Parteien: Mehr Transparenz würde Korruption erschweren

AKTUELL
Parteien: Mehr Transparenz
würde Korruption erschweren
Tobias Brändli
Rechtsanwalt, Landquart
Korruption lässt sich am
besten mit Transparenz
bekämpfen. Es wäre
­daher zu begrüssen,
wenn auch im Bereich
der Parteienfinanzierung
Transparenzregeln
­eingeführt würden.
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1. Korruption
Korrupt sein bedeutet, bestechlich, käuflich oder auf andere Weise moralisch verdorben und deshalb nicht vertrauenswürdig zu
sein. Korrupt bedeutet auch,
­aufgrund von Abhängigkeiten,
Vetternwirtschaft, Bestechung, Erpressung oder Ähnlichem so beschaffen zu sein, dass bestimmte
gesellschaftliche Normen oder
moralische Grundsätze nicht mehr
wirksam sind.1
Die Korruption umschreibt also
Verhältnisse, in denen korrupte
Machenschaften das gesellschaftliche Leben bestimmen. Sie bewirken damit einen moralischen
Verfall.2 Korruption beschreibt
mit anderen Worten ausgedrückt
den Missbrauch einer Vertrauensstellung in einer beliebigen Funktion in der Justiz, Wirtschaft, Verwaltung, Politik oder auch in
privaten Organisationen, wie zum
Beispiel Stiftungen. Ziel der Korruption ist es, für sich selbst oder
für eine Drittperson einen materiellen oder immateriellen Vorteil
zu erlangen, auf den kein rechtmässiger Anspruch besteht.
Der durch Korruption verursachte Schaden beschränkt sich
nicht auf allenfalls direkt eintretende materielle Folgen. Viel
schlimmer ist die Beschädigung
des Vertrauens in ein gut funktionierendes und von moralischen
Grundsätzen getragenes Polit- und
Rechtssystem. Die Korruption untergräbt die Grundfesten ­einer Gesellschaft. Je stärker sie sich breitmacht, desto stärker zerfällt das
Vertrauen in den Staat mit seinen
politischen und rechtlichen
Grundsätzen und moralischen
Werten. Die Ausbreitung von Kor-
ruption bedeutet letztlich den Zerfall einer Gesellschaft an sich
selbst.
ruption direkt Beteiligten (zum
Beispiel der Bestecher und der
Bestochene) ein starkes Interesse
daran, ihr Handeln zu verheim­
1.1 Korruptionsbekämpfung lichen beziehungsweise gar zu
1.1.1 Strafrechtliche Normen ­vertuschen. Deshalb bleiben die
Die Bekämpfung der Korruption meisten Korruptionshandlungen
erfolgt in einem Rechtsstaat mit- ungestraft.
tels strafrechtlicher Normen. Im
Damit wird klar, dass KorruptiSchweizerischen Strafgesetzbuch on nur dann effektiv bekämpft
finden sich verschiedene Straftat- werden kann, wenn präventiv dabestände. Strafbar ist das Beste- für gesorgt wird, dass sie gar nicht
chen (Art. 322ter StGB), Sich-­ erst entstehen kann. Ein schlagenbestechen-Lassen (Art. 322quater des Stichwort dafür ist «TranspaStGB), die Vorteilsgewährung renz». Überall dort, wo gegebene
(Art. 322quinquies StGB), die Vor- Strukturen in Verwaltung, Orgateilsannahme (Art. 322sexies StGB) nisationen etc. korruptives Verund die Bestechung fremder halten zulassen könnten, schafft
Amtsträger (Art. 322septies StGB). ein transparentes System der ÖfPrivate, die öffentliche Aufga- fentlichkeit die Möglichkeit, das
ben erfüllen, sind Amtsträgern Verhalten der beteiligten Persogleichgestellt (Art. 322octies Abs. 3 nen zu überprüfen und damit der
StGB). Für geringfügige, sozial üb- Korruption vorzubeugen.3
liche Vorteile kennt das Strafrecht
zudem Ausnahmen von der Bestra­ 1.1.3 Internationale
fung (Art. 322octies Abs. 2 StGB). ­Korruptionsbekämpfung
Weiter findet sich im Bundes- Die Schweiz hat am 24. Septemgesetz über den unlauteren Wett- ber 2009 das Übereinkommen der
bewerb (UWG) in Art. 4a eine Be- Vereinten Nationen gegen Korstimmung, die das Bestechen und ruption ratifiziert. Sie ist e­ iner von
Sich-bestechen-Lassen in der frei- über 170 Vertragsstaaten. Das Aben Marktwirtschaft als unlauteren kommen enthält ImplementieWettbewerb umfasst. Nach Art. 23 rungspflichten in den Bereichen
Abs. 1 UWG macht sich strafbar, Korruptionsverhütung, Krimi­
wer nach Art. 4a UWG vorsätz- nalisierung und Strafverfolgung,
lich unlauteren Wettbewerb be- internationale Zusammenarbeit,
treibt.
