Aufgaben, Struktur und mögliche Ausgestaltung eines
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GEFR A Aufgaben, Struktur und mögliche Ausgestaltung eines gesamtdeutschen Systems zur Förderung von strukturschwachen Regionen ab 2020 Endbericht zum Dienstleistungsprojekt Nr. 13/14 des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie zum 31. März 2016 GEFRA – Gesellschaft für Finanz- und Regionalanalysen GbR, Münster RUFIS – Ruhr-Forschungsinstitut für Innovations- und Strukturpolitik e.V., Bochum Münster, Bochum: 2. Mai 2016 Projektbezeichnung : Aufgaben, Struktur und mögliche Ausgestaltung eines gesamtdeutschen Systems zur Förderung von strukturschwachen Regionen ab 2020 Auftragnehmer : GEFR A Gesellschaft für Finanzund Regionalanalysen GbR Ludgeristr. 56, 48143 Münster Ruhrforschungsinsti tut für Innovations- und Strukturpolitik e.V. Universitätsstr. 150 44801 Bochum Ihr Ansprechpartner und Projektleiter : GEFRA, Prof. Dr. Gerhard Untiedt Email: [email protected] Telefon: +49 251 2639311 Telefax: +49 251 2639319 Autoren: Gerhard Untiedt, Helmut Karl, Johannes Rosche Michael Kersting Björn Alecke VORBEMERKUNG Ende des Jahres 2019 wird der Solidarpakt II zu Gunsten der ostdeutschen Länder auslaufen und eine Neuordnung sowohl der Bund-Länder-Finanz beziehungen als auch der regionalen Struktur- und Förderpolitik stehen auf der wirtschafts- und finanzpolitischen Agenda. Die Vorbereitungen zur Ausgestaltung der föderalen finanz- und wirtschaftspolitischen Arbeitsteilung wurden in den vergangenen Jahren aufgenommen und intensiviert. In diesem Zusammenhang hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) hat mit Schreiben vom 16. Oktober 2014 die GEFRA GbR, Münster gemeinsam mit dem RUFIS e.V., Bochum beauftragt die Studie zu „Aufgaben, Struktur und mögliche Ausgestaltung eines gesamtdeutschen Systems zur Förderung von strukturschwachen Regionen ab 2020“ zu erstellen. Die Arbeiten wurden im Rahmen eines Auftaktgesprächs am 21. Oktober 2014 im BMWi, Berlin aufgenommen. Dort wurde über die weitere Vorgehensweise zur Entwicklung eines integrierten gesamtdeutschen Systems für strukturschwache Räume ab 2020 dis kutiert und die Anforderungen an ein solches System wurden skizziert. Es wurde festgestellt, dass die Komplexität der Aufgabenstellung eine enge Abstimmung mit dem BMWi unter Einbeziehung der Ressorts und der Länder sinnvoll ist und über die vorgesehenen Besprechungstermine hinaus Abstimmungen stattfinden sollen. Ein erster Termin wurde für den 16. Dezember 2014 vereinbart. Vor dem Hintergrund der Informationen aus dem Auftaktgespräch und bilateralen Abstimmungen wurde ein überarbeitetes und ergänztes Arbeitskonzept diskutiert. Der erste Zwischenbericht wurde zum 31. Januar 2015 erstellt und während der 315. Sitzung des Unterausschusses der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ am 12. März 2015 in Bochum vorgestellt. Ende Mai 2015 fand ein weiteres Arbeitstreffen im BMWi statt. In Verlauf der Bearbeitung wurde ein zweiter Zwischenbericht zum 15. Juni 2015 vorgelegt, der Ende Juni in Berlin in einem Workshop mit ca. 50 Teilnehmern aus Bund und Ländern diskutiert wurde. Ein weiteres Abstimmungsgespräch fand im September 2015 statt. Der vorläufige Endbericht wurde am 19. Januar 2016 im Unterausschuss der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ in Berlin vorgestellt und diskutiert. Der nun vorliegende Abschlussbericht beinhaltet neben einer Darstellung der regionalwirt schaftlichen Ausgangssituation eine Diskussion möglicher Instrumente in einem integrierten System zur Stärkung der strukturschwachen Regionen in Deutschland. Dabei wird nicht mehr zwischen Ost- und Westdeutschland unterschieden, sondern auf das Merkmal der Entwicklungsschwäche abgezielt. Der Bericht ist das Ergebnis der Diskussionen mit den beteiligten Akteuren aus dem Bund und den Ländern. Er enthält eine Reihe an Ergänzungen und Erweiterungsvorschlägen für die regionale Wirtschafts- und Strukturpolitik des Bundes und seiner Möglichkeiten zur Stärkung der strukturschwachen Regionen. Die Diskussionen erfolgten vor dem Hintergrund, dass es in der föderalen Ordnung Deutschlands in erster Linie die Länder sind, die für die Umsetzung der regionalen Wirtschafts- und Strukturpolitik zuständig sind. Allen Beteiligten sei für die Diskussionen, Hinweise und die Unterstützung herzlich gedankt. INHALTSVERZEICHNIS Kurzfa ssung................................................................................................................ XII Zusammenfa ssung ..................................................................................................... XV 1 Einleitung ....................................................................................................................1 2 Ziele und Aufgabenstellung ........................................................................................5 2.1 Aufgabenstellung und Inhalte ............................................................................5 2.2 Übersicht und Vorgehensweise .........................................................................7 3 Wirtschaftliche Entwicklung der Regionen Deutschlands...........................................9 3.1 3.1.1 3.1.2 Regionale Disparität en ................................................................................... 10 … im nationalen Kontext ................................................................................. 10 … im internationalen Kontext .......................................................................... 21 3.2 Konvergenz und/oder Divergenz regionaler Ent wicklungen ............................... 26 3.3 Demografische Herausforderungen in Deutschland .......................................... 33 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 Wirtschaftsstrukturelle Heraus forderungen ....................................................... 41 Investitionen in den regionalen Kapitalstock ..................................................... 42 Forschung, Entwicklung und Innovation ........................................................... 46 Unternehmensgründungen ............................................................................. 51 Infrastrukturausstattung der Regionen ............................................................. 53 3.5 Einkommen und Arbeitslosigkeit und ihr Zusammenhang mit weitereren Indikatoren zur Messung von regionaler Strukturschwäche ............................... 54 3.6 Zusammenfassung und Bewertung der regionalen Ausgangssituation ............... 57 4 Regionalpolitische Grundsä tze und Selbstverständni s der Regionalpolitik.............. 61 4.1 Regionalpolitische Ziele und Grundsätze ......................................................... 61 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 Ursachen und Verständnis für regionale Disparität en in Marktwirtschaften ......... 62 Agglomeration: Externe E ffekte ....................................................................... 63 Skalenerträge ................................................................................................ 65 Produktdifferenzierung und Marktgröße ........................................................... 65 Migration ....................................................................................................... 65 Regionales Wachstum .................................................................................... 66 4.3 Begründung der Regionalpolititk...................................................................... 69 II 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 Instrumente der Regionalpolitik ....................................................................... 72 Investitionen in privates Realkapital und Infrastruktur ........................................ 72 FuE- und Innovations förderung ....................................................................... 74 Gründungs förderung ...................................................................................... 76 Humankapitalqualifik ation ............................................................................... 77 Finanzierungshilfen ........................................................................................ 77 4.5 Zusammenfassung ......................................................................................... 77 5 Integrierte Politik für entwicklungsschwache Regionen: 3-Ringe-Modell ................. 79 5.1 Elemente und Anforderungen im 3 -Ringe-Modell.............................................. 79 5.2 Zusammenfassung ......................................................................................... 85 6 Regionalpolitisch relevante Förderprogramme ......................................................... 86 6.1 6.1.1 Innerer Ring: GRW und EFRE ........................................................................ 86 Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Regionalen Wirtschaftsstruktur ......... 86 6.1.1.1 Errichtung der GRW ......................................................................... 86 6.1.1.2 Entwicklung der GRW-Fördergebietskulisse....................................... 89 6.1.1.3 Instrumente und Förderstrategien 1980 -2015 ..................................... 90 6.1.1.4 Finanzrahmen der GRW und Förderschwerpunkte ............................. 96 6.1.1.5 Wirkungen der GRW-Interventionen ................................................ 107 6.1.1.6 Aktuelle Förderkonzeption der GRW und ihre Förderperspektiven ab 2020 ........................................................... 108 6.1.2 Europäische Regionalpolitik .......................................................................... 113 6.1.2.1 Entwicklung einer eigenständigen EU-Struktur- und Regionalpolitik ... 113 6.1.2.2 Lissabon-Strategie ......................................................................... 115 6.1.2.3 Koordination zwischen GRW und EFRE sowie dem ESF .................. 119 6.1.2.4 Europäisches Beihilferecht und GRW .............................................. 122 6.1.3 Landesprogramme: Wirtschaftsförderung in West- und Ostdeutschland ........... 123 6.1.3.1 Fördermassnahmen in West- und Ostdeutschland............................ 123 6.1.3.2 Zusammenspiel und Koordination von GRW und Landesprogrammen ....................................................................... 127 6.2 Mittlerer Ring: BMWI- und BMBF-Förderung .................................................. 128 6.2.1 BMWI: Innovations- und Mittelstandsorientiert e Förderpolitik ........................... 128 6.2.1.1 E XIS T ........................................................................................... 129 6.2.1.2 go-Inno .......................................................................................... 130 6.2.1.3 go-cluster ...................................................................................... 131 6.2.1.4 Zentrales Innovationsprogramm Mittelstand (ZIM) ............................ 132 6.2.1.5 Innovationskompetenz Ost (Inno-K om-Ost)...................................... 133 6.2.1.6 Weitere Programme ....................................................................... 134 6.2.1.7 Zusammenspiel und Koordination von GRW und BMWi-Förderung ... 135 III 6.2.2 6.2.3 6.2.4 6.3 6.3.1 BMBF: Innovations- und Mittelstandsorientierte Förderpolitik........................... 139 6.2.2.1 Spitzenclusterwettbewerb ............................................................... 139 6.2.2.2 Forschungscampus ........................................................................ 140 6.2.2.3 KMU-innovativ ............................................................................... 141 6.2.2.4 Unternehmen Region ..................................................................... 142 6.2.2.5 Zusammenspiel und Koordination GRW und FuE- sowie innovationsorientierte Programme von BMWi und BMBF .................. 147 Finanzierungsinstrumente ............................................................................. 151 6.2.3.1 Finanzierungsprogramme der EU, des Bundes und der Länder ......... 151 6.2.3.2 Innovative Finanzinstrumente.......................................................... 155 6.2.3.3 Zusammenfassung ......................................................................... 156 Infrastrukturprogramme des Bundes .............................................................. 157 6.3.2 Äußerer Ring ............................................................................................... 158 Förderung der Entwicklung ländlicher Räume ................................................ 159 6.3.1.1 Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums ....... 159 6.3.1.2 Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.............................................................................. 161 6.3.1.3 Zusammenspiel und Koordination von GRW- sowie GAK und ELE R-Förderung ..................................................................... 164 Städtebauförderung...................................................................................... 167 6.4 Zusammenfassung und Fazit ........................................................................ 171 7 Identifikation strukturschwacher Regionen ............................................................ 174 7.1 GRW-Regionalindikator für die Förderperiode ab 2014 ................................... 175 7.2 GRW-Indikator und die Einkommen in den Regionen ..................................... 180 7.3 GRW-Indikator und die demografische Entwicklung........................................ 182 7.4 Zusammenfassung ....................................................................................... 185 8 Integrierte Regional- und Strukturpolitik ab 2020 für strukturschwache Regionen . 188 8.1 Ökonomische Ausgangsbedingungen ............................................................ 188 8.2 Politische Ausgangs bedingungen .................................................................. 189 8.3 8.3.1 8.3.2 8.3.3 Integrierter Politikansatz im 3-Ringe-Modell ................................................... 191 Politikansatz und 3-Ringe-Modell .................................................................. 191 Administrative Koordination der 3-Ringe ........................................................ 193 Innerer Ring: GRW ....................................................................................... 196 8.3.3.1 Wachstum und Beschäftigung als zentrale Ziele der Förderpolitiken .. 196 8.3.3.2 Funktion und Aufgaben der Länder.................................................. 197 8.3.3.3 Weiterent wicklung der GRW-Förderung im inneren Ring .................. 198 Mittlerer Ring: Wirtschaftsnahe Förderinstrumente des Bundes ....................... 204 8.3.4.1 Relevante Programme des mittleren Rings ...................................... 204 8.3.4.2 BMWI-Programme.......................................................................... 205 8.3.4.3 BMBF-Programme ......................................................................... 205 8.3.4 IV 8.3.5 8.3.4.4 Übertragung der ostdeutschen Förderprogramme auf strukturschwache Regionen ab 2020 ......................................... 209 Äußerer Ring: Ergänzende Programme des Bundes ....................................... 213 8.4 Innovative Finanzinstrumente........................................................................ 216 8.5 Wettbewerbs verfahren.................................................................................. 216 8.6 Zusammenfassung ....................................................................................... 216 Literatur ..................................................................................................................... 219 Anhang ...................................................................................................................... 234 A.1 Die Bestimmung der Konvergenzgeschwindigkeit im neoklassischen Wachstumsmodell ........................................................................................ 234 A.2 Datengenauigkeit bei der Regionalisierung im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung .................................................... 235 A.3 Datengenauigkeit bei der Bestimmung der regionalen Höhe von Löhnen und Gehältern............................................................................ 237 A.4 BIP je Einwohner und Produktivität in den Arbeitsmarktregionen im Jahr 2013 ................................................................................................ 238 A.5 Grafische Darstellungen der Indikat oren aus Abschnitt 3.7 .............................. 240 A.6 A.6.1 A.6.2 Regionalpolitsch relevante Förderprogramme ................................................ 249 Landesprogramme der westdeutschen Länder ............................................... 249 Landesprogramme der ostdeutschen Länder .................................................. 259 A.7 Universitäten, Fachhochschulen und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen in den GRW -Fördergebieten in Westdeutschland ..... 284 V Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5: Abbildung 6: Abbildung 7: Abbildung 8: Abbildung 9: Vorgehensweise zur Entwicklung eines integrierten Systems zur Förderung strukturschwacher Regionen in Deutschland ab 2020 (gelb=Rahmenbedingungen (E U/Bund/Länder)) ........................... 8 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner im Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands, in 1.000 € .......................... 12 Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen im Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands, in 1.000 € .......... 13 Bruttojahreslohn je sozialversicherungspflichtig Beschäftigtem in 2010, in € ............................................................................. 14 Arbeitslosigkeit* in % im Jahr 2014 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands ........................................... 16 Arbeitslosigkeit in % der zivilen Erwerbspersonen im Jahr 1998 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .......................... 17 Arbeitslosigkeit in % im Jahr 2014 (y-Achse, in %) und im Jahr 1998 (x-Achse, in %) in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands ........................................................................... 19 BIP je Einwohner in Kaufkraftparitäten in den EU-28 und regionale Unterschiede auf Ebene der NUTS-2-Regionen der EU im Jahr 2011 (EU-28 = 100) .................................................................. 22 Entwicklung der regionalen Unterschiede im BIP je Einwohner in KKP in den NUTS-3-Regionen Deutschland und einigen ausgewählten EU-Mitgliedsstaaten 2000-2011, in % des jährlichen Mittelwerts ................................................... 23 Abbildung 10: Abbildung 11: Arbeitslosigkeit in den EU-Mitgliedsstaaten 2013, in % ................ 25 Regionale Streuung der Arbeitslosigkeit in den EUMitgliedsstaaten 2013, in % ....................................................... 25 Abbildung 12: Sigma-Konvergenz: Regionale Streuung der Einkommen je Einwohner und der Produktivität in den Arbeitsmarktregionen von 1996 bis 2012, in % ............................................................ 28 Abbildung 13: Produktivität im Jahr 2000 und die reale Wachstumsrate der Produktivität p.a. 2000-2012 (in %) in den 258 deutschen Arbeitsmarktregionen ................................................................ 30 Abbildung 14: Wachstumsrate der Bevölkerung in Ost- und Westdeutschland 2001-2013, in % ....................................................................... 34 Projektion der Bevölkerung in Deutschland, insgesamt in Ost - und Westdeutschland und in den Stadtstaaten für das Jahr 2030, in Mio. ...................................................................................... 36 Projektion der Altersstruktur der Bevölkerung in Deutschland, insgesamt in Ost- und Westdeutschland und in den Stadtstaaten für das Jahr 2030, in Mio. .......................................................... 36 Veränderung der Zahl der Einwohner zwischen 2000-2013 in den 258 Arbeitsmarktregionen, in % ....................................... 37 Abbildung 15: Abbildung 16: Abbildung 17: VI Abbildung 18: Abbildung 19: Abbildung 20: Abbildung 21: Abbildung 22: Abbildung 23: Abbildung 24: Abbildung 25: Abbildung 26: Zukünftige kleinräumige Bevölkerungsdynamik in Deutschland bis 2035 auf der Ebene der Arbeitsmarktregionen, Veränderung der Bevölkerungszahl im Zeitraum 2012-2035, in % .................... 38 Binnenwanderung in Deutschland 2012 Veränderung der Bevölkerungszahl durch Zuwanderung über Landesgrenzen, in % ......................................................................................... 41 Investitionen aller Wirtschaftsbereiche je Einwohner in Euro in Ost- und Westdeutschland 2000-2012 .................................... 43 Kapitalintensität und Kapitalstock in Ostdeutschland in % der westdeutschen Werte 2000-2011............................................... 44 Investitionen im Verarbeitenden Gewerbe 2009-2012 je SVBeschäftigen in 1.000 Euro, Jahresdurchschnitt .......................... 45 FuE-Beschäftigte je 1.000 SV-Beschäftigte und Kreditzusagen aus dem KfW Innovationsprogramm 1996-2011 je Einwohner in den Arbeitsmarktregionen, in €............................................... 50 Mittlere Gründerquoten 2012-2014, in % .................................... 52 Empirisch verifizierte Einflussfaktoren für die regionale Entwicklung .............................................................................. 63 Förderprogramme mit Wirkungen in strukturschwachen Regionen ................................................................................. 80 Abbildung 27: Gesamtausgaben der GRW in Ostdeutschland (ODL) und Westdeutschland (WDL) einschließlich EFRE 1991-2014, in Mio. € ................................................................................... 97 Abbildung 28: EFRE-Gesamtausgaben im Rahmen der GRW, 1991-2014, in Mio. € ................................................................................... 98 Gewerbliche Investitionsförderung und Infrastrukturförderung mit der GRW in Deutschland 1991-2014, in Mio. € ...................... 99 Gewerbliche Investitionsförderung und Infrastrukturförderung in Ost- und Westdeutschland 1991-2014, in Mio. € ....................100 Abbildung 29: Abbildung 30: Abbildung 31: GRW-/EFRE-Förderung von gewerblichen Investitionen nach KMU und Großunternehmen im Zeitraum 1999 - 2015 insgesamt, in Mio. Euro ............................................................102 Abbildung 30: Abbildung 31: GRW-/EFRE -Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur ................103 GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Industrie- und Gewerbegelände Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen ......................................103 GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Anbindung von Gewerbetrieben Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen ......................................104 GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Tourismus Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Int ervallen .................................................................105 GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Bildungseinrichtungen Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen .........................................................105 Abbildung 32: Abbildung 33: Abbildung 34: VII Abbildung 35: Abbildung 36: GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Gewerbezentren Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen .........................................................106 Gewerbliche Investitionsförderung und Infrastrukturförderung in Ostdeutschland 1991-2014, in Mio. €.....................................126 Abbildung 37: Abbildung 40: Abbildung 41: BMWI-Förderprogramme..........................................................136 Bundesweite BMBF Förderprogramme ......................................148 BMBF Förderprogramm Unternehmen Region ...........................149 Abbildung 39: Regionale Verteilung des GRW-Indikators über die 258 Arbeitsmarktregionen ...............................................................178 Einzelindikatoren Verteilung für die 258 Arbeitsmarktregionen ...179 Abbildung 40: Abbildung 41: Zusammenhang zwischen GRW Indikator und dem BIP je Einwohner und der Produktivität für die 258 Arbeitsmarktregionen ...............................................................181 Abbildung 42: GRW Indikator und demografische Entwicklung für die 258 Arbeitsmarktregionen ...............................................................183 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner im Jahr 2013 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .........................238 Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen im Jahr 2013 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .........................239 Abbildung 43: Abbildung 44: Abbildung 45: Abbildung 46: Abbildung 47: Abbildung 48: Abbildung 49: Abbildung 50: Abbildung 51: Produktivität und Bruttoinlandsprodukt je Einwohner im Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .....242 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Arbeitslosigkeit im Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .................242 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und monatliches Bruttolohn- und Gehalt je SV-Beschäftigten in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .........................243 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und monatliches Medianeinkommen in Euro 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands ..........................................243 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Gewerbesteuer je Einwohner in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands ..........................................................................244 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und kommunale Schulden je Einwohner in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands ..........................................................................244 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Langzeitarbeitslosigkeit* in 2012 in den 258 A rbeitsmarktregionen Deutschlands ............245 Abbildung 52: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Private Schuldner (18 Jahre und älter) in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands ..........................................................................245 Abbildung 53: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Arbeitslose im SGB II Berichtskreis in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands ..........................................................................246 VIII Abbildung 54: Arbeitslosenquote und Langzeitarbeitslosenquote in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .........................246 Abbildung 55: Arbeitslosenquote und Schuldnerquote in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands ..........................................247 Arbeitslosenquote und kommunale Schulden in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .........................247 Arbeitslosenquote und Arbeitslose im SGB-II Berichtskreis in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands .............248 Abbildung 56: Abbildung 57: IX Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Korrelationen zwischen Produktivität, BIP je Einwohner und der regionalen Arbeitslosigkeit in den Arbeitsmarktregionen Deutschland ............................................................................. 20 Unbedingte und bedingte Konvergenz der Produktivität in den AMR 2000 bis 2012 ........................................................ 31 Entwicklung der Zahl der Erwerbspersonen in den Ländern bis 2035, Veränderung gegenüber 2012 in %.................................. 39 Tabelle 4: Anteil der internen FuE-Aufwendungen der Wirtschaft am Bruttoinlandsprodukt (BIP) nach Bundesländern sowie die Veränderungsrate 2003-2013 .................................................... 47 Tabelle 5: Interne Aufwendungen der Wirtschaft für FuE nach Forschungsintensität und Beschäftigungsgrößenklassen in den Ländern im Jahr 2013, in % ............................................. 49 Tabelle 6: Zusammenhang zwischen alternativen Kennziffern zum Stand der regionalen Leistungsfähigkeit, Korrelationen für das Jahr 2012, in % in den Arbeitsmarktregionen .............................. 56 Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Drei-Ringe-Modell zur Stärkung strukturschwacher Regionen ...... 81 Förderstruktur und Koordination GRW – EFRE und ESF ............120 Förderstruktur und Koordination GRW mit KMU-Programmen und FuE-Förderung des BMWi .................................................138 Förderstruktur und Koordination GRW und BMBF-Programme ...150 Förderstruktur von GRW, GAK und ELER .................................165 Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14 Tabelle 15: Förderstruktur von Städtebauförderung und GRW .....................170 Akteure in strukturschwachen Regionen nach Trägern, Koordination und Reichweite Förderstruktur und Koordination GRW und GAK ........................................................................172 Korrelation zwischen den Einzelindikatoren und dem GRW Gesamtindikator, Datengrundlage 258 Arbeitsmarktregionen (t-Werte kursiv und in Klammern)..............................................180 Korrelation des GRW-Gesamtindikator mit demografischen Indikatoren, (t-Werte kursiv).....................................................184 X Abkürzungsverzeichnis AFP Agrarinvestitionsförderprogramm ALQ Arbeitslosenquote AMR Arbeitsmarktregion BBSR Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung BIP Bruttoinlandsprodukt BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung BMEL Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft BMI Bundesministerium des Innern BMVBS Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Energie DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft ECU European Currency Unit EFRE Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung EFI Expertenkommission Forschung und Innovation EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes EMFF Europäischer Meeres - und Fischereifonds EPLR Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum ERP European Recovery Programme ESF Europäischer Sozialfonds ESIF Europäische Struktur- und Investitionsfonds EU Europäische Union EUV Vertrag über die Europäische Union EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft FuE Forschung und Entwicklung EXIST Existenzgründungen aus der Wissenschaft GAK Agrarstruktur und Küstenschutz GG Grundgesetz GIB Gesellschaft für Innovationsforschung und Beratung GRW Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" HTGF High-Tech Gründerfonds INNO-KOM-OST Innovationskompetenz Ost INNO-WATT Innovative Wachstumsträger IWH Institut für Wirtschaftsforschung Halle XI KF Kohäsionsfonds KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau KKP Kaufkraftparitäten KMU Kleine und mittelgroße Unternehmen LEADER Liaison entre actions de développement de l'économie rurale LFS Labour Force Survey NEMO Netzwerkmanagement Ost NSRP Nationaler Strategischer Rahmenplan NUTS Nomenclature des unités territoriales statistiques ODL Ostdeutsche Länder OECD Organisation for Economic Co-operation and Development OP Operationelles Programm Pro Inno Programm Innovationskompetenz mittelständischer Unternehmen PV Partnerschaftsvereinbarung zwischen Deutschland und der EU RKW Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirtschaft e.V. RWI Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung SCW Spitzencluster-Wettbewerb TEN-V Transeuropäische Verkehrsnetze VGR Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung WDL Westdeutsche Länder ZEW Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung ZIK Zentren für Innovationskompetenz ZIM Zentrales Innovationsprogramm Mittelstand ZIN Zukunftsinitiative NRW XII KURZFASSUNG Zur Erreichung gleichwertiger Lebensverhältnisse wird auch in Zukunft die Förderung strukturschwacher Räume in Deutschland notwendig sein, da sich Einkommen, Beschäftigung und Arbeitslosigkeit unterschiedlich im Raum verteilen und ein weiteres Auseinanderdriften durch die zunehmende Globalisierung und die demografische Entwicklung droht. Neben den wirtschaftlichen Entwicklungen werden sich die politischen Rahmenbedingungen für die Förderung gravierend verändern, weil der Solidarpakt II zu Gunsten Ostdeutschlands auslaufen wird, die Schuldenbremse ab 2020 greift und das europäische Beihilferecht die Fördermöglichkeiten deutlich einschränkt. Vor diesem Hintergrund ist es notwendig, das System der Förderung strukturschwacher Regionen für Deutschland insgesamt zu überdenken. Einerseits ist die GRW als zentrales Instrument zur Förderung entwicklungs- und strukturschwacher Räume zu stärken und weiterzuentwickeln. Andererseits müssen in einem transparenten, konsistenten und integrierten Fördersystem möglichst alle Kräfte gesammelt und konzentriert werden, die Wachstum und Beschäftigung in entwicklungsschwachen Räumen unterstützen. Deshalb wird ein aus drei Politikringen bestehender Ansatz für einen integrierten Förderansatz ab 2020 vorgeschlagen. Im inneren Ring finden sich die wirtschaftsnahen und ausschließlich für die strukturschwachen Regionen konzipierten Förderpolitiken, im mittleren Ring sind wirtschaftsnahe Förderprogramme angesiedelt, die nicht auf die strukturschwachen Regionen beschränkt sind und im äußeren Ring sind nicht unmittelbar wirtschaftsnahe Förderprogramme eingeordnet: Im inneren Ring verfügen die GRW sowie EFRE und ESF über umfangreiche Fördermöglichkeiten. Um ihren Aufgaben unter den veränderten Rahmenbedingungen gerecht zu werden, sollte die GRW ihre Investitionsförderung fortführen, aber verstärk t das Augenmerk auf Netzwerkbildung, Forschungs- und Innovationsförderung richten. Dabei sind auch die Fördermodalitäten so zu reformieren, dass auf diesen an Bedeutung gewinnenden Feldern der Primäreffekt als Förderkriterium entfällt sowie nicht notwendige Restriktionen (wie z.B. Projektkostenobergrenzen) zurückgeführt oder das Kriterium der „besonderen Anstrengung“ überdacht werden. Auch die Infrastruk turförderung sollte dahingehend entwickelt werden, dass die Möglichkeiten der Verkehrserschließung erweitert werden und die GRW den Ausbau der Breitbandnetz e unterstützt, soweit dieser Unternehmen in die digitalen Netze einbindet. Auch Wettbewerbe und die Unterstützung von Modellvorhaben für den kombinierten Einsatz von Fördermitteln sollten in Zukunft zum Förderkanon der GRW gehören. Neben der Weiterentwicklung der Förderung sollten die Fördergebietsabgrenzung verbessert und der GRW-Indikator zur Identifkation der strukturschwachen Regionen modifiziert werden. Darüber hinaus sollten eine Evaluierung der Maßnahmen über die Investitions förderung hinaus in Angriff genommen und die Berichterstattung sowie die Beobachtung der mittel- und langfristigen räumlichen Wirtschaftsentwicklung verbessert werden. Im mittleren Ring sind insbesondere die FuE-, KMU- und Finanzierungsprogramm e des Bundes, einschließlich der KfW, angesiedelt sowie ebenfalls der EFRE und der ESF, die zwar im besonderen Maße die strukturschwachen Regionen in Deutschland unterstützen, aber auch in den wirtschaftsstärkeren Regionen zum Einsatz kommen. In einem gesamtdeutschen System der Förderung strukturschwacher Räume sind diese Programme von hoher Relevanz. Mit ihnen gehen positive Synergieeffekte in XIII Hinblick auf die Erhöhung des Wachstums der strukturschwachen Gebiete einher. Um diese zu verstärken, können ohne Abstriche bei den fachpolitischen Zielen Förderpräferenzen zu Gunsten der GRW-Fördergebiete geschaffen werden. Darüber hinaus können spezifisch ostdeutsche Programme des BMWi und BMBF auf alle strukturschwachen Regionen übertragen werden, soweit sie spezifische Ursachen für Entwicklungsschwäche in Westdeutschland adressieren. Im äußeren Ring befinden sich ELER und GAK sowie Städtebauförderungsp ro gramme und Infrastrukturprogramme, die der Daseinsvorsorge dienen. ELER und GAK verfolgen eine Agrarförderung und unterstützen die ländliche Entwicklung einschließlich der Daseinsvorsorge im ländlichen Raum. Die ländliche Entwicklungsförderung und Sicherung der Daseinsvorsorge sind für die GRW und die Programme des inneren Rings notwendige Rahmenbedingungen und Voraussetzung für eine erfolgreiche Wachstumspolitik. Dies gilt auch für die Städtebauförderung. Darüber hinaus sollten sich die Programme des äußeren Rings mit der GRW vor Ort koordinieren, wenn sich Fördergebiete überschneiden oder wie etwa bei der Tourismusförder un g und dem Breitbandausbau Fördermaßnahmen kombiniert werden können. Die Koordination in den Ringen und zwischen ihnen soll ex -ante und auf der Programmebene möglichst transaktionskostenarm geschehen. Koordination ist der Schlüssel, um die skizzierten positiven Synergien zu Gunsten entwicklungsschwacher Räume generieren zu können. Dies kann ohne Einbußen bei den fachpolitischen Zielen der Programme im mittleren und äußeren Ring durch Förderpräferenzen erreicht werden. In diesem Zusammenhang könnte es sich als vorteilhaft erweisen, wenn die Bundesprogramme mit Bezug auf den Einsatz in den strukturschwachen Gebieten mit der GRW abgestimmt werden könnten. Dies muss in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Ländern geschehen, die im Wes entlichen für die Umsetzung der Förderung in den strukturschwachen Gebieten verantwortlich sind. Zusammenfassend wird für die Weiterentwicklung der regionalen Wirtschaftsförderung in Richtung auf einen integrierten Ansatz zur Förderung strukturschwacher Regionen vorgeschlagen, diesen auf die Grundlage des 3-Ringe-Modells zu stellen, die Förderpolitik stärker innovationsorientiert auszurichten, die GRW -Fördermodalit äten anzupassen, Wettbewerbsverfahren und neue Finanzierungsinstrumente zu nutzen, die infrastrukturelle Förderung auf wichtige, in der Zukunft notwendige Infrastrukturen, wie Breitbandinfrastruktur oder Maßnahmen zum Technologietransfer, auszudehnen, die Fördergebietsabgrenzung und den GRW -Indikator zu verbessern, die Evaluation der Fördermaßnahmen zu optimieren Förderpräferenzen zu Gunsten der strukturschwachen Regionen in den allgemeinen wirtschaftsnahen Förderprogrammen des Bundes einzurichten, eine engere Abstimmung zwischen den regionalen Wirtschaftsförderungsprogr ammen und den Förderprogrammen zur Entwicklung der ländlichen Räume sowie der Städtebauförderung herbeizuführen. XIV XV ZUSAMMENFASSUNG Ökonomische Ausgangsbedingungen Die regionalwirtschaftliche Ausgangssituation ist durch Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gekennzeichnet. In den strukturstärkeren Regionen ist die Produktivität im Jahr 2012 etwa doppelt so hoch wie in den strukturschwächeren Regionen und beim BIP je Einwohner sind die Unterschiede noch größer. Auch die regionale Arbeitslosigkeit weist deutliche Unterschiede auf mit niedrigeren Arbeitslosenzahlen vornehmlich in den wirtschaftsstärkeren Regionen. In räumlicher Hinsicht ist die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auch 25 Jahre nach der Wiedervereinigung immer noch durch ein Ost-West-Gefälle gekennzeichnet. Allerdings gibt es auch in Westdeutschland Regionen mit niedrigen BIP - und Produktivitätswert en, die sich kaum von den ostdeutschen Regionen unterscheiden. Es sind vor allem periphere ländliche Gebiete, aber auch einige größere und kleinere Agglomerationsräume (das Ruhrgebiet und das Saarland) wirtschaftlich strukturschwach. Die wirtschaftlich leistungsfähigst en Regionen finden sich vor allem in Westdeutschland und dort insbesondere in den Agglomerationsräumen im Norden (Hamburg), im Süden und Südwesten sowie in der Rhein-MainSchiene. In Ostdeutschland, dessen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit generell noch unter dem westdeutschen Niveau liegt, werden für wenige städtische Regionen überdurchschnittliche Werte beobachtet. Insgesamt zeigt sich in Deutschland ein Entwicklungsrückstand für die ländlichen und peripheren Regionen. Daneben existieren insbesondere in Westdeutschland altindustrielle Regionen, die auf Grund ihrer historisch bedingten sektoralen Wirtschaftsstrukturen Entwicklungsdefizite aufweisen und in denen der sektorale Strukturwandel noch nicht abgeschlossen ist. Regionale Besonderheiten zeigen sich aber auch in verschiedenen Grenz regionen, beispielsweise an der bayerischen Grenze zu Tschechien oder in Sachsen und Brandenburg, die mit einem ausgeprägten Fördergefälle zu Gunsten der angrenzenden Regionen in Tschechien und Polen konfrontiert sind. Konvergenzuntersuchungen zeigen, dass die Angleichung der wirtschaftlichen Lebensverhält nisse über die Arbeitsmarktregionen in Deutschland nur sehr langsam vorankommt. Für die Förderperiode ab 2020 kann daher von einer mehr oder weniger unveränderten regionalen Situation ausgegangen werden. Eine Angleichung der wirtschaftlichen Lebensverhält nis s e ausschließlich über marktwirtschaftliche Prozesse ist dabei mehr als fraglich. Eine besondere Herausforderung wird in Zukunft die Entwicklung der regionalen Bevölkerung und ihrer Altersstruktur aufweisen. Aus der aktuellen Bevölkerungsprognose des Jahres 2015 vom Statistischen Bundesamt und der BBSR folgt, dass insbesondere in Ostdeutschland, von wenigen regionalen Ausnahmen abgesehen, ein deutlicher Bevölkerungsrückgang zu erwarten ist. In Westdeutschland sind es in erster Linie ländliche Regionen, das Ruhrgebiet und das Saarland, die eine deutliche Schrumpfung der Wohnbevölkerung erfahren werden. Der demografische Wandel ist bereits vorangeschritten und die in den vergangenen Jahren beobachteten Anpassungsprozesse werden sich bis 2030 fortsetzen. Der demografische Wandel führt auch zu einem Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials. Insbesondere in Ostdeutschland, aber auch für Nordrhein-Westfalen, das Saarland und Rheinland-Pfalz wird ein sehr erheblicher Rückgang des Erwerbspersonenpot enzials prognostiziert. Lediglich Hamburg weist für 2035 gegenüber 2012 einen positiven Saldo des Erwerbspersonenpotenzials aus. In diesen XVI Prognosen sind die im Rahmen der aktuellen Flüchtlingsströme nach Deutschland einwandernden Personen nicht berücksichtigt, so dass die Projektionen mit Unsicherheit behaftet sind. Vor diesem Hintergrund werden sich die regionalen Disparitäten tendenziell verstärken und in Ost- und Westdeutschland Maßnahmen zu Gunsten der strukturschwächeren Regionen erforderlich machen. Politische Ausgangsbedingungen Neben den wirtschaftlichen Perspektiven werden sich die politischen Ausgangsbedingungen für die Förderung und die Entwicklung der strukturschwachen Regionen signifikant ändern und damit veränderte Rahmenbedingungen setzen, die für die Unterstützung und Entwicklung der strukturschwachen Regionen von großer Bedeutung sind: Seit der deutschen Wiedervereinigung erhalten die ostdeutschen Länder zur Überwindung des infrastrukturellen Nachholbedarfs und für Investitionen in Wirtschaft, Innovationen, Verkehr, Wohnungs- und Städtebau sowie Altlasten- und Standortsanierung finanzielle Hilfen. Der Solidarpakt II zu Gunsten der ostdeutschen Länder endet mit dem Jahr 2019. Die in Ostdeutschland mögliche Förderung betrieblicher Investitionen über die Inves titionszulage ist ausgelaufen (2013). Die Schuldenbremse (ab 2020) und die Neuordnung der Finanzbeziehungen der Länder werden voraussichtlich ebenfalls ihren finanziellen Spielraum beschneiden. Zudem ist kaum abzuschätzen, welche Höhe die Finanzmittel aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) nach 2020 haben werden. Das europäische Beihilferecht schränkt die Möglichkeiten der Förderung strukturschwacher Regionen erheblich ein. Dies betrifft die betriebliche Investitionsförder un g vornehmlich von Großunternehmen, den Ausweis von struktursc hwachen Regionen und die Höhe der Fördersätze. Ob es zu weiteren Restriktionen über das EU-Beihilferecht kommt, ist unklar. Neben den Rahmenbedingungen bei den Fördermöglichkeiten hat sich auch die Absorptions kraft der GRW gegenüber früheren Förderperioden verändert. Die Ausgaben der GRW-Inves titions- und Infrastrukturförderung sind deutlich rückläufig und nähern sich wieder dem Niveau, das vor der deutschen Wiedervereinigung erreicht wurde. Dies spiegelt auch die Erfolge im Aufbau Ost und beim Aufholprozess der ostdeutschen Länder wider. Ein beträchtlicher Teil der Realkapital- und Infrastrukturlücke konnte geschlossen werden und der Förderbedarf ist auf diesen Feldern rückläufig. Gleichzeitig gewinnt die Förderung von Innovationen und FuE an Bedeutung, weil das wirtschaftliche Wachstum zunehmend von innovationsbasierten Produkt- und Verfahrensinnovationen (z. B. Industrie 4.0) getrieben wird und sich hier Förderbedarf und Fördermöglichkeiten zeigen. Vor diesem Hintergrund wird in den folgenden Abschnitten eine Antwort auf die Frage konzipiert, wie eine integrierte Regional- und Strukturpolitik zu Gunsten entwicklungsschwacher Räume in Deutschland fortgeführt werden sollte. XVII Integrierter, gesamtdeutscher Politikansatz zur Förderung strukturschwacher Räume in Deutschland Politikinterdependenzen in einem 3-Ringe-Modell Das Selbstverständnis der regionalen Wirtschaftspolitik in Deutschland beruht darauf, dass regionale Entwicklungsrückstände durch Hilfe zur Selbsthilfe überwunden werden sollen. Dabei setzt sie die markt- und wettbewerbsgetriebene Verteilung der Produktion nicht außer Kraft, sondern unterstützt die strukturschwachen Regionen innerhalb der wettbewerblic hen Ordnung. Die Regionale Strukturpolitik versteht sich deshalb als eine Politik der Wirtschaftsförderung. Regionale Wirtschaftspolitik zielt neben der Verbesserung der Effizienz der räumlichen Allokation (Überwindung von Marktversagenstatbeständen) vor allem darauf ab, zu mehr Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen im Raum beizutragen. Ein integriertes regionales Fördersystem für strukturschwache Regionen, das auf regionale Wirtschaftsförderung fokussiert ist, sollte sich auf das Einkommen und die Beschäftigung konzentrieren, denn diese beiden Ziele dürften die Präferenzen in Hinblick auf die wirtschaftlich gleichwertigen Lebensbedingung en dominieren. Inhaltlich sollte sich eine integrierte Förderung zur Stärkung der strukturschwachen Räume auf wirtschaftspolitisch relevante Felder beschränken, von denen langfristige und strukturell positive Effekte für die strukturschwachen Räume ausgehen. Diese Politik sollte auf Instrumenten basieren, von denen theoretisch gestützt und empirisch evident erwartet werden kann, dass ihr Einsatz das regionale Wachstum von Einkommen und Beschäftigung fördert. Dazu zählen die private und öffentliche Kapitalakkumulation (Investitions - und Infrastrukturförd erung), die Förderung des technischen Fortschritts durch die Adaption und Generierung neuen Wissens und der Unterstützung der dazu notwendigen Rahmenbedingungen im Zuge einer Cluster- und Kooperationsförderung, die Überwindung von Finanzierungsschwierigkeiten für KMU, die Stärkung des regionalen Innovationssystems, die Entwicklung des regionalen Humankapitals u.a.m. Ein gesamtdeutsches System zur integrierten Förderung strukturschwacher Regionen hat auch zu berücksichtigen, dass nicht nur die Instrumente der Politiken, die sich auf entwicklungsschwache Räume konzentrieren, dort positive und entwicklungsfördernde Effekte auslösen. Neben der Politik, die unmittelbar und ausschließlich auf strukturschwache Räume gerichtet ist, sind in Deutschland zwei weitere Politikfelder für regionale Wirtschaftsförderung relevant. Dies sind zum einen allgemeine wirtschaftsnahe Förderprogramme, die sich flächendeckend auf alle Regionen Deutschlands beziehen, und zum anderen spezifische Fachpolitiken, die aufgrund ihrer raumwirksamen Interventionen eine ergänzende Rolle für die Entwicklung der strukturschwachen Regionen einnehmen können. Ein gesamtdeutsches Fördersystem zu Gunsten strukturschwacher Räume setzt sich somit aus drei Ringen zusammen, mit denen die Förderpolitiken hinsichtlich ihrer regionalen Ausrichtung und ihrer Wirtschafts- nähe angeordnet werden: Im inneren Ring befinden sich die Programme, die ausschließlich oder primär wirtschaftliches Wachstum in entwicklungsschwachen Räumen fördern. Hier agiert die GRW gemeinsam mit den ESI-Fonds, insbesondere dem EFRE und dem ESF, die aber wegen der in der Europa-2020-Strategie festgelegten gesamtwirtschaftlichen XVIII Wachstumsausrichtung auch in den strukturstärkeren Regionen zum Einsatz kommen. Im mittleren Ring finden sich wirtschaftsnahe, aber nicht auf das regionale Ausgleichsziel fokussierte Förderungen von FuE, Innovationen, Cluster- und Gründungsförde rung, Finanzierung und KMU sowie des Mittelstands, die vom Bund, den Ländern und der EU getragen werden. Diese Programme sind räumlich entweder auf Deutschland insgesamt oder auf eine der Großregionen (Ost- bzw. Westdeutschland) fokussiert. Sie werden mit allgemeinen Marktversagenstatbeständen begründet und sind in ihrem Instrumentarium denen des inneren Rings sehr ähnlich. Im äußeren Ring sind Programme eingeordnet, die nicht unmittelbar wirtschaftsnah sind. Sie werden deutschlandweit oder in einer der Großregionen eingesetzt. Dazu zählen ebenfalls Programme, die wie der ELER und die GAK zu Gunsten der ländlichen Räume und der Landwirtschaft intervenieren, oder Interventionen im Rahmen der Städtebauförderung und dem Aufbau der digitalen Infrastruktur, die einen Beitrag zur Sicherung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und zur Daseinsvors orge leisten. Träger sind hier die Landwirtschafts-, Bau- und/oder Umweltministerien. Ihr Verhältnis zu den Programmen des inneren Rings kann insbesondere in dem Bereich, wo es um die Sicherung der Daseinsvorsorge geht, als komplementär charakterisiert werden. Entwicklung und Umsetzung der Programme der drei Ringe liegen in der Verantwortung der Fachministerien des Bundes und der Länder. Dieses Ressortprinzip sorgt dafür, dass vor dem Hintergrund von Verbundeffekten Aufgaben gebündelt und durch Aufgabenteilung Spezialisierungs- und Kostenvorteile mobilisiert werden. Das Ressortprinzip sollte allerdings nicht dazu führen, dass die innerhalb und zwischen den Ringen bestehenden Synergieeffekte ausgeblendet werden. Die Synergieeffekte führen dazu, dass die Gesamtwirkung der Programme in den drei Ringen über ihren singulären Beitrag zum fachpolitischen Ziel (z.B. Überwindung von Marktversagen, Daseinsvorsorge etc.) hinausgehen. Deshalb sollten die Politiken in den drei Ringen nicht unabhängig voneinander, sondern abgestimmt und koordiniert konzipiert werden. Der Nutzen einer Koordination ist darin zu sehen, dass positive Synergieeffekte für die entwicklungsschwachen Räume mobilisiert und verstärkt werden können, ohne dass Abstriche am fachpolitischen Ziel gemacht werden müssen. Dies kann koordinations - und transaktionskostenarm realisiert werden, wenn die Programme so konzipiert und entwickelt werden, dass aufgrund einer ex-ante Abstimmung ex-post bei ihrer Umsetzung durch die verant wortlichen Ressorts auch Entwicklungsimpulse für strukturschwache Räume gesetzt werden. Dazu ist eine Weiterentwicklung der bereits existierenden Programmkoordination notwendig. Koordination der 3-Ringe Die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur ist in Deutschland in erster Linie eine Aufgabe der Länder und wird gemeinsam mit dem Bund in den strukturschwachen Regionen durch die GRW angestrebt. Neben der GRW werden auch die europäischen Struktur- und Investitionspolitiken über die Operationellen Programme der Länder in erheblichem Maße zu Gunsten der strukturschwachen Räume eingesetzt. Zudem können viele weitere deutsche und europäische Programme zur allgemeinen Stärkung der wirtschaftlichen Entwicklung auch in den strukturschwachen Regionen zum Einsatz kommen. XIX Bereits heute werden die Fördermaßnahmen in der Regel so aufeinander abgestimmt, dass Doppelförderungen und gravierende Inkonsistenzen vermieden werden. Dies gilt für die GRW und die mit den Landesprogrammen umgesetzten Maßnahmen. Auch eine inhaltliche Überschneidungsfreiheit des inneren Rings zu den wirtschaftsnahen und innovationsorientie rt en Förderprogrammen des Bundes und der EU im mittleren ist gegeben. Die für den ländlichen Raum initiierten Programme Raum sind gleichfalls so aufeinander abgestimmt, dass sie einander ergänzen und komplementär wirken. Auf der Ebene der Programminhalte kann somit weitgehend von Überschneidungsfreiheit und Komplementarität der Förderung ausgegangen werden. In Einzelfällen kann aber durchaus ein Bedarf zur Abstimmung bestehen, z. B. bei Investitionsförderung mit dem ELER und der GRW oder der Ausgestaltung der Breitbandförderung, bei der eine Vielzahl an Akteuren involviert sein kann. Da die Länder im Wesentlichen für die Umsetzung der Förderung zu Gunsten der strukturschwachen Regionen zuständig sind, werden auch in Zukunft die konkrete Implementierung und die Nutzung der potenziellen Synergien dort stattfinden müssen. Die Aufgabe des Bundes wird sich hier im Wesentlichen darauf beschränken müssen, den Handlungs- und Koordinierungsrahmen mit den Ländern gemeinsam zu schaffen bzw. zu erhalten. Aufgrund positiver Synergien ist es sinnvoll GRW - und EU-Förderpolitiken und auch die allgemeinen Förderprogramme enger zu verzahnen. Da der Bund aber nicht der wesentliche Akteur im Rahmen der regionalen Wirtschaftspolitik ist, liegt der Schlüssel für die Umsetzung auf der regionalen Ebene. Insbesondere die vom Bund initiierten Programme zur allgemeinen Wirtschaftsförderung sind in diesen Prozess einzubinden und im Hinblick auf die strukturschwachen Regionen zu koordinieren. Die konkrete Abstimmung sollte bei der Entwicklung der Programme in den drei Ringen stattfinden. D.h. durch die Programmkonzeption soll sichergestellt werden, dass die Synergieeffekte „automatisch“ durch die Umsetzung der Förderung durch den verantwortlichen Politikträger erreicht werden. Dieses Verfahren der ex-ante Abstimmung ist nicht neu. Es wurde bereits in Verbindung mit der EU-Strukturpolitik in der Förderperiode von 2007-2013 mit dem Nationalen Strategischen Rahmenplan (NSRP) praktiziert und wird für die Förderperiode von 2014-2020 durch die Partnerschaftsvereinbarung (PV) zwischen Deutschland und der EU fortgeführt. Die GRW könnte die Koordinierung zwischen den Bundesprogrammen übernehmen. Ein wesentlicher Aspekt könnte eine Koordinierung einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Ländern in einem integrierten Ansatz für strukturschwache Regionen sein. Hiermit verbunden ist die Entwicklung einer institutionellen Struktur, in der die förderpolitische Ausrichtung und Probleme bei der Umsetzung erörtert werden können. Dazu könnte eine interministerielle Arbeitsgruppe innerhalb der Organisationsstrukturen der GRW angesiedelt werden. Die Zuständigkeit der GRW für die Entwicklung der strukturschwachen Regionen bliebe dabei erhalten, und eine Koordination könnte innerhalb des vorhandenen administrativen Rahmens stattfinden. Innerer Ring: GRW und ihre Weiterentwicklung Wachstum und Beschäftigung als zentrale Ziele der Förderpolitiken In dem zukünftigen integrierten Fördersystem zu Gunsten strukturschwacher Regionen ist wie bisher die Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft die Kernaufgabe. Die GRW als zentrales XX Instrument zur Wirtschaftsförderung in den strukturschwachen Regionen verfügt insgesamt über ein breites Förderspektrum, das an der aktuellen regionalökonomischen Theorie und ihren Ergebnissen ausgerichtet ist. Auch ab 2020 sollte die GRW in ihrer Ausrichtung fortgeführt , vor dem Hintergrund der Ausgangslage weiterentwickelt und enger mit den wirtschaftsnahen Förderprogrammen des Bundes und den Förderprogrammen zu Gunsten des ländlichen Raums und der Städtebauförderung verzahnt werden. Mit den bereits heute vorhandenen Ansätzen für die Unternehmen, zur Weiterentwick lung der wirtschaftsnahen Infrastruktur und der Vernetzung von Unternehmen und wissenschaftlichen Einrichtungen wäre es im Prinzip möglich eine Vielzahl von relevanten Maßnahmen in den strukturschwachen Regionen ab dem Jahr 2020 zu initiieren, die einem modernen Verständnis von regionaler Förderpolitik entsprechen. Im Bereich der regionalen Daseinsvorsorge, d.h. der Bereitstellung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen, die der Grundversorgung dienen und nicht unmittelbar wirtschaftsnah sind, sollte die von der GRW getragene Regional- und Strukturpolitik zu Gunsten der strukturschwachen Regionen keine eigenständige Funktion haben. Daseinsvorsorge sollte weiterhin Landes- und Kommunalaufgabe sein, die durch den Finanzausgleich finanziell abgesichert bzw. im ländlichen Raum von der GAK mitgetragen wird. Die GRW sollte weiterhin als eine spezialisierte Wirtschafts- und Strukturpolitik verstanden werden, die primär darauf ausgerichtet ist, die Wirtschaftskraft in den strukturschwachen Regionen zu stärken, und sich auf die Stimulierung wirtschaftlicher Entwicklung im Interesse von Konvergenz in Einkommen und Beschäftigung beschränken. Funktion und Aufgaben der Länder Die Umsetzung der GRW obliegt allein den Ländern. Sie setzen unter Beachtung der regionalen Bedarfe die Förderprioritäten. In der Vergangenheit konzentrierte sich die Förderung auf die betriebliche Investitionstätigkeit und die Unterstützung bei der Erstellung der wirtschaftsnahen und touristischen Infrastruktur. Alle weiteren Maßnahmen haben aktuell einen relativ geringen Anteil an der Förderung mit der GRW. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Förderung von Humankapital, FuE, Weiterbildung, Gründungsunterstützung u.a.m. in den Ländern und deren strukturschwachen Regionen nicht stattfindet, sondern lediglich, dass die Länder das Spektrum der GRW -Fördermöglichkeit en dafür kaum nutzen. Diese Förderung wird vornehmlich mit dem EFRE finanziert und auch in den strukturschwachen Regionen beim Aufbau endogener Potenzale genutzt. In den Ländern werden somit EFRE- und GRW-Förderung so aufeinander abgestimmt, dass diese sich wechselseitig ergänzen und Doppelförderungen vermieden werden. Dies bedingt auch, dass hier die Interventionen des EFRE nicht explizit zu diskutieren sind, da diese außerhalb der GRW festgelegt und die Fördersysteme auf der Ebene der Länder abgestimmt werden. Die Integration von Fördermöglichkeiten vor Ort, d.h. der gemeinsame Einsatz von verschiedenen Förderprogrammen auf regionaler Ebene, ist nicht Gegenstand der Förderung mit der GRW. Deshalb sollte die Kombination der GRW mit Instrumenten, die etwa auf die Entwicklung lokaler Ökonomien abzielen, weiterhin auf der Projektebene angesiedelt sein. Von Seiten der GRW sollten die Förderkonditionen allerdings sicherstellen, dass ein k ombinierter Einsatz der unterschiedlichen Instrumente möglich ist. XXI In einem zukünftigen integrierten System für die strukturschwachen Regionen ist diese verzahnte praktizierte Vorgehensweise weiterhin von wesentlicher Bedeutung, da die nationale und europäische Regional- und Strukturpolitik zentral für die Förderung der strukturschwachen Räume ist und auch ab 2020 fortgesetzt wird. Die inhaltliche Arbeitsteilung wird dabei durch die Länder vor dem Hintergrund der regionalen Ausgangssituation vorgenommen. Weiterentwicklung der GRW-Förderung … durch verbesserte Beobachtung der raumwirtschaftlichen Entwicklung Um den Bedarf an Förderung in strukturschwachen Räumen und um die Entwicklungstrends in der Politik des inneren Rings hinreichend präzise abschätzen zu können, sollte die Raumbeobachtung verbessert werden. Dazu sollte die mittel- und langfristige wirtschaftliche Entwicklung der strukturschwachen Räume im Rahmen der Entwicklung aller Regionen Deutschlands Gegenstand einer regelmäßigen Berichterstattung analog zu den Kohäsionsbericht en der EU sein. Gleichfalls sollte die Evaluation der eingesetzten Instrumente und Programme regelmäßig erfolgen, um auf evidenzbasierten Ursache-Wirkungszusammenhängen die Entwicklung strukturschwacher Räume zu fördern. Seitens des Bundes und der Länder sind die Voraussetzungen hinsichtlich der Datenverfügbarkeit zu schaffen, so dass eine Bewertung der Programme und Instrumente möglich wird. … durch Fortführung der Investitionsförderung Insbesondere in Ostdeutschland war die GRW-Investitionsförderung mit hohen Fördersätzen und einem hohen Finanzmittelvolumen erfolgreich. In Westdeutschland waren hingegen sowohl das Finanzvolumen für die einzelbetriebliche Investitionsförderung als auch die Förder sätze geringer. Inzwischen hat sich die Geschwindigkeit des Aufbaus des privaten Kapitalstocks in Ostdeutschland während der vergangenen Jahre reduziert und die Kapitallücke konnte verringert werden. Somit sind auch in Ostdeutschland die zukünftigen Möglichkeiten zur weiteren Förderung der privaten Kapitalstockbildung in den strukturschwachen Regionen eingeschränkt. Zwar bleibt die Förderung der Investitionstätigkeit ein wichtiger Baustein der GRW, aber aufgrund der veränderten beihilferechtlichen Bedingungen bei der Großunternehmensförderung wird diese sich im Wesentlichen auf KMU beschränken. Insofern müssen sich die strukturschwachen Regionen in Ost- und Westdeutschland verstärkt auf die Entwicklung ihrer endogenen Potenziale konzentrieren, um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Das Anziehen externer Investitionen – auch vor dem Hintergrund der erwarteten demografisc hen Entwicklung – dürfte deutlich schwieriger werden. In diesem Zusammenhang ist auch das Förderkriterium der „besonderen Anstrengung“ zu hinterfragen. Es stellt sich die Frage, ob es in den strukturschwachen Regionen – vor dem Hintergrund auch des demografischen Wandels – nicht hinreichend ist, wenn das Investitionsvorhaben den Primäreffekt erfüllt, um förderwürdig und -fähig zu sein. Eine Erleichterung des Zugangs für Unternehmen mit Primäreffek t könnte zu einer Stabilisierung der regionalen Entwicklungen beitragen. Gleichzeitig wäre zu prüfen, ob die deutlich eingeschränkte Großunternehmensförderung nicht insbesondere für Ostdeutschland zu regionalen wirtschaftlichen Nachteilen führt, da der Bestand an größeren Unternehmen ohnehin zu gering ist und das Fehlen größerer Unternehmen als ein wichtiges Hemmnis für die Entwicklung Ostdeutschlands angesehen wird. Hier könnten die Programme XXII des mittleren Rings, die nicht auf KMU im Sinne der EU-Definition begrenzt sind, eine wirksame Ergänzung darstellen. ……. durch verstärkte Ausrichtung an Zusammenarbeit, FuE und Innovation Die GRW verfügt über ein sehr breites Spektrum an Fördermöglichkeiten, das bereits heute FuE und regionale Innovationssysteme und Innovationscluster gezielt fördern kann, um Struktur- und Entwicklungsschwäche zu überwinden. In der Praxis kommt die GRW aber vor allem bei der Investitions- und Infrastrukturförderung zum Zuge. Viele der im Förderspektrum der GRW angelegten Maßnahmen können und werden auch im Rahmen der EFRE -Förderung zu Gunsten strukturschwacher Regionen umgesetzt. Seitens der Länder werden die Möglichkeiten außerhalb der GRW intensiv genutzt, wie die Operationellen Programme der Länder für den Zeitraum von 2014-2020 belegen. Diese Ausrichtung der Förderpolitiken in den Ländern zeigt, dass in der Umsetzung die GRW-Förderung mit der EFRE-Förderung kombiniert ist und ein breites Spektrum an Fördermöglichkeiten abdeckt: In den westdeutschen Ländern finden sich zahlreiche Förderlinien, die auf KMU, regionale Innovationssysteme und Unternehmensgründungen sowie die Unternehmens finanzierung fokussiert sind. Neben Landesprogrammen werden zudem die EFRE Fördermöglichkeiten im Rahmen des Ziels „Wettbewerb und Beschäftigung“ eingesetzt. Darüber hinaus nutzen die Länder im Bereich der Humankapitalförderung den ESF, und ergänzend sind bei betrieblicher und überbetrieblicher Ausbildung spezifische Landesprogramme installiert. Die Länderförderung in Ostdeutschland unterscheidet sich nicht grundlegend von der westdeutschen, vielmehr ist eine gesamtdeutsche „Konvergenz“ in der Länderförde rpolitik beobachtbar. Verglichen mit Westdeutschland besitzt die Förderung über ESF und EFRE aufgrund des höheren Finanzvolumens einen höheren Stellenwert. Vor dem Hintergrund der veränderten Anforderungen an die strukturschwachen Gebiete im regionalen Wettbewerb ist eine Ergänzung der traditionellen Fördertatbestände um solche einer verstärkt innovationsorientierten Regionalpolitik angezeigt, um die endogenen Potenziale zu nutzen bzw. den strukturschwachen Regionen auch den Zugang zu den neuesten Technologien und Infrastrukturen zu ermöglichen. Dabei ist verstärkt eine Abstimmung mit den FuE-Fachpolitiken des Bundes und der Länder zu suchen, um einen möglichst effizienten Fördermitteleinsatz zu gewährleisten und potenzielle Synergien zu nutzen. Die GRW sollte somit stärker in Richtung auf eine innovationsorientierte Strukturförderung zu Gunsten der strukturschwachen Regionen ausgerichtet werden (z.B. durch eine allgemeine Forschungsprämie) und dabei erweiterte Förderangebote im Bereich der wirtschaftsnahen Infrastrukturen und der Humankapitalbildung aufnehmen, sofern es hierfür zusätzliche Bedarfe gibt. Die Zusammenarbeit von Unternehmen und Wissenschafts- und Forschungseinrichtungen durch Clusterbildung und Vernetzung sind wichtige Bestandteile regionaler Entwicklungsstrategien. Die Stärkung vorhandener und der Aufbau von Kooperationsstrukturen sollte ein wichtiges Element der integrierten Förderung ab 2020 sein. Entsprechende Landesprogramme zur Förderung von Kooperation sind unter Ko-Finanzierung des EFRE für die strukturschwachen Regionen bereits heute vorhanden. Auch die GRW verfügt seit 2015 über den Fördertatbe- XXIII stand der Innovationscluster und ermöglicht eine interregionale und länderübergreifende Zusammenarbeit, so dass grundsätzlich eine Clusterbildung über die engen Grenzen der GRW Fördergebietskulisse hinaus möglich wird. Auch die konkrete Zusammenarbeit von Unternehmen und FuE-Einrichtungen in Verbundprojekten oder Kooperationen sind ein wichtiger Ansatzpunkt, um die endogenen regionalen Möglichkeiten zu nutzen. Es ist allerdings fraglich, wie der Mehrwert einer GRW -Förderung in diesem Bereich aussehen kann, wenn in den GRW -Fördergebieten keine Forschungs- und Wissenschaftseinrichtungen bestehen und die FuE-Unternehmen in den GRW-Gebieten als Kooperationspartner Einrichtungen außerhalb des Fördergebiets ansprechen (müssen). Unter den gegebenen rechtlichen Rahmenbedingungen wäre eine solche Zusammenarbeit und Kooperation nicht möglich. Im EFRE taucht diese Problematik nicht auf, da die gesamte Fläche eines Bundeslandes förderfähig ist und es entsprechend einfacher ist, Kooperationspart ner außerhalb des GRW-Fördergebiets zu integrieren. Für diesen Bereich wäre eine engere Verzahnung mit der EFRE-Förderung zu prüfen und zu untersuchen, ob die GRW sich an den Fördermaßnahmen des EFRE zu Gunsten der strukturschwachen Regionen beteiligen kann. … durch Anpassung der Fördermodalitäten Die GRW Investitionsförderung steht unter dem Vorbehalt, dass mit ihr ein Primäreffekt im Sinne der Export-Basis-Theorie verbunden ist. Mit dieser Förderstrategie können in Hinblick auf Einkommen und Beschäftigung Multiplikatoreffekte realisiert werden, und die Förderung verzerrt nicht den Wettbewerb auf den lokalen Gütermärkten. Die Vorteile aus der Unterstützung von Forschung und Entwicklung, Gründungsförderung oder die Zusammenarbeit von lokalen Akteuren aus Wirtschaft und Administration beschränken s ich nicht auf Unternehmen, die im überregionalen Wettbewerb stehen. Deshalb erscheint es angebracht, für derartige Maßnahmen auf den Primäreffekt zu verzichten und eine allgemeine Förderfähigkeit dieser Fördertatbestände in einem zukünftigen System mit der GRW anzustreben. Ebenso erscheint die Voraussetzung nicht mehr zeitgemäß, dass die Fördermittel für den Breitbandaus bau überwiegend nur Unternehmen oder Gewerbegebieten gewährt werden, die über den Primäreffekt verfügen. Weiterhin sollte geprüft werden, ob Restriktionen bei einzelnen Fördertatbeständen hinsichtlich der Höhe der möglichen Zuwendungen, wie beispielsweise Projektobergrenzen bei der angewandten Forschung und Entwicklung oder der Markteinführung von neuen Produkten, angemessen sind und nicht zu unnötigen Einschränkungen der Fördermöglichkeiten führen. …durch Neuorientierung der Infrastrukturförderung Auch in Zukunft werden die wirtschaftsnahen Infrastrukturen weiterhin eine wesentliche Voraussetzung sein, um die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit in den strukturschwachen Regionen zu stärken. Die aktuellen Förderkonditionen sehen vor, dass die verkehrliche Anbindung von GRW -geförderten Gewerbegebieten und -betrieben an das überregionale Straßennetz unterstützt werden kann. Die enge Verknüpfung mit den GRW-geförderten Gewerbegebieten könnte für die verkehrliche Erreichbarkeit der Unternehmen innerhalb der strukturschwachen Gebiete ein Hemmnis sein. Im Einzelfall könnten auch Verkehrswege, die nicht direkt Gewerbegebiete mit dem überregionalen Netz verbinden, für die regionale Wettbewerbsfähigkeit bedeutsam sein, XXIV wenn sie einen Engpass für unternehmerische Tätigkeit darstellen. Eine Ausweitung der Förderung auf solche Vorhaben könnte sich für die Region als vorteilhaft erweisen, wobei hier ein individueller Nachweis seitens der Fördermittelempfänger zu fordern ist. Eine allgemeine Ausweitung der GRW auf lokale Infrastrukturen, wie beispielsweise den lokalen Verkehrswegebau ohne direkte Wirtschaftsnähe, erscheint nicht angebracht, da dies zum einen den Programmauftrag der GRW nicht widerspiegelt und zum anderen zur einer finanziellen Überforderung führen würde. Neben den traditionellen wirtschaftsnahen Infrastrukturen sind neue infrastrukturelle Anforderungen zu berücksichtigen. Ohne eine schnelle Internetverbindung ist es für Unternehmen kaum noch möglich, Kunden- und Lieferantenbeziehungen adäquat aufrecht zu halten. In vielen strukturschwachen Regionen finden sich keine Marktlösungen für eine ausreichende Versorgung. Der in der GRW enthaltene Fördertatbestand zu den Kommunikationsverbindung en berücksichtigt bereits die Möglichkeit der Anbindung von GRW förderfähigen Betrieben an die Kommunikationsinfrastruktur. Allerdings erscheint diese Einengung der Förderung problematisch. Alle Unternehmen in den strukturschwachen Regionen sind von dieser Unterausstattung mit einer modernen Kommunikationsinfrastruktur betroffen, und auch ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wird beeinträchtigt. Eine Beteiligung der GRW am Ausbau der Breitbandnetz e in dem Umfang, wie er den Unternehmen zu Gute kommt, lässt sich vor dem Hintergrund der fehlenden regionalen Wettbewerbsfähigkeit gut begründen. Dies trägt dem Trend zunehmender Digitalisierung von Produktions- und Dienstleistungsprozessen Rechnung und bindet entwicklungsschwache Räume in gesamtwirtschaftliche Netzwerke ein. …durch angepasste Fördergebietsabgrenzung Die Politik des inneren Rings sollte weiterhin auf einer funktionalorientierten Regionsabgrenzung beruhen. Die Bestimmung funktionaler Regionen setzt an Pendlerverflechtungen an und sollte sich in Zukunft an der tatsächlichen räumlichen Verflechtung orientieren. Die bisherige Abgrenzung der Arbeitsmarktregionen orientiert sich noch sehr an administrativen Vorgaben und unterschätzt die regionalen Verflechtungen. Deshalb fallen die Arbeitsmarktregionen geografisch zu klein aus. Unter Vernachlässigung der Ländergrenzen ergeben sich größere Arbeitsmarktregionen, die sich auch auf mehrere Bundesländer erstrecken können. Zur Berücksichtigung der tatsächlichen wirtschaftlichen Verflechtungen sollten verstärkt länderübergreifende Initiativen Eingang in die Förderpolitik finden, um das gesamte Potenzial der Förderpolitiken zu nutzen. … durch Modifizierung des GRW-Indikators Obwohl der GRW-Indikator zur Identifikation der Arbeitsmarktregionen hinsichtlich der wirtschaftsstrukturellen Position geeignet ist, stellen sich doch Fragen, wie zukünftig die Strukturschwäche zu messen ist. Aus ökonomischer Sicht ist es zur Identifikation der Strukturschwäche hinreichend, die Ergebnisse des regionalen Wirtschaftens im GRW -Gesamtindikator zu erfassen. Vor dem Hintergrund des Beschäftigungsanliegens sollten auch die Arbeitslosigkeit Berücksichtigung finden und die zukünftige Entwicklung der Erwerbstätigkeit einbezogen werden. Der Infrastrukturindikator ist in diesem Zusammenhang nicht zwingend notwendig, da er einen Inputfaktor für die regionalen Produktionsmöglichkeiten und nicht das Ergebnis der wirtschaftlichen Tätigkeit erfasst. XXV Eine gesonderte Berücksichtigung der demografischen Entwicklung für die Identifikation strukturschwacher Gebiete erscheint nicht notwendig, da die Bevölkerungsentwicklung wesentlich von der wirtschaftlichen Entwicklung mitbestimmt wird und mit der zukünftigen Erwerbstätigkeitsentwicklung eine wichtige Komponente der Bevölkerungsentwicklung bereits enthalten ist. Vor dem Anliegen der regionalen Wirtschaftsförderung sind Einkommen, Arbeitslosigkeit und die Prognose der Erwerbstätigkeit hinreichend, um sachgerecht strukturschwache Regionen zu identifizieren. Insgesamt ist der GRW-Gesamtindikator gut geeignet, die strukturschwachen von den strukturstarken Regionen zu unterscheiden. Er stellt auch zukünftig bei der Fördergebietsabgrenzung für ein integriertes gesamtdeutsches System für die strukturschwachen Regionen eine gute Ausgangsbasis dar. Zudem sind die zentralen Kennziffern Einkommen und Arbeitslosigkeit eng mit anderen Kennziffern verbunden, die eine Beschreibung der regionalen Situation aus einem anderen Blickwinkel ermöglichen. So ist das BIP je Einwohner oder die Produktivität eng mit der Lohn- und Gehaltssumme verknüpft und die regionale Arbeitslosigkeit weist eine enge Korrelation zur Hartz IV-Quote oder SGB-II-Quote auf, so dass auch förder- und vor allem sozialpolitisch relevante Tatbestände mit dem GRW-Indikator erfasst werden. Hinsichtlich der Methodik ist allerdings zu bedenken, dass die Zusammensetzung des GRW Indikators möglichst transparent und nachvollziehbar sein sollte. Sowohl die Auswahl der Einzelindikatoren als auch ihre Gewichtung sollten nachprüfbar sein. Beides ist heute nicht der Fall und es sollten Verfahren eingesetzt werden, die diese Transparenz schaffen. Dies würde gleichfalls eine verbesserte ökonomische Begründung für regionale Interventionen liefern. …durch Evaluierung der Fördermaßnahmen Für eine aussagekräftige Evaluierung wird vorgeschlagen die Maßnahmen zu Gunsten der strukturschwachen Regionen in einem Zyklus von einer ex -ante Bewertung der geplanten Maßnahmen bis hin zu einer ex-post Bewertung zu untersuchen. Ex-ante ist es wesentlich, dass die erwarteten Auswirkungen nicht nur in qualitativer Form, sondern möglichst auch quantitativ zu formulieren. Erst hierdurch wird es möglich ex -post die Wirksamkeit und die Effizienz der Fördermaßnahmen in ihrer eigenen Zieldimension und im Hinblick auf die unterstützen strukturschwachen Regionen zu ermitteln. Dieser Evaluierungsansatz stellt hohe Anforderungen an die Datenverfügbarkeit zu den einzelnen Fördermaßnahmen. Dies betrifft nicht nur Informationen zu den Maßnahmen, sondern auch bezogen auf die Fördermittelempfänger. Es müssen insgesamt Informationen zur Verfügung stehen oder erhoben werden, damit die Effekte der Förderung auf der Ebene der Fördermittelempfänger bestimmt werden können. Die Datenverfügbarkeit setzt somit voraus , dass vor Beginn der Fördermaßnahmen die relevanten Informationen identifiziert werden, die später im Zuge der Förderung erhoben werden müssen, um nach Abschluss der Förderung ex-post bewertet werden zu können. Die Methodik der Evaluation sollte darauf ausgerichtet sein die kausalen Effekte der Förderung zu bestimmen. XXVI Mittlerer Ring: Wirtschaftsnahe Förderinstrumente des Bundes Relevante Programme des mittleren Rings Im mittleren Ring sind wirtschaftsnahe Förderprogramme eingeordnet, die sic h zwar nicht auf strukturschwache Räume konzentrieren oder beschränken, aber das Potenzial positiver Synergieeffekte für die Ziele des inneren Rings besitzen und einen Beitrag zur Stärkung der strukturschwachen Regionen leisten. Ein Potenzial positiver Synergieeffekte für strukturschwache Räume mit der Förderpolitik des inneren Rings kann bei den BMWi und BMBF Programmen zu Gunsten von KMU, im Bereich der Innovations- und FuE-Förderung, zur Finanzierungsförderung und zur Infrastrukturentwicklung sowie Humankapitalförderung erwartet werden. Die Fördermaßnahmen des BMWi sind darauf ausgerichtet Gründungen zu unterstützen, die Finanzierung von Unternehmen zu ermöglichen, Humankapital zu qualifizieren, die Netzwerkbildung und die Auslandsmarkterschließung zu fördern. Sie können auch in strukturschwachen Räumen greifen und dazu beitragen, Entwicklungsrückstände aufzuholen. Dies gilt auch für den Strang der BMWi-Förderung, der sich auf FuE und Innovationen konzentriert, wobei hier ein klarer Schwerpunkt zu Gunsten von KMU beobachtbar ist. Analog zu den BMWi-Programmen gilt auch bei BMBF-Programmen, dass diese das Potenzial besitzen, Synergieeffekte für strukturschwache Räume freizusetzen. Die BMBF-Programme umfassen die Förderung von Spitzen- und Grundlagenforschung, die KMU-orientierte Innovationsförd erung sowie die Vernetzungsförderung. Der Einsatz der BMWI- und BMBF-Förderprogramme ist insbesondere vor dem Hintergrund interessant, dass GRW-Fördergebiete nicht nur in Ostdeutschland, sondern auch in Westdeutschland über eine zum Teil sehr gut ausgebaute öffentliche Forschungsinfrastruktur verfügen, die bereits mit der regionalen Wirtschaft vernetzt ist bzw. im Zuge der BMWi - und BMBF-Förderung stärker mit dieser verknüpft werden könnte. BMWI-Programme Programmatisch umfasst die GRW-externe Förderung des BMWi insbesondere die KMU- und Mittelstandsförderung sowie die Innovationsförderung und auch Finanzierungsprogramm e. Diese können in der Regel zum einen mit Marktversagenstatbeständen, die sich aus Größennachteilen der Unternehmen oder den Öffentlichkeitseigenschaften von FuE ergeben, begründet werden. Weil sich Marktversagenstatbestände bzw. das Wachstumsanliegen nicht auf strukturschwache Räume beschränken, ist ein bundesweiter, flächendeckender Ansatz der Förderung begründet. Es wäre keine Alternative, diese Programme auf strukturschwache Räume zu begrenzen. Die Forschungs- und Innovationsförderung des BMWi ist nicht geographisch fokussiert, wird aber vor allem in den entwicklungsstarken Räumen wirksam, weil sich dort die FuE-Aktivitäten konzentrieren. Das bedeutet jedoch nicht, dass es in entwicklungsschwächeren Gebieten keine technologieorientierten Unternehmensgründungen geben kann, kein Informations - und XXVII Beratungsbedarf existiert, keine Cluster- und Netzwerkstrukturen vorhanden sind oder geschaffen werden können. Insofern können diese Programme auch in entwicklungsschwächeren Räumen greifen und positive Synergieeffekte hervorbringen. Darüber hinaus darf erwartet werden, dass die Strukturschwäche gerade in diesen Räumen dafür sorgt, dass die Unternehmensgründungen aus Hochschulen heraus größere Hindernisse zu überwinden haben als in Ballungsräumen, der Beratungsbedarf höher ausfällt, weil Hindernisse in der Wissensdiffusion existieren und vorhandene Elemente, die ein regionales Netzwerk- und Innovationssystem ausmachen, besonders fragil und fragmentiert sind. Deshalb sollte ein integriertes Fördersystem für strukturschwache Räume diese Besonderheiten adressieren. Dies kann mit Hilfe einer Förderpräferenz in den wirtschaftsnahen Programmen des BMWi geschehen. Ein solcher Ansatz wird bereits bei ZIM praktiziert. Dabei erhalten kleine Unternehmen höhere Fördersätze als mittlere Unternehmen und Kooperationsprojek t e sind mit höheren Fördersätzen ausgestattet als Einzelprojekte. In regionaler Hinsicht erhalten kleine Unternehmen in Ostdeutschland um 5% höhere Fördersätze als solche in Westdeutschland. Mit der Neugestaltung der Förderung der strukturschwachen Regionen ab 2020 könnte das regionale Kriterium der aktuell bis Ende 2019 laufenden ZIM-Richtlinie, das aktuell nur ein Fördergefälle zu Gunsten Ostdeutschlands enthält, auf alle strukturschwachen Regionen in Ost- und Westdeutschland ausgedehnt werden. Insgesamt ergeben sich für die GRW und damit den inneren Ring pos itive Synergien, wenn Mittelstand und KMU auch in entwicklungsschwachen Regionen von der BMWi -Förderung profitieren. Die in den Programmen adressierten Fördertatbestände können in strukturschwachen Räumen einen Beitrag leisten, um Entwicklungsrückstände zu überwinden, wenn im Einzelnen bestimmte Voraussetzungen vorliegen. Dazu zählt im Bereich der Innovations - und Vernetzungsförderung, dass Hochschulen und Forschungseinrichtungen sowie innovat ive KMU existieren oder entwicklungsschwache Räume an solche Netz werke angebunden werden können. Die Finanzierungsprogramme des BMWi zielen ebenfalls vornehmlich auf gesamtwirtschaftliches Wachstum und leisten einen Beitrag, um ein Kapital- und Darlehnsmarktversagen zu überwinden. Aufgrund der in entwicklungsstarken Räumen konzentrierten ökonomischen Aktivitäten fließen einerseits die Mittel dieser Programme auch ohne explizite geographisc he Fokussierung bevorzugt in verdichtete Räume. Andererseits fließen die Mittel auch in strukturschwache Gebiete, wenn diese dort von Unternehmen und Gründern angefordert werden. Auch hier kann erwartet werden, dass die Strukturschwäche der Region dazu führt, dass die Unternehmen und Gründer einen höheren Finanzierungsbedarf besitzen. Soweit die Finanzierungsprogramme des inneren Rings den höher ausfallenden Finanzierungsbedarf nicht abdecken, kann auch bei Finanzierungsprogrammen des mittleren Rings eine Förderpräfere nz (z.B. günstigere Darlehnszinsen, höhere maximale Finanzierungsanteile) zu Gunsten der entwicklungsschwachen Räume eingesetzt werden. Bereits in der Vergangenheit wurde mit solchen Präferenzen z.B. beim ERP-Regionalförderprogramm gearbeitet, das zwischen Ost- und Westdeutschland unterschiedliche maximale Finanzierungsanteile vorsah. Eine solche Förderpräferenz ist jedoch nur dann notwendig, wenn Programme wie die ERP-Regionalförd erung nicht alle Finanzierungsbedarfe abdecken und deshalb keine Doppelförderstrukturen aufgebaut werden. XXVIII BMBF-Programme Inhaltlich richtet sich das BMBF einerseits bundesweit auf forschungs - und innovationsorientierte Förderungen aus sowie andererseits auf KMU und Ostdeutschland fokussierte Programme. Auf das gesamte Bundesgebiet ausgerichtete Programme umfassen den Spitzenclusterwettbewerb, die Programme Forschungscampus und KMU-innovativ. Auf die ostdeutschen Länder ausgerichtet ist die Programmfamilie Unternehmen Region. Mit dem Spitzenclusterwettbewerb und mit der Förderinitiative Forschungscampus werden groß angelegte und langfristige Ansätze der Zusammenarbeit von Forschung und Wissenschaft umgesetzt. Vor diesem Hintergrund dürften realisierte Synergieeffekte von Programmen der Spitzen- und Grundlagenforschung in strukturschwachen Räumen eher die Ausnahme als die Regel darstellen. Allerdings besitzt eine Reihe von strukturschwachen Regionen eine zum Teil sehr leistungsfähige Forschungsinfrastruktur und -landschaft bzw. öffentliche Forschungseinrichtungen. In diesen Regionen darf erwartet werden, dass Synergiepotenziale gehoben werden können. Förderpräferenzen zu Gunsten strukturschwacher Räume s ind hier aufgrund der Ausrichtung auf Spitzen- und Grundlagenforschung wenig sinnvoll. Es ist nicht zu erwarten, dass FuE-Einrichtungen in strukturschwachen Regionen einen besonderen Nachteil aufgrund ihrer geographischen Lokalisation erleiden. Beim Programm KMU-innovativ ist die Ausgangslage anders, da für KMU in strukturschwachen Räumen erwartet werden darf, dass sie größeren Hindernissen bei ihren FuE -Aktivitäten gegenüberstehen. Darüber hinaus dürfte in den auf KMU ausgerichteten Programmen des BMBF die anwendungsorientierte Forschungsförderung und nicht die Spitzen- und Grundlagenforschungsförderung einen höheren Stellenwert einnehmen. Deshalb wird hier ein größeres Potenzial für Synergieeffekte in entwicklungsschwachen Räumen mit öffentlichen Forschungseinrichtungen und entwicklungsfähigen Clusterstrukturen erwartet. Analog zu den innovationsorientierten KMU-Programmen des BMWi könnte sich eine Förderpräferenz als sinnvoll erweisen, um die Nachteile in den strukturschwachen Regionen zu kompensieren. Verfügen diese Räume über bestimmte Anfangsvoraussetzungen, d.h. gibt es einen Kern von innovativen KMU, die auf den betreffenden Forschungsfeldern arbeiten, und existieren lebensfähige Netzwerkstrukturen, könnten KMU-Programme des BMBF in strukturschwachen Regionen dazu beitragen, Entwicklungsrückstände zu überwinden. Werden allerdings die augenblicklichen Förderprogramme fortgeschrieben, muss innerhalb des mittleren Rings sichergestellt sein, dass sich ZIM und KMU-innovativ nicht überschneiden und keine Doppelförderung betrieben wird. Dies gilt auch hinsichtlich der Abstimmung mit EFRE und Landesprogrammen. Übertragbarkeit der ostdeutschen Förderprogramme Inno-Kom-Ost und Unternehmen Region Grundsätzlich hängt die Übertragbarkeit dieser Förderansätze auf entwicklungsschwache Räume in einem integrierten Ansatz für Deutschland vor allem von zwei Programmeigensc haften ab. Das Programm muss in der Vergangenheit seine spezifischen Förderziele erfolgreich und möglichst effizient erreicht haben, XXIX Ursachen für Entwicklungs- und Wachstumsschwäche adressieren und Fördertatbestände aufweisen, die auch in den strukturschwachen Regionen Westdeutschlands relevant sind. Inno-Kom-Ost des BMWI zielt auf die Stärkung der ostdeutschen Innovationskraft, fördert die gemeinnützige externe Industrieforschung und die Entwicklung neuer Produkte und Verfahren. Mit der Fokussierung auf FuE sowie die ostdeutsche Innovationsschwäche könnte mit diesem Programm auch eine Ursache für Strukturschwäche in westdeutschen Regionen gezielt aufgegriffen werden. Die Förderung der gemeinnützigen externen Industrieforschung ist hingegen einer besonderen ostdeutschen Problematik geschuldet, die in Westdeutschland in dem Umfang so nicht vorliegt. IWH, ZEW (2012) konstatieren, dass auch in Westdeutschland derartige Industrieforschungseinrichtungen existieren und sie dort sehr ähnliche Funktionen wie in Ostdeutschland erfüllen. Sie empfehlen eine allgemeine Ausweitung des erfolgreic hen Programms Inno-Kom-Ost auf Westdeutschland, insbesondere mit Bezug auf die Wirkungen für KMU. Eine explizite Ausrichtung auf die strukturschwachen Regionen ist aber nicht Gegenstand der Empfehlung. Sollte es eine allgemeine Ausweitung auf Westdeutschland geben, könnten auch einige strukturschwache Regionen profitieren, die über entsprechende Voraussetzungen verfügen. Zur Identifikation der tatsächlichen Potenziale für die strukturschwachen Regionen wäre eine detailliertere Untersuchung für die westdeutschen Regionen notwendig. Die Förderinitiative Unternehmen Region des BMBF adressiert die ostdeutsche Strukturschwäche bei der Entwicklung von Innovationen und verbessert die Rahmenbedingungen für Innovationen. Sie zielt auf die Entwicklung besonderer technologischer, wissenschaftlicher und wirtschaftlicher Leistungen. Die Programmelemente sind Ausdruck einer Innovationspolitik, die Wachstum in der ostdeutschen Volkswirtschaft generieren möchte und gesamtwirt schaftliche Ziele verfolgt. Die Förderung im Rahmen von Unternehmen Region ist in weiten Teilen auf die Entwicklung wissenschaftlicher Exzellenz ausgerichtet und stellt hohe Anforderungen an die Ausstattung einer Region mit Forschungseinrichtungen und Humankapital. Der Förderansatz basiert auf einer an Regionen orientierten und unternehmerisch ausgerichteten Förderpolitik. Forschungseinrichtungen und Unternehmen einer Region bündeln ihre Kompetenzen und orientieren sich streng am Markt. Das BMBF unterstützt regionale Kooperations bündnisse darin, ein eigenes zukunftsfähiges technologisches Profil zu entwickeln und konsequent die Stärken und Potenziale ihrer Region zu nutzen und auszubauen. Im Vordergrund steht dabei die Bildung von Kooperationen, aus denen sich regionale Cluster entwickeln können. Eine gesamte Programmfamilie mit unterschiedlichen Fördertatbeständen wurde initiiert, um Forschung und Entwicklung in den Forschungseinrichtungen in Ostdeutschland mit dem Unternehmenssektor zu verbinden. Die Ausgestaltung der Fördermaßnahmen und die angesprochenen Zielgruppen führen dazu, dass die regionale Verteilung der Förderfälle zu einer Konzentration der Förderung in den ostdeutschen Städten und Forschungsstandorten führt und die ländlichen strukturschwachen Regionen weniger von der Förderung profitieren, da sie nicht über die Voraussetzungen verfügen, die Förderung aus der Programmfamilie Unternehmen Region in Anspruch nehmen zu können. Mit der Förderung eng verbunden ist der Gedanke, dass von den regionalen Kooperationen auch Ausstrahlungseffekte in die umliegenden schwächeren Regionen ausgehen und daraus ein Beitrag zu Stärkung der strukturschwachen Regionen folgt. Kann Unternehmen Region auch Förderbedarfe in Westdeutschland bedienen? Dies setzt voraus, dass das Programm ursachenadäquat hilft, westdeutsche Strukturschwächen zu überwinden. Wegen der Vielzahl an unterschiedlichen Fördertatbeständen es notwendig die einzelnen Fördertatbestände zu bewerten. Für die Mehrzahl der Fördermaßnahmen gilt, dass sich die Förderungen stark auf die Forschungs- und Universitätsstandorte in Ostdeutschland XXX konzentrieren und im geringen Umfang in den ländlichen strukturschwachen Regionen Ostdeutschlands zu finden sind. In Westdeutschland verfügen einige strukturschwache Regionen über die notwendigen Potenziale zur Absorption (Universitäten, Forschungseinrichtungen) der Förderung, so dass für diese Regionen mit FuE-Potenzial Programmelemente aus dem Förderprogramm Unternehmen Region hilfreich für die Entwicklung sein können. Dies gilt etwa für die Programme, die auf die Stimulierung von Innovationen, Schaffung von Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, den Technologietransfer und die Entwicklung von Wirtschaftsclustern abzielen. Fasst man zusammen, ist davon auszugehen, dass die spezifischen ostdeutschen Programme Ziele bedienen und Instrumente bereitstellen, die auch sinnvoll in entwicklungs schwachen westdeutschen Räumen eingesetzt werden können, die ein potenziell ungenutztes Innovationspotenzial besitzen und/oder die Voraussetzungen entwickeln können, dieses auszuschöpfen. Äußerer Ring: Ergänzende Programme des Bundes Im äußeren Ring finden sich Programme, die nicht primär wirtschaftsnahen Zielen dienen und nicht ausschließlich auf strukturschwache Räume ausgerichtet sind, aber in komplementärer Weise einen Beitrag zur Stärkung der strukturschwachen Regionen leisten können. Die Entwicklung des ländlichen Raums mit der ELER-Förderung orientiert sich an der EU2020-Strategie und zielt – abgestimmt mit der GAK – auf intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Dazu sollen die Agrar- und Forstwirtschaft unterstützt, die nachhaltige Entwicklung im ländlichen Raum gefördert und die Wirtschaft sowie die Infrastrukturversorgu ng im ländlichen Raum gestärkt werden. Mit der Städtebauförderung wird das Ziel langfristig attraktiver Städte zu entwickeln mit mehreren Programmen angestrebt. Diese sichern u.a. die städtischen Infrastrukturen, innerstädtische Altbaubestände und helfen bei der städtebaulichen Sanierung. Sie können deshalb inhaltlich insbesondere dem Anliegen der Daseinsvorsorge zugeordnet werden. Trotz dieser zum inneren Ring unterschiedlichen Ziele und Begründungen darf von diesen Fachpolitiken ein positives Synergiepotenzial erwartet werden, wenn zwei Rahmenbedingungen erfüllt sind: Zum einen muss eine geographische Schnittmenge mit den Programmen des inneren Rings existieren. Zum anderen müssen mit den eingesetzten Instrumenten der Fachpolitiken positive Effekte auf die wirtschaftliche Entwicklung der strukturschwachen Räume einhergehen. Im Unterschied zu den Programmen des mittleren Rings sind die im äußeren Ring eingesetzten Instrumente nur eingeschränkt mit den Instrumenten des inneren Rings identisch. Zwar nutzen einige Programme (z.B. die landwirtschaftliche Investitionsförderung) ähnliche Instrumente wie etwa die GRW, aber über weite Strecken kommen fachspezifische Instrument e zum Einsatz. Wenn diese komplementär zur Politik des inneren Rings einen Beitrag zum Abbau von Entwicklungsrückständen in strukturschwachen Räumen leisten, sind sie in einem gesamtdeutschen System der Förderung strukturschwacher Räume zu berücksichtigen. Dies ist etwa der Fall, wenn Daseinsvorsorge im Rahmen der Städtebaupolitik oder im Rahmen der Förderung ländlicher Räume eine Voraussetzung schafft, damit die Wirtschaftsförderung in strukturschwachen Räumen überhaupt greifen kann. XXXI Soweit Maßnahmen der Daseinsvorsorge durch die GAK umgesetzt werden, werden Voraussetzungen für erfolgreiche regionale Wirtschaftsförderung geschaffen. Von der agrarwirt schaftlichen Investitionsförderung oder der Tourismusförderung im Rahmen von Ferien auf dem Bauernhof gehen ebenfalls positive Effekte auf das Konvergenzanliegen der GRW aus. Die positiven Synergieeffekte könnten forciert werden, wenn im Rahmen der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums wirtschaftliche Strukturschwäche als ein Kriterium für den verstärkten Einsatz von GAK und ELER berücksichtigt würde. So erhalten bereits heute Landwirte in benachteiligten Gebieten (benachteiligte Agrarzonen, kleine Gebiete und Berggebiet e) zum Ausgleich der natürlichen ungünstigen Standortbedingungen oder anderer spezifischer Produktionsnachteile eine Ausgleichszulage für damit verbundene Einkommensnachteile. Es wäre zu prüfen, ob eine solche, auf regionale Strukturschwäche hin ausgerichtete Förderung auch auf andere (investive und infrastrukturelle) Fördermaßnahmen übertragen werden könnte. Die Städtebauförderung unterstützt komplementäre Maßnahmen zu den Interventionen des inneren und mittleren Rings und trägt damit zu den Voraussetzungen bei, die für eine erfolgreiche Wirtschaftsförderung und einen Abbau von Entwicklungsrückständen notwendig sind. Die Städtebaupolitik des Bundes berücksichtigt zudem auch Aspekte von Strukturschwäche, weil finanzschwache Kommunen bei der Erbringung ihres Eigenanteils entlastet werden und alternative Finanzierungswege eröffnet werden, um den Eigenanteil aufbringen zu können. Zu prüfen wäre, ob die erwarteten Synergieeffekte für das Ausgleichsanliegen des inneren Rings ohne nennenswerte Abstriche bei den Zielen der Städtebauförderung verstärkt werden können, wenn Strukturschwäche bei der räumlichen Allokation von Städtebaufördermitteln und bei den Förderpräferenz en stärker berücksichtigt wird. Die Programme des äußeren Rings (ELER, GAK und Städtebauförderung ) sollten in ihrem Einsatz in den Ländern mit Blick auf die Schaffung von Synergieeffekten kombi niert werden. In diesem Zusammenhang könnten auch wirtschaftliche und/oder infrastrukturelle Modellvorhaben ein sinnvolles Instrument sein. Aus dem kombinierten Einsatz der verschiedenen Fördermaßnahmen (GRW, GAK/ELER, EFRE, Städtebauförderung) in Städten und Kommunen lassen sich dann Rückschlüsse auf die generelle Anwendbarkeit des kombinierten Einsatzes ziehen. So könnte auf lokaler Ebene die Zusammenarbeit gestärkt und eine gemeinsame Nutzung der Förderressourcen angestoßen werden. So könnte auf lokaler Ebene die Zusammenarbeit gestärkt und eine gemeinsame Nutzung der Förderressourcen unterstützt werden. Die Ausrichtung der regionalen Modellvorhaben sollte mit definierten Zielen und ausgearbeitet en Handlungsplänen einhergehen und könnte über (bundesweite) Wettbewerbe durchgeführt werden. Innovative Finanzinstrumente In der jüngeren Vergangenheit wird seitens der öffentlichen Fördermittelgeber verstärkt auf innovative Finanzierungsinstrumente in Form revolvierender Fonds, zinsvergünstigter Kredite oder Eigenkapitalhilfen gesetzt. Durch revolvierende Darlehenfonds, die auf der einen Seite die Auszahlung an die Fördermittelnehmer vornehmen und auf der anderen Seite die Rückflüsse wiederaufnehmen, um damit dann erneut eine Förderung aussprechen können, wird eine höhere Effizienz der Mittelverwendung und ein Recycling öffentlicher Finanzmittel angestrebt. In fast allen Ländern wird seit der Förderperiode 2007-2013 der Einsatz der neuen Finanzinstrumente durchgeführt. Mit den innovativen Finanzinstrumenten geht die Erweiterung der bestehenden Wirtschaftsförderungsinstrumente einher, die für bestimmte Gruppen XXXII (Gründungen und Wagniskapitalfinanzierungen) geeignet erscheinen. Die Umsetzung ist mit einem hohen organisatorischen Aufwand und erheblichen beihilferec htlichen Restriktionen verbunden. Durch die EFRE-Finanzierung und die entsprechende Ko-Finanzierung der Länder ist dieses Finanzierungsinstrument vorhanden und auf die Bedarfe in den Ländern ausgerichtet. Insofern ergänzen diese finanzierungsorientierten Instrumente die Wirtschaftsförderung der GRW, die selbst über Bürgschaften und Zinsverbilligung hinaus keine spezifischen Finanzierungsinstrumente anbietet. Eine eigenständige Rolle für die GRW scheint deshalb hier nicht angezeigt, obwohl nicht ausgeschlossen werden soll, dass sich die GRW an innovativen Finanzinstrumenten beteiligen könnte. Wettbewerbsverfahren Auch bei der zukünftigen Unterstützung strukturschwacher Regionen könnten Wettbewerbe eine ergänzende Rolle einnehmen, wenn es darum geht die bestmöglichen Projekte (FuEVerbundprojekte, regionale Kooperationen, regionale Modellvorhaben zur Zusammenarbeit verschiedener Förderprogramme u.ä.) in den strukturschwachen Regionen zu fördern. Dies setzt voraus, dass die Charakteristika eines Wettbewerbs so aus gestaltet sind, dass sie sich an Akteure in den strukturschwachen Regionen wenden. Damit würde man auch dem Ausgleichsanliegen genügen und gleichzeitig diejenigen Projekte identifizieren, die in strukturschwachen Regionen die größten Wachstumsbeiträge liefern können. Da die Umsetzung der Förderung durch die Länder erfolgt, wäre auf der Ebene des Bundes in Abstimmung mit den Ländern im Koordinierungsrahmen eine entsprechende Regelung zu verankern. Denkbar ist aber auch, dass der Bund – in Abstimmung mit den Ländern - Wettbewerbe z. B. als Modellvorhaben zu den obigen Themen in allen strukturschwachen Regionen durchführt. Dieses müsste aber vor dem gegebenen gesetzlichen Hintergrund geprüft werden. 1 EINLEITUNG Die regionale Wirtschaftspolitik in Deutschland ist ein wichtiger Baustein in Rahmen der allgemeinen Wirtschaftspolitik und ein Ankerpunkt, um die Entwicklung der strukturschwachen Räume in Deutschland zu stärken. Ziel ist es die Wettbewerbsfähigkeit und das wirtschaftliche Wachstum zu unterstützen, indem mit geeigneten Maßnahmen Einfluss auf die langfristige Entwicklungsperspektive der strukturschwachen Räume genommen wird. Seit 1969 steht dabei die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ im Zentrum der regionalwirtschaftlichen Interventionen. Sie wird gemeinsam von Bund und Ländern initiiert und durch die Länder umgesetzt. Zunächst auf die strukturschwachen Regionen in der früheren Bundesrepublik beschränkt und ab 1990 auf die neuen Bundesländer übertragen, hat sie als nationales Instrument eine tragende Rolle im Aufholprozes s in Ostdeutschland gespielt. Auch die europäischen Strukturpolitiken sind seit der Reform 1988 und insbesondere mit ihrem Einsatz in Ostdeutschland seit 1990, aber auch in Westdeutschland, bedeutsame Instrumente zur Stärkung der strukturschwächeren Regionen. In Westdeutschland war und ist ihr finanzieller Einsatz in Relation zum Engagement in Ostdeutschland deutlich geringer. Mit der Reform der Europäischen Strukturpolitik für die Förderperiode von 2007 bis 2013 wurde die Ausrichtung der europäischen Regionalpolitik ausschließlich auf die strukturschwachen Regionen zu Gunsten eines flächendeckenden Einsatzes aufgegeben. Explizit standen in der vergangenen Förderperiode die gesamtwirtschaftlichen Ziele der Lissabon-Agenda im Zentrum und in der aktuellen Förderperiode 2014-2020 ist es die Europa 2020Strategie mit ihrer Ausrichtung auf intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum , die den Rahmen für die EU-Strukturfonds definiert. Es stehen aber weiterhin die strukturschwachen Regionen auch unterhalb der Ebene der Mitgliedsstaaten im Fokus der europäischen Struktur- und Investitionsbemühungen. Die Gemeinschaftsaufgabe GRW hingegen konzentriert sich ausschließlich auf die strukturschwachen Gebiete innerhalb Deutschlands. Die Strukturschwäche der deutschen Regionen wird für die Förderperiode von 2014 bis 2020 erstmals mit einem gesamtdeutschen Indikatorensystem ermittelt und überwindet damit die bislang vorherrschende Ost-West-Einteilung der Fördergebietskulisse. Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung seit der deutschen Wiedervereinigung ist insgesamt positiv verlaufen. Die Erfolge beim Aufbau der ostdeutschen Wirtschaft haben dazu geführt , dass im zunehmenden Maß auch ostdeutsche Regionen Anschluss an die wirtschaftliche Entwicklung Westdeutschlands gefunden haben. Insgesamt haben sich die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen West- und Ostdeutschland eingeebnet, ohne dass es zu einer vollständigen Angleichung der Lebensverhältnisse gekommen ist. Trotz der Erfolge bestehen weiterhin ausgeprägte regionale Unterschiede sowohl hinsichtlich des Bruttoinlandsprodukts je Einwohner als auch der Erwerbstätigkeit und der Höhe der Arbeitslosigkeit. Der in den 1990er Jahren noch dominante Ost-West-Gegensatz hat sich insoweit verringert, dass nicht mehr von einer erhöhten Förderbedürftigkeit in allen ostdeutschen Regionen gesprochen werden kann. Auch in westdeutschen Regionen besteht ein erheblicher 2 Anpassungs- und Nachholbedarf um die Strukturschwächen zu überwinden und allen Regionen eine Wettbewerbsperspektive zu bieten. Neben den immer noch bestehenden Unterschieden in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entwickelt die Demografie eine Eigendynamik, die in vielen ost- und westdeutschen strukturschwachen Gebieten einen erheblichen Rückgang der Bevölkerung nach sich zieht und besondere Herausforderungen für die regionale Wirtschaftspolitik bereithält. Es nimmt nicht nur die Zahl der Einwohner ab, es verändert sich auch der Altersaufbau der Bevölkerung und die Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter wird zurückgehen, während der Anteil Älterer an der Bevölkerung zunimmt. Zusätzlich wird durch die weitere Globalisierung der Wettbewerbsdruck zunehmen und insbesondere für die strukturschwachen Räume herausfordernd sein. Dieses bedeutet, dass Humankapital, Forschung und Entwicklung, Innovation und die Wissensintensivierung der regionalen Wirtschaften verstärkt in das Zentrum des Interesses rücken werden, um die Wettbewerbsfähigkeit in den Regionen zu verbessern. Neben den räumlichen wirtschaftlichen und demografischen Veränderungen, die durch die Flüchtlinge seit 2015 nochmals um eine Komponente erweitert wurde, werden in Deutschland auch politische Weichenstellungen und Veränderungen in den politischen Rahmenbedingungen die Möglichkeiten beeinflussen, den strukturschwachen Regionen durch Politikunterstützung eine Entwicklungsperspektive zu geben. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang der bereits erfolgte Wegfall der Investitionszulage für betriebliche Investitionen in Ostdeutschland zu Beginn des Jahres 2014, die Reduzierung der Finanzmittel aus den Europäischen Strukturfonds für die Periode von 2014-2020 und noch nicht sichtbare Ausgestaltung der Förderperiode ab 2021 sowie das Auslaufen des Solidarpakts II mit dem Jahr 2019, die angestrebte Neuordnung des Länderfinanzausgleic hs ab 2020 und der zunehmende Einfluss des EU-Beihilferechts auf die Ausgestaltung der Fördermöglichkeiten, insbesondere die betriebliche Investitionsförderung und die Möglichkeiten zur Ausweisung von Fördergebieten. Vor diesem wirtschaftlichen und politischen Hintergrund und der veränderten Förderkulisse ab 2020 werden bereits heute Wege gesucht, die Weichen für die künftige Ausgestaltung der regionalen Wirtschaftsförderung zu stellen. Im Koalitionsvertrag von CDU-CSU-SPD für die 18. Legislaturperiode wird auf das Erfordernis eines weiterentwickelten Fördersystems für die strukturschwachen Regionen Deutschlands verwiesen. Die Fraktionen aus CDU/CSU und SPD fordern die Bundesregierung dazu auf, „auch künftig mittels der regionalen Wirtschaftspolitik Wachstumspotenziale in den strukturschwachen Regionen zu heben und somit einen Beitrag zu mehr Wachstum und Beschäftigung in Deutschland zu leisten“. 1 Im Zentrum steht dabei das Vorhaben ab dem Jahr 2020 ein integriertes System für strukturschwache Räume 1 Vgl. dazu den Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD, insbesondere Seite S. 22 -23, (Download: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/koalitionsvertrag -inhaltsverzeichnis.html), sowie den Antrag der Fraktionen CDU/CSU und SPD vom 3. Dezember 2014, Deutscher Bundestag (2014), Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD „Regionale Wirtschaftspolitik – Die richtigen Weichen für die Zukunft stellen“, Drucksache 18/3404. 3 zu implementieren, das für alle strukturschwachen Regionen Deutschlands in gleicher Weise gelten soll. Die vorliegende Untersuchung ist in diesem Kontext zu betrachten und soll wichtige Beiträge und Impulse für die Entwicklung und Ausrichtung des neuen Systems der regionalen Wirtschaftsförderung leisten. Dabei konzentriert sich die Ausgestaltung eines integrierten Systems auf Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der strukturschwachen Regionen in Form der Hilfe zur Selbsthilfe, um die endogenen Potenziale zu stärken. Fragen zur Sicherstellung der Daseinsvorsorge stehen nicht im Zentrum der Überlegungen, sondern es wird unterstellt, dass diese notwendigen Einrichtungen und öffentlichen Dienstleistungen insbesondere im Rahmen der Raumordnung geplant und initiiert werden. Dort wo, es Schnittmengen zwischen den beiden Bereichen der Daseinsvorsorge und der Förderung einer nachhaltigen regionalen Wettbewerbsfähigkeit gibt, wird darauf hingewiesen. Die Untersuchung ist wie folgt aufgebaut: In Kapitel 2 wird auf die Ziele und Aufgabenstellung der Studie zu den „Aufgaben, Struktur und (die) mögliche Ausgestaltung eines gesamtdeutschen Systems zur Förderung von strukturschwachen Regionen ab 2020“ eingegangen. Die Vorgehensweise wird im Überblick vorgestellt. Kapitel 3 beschreibt die regionalen Unterschiede in den ökonomischen Ergebnisvariable n, diskutiert die regionalen Disparitäten im internationalen Kontext und stellt Ergebnisse zur Konvergenz der deutschen Arbeitsmarktregionen vor. Daneben wird auf die zukünftige Bevölk erungsentwicklung eingegangen und es wird die regionale Entwicklung von Investitionen, Forschung und Entwicklung und die Infrastrukturausstattung sowie auf die Entwicklung der Unternehmensgründungen vorgestellt. Hieraus ergeben sich Hinweise auf die Strukturdefizite in den Regionen und auch Ansatzpunkte für mögliche strukturpolitische Interventionen. In Kapitel 4 konzentriert sich auf regionalpolitische Grundsätze für die Förderung in den strukturschwachen Regionen. Ausgangspunkt ist dabei die Festlegung, dass die Stärkung der strukturschwachen Regionen vor dem Postulat der Gleichwertigkeit der Lebensverhält nis s e erfolgt und die Interventionen als Hilfe zur Selbsthilfe konzipiert werden, um das endogene Wachstum und die Beschäftigungsmöglichkeiten zu stärken. Anschließend wird auf die Ursachen von regionalen Disparitäten eingegangen. Vor ihrem Hintergrund wird dargelegt, dass in einem marktwirtschaftlichen System regionale Unterschiede systemkonform sind und auch gut begründet werden können. Anschließend wird auf die Begründung für regionalpolitisches Handeln eingegangen und es wird auf die wesentlichen Interventionsfelder abgestellt, die geeignet sind, in den strukturschwachen Regionen Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten. Im 5. Kapitel wird das allgemeine 3-Ringe-Modell dieses Gutachtens vorgestellt. Es ordnet strukturpolitische Interventionen danach, ob die Programme explizit für strukturschwache Regionen initiiert worden und wirtschaftsnah sind (innerer Ring), allgemeine wirtschaftsnahe Förderprogramme darstellen und in allen Regionen und damit auch in den strukturschwachen Regionen zum Einsatz kommen können (zweiter Ring) und nicht unmittelbar wirtschaftsnah, aber entweder in spezifischen Räumen (ländliche Regionen) oder allgemein (Städtebauförderung) zum Einsatz kommen und in den 4 strukturschwachen Regionen neben ihrer jeweils originären fachspezifischen Ausrichtung die wirtschaftsnahen Programme ergänzen und unterstützen können. In Kapitel 6 werden für die drei Ringe des integrierten Ansatzes für strukturschwache Regionen die aktuell vorhandenen Förderprogramme erfasst und ihre Entwicklung dargestellt. Gleichzeitig werden wesentliche Argumente zusammengefasst, die die Interventionen in den Regionen und in den strukturschwachen Räumen rechtfertigen und die Basis für zukünftige Interventionen darstellen. Weiterhin wird auf die Wirkungen der Programme eingegangen und die zukünftige Tragfähigkeit der Programme und Möglichkeiten zur Erweiterung diskutiert. Wesentlich für den koordinierten Einsatz ist auch die Abstimmung und Koordination der Programme, auf die anschließend eingegangen wird. Auch wird auf die Möglichkeiten zur Übertragung spezifisch für Ostdeutschland initiierter Programme auf Westdeutschland eingegangen und untersucht, ob Wettbewerbsverfahren und innovative Finanzierungsinstrumente Teil des Instrumentenkastens des integrierten Ansatzes zu Gunsten strukturschwacher Regionen sein sollten. In Kapitel 7 wird auf die Identifikation und Abgrenzung der strukturschwachen Räume eingegangen. Im Zentrum steht der GRW-Indikator und die Frage, ob er auch zukünftig geeignet ist erstens strukturelle Schwächen und Stärken zu messen, mithin zwischen strukturstarken und strukturschwachen Regionen diskriminieren kann und zum zweiten, ob er geeignet ist den demografischen Wandel zu erfassen, d.h. ob zwischen GRW -Indikator und demografisc her Entwicklung ein Zusammenhang besteht. Daneben wird auf die Frage nach der Abgrenzung der Arbeitsmarktregionen eingegangen, die die räumliche Grundlage für die Einordnung der Regionen bilden. Insbesondere das Wechselspiel zwischen Abgrenzung der funktionalen Arbeitsmärkte und den Ausprägungen der Indikatoren zur Messung der Strukturschwäche wird diskutiert. Schließlich enthält Kapitel 8 die Überlegungen wie ein integrierter Ansatz zu Gunsten der strukturschwachen Regionen aussehen kann und welche Politiken und Instrumente vor dem Hintergrund der zu erwartenden Veränderungen geeignet erscheinen die regionale Wet tbewerbsfähigkeit der strukturschwachen Regionen zu stärken. Ausgehend von den ökonomischen und politischen Ausgangsbedingungen, die voraussichtlich ab 2020 zu beobachten sein werden, werden für das in Kapitel 5 entwickelte 3-Ringe-Modell die einzelnen Optionen und Möglichkeiten für den inneren, mittleren und äußeren Ring diskutiert und Erweiterungsmöglichkeiten insbesondere für die GRW vorgestellt. In diesem Zusammenhang wird auch bewertet ob für Ostdeutschland initiierte Förderprogramme in einem integrierten System für strukturschwache Regionen in Deutschland insgesamt sinnvoll eingesetzt werden können. 2 ZIELE UND AUFGABENSTELLUNG 2.1 AUFGABENSTELLUNG UND INHALTE Das Ziel der Studie besteht darin einen Vorschlag für ein integriertes gesamtdeutsches System für strukturschwache Regionen zu formulieren und die Aufgaben, die Struktur und die mögliche Ausgestaltung des zukünftigen Fördersystems ab 2020 zu beschreiben. Dabei soll das gesamtdeutsche Fördersystem die Standortnachteile für die besonders struktursc hwachen Gebiete mindern, durch Unterstützung des Strukturwandels zu Wachstum und Beschäftigung beitragen, den Ausgleich regionaler Entwicklungsunterschiede forcieren und gleichzeitig im Einklang mit einem fairen Standortwettbewerb stehen. Ein wesentliches Kennzeichen eines zukünftigen Fördersystems besteht darin, dass das förderpolitische Instrumentarium für Gesamtdeutschland Gültigkeit besitzen und einheitliche Förderbedingungen in allen Regionen aufweisen soll. Gleichzeitig sollte es so flexibel sein, dass bestehende strukturelle Unterschiede wie bspw. eine besondere Randlage zu den EU-Mitgliedsstaaten oder ost- oder westdeutsche Spezifika (z.B. altindustrielle Regionen oder besondere demografische Entwicklungen) bei der Förderung berücksichtigt werden können. Das zukünftige Fördersystem muss zudem berücksichtigen, dass es eine grundlegende Neuordnung der horizontalen und vertikalen Bund-Länder-Finanzbeziehungen ab 2020 mit dem Auslaufen des Solidarpakts II geben wird. Die sich hieraus resultierenden Konsequenzen können dann in den Prozess eingespeist werden, wenn das System der Bund-Länder-Finanz b eziehungen konkretisiert worden ist. Ausgangspunkt für die Entwicklung des integrierten Systems ist die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW), die als nationales Instrument in besonderer Weise einen Beitrag zur Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Deutschland leistet. In diesem Zusammenhang ist auch zu untersuchen ob und wie Förderprogramme für die ostdeutschen Bundesländer in ein gesamtdeutsches System überführt werden können und sollen. Es sind folgende Schwerpunkte zu betrachten: 1. Beschreibung der regionalwirtschaftlichen Ausgangslage. 1.1. Beschreibung der regionalen Disparitäten innerhalb Deutschlands und insbesondere zwischen den west- und ostdeutschen Ländern. 1.2. Beschreibung und Bewertung der regionalpolitisch relevanten Instrumente. 6 2. Begründung und Ausmaß staatlicher Eingriffe zugunsten struk turschwacher Regionen. 2.1. Darstellung der einschlägigen regionalökonomischen Theorien und Darlegung ob und in welchem Ausmaß staatliche Eingriffe zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und Wachstumschancen erforderlich und geeignet sind. 2.2. Angemessenheit der Förderpolitiken differenziert nach unterschiedlichen Räumen (z.B. ostdeutsche Regionen, altindustrialisierte Regionen, ländliche Räume) einzugehen. 3. Entwick lung der Elemente eines integrierten gesamtdeutschen Systems zur Förderung von struk turschwachen Regionen. 3.1. Elemente eines integrierten gesamtdeutschen Systems zur Förderung von strukturschwachen Räumen vor dem Hintergrund veränderter Rahmenbedingungen erörtern. 3.2. Bewerten welche Förderprogramme des Aufbau Ost (neben der Investitionsförderung, z.B. die Innovationsförderung, der Infrastrukturausbau, der Städtebau oder die ökologische Altlastensanierung u.a.m.) in einem gesamtdeutschen Fördersystem zur Behebung der Strukturschwäche beitragen können. 3.3. Bewerten, ob weitere Politikfelder, die z.B. durch den technischen Fortschritt eine größere Bedeutung erhalten (haben), wie z.B. schnelle Internetverbindungen und der damit notwendige Breitbandausbau, einbezogen werden sollten. 3.4. Mögliche Interdependenzen zwischen den verschiedenen Bestandteilen des Fördersystems sollen untersucht und in ihrer Bedeutung für das gesamtdeutsche Sy stem bewertet werden. 3.5. In diesem Zusammenhang ist auch das Zusammenwirken von nationaler und europäischer Regionalpolitik zu beachten. 3.6. Im Ergebnis sollte sich ein integriertes gesamtdeutsches Fördersystem zeigen, welches in sich kohärent und konsistent ist und den Anforderungen der strukturschwachen Regionen ab 2020 genügt. 4. Vorschläge zur Entwicklung eines Gesamtsystems zur Förderung strukturschwacher Regionen unter besonderer Berücksichtigung der Weiterentwicklung der GRW 4.1. Auf der Grundlage der Analysen und Bewertungen sind Vorschläge in Form verschiedener Optionen darzustellen. 4.2. Zu berücksichtigen ist: 4.2.1. Formulierung der Förderziele und des Förderindikators 4.2.2. Die Einbeziehung bisheriger bzw. weiterer Politikfelder und Maßnahmen 4.2.3. Eine Erörterung der inhaltlichen Schwerpunkte der zukünftigen Förderung (gewerbliche Wirtschaft, Infrastruktur, etc.) 4.2.4. Eine Abgrenzung der Regionen in einem gesamtdeutschen System 4.2.5. Die Art der zu verwendenden (Zuschüsse, Darlehen, Bürgschaften) Instrumente der Regionalförder un g 7 4.2.6. Die zukünftige Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei den Aufgaben und Finanzierung der Aufgaben die strukturschwachen Regionen zu unterstützen. 4.2.7. Eventuell die Frage des notwenigen Einsatzes von Mitteln ab 2020 sowie 4.2.8. Fragen nach der zukünftigen Steuerung und Abstimmung der Regionalpolitik 2.2 ÜBERSICHT UND VORGEHENSWEISE Das zukünftige integrierte Fördersystem für die strukturschwachen Regionen ab 2020 stellt hohe Anforderungen an die Identifikation erstens der Strukturschwäche und zweitens an die Auswahl der geeigneten Förderinstrumente. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das neue integrierte System in ein bestehendes gesamtwirtschaftliches System passen muss und deutsche und europäische Rahmenbedingungen und Restriktionen beispielsweise des EU-Beihilferechts beachtet werden müssen. In Übersicht 1 ist der gesamte Prozess für die Erarbeitung der Studie, einschließlich der zu beachtenden Rahmenbedingungen, dargestellt. Den Ausgangspunkt stellt die Beschreibung der wirtschaftlichen Entwicklung in den Regionen Deutschlands dar. Diese umfasst sowohl die Entwicklung der verschiedenen Regionen bis an den aktuellen Rand und geht auch auf zukünftige Entwicklungen ein. Eine besondere Bedeutung wird dabei die Demografie (Bevölkerungsent wicklung und Altersaufbau) erhalten. Ein zweiter Arbeitsschritt erfasst den Einsatz und die Entwicklung der regionalpolitisch relevanten Instrumente. Hierbei werden sowohl die nationalen Förderprogramme als auch die Interventionen mit den EU-Strukturpolitiken vorgestellt. Besondere Bedeutung erhalten die zur Stärkung der wirtschaftlichen Entwicklung Ostdeutschlands eingesetzten Förderprogramm e. Im weiteren Verlauf des Gutachtens wird geprüft, ob und inwieweit sie für ein integriertes gesamtdeutsches System in allen strukturschwachen Regionen geeignet sind. Besonderes Augenmerk erhält der Fakt, dass nicht alle in den strukturschwachen Regionen zum Einsatz kommenden Förderprogramme ihre Begründung in der Strukturschwäche der Region haben. So sind werden beispielsweise die Programme zur Förderung von FuE mit einem allgemeinen Marktversagen begründet und sind somit ohne räumlichen Bezug legitimiert. In einem weiteren Arbeitsschritt wird dann folgerichtig auf die Begründungen für alternative Interventionen eingegangen und jene Kanäle identifiziert, die dazu dienen können die strukturschwachen Regionen zu stärken. Der Identifikation der strukturschwachen Räume geht die Diskussion um geeignete Indikatoren und eine angemessene räumliche Abgrenzung voraus. Dabei wird vom GRW-Gesamtindikator ausgegangen und es wird überprüft, ob er auch für die zukünftige Abgrenzung der strukturschwachen Regionen geeignet ist. Auf der Basis der vorhergehenden Arbeitsschritte werden dann Vorschläge für ein integriertes System für die strukturschwachen Räume in Deutschland, wobei verschiedene Rahmenbedingungen zu beachten sind. 8 Abbildung 1: Vorgehensweise zur Entwicklung eines integrierten Systems zur Förderung strukturschwacher Regionen in Deutschland ab 2020 (gelb=Rahmenbedingungen (EU/Bund/Länder)) 3 WIRTSCHAFTLICHE ENTWICKLUNG DER REGIONEN DEUTSCHLANDS Die wirtschaftliche Entwicklung in den deutschen Regionen verläuft recht unterschiedlich. Neben stark wachsenden können deutlich schrumpfende Regionen ausgemacht werden. Dabei sind die Ursachen für die beobachteten Entwicklungen verschieden und mögliche Ansatzpunkte für wirtschaftspolitische Unterstützungen regional unterschiedlich. Im Folgenden wird daher zunächst eine deskriptive Beschreibung der regionalökonomischen Ausgangslage vorgestellt, wobei die Entwicklung der regionalen Disparitäten und die Konvergenz bzw. Divergenz der Entwicklungen im Vordergrund stehen. Die Untersuchung beschreibt mit theoriegeleiteten Konzepten den Stand der Entwicklung, und es wird auf mögliche regionale ökonomische Entwicklungspfade eingegangen, die ab dem Jahr 2020 in Deutschlands Regionen anzutreffen sein könnten. Den Ausgangspunt bilden die regionalen Ergebnisse wirtschaftlichen Handelns, die Entwicklung des BIP je Einwohner, die Arbeitslosigkeit und die Erwerbsbeteiligung bzw. die demografische Entwicklung, und auch interregionale Wanderungen werden diskutiert. In diesem Zusammenhang wird zudem auf weitere regionale Kennziffern eingegangen, wie beispielsweis die SGBII-Quote oder die Langzeitarbeitslosigkeit, und ein Zusammenhang zur regionalen Leistungsfähigkeit wird hergestellt. Auf der anderen Seite stehen die treibenden Faktoren für diese Entwicklungen, die Kapitalausstattung der Regionen mit Produktivkapital, die Humankapitalausstattung und die infrastrukturelle Ausstattung. In der jüngeren Vergangenheit haben Forschungs - und Entwicklungsaktivitäten und die Fähigkeit der Regionen, Innovationen hervorzubringen, an Bedeutung gewonnen, dies gilt auch für die Fähigkeit unternehmerische Tätigkeiten in Gang zu setzen. Hier spielen das Gründungsgeschehen und die Struktur der Neugründungen eine wichtige Rolle. Die immer noch bestehenden strukturellen Unterschiede zwischen Ost - und Westdeutschland, aber auch zwischen ländlichen und urbanen Regionen sowie innerhalb Ost- und Westdeutschland sind dabei zu beachten. Zusätzlich kommt regionalen Besonderheiten eine hohe Bedeutung zu, wie sie sich etwa in den vom Strukturwandel besonders betroffenen Regionen in Nordrhein-Westfalen, dem Saarland und Bremen zeigen. Hier können zwar relativ hohe Einkommen beobachtet werden, aber gleichzeitig liegt eine hohe und verfestigte Arbeitslosigkeit vor. Hervorzuheben sind auch Grenzregionen, beispielsweise in Bayern oder Ostdeutschland, die von den großen Unterschieden in den Fördermöglichkeiten im angrenzenden Tschechien oder Polen betroffen sind. Neben der regionalen wirtschaftlichen Ausgangslage werden mögliche Entwicklungspfade vor dem Hintergrund struktureller Unterschiede aufgezeigt. Diese umfassen das Konzept der Sigma- und Beta-Konvergenz auf der Grundlage der neoklassischen Theorie oder auch Konzepte der „Club-Konvergenz/Divergenz“, mit denen Gruppen von strukturschwachen und strukturschwächeren Regionen identifiziert werden können. 10 Nachfolgend finden sich einige Einschätzungen zur Entwicklung der Regionen Deutschlands. Die für die weiteren Analysen notwendigen Datenreihen und Kennziffern werden zusammengestellt und anschließend analysiert. 3.1 REGIONALE DISPARITÄTEN2 3.1.1 … IM NATIONALEN KONTEXT Der aktuelle Stand der wirtschaftlichen Entwicklung in den Regionen Deutschlands ist unterschiedlich und durch verschiedene Faktoren geprägt. Auf der einen Seite besteht auf Grund der historischen Vergangenheit immer noch ein struktureller Unterschied zwischen west - und ostdeutschen Regionen. Ländliche Regionen verfügen im Allgemeinen über ein wirtschaftlich niedrigeres Leistungsniveau als die Agglomerationen und die Verdichtungsräume. Aber auch zwischen den Agglomerationsräumen bestehen signifikante Unterschiede, so sind beispi elsweise altindustrielle Regionen besonders vom sektoralen Strukturwandel betroffen und haben Schwierigkeiten, mit den wirtschaftlich stärkeren Regionen mit modernen Dienstleistungs - und Industriesektoren Schritt zu halten. Generell kann neben den bereits benannten Unterschieden in Ost-West-Richtung auch ein gewisses Nord-Süd-Gefälle mit einem höheren BIP je Einwohner im Süden festgestellt werden. Abbildung 2 zeigt das BIP je Einwohner für das Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands. 3,4 Der niedrigste Wert beträgt gut 17.000 € je Einwohner und der höchste Wert liegt bei knapp 54.000 € Die BIP-Werte unterscheiden sich damit um den Faktor drei, d.h. in der wirtschaftlich stärksten Arbeitsmarktregion ist das BIP je Einwohner dreimal so hoch wie 2 3 4 Die verwendeten Daten in den nachfolgenden Abbildungen und Tabellen sind zeitlich aktuell und für alle Kreise und kreisfreie Städte auf die Ebene der Arbeitsmarktregionen aggregiert. Beispielsweise sind die Kreisergebnisse für das BIP und das Jahr 2013 immer noch unvollständig, vgl. VGR der Länder (2016, Download: 10. Februar 2016). Daher wird im Text das Jahr 2012 ausgewiesen. Die grafischen Darstellungen für aktuellere (unvollständige) Daten für das Jahr 2013 finden sich im Anhang A.2. Unter Ökonomen gibt es eine breite Übereinkunft darüber, dass das Pro -Kopf-Einkommen und die Arbeitsproduktivität die am besten geeigneten Maßgrößen für die wirtschaftliche Leistungskraft und Wettbewerbsfähigkeit einer regionalen Volkswirtschaft darstellen. Folglich stehen in der Wachstumstheorie Erklärungsansätze für das (normierte) Einkommen bzw. sein Wachstum im Zeitablauf im Mittelpunkt der Betrachtungen. Zentraler Baustein aller Wachstumstheorien ist dabei eine makroökonomische Produktionsfunktion, die einen funktionalen Zusammenhang zwischen dem Einkommen bzw. dem Output einer Volkswirtschaft und seinen Bestimmungsfaktoren postuliert. Dab ei wird die Höhe der Produktion einer Volkswirtschaft im Allgemeinen durch den Einsatz von Arbeit und Kapital, aber auch durch den (technisch verwertbaren) Wissensstand einer Volkswirtschaft bestimmt. Im nationalen Kontext spricht man von diesen (und mögli chen weiteren) Bestimmungsfaktoren der Produktion entsprechend von Produktionsfaktoren, im regionalen Kontext von Potenzialfaktoren. In der Realität sind aber die Modellvoraussetzungen oftmals nicht erfüllt, so dass neben dem Einkommen weitere Outputindikatoren wie bspw. die regionale Arbeitslosigkeit betrachtet werden. Dieser Vorgehensweise wird auch hier gefolgt. Wie bei vielen anderen regionalen ökonomischen Kennziffern wird auch das regionale BIP durch die Datenverfügbarkeit und die Erhebungs - und Berechnungsmethode beeinflusst, so dass sich bestimmte Stärken und Schwächen ergeben, die zu regionalen Ungenauigkeiten führen können, vgl. Anhang A.2. 11 in der wirtschaftlich schwächsten Region. Ursächlich hierfür sind unterschiedliche sektorale Strukturen, Unterschiede in der Höhe der Arbeitslosigkeit und den Abhängigkeitsquoten, Differenzen in der technologischen Leistungsfähigkeit und die Lage im Raum. In regionaler Hinsicht sind insbesondere im Süden Deutschlands die BIP-Werte höher als in Ostdeutschland und gleichfalls etwas höher als im Westen und Norden. Deutlich wird auch, dass in den Agglomerationen die BIP-Werte höher sind und zwar unabhängig von der geografischen Lage. Wie in Westdeutschland sind auch in Ostdeutschland die Agglomerationsräume bezogen auf den ostdeutschen Durchschnitt wirtschaftlich stärker als die ländlichen Räume. In Westdeutschland sind es insbesondere Regionen in Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Schleswig-Holstein, die als wirtschaftlich schwach zu kennzeichnen sind. Gleiches gilt für einige nördliche und östliche Regionen in Bayern. Das Ruhrgebiet als ein großer altindustrieller Raum verfügt wie andere altindustrielle Regionen (Nordbayern, Saarland oder auch die Hansestadt Bremen) über eher durchschnittliche bzw. höhere BIP je Einwohner-Werte. Die große Spannweite zeigt deutliche Unterschiede im Ergebnis der wirtschaftlichen Tätigkeit. Ökonomisch betrachtet sollte das BIP je Einwohner, wenn keine Arbeitslosigkeit herrscht und die Abhängigenquoten gleich sind, der Produktivität eines Erwerbstätigen entsprechen. Die Produktivität wiederum ist von strukturellen Faktoren bestimmt. Allgemein determiniert somit die regionale technologische Leistungsfähigkeit, ob in Regionen hochwertige Güter und Dienstleistungen erstellt werden können. Zu den Bestimmungsgründen der regionalen Leistungsfähigkeit bzw. Produktivität gehören die Ausstattung mit Produktivkapital, Humankapital, Forschung und Entwicklung, die Verkehrsinfrastruktur und anderes mehr, aber auch Effekte, die sich aus Agglomerations- und Urbanisierungsvorteilen ergeben. Ein Übergang auf das Jahr 2013 führt zu keinem grundlegend anderen Muster (vgl. Anhang A.3). 12 Abbildung 2: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner im Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands, in 1.000 € Quelle: BBSR (2015). Um den Zusammenhang zwischen der regionalen Produktion und dem regionalen Einkommen zu verdeutlichen ist in Abbildung 3 für die Arbeitsmarktregionen Deutschlands die Produktivität ausgewiesen. Sie überwindet die mit dem BIP-je Einwohner einhergehenden Probleme, da hier nach dem Arbeitsort die Leistung je Erwerbstätigen erfasst wird, die nicht durc h regional unterschiedliche Arbeitslosen- und Abhängigkeitsquoten verzerrt wird. Im Ergebnis zeigt sich aber ein ähnliches Muster wie in Abbildung 2. Allerdings ist die Spannweite im Vergleich zum BIP je Einwohner geringer. Die Produktivität in der stärksten Region beträgt hier „nur“ das Doppelte der schwächsten Region. Es zeigt sich auch, dass die Produktivität der entscheidende Faktor für das Einkommen in den deutschen Regionen ist. Somit muss die regionale Wirtschaftspolitik zu Gunsten der strukturschwachen Regionen an den Determinanten der Produktivität ansetzen, wenn das Ziel eine Angleichung der Lebensverhältnisse erreicht und dieses nicht durch Transferzahlungen, sondern durch eine eigenständige regionale wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erzielt werden soll. 13 Im weiteren Verlauf der Untersuchung und bei der Darlegung der geeigneten politischen Maßnahmen für eine regionale Wirtschaftspolitik zu Gunsten der strukturschwachen Regionen werden aber auch Einflussgrößen wie beispielsweise die Bevölkerungsdichte oder das regionale Marktpotenzial diskutiert werden müssen, die die Höhe der wirtschaftlichen Aktivitäten mitbestimmen, aber durch (wirtschafts-)politische Maßnahmen nicht oder kaum verändert werden können. Abbildung 3: Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen im Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands, in 1.000 € Quelle: BBSR (2015). Zur Identifikation der Fördergebiete wird im Rahmen der GRW statt des BIP pro Kopf bzw. der Produktivität das Bruttolohn- und Jahresgehalt eines SV-Beschäftigten eingesetzt. Die Daten stammen aus der Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit. Die Ursprungsdat en werden dabei um einen regionalen Faktor korrigiert, der den Anteil der SV-Beschäftigten erfasst, die oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze liegen, da die Beschäftigtenstatistik nur die Löhne bis zur Beitragsbemessungsgrenze der Renten- und Arbeitslosenversicherung erfasst. Die Erhebungssystematik unterscheidet sich von der regionalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. In Abbildung 4 ist der für die Abgrenzung der aktuellen Förderperiode von 2014-2020 verwendete Bruttojahreslohn für die Arbeitsmarktregionen und das Jahr 2010 abgebildet. Auf den ersten Blick zeigen die Produktivität (siehe Abbildung 3) und der Bruttojah- 14 reslohn ein sehr ähnliches Muster mit dem bereits dargestellten Ost -West-Gefälle und höheren Löhnen in den Agglomerationen und Verdichtungsräumen und niedrigeren Werten in den peripheren Regionen. Eine nähere Betrachtung zeigt aber, dass die Produktivität größere regionale Variationen aufweist als der Bruttolohn und auch periphere Regionen höhere Werte besitzen und insgesamt ein stärker ausdifferenziertes Bild erscheint. Für eine Diskussion der Vor- und Nachteile der beiden Indikatoren vergleiche den Anhang A.3 und A.4. Grundsätzlich eignen sich beide Kennziffern um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu erfassen, das wesentliche Problem bei der Lohnvariable besteht aber darin, dass die Einkommen der Selbständigen und auch Vermögenseinkommen z.B. durch Verpachtung nicht erfasst werden und damit die Einkommensposition einer Region ungenau erfasst wird. Abbildung 4: Bruttojahreslohn je sozialversicherungspflichtig Beschäftigtem in 2010, in € Quelle: BMWi (2015) Neben dem Einkommen je Einwohner und der Produktivität eines Erwerbstätigen ist die regionale Arbeitslosigkeit eine zentrale Kennziffer für das Ergebnis wirtschaftlicher Tätigkeit. Sie zeigt inwieweit es in den Arbeitsmarktregionen möglich ist, dass Arbeitssuchende auch einen Arbeitsplatz finden und damit Einkommen erzielen können. Die regionale Arbeitslosigkeit kann als ein Ergebnisindikator angesehen werden und signalisiert, in wie weit es gelungen ist, Ungleichgewichte am Arbeitsmarkt zu überwinden. 15 In Abbildung 5 sind die regionalen Arbeitslosenquoten für das Jahr 2014 ausgewiesen. Die Höhe der regionalen Arbeitslosigkeit variiert dabei zwischen 2,6% und 21,5%. 5 In Arbeitsmarktregionen mit niedrigen Arbeitslosenquoten ist quasi Vollbeschäftigung gegeben, während in Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit noch jede 5. Erwerbsperson ohne Beschäftigung ist. In regionaler Hinsicht sind es immer noch die ostdeutschen Regionen, die nahezu flächendeckend von hoher Arbeitslosigkeit betroffen sind. Auch die altindustriellen Regionen in Westdeutschland und viele norddeutsche Regionen haben erhöhte Arbeitslosenquoten, währen d im Süden und Südwesten Deutschlands beinahe durchgängig niedrige Arbeitslosenquot en vorliegen. Die regionale Verteilung der Arbeitslosigkeit ist nahezu spiegelbildlich zur Höhe der Produktivität bzw. zum BIP je Einwohner. Regionen mit einer hohen Produktivität weisen eine geringe Arbeitslosenquote auf, und Regionen mit niedriger Produktivität besitzen eine hohe Arbeitslosenquote. Auffällig ist, dass die altindustriellen Regionen wie das Ruhrgebiet oder das Saarland hier deutlicher sichtbarer sind als bei den Einkommens- und Produktivitätsunterschieden und somit insbesondere ein Mismatch bei der Zahl der Arbeitssuchenden und dem Angebot an Arbeitsplätzen vorliegt. 5 Die Arbeitslosenquote ist definiert als: Arbeitslose (Jahresdurchschnitt)/(Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte + Arbeitslose) in % und ist nicht identisch mit der offiziellen Arbeitslosenquote der Bundesagentur für Arbeit, die durch einen breiter definierten Begriff der Erwerbstätigen bzw. Erwerbspersonen definiert ist. Vgl. dazu: https://statistik.arbeitsagentur.de/Navigation/Statistik/Grundlagen/Berechnung-der-Arbeitslosenquote/Berechnung-der-Arbeitslosenquote-Nav.html 16 Abbildung 5: Arbeitslosigkeit* in % im Jahr 2014 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands Quelle: VGR der Länder (2016), Statistisches Bundesamt (2016), eigene Berechnungen. * Arbeitslosigkeit ist definiert als: Arbeitslose (Jahresdurchschnitt)/(Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte + Arbeitslose) in %. Um die regionale Entwicklung der Arbeitslosigkeit im Zeitablauf näher charakterisieren zu können, zeigt Abbildung 6 die regionale Arbeitslosenquote für das Jahr 1998. Die Spannweite der regionalen Arbeitslosenquoten reicht hier von 5,6% bis 28,6%. Im Vergleich zum Jahr 2014 sind die Arbeitslosenquoten in allen Arbeitsmarktregionen deutlich höher. Die positive gesamtwirtschaftliche Entwicklung Deutschlands in den 2000er Jahren schlägt sich im Ergebnis in allen Regionen positiv nieder, so dass es auf Grund der makroökonomischen Entwicklung in mehr oder weniger allen Regionen auch zu einer positiven Entwicklung gekommen ist. Allerdings bleibt das regionale Muster der Verteilung der Arbeitslosigkeit erhalten, so dass eine hohe Persistenz der regionalen Arbeitslosigkeit besteht und bestehende Strukturschwächen durch die positive gesamtwirtschaftliche Entwicklung nicht gänzlich überwunden werden können. Wie 1998 sind es vor allem ostdeutsche Regionen, die über hohe Arbeitslosenquoten verfügen. In Westdeutschland sind es vor allem noch die altindustriellen Regionen in Nordrhein Westfalen und im Saarland und in den ländlichen Regionen in den norddeutschen Flächenstaaten und Bremen und Hamburg sowie in einigen Regionen Rheinland-Pfalz und im nördlichen Hessen. 17 Abbildung 6: Arbeitslosigkeit in % der zivilen Erwerbspersonen im Jahr 1998 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands Quelle: VGR der Länder (2016), Statistisches Bundesamt (2016), eigene Berechnungen. * Arbeitslosigkeit ist definiert als: Arbeitslose (Jahresdurchschnitt)/(Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte + Arbeitslose) in %. Zur Charakterisierung der Persistenz der regionalen Arbeitslosigkeit und zur Ermittlung von strukturellen Unterschieden zwischen Ost- und Westdeutschland wurde eine einfache Regres sionsanalyse zwischen den Arbeitslosenquoten 2014 als zu erklärende Größe und der Arbeitslosenquote 1998 durchgeführt. Ergänzt wurde die Regressionsgleichung um eine Dummyvariable, die strukturelle Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland erfasst. Die Schätzung auf der Grundlage von 258 Arbeitsmarktregionen ergab folgendes Ergebnis: ALQ(2014) = -1,66 +0,803 ALQ(1998) - 2,15 D_OST (-3,77) (22,49) (-4,80) R2 = 0,79 mit ALQ(Jahr) als die Arbeitslosenquote im Jahr 2014 bzw. 1998. Die Strukturvariable D_OS T hat den Wert 1, falls die Arbeitsmarktregion in Ostdeutschland liegt und ist ansonsten gleich Null. In Klammern finden sich die t-Statistiken, die die statistische Signifikanz messen, und R2 kennzeichnet das Bestimmtheitsmaß. 18 Mit einem Bestimmtheitsmaß von 0,79 können von den regionalen Unterschieden in der Arbeitslosigkeit im Jahr 2012 durch die Arbeitslosenquote 1998 und die Dummy -Variable knapp 80% erklärt werden. Dies signalisiert die hohe Persistenz der regionalen Arbeitslosigkeit. Der negative Wert -2,15 für die Variable D_OST zeigt, dass die Arbeitslosigkeit in den ostdeutschen Arbeitsmarktregionen im Durchschnitt um gut 2%-Punkte stärker gefallen ist als in den westdeutschen Arbeitsmarktregionen und es eine signifikante Verbesserung der regionalen Arbeitsmarktsituation in Ostdeutschland in Relation zu Westdeutschland gegeben hat. Allerdings gilt weiterhin, dass das Niveau der Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland imm er noch über dem westdeutschen Niveau liegt (vgl. dazu auch Abbildung 6). Rote Punkte kennzeichnen die westdeutschen Arbeitsmarktregionen die nicht innrhalb der GRW förderfähig sind, grün sind die westdeutschen Regionen die in der GRW förderfähig sind und blau die ostdeutschen, und die eingezogenen Linien entsprechen den geschätzten Regressionsgleichungen aus der oben aufgeführten Regression. Die Ursachen für diesen strukturellen Unterschied können vielfält iger Natur sein und sind beispielsweise bedingt durch den Rückgang der Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter in den ostdeutschen Regionen. Hierauf wird an anderer Stelle, d.h. bei der demografischen Entwicklung eingegangen. Die ausgeprägte Persistenz der Arbeitslosigkeit in den Regionen Deutschlands l ässt den Schluss zu, dass auch zukünftig das vorhandene räumliche Muster der Verteilung der Arbeitslosigkeit weitgehend Bestand haben wird. Während das Niveau der Arbeitslosigkeit im Wesentlichen von den gesamtwirtschaftlichen Wachstumsaussichten abhängt, bleibt das räumliche Muster der Arbeitslosigkeit weitgehend konstant, d.h. auch im Jahr 2020 werden die Arbeitsmarktregionen, die aktuell über höhere Arbeitslosenquoten verfügen eine relativ erhöht e Arbeitslosigkeit aufweisen. Dies gilt für ost- und norddeutsche Regionen und für die altindustriellen Regionen in Westdeutschland. 19 Abbildung 7: Arbeitslosigkeit in % im Jahr 2014 (y-Achse, in %) und im Jahr 1998 (x -Achse, in %) in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 24 20 16 12 8 4 ALQ_2014_Ost_g eschätzt ALQ_2014_West_g eschätzt ALQ_2014_Ost ALQ_2014_West_nicht GRW-Gebiete ALQ_2014_West GRW-Gebiete 0 5 10 15 20 25 30 Arbeitslosenq uote im Jahr 1998 in % Quelle: Eigene Darstellung. Der empirische Zusammenhang zwischen dem Einkommen pro Einwohner, der Produktivität der Erwerbstätigen und der Höhe der regionalen Arbeitslosigkeit kann auf vereinfachte Weise für die deutschen Arbeitsmarktregionen wie folgt zusammengefasst werden, siehe auch Tabelle 1, in der die Korrelation6 für die hier untersuchten Variablen zusammengefasst ist: - 6 Das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und die Produktivität der Erwerbstätigen sind stark positiv miteinander verbunden. Der Korrelationskoeffizient beträgt etwa 0,9. Regionen, die über eine hohe Produktionsleistung je Erwerbstätigen verfügen, erzielen auch ein höheres Einkommen je Einwohner. Dies ist insofern nicht überraschend, da Die Korrelation misst die Stärke des Zusammenhangs zwischen zwei Größen. Der Wertebereich reicht von -1 bis +1. Ein Wert von +/- 1 zeigt an, dass beide Größen in einem direkten Zusammenhang stehen. Steigt eine Größe um 1 Einheit, dann steigt / sinkt die andere Größe auch um exakt eine Einheit. Ein Wert von 0 zeigt an, dass zwischen den beiden Größen kein Zusammenhang besteht. 20 erst die wirtschaftliche Produktion technologisch anspruchsvoller Güter und Dienstleistungen zu einem hohen Einkommen vor Umverteilung führt. - Zwischen der regionalen Produktivität und der Höhe der regionalen Arbeitslosigkeit besteht ein inverser (negativer) Zusammenhang von (-0,55). Je höher die Produktivität ausfällt, umso niedriger ist die regionale Arbeitslosenquote und umgekehrt, d.h. in den leistungsstarken, technologisch fortgeschrittenen Regionen gelingt es besser Arbeitslosigkeit gering zu halten. Regionen, die über eine niedrige Produktivität verfügen, schaffen es im Durchschnitt weniger gut, Arbeitsplätze zu schaffen. - Zwischen den regionalen Arbeitslosenquoten besteht im Zeitablauf, hier dem Vergleich zwischen 1998 und 2014, eine hohe Persistenz. Die Korrelation beträgt 0,9. Regionen, die in der Ausgangssituation 1998 über eine hohe Arbeitslosenquote verfügen, wiesen auch im Endzeitpunkt 2014 in der Regel eine hohe Quote auf. Insgesamt zeigen die Ergebnisse, dass im Zentrum einer regionalen Wirtschaftspolitik zu Gunsten strukturschwacher Räume die Entwicklung der Leistungsfähigkeit der regionalen Wirtschaft stehen muss, die die Produktivität als wesentliche Zielvariable betrachtet. Hohe Produktivität erhöht das Einkommen je Einwohner in der Region und trägt dazu bei, dass die Arbeitslosigkeit niedrig ist. Eine den technischen Fortschritt und seine Adaption bzw. die Übernahme technischen Wissens fördernde Politik sollte eine zentrale Rolle für die strukturschwachen Regionen darstellen. Tabelle 1: Korrelationen zwischen Produktivität, BIP je Einwohner und der regionalen Arbeitslosigkeit in den Arbeitsmarktregionen Deutschland Produktivität 2013 BIP je Arbeitslosenquote Arbeitslosenquote Einwohner 2013 2014 1998 Produktivität 2013 1.00 BIP je Einwohner 2013 0.78 1.00 Arbeitslosenquote 2014 -0.55 -0.51 1.00 Arbeitslosenquote 1998 -0.56 -0,52 0.92 1.00 Quelle: VGR der Länder (2016), Statistisches Bundesamt (2016), eigene Berechnungen. Allerdings muss betont werden, dass mit dem Einkommen je Einwohner oder der Produktivität nicht in allen Fällen eine Identifikation der strukturschwachen Regionen möglich ist. Die regionalen Problemlagen sind durchaus vielschichtig und zeigen sich in verschiedenen Kennziffern wie beispielsweise der Höhe der Arbeitslosigkeit oder geringen kommunalen Gewerbesteuereinnahmen. Wie später gezeigt wird, sind bei einer Berücksichtigung der beiden zent- 21 ralen Indikatoren Einkommen und Arbeitslosigkeit auch eher sozialpolitisch ausgerichtete Indikatoren wie die Quote der Langzeitarbeitslosen oder die Armutsquote hinreichend gut erfasst. 3.1.2 … IM INTERNATIONALEN KONTEXT Auch wenn mit der geplanten Neugestaltung der regionalen Wirtschaftspolitik im Wesentlichen die national verfügbaren Instrumente und Interventionen neu ausgerichtet und den veränderten Erfordernissen angepasst werden sollen ist es sinnvoll, die in Deutschland gegebenen regionalen wirtschaftlichen Disparitäten in den europäischen Kontext einzuordnen. Abbildung 8 zeigt das nationale Niveau des BIP je Einwohner in Kaufkraftparitäten (KKP) in der EU-28 im Jahr 2011 und die regionalen Abweichungen in den EU-Mitgliedsstaaten. Von links nach rechts sind die Staaten der EU nach der Höhe des BIP je Einwohner in KKP absteigend geordnet. Deutschland hat bezogen auf die EU-28 = 100 einen Wert von 123 und liegt damit deutlich über dem EU-Durchschnitt. Innerhalb der EU-28 liegt Deutschland dabei an 7. Stelle. Allerdings ist der Abstand zu den Niederlanden, die das zweithöchste Einkommen mit einem Wert von 129 aufweisen, nur gering. Luxemburg hat den ersten Platz inne, kann aber kaum als Vergleichsmaßstab für Deutschland herangezogen werden. Am Ende der Skala befinden sich die neuen Mitgliedsstaaten aus Mittel- und Osteuropa mit einem BIP je Einwohner von weniger als der Hälfte des deutschen Wertes. Deutschland gehört insgesamt zu den wohlhabenderen Staaten innerhalb der EU. Aber regional bestehen in Deutschland deutliche Unterschiede auf der NUTS -2-Ebene. Bei den 39 NUTS-2-Regionen handelt es sich überwiegend um die aktuellen und ehemaligen Regierungsbezirke und 9 Länder (die Stadtstaaten, die ostdeutschen Länder mit Ausnahme Sachsens sowie Schleswig-Holstein und das Saarland). Die Werte für das BIP je Einwohner in Kaufkraftparitäten liegen zwischen 200 und 84 und weisen damit eine erhebliche Spannweite auf. Innerhalb der EU-28 gehört Deutschland zu den Mitgliedsstaaten mit einer höheren Spreizung der regionalen Einkommen pro Kopf. Auffällig ist, dass in den meisten EU- Mitgliedsländern die Hauptstadtregionen das höchste BIP je Einwohner in KKP erwirtschaften. Für Deutschland liegt Berlin aber unterhalb des nationalen Durchschnitts stellt damit eine Sondersituation dar. Vernachlässigt man die Hauptstadtregionen in dem internationalen Vergleich, dann sind die regionalen Unterschiede in Deutschland noch wesentlich höher als in vielen anderen EU-Mitgliedsstaaten. 22 Abbildung 8: BIP je Einwohner in Kaufkraftparitäten in den EU-28 und regionale Unterschiede auf Ebene der NUTS-2-Regionen der EU im Jahr 2011 (EU-28 = 100) Quelle: EUROSTAT (2015, Internet Datencode: nama_r_e2gdp). Während Abbildung 8 für das Jahr 2011 das Niveau der Einkommen in den EU-28 und die regionalen Unterschiede aufzeigt, wird in Abbildung 9 die Entwicklung der regionalen Streuung im BIP je Einwohner in KKP im Zeitablauf für Deutschland und ausgewählte EU-Mitglieds staaten dargestellt. Die regionalen Disparitäten werden dabei als prozentuale Streuung um den jährlichen Mittelwert für den Zeitraum von 2000 bis 2011 gemessen. 7 Zu Beginn des Untersuchungszeitraums im Jahr 2000 liegt die Bandbreite der regionalen Disparitäten zwischen gut 10% des nationalen Durchschnitts in Österreich, Schweden und Finnland bis zu gut 30% in Deutschland und Großbritannien. Die Bandbreite der Disparitäten verändert sich bis zum Jahr 2011 nur unwesentlich. Einzige Ausnahme ist Bulgarien, die regionalen Unterschiede haben sich dort stark von etwa 27% auf mehr als 45% erhöht. Bulgarien ist damit ein exemplarisches Beispiel für die Entwicklung der neuen Mitgliedsstaaten der EU. Dort haben sich in der ersten Dekade die regionalen wirtschaftlichen Disparitäten deutlich erhöht. Für Deutschland lässt sich im Zeitraum von 2000 bis 2011 ein leichter Rückgang der regionalen Einkommensunterschiede beobachten. Damit haben sich die Werte des regionalen BIP je 7 Die regionalen Disparitäten werden mit dem Variationskoeffizienten erfasst. Der Variationskoeffizient setzt die Standardabweichung zum Mittelwert ins Verhältnis und normiert damit die Standardabweichung. EU-Mitgliedsstaaten mit einem niedrigen BIP je Einwohner werden im Allgemeinen auch eine niedrigere Standardabweichung als Mitgliedsstaaten mit einem höheren Einkommen aufweisen. Durch die Normierung auf den Mittelwert ergeben sich standardisierte relative Kennziffern, die im Zeitablauf und über die EU-Staaten mit einander verglichen werden können. 23 Einwohner in KKP im vergangenen Jahrzehnt in den deutschen Regionen langsam angenähert, ohne dass es zu einer signifikanten Konvergenz gekommen ist. Der relativ geringe Rückgang der regionalen Streuung zeigt deutlich, dass eine Reduktion der Disparitäten bzw. eine Annäherung der regionalen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nur sehr langsam stattfindet. Im Vergleich zur regionalen Streuung des BIP je Einwohner in den westeuropäischen Staaten ist sie in Deutschland zudem noch relativ groß. Damit sind die regionalen Unterschiede im Einkommen in Deutschland im Vergleich zu anderen EU-Mitgliedsstaaten relativ hoch, und die Lebensumstände in den Regionen Deutschlands unterscheiden sich immer noch deutlich. Aus der Beobachtung der relativ langsamen Annäherung der regionalen Disparitäten folgt auch, dass im Jahre 2020 noch signifikante Unterschiede bei den regionalen Einkommen in Deutschland bestehen werden und es keine wesentliche Änderung in dem Muster der räumlichen Verteilung von Einkommen je Einwohner geben wird, so dass weiterhin von unterschiedlichen Lebensverhältnissen ausgegangen werden kann. Abbildung 9: Entwicklung der regionalen Unterschiede im BIP je Einwohner in KKP in den NUTS-3-Regionen Deutschland und einigen ausgewählten EU-Mitgliedsstaaten 2000-2011, in % des jährlichen Mittelwerts Quelle: EUROSTAT (2015, Internet Datencode: nama_r_e0digdp). Ein zweiter zentraler Indikator zur Messung der regionalen Leistungsfähigkeit ist das Ausmaß der Arbeitslosigkeit in den EU-Mitgliedsstaaten. Im Hinblick auf die Arbeitslosigkeit in der EU28 zeigt sich, dass sie im Jahr 2013 in Deutschland signifikant geringer ist als in den meisten Staaten (vgl. Abbildung 10). Lediglich für Österreich wurde im Jahr 2013 eine geringfügig niedrigere Arbeitslosenquote ermittelt. Die Quote in Deutschland ist bezogen auf den EU-28Durchschnitt nur etwa halb so hoch. Ein deutlich anderes Bild ergibt sich, wenn die regionale Dispersion der Arbeitslosenquoten, über den Variationskoeffizienten erfasst und betrachtet wird (vgl. Abbildung 11). Deutschland gehört zu den EU-Mitgliedsstaaten, in denen die Unterschiede in den regionalen Arbeitslosenquoten mit am größten sind. Die Standardabweichung liegt bei ungefähr 40% des Mittelwertes. 24 Lediglich Italien und Belgien weisen größere Unterschiede in den regionalen Arbeitslosenquoten auf. Auf der anderen Seite sind es vor allen die skandinavischen Länder, die über geringere regionale Unterschiede in den Arbeitslosenquoten verfügen. Die großen Unterschiede in Deutschland zeigen, dass sich die Arbeitslosigkeit hier sehr stark regional unterscheidet und auf ungleiche wirtschaftliche Entwicklungen in den deutschen Regionen hindeutet. Insgesamt kann aber festgestellt werden, dass sich die deutsche Position im internationalen Vergleich hinsichtlich des Niveaus der wirtschaftlichen Aktivitäten sowohl bezogen auf das BIP je Einwohner als auch bezogen auf die Arbeitslosigkeit positiv darstellen. Allerdings sind die regionalen Unterschiede ausgeprägt, und die regionalen wirtschaftlichen Unterschiede sind größer als in den meisten anderen EU-Mitgliedsstaaten. 25 Abbildung 10: Arbeitslosigkeit in den EU-Mitgliedsstaaten 2013, in % Quelle: EUROSTAT (2015, Internet Datencode: lfst_r_lfu3rt, Labour Force Survey ( LFS)). Abbildung 11: Regionale Streuung der Arbeitslosigkeit in den EU-Mitgliedsstaaten 2013, in % Quelle: EUROSTAT (2015, Internet Datencode: lfst_r_lmdur, Labour Force Survey (LFS)), vgl. Erläuterungen im Text. 26 3.2 KONVERGENZ UND/ODER DIVERGENZ REGIONALER ENTWICKLUNGEN Konvergenz und Divergenz der wirtschaftlichen Entwicklung sind zentrale Begriffe aus der Wachstumstheorie, und sie haben eine große Bedeutung für die Regionalpolitik und ihre Legitimation. Allerdings liefern die regionalen Wachstumstheorien keine einheitlichen Ergebnisse, ob eher mit einer Angleichung regionaler Lebensbedingungen oder eher mit einem Auseinanderdriften der regionalen Wirtschaftsräume zu rechnen ist. Während die neoklassische Theorie die Konvergenz der regionalen Einkommen und somit eine harmonische räumliche Entwicklung betont, sind „Neue Wachstumstheorie“ und die „Neue Ökonomische Geographie“ im Hinblick auf Divergenz und Konvergenz ambivalent. Sie legen aber die Bedingungen offen, unter denen Divergenz- oder Konvergenzprozesse zu erwarten sind. Auf der anderen Seite verweisen die Exportbasis- und die Wachstumspoltheorie auf die starke Bedeutung von Agglomerationsvorteilen in regionalen Wachstumsprozessen, so dass sich im Ergebnis räumliche Divergenz einstellt. Zur Identifikation der regionalen Entwicklungen in der Realität ist daher eine empirische Untersuchung der Entwicklungen angezeigt, um Aussagen über die Entwicklungstendenzen der verschiedenen Regionen in einem Raum aufzuzeigen. Grundsätzlich sind bei empirischen Untersuchungen auf Grundlage der neoklassischen Wachstumstheorie zwei Fallunterscheidungen von Interesse: Auf der einen Seite gibt es die so genannte „unbedingte“ Konvergenz. In diesem Fall wird davon ausgegangen, dass der einzige Grund, warum sich das Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens zwischen Regionen unterscheidet, in einer unterschiedlichen Ausstattung der Regionen mit (Produktiv)-Kapital pro Kopf liegt. Wegen der abnehmenden Grenzproduktivität des Kapitals sollte eine einfache Regression über einen Querschnitt von Regionen somit einen negativen Zusammenhang zwischen dem Niveau des Einkommens zu Anfang des Untersuchungszeitraums und ihren nachfolgenden Wachstumsraten des Einkommens liefern, d.h. anfänglich „ärmere“ Regionen wachsen schneller als die „reicheren“ Regionen, da bei den erstgenannten eine höhere Grenz produktivität des Kapitals gegeben ist. Auf der anderen Seite gibt es den Fall der so genannten „bedingten“ Konvergenz. Hierbei wird angenommen, dass interregionale Disparitäten im Einkommen bzw. seinem Wachstum nicht nur auf die unterschiedliche Ausstattung von Regionen mit Sachkapital zurückzuführen sind, sondern darüber hinaus durch Unterschiede in der Bevölkerungsentwicklung, der Investitions quote und dem technologischen Niveau zwischen den Regionen verursacht bzw. bedingt werden. Zur Berücksichtigung dieser Möglichkeiten wird daher in den Regressionen zur bedingten Konvergenz der einfache Zusammenhang zwischen dem Wachstum des Einkommens und dem Niveau des Ausgangseinkommens pro Kopf um Variablen aufgelöst. Als weitere erklärende Größen werden die obigen ökonomischen Größen, die als Potentialfaktoren der regionalen Entwicklung angesehen werden, in die empirischen Untersuchungen aufgenommen. Die Unterscheidung von unbedingter und bedingter Konvergenz ist bei einer empirischen Untersuchung von regionalen Wachstumsprozessen von Bedeutung, weil mit ihr wichtige Implikationen für die Rechtfertigung und Reichweite ausgleichspolitischer Maßnahmen zu Gunsten strukturschwacher Regionen einhergehen. Bei der unbedingten Konvergenz gilt, dass in dem Maße, wie es durch die Ausgleichspolitik gelingt, interregionale Unterschiede im Kapi talstock abzubauen, es auch zu einem vollständigen Ausgleich der Einkommen kommt. Gleichzeitig fallen die ausgleichs- und wachstumspolitischen Ziele der Regionalpolitik zusammen, da die ärmeren Regionen auch eine höhere Grenzproduktivität des Kapitals aufweisen. Kapital, welches von den reichen in die armen Regionen umgelenkt wird, führt in den armen Regionen zu einem Wachstumsgewinn, der den Wachstumsverlust in den reichen Regionen übersteigt. 27 Bei bedingter Konvergenz gelten diese einfachen Zusammenhänge nicht mehr. Unterscheiden sich die Regionen hinsichtlich ihres technologischen Niveaus, ihrer Spar- bzw. Investitionsneigung und ihrer Bevölkerungsentwicklung, gleicht sich das Einkommen in den Regionen auch dann nicht an, wenn der Umfang des Kapitaleinsatzes in der Produktion identisch ist. Zudem fallen das Ausgleichs- und Wachstumsziel nicht mehr zwangsläufig zusammen, sondern hängen von der spezifischen Situation der Regionen ab. Und es eröffnen sich erweiterte Möglichkeiten durch Verbesserung der Potentialfaktoren die regionalen Unterschiede zu reduzieren. Bevor auf die Ergebnisse der Schätzung der bedingten und unbedingten Konvergenzgleic hu ngen auf der Grundlage der neoklassischen (regionalen) Wachstumstheorie für die deutschen Arbeitsmarktregionen eingegangen wird, sei auf ein weiteres Konvergenzkonzept hingewiesen, die Sigma-Konvergenz. Dieses Konzept ist eng mit der bedingten und unbedingten Konvergenz verwandt und lässt direkte Aussagen über die Entwicklung der Ungleichheit zu. Sigma-Konvergenz liegt dann vor, wenn die Streuung der Einkommen pro Kopf in einem Querschnitt von Regionen über die Zeit abnimmt und damit die Ungleichheit zwischen den Regionen im Durchschnitt sinkt. Ist empirisch keine Sigma-Konvergenz zu beobachten, so folgt daraus entweder, dass die Ungleichheit zwischen Ländern oder Gruppen von Ländern im Durchschnitt bestehen bleibt oder dass sie infolge von zunehmender Divergenz der regionalen ProKopf-Einkommen sogar zunimmt. Regionale Disparitäten: Sigma-Konvergenz In Abbildung 12 ist für die Arbeitsmarktregionen Deutschlands und den Zeitraum von 1996 bis 2012 die Entwicklung der Sigma-Konvergenz dargestellt. In der Abbildung wird einerseits unterschieden zwischen der Streuung des BIP je Einwohner und der Produktivität. Andererseit s werden die gesamtdeutsche Entwicklung und die Entwicklung in Ost- und Westdeutschland ausgewiesen. Es darf erwartet werden, dass die Streuung des BIP je Einwohner größer ist als die Streuung der Produktivität, und sollte es Konvergenz innerhalb der deutschen Regionen geben, so sollte die Sigma-Konvergenz im Zeitablauf abnehmen, folglich sollte die Streuung des BIP je Einwohner und der Produktivität abnehmen. Für das Einkommen je Kopf (vgl. Abbildung 12 a)) zeigt sich, dass in Deutschland noch eine hohe Streuung der Einkommen besteht und diese seit 1996 nur geringfügig abgenommen hat. Der Rückgang der regionalen Streuung hat insbesondere in den Jahren vor der Finanz - und Konjunkturkrise 2008/9 stattgefunden und verharrt seitdem auf einem konstanten Niveau. In großräumiger Hinsicht lässt sich für Westdeutschland feststellen, dass im Zeitraum vom 1996 bis 2012 ein leichter Anstieg der Streuung des BIP je Einwohner beobachtbar ist und somit die regionalen Unterschiede zugenommen haben. Es ist folglich zu einer Zunahme der räumlichen Disparitäten innerhalb Westdeutschlands gekommen und die Einkommen sind ungleicher geworden. Für Ostdeutschland auf der anderen Seite zeigt sich, dass die regionalen Unterschiede im BIP je Einwohner deutlich geringer sind als in Westdeutschland und sich im Zeitablauf weiter reduziert haben. Die regionalen Unterschiede im Einkommen sind in Westdeutschland ungefähr doppelt so hoch wie in Ostdeutschland, d.h. in Ostdeutschaland sind die regionalen Einkommen je Einwohner sehr viel homogener. Für die Entwicklung der Streuung der Produktivität der Erwerbstätigen in Deutschland und in Ost und West zeigt sich ein ganz ähnliches Bild. Zunächst einmal ist das Ausmaß der Streuung deutlich niedriger als für das BIP je Einwohner, d.h. die Produktivität in den Arbeitsmarktregionen in Deutschland ist ähnlicher als das BIP je Einwohner. Weiterhin sind die regionalen Differenzen in der Streuung zwischen den westdeutschen Ländern und den ostdeutschen Ländern weniger stark ausgeprägt als für das BIP je Einwohner. Und drittens ist zu beobachten, dass der Rückgang der regionalen Streuung in Ostdeutschland im Vergleich zum BIP je 28 Einwohner seit 1996 weniger stark ausfällt. Für Westdeutschland und den betrachteten Untersuchungszeitraum lässt sich kaum ein Rückgang feststellen. Abbildung 12: Sigma-Konvergenz: Regionale Streuung der Einkommen je Einwohner und der Produktivität in den Arbeitsmarktregionen von 1996 bis 2012, in % a) b) BIP, real je Einw ohner Produktivität, real (BIP je Erw erbstätigen) Quelle: VGR der Länder (2015), BBSR (2015), Statistisches Bundesamt (2015), eigene Berechnungen. Mit dem Konzept der Sigma-Konvergenz kann für die deutschen Regionen nur eine geringfügige Annäherung von BIP je Einwohner und Produktivität festgestellt werden. Insbesondere 29 gilt aber, dass in den ostdeutschen Regionen eine Annäherung der beiden Kennziffern zu beobachten ist, während in den westdeutschen Regionen die Streuung mehr oder weniger konstant geblieben ist und es keine weitere Annäherung gegeben hat. 8 Regionale Disparitäten: Beta-Konvergenz Zur weiteren Untersuchung der regionalen Entwicklung in Deutschland auf Konvergenz oder Divergenz wurde ein neoklassisches Modell für die Arbeitsmarktregionen im Zeitraum von 2000 bis 2012 geschätzt. Auf der einen Seite wurde ein Modell unbedingter Konvergenz und zum zweiten ein Modell der bedingten Konvergenz geschätzt. Abbildung 13 zeigt grafisch den Zusammenhang zwischen der durchschnittlichen jährlichen Wachstums rate der Produktivität und dem logarithmierten Produktivitätsniveau für das Jahr 2000 und die 258 Arbeitsmarktregionen. Innerhalb der Grafik wird zwischen ostdeutschen (blau) und westdeutschen (rot , keine GRW-Gebiete; grün GRW-Gebiete) Arbeitsmarktregionen unterschieden. Zunächst zeigt sich, dass es einen negativen Zusammenhang zwischen dem Ausgangsniveau und den nachfolgenden Wachstumsraten gibt. Arbeitsmarktregionen mit einem niedrigen Produktivitätsniveau hatten in den folgenden Jahren eine durchschnittlich höhere Wachstumsrate. Im Jahr 2000 war in den ostdeutschen Arbeitsmarktregionen das Produktivitätsniveau niedriger als in den Westdeutschen. Einzelne Ausnahmen befinden sich im mittleren Bereich der beobachtet en westdeutschen Werte. Es handelt sich dabei im Wesentlichen um ostdeutsche Agglomerationsräume, die in 2000 innerhalb Ostdeutschlands relativ hohe Produktivitätsniveaus aufwiesen. Da die Wachstumsraten in den ostdeutschen Arbeitsmarktregionen in der Folgezeit bis zum Jahr 2012 höher als in den westdeutschen waren, konnte die Produktivitätslücke geschlossen werden. Die Unterschiede in den durchschnittlichen Wachstumsraten zwischen Ost- und Westdeutschland sind allerdings nicht sehr groß, so dass der Angleichungsprozes s zwischen Ost- und Westdeutschland nur sehr langsam vorangekommen ist. Weiterhin ist festzustellen, dass die Unterschiede der ostdeutschen Wachstumsraten beträchtlich sind und sich die ostdeutschen Arbeitsmarktregionen zwar konvergent, aber mit großen Unterschieden entwickelt haben. Neben aufholenden Arbeitsmarktregionen gibt es auch vereinzelt Arbeitsmarktregionen, deren Abstand zum Durchschnitt größer geworden ist. Eine einheitliche Entwicklung kann weder für die westdeutschen noch für die ostdeutschen Arbeitsmarktregionen festgestell t werden. 8 Zu den Ursachen fehlender Konvergenz bzw. der Divergenz vgl. Kapitel 4. 30 Abbildung 13: Produktivität im Jahr 2000 und die reale Wachstumsrate der Produktivität p.a. 2000-2012 (in %) in den 258 deutschen Arbeitsmarktregionen 4 3 2 1 0 -1 Ostdeutschland Westdeutschland (GRW-Gebiete) Westdeutschland (keine GRW-Gebiete) -2 3.4 3.6 3.8 4.0 4.2 4.4 4.6 Log (Produktivität 2000) Quelle: VGR der Länder (2015), Statistisches Bundesamt (2015), eigene Berechnungen. Auf den in Abbildung 13 aufgezeigten Zusammenhang zwischen dem Ausgangsniveau der regionalen Produktivität im Jahr 2000 und den nachfolgenden jährlichen Wachstumsraten bis 2012 wurden sowohl eine unbedingte Konvergenzgleichung als auch eine bedingte Regressionsgleichung angewandt. Die Ergebnisse der empirischen Untersuchung zeigt Tabelle 2. 31 Tabelle 2: Unbedingte und bedingte Konvergenz der Produktivität in den AMR 2000 bis 2012 Abhängige Variable: Jährliche Wachstumsrate der Produktivität 2000 bis 2012, in % Unb edingte Konvergenz Konstante Bedingte Konvergenz (11,18) 10,036 13.62 (8.65) Ostdeutschland (Dummy =1, 0 sonst) 0.073 (0.65) FuE-Beschäftige, in % 0.006 (1.66) Erreichbarkeit, in Min. -0.005 (-2.96) Industriequote, in % 0.050 (9.07) Einwohnerdichte 0,000 (0.15) -3.183 (-9.01) Log(Produktivität 2000) Arbeitsmarktregionen Bestimmtheitsmaß (-10,24) -2.320 258 0,29 258 0,51 Anmerkung: auf dem 10%-Testniveau signifikante Koeffizienten sind hervorgehoben (t-Werte in Klammern). Quelle: Eigene Darstellung. Die Regressionsschätzung zur unbedingten Konvergenz weist einen negativen Zusammenhang zwischen dem Ausgangsniveau der Produktivität im Jahr 2000 und den nachfolgenden Wachstumsraten aus und bestätigt den visuellen Eindruck, dass in der Ausgangssituation schwächere Arbeitsmarktregionen eine höhere Wachstumsrate der P roduktivität als wirtschaftsstarke Arbeitsmarktregionen aufweisen. Der geschätzte Koeffizient (-2,320) impliziert aber eine sehr langsame Konvergenz der Arbeitsmarktregionen. Eine in der Ausgangssituation gegebene Lücke wird über einen Zeitraum von etwa 30 Jahren zu 50% geschlossen. 9 Angenommen, eine ostdeutsche Arbeitsmarktregion hat im Ausgangsjahr ein Produktivitäts niveau von 60% des westdeutschen Niveaus so wird sie nach 30 Jahren bei 80% des westdeutschen Niveaus angelangt sein und es wird weitere 30 Jahre dauern, bis sie ein Niveau von 90% des westdeutschen Niveaus erreicht hat. 10 Während die hier vorgestellte Konvergenzrat e auf eine sehr langsame absolute Konvergenz hindeutet, die aber auf Grund der vorliegenden auch internationalen Evidenz als durchaus realistisch anzusehen ist (vgl. Abreu et al. (2005)). Daneben besteht noch die Möglichkeit, 9 In ähnlich angelegten Untersuchungen für Deutschland durch Schalk/Untiedt (1996), Alecke/Mitze/Untiedt (2010), Funke/Niebuhr (2005) oder Eckey/Kosfeld/Türck (2008) finden sich für unterschiedliche Untersuchungszeiträume recht ähnliche Koeffizienten für den Zusammenhang zwischen Ausgangsniveau und nachfolgenden Wachstumsraten. 10 Zur Herleitung der Konvergenzgeschwindigkeit im neoklassischen Wachstumsmodell vergleiche Anhang A.1. 32 dass die Regionen zwar konvergieren, aber nicht mehr auf ein identisches Gleichgewicht ausgerichtet sind, sondern sich auf jeweils unterschiedliche Niveaus im Gleichgewicht zu bewegen. Die Schätzung der bedingten Konvergenz trägt diesem Umstand Rechnung indem einige weitere strukturelle regionale Merkmale, die mitverantwortlich für das Niveau der Produktivität und der Wachstumsraten sind, in die Analyse einbezogen werden. Für die deutschen Arbeitsmarktregionen wurden die Industriequote (Anteil der SV-Beschäftigten in der Industrie an der Gesamtzahl der SV-Beschäftigten der Arbeitsmarktregion), der Anteil der FuE-Beschäftigten und ein Erreichbarkeitsindikator sowie die Einwohnerdichte in die Gleichung aufgenommen. Arbeitsmarktregionen mit einem hohen Anteil an Industriebeschäftigten, einem hohen Anteil an FuE-Beschäftigten und einer guten verkehrlichen Erreichbarkeit besitzen im Durchschnitt ein höheres Produktivitätswachstum als Arbeitsmarktregionen, die hierfür nur geringe Werte aufweisen. Werden diese Kennziffern mit in die Analyse einbezogen, hat die räumliche Lage einer Arbeitsmarktregion in Ost- oder Westdeutschland (erfasst durch eine Dummy-Variable mit dem Wert 1, falls es sich um eine ostdeutsche AMR handelt, 0 sonst) keinen zusätzlichen Einfluss auf das Produktivitätswachstum. Auch die Einwohnerdichte erweist sich als statistisch nicht signifikant für das Produktivitätswachstum. Die Konvergenzgeschwindigkeit erhöht sich, es bleibt aber bei einer langsamen Konvergenz, nun aber nicht mehr zu einem gemeinsamen Gleichgewichtswert. In Abhängigkeit von der Ausprägung der zusätzlichen Indikatoren in den Regionen unterscheiden sich die regionalen Produktivitäten im Gleichgewicht. Das bedeutet, dass es auch dann noch Unterschiede im Einkommen und der Produktivität geben wird, wenn alle Regionen ihr jeweiliges Gleichgewicht erreicht haben. Weiterhin bedeutet dies, dass Arbeitsmarktregionen mit hohen FuE-Werten und einer guten verkehrlichen Erreichbarkeit zu einem anderen Gleichgewicht konvergieren als Arbeitsmarktregionen, die diese Eigenschaften nicht besitzen. Es kommt somit zu Konvergenz in Gruppen, die über hohe oder niedrige Werte der Kontrollvariablen verfügen. Während die unbedingte Konvergenz von einem sehr langen, aber quasi natur-gesetzlichen Anpassungsprozess zu einem gemeinsamen Einkommensniveau ausgeht, zeigen die Ergebnisse der bedingten Regressionsschätzung und eine große Fülle an nationalen und internationalen empirischen Arbeiten, dass Gruppenkonvergenz nicht unwahrscheinlich ist, aber auch diese erst auf lange Sicht eintreten wird. 11 Besteht das regionalpolitische Interesse darin einen Ausgleich der regionalen Entwicklungen zu unterstützen, so muss die Politik aktiv auf ein Überwinden der Polarisation oder eine Beschleunigung der Konvergenz einwirken. In Arbeitsmarktregionen, die sich vom Gleichgewicht auf Grund fehlender Ausstattung mit bestimmten Faktoren entfernen oder nicht ausreichend schnell aufholen, sind regionalpolitische Maßnahmen zur Gegensteuerung dieser Entwicklungen notwendig. Welche regionalpolitischen Maßnahmen sich hier als empirisch geeignet erwiesen haben, wird in Kapitel 6, insbesondere Kapitel 6.2 näher diskutiert und bei der Ausgestaltung eines integrierten Systems zu Gunsten der strukturschwachen Regionen in Kapitel 8 berücksichtigt. Insgesamt kann festgestellt werden, dass die Diskussion um die Divergenz oder Konvergenz regionaler Entwicklungen wichtig für die Regionalpolitik ist und sowohl für die Wahl der Ziele als auch der regionalpolitischen Instrumente große Bedeutung hat. Allgemeine Konvergenz ist nicht zu erwarten, vielmehr dürften unterschiedliche Ausstattungen der Regionen mit den wirtschaftlichen Inputfaktoren der Produktion zu unterschiedlichen Produktivitäts- und Einkommensniveaus führen. Eine absolute Angleichung dürfte die Ausnahme sein. Um ein mögliches 11 Vgl. beispielsweise Hirte und Neumann (2007). 33 Auseinanderdriften der regionalen Entwicklungen zu begrenzen, sind angemessene wirtschaftspolitische Interventionen angezeigt. Weiterhin ist darauf hinzuweisen, dass aus der geringen Konvergenzrate nicht auf ein „Versagen“ der Regionalpolitik geschlossen werden kann. Dazu müsste die kontrafaktische Situation betrachtet werden und bekannt sein, wie die Entwicklung verlaufen wäre, hätte es keine Regionalpolitik gegeben. Zusätzlich ist auch darauf verweisen, dass auch durch staatliche Förderpolitiken Divergenz gefördert wird, wenn beispielsweise im gesamtwirtschaftlichen Interesse die FuE-Politik die wirtschafts- und forschungsstarken Standorte stärkt. Mit einer Strukturpolitik zu Gunsten strukturschwacher Regionen wird dann einem weiteren Auseinanderdriften der wirtschaftlichen Entwicklung entgegengewirkt. 3.3 DEMOGRAFISCHE HERAUSFORDERUNGEN IN DEUTSCHLAND Während im Vorherigen überblicksartig auf die Ergebnisse des regionalen Wirtschaftens der Arbeitsmarktregionen im nationalen und internationalen Kontext eingegangen wurde, wird im Nachfolgenden die demografische Entwicklung innerhalb Deutschlands betrachtet, die einerseits das regionale Entwicklungspotenzial mitbestimmt und andererseits vom Ergebnis der wirtschaftlichen Tätigkeit abhängig ist. Strukturell steht Deutschland vor der besonderen Herausforderung des demografischen Wandels. Innerhalb der Europäischen Union gehört Deutschland zu den Mitgliedsstaaten, die bereits in der Vergangenheit hinsichtlich der Bevölkerungszahl stagnierten oder rückläufig waren. Die Entwicklungen innerhalb Deutschlands verliefen bisher sehr unterschiedlich. Prognosen und Projektionen zeigen, dass insbesondere in Ostdeutschland von einem Rückgang der Bevölkerung auszugehen ist und sich für die regionale Wirtschaftspolitik besondere Heraus forderungen ergeben. Abbildung 14 zeigt die jährliche Wachstumsrate der Bevölkerung in Ost- und Westdeutschland seit 2001. In jedem Jahr nimmt die Wohnbevölkerung in Ostdeutschland mit einer Rate von ungefähr 0,5% ab. Erst am aktuellen Rand wird die negative Wachstumsrate kleiner und liegt 2013 nahe Null, so dass sich die Bevölkerungszahl stabilisiert. In Westdeutschland hingegen hat die Zahl der Einwohner bis Mitte der 2000er Jahre zugenommen, anschließend hat sie sich auch hier reduziert. Im Jahr 2011 wurde erstmals wieder nach 5 Jahren ein Zuwachs beobachtet, der auch in den Jahren 2012 und 2013 Bestand hat und aktuell bei 0,2% liegt. Auffällig ist, dass eine Trendumkehr sowohl in Ost- als auch in Westdeutschland seit dem Jahre 2009 zu beobachten ist und mit dem Beginn der Wirtschaftskrise insbesondere im Süden Europas zusammenfällt. Welche Auswirkungen diese Situation auf das Wanderungs verhalten innerhalb der Europäischen Union und durch den aktuellen Flüchtlingszustrom langfris tig auf die Bevölkerungsentwicklung in Deutschland haben wird, ist zurzeit noch nicht vollständig absehbar. Wahrscheinlich wird es dauerhaft zu einer verstärkten Zuwanderung nach Deutschland kommen. In den nachfolgenden Ausführungen zur künftigen Bevölkerungsentwicklung sind diese neuen Entwicklungen teilweise enthalten, jedoch sind die Annahmen über die Zuwanderung nach Deutschland wesentlich geringer als sie sich aktuell darstellen, so dass die Projektionen Hinweise, aber keine vollständige Projektion auf der Basis der aktuellen Entwicklungen darstellen. 34 Abbildung 14: Wachstumsrate der Bevölkerung in Ost- und Westdeutschland 2001-2013, in % Quelle: VGR der Länder (2015). Folgt man dem Statistischen Bundesamt (2015) und den Ergebnissen der 13. koordiniert en Bevölkerungsvorausberechnung in der Variante 1 wird sich die Zahl der Einwohner in Deutschland von 80,7 Mio. Einwohnern im Jahr 2013 auf 79,2 Mio. Einwohner im Jahr 2030 reduzieren. In Variante 1 wird von einem langfristigen jährlichen Wanderungssaldo von 100.000 Personen ausgegangen. 12 Die Gesamtbevölkerung wird sich um etwa 1,5 Mio. gegenüber 2013 reduzieren. Dies entspricht einem Rückgang von knapp 2%. Die Reduktion der Gesamtbevölkerung fällt damit geringer aus als in den vorhergehenden Projektionen. Das Statistische Bundesamt stellt im Vorwort zum Tabellenband zur 13. koordinierten Bevölkerungs vorausschätzung fest, dass "im Vergleich zur vorherigen Bevölk erungsprojek tion k ein völlig neues Bild der demografischen Zuk unft Deutschlands (sichtbar wird). Die Aussagen über die wichtigsten Folgen des demografischen W andels bleiben – trotz Anpassung der Basisinformationen auf Grundlage des Zensus und der neueren Entwick lungen, insbesondere der sehr stark en Zuwanderung seit 2011 – weiterhin gültig. Die Nachjustierung der Ausgangsparameter mildert allerdings das Ausmaß der demografischen Veränderungen – wie weitere Schrumpfung und Alterung – teilweise ab. Die k ünftigen Veränderungen erscheinen aber auch deshalb etwas weniger gravierend als bei früheren Vorausberechnungen, weil sich Deutschland bereits mitten im demografischen Wandel befindet und schon Schritte in diese Richtung absolviert hat.“ 12 In der Variante 2 der Projektion der Bevölkerung Deutschlands wird von einer verstärkten Zuwan- derung gegenüber Variante 1 ausgegangen. Statt eines Wanderungssaldos von 100.000 Personen wird von einem jährlichen Saldo von 200.000 Personen ausgegangen. Unter dieser Annahme wird sich die Gesamtbevölkerung bis zum Jahre 2030 auf 80,9 Mio. Einwohner erhöhen. Im Folgenden wird aber von Variante 1 ausgegangen wohl wissend, dass hinsichtlich der Bevölkerungsentwicklung deutliche Unsicherheiten über die tatsächliche Entwicklung bestehen. 35 Die räumliche Verteilung des Rückgangs innerhalb Deutschlands wird sehr unterschiedlic h ausfallen. Mit Bezug auf die ostdeutschen Flächenländer wird ein Rückgang von 12,5 auf 11,4 Mio. Einwohner prognostiziert, dieses entspricht einem jährlichen Verlust von 0,5% der Gesamtbevölkerung, eine Veränderung, die zu einem Verlust von etwa 10% der Gesamtbevölkerung bis 2030 führt. In den westdeutschen Flächenländern wird es ebenfalls zu einem Rückgang kommen. Die Zahl der Einwohner reduziert sich bis 2030 um 1,6 Mio. Dieses entspricht einer durchschnittlichen negativen Wachstumsrate von knapp 0,2%, die deutlich niedriger ist als die für Ostdeutschland. Damit fällt der Bevölkerungsrückgan g auch wesentlich geringer aus. In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg hingegen kommt es zu einer Zunahme der Einwohnerzahl gegenüber 2013. Die Gesamtzahl steigt von 5,8 Mio. 2013 auf 6,2 Mio. in 2030. 13 Auf der Ebene der Länder zeigt sich somit, dass es bei einer insgesamt schrumpfenden Bevölkerung zu einer weiteren Urbanisierung kommt und voraussichtlich ungleiche regionale Entwicklungen auftreten werden. Folglich stehen alle Regionen damit vor der Heraus forderung dem demografischen Wandel zu begegnen und Lösungen anzubieten, die adäquat dazu beitragen, die regionalen Lebens- und Wirtschaftsbedingungen zu sichern und zu verbessern. Gegenüber der vorhergehenden Projektion des Statistischen Bundesamtes (2011) haben sich die Zielwerte im Jahr 2030 nur wenig verändert. Es zeigt sich allerdings, dass ein Teil des demografischen Wandels bereits eingetreten ist. Neben dem Rückgang der Gesamtbevölkerung wird sich auch der Altersaufbau der Bevölk erung ändern (vgl. Abbildung 16). Laut Statistischem Bundesamt wird der Anteil der 20- bis 64Jährigen, also der Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, deutlich zurückgehen. Der Anteil der Einwohner im Alter von 65 und älter wird in allen Regionen zunehmen, während der Anteil derjenigen, die jünger als 20 Jahre sind, in den westdeutschen Ländern stark rückläufig ist, in den ostdeutschen Ländern stabil bleibt und die Stadtstaaten einen Zuwachs erwart en dürfen. Von der Alterung der Gesellschaft sind wiederum insbesondere die ostdeutschen Flächenländer betroffen, in denen der Anteil der Älteren von 27,5% im Jahr 2013 auf 38,4% im Jahr 2030 ansteigen wird. Diese Veränderungen stellen besondere Anforderungen an die regionalen Entwicklungsmöglichkeiten und haben bedeutende Auswirkungen auf die Bereitstellung von Infrastrukturen, den Arbeitsmarkt und die Beschäftigung in den Unternehmen, denen auch mit der regionalen Wirtschaftspolitik zu begegnen ist. 13 Die Zunahme in den Stadtstaaten erfolgt dabei nicht gleichmäßig. Während Berlin und Hamburg Zuwächse aufweisen, wird für Bremen ein leichter Rückgang der Einwohnerzahl prognostiziert. 36 Abbildung 15: Projektion der Bevölkerung in Deutschland, insgesamt in Ost- und Westdeutschland und in den Stadtstaaten für das Jahr 2030, in Mio. Quelle: Statistisches Bundesamt (2015). Abbildung 16: Projektion der Altersstruktur der Bevölkerung in Deutschland, insgesamt in Ost- und Westdeutschland und in den Stadtstaaten für das Jahr 2030, in Mio. Quelle: Statistisches Bundesamt (2015). 37 Während auf großräumiger Ebene insbesondere die ostdeutschen Länder vom demografischen Wandel negativ betroffen sein werden, differenziert sich die Aussage, wenn die kleinräumige Ebene für die Arbeitsmarktregionen die vergangene und zukünftige Bevölkerungs entwicklung betrachtet wird. Abbildung 17 zeigt für den Zeitraum von 2000 bis 2013 die tatsächliche Bevölkerungs veränderung in den Arbeitsmarktregionen. Insbesondere in den ländlichen Regionen Ostdeutschlands, aber auch in einigen westdeutschen ländlichen Regionen und in den altindustriellen Gebieten hat sich die Zahl der Einwohner deutlich reduziert. Zuwächse ergaben sich vor allem in den städtischen Regionen, wobei auch einige ostdeutsche Städte, insbesondere im Berliner Umfeld, positive Wachstumsraten aufweisen. Die Zahlen zeigen, auch mit Blick auf Westdeutschland eine Tendenz zur weiteren Urbanisierung und Konzentration der Bevölkerung in dichter besiedelten Gebieten. Abbildung 17: Veränderung der Zahl der Einwohner zwischen 2000-2013 in den 258 Arbeitsmarktregionen, in % Quelle: BBSR (2015), eigene Berechnungen. Eine Projektion der Bevölkerungsentwicklung durch das BBSR (2015) auf Kreisebene bis zum Jahr 2035 zeigt mit Blick auf die zukünftige Bevölkerungsentwicklung, dass weiterhin insbesondere die ostdeutschen Regionen vom Bevölkerungsrückgang betroffen sein werden (vgl. Abbildung 18). Vor allem in den ländlichen Regionen der ostdeutschen Länder kommt es flä- 38 chendeckend zu einem weiteren signifikanten Rückgang der Einwohnerzahl. Auch in Westdeutschland sind vornehmlich die ländlichen Regionen vom Bevölkerungsrückgang betroffen. Eine Ausnahme ist Nordwestniedersachsen. Aber nicht nur in ländlichen Regionen wird ein Rückgang erwartet. Betroffen sind auch die Nordseeküstenregionen und die ehemaligen Industrieregionen im Ruhrgebiet und im Saarland. Positive Bevölkerungsentwicklungen werden vor allem für die Ballungsräume und städtischen Agglomerationen in Westdeutschland erwartet, in denen auch die wirtschaftliche Entwicklung positiv verläuft bzw. verlaufen ist, eine P rojektion, die sich mit den jüngsten tatsächlichen regionalen Bevölkerungsentwicklungen deckt. In den ostdeutschen Ländern werden, von Ausnahmen abgesehen, in Zukunft auch in den Städten negative Entwicklungen erwartet. Der Großraum Berlin stellt in Ostdeutschland eine Ausnahme dar. Auf der Ebene der Arbeitsmarktregionen weisen alle ostdeutschen Regionen mit Ausnahme des Großraums Berlin negative Werte aus. Cum grano salis zeigt die Projektion bis 2035 in der Tendenz auch die bereits in der vorherigen Abbildung beobachtete Entwicklung. Im Zeitraum von 2000 bis 2013 mit negativem Bevölkerungswachstum ausgestattete Regionen werden in Zukunft stärker schrumpfen, Regionen mit geringen Veränderungen werden moderat schrumpfen und in der Vergangenheit wachsende Regionen werden auch in Zukunft verstärkt wachsen. Abbildung 18: Zukünftige kleinräumige Bevölkerungsdynamik in Deutschland bis 2035 auf der Ebene der Arbeitsmarktregionen, Veränderung der Bevölkerungszahl im Zeitraum 2012-2035, in % Quelle: BBSR (2015), eigene Berechnungen. 39 Ein Blick auf die regionale Dynamik der Bevölkerungsentwicklung in den Regionen Deutschlands zeigt, dass es zwischen prognostizierter Bevölkerungsentwicklung bis 2035 und der Bevölkerungsdichte im Jahr 2011 kaum eine Korrelation gibt und somit alle möglichen Kombinationen vorkommen können. Entsprechend wird es notwendig sein auf der regionalen Ebene individuelle Strategien zu entwickeln, um den Herausforderungen des demografischen Wandels zu begegnen. Auch wird deutlich, dass insbesondere die ländlichen Räume vor großen Herausforderungen stehen, um den demografischen Wandel erfolgreich zu gestalten. Tabelle 3: Entwicklung der Zahl der Erwerbspersonen in den Ländern bis 2035, Veränderung gegenüber 2012 in % Kennziffer 1 Name Bundesland Schleswig-Holstein in % -6,62 2 3 4 5 Hamburg Niedersachsen Bremen Nordrhein-Westfalen 6 7 Hessen Rheinland-Pfalz -8,21 -11,06 8 9 10 11 Baden-Württemberg Bayern Saarland Berlin -2,80 -4,95 -16,92 -1,53 12 13 Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern -21,52 -31,29 14 15 16 Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen -23,97 -34,07 -31,85 0 Bund 1,67 -8,38 -5,63 -9,32 -9,92 Quelle: BBSR (2015). Gravierend sind vor allem die Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die Fachkräftesituation und damit auf einen entscheidenden Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit der Regionen. Die Zahl der Erwerbspersonen in den deutschen Regionen wird sich signifikant reduzieren. Das BBSR (2015) weist in seiner aktuellen Prognose auf Ebene der Bundesländer für alle Länder, mit Ausnahme Hamburgs, einen Rückgang der Zahl der Erwerbspersonen aus (vgl. Tabelle 3). Für Deutschland insgesamt wird mit einem Rückgang der Zahl der Erwerbs personen um knapp 10% gerechnet. Insbesondere in den ostdeutschen Flächenländern kommt es zu einem Rückgang von bis zu 34% in Sachsen-Anhalt, während Brandenburg den geringsten Rückgang von 21,5% ausweist. Auch die westdeutschen Flächenländer werden einen deutlichen Rückgang erfahren, insbesondere das Saarland (-16,9%) und RheinlandPfalz (-11,1%), während Nordrhein-Westfalen, Hessen und Niedersachsen in etwa einen 40 Rückgang im Bundesdurchschnitt aufweisen. Schleswig-Holstein, Bayern und Baden-Würt temberg haben einen deutlich geringeren Rückgang zu erwarten. Auch die Stadtstaaten Bremen und Berlin sind negativ betroffen, allerdings weniger intensiv als der Bundesdurchschnitt . Lediglich Hamburg verfügt über einen positiven Wert. Insgesamt sind die Entwicklungen aber negativ, und auf Grund der unterschiedlichen Höhe des Rückgangs werden die Probleme insbesondere in Ostdeutschland gravierender ausfallen als in Westdeutschland, wo insbesondere das Saarland und Rheinland-Pfalz negativ betroffen sind. Der demografische Wandel und der Rückgang der Erwerbspersonen haben nicht nur Auswirkungen auf das regionale Arbeitsangebot, sondern dürften auch auf die Unternehmensnac hfolge und auf den Fortbestand von Unternehmen einwirken. Im Zeitraum bis 2020 steigt nach vorliegenden Untersuchungen die Zahl der im Mittelstand und im Handwerk anstehenden Unternehmensübergaben an, gleichzeitig schrumpft aus demografischen Gründen die Zahl der Personen, die ein Unternehmen übernehmen können. Zudem wirkt sich der Rück gang der Bevölkerung auf unternehmerische Neugründungen aus, da die überwiegende Mehrheit der Neugründungen lokale Nachfrage bedient (ZEW, 2015) und mit dem Rückgang der Bevölk erung das Nachfragepotenzial abnimmt. Eine regional gestaltende Wirtschaftspolitik sollte diese Aspekte berücksichtigen, da insbesondere die bereits heute strukturschwachen Regionen von einer negativen demografisc hen Entwicklung betroffen sein werden. In Abbildung 19 ist ein wesentlicher Aspekt des Binnenwanderungs verhaltens für das Jahr 2012 dargestellt. Es zeigt die Binnenwanderungen über die Ländergrenzen. Sowohl Wohnortwechsel über Kreisgrenzen innerhalb eines Landes und die Migration aus dem Ausland in die deutschen Kreise werden nicht berücksichtigt, da sie möglicherweise durch andere Motive als die Wanderung über Landesgrenzen bestimmt sein können. In Alecke, Untiedt (2000) und Alecke, Mitze, Untiedt (2012) wurde gezeigt, dass das Binnenwanderungs verhalten in Deutschland entscheidend von Unterschieden in der relativen Arbeitslosigkeit und dem Einkommen bzw. der Produktivität der Regionen abhängig ist. Regionen, die über eine relativ geringe Arbeitslosenquote und ein relativ hohes Einkommen (Produktivität) verfügen, werden tendenziell Zuwanderungen aufweisen, während es im umgekehrten Fall zu Abwanderungen kommt. Das in der Abbildung ausgewiesene Muster bestätigt im Wesentlichen diesen Zusammenhang. Erstens sind es die Regionen im Süden und Südwesten, die einen positiven Binnenwanderungssaldo aufweisen, zweitens die großen Agglomerationsräume Hamburg, Berlin und die Rhein-Schiene, während viele ländliche Regionen in Ost- und Westdeutschland negative Binnenwanderungssalden aufweisen. In Ost- und Westdeutschland findet eine Binnenwanderung in die städtischen Regionen statt. Mit der Wanderung kommt es somit vor allem in den ländlichen und strukturschwachen Regionen zu einer Abwanderung von Personen, die auch zum regionalen Erwerbspersonenpotential zählen und damit die Humanressourcen in den betroffenen Regionen mindern. 41 Abbildung 19: Binnenwanderung in Deutschland 2012 Veränderung der Bevölkerungszahl durch Zuwanderung über Landesgrenzen, in % Quelle: BBSR (2015). Die tatsächliche Entwicklung der regionalen Bevölkerung und auch die Projektionen bis in die 2030er Jahre deuten auf die weitere Urbanisierung Deutschlands hin. Ostdeutschland, ländliche Gebiete und wirtschaftsschwache Regionen werden einem Bevölkerungsrückgang ausgesetzt sein. Bevölkerungszuwächse ergeben sich insbesondere für die wirtschaftsstarken Regionen. Dabei handelt es sich vornehmlich um Regionen in Süddeutschland und die westdeutschen Agglomerationsräume. Für die regionale Wirtschaftspolitik stellen diese Entwicklungen im Wesentlichen exogene Prozesse dar, auf die mit den Instrumenten der regionalen Wirtschaftspolitik nur mittelbar Einfluss genommen werden kann. 3.4 WIRTSCHAFTSSTRUKTURELLE HERAUSFORDERUNGEN Die regionale Wirtschaftspolitik verfügt über eine Reihe von Anknüpfungspunkten um den strukturschwachen Regionen Hilfe zur Selbsthilfe zu bieten und dabei die Angebotsseite der 42 regionalen Wirtschaft zu stärken. Als wichtigste Interventionsfelder haben sich dabei die Finanzhilfen zur Stärkung der Investitionstätigkeit, Unterstützung bei Forschung, Entwicklung und Innovation, Hilfen bei der Unternehmensgründung und Finanzierung, eine adäquate Ausstattung mit wirtschaftsnaher Infrastruktur oder eine geeignete Unterstützung bei der Entwicklung der regionalen Humanressourcen erwiesen. Daneben spielen die Entwicklung von Netzwertstrukturen und Clustern sowie Unternehmensgründungen, die Weiterentwicklung der touristischen Infrastrukturen und auch städtebauliche und kulturelle Aspekte, die zu regionalen Amenities oder Vorteilen führen können, eine gewisse Rolle. Weil für die letztgenannten Größen kaum aussagefähige, über die Regionen vergleichbare Daten vorliegen, wird in diesem Abschnitt auf eine Darstellung verzichtet. Die Vielzahl unterschiedlicher regionaler Initiativen und die Heterogenität der Datenlage erschweren eine konsistente Darstellung der regionalen Ausgangssituation. Für die zuerst genannten Einflussfaktoren lassen sich hingegen Aussagen über den Entwicklungsstand auch auf regionaler Ebene treffen, so dass im Folgenden einige grundlegende Ausführungen zu den betrieblichen Investitionen, der FuE-Entwicklung, der wirtschaftsnahen Infrastruktur und den regionalen Humanressourcen gemacht werden können. 3.4.1 INVESTITIONEN IN DEN REGIONALEN KAPITALSTOCK Investitionen in den privaten Sachkapitalbestand sind für die mittel- und längerfristigen Wachstumschancen einer (regionalen) Ökonomie ein entscheidender Bestimmungsgrund für die wirtschaftliche regionale Leistungsfähigkeit. Neu-Investitionen in Anlagen, Ausrüstungen und Bauten beinhalten im Allgemeinen neuere Technologien und tragen neben einer Verbesserung der Produktionseffizienz auch zu einer ressourcenschonenderen und energieeffizient eren Produktion bei. Die deutsche Investitionsquote, gemessen über die Bruttoanlageinvestit ionen (neue Ausrüstungen und Bauten sowie sonstige Anlagen) bezogen auf das BIP, ist seit Mitte der 1990er Jahre rückläufig und von etwa 22% im Jahr 1995 bis zum Jahre 2014 unter geringen Schwankungen auf etwa 20% zurückgegangen. Dabei hat sie sich in den letzten Jahren von ihrem tiefsten Werten in 2009 mit gut 17% wieder deutlich erhöht. Seit dem Jahr 2011 ist sie auch wieder höher als in der EU-28 ohne Deutschland.14 Insgesamt liegt das gesamtdeutsche Investitionsniveau somit auch im internationalen Vergleich auf einem beträchtlichen Niveau, und von einer allgemeinen gesamtwirtschaftlichen Investitionsschwäc he ist wenig zu spüren. Um die produktiven Kapazitäten zu sichern und technologisch fortgeschrittene Produktionsanlagen zu besitzen, ist volkswirtschaftlich auch regional eine hohe Investitionsquote erstrebenswert. Dazu kann mit der regionalen Wirtschaftspolitik ein wichtiger Beitrag geleistet werden, indem neben der „direkten“ Förderung der Investitionstätigkeit auch spezifische Investitionen, die einen technologischen Wandel hin zu ressourcenschonenderen und energieeffizienteren Produktionsarten forcieren, gefördert werden. Regional ist die Investitionstätigkeit innerhalb Deutschlands deutlich verschieden, insbesondere zeigt ein Vergleich zwischen Ost- und Westdeutschland, jeweils ohne Berlin, dass die Investitionen je Einwohner in Westdeutschland höher ausfallen als in Ostdeutschland (vgl. Abbildung 20). Insbesondere die Investitionen in neue Ausrüstungen sind in jedem Jahr seit 2000 in Westdeutschland höher als in Ostdeutschland. Auch die Investitionen in neue Bauten sind seit 2005 in Westdeutschland höher als in den neuen Bundesländern. Insgesamt liegen die Investitionen in den neuen Bundesländern, die immer noch zu den strukturschwächeren Regionen in Deutschland zählen, unter dem westdeutschen Niveau. 14 Vgl. BMWi (2015). 43 Abbildung 20: Investitionen aller Wirtschaftsbereiche je Einwohner in Euro in Ost- und Westdeutschland 2000-2012 Quelle: BMWi (2015) und Arbeitskreis „VGR der Länder“, Berechnungsstand November 2014. Obwohl die Investitionen je Einwohner in den ostdeutschen Ländern geringer ausfallen als in Westdeutschland haben sich die Kapitalintensität der Produktion und der Kapitalstock je Einwohner seit dem Jahre 2000 kontinuierlich verbessert (vgl. Abbildung 21). Die Kapitalintensität je Einwohner hat sich von 76% des westdeutschen Niveaus im Jahr 2000 auf knapp 89% im Jahr 2011 erhöht, und der Kapitalstock je Erwerbstätigen ist von 66% des westdeutschen Niveaus auf gut 78% im Jahr 2011 angewachsen. Folglich ist der Aufbau des unternehmerisc hen Kapitalstocks in Ostdeutschland seit dem Jahre 2000 weiter kontinuierlich vorangekomme n, so dass es zwar immer noch eine Lücke in der Kapitalausstattung in Ostdeutschland gibt, diese aber nicht mehr der wesentliche Engpass für die wirtschaftliche Entwicklung der neuen Länder ist. Der bestehende Rückstand erfordert aber weiterhin höhere Investitionen in den ostdeutschen Ländern, um das Ausstattungsniveau der westdeutschen Produktion mit Sachkapital zu erreichen. 44 Abbildung 21: Kapitalintensität und Kapitalstock in Ostdeutschland in % der westdeutschen Werte 2000-2011 Quelle: BMWi (2015) und Arbeitskreis „VGR der Länder“, Berechnungsstand November 2014. Kapitalintensität: Bruttoanlagevermögen am Jahresende zu Wiederbeschaffungspreisen in Relation zu den jahresdurchschnittlich eingesetzten Erwerbstätigen Kapitalstock: Bruttoanlagevermögen am Jahresende zu Wiederbeschaffungspreisen je Einw ohner Gesamtwirtschaftliche Investitionen unterhalb der Ebene der Länder werden nicht statistisch erfasst, so dass kein Überblick über die gesamte regionale Investitionstätigkeit gegeben werden kann. Allerdings werden für das Verarbeitende Gewerbe und den Bergbau auf der Ebene der Kreise jährlich die Investitionsausgaben der Unternehmen erfasst. 15 Für die GRW und eine gezielte Investitionsförderung sind diese von besonderem Interesse, da in der GRW die exportorientierten Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes eine wesentliche Zielgruppe der Förderung sind. Abbildung 22 zeigt für die Arbeitsmarktregionen die jahresdurchschnittlichen Investitionen in 1.000 Euro je SV-Beschäftigten für den Zeitraum von 2009-2012. Der Vier-Jahresdurchschnitt wurde gewählt um konjunkturelle Schwankungen so weit wie möglich zu unterdrücken und die Struktur der Investitionstätigkeit in den deutschen Regionen sichtbar zu machen. 15 Die Investitionen im Verarbeitenden Gewerbe und Bergbau sind die Bruttozugänge an Produktions- mitteln, die in den Wirtschaftszweigen eingesetzt werden (Wert der Sachanlagen, die im Geschäftsjahr erworben oder selbst erstellt, neu gemietet oder gepachtet wurden). Diese wurden au f der Basis von WZ 2008 zugeordnet. 45 Abbildung 22: Investitionen im Verarbeitenden Gewerbe 2009-2012 je SV-Beschäftigen in 1.000 Euro, Jahresdurchschnitt Quelle: BBSR (2015), eigene Berechnungen. Die Bandbreite der Investitionen je SV-Beschäftigten reicht dabei von 10.300 Euro in der Arbeitsmarktregion Sonneberg bis 26.400 Euro in der Arbeitsmarktregion Ingolstadt. Hohe Investitionen finden sich vor allem in Westdeutschland und dort insbesondere in den wirtschaftsstarken Agglomerationsräumen im Süden und Norden sowie entlang der Rhein-Main-Schiene. Aber nicht nur die Agglomerationsräume in Westdeutschland besitzen hohe Investitionen, dies gilt auch für den Nordwesten Niedersachsens, die Küstenregionen und Schleswig-Holstein. Niedrige Werte zeigen sich in Westdeutschland in Rheinland-Pfalz, dem Saarland, Nordhes sen und dem südlichen Niedersachsen und in den nördlichen und östlichen bayerischen Regionen. Ostdeutschland weist mehr oder weniger flächendeckend, mit Ausnahme des Großraums Berlin, niedrige Investitionswerte auf. Die Regionen mit niedrigen Investitionen je SVBeschäftigten sind oftmals auch die strukturschwachen Gebiete, die im Rahmen der GRW förderfähig sind und bei niedrigen zukünftigen Investitionsvolumina weiterhin nur schwer Anschluss an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung finden können. 46 3.4.2 FORSCHUNG, ENTWICKLUNG UND INNOVATION Die Stärke der deutschen Wirtschaft beruht auch auf ihrer Fähigkeit neue Lösungen durch Forschung und Entwicklung zu generieren und technologisch neue und verbesserte Produkte und Dienstleistungen auf den Markt zu bringen. Ein entscheidender Input zur Forschung, Entwicklung und Innovation sind die gesamtwirtschaftlichen Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE). Forschung und Entwicklung und die Überführung in marktreife Produkte sind wichtige Eckpfeiler für die wirtschaftliche Entwicklung, um in den globalisierten Märkten wettbewerbsfähig zu bleiben und Einkommen und Beschäftigung in Deutschland zu sichern und zu steigern. Die FuE-Intensität Deutschlands innerhalb der Europäischen Union ist hoch und liegt in der Nähe des europäischen gesamtwirtschaftlichen Zielwerts von 3% des BIP. Nach Angaben des Stifterverbandes Wissenschaft (2015) belaufen sich die gesamten FuE -Ausgaben Deutschlands auf 2,85% im Jahr 2013. Auf den Wirtschaftssektor entfällt ein Anteil von 1,91%, auf den Staatssektor 0,43% und auf den Hochschulsektor 0,51%. Insgesamt hat innerhalb Deutschlands die Wirtschaft einen Anteil von 67% an allen FuE -Ausgaben. Für die regionale Wirtschafts- und Strukturpolitik sind die internen Aufwendungen der Wirtschaft für FuE von besonderem Interesse, da sie einen regionalen Anknüpfungspunkt für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit bieten. Innerhalb Deutschlands gibt es signifikante Unterschiede in der FuE-Intensität der Wirtschaft. Bei einer gesamtdeutschen FuE-Intensität der Wirtschaft von 1,91% im Jahr 2013 reicht die Spannweite der FuE-Intensitäten von 0,43% in Sachsen-Anhalt bis 4,00% in Baden-Württemberg. Die FuE-Intensität der Wirtschaft in BadenWürttemberg ist damit um etwa das Zehnfach höher als in Sachsen-Anhalt und mehr als doppelt so hoch wie in Deutschland insgesamt. Neben Baden-Württemberg weisen Bayern, Hessen und Niedersachsen über dem Durchschnitt liegende FuE-Intensitäten auf. Am unteren Ende der Skala befinden sich neben den ostdeutschen Ländern mit dem Saarland, Bremen und Schleswig-Holstein westdeutsche Länder, die in weiten Teilen als strukturschwach gelten. Seit 2003 hat die Mehrzahl der Länder mit einer niedrigen FuE-Intensität der Wirtschaft jedoch gegenüber den FuE-starken Ländern aufgeholt. Die Veränderungsraten der FuE-Intensität für die Länder mit unterdurchschnittlichen Wachstumsraten sind mit Ausnahme von Bremen und Berlin, deren FuE-Intensität der Wirtschaft sogar deutlich zurückgegangen ist, positiv und wiederum mit Ausnahme von Sachsen, Nordrhein-Westfalen und Thüringen zumeist deutlich über dem deutschen Durchschnitt. Auch wenn es den meisten strukturschwächeren Ländern gelungen ist ihren FuE-Anteil am BIP im Jahrzehnt bis 2013 zu erhöhen, so sind sie doch noch weit von dem gesamtdeutschen Durchschnitt entfernt, und der Abstand zu den forschungs starken Ländern im Süden Deutschlands ist immer noch enorm groß. 47 Tabelle 4: Anteil der internen FuE-Aufwendungen der Wirtschaft am Bruttoinlandsprodukt (BIP) nach Bundesländern sowie die Veränderungsrate 2003-2013 Anteil am BIP 2013, in % 4,00 2,49 2,24 1,99 Veränderungsrate 2003-2013, in % 28,9 -0,4 7,9 -6,6 Deutschland Rheinland-Pfalz Berlin Hamburg Sachsen 1,91 1,58 1,54 1,35 1,16 10,5 23,3 -20,6 28,5 10,2 Nordrhein-Westfalen Thüringen Bremen Schleswig-Holstein Saarland 1,12 1,08 1,03 0,77 0,56 3,8 2,7 -24,6 55,7 42,1 MecklenburgVorpommern Brandenburg 0,48 74,8 0,46 31,6 Sachsen-Anhalt 0,43 45,6 Baden-Württemberg Bayern Hessen Niedersachsen Quelle: Stifterverband Wissenschaft (2015). Es ist anzunehmen, dass die Absorptionsfähigkeit und die Inanspruchnahme von öffentlicher FuE-Förderung durch die regionalen Wirtschaften wesentlich vom Bestand an Forschungs und Entwicklungsleistungseinrichtungen abhängig ist und die Regionen über Vorteile verfügen, in denen FuE-Einrichtungen und die Forschungseinrichtungen der Unternehmen angesiedelt sind. Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten der Wirtschaft werden auch vornehmlich in größeren Unternehmen und Betriebseinheiten durchgeführt. Regionen und Länder, die nicht über einen solchen Bestand verfügen, haben hier Nachteile und weniger Gelegenheiten, sich im technologischen Wettbewerb zu behaupten. In Deutschland gilt dies insbesondere in den ostdeutschen Ländern. Tabelle 5 zeigt die Verteilung der FuE-Ausgaben der Wirtschaft nach Ländern, Forschungsintensitäten und Betriebsgrößenklassen. Etwa 80% der FuE -Ausgaben in Deutschland werden von Unternehmen mit 1.000 und mehr Beschäftigten getätigt. Insbesondere in den Ländern mit einem hohen FuE-Anteil ist auch der Anteil der großen Unternehmen an den FuE-Ausgaben besonders hoch, während die Länder mit niedrigen FuEAusgaben deutlich geringere Anteile in dieser Betriebsgrößenklasse aufweisen. In den weniger strukturstarken Ländern wird ein wesentlicher Teil der FuE-Ausgaben durch kleine und 48 mittlere Unternehmen getragen, deren FuE-Ausgaben aber insgesamt deutlich kleiner ausfallen als die der Großbetriebe. Hinsichtlich der Forschungsintensitäten dominieren in Deutschland die forschungsintens iven Industrien mit einem Anteil von gut 75% an den FuE-Ausgaben. Knapp 25% entfallen auf forschungsintensive Dienstleistungen und die nicht forschungsintensiven Wirtschaftszweige. In allen forschungsstarken Ländern dominieren die Ausgaben der forschungsintensiven Industrien, während insbesondere in Ostdeutschland der Anteil der industriellen Forschung relativ gering ausfällt. Dies ist neben der kleinteiligen Betriebsgrößenstruktur in Ostdeutschland auf den im Bundesvergleich unterdurchschnittlichen Besatz mit Industriebetrieben zurückzuführen. Neben den allgemeinen Unterstützungsleistungen zu Gunsten von FuE -Augaben ist in den strukturschwächeren und weniger FuE-intensiven Regionen insbesondere die Unterstützung von KMU eine wichtige Aufgabe, um der regionalen Strukturschwäche zu begegnen. Neben der Durchführung von FuE ist auch die Inanspruchnahme von öffentlicher Förderung eng mit den in den Regionen vorhandenen FuE-Kapazitäten verbunden. Um einen Einblick in diesen Zusammenhang zu geben, ist in Abbildung 23 neben dem Anteil der FuE-Beschäftigten an den SV-Beschäftigten in den Arbeitsmarktregionen beispielhaft die regionale Verteilung der öffentlichen Unterstützung mit dem KfW -Innovationsprogramm für den Zeitraum 1996 bis 2011 je Einwohner dargestellt. Das regionale Muster des Umfangs der Kreditzusagen folgt der auf der Ebene der Länder und weiter regional disaggregiert der beobachteten Verteilung der Höhe des Anteils der FuE-Beschäftigen. Insbesondere die FuE-starken Länder mit den darin gelegenen Arbeitsmarktregionen weisen hohe Werte auf, während die FuE -schwachen Länder nur eine geringe Inanspruchnahme zeigen. Zudem ist zu erkennen, dass es in erster Linie die Agglomerations- und Forschungsstandorte in den Ländern sind, die hohe Zuflüsse aus dem KfW-Innovationsprogramm erhalten. Unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten erscheint eine Verteilung nach der regionalen Leistungsfähigkeit angemessen, da dadurch das gesamtwirtschaftliche Wachstum gestärkt wird, allerdings nehmen hierüber vermutlich auch die regionalen Disparitäten zu, da es den wirtschaftlich schwächeren Regionen kaum gelingen kann, zu den wirtschaftsstarken Regionen aufzuholen. Tabelle 5: Interne Aufwendungen der Wirtschaft für FuE nach Forschungsintensi tät und Beschäftigungsgrößenkla ssen in den Ländern im Jahr 2013, in % BadenWürttemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen MecklenburgVorpommern Niedersachsen NordrheinWestfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen SachsenAnhalt SchleswigHolstein Thüringen I. Wirtschaftsgliederung II. Forschungsintensitäten III. Beschäftigtengrößenklassen Deutschland I n t e r n e F u E- A u f we n d u n g e n davon entfallen auf die Bundesländer 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 II. N A C H F O R S C H U N G S I N T E N S I T Ä T 3) Forschungsintensive Industrien (mind. 3% FuE-Aufwand/Umsatz) Spitzentechnologie (>9% FuE-Aufwand/Umsatz) Hochwertige Technik (3 - 9% FuE-Aufwand/Umsatz) Forschungsintensive Dienstleistungen (WZ 62,71,72) Restliche Abschnitte (nicht forschungsintensiv) 75,6 25,0 50,6 10,4 13,9 81,3 18,7 62,6 10,6 8,0 77,9 32,3 45,6 9,4 12,7 67,6 56,9 10,7 17,8 14,6 59,1 39,6 19,5 19,6 21,3 71,8 64,4 7,4 14,5 13,7 75,7 59,3 16,4 4,5 19,9 71,5 27,0 44,5 11,9 16,6 29,2 16,7 12,5 28,2 42,6 84,3 10,3 74,0 5,2 10,5 67,2 19,1 48,1 6,4 26,5 80,3 22,5 57,9 5,7 14,0 37,4 13,6 23,8 29,8 32,8 34,0 18,8 15,2 48,9 17,1 48,9 23,8 25,1 22,6 28,5 78,9 33,2 45,6 3,0 18,1 67,4 41,3 26,0 20,1 12,5 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1,5 2,1 2,0 4,2 4,9 6,0 9,7 12,2 9,4 48,1 0,8 1,4 1,3 3,0 4,3 5,6 8,5 9,4 5,1 60,8 0,9 1,4 1,6 3,7 5,3 5,6 7,3 11,3 13,0 49,9 4,2 5,0 4,0 6,0 1,7 3,6 11,6 17,5 12,5 9,1 7,6 2,4 2,8 2,3 12,0 15,1 7,1 14,0 0,0 0,9 1,5 1,8 2,4 3,1 3,9 12,0 16,7 0,7 1,3 1,8 2,6 4,0 6,2 11,0 21,4 23,3 27,7 11,5 10,6 3,6 8,6 1,0 1,3 1,6 2,8 1,9 4,5 8,2 1,0 1,2 1,4 4,8 5,1 5,1 10,9 13,6 4,7 4,8 4,6 3,3 18,4 9,4 20,3 17,2 8,1 9,4 5,5 13,0 3,7 4,2 9,1 11,6 18,1 17,6 11,5 8,0 18,6 10,8 2,5 3,2 2,8 10,8 15,2 11,9 29,4 11,3 7,3 9,8 9,9 17,4 22,0 5,0 8,4 6,9 64,2 1,7 2,3 2,1 5,8 7,1 9,5 13,3 14,3 13,3 30,7 I N S G ES A MT 100 100 100 87 47 56 42 100 34 86 100 43 83 57 96 87 87 bis unter 1000 Beschäftigte 1000 und mehr Beschäftigte 20,6 79,4 16,3 83,7 18,5 81,5 24,4 75,6 46,7 53,3 41,7 58,3 13,5 86,5 16,6 83,4 34,3 65,7 13,2 86,8 28,5 71,5 18,6 81,4 45,2 54,8 44,1 55,9 85,3 14,7 46,3 53,7 71,3 28,7 I N S G ES A MT III. N A C H B E S C H Ä F T I G T E N G R Ö S S E N K L A S S E N 0 20 50 100 250 500 1 000 2 000 5 000 10 000 und mehr 20 49 99 249 499 999 1999 4999 9999 Beschäftigte Beschäftigte Beschäftigte Beschäftigte Beschäftigte Beschäftigte Beschäftigte Beschäftigte Beschäftigte Beschäftigte 50,9 0,0 0,0 3,9 Quelle: Stifterverband Wissenschaftsstatistik (2015), VGR der Länder, eigene Berechnungen. Anmerkungen: 1) Regionale Zuordnung nach dem Sitz der Forschungsstätten. 2) Die Wirtschaftsgliederung basiert auf der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes, Ausgabe 2008 (WZ 2008). 3) Die Forschungsintensitäten orientieren sich an der Neuabgrenzung forschungsintensiver Industrien und Güter des NIW/ISI/ZEW (NIW/ISI/ZEW-Liste 2012). Leere Zellen nach Beschäftigungsgrößenklassen sind aus Gründen der Vertraulichkeit nicht ausgew iesen, sind aber in der Gesamtsumme enthalten. Differenz zu 100 in der Zeile insgesamt unter III. verteilen sich auf die offenen Klassen, dabei ist aber unbekannt, w elche Anteile die einzelnen Zellen aufweisen. Abbildung 23: FuE-Beschäftigte je 1.000 SV-Beschäftigte und Kreditzusagen aus dem KfW Innovationsprogramm 1996-2011 je Einwohner in den Arbeitsmarktregionen, in € a) FuE-Beschäftigte je 1.000 SV-Beschäftigte b) KfW-Innovationskreditzusagen je Einwohner in Euro 1996-2011 Quelle: BBSR (2015). 51 3.4.3 UNTERNEHMENSGRÜNDUNGEN Neben den klassischen Investitionen in Anlagen und Ausrüstungen und den Ausgaben für Forschung und Entwicklung spielen Unternehmensgründungen eine herausragende Rolle für die Weiterentwicklung und Wettbewerbsfähigkeit von (regionalen) Volkswirtschaften. Unternehmerische Neugründungen fordern etablierte Unternehmen immer wieder heraus und halten diese so permanent unter Effizienz- und Innovationsdruck. Darüber hinaus werden mit Unternehmensgründungen Arbeitsplätze geschaffen und zusätzliche Einkommen generiert . Wegen der großen Bedeutung von Unternehmensgründungen existieren vielfältige Programme zur Unterstützung potenzieller und junger Unternehmen während der ersten Phasen der Unternehmensgründung. Diese reichen von der Bereitstellung von Gründerzentren über Beratungsförderung und finanzielle Unterstützung durch Zuschüsse und Zinsverbilligung en bis hin zu Unterstützungen im Managementbereich. Die Instrumente gehören zum Standard von EU, Bund und Ländern. Die Förderung von Gründungen als Ziel regionaler Wirtschaftspolitik wird explizit in regionalen Förderprogrammen aufgeführt, und sie dienen auch der Entwicklung strukturschwacher Regionen oder sind explizit auf diese ausgerichtet. In internationaler Hinsicht ist nach Ansicht des GEM (Global Entrepreneurship Monitor 2015) die Gründungsdynamik in Deutschland unterdurchschnittlich und wenig befriedigend. Auch die KfW (2015) und das ZEW (2015) berichten, dass die Gründungstätigkeit in Deutschland seit Mitte der 2000er Jahre deutlich zurückgegangen ist, aber am aktuellen Rand in den Jahren 2013 und 2014 eine leichte Erholung zu beobachten ist. Die international unterdurc hschnittliche Gründungsdynamik muss allerdings vor dem Hintergrund der aktuellen Arbeitsmarktbedingungen interpretiert werden und die Opportunitätskosten einer Unternehmens gründung berücksichtigen. Angesichts der guten Beschäftigungsmöglic hkeiten erscheint vielen Erwerbspersonen eine selbständige Tätigkeit als eine wenig attraktive Alternative zu einer abhängigen Beschäftigung. Die gute Arbeitsmarktlage ist eine wesentliche – wenn auch nicht die einzige - Erklärung für die geringe Gründungsdynamik. In regionaler Hinsicht zeigen sich in Deutschland signifikant unterschiedliche Gründerquot en. Laut KfW Gründungsmonitor 2015, siehe Abbildung 24, liegen die Gründerquoten in den Ländern zwischen 1% und 3% bezogen auf die Personen im Alter von 16 bis 64 Jahren. In den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen sind die Gründerquoten etwa doppelt so hoch wie in den ostdeutschen Flächenländern. Ursächlich hierfür sind wesentlich die Vorteile, die sich aus der Agglomeration ergeben, und der Umstand, dass Gründungen im Dienstleistungsbereich und Handel hier Vorteile haben. Nach der KfW sind die nachfolgenden westdeutschen Länder wegen der höheren Verdichtung dort zu finden. Neben der Dichte, die auch Ausdruck des regionalen Nachfragepotenzials ist, spielt die sektorale Wirtschaftsstruktur eine wesentliche Rolle für die Gründungsquote. So sind insbesondere freiberufliche Gründungen in Berlin und Hamburg wesentlich mitverantwortlich für die Höhe der Gründerquoten. Verschiedene Rahmenbedingungen und unterschiedliche regionale Arbeitsmarktentwicklungen sind dabei weitere wesentliche Determinanten der Rangfolge. 52 Abbildung 24: Mittlere Gründerquoten 2012-2014, in % Quelle: KfW (2015). Anmerkung: Die Gesamtgründerquote ergibt sich aus der Summe der Gründerquoten im Voll - und Nebenerwerb und ents pricht dem Anteil von Gründern an der Bevölkerung im Alter von 18 bis 64 Jahren in Prozent Brixy et al. (2008) untersuchen, warum an manchen Orten in Deutschland das Gründen von Unternehmen leichter fällt. Zunächst stellen sie fest, dass es empirisch als gesichert angesehen werden kann, dass das Ausmaß innovatorischer Aktivitäten, der Ausbildungsstand der Bevölkerung und „eine unternehmerische Tradition einer Region“ neben den oben genannt en Faktoren Einfluss auf die Gründungsintensität ausüben. Hiermit werden u.a. regionale Unterschiede erklärt, die der Region „anhaften“ und beispielsweise immer noch die niedrigen Gründungsquoten im Ruhrgebiet oder dem Saarland erklären helfen. Auf der Personenebene werden zwei unterschiedliche Hypothesen diskutiert, die eine höhere Gründungsrate (mit)bestimmen. Hier ist einerseits die „Potenzialhypothese“ angesprochen, nach der das Potenzial an Gründungswilligen ungleich im Raum verteilt ist. So gründen beispielsweise hoch qualifizierte Personen häufiger Unternehmen als geringqualifizierte, so dass an Orten mit einem höheren Anteil an Hochqualifizierten die Gründungsquote höher ist. Nach der „Realisationshypothese“ geht die Umsetzung von Gründungsideen an einigen Orten leichter von statten als in anderen Regionen, so dass manche Regionen eine bessere Ausschöpfung des Potenzials erreichen und höhere Gründungsraten realisieren. Ursächlich sind nach Brixy et al. (2008) regional vorhandene Strukturen, die zu sogenannten „lock -in“-Effekten und Pfadabhängigkeiten führen. In vorwiegend großbetrieblich strukturierten Regionen oder in Regionen ohne unternehmerische Traditionen, wie beispielsweise Ostdeutschland, ist die Kultur 53 der Selbständigkeit weniger ausgeprägt als in Regionen, in denen kleine und mittlere Unternehmen dominieren. Beide Thesen schließen sich wechselseitig nicht aus, geben aber Hinweise, mit welchen (wirtschafts)politischen Ansätzen die Zahl der Gründungen insbesondere auch in strukturschwachen Regionen erhöht werden kann. Die Instrumente sind bereits heute, wie oben aufgeführt, Gegenstand der regionalen Förderung in strukturschwachen Regionen. Insgesamt besteht aber wegen der relativ niedrigen Gründungsquoten Handlungsbedarf, um die zukünftige Wettbewerbsfähigkeit in allen Regionen Deutschlands zu sichern. 3.4.4 INFRASTRUKTURAUSSTATTUNG DER REGIONEN Ein wichtiger Bereich für öffentliche Interventionen auch auf regionaler Ebene stellt die Ausstattung mit öffentlicher Infrastruktur dar, die neben den betrieblichen Investitionen und den Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten als eine zentrale Determinante für die Wettbewerbs fähigkeit Deutschlands und seiner Regionen angesehen wird. Zum einen beeinflusst die Verbesserung der Infrastruktur die Produktionskosten und damit die Produktivität von bereits vor Ort ansässigen Unternehmen, zum anderen wird die Attraktivität als Produktionsstandorts für externe Investoren erhöht. Darüber hinaus kann eine optimierte öffentliche Infrastruktur auch Grundlage für die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle, Produkte und Dienstleistungen durch ansässige Unternehmen und externe Investoren sein. Trotz ihrer hohen Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung gibt es für eine vergleichende Quantifizierung des Ausstattungsgrads der öffentlichen Infrastruktur weder für Deutschland noch für die EU. Auch zu den Ausstattungsunterschieden zwischen den ostdeutschen und den westdeutschen Ländern liegen kaum aktuelle Daten vor. Die in den Regionen notwendige öffentliche Infrastruktur ist umfangreich und heterogen. Sie reicht von Infrastrukturen zur Daseinsvorsorge, wie beispielsweise Schulen, Krankenhäus ern und der öffentlichen Verwaltung bis zu eher wirtschaftsnahen und technischen Infrastrukturen wie Straßen, Wasserver- und Abwasserentsorgung, Forschungsinfrastruktur, Gewerbegebieten oder Kommunikationsinfrastrukturen. Im Zentrum der Investitionen im Rahmen der regionalen Wirtschafts- und Strukturpolitiken stehen die stärker wirtschaftsnahen Infrastrukturen, die es Unternehmen ermöglichen, produktiv(er) tätig sein zu können. Unterausstattungen bei den wirtschaftsnahen Infrastrukturen zeigen sich regelmäßig auf regionaler Ebene, auch wenn gesamtwirtschaftlich in Deutschland ein hoher Ausstattungsgrad mit Infrastrukturen erreicht ist, wie das ifo Institut (2015, S. 139f.) feststellt und gleichzeitig konstatiert , dass es auf Grund des Netzwerkcharakters vieler Infrastrukturen zu Wachstumsverlusten kommen kann, da die Wachstumswirkungen von Erweiterungs- und Ersatzinvestitionen tendenziell unterschätzt werden. Das DIW (2015) stellt fest, dass insbesondere die kommunalen Investitionen zu niedrig und teilweise negativ sind, so dass der kommunale oder regionale Infrastrukturbest and sinkt und die Substanz des öffentlichen Infrastrukturkapitalstocks kleiner wird. Zum Beleg wird auf den Rückgang der öffentlichen Bauinvestitionsquote der Kommunen verwiesen. Auch wenn nicht abschließend geklärt ist, in welchem Umfang ein Defizit in den kommunalen und regionalen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen vorliegt, kann zumindest davon ausgegangen werden, dass zur Sicherung der regionalen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit weiterhin und verstärkt in die öffentliche Infrastruktur investiert werden muss. Im Sinne einer arbeitsteiligen Vorgehensweise sollte sich die regionale Strukturpolitik besonders in den strukturschwachen Regionen um den Auf- und Ausbau der wirtschaftsnahen Infrastruktur kümmern, wobei die Schwerpunkte nach den regionalen Erfordernissen ausgerichtet sein sollten. 54 3.5 EINKOMMEN UND ARBEITSLOSIGKEIT UND IHR ZUSAMMENHANG MIT WEITEREREN INDIKATOREN ZUR MESSUNG VON REGIONALER STRUKTURSCHWÄCHE Bei der Beschreibung des wirtschaftlichen Entwicklungsstandes von Regionen und zur Messung ihrer regionalen Wettbewerbsfähigkeit geht es um die Frage, welche Messgröße(n) sich eignen, die Leistungsfähigkeit von Regionen zu besc hreiben. Allgemein werden dazu in der Regionalökonomie das Einkommen oder die Produktivität sowie die Arbeitslosigkeit herangezogen, da sie die umfassendsten wirtschaftlichen Indikatoren zur Beschreibung der Leistungsfähigkeit von Regionen sind. Sowohl die EU als auch internationale Organisationen wie die OECD nutzen diese Indikatoren zur Bestimmung der Leistungsfähigkeit von Regionen und zur Messung des Wohlstands. Das Einkommen je Einwohner, allgemein definiert als BIP je Einwohner, erfasst dabei sämtliche in einer Region erstellten Güter und Dienstleistungen und setzt sie in Relation zu der Größe der Region (Einwohner). Im Rahmen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung entspricht das BIP dem Bruttonationaleinkommen als umfassendste Einkommensgröße auf der Einkommensverteilungsseite der gesamten (regionalen) Volkswirtschaft und beinhaltet sowohl Arbeits- als auch Gewinn- und Vermögenseinkommen, so dass sämtliche Einkommenserzielungskomponenten berücksichtigt werden. Mit der regionalen Arbeitslosigkeit wird hingegen erfasst, inwieweit es der regionalen Volkswirtschaft gelingt, den regional ansässigen Erwerbspersonen einen Arbeitsplatz bereitzustellen. Neben den vorgenannten Indikatoren werden oftmals weitere Kennziffern vorgeschlagen, um die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit oder die Strukturschwäche von Regionen zu beschreiben. Dabei handelt es sich zum Teil um soziale Indikatoren wie beispielsweise die regionale Armutsquote oder die Quote der Langzeitarbeitslosen. Genannt werden auch die Finanzkraft der Regionen oder die Bruttolohn- und Gehaltssumme je sozialversicherungspflichtig Beschäftigten oder das Medianeinkommen.16 Jede der Kennziffern hat bestimmte Vor- und Nachteile, aber keine ist geeignet eine vollständige Beschreibung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit einer Region zu liefern. So erfasst beispielsweise die Bruttolohn- und Gehaltssumme lediglich das Einkommen der sozialversicherungspflichtig abhängig Beschäftigten, aber nicht Gewinn- und Vermögenseinkommen, so dass Einkommen der Unternehmer nicht berücksichtigt sind und das regionale Einkommen unterschätzt wird. Im Folgenden ist lediglich beabsichtigt zu zeigen, dass zwischen den genannten Größen und dem BIP je Einwohner, der Produktivität und der Arbeitslosigkeit enge empirische Beziehungen bestehen. Wichtig für die Beschreibung und Identifikation der Leistungsfähigkeit und der Strukturschwächen ist dabei, dass Einkommen und Arbeitslosigkeit als zentrale Indikatoren einen Bezug zu 16 Das Medianeinkommen oder auch mittleres Einkommen ist jenes Einkommen, bei dem es genauso viele Menschen mit einem höheren wie mit einem niedrigeren Einkommen gibt. Würde man die Bevölkerung nach der Höhe ihres Einkom mens sortieren und dann zwei gleich große Gruppen bilden, würde die Person, die genau in der Mitte dieser Verteilung steht, das Medianeinkommen beziehen. Das Medianeinkommen – das ausdrücklich nicht identisch ist mit dem Durchschnittseinkommen – wird in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften benutzt, um beispielsweise Armutsberechnungen anzustellen, vgl. z.B. Grabke et al. (2012). 55 den sozialen, kommunalen oder arbeitnehmerspezifischen Indikat oren aufweisen und ihre Ausprägungen einen Hinweis bezüglich der regionalen Leistungsfähigkeit geben. 17 Auf Grund ökonomischer Überlegungen ist davon auszugehen, dass mit höherer Produktivität bzw. regionalen Einkommen je Einwohner sowohl die regionale Lohn- und Gehaltssumme je Beschäftigten höher sein wird als auch die regionale Finanzkraft der Regionen größer ist. Gleichzeitig ist zu erwarten, dass mit höherem Einkommen die Arbeitslosigkeit geringer ausfallen wird, da es eine erhöhte regionale Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen gibt, wodurch die Arbeitsnachfrage stimuliert wird. höheren Arbeitslosenquoten auch eine höhere regionale Armutsquote bzw. höhere Langzeitarbeitslosenrate einhergeht. Gleichzeitig kann erwartet werden, dass das Medianeinkommen in Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit niedriger ausfällt. Wegen der Vielzahl an Einflussfaktoren auf regionale Entwicklungen, von der sektoralen Wirtschaftsstruktur bis zu Unterschieden in der Ausstattung mit Humanressourcen oder auch Pfadabhängigkeiten in der Entwicklung (z.B. altindustrielle Regionen), ist davon auszugehen, dass die Zusammenhänge zwischen den Indikatoren nicht deterministisch, sondern stochastischer Natur sein werden und regionale Besonderheiten nicht immer richtig wiedergegeben werden. Dies führt dazu, dass zur Identifikation der regionalen Stärken und Schwächen regional spezifische Betrachtungen erfolgen müssen, so dass Besonderheiten bei der Identifik ation der Strukturschwäche berücksichtigt werden. Dies gilt beispielsweise für Regionen in Randlagen, altindustrielle Regionen oder auch Gebieten mit einer besonderen spezifischen sektoralen Struktur, wie Tourismusregionen mit einem hohen Anteil an Saisonarbeitskräften. In Tabelle 6 sind die Zusammenhänge zwischen verschiedenen Kennziffern zur Identifikation der Strukturschwäche bzw. Strukturschwäche einer Region dargestellt. Im Anhang A. 5 finden sich die Definitionen und grafischen Abbildungen der bivariaten Zusammenhänge. Mit Blick auf den Indikator Produk tivität ergeben sich folgende Beobachtungen: Arbeitsmarktregionen mit einer hohen Produktivität verfügen auch über ein hohes Einkommen je Einwohner. Der Korrelationskoeffizient beträgt 0,88 und weist auf eine hohe Übereinstimmung zwischen beiden Indikatoren hin. Gleiches gilt für die Bruttolohn- und Gehaltssumme und auch für das Medianeinkommen. Hinsichtlich der Arbeitslosigkeit zeigt sich, dass Regionen mit einer hohen Produktivität tendenziell über eine niedrigere Arbeitslosenquote verfügen. Der Zusammenhang ist mit -0,43 zwar statistisch signifikant, aber nicht sonderlich ausgeprägt. Über die Produktivität hinaus haben andere Faktoren (z.B. die Entwicklung der Erwerbspersonen, die Abgrenzung der Arbeitsmarktregionen) eine große Bedeutung für die Höhe der regionalen Arbeitslosigkeit. Das Gewerbesteueraufkommen in einer Region ist wiederum eng mit der Produktivität verbunden, während der kommunale Schuldenstand je Einwohner kaum mit der Produktivität korreliert. Inhaltlich bedeutet dies, dass es unter den Arbeitsmarktregionen einige gibt, die eine hohe Produktivität aufweisen und gleichzeitig hohe Schulden haben, wie auch der umgekehrte Fall möglich ist. Im Hinblick auf die Langzeitarbeitslosigkeit und die Arbeitslosigkeit im SGB-II-Kreis zeigt sich wie bei der Arbeitslosigkeit insgesamt der erwartete Zusammenhang, dass tendenziell Arbeitsmarktregionen mit hoher Produktivität geringere Quoten aufweisen. 17 Vorausgesetzt wird dabei im Allgemeinen, dass eine tragfähige regionale Gebietsabgrenzung vor- liegt, die Räume wirtschaftsfunktional korrekt zuordnet, vgl. dazu auch Kapitel 7. 56 Für den Indikator BIP je Einwohner zeigt sich ein ganz ähnliches Bild. Dieses ist auch wenig überraschend, da beide Indikatoren eng miteinander verbunden sind. Insgesamt kann sowohl für die Produktivität und das BIP je Einwohner abgeleitet werden, dass Arbeitsmarktregionen mit hohen BIP-Werten je Einwohner auch über hohe Bruttolöhne, höhere Gewerbesteuereinnahmen, niedrigere Arbeitslosenquoten insgesamt, eine geringe Langzeitarbeitslosigkeit und Arbeitslosigkeit im SGB-II-Bereich verfügen und im Allgemeinen strukturstark sind. Tabelle 6: Zusammenhang zwischen alterna tiven Kennziffern zum Stand der regionalen Leistungsfähigkeit, Korrelationen für das Jahr 2012, in % in den Arbeitsmarktregionen Produktivität (BIP je Erwerbstätigen) BIP je Einwohner Arbeitslosenquote Produktivität 1,00 Bruttoinlandsprodukt je Einwohner 0,88 1,00 Arbeitslosenquote -0,43 -0,46 1,00 Medianeinkommen 0,84 0,78 -0,55 Bruttolohn- und gehalt 0,86 0,78 -0,50 Gewerbesteuer 0,72 0,82 -0,34 Kommunale Schulden 0,07 -0,05 0,26 Langzeitarbeitslosigkeit -0,34 -0,40 0,97 Schuldnerquote -0,10 -0,21 0,67 Arbeitslosigkeit im SGB-II Kreis -0,38 -0,40 0,98 Quelle und Definitionen siehe Anhang A.3, eigene Berechnungen Im Hinblick auf die Arbeitslosenquote (Spalte 3) zeigt sich, dass in Arbeitsmarktregionen mit hohen Arbeitslosenquoten tendenziell die Bruttolöhne und das Medianeinkommen niedriger sind, die Gewerbesteuereinnahmen geringer ausfallen, der kommunale Schuldenstand höher ist sowie die Langzeitarbeitslosigkeit und die Arbeitslosigkeit im SGB -II-Bereich mit der allgemeinen Arbeitslosigkeit beinahe proportional zunehmen. Gleichzeitig ist die Schuldnerquot e in Arbeitsmarktregionen mit hoher Arbeitslosigkeit deutlich höher. Insgesamt wird mit dem Indikator der Arbeitslosigkeit auf viele, auch soziale regionale Probleme aufmerks am gemacht, ohne dass jeder regionale Einzelfall erfasst und identifiziert werden kann. Um die sozialen 57 regionalen Problemlagen im Detail beurteilen zu können, können weitergehende Einzeluntersuchungen notwendig sein. Mit der Produktivität bzw. dem Einkommen je Einwohner und der Arbeitslosenquote wurden zwei zentrale Indikatoren benannt, die die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Region beschreiben. Es zeigt sich, dass weitere Indikatoren, die regionale Schwächen und auch Stärken beschreiben, wie die Quote der Langzeitarbeitslosen oder das Gewerbesteueraufkomm en sehr eng mit den zentralen Kennziffern übereinstimmen, während der kommunale Schuldenstand nur einen geringen Zusammenhang (zur Arbeitslosenquote) aufweist oder gar kein Zusammenhang (Produktivität) besteht. Da kaum ein Zusammenhang zwischen diesen Variablen existiert und Regionen mit einer hohen oder niedrigen Produktivität einen hohen oder niedrigen kommunalen Schuldenstand aufweisen können, eignet sich diese Größe kaum zur Beschreibung der allgemeinen Strukturschwäche einer Region. Gleichwohl kann für einzelne Regionen der kommunale Schuldenstand für die Entwicklung von Bedeutung sein, um eine allgemeine Entwicklungsschwäche zu identifizieren, beispielsweise dann, wenn Regionen mit hohen kommunalen Schulden notwendige wirtschaftsstärkende Investitionen nicht tätigen können. 18 Zusammenfassend eignen sich die zentralen Indikatoren Produktivität, BIP je Einwohner und Arbeitslosigkeit zur Identifikation von Strukturschwäche und Strukturstärke und können den Ausgangspunkt für die Identifikation der strukturschwachen Regionen bilden. Auf den näheren Zusammenhang dieser Kennziffern mit dem aktuellen GRW-Gesamtindikator zur Klassifikation der Arbeitsmarktregionen wird in Kapitel 7 eingegangen. 3.6 ZUSAMMENFASSUNG UND BEWERTUNG DER REGIONALEN AUSGANGSSITUATION Die regionalwirtschaftliche Ausgangssituation, die aktuell und cum grano salis auch in den kommenden Jahren bestehen bleibt, ist durch folgende Beobachtungen bestimmt: Interregional bestehen auf der Ebene der Arbeitsmarktregionen ausgeprägte Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. In den strukturstärkeren Regionen ist die Produktivität im Jahr 2012 etwa doppelt so hoch wie in den strukturschwächeren Regionen. Bei der Größe BIP je Einwohner weisen die strukturstärkeren Regionen einen um das Dreifache höheren Wert aus. Die höhere Spannweite beim BIP je Einwohner ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass die strukturschwächeren Regionen auch jene mit den höheren Arbeitslosenquoten s ind und die Berücksichtigung der Arbeitslosen die Wirtschaftsleistung je Kopf reduziert. Die Ursachen für die Unterschiede bezüglich der regionalen Leistungsfähigkeit sind vielfältig und durch die regionale sektorale Wirtschaftsstruktur, die Innovationskraft, die Ausstattung mit Humankapital, die verkehrliche Ausstattung mit Infrastruktur und auch die Dichte der ökonomischen Aktivitäten sowie die Lage im Raum wesentlich mitbestimmt. In Deutschland ist das regionale Muster bezüglich Produktivität und BIP je Einwohner auch 25 Jahre nach der Wiedervereinigung immer noch durch ein Ost-West-Gefälle gekennzeichnet . 18 Aus der Identifikation, dass z.B. in einer Region der kommunale Schuldenstand eine Entwicklungs- schwäche verstärkt, folgt allerdings nicht, dass die regionale Wirtschafts - und Strukturpolitik hier eine originäre Aufgabe hat, vgl. dazu Kapitel 3.4.4 und die Ausführungen in Kapitel 7 zum 3 -RingeModell. 58 Allerdings gibt es auch in Westdeutschland Regionen mit niedrigen BIP - und Produktivitäts werten, die sich kaum von den ostdeutschen Regionen unterscheiden. Es sind vor allem periphere ländliche Gebiete, aber auch einige größere und kleinere Agglomerationsräume (das Ruhrgebiet und das Saarland) sind durch geringe Werte gekennzeichnet. Hohe Werte für die Produktivität und das BIP je Einwohner finden sich vor allem in Westdeutschland und dort insbesondere in den Agglomerationsräumen im Norden (Hamburg), im Süden und Südwesten sowie in der Rhein-Main-Schiene. In Ostdeutschland, dessen Niveau generell noch unter dem westdeutschen Niveau liegt, werden für wenige städtische Regionen überdurchschnittliche Werte beobachtet. Hinsichtlich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit wird ein regionales Muster mit einem Ost West-Gefälle und einem weniger stark ausgeprägten Nord-Süd-Gefälle sichtbar. Für Deutschland insgesamt wird ein Rückstand für die ländlichen und peripheren Regionen identifiziert. Daneben existieren insbesondere in Westdeutschland altindustrielle Regionen, die auf Grund ihrer historisch bedingten sektoralen Wirtschaftsstrukturen Entwicklungsdefizite aufweisen, da der sektorale Strukturwandel noch nicht abgeschlossen ist und es bisher nicht gelungen ist, die regionale Wettbewerbsfähigkeit langfristig zu stärken. Regionale Besonderheiten zeigen sich aber auch in verschiedenen Grenzregionen, beispielsweise an der bayerischen Grenze zu Tschechien mit einem ausgeprägten Fördergefälle zu Gunsten der tschechischen Regionen. Auch die Arbeitslosigkeit ist regional verschieden. Zunächst kann festgehalten werden, dass wirtschaftlich starke Regionen, d.h. solche mit einer hohen Produktivität, im Allgemeinen auch niedrige Arbeitslosenquoten aufweisen. Ausnahmen von diesem Zusammenhang sind beispielsweise für altindustrielle Regionen beobachtbar, die über relativ hohe Produktivitäten verfügen und gleichzeitig eine verfestigte hohe Arbeitslosenquote aufweisen, oder für ländliche Regionen, die relativ niedrige Produktivitäten aufweisen und gleichzeitig niedrige Arbeitslosenquoten haben. Zwischen Ost- und Westdeutschland bestehen insgesamt noch immer große Unterschiede in der Arbeitslosigkeit. Wegen der guten gesamtwirtschaftlichen Konjunktur sind über alle Regionen hinweg die Arbeitslosenzahlen zurückgegangen, die relativen Unterschiede sind aber kaum geringer geworden. Verschiedene Untersuchungen zur regionalen Konvergenz der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und auch eine hier durchgeführte empirische Untersuchung zur Beta- und Sigma-Konvergenz zeigen, dass die Geschwindigkeit zur Angleichung der wirtschaftlichen Lebensverhältnisse über die Arbeitsmarktregionen nur sehr langsam von statten geht. Eine Projektion auf die Periode ab 2020 ergibt, dass sich die Unterschiede im Niveau der Wirtschaftsleistung nur sehr langsam annähern und die Streuung der regionalen Unterschiede kaum kleiner werden wird. Eine Angleichung der wirtschaftlichen Lebensverhältnisse ausschließlich über marktwirtschaftliche Prozesse ist mehr als fraglich. Zwischen Ost - und Westdeutschland bestehen aber erhebliche Unterschiede. Innerhalb Ostdeutschlands nehmen die Unterschiede in den regionalen Einkommen relativ stark ab, und die Lebensverhältnisse sind homogener als sie es in Westdeutschland sind. In Westdeutschland sind die regionalen Unterschiede deutlich höher, und es gab im Zeitraum von 2000 bis 2012 kaum eine Veränderung, so dass auch in den kommenden Jahren nicht mit einer weiteren Reduktion der Unterschiede gerechnet werden kann. Die dargestellten Ergebnisse legen es nahe, dass der Stärkung der regionalen Produktionsbedingungen in den strukturschwachen Regionen entscheidende Bedeutung für die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung zukommt. Besondere Bedeutung wird in Zukunft auch die weitere Entwicklung der regionalen Bevölk erung und ihrer Struktur aufweisen. Hier stellen sich gänzlich neue Herausforderungen für die 59 regionale wirtschaftliche Entwicklung. Aus der aktuellen koordinierten Bevölkerungsprog nos e des Statistischen Bundesamtes (2015) und jüngsten regionalen Bevölkerungsprognos en des BBSR (2015) folgt, dass insbesondere in Ostdeutschland, von wenigen regionalen Ausnahmen abgesehen, ein deutlicher Bevölkerungsrückgang zu erwarten ist. In Westdeutschland sind es in erster Linie ländliche Regionen, das Ruhrgebiet und das Saarland, die eine deutliche Schrumpfung der Wohnbevölkerung erfahren werden. Allerdings fällt der Rückgang bis zum Jahr 2030 nicht mehr so stark aus, wie es die vorherige koordinierte Bevölkerungsprog nos e aus dem Jahre 2011 angezeigt hat. Dies ist u.a. darauf zurückzuführen, dass der demografische Wandel bereits vorangeschritten ist und in den vergangenen Jahren bereits ausgeprägt e Anpassungsprozesse beobachtet werden konnten. Neben dem Rückgang der Wohnbevölk erung wird sich auch der Altersaufbau der Bevölkerung verändern und vor allem in Ostdeutschland zu einem Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials führen. Aber auch für NordrheinWestfalen, das Saarland und Rheinland-Pfalz wird ein sehr deutlicher Rückgang des Erwerbs personenpotentials prognostiziert. Lediglich Hamburg weist für 2035 gegenüber 2012 einen positiven Saldo des Erwerbspersonenpotentials aus. In diesen Prognosen sind die im Rahmen der aktuellen Flüchtlingsströme nach Deutschland einwandernden Personen nicht berücksichtigt. Folglich kann auch wenig darüber ausgesagt werden, welche Wirkung davon auf die Bevölkerungsentwicklung und den Altersaufbau in den deutschen Regionen ausgehen wird. Der Einfluss der Bevölkerungsentwicklung auf die wirtschaftlichen Aussichten einer Region wird überwiegend als positiv korreliert dargestellt. Vereinfacht beschrieben führt eine Bevölkerungszunahme dazu, dass das zukünftige Arbeitskräftepotenzial zunimmt und gleichzeitig das zukünftige Nachfragepotenzial steigt und die positive Wirtschaftsentwicklung gestärkt wird. Regional wirkt dabei die Wirtschaftsentwicklung als Push- oder Pullfaktor für Bevölk erungsbewegungen: Regionen mit Wirtschaftswachstum ziehen neue Bevölkerung an, Regionen mit wirtschaftlichen Probleme verleiten zur Abwanderung von Menschen, da sie sich an anderen Orten verbesserte Einkommenserzielungsmöglichkeiten erhoffen (Franz (2003). Auch die Verteilung von außen Zugewanderter orientiert sich an diesem Mechanismus. Interregionale Wanderungen von Ausländern in Deutschland werden im Wesentlichen durch ökonomische Faktoren wie regionale Arbeitslosigkeit und regionale Produktivität bestimmt und verstärken den vorgenannten Mechanismus (Untiedt (2015). Dies bedeutet auch, dass wahrscheinlich die Zuwanderung von Ausländern vor allem in den Regionen zu beobachten sein wird, die eine hohe ökonomische Prosperität aufweisen. In den Regionen mit einer problematischen demographischen Entwicklung schrumpft hingegen das Nachfragepotenzial und es fehlt ein wichtiger Inputfaktor für die Produktion (Arbeitskräftepotenzial). Der Stand der regionalen wirtschaftlichen Entwicklung wird einerseits durch wirtschaftliche Standortfaktoren bestimmt, die direkt in die Produktionsprozesse eingehen. Andererseits ist die regionale Produktion in Zusammenhänge eingebettet, die durch die Wirtschaftspolitik kaum beeinflusst werden können. Bei den zuletzt genannten Faktoren handelt es sich um räumliche Größen wie die regionale Lage oder die Bevölkerungsdichte, auf die in kurzer und mittlerer Sicht nur wenig Einfluss genommen werden kann. Fragt man nach den Ursachen für die unterschiedliche Entwicklung der Produktivität, des Einkommens und der Arbeitslosigkeit, stehen verschiedene Faktoren im Mittelpunkt des Interesses. Es handelt sich um die betriebliche Investitionstätigkeit, die Ausstattung von Regionen mit wirtschaftsnaher Infrastruktur, die zunehmende Bedeutung von Forschung, Entwicklung und Innovationen, die Nutzung des Gründungspotentials, Unterschiede in der Betriebsgrößenstruktur oder auch die Qualifikation des Erwerbspersonenpotenzials. Die in den vorhergehenden Abschnitten dargelegten Übersichten legen nahe, dass es in den strukturschwächeren Regionen Unterausstattungen bei den verschiedenen Faktoren gibt und eine auf die Stärkung der strukturschwachen Regionen 60 ausgerichteten Förderpolitik diese in das Blickfeld rücken muss. Darüber hinaus stellt die Stärkung der Zusammenarbeit von Unternehmen und Forschungseinrichtungen eine wichtige Komponente für die Weiterentwicklung einer regionalen Wirtschaftsförderpolitik dar, um die festgestellten Defizite in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Arbeitsmarktregionen geeignet zu unterstützen. Daneben wurde gezeigt, dass es allgemeine Förderpolitiken beispielsweise im Rahmen der FuE-Förderung gibt, die vornehmlich den wirtschaftsstärkeren Regionen genutzt werden, die über eine höhere FuE-Dichte verfügen und diese Fördermittel binden können. Diese Programme, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht richtig und notwendig sind, wirken einer Konvergenz der wirtschaftlichen Entwicklung entgegen und können eine Divergenz auslösen bzw. verstärken. Zusammenfassend zur regionalen wirtschaftlichen Entwicklung innerhalb Deutschlands kann zunächst festgestellt werden, dass die regionalen Entwicklungsprozesse langfristiger Natur sind. Das räumliche Muster der Entwicklung folgt nicht einem einfachen Prozess und wird von politischen Entscheidungen und Förderprogrammen beeinfluss t. Regionale Pfadabhängigk eiten, wie beispielsweise der sektorale Strukturwandel in den altindustriellen Regionen (Prognos, Inwis 2015), eine unterschiedliche Betriebsgrößenstruktur (DIW 2015), die räumliche Konzentration von FuE-Tätigkeiten oder regional unterschiedliche unternehmerische Tradition, dominieren und können eventuell mit Hilfe politischer Interventionen abgemildert und in eine andere Entwicklungsrichtung angeschoben werden. In räumlicher Hinsicht sind es nicht mehr nur die ostdeutschen Arbeitsmarktregionen, die noch einen Entwicklungsrückstand aufweisen, sondern auch westdeutsche Regionen. Primär handelt es sich in Westdeutschland um ländliche und periphere Regionen, aber auch um Agglomerationen, die mit dem Erbe des sektoralen Strukturwandels verbunden sind. Vor diesem regionalwirtschaftlichen Hintergrund und den bereits heute praktizierten regionalen Politikinterventionen, die durch eine Vielzahl von Akteuren des Bundes, der Länder und der EU getragen werden, soll ab dem Jahr 2020 ein integriertes System die strukturschwachen Regionen unterstützen. Die Definition der Strukturschwäche sollte dabei für die deutschen Regionen im Rahmen eines für den gesamten Raum gültigen Modells stattfinden, und bei der Implementation der Politiken sind die verschiedenen Akteure so zu koordinieren, dass eine möglichst effiziente Förderpolitik zu Gunsten der strukturschwachen Regionen entsteht. 4 REGIONALPOLITISCHE GRUNDSÄTZE UND SELBSTVERSTÄNDNIS DER REGIONALPOLITIK 4.1 REGIONALPOLITISCHE ZIELE UND GRUNDSÄTZE In einem wettbewerbsbasierten marktwirtschaftlichen System sind regionale Vielfalt, Ungleichgewichte und Disparitäten nicht die Ausnahme, sondern die Regel. Im vorstehenden Kapitel 3 wurden Unterschiede in den deutschen Arbeitsmarktregionen aufgezeigt. Verantwortlich dafür sind Innovationen sowie eine Reihe weiterer dynamischer und auch statistischer Faktoren, die Divergenz produzieren. Zu ihnen zählen verschiedene Externalitäten (Lokalisations - und Urbanisierungsvorteile, FuE-Externalitäten regionaler Innovationssysteme etc.), Skalenerträge, Migration, Produktdifferenzierung und Marktgrößeneffekte u.v.a.m. Dem stehen wiederum Faktoren gegenüber, die den Abbau von regionalen Entwicklungsrückständen befördern. Dazu zählen neben institutionellen Strukturen, die wirtschaftliche Entwicklung befördern, insbesondere die private und öffentliche Kapitalbildung, die Adaption und Diffusion des technischen Fortschritts in den Regionen sowie Produkt- und Verfahrensinnovationen und Investitionen in FuE. Aus dem Zusammenspiel dieser zentrifugalen und zentripetalen Faktoren sowie den räumlichen Echoeffekten der Fachpolitiken ergibt sich die geographische Verteilung ökonomischer Aktivitäten. Sie determinieren außerdem die räumliche Verteilung von Wachstum und Einkommen. Soweit die sich ergebenden Verteilungsmuster vor allem effizienzgetrieben sind, stimmen diese mit normativen Vorstellungen hinsichtlich gleichwertiger Lebensverhältnisse im Allgemeinen nicht überein. Die wettbewerbsbasierte Allokation ökonomischer Aktivitäten im Raum generiert somit in der Regel nicht „automatisch“ auch ökonomisch gleichwertige Lebensbedingungen. Folglich müssen die Bedingungen für Wachstum und Entwicklung mit Hilfe eines Fördersystems zugunsten entwicklungs- und strukturschwacher Regionen verbessert werden, wenn eine gesellschaftspolitische Präferenz für gleichwertige Lebensverhält nis s e existiert. Betrachtet man die Entwicklung der regionalen Wirtschaftspolitik zugunsten entwicklungs schwacher Regionen in Deutschland, lässt sich ein roter Faden dahingehend erkennen, dass sich die Förderpolitik nicht als Ersatz für die wettbewerbsgetriebene Allokation versteht. Es geht ihr nicht darum, ein bestimmtes und im Detail fixiertes räumliches Leitbild hinsichtlich der Verteilung ökonomischer Aktivitäten durchzusetzen. Es geht ihr vielmehr darum, Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten und die Wettbewerbsfähigkeit entwicklungsschwacher Räume zu fördern. Deshalb konzentriert sich die regionale Wirtschaftspolitik auf eine Wirtschaftsförderung, die statt bloßer finanzieller Alimentierung der privaten und öffentlichen Haushalte in entwicklungsschwachen Räumen vielmehr darauf setzt Faktoren zu stimulieren, die einen Aufholprozess initiieren. Folglich werden institutionelle Strukturen gefördert, die die wirtschaftliche Entwicklung vorantreiben, 62 private und öffentliche Kapitalbildung sowie Unternehmensgründungen, Adaption, Diffusion und Entwicklung des technischen Fortschritts, Kooperationen zwischen Unternehmen und Wissenschaft, Cluster und Netzwerke sowie das Regionalmanagement und Humankapitalqualifikation gefördert. Damit soll ein Aufhol- und Konvergenzprozess initiiert und beschleunigt werden, der am Ende einen Beitrag zu mehr ökonomischer Gleichwertigkeit der Lebensverhält nisse in den Regionen Deutschlands leistet. Die regionale Förderpolitik versteht sich dabei als theorie- und evidenzbasiert, d.h. sie ist bestrebt, ihr Fördersystem und ihre Interventionen zugunsten entwicklungsschwacher Räume auf die Basis theoretisch fundierter und empirisch nachgewiesener Kausalzus ammenhänge zu stellen. Neben dieser inhaltlichen Ausrichtung ist auch in der Arbeitsteilung zwischen Bund und Ländern ein roter Faden eindeutig zu identifizieren: Bund und Länder schaffen einen gemeinsamen Rahmen für die Wirtschaftsförderung, der einerseits einen Subventionswettlauf zwischen den Ländern unterbindet, ihnen andererseits aber ein Förderinstrumentarium zur Verfügung stellt, um regional unterschiedliche Ursachen für Entwicklungsschwäche gezielt adressieren zu können. Die Länder sind somit für die Ausgestaltung und Umsetzung der regionalen Wirtschaftsförderung verantwortlich und werden dabei vom Bund unterstützt. 4.2 URSACHEN UND VERSTÄNDNIS FÜR REGIONALE DISPARITÄTEN IN MARKTWIRTSCHAFTEN Wenn die Wettbewerbsfähigkeit entwicklungsschwacher Regionen in Deutschland durch regionale Wirtschaftsförderung verbessert werden soll, muss die Förderpolitik die Gesetzmäßigkeiten des wettbewerbsbestimmten Raumaufbaus und die Bestimmungsgründe für regionale Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Regionen verstehen. Welche Faktoren sind es im Einzelnen, die für die Konzentration bzw. Dekonzentration ökonomischer Aktivitäten verantwortlich sind und damit die Höhe des regionalen Wohlstands mitbestimmen? Und welche Konsequenzen ergeben sich daraus für die zukünftige Ausgestaltung der GRW und einer integrierten Regionalpolitik zu Gunsten strukturschwacher Regionen? In diesem Abschnitt werden daher die wesentlichen Faktoren und Wirkungszusammenhänge überblicksartig beleuchtet und abschließend im Kontext mit der Ausgestaltung einer zukünftigen Regionalpolitik bewertet. In Abbildung 25 sind die wichtigsten Faktoren, die regionale Produktivitäten und regionales Wachstum im nationalen und internationalen Zusammenhang determinieren, zusammenfas send dargestellt. Einige dieser Faktoren werden im Weiteren exemplarisch analysiert. 63 Abbildung 25: Empirisch verifizierte Einflussfaktoren für die regionale Entwicklung Quelle: Eigene Darstellung. 4.2.1 AGGLOMERATION: EXTERNE EFFEKTE Externe Effekte sind wirtschaftlich relevante Vor- und Nachteile, die nicht über Märkte vermit telt werden und deshalb Ineffizienzen auslösen. Raumwirtschaftlich wirksame Externalitäten ergeben sich häufig aus der Konzentration ökonomischer Aktivitäten an einzelnen Standorten. Aus der räumlichen Konzentration von Betrieben einer Branche (Spezialisierung) können sich Lok alisationseffek te ergeben, weil beispielsweise innerhalb einer Industrie Unternehmen wechselseitig von einem gut ausgebildeten Arbeitskräftepool profitieren. Die räumliche Konzentration heterogener Aktivitäten (Diversität) löst gleichfalls Externalitäten aus. Diese Urbanisierungsvorteile folgen etwa aus der Ballung von Unternehmen verschiedener Branchen an einem Standort. Dies schafft zusätzliche Vorteile für Arbeitsanbieter, die auf sektoral tief differenzierten Arbeitsmärkten agieren können, sowie für Unternehmen, die auf eine differenziert e Vorleistungsstruktur und ein ausreichendes Angebot wirtschaftsnaher Dienstleistungen zu- 64 rückgreifen können. Diesen Vorteilen stehen allerdings auch Nachteile gegenüber. So rivalisieren Unternehmen in Agglomerationen stärker um knappe Arbeitskräfte, Flächen etc. und müssen höhere Vergütungen zahlen. Außerdem ist der Wettbewerb auf dem Absatzmarkt in der Agglomeration häufig intensiver. Auch Forschungsaktivitäten sehen sich in Ballungsgebieten Vor- und Nachteilen gegenüber: Einerseits ist die räumliche Konzentration riskant, weil Forschungsergebnisse schnell kopiert und deren Anwendungen imitiert werden können. Andererseits stimuliert die räumliche Konzentration die Produktivität der Forschung. Dies liegt daran, dass Innovationen nicht allein auf kodifiziertes Wissen angewiesen sind, das etwa über Bücher, Datenbanken etc. von Ort A nach Ort B übertragen werden kann. Vielmehr spielt implizites Wissen (tacit knowledge) bei der Entwicklung neuer Verfahren und Produkte eine bedeutende Rolle. Dieses ist eingebunden in Routinen von Herstellungs - und Entwicklungsprozessen und kontextabhängig. Deshalb kann es in der Regel nur vor dem Hintergrund gemeinsamer Erfahrungen zwischen den Akteuren übertragen und nutzbar gemacht werden. Beides wird durch räumliche Nähe begünstigt. Agglomeration stimuliert zudem Interaktionen und Kommunikation, die für die Weiterentwicklung des Wissens und Innovationen notwendig sind und den Aufbau von lokalen und regionalen Netzwerken stimulieren. Allerdings geht auch hier Nähe mit Risiken einher, weil Produkt- und Verfahrensinnovationen von den einzelnen Akteuren nicht exklusiv geschützt und angeeignet werden können. Somit steht die Verteilung der wirtschaftlichen Ak tivitäten im Raum deutlich unter dem Einfluss von externen Vor- und Nachteilen der räumlichen Konzentration. Diese führen zu einer ungleichen räumlichen Verteilung ökonomischer Tätigkeiten solange die positiven Externalitäten die Überfüllungskosten und andere Ballungsnachteile überwiegen. Welche Effekte gehen von einer Verdichtung der ökonomischen Aktivitäten im Raum auf Wachstum und Beschäftigung aus? Combes und van Ypserle (2012) diskutieren im Detail die methodischen und empirischen Probleme, die sich bei der Bestimmung der Bedeutung von Agglomerationsvorteilen stellen. Ohne auf die ökonometrischen Details einzugehen, die zu überwinden sind, stellen sie fest, dass es bis heute keine definitive Methode gibt, um den Einfluss der Konzentration ökonomischer Aktivitäten auf die lokale Wirtschaftsentwicklung zu bestimmen und dass Vorsicht angebracht ist, wenn die Ergebnisse interpretiert werden, die unter recht unterschiedlichen ökonomischen und ökonometrischen Annahmen ermittelt werden. Auf der Basis einer Meta-Analyse der vorliegenden internationalen Untersuchungen zum Zusammenhang zwischen Produktivität und Konzentration ökonomischer Aktivitäten (i n der Regel gemessen als Erwerbstätige je qkm oder die Bevölkerungsdichte) zeigt sich, dass mit einer Verdoppelung der ökonomischen Aktivität ein Produktivitätsgewinn von 3,5% bis 6% einhergeht. Überraschend ist, dass in den allermeisten Untersuchungen nic ht ausgewies en wird, ob Überfüllungskosten für den Zusammenhang zwischen Produktivität und Dichte bedeutsam sind. Einige wenige Untersuchungen für Frankreich (Martin et al. 2011) und für Großbritannien (Graham 2007) nehmen diesen Punkt auf und finden einen negativen Zusammenhang. Demnach nehmen ab einer bestimmten Dichte die Produktivitätsgewinne ab und werden kleiner, so dass man nicht von einer linearen Beziehung zwischen diesen Gewinnen und Agglomeration ausgehen kann. Externe Effekte der Agglomeration begünstigen aber allgemein das Entstehen von regionalen Disparitäten, so dass „quasi-automatisch“ strukturschwächere Regionen resultieren. 65 4.2.2 SKALENERTRÄGE Die Eigenschaften der eingesetzten betrieblichen Produktionstechnologie wirken gleichfalls konzentrierend bezüglich der Produktionsstandorte. Steigende Skalenerträge, d.h. die produzierte Menge steigt schneller als der Einsatz der Produktionsfaktoren, führen sich selbst verstärkend zu räumlicher Konzentration von Produktionsaktivitäten, weil dezentrale P roduktion aufgrund steigender Durchschnitts- und Grenzkosten zugunsten zentraler Standorte aufgegeben wird. Die Agglomeration wirtschaftlicher Aktivtäten wird zudem unterstützt, wenn die Transportkosten eher gering ausfallen (Krugman 1991). Da bei den meis ten Gütern diese Kosten nur einen relativ geringen Teil des Produktwertes ausmachen, stimuliert dies im Zusammenspiel mit Skalenerträgen sowie Produktdifferenzierung den Agglomerationsprozes s . Dies gilt auch für die Forschungsinfrastruktur. Diese ist ein z entrales Gut, das einen ausreichend hohen Einzugsbereich voraussetzt, um hinreichend wirtschaftlich bereitgestellt werden zu können. Deshalb begünstigt die Infrastrukturpolitik tendenziell die Zentren, die über einen entsprechend großen Einzugsbereich verfügen und deshalb als Standort in Frage kommen. 4.2.3 PRODUKTDIFFERENZIERUNG UND MARKTGRÖßE In modernen Volkswirtschaften wird eine Vielzahl von Zwischen- und Endprodukten erzeugt. Produktdifferenzierung resultiert aus dem Bemühen, den Wettbewerbsdruck zu reduzieren, sowie einer entsprechenden Nachfragepräferenz für Produktvielfalt. Wird Vielfalt unter monopolistischer Konkurrenz produziert, stimuliert dies ebenfalls die räumliche Konzentration. Denn nur ausreichend große Abnehmermärkte mit Nachfragern, die Produk tvielfalt schätzen, sichern ausreichend Stückzahlen, um differenzierte Produkte dennoch mit Skaleneffekten absetzen zu können. Somit platzieren sich Unternehmen vor allem dort, wo der größte Pool von potenziellen Käufern erreichbar ist. 4.2.4 MIGRATION Ballung attrahiert mobile Arbeitskräfte, Investoren, Gründer und Unternehmen. Arbeitskräft e werden aufgrund von Einkommens- und Beschäftigungsvorteilen angezogen. Es wandern Arbeitskräfte in Zentren ab, weil (etwa aufgrund der fortfallenden Transportkosten sowie des höheren Wettbewerbs) die Kaufkraft der Einkommen höher ausfällt und höhere Arbeitseinkommen erzielt werden können. Ebenfalls wandern Investoren und Unternehmen aufgrund der konzentrierten Absatzmöglichkeiten und der sinkenden Innovations - und Produktionskosten zu. In Folge der zentripetalen und zentrifugalen Kräfte (Fujita, Krugman, Venables 2000, S. 346) konzentrieren sich der innovative Sektor sowie die Industriegüterproduktion mit hohen Fixkosten, wertvollen Inputs, hochqualifizierten Arbeitskräften etc. in den entwicklungsstarken, meist zentral gelegenen Regionen. Entsprechend fallen die Pro-Kopf-Einkommen und die Beschäftigung größer aus. Allerdings sorgen Agglomerationskosten dafür, dass völlig polarisiert e Strukturen und ungleich verteilte ökonomische Aktivitäten im Raum in der Regel nicht beobachtbar sind. Es sind neben Transaktionskosten meist Faktorengpässe, die dekonzentrierend wirken. So treten Wohnort- und Standortverlagerungen in periphere oder suburbane Regionen auf, weil Flächenengpässe in den Zentren die Mieten nach oben treiben. Gleichfalls werden Infrastrukturengpässe aufgrund von Nachfrageüberhängen wirksam, und die natürlichen Ressourcen werden zunehmend angegriffen. Außerdem ist die Wettbewerbsintensität in der Agglomeration etwa aufgrund der räumlichen Nähe und Transparenz höher als andernorts. Sinkende Kapitalrentabilitäten verlagern Produktions - und Unternehmensstandorte in 66 weniger verdichtete Gebiete. Und schließlich beschleunigt die Diffusion des technischen Fortschritts den Aufholprozess entwicklungsschwacher Regionen. Aus dem Zusammenspiel von zentrifugalen und zentripetalen Kräften ergibt sich letztlich die regionale Allokation ökonomischer Aktivitäten. Vor dem Hintergrund der skizzierten Triebkräfte ist dabei allerdings nicht mit einer Gleichverteilung ökonomischer Aktivitäten zu rechnen. In Modellen der ökonomischen Geographie (Martin 1999) gehen mit der Konzentration ökonomischer Aktivitäten Verteilungs- und Wachstumseffekte einher. Einerseits steigt die räumliche Einkommensdisparität mit zunehmender Agglomeration, weil aufgrund von Produktivitätsvorteilen die Pro-Kopf-Einkommen in den Verdichtungsgebieten höher ausfallen als in der Peripherie. Andererseits sind Disparitäten rückläufig, weil in der Ballung die Wettbewerbsintensität zunimmt und deshalb Monopolrenten abnehmen. Tendenziell überwiegt der Produktivitätseffekt und in der Summe nehmen Einkommensdisparitäten zu. Dagegen sind die Wachstumseffekte eindeutig, weil ein proportionaler Zusammenhang zwischen Innovat ions- und Wachstumsrate der Volkswirtschaft und Agglomeration in verschiedenen Modellen hinterlegt ist. Wenn die Agglomeration mit höheren Realeinkommen verbunden ist, verlagern die Haushalte in Abhängigkeit von den Mobilitätskosten ihre Standorte, d.h. mit zunehmend er Abwanderung kann die Bedeutung der regionalen Einkommensunterschiede zunehmen, weil die mobile Bevölkerung entwicklungsschwache Räume verlässt. Allerdings weist Durant on (2011) darauf hin, dass die Zuwanderung in Agglomerationen und Cluster aufgrund des freien Zugangs auch zu hoch ausfallen können, wenn diese so lange erfolgt, bis der Agglomerationsgewinn vollständig aufgezehrt – und nicht maximiert – ist. Wie lässt sich vor dem oben geschilderten Hintergrund eine regionalpolitische Intervention begründen und ausrichten? Die sich aus den skizzierten Effekten ergebende Verteilung ökonomischer Aktivitäten kann als suboptimal im Sinne eines Marktversagens interpretiert werden, weil die Akteure bei ihren Standortentscheidungen nicht die Externalitäten für die Volkswirtschaft insgesamt berücksichtigen. Dominieren positive Externalitäten der Agglomeration, wären die ökonomischen Aktivitäten unzureichend räumlich konzentriert. Dann wäre es naheliegend, die Mobilität der Arbeitskräfte und Haushalte zu stimulieren, um durch Zuwanderung die Konzentration zu steigern. Im umgekehrten Fall läge eine zu hohe Konzentration ökonomischer Aktivitäten vor und Abwanderungen wären mit Effizienzgewinnen verbunden. Dieser Konstellation widmen Modelle der ökonomischen Geographie geringere Aufmerksamkeit, weil ein durchgehend linear positiver Zusammenhang zwischen Agglomeration und Effizienz angenommen wird. 4.2.5 REGIONALES WACHSTUM Die neoklassische Wachstumstheorie von Solow (1956) und Swan (1956) identifiziert steigenden Kapital- und Arbeitseinsatz sowie technischen Fortschritt als Wachstumstreiber. Technischer Fortschritt ist in ihren Modellen eine exogene Größe, deren Veränderung im Einzelnen nicht erklärt wird. Wenn Volkswirtschaften in jeder Hinsicht identisch sind (Produktionsfunk tion, Sparquote, Wachstumsrate der Bevölkerung, Abschreibungsrate etc.) und sich nur in Hinblick auf ihren Arbeits- und Kapitaleinsatz (d.h. nur in ihrer Kapitalintensität) unterscheiden, wachsen Volkswirtschaften, die einen geringeren Kapitaleinsatz aufweisen, schneller als entwicklungsstarke. Deshalb gibt es in diesen Modellen einen klaren Konvergenztrend. Verantwortlich dafür sind zwei Eigenschaften der neoklassischen Produktionsfunktion, und zwar konstante Skalenerträge und die bei steigender Kapitalintensität abnehmenden Produktivitätszuwächse. Konstante Skalenerträge bedeutet, dass sich der Output immer proportional zum In- 67 put entwickelt und überproportionale Größenvorteile nicht existieren. Abnehmende Produktivitätszuwächse (Grenzproduktivitäten) im Zuge des zunehmenden Faktoreinsatzes (Kapitalintensität) führen dazu, dass in den entwicklungsschwachen Regionen der Zuwachs an Produktivität höher ausfällt und deshalb diese Gebiete zu den entwicklungsstarken aufschließen. Dies gilt allerdings nur, wenn sich die Volkswirtschaften lediglich in Hinblick auf die Kapitalintensität unterscheiden. Ist dies der Fall, unterstützen Handel und Faktorwanderungen zwischen den Regionen den Konvergenzprozess. Absolute Konvergenz ist nur zu erwarten, wenn die Regionen diese Produktionsfunktion etc. aufweisen und sich etwa nur in Hinblick auf den Kapitaleinsatz unterscheiden. Die Produktionsfunktionen können jedoch in der Praxis vielfältig und nicht nur in Hinblick auf ihre Skalenerträge voneinander abweichen. Dies kann dazu führen, dass sich Produktivität, Pro-KopfEinkommen und Wachstum nicht mehr über alle Regionen hinweg im langfristigen Gleichgewicht angleichen. Vielmehr konvergieren die Regionen in Richtung auf „ihr“ langfristiges Gleichgewicht (= bedingte Konvergenz). Insofern ist mit regional unterschiedlichen Gleichgewichten zu rechnen. Dies ist auch dann der Fall, wenn Sparquoten und demografische Strukturen divergieren. Insofern wird von Konvergenzclubs (Quah 1997) gesprochen, die jeweils einander ähnliche Regionen umfassen, die sich in ihren Gruppen in Richtung auf ein gemeinsames (bedingtes) Gleichgewicht hinsichtlich Pro-Kopf-Einkommen und Produktivität entwickeln. Im Solow-Swan Kontext werden auf lange Sicht regionale Ungleichgewichte durch den Marktmechanismus beseitigt. Wachstumstheorien, die an Solow-Swan anknüpfen, aber den technischen Fortschritt modellendogen erklären oder von konstanten Skalenerträgen in der Technologie ausgehen, lassen eher schwache Konvergenzeffekte im regionalen Kontext erwart en (z.B. Romer 1987; Martin 1999), was u.a. durch Externalitäten bedingt ist. Ohne diese an dieser Stelle im Einzelnen darzustellen, reicht es hier aus, auf Externalitäten in Innovations prozessen hinzuweisen (z.B. Bröcker 2012). Die Grundlagenforschung stellt wei tgehend öffentliches Wissen bereit, aber auch in der angewandten Forschung ist neues Wissen – etwa zwischen den kooperativ forschenden Unternehmen – kein Gut, das exklusiv privat genutzt werden kann. Nehmen zudem die Grenzerträge der in FuE eingesetzten Faktoren nicht ab, fehlen die entscheidenden Faktoren, die im Solow-Swan-Standardmodell für Konvergenz sorgen. Sie liegen in der wissensbasierten Produktion nicht mehr uneingeschränkt vor. Darüber hinaus bieten Agglomerationen für die Produktion neuen Wissens komparative Vorteile, die ländliche, periphere Räume nicht aufweisen. Wenn sich folglich im Zuge von Innovations pr ozessen die gesamtwirtschaftliche Wachstumsrate proportional zum Humankapital im Forschungssektor verhält, bleibt Konvergenz modellendogen aus. Wird nicht politisch interveniert , hängt es letztlich von der Technologiediffusion ab, ob entwicklungsschwächere Räume noch aufholen können. Fasst man zusammen, wird das regionale Wachstum in Modellen endogenen Wachstums primär davon bestimmt, wie hoch der FuE-Aufwand ausfällt und wie leistungsfähig der Innovat ionssektor mit seinen privaten und öffentlichen Akteuren ist. Werden die Modelle mit Ansätzen der Neuen Ökonomischen Geographie kombiniert, kommt noch die räumliche Konzentration von FuE in der Agglomeration als Wachstumstreiber hinzu. In räumlicher Hinsicht kann dann zwischen technologieführenden Regionen und solchen, die verfolgen und imitieren, differenziert werden. Die verfolgenden Regionen holen dabei umso weniger auf, je schwieriger es ihnen fällt, sich das neue Wissen anzueignen. D.h. ein Aufholprozess ist dann eher erfolgreic h, wenn Produkt-, Verfahrens- und Organisationsinnovationen schnell diffundieren und von entwicklungsschwächeren Räumen übernommen werden können. 68 Im Solow-Swan Kontext kann regionalpolitische Intervention nicht mit Marktversagenstat beständen, sondern lediglich normativ begründet werden, wenn sämtliche Modellbedingungen erfüllt sind. Konvergenzprozesse und das Erreichen des steady -state sind pareto-effizient. Allerdings kann auch unter Solow-Swan-Bedingungen vor dem Hintergrund des Zeitbedarfs geltend gemacht werden, dass der Konvergenz- und Aufholprozess von entwicklungsschwachen Regionen nicht ausreichend schnell stattfindet. Darüber hinaus können weitere Marktunvollkommenheiten Konvergenz behindern. Im Unterschied zu Solow-Swan lassen sich vor dem Hintergrund der endogenen Wachstumstheorie politische Interventionen mit dem Hinweis auf ineffiziente Marktprozesse begründen. So können Externalitäten zu ineffizient geringen FuE-Aktivitäten führen. Darüber hinaus sind gