Klimapflichten leichter machen?

Klimapflichten leichter machen?
Eine natur- und politikwissenschaftliche
Analyse der COP21-Verhandlungen in Paris
Vortrag und Diskussion mit Prof. Dr. Sebastian Harnisch,
Universität Heidelberg, Institut für Politische Wissenschaft
und Prof. Dr. Werner Aeschbach, Universität Heidelberg,
Institut für Umweltphysik
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
Heidelberg Center for the Environment (HCE)
Heidelberg University
07.12.2015
#1
Das Argument
1.
2.
3.
4.
Aufbau und Dynamik des Weltklimaregimes kann als ein wissensbasierter
Versuch von Regierungen verstanden werden, die Kosten und Folgen von
ungehinderter CO2-Emission (Treibhausgas-Effekt) zu vermindern u. ‚gerecht‘
zu verteilen, ohne dass sie die Macht verlieren.
Die naturwissenschaftlichen Erkenntnisse des IPCC haben seit 1985 einen
erstarkenden Konsens über Umfang und Dynamik der Klimaveränderung
(Temperatur, Desertifikation, Versauerung, etc.) hergestellt, der zur UNKlimarahmenkonvention und dem Kyoto-Protokollprozess führte (COP21).
Gerechtigkeitserwägungen, wie sie im Prinzip der „gemeinsamen, aber
geteilten Verantwortung“ im Kyoto-Prozess (Annex-Staaten-Regelung)
eingelassen wurden, haben sich seither verschoben, weil insbesondere
aufstrebende Wirtschaftsmächte (China, Indien) ihre Emittentenrolle rasch
geändert haben.
Rasche Rollenverschiebungen verhindern stabile innenpolitische Mehrheiten in
zentralen Emittentenstaaten (u.a. USA, China), sodass keine langfristigen, und
rechtlich verbindlichen E-Reduktionen, sondern kurzfristige, mit Machterhaltsinteressen kompatible, koordinierte nationale Anstrengungen zu erwarten sind.
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
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Heidelberg University
07.12.2015
#2
Gliederung
1.
2.
3.
4.
Die UN-Klimarahmenkonvention und der KyotoProtokollprozess
Naturwissenschaftliche Erkenntnisse als Basis des KyotoProzesses
Die Verhandlungen von Paris
1.
Rechtliche u. materielle Ausgangslage
2.
Gerechtigkeitspositionen der Verhandlungsparteien und Zwei-EbenenModell nach R. Putnam
3.
Die Verhandlungspositionen der VR China und der USA
Konklusion und Ausblick
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
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07.12.2015
#3
Die UN-Klimarahmenkonvention und der
Kyoto-Protokollprozess
Eine kurze analytische Geschichte des
Weltklimaregimes
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
Heidelberg Center for the Environment (HCE)
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07.12.2015
#4
Das Weltklimaregime
“Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms,
rules and decision-making procedures around which actors’ expectations
converge in a given area of international relations.” (Krasner 1982: 186)
Int. Klimaregime(s)
UN
Environmental
Program
Internationales
Ozonregime
UN REDD
Program
Montreal
Protokoll
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Prof. Dr. Werner Aeschbach
UN Framework
Convention on
Climate Change
IPCC
WMO
KyotoProtokollProzess
Clean
Development
mechanism
Bilaterale Initiativen
(US-China, US-India)
Multilaterale Institut.
(G-20, G7, MEF)
Multilaterale
Entwicklungsbanken
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#5
UNFCCC 1992: Zweck, Prinzipien, Instrumente
•
•
•
Art 2: “The ultimate objective of this
convention [...] is to achieve
stabilization of greenhouse gas
concentrations in the atmosphere at a
level that would prevent dangerous
interference with the climate system.”
Art. 3.1: “The parties should protect the
climate system for the benefit of
present and future generations of
humankind, on the basis of equity and
in accordance with their common but
differentiated responsibilities and
respective capabilities. Accordingly, the
developed country parties should take the
lead in combating climate change and the
adverse effects thereof.”
Art. 4.2.b: “The parties should aim to
reduce their emissions to a 1990 level by
the year 2000.”
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
1.
2.
3.
4.
Nat. Verzeichnisse zu erstellen, in denen die
gegenwärtigen Emissionen aller Treibhausgase
aufgeführt sind (Art. 4.1.a.).
Wiss. Forschung zur systemat. Beobachtung
des Klimaregimes zu fördern (Art. 4.1.g. und 5).
Nat. Politiken und Maßnahmen, die zur
Abschwächung der Klimaänderungen und zur
Begrenzung der Emissionen von Treibhausgasen geeignet sind, zu beschließen (Art.4.2.a.).
Einsatz einer regelmäßig tagenden Konferenz
der Vertragsparteien (COP) (Art. 7), die unter
Berücksichtigung der besten wiss.
Informationen, die nationalen
Berichterstattungen nach der Wirksamkeit u.
Angemessenheit der darin beschlossenen
nationalen Politiken und Maßnahmen in
regelmäßigen Abständen beurteilen (Art.4.2.d.
und Art 12).
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07.12.2015
#6
Internationales Klimaregime: Entwicklungsphasen
Foundational
Phase (18501980)
Agenda Setting
Phase (19811988)
Pre-Negotiation
Phase 1988-90
Constituional
Phase 19911995
Regulatory
Phase 1996Sec. Constitut.
Phase
1972 Stockholm
UN Conference
on Human
Environment
1985/86
WMO/UNEP
Villach meetings
1988 UNGA Res.
1990 World
Climate
Conference
1992 UNCED;
COP 1 Berlin
COP 3 Kyoto,
COP7 Marrakesh
COP17 Durban
COP21 Paris
Advisory Group
on Greenhouse
Gases
(WMO/UNEP)
1989 Hague
Summit +
Nordwijk
Ministerial
1992 Rio Summit
Meeting
Kyoto-Protocol in
force (2005)
1987-95 BT
Enquete
Kommission
Erdatmosphäre,
Brundtland
Report (1987)
Intergovernmental Panel on
Climate Change
(IPCC) (1988-)
IPCC
Assessment
Report 2-3:
IPCC AR 4-5;
Stern Report
(2006)
Swantje
Arrhenius (1896)
Charles D.
Keeling Curve
(1960)
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#7
Regulationsphase: UNFCCC u. Kyoto-Protokoll
UNFCCC
Kyoto-Protokoll Prozess
Pre-COP 21
Paris-Prozess
Entwickelte Länder
Financial
mechanism
Emission targets
Bali Action Plan 2007 for
COP 15 (Copenhagen)
Flexibility mech.
AWG-KP
Review
process
Reporting
requirement
No Binding
Emission cuts
Clean Devel. M.
Voluntary
emission targets
Entwicklungsländer / USA
Aufstrebende Wirtschaften
No Binding
Emission cuts
COP 16
Cancun
Agreement
COP 17
Durban Platf.
2. Kyoto Per.
Legal Inst. for all
1990
2015
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#8
UNFCCC, Kyoto und
naturwissenschaftliche Erkenntnisse
Eine kurze Führung durch die IPCC-Berichte
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#9
IPCC: 5 umfassende Berichte seit 1990
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
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#10
IPCC AR 1: Wichtigste Aussagen
• Emissions resulting from human activities are substantially
increasing the atmospheric concentrations of the greenhouse
gases […] resulting […] in warming of the Earth’s surface.
• The sensitivity of global mean surface temperature to doubling
CO2 is unlikely to lie outside the range 1.5 to 4.5 °C
• Global mean surface temperature has increased by 0.3 to 0.6 °C
over the last 100 years […].
• The size of this warming is broadly consistent with predictions of
climate models, but it is also of the same magnitude as natural
climate variability. […] The unequivocal detection of the enhanced
greenhouse effect […] is not likely for a decade or more.
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#11
IPCC AR 2-4: Gefestigter Konsens über THG-Effekte
•
•
AR2 (1995): The balance of evidence suggests a discernible human
influence on global climate
AR3 (2001): There is new and stronger evidence that most of the
warming observed over the last 50 years is attributable to human
activities.
– Globally it is very likely that the 1990s was the warmest decade, and 1998
the warmest year, in the instrumental record (1861–2000)
•
AR4 (2007): Most of the observed increase in globally averaged
temperatures since the mid-20th century is very likely due to the
observed increase in anthropogenic greenhouse gas concentrations.
Very likely: > 90% probability
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#12
IPCC AR 5: Keine Entwarnung
• Es ist äußerst wahrscheinlich, dass der menschliche
Einfluss die Hauptursache der beobachteten
Erwärmung seit Mitte des 20. Jahrhunderts war.
äußerst wahrscheinlich
(extremely likely):
95–100%
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#13
AR 5: Treibhausgas-Szenarien
CO2 in 2100
936 ppm
670 ppm
538 ppm
421 ppm
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#14
AR 5: Das Kohlenstoffbudget
restliches
Emissions
Budget
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#15
Quelle: Thomas Stocker, Bern
Emissionspfade zum 2°C-Ziel
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07.12.2015
#16
Emissionspfade mit nationalen Beiträgen
INDC = Intended Nationally
Determined Contributions
http://unfccc.int/files/focus/indc_portal/image/jpeg/unfccc_indc.jpg
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#17
Die Verhandlungen von Paris
Eine kurze analytische Geschichte
der COP 21 - Verhandlungen
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07.12.2015
#18
Regime-Change: From Kyoto to Paris
Paris outcome 2015
Warsaw mandate 2013
To invite all Parties to initiate or
intensify domestic preparations for
their intended nationally
determined contributions, without
prejudice to the legal nature of the
contributions, in the context of
adopting a protocol, another legal
instrument or an agreed outcome
with legal force under the
Convention applicable to all Parties
towards achieving the objective of
the Convention as set out in its
Article 2 and to communicate them
well in advance of the twenty-first
session of the Conference of the
Parties (by the first quarter of 2015
by those Parties ready to do so) in a
manner that facilitates the clarity,
transparency and understanding of
the intended contributions, without
prejudice to the legal nature of the
contributions
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Legal Change:
Contributions are
not internat. legally
binding obligations
Content Change:
Contributions are
not tied to mitigation
efforts only
Strategic Change:
Contributions may
be conditioned upon
reciprocal action
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Legal obligations:
1. Informational
requirements
2. Assessment and Review
process
3. Nationally determined
contributions
Content Change:
1. COP21-INDCs cover 95% of
Global Emissions
2.G-7 Desaster Insurance
Strategic Change:
Contributions are representing
„INDCs“ but these may
converge over time despite
different effort-shating
trajectories
07.12.2015
#19
Globaler Emissionsausstoß CO2: materieller Rollentausch
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
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07.12.2015
#20
CO2-Emissionsausstoß: die Annex I-Staaten sind nicht mehr das
Primärproblem
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
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07.12.2015
#21
Gerechtigkeitspositionen in COP21-Verhandlungen
Distributive Gerechtigkeit
Korrektive Gerechtigkeit
•
•
Protagonisten
– USA /EU 28
•
– PR China, India, Turkey
Ansatz: Gegenwartsbezogen
•
– CO2-Emissionen sollen in
Zukunft um gemeinsame ProKopf Emission konvergieren.
•
INDCs:
Ansatz: historisch-kumulativ
– CO2-Emissionen sollen historisch
kumulativ auf eine gem. Pro-Kopf
Emission zulaufen.
•
– USA pledges a 26-28%
reduction below 2005 by
2025.
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Protagonisten
INDCs:
– China pledges ‚peaking by 2030‘
combined with lowering carbon
dioxide emissions per unit of
GDP by 60% to 65% from the
2005 level.
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07.12.2015
#22
Zwei-Ebenen-Verhandlungsmodell: COP21 Verhandlungen
USA/VR China (basierend auf Putnam 1988)
US- Regierung
Emissionsbalance
Innenpolitik
/
Interessengruppen
Pol.
Institutionen
&
Präferenzen
VR China
Machtverteilung
& Kosten der
Nichteinigung
Strategien d.
Verhandlungsführers
Innenpolitik
/
Interessengruppen
Ideal Point
Bargaining
Space
Pro
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Range of Acceptable
Agreement
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Kontra
07.12.2015
#23
US-Position
•
•
•
Die US-Klimapolitik wird von (nachhaltigen) wirtschaftlichen Interessen und globalen
Führungsansprüchen bestimmt.
Hohe innerstaatliche Zustimmungserfordernisse bedingen, dass die Obama-Administration
keiner rechtlich verbindlichen Festsetzung von konkreten Reduktionsraten oder
Ausstoßquoten zustimmen wird, wohl aber r. v. prozeduralen Vereinbarungen, die den
Verpflichtungen aus der UNFCCC entsprechen.
Innerstaatl. Emissionsreduktionsgesetze, die allerdings von kommenden
Exekutiven/Legislativen verändert werden können, bieten daher eine höhere Verlässlichkeit
für die Vorhersage der US-Klimapolitik.
Zustimmungserfordernisse für Int. Vereinbar.
1.
2.
3.
Article II of the Constitution, requires advice
and consent by two-thirds of the Senate.
Congressional-Executive agreements,
which are approved by simple majorities
both houses of Congress.
Presidential-Executive agreements, which
are approved solely by the US President
Quelle: US INDC Statement 2015
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
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07.12.2015
#24
VR China-Position
1. Die VR-Klimapolitik hängt vom
(nachhaltigen) Entwicklungsprimat
der KP ab.
2. KP-Legitimität fußt auf
Wohlstandsmehrung und
zunehmend (Über-) Lebensqualität.
3. Die VR hat immense Investitionen in
erneuerbare Energien getätigt, die
den Emissionsaufwuchs bislang
aber nur abfedern.
4. Die Ausrichtung der KPKonjunkturpakete in Reaktion auf
den Wirtschaftsabschwung werden
die Fähigkeit bestimmen, int.
Zusagen einzuhalten bzw. den
Emissionsausstoß zu reduzieren.
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
7% BSP
5% BSP
3% BSP
1% BSP
Legende: Mögliche zukünftige Emissionspfade mit einer
Reduzierung der CO2-Intensität um 65 Prozent bis 2030 (in
Mrd. Tonnen).
Quelle:
http://www.merics.org/fileadmin/user_upload/downloads/Chi
na_Policy_Brief/MERICS_China_Policy_Brief_November_de
.pdf
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07.12.2015
#25
Ergebnisse und Ausblick
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
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07.12.2015
#26
Realistische Mitigationsziele: 2,0 oder 1,5 Grad
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
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07.12.2015
#27
Konklusion und Ausblick
1. Die mediale Fixierung auf eine “rechtliche Verbindlichkeit” der Pariser
Vereinbarung ist fehlgeleitet! Wichtiger ist die Substanz der Vereinbarung:
1.
Mitigationsziel (2-3,5 Grad);
2.
Finanzierungszusagen und Modi;
3.
Adaptationsmaßnahmen.
2. Wichtiger als die rechtliche Verbindlichkeit sind rechtlich verpflichtende
Umsetzungsprozeduren:
1.
Transparenzgebote;
2.
Rechenschaftspflichten;
3.
regelmäßige Überprüfung=> ggfs. Sanktionen;
4.
Prozedere für Zielverschärfung.
3. Wichtiger sind verbindliche nationale Umsetzungspolitiken und -prozeduren,
insbesondere in den G-20 Staaten:
1.
Kompatibilität der COP21-Versprechen mit nationalen E-Reduktionsplänen.
2.
Kompatibilität zwischen Beschäftigungszielen, Wirtschaftsdynamik und Dekarbonisierung.
3.
Stabilität von politischen Koalitionen für “nachhaltige Wirtschaftsreformen”.
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
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07.12.2015
#28
Literatur
•
•
•
•
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•
•
•
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•
•
•
•
Australian-German Climate Energy College 2015: Facts4COP21, http://www.climate-energy-college.net/facts4cop21
Bodanksy, Daniel 2015: Legal Options for U.S. Acceptance of a New Climate Change Agreement,
http://www.c2es.org/docUploads/legal-options-us-acceptance-new-climate-change-agreement.pdf
Bodansky Daniel/Rajamani, Lavanya 2016: Evolution and Governance Architecture of the Climate Regime, in: Detlef Sprinz/
Urs Luterbacher (eds), International Relations and Global Climate Change: New Perspectives 2nd edn, 2016 forthcoming
Council on Foreign Relations 2015: Global Governance Monitor: Climate Change, http://www.cfr.org/global-governance/globalgovernance-monitor/p18985#!/climate-change
Council on Foreign Relations 2015: Crisis Guide: Climate Change, http://www.cfr.org/climate-change/crisis-guide-climatechange/p17088
Dröge, Susanne 2015: Das Pariser Abkommen 2015: Weichstellung für das Klimaregime, Berlin: SWP
Keohane, Robert O./Victor, David G. 2010: The Regime Complex for Climate Change (Discussion Paper 2010-33), Cambridge,
Mass.: Harvard Project on International Climate Agreements.
Meinshausen, Malte et al. 2015: National post-2020 greenhouse gas targets and diversity-aware leadership, in: Nature Climate
Change, 26 October 2015, DOI: 10.1038/NClimate2826
Michonski, Katherine E./Levi, Michael A. 2010: The Regime Complex for Global Climate Change, New York: CFR.
Pauwelyn, Joost/Andonova, Lilliana (2015): A “Legally Binding Treaty” or Not? The Wrong Question for Paris Climate Summit,
http://www.ejiltalk.org/a-legally-binding-treaty-or-not-the-wrong-question-for-paris-climate-summit/#more-13885
PRC/ INDC 2015: Enhanced actions on Climate Change : China‘s Intended Nationally Determined Contributions,
http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/China/1/China's%20INDC%20%20on%2030%20June%202015.pdf
Schiele, Simone 2014: Evolution of International Environmental Regimes: The Case of Climate Change, Cambri.: Cambridge UP.
UNFCCC/Secretariat 2015: Synthesis report on the aggregate effect of the intended nationally determined contributions, 30
October 2015.
US/INDC 2015: United States of America, Intended Nationally Determined Contributions,
http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/United%20States%20of%20America/1/U.S.%20Cover%20N
ote%20INDC%20and%20Accompanying%20Information.pdf
Wübbecke,Jost(Conrad, Björn 2015: Chinas Klimaversprechen unter wirtschaftlichem Druck: Szenarien und Auswirkungen,
Berlin: MERICS
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
Prof. Dr. Werner Aeschbach
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#29
VR China: Investition in Erneuerbare Energien (2005-2020)
Quelle:
http://www.merics.org/fileadmin/user_upload/downloads/Chi
na_Policy_Brief/MERICS_China_Policy_Brief_November_de
.pdf
Prof. Dr. Sebastian Harnisch/
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#30