Ver­­mögensrückführung sowie
technische Unterstützung von
1.1.2 Grundlegendes
­Entwicklungs- und Schwellen­
­Problem der ­Bekämpfung
ländern.4
Da bei der Korruption aber meisDie Schweiz hat sich durch
tens die Gesellschaft zum «Opfer» ­Unterzeichnung dieses Überein­einer Straftat wird und am Delikt kommens verpflichtet, einzelne
ansonsten in der Regel nur die Tä- Bestimmungen, zum Beispiel verter beteiligt sind, fehlt naturge- schiedene Formen der Bestechung
mäss ein Interesse eines direkt Be- von Amtsträgern ins innerstaat­
teiligten, das Delikt aufzudecken. liche Recht zu implementieVielmehr haben die an der Kor- ren. Dieses Übereinkommen ist
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i­ nsofern völkerrechtlich bindend.
Die Souveränität der einzelnen
Vertragsstaaten wird in Art. 4 des
Übereinkommens indes ausdrücklich geschützt, was bedeutet, dass
kein Staat berechtigt ist, im Hoheitsgebiet eines ­anderen Staates
Gerichtsbarkeit auszuüben oder
Aufgaben wahrzunehmen, die den
innerstaat­lichen Behörden vorbehalten sind.
Zudem ist die Schweiz im Jahr
2000 der OECD-Konvention
über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger
beigetreten. Sie verpflichtet die
Mitgliedsstaaten dazu, die Bestechung ausländischer Amtsträger
unter Strafe zu stellen. Weiter ist
die Schweiz 2006 der Strafrechtskonvention des Europarats über
Korruption beigetreten. Auch dieses Übereinkommen verpflichtet
die Vertragsparteien dazu, zahl­
reiche korrupte Praktiken in das
innerstaatliche Recht zu implementieren. Im Rahmen dieser
Übereinkommen hat der Europarat ein besonderes Gremium, die
Groupe d’Etats contre la Corruption (­Greco), eingesetzt. Darin ist
auch die Schweiz vertreten. Die
Greco führt wechselseitige Länderexamen durch und überprüft
so die Fortschritte bei der Umsetzung der Abkommen und der Korruptionsbekämpfung.
Im letzten Bericht der Greco
über die Schweiz vom 19. Juni
2015 (veröffentlicht am 17. August 2015) nimmt die Greco mit
Bedauern zur Kenntnis, dass die
Schweizer Regierung beschlossen
hat, zurzeit im Bereich der Transparenz der Finanzierung der politischen Parteien und der Wahlkampagnen nicht gesetzgeberisch
tätig zu werden. Damit steigt der
internationale Druck auf die
Schweiz, auch im Bereich der Finanzierung politischer Parteien
und Wahlkampagnen geeignete
Massnahmen zur Korruptionsbekämpfung zu ergreifen. Ein eigentlicher Umsetzungszwang besteht
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jedoch nicht. Die Schweiz kann
von der Greco nicht dazu gezwungen werden, innerstaatliche Regeln einzuführen. Indes ist zu erwarten, dass die Greco den
politisch-diplomatischen Druck
erhöhen wird.
Nachdem Schweden im Jahr
2014 eine Gesetzgebung in diesem Bereich verabschiedet hat, ist
die Schweiz folglich noch der
­einzige von 49 Mitgliedsstaaten
der Greco, der gegenwärtig über
keine Gesetzgebung zur Transparenz der Parteienfinanzierung verfügt. In Schweden müssen neu
Spenden sowie die Identität der
Spender über 20 000 Kronen
(rund 2300 Franken) offengelegt
werden. Werden die Vorschriften
nicht eingehalten, so können den
Parteien öffentliche Mittel gekürzt
werden.5
Die Gesetzgebung zur Transparenz der Parteienfinanzierung im
Kanton Neuenburg zeige, so die
Greco, dass zwischen den Besonderheiten des politischen Systems
der Schweiz und den Forderungen nach einer transparenten Finanzierung der politischen Parteien und Wahlkampagnen ein Weg
gefunden werden könne.6 Im
Kanton Neuenburg sind Spenden
ab 5000 Franken mit Namen der
Spender an die Staatskanzlei zu
melden. Zudem haben die im
Grossen Rat vertretenen Parteien
ihre Bilanz und Erfolgsrechnung
im Amtsblatt des Kantons zu veröffentlichen.7
1.1.4 Schweiz unter Druck
In der Schweiz findet sich derzeit
keine politische Mehrheit, um im
Bereich der Finanzierung der Parteien Transparenz zu schaffen.
­Einem zuletzt eingereichten parlamentarischen Vorstoss der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrats zur Offenlegung von
Zuwendungen an politische Akteure durch Unternehmen und Institute der öffentlichen Hand leisteten weder die Kommission für
Rechtsfragen des Ständerats noch
der Nationalrat Folge (parlamentarische Initiative 14.400).
Derzeit ist eine Motion des grünen Nationalrats Balthasar Glättli pendent, die Transparenz über
die Parteienfinanzierung fordert.
Sie verlangt, dass Zuwendungen
natürlicher oder juristischer Personen an Parteien ab einem bestimmten Schwellenwert öffentlich gemacht werden müssen
(Motion 15.3715, eingereicht am
19. Juni 2015, der Bundesrat beantragt Ablehnung).
Da sich die politischen Parteien in der Schweiz vorwiegend über
Spenden finanzieren, ist wohl die
Befürchtung zentral, dass eine Offenlegungspflicht zu einem Spendenrückgang führen würde. Die
Schweiz steht jedoch international zunehmend unter Druck.
Zwar kann ein Gremium wie die
Greco die Schweiz zu nichts zwingen. Doch der Ruf der Schweiz
leidet unter den negativen Berichten über die mangelnde Bereitschaft, die geforderten Korruptionsbekämpfungsmassnahmen
umzusetzen.
2. Parteienfinanzierung
2.1 Kantonale Regelungen
In der Schweiz gibt es auf nationaler Ebene keine gesetzlichen
­Regeln. Parteien können von beliebigen Organisationen, Privatpersonen oder Unternehmen
Spenden entgegennehmen. Weder Geldgeber noch Beträge müssen offengelegt werden. Auf kantonaler Ebene regeln nur drei
Kantone die Parteienfinanzierung.
Im Kanton Tessin sind Spenden
über 10 000 Franken sowie bei
kantonalen Urnengängen alle Ausgaben über 5000 Franken offenzulegen. Der Kanton Genf verpflichtet die Parteien, ihre Konten
jedes Jahr offenzulegen und ihre
Spender zu nennen. Der gespenplädoyer 4/16
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dete Betrag muss nicht angegeben
werden. Die schärfsten Regeln
kennt der Kanton Neuenburg (siehe Ziffer 1.1.3).
Anders als in anderen Ländern
erhalten die Parteien in der
Schweiz – mit Ausnahme der Fraktionsbeiträge – keine direkten Gelder vom Staat. Damit steigt die
Abhängigkeit von Spenden von
Unternehmen, Organisationen
und Privaten.8
2.2 Intransparente Situation
Nachdem sich der Bundesrat
Ende 2014 gegen eine gesetzliche
Regelung ausgesprochen hatte,
bleibt die Situation intransparent.
Auf nationaler Ebene ist indes eine
Transparenzinitiative in den Startlöchern. Am 26. April 2016 wurde der Initiativtext im Bundesblatt
publiziert. Die Frist für die Unterschriftensammlung läuft bis
26. Oktober 2017. Die Initiative
verlangt im Wesentlichen die Publikation der Parteirechnungen,
ein Verbot anonymer Spenden
und eine Offenlegung aller Spenden von über 10 000 Franken pro
Spender und Jahr an Parteien und
Komitees.9 Zwar finden sich im
Initiativkomitee nicht nur Exponenten der SP Schweiz, diese ist
aber mit einem Beitrag von
180 000 Franken für die Sammelphase die treibende (finanzielle)
Kraft hinter der Initiative.10 Im
Sinn der eigenen Initiative wurden die finanziellen Aufwendungen transparent dargelegt.
3. Korruption in der
Parteienfinanzierung
3.1 Risiken
Das Modell der Parteienfinanzierung, wie es die Schweiz kennt,
birgt insbesondere im Bereich der
Korruption erhebliche Risiken
und schwächt die Bemühungen
zur Korruptionsbekämpfung auf
breiter Ebene. Beispielsweise ein
Wahlkampf – insbesondere auf
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nationaler Ebene – erfordert heute den Einsatz erheblicher finanzieller Mittel. Ein Kandidat, der
sich von einem Privaten oder
­einem Unternehmen den Wahlkampf bezahlen lässt, den er
­aufgrund eigener Mittel nicht finanzieren könnte, büsst zwangsläufig ein Stück seiner Unabhängigkeit ein. Dies muss nicht
bedeuten, dass er gleich korrupt
ist. Doch könnte es sein, dass er,
einmal in seinem Amt, seinen privaten Geldgeber – ohne den er allenfalls gar nicht gewählt worden
wäre – bei einer Vergabe eines Auftrags bevorzugt. Damit steht
die Parteienfinanzierung in der
Schweiz zwangsläufig in einem
Konflikt mit der Unabhängigkeit
einzelner Mandatsträger.
3.2 Stellenwert von
­Transparenz
Eingeschränkte Unabhängigkeit
bedeutet aber auch eine höhere
Anfälligkeit, sich im Bereich der
Korruption fehlbar zu verhalten.
Aufgrund der intransparenten
Parteienfinanzierung bleibt es dem
Staat nun praktisch verwehrt, allfällige, auf die Parteienfinanzierung zurückzuführende Machenschaften aufzudecken. Abhilfe
schaffen kann auch hier wiederum nur eine konsequente transparente Offenlegung grösserer
Beiträge, sodass präventiv von
vornherein klar wird, welche Abhängigkeiten und Verbindungen
zwischen einem politischen Mandatsträger und seinen privaten
Geldgebern bestehen.
3.3 Geldwäscherei
Die zurzeit geltende intransparente Parteienfinanzierung wirkt sich
auch auf die Bekämpfung der
Geldwäscherei aus. Die fehlende
Kontrolle über die Herkunft der
Gelder, welche Parteien von «anonymen Dritten» erhalten, kann
sich begünstigend auf die Geldwäscherei auswirken. Der Geldwäscherei macht sich strafbar, wer
eine Handlung vornimmt, die
­geeignet ist, die Ermittlung der
Herkunft, die Auffindung oder die
Einziehung von Vermögens­werten
zu vereiteln, die, wie er weiss oder
annehmen muss, aus einem Verbrechen oder aus einem qualifizierten Steuervergehen herrühren
(Art. 305bis StGB).
Es ist grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass auch Parteien
Gelder von Leuten erhalten, von
denen sie wissen oder annehmen
müssen, dass diese aus einem Verbrechen herrühren. Heute ist es
aufgrund der intransparenten Regelung nahezu unmöglich, solche
Einnahmen einer Partei aufzu­
decken.
4. Fazit
Das Beispiel einzelner Kantone
(Tessin, Genf, Neuenburg) zeigt,
dass es – entgegen der Ansicht des
Bundesrats – mit dem beson­deren
politischen System der Schweiz
durchaus vereinbar ist, im Bereich
der Parteienfinanzierung Transparenz zu schaffen. Mit einer
Schwelle bei 5000 bis 10 000 Franken haben private Sympathisanten und Mitglieder von Parteien
keinen Einschnitt in ihre Privatsphäre zu befürchten. Andererseits
würden Verbindungen zwischen
namhaften Geldgebern und politischen Amtsträgern offengelegt,
sodass hier Prävention im Bereich
der Korruptionsbekämpfung stattfinden würde.
Unter dem Aspekt des Vertrauens in die Politik und das Rechtssystem wäre es zu begrüssen, wenn
im Bereich der Parteienfinan­
zierung Transparenzregeln ein­
geführt würden. Hier liegt heute
ein erhebliches Risiko im Bereich
der Korruption in unserem politischen System. Das ist Gift für
das Funktionieren einer von
­moralischen und rechtsstaatlichen Prinzipien getragenen Demokratie.
1www.duden.de/rechtschreibung/
korrupt.
2www.duden.de/rechtschreibung/
korruption.
3Interessante und weiterführende
­Informationen rund um die
­Korruptionsbekämpfung bietet
transparency international unter
www.transparency.ch/de/
index.php?navid=1.
4Vgl. weiterführende Informationen
dazu unter www.eda.admin.ch/
eda/de/home/aussenpolitik/finanz
platz-und-wirtschaft/korruption/
un-konvention-gegenkorruption.
html.
5www.riksdagen.se/sv/dokumentlagar/dokument/svenskforfattningssamling/lag-2014105om-insyn-i-finansiering-av-partier_
sfs-2014 - 105.
6Dritte Evaluationsrunde, Zweiter
Zwischenbericht über die Konformität der Schweiz, «Strafbestimmungen (SEV 173 und 191,
GPC 2)», «Transparenz der
Parteien­finanzierung», verabschiedet
durch die Greco an ihrer 68. Vollversammlung in Strassburg vom
15.–19.6.2015. Zu finden unter:
www.bj.admin.ch/dam/data/bj/
sicherheit/kriminalitaet/korruption/
grecoberichte/ber-iii-2015-6f-d.pdf.
7Weiterführende Informationen
unter www.ne.ch/autorites/CHAN/
dpol/Pages/Transparence.aspx.
8Einen guten Überblick zur
­Parteienfinanzierung in der Schweiz
mit ­geschätzten Zahlen aus der
­Vergangenheit findet sich auch in
einem Artikel von Deya Frey,
«Die Parteienfinanzierung in der
Schweiz» unter www.vimentis.ch/d/
publikation/463/Die+Parteien
finanzierung+in+der+Schweiz.html.
9www.admin.ch/opc/de/federalgazette/2016/3611.pdf.
10Vgl. hierzu www.sp-ps.ch/de/
publikationen/medienmitteilungen/
transparenz-initiative-unterschriften
sammlung-hat-begonnen.
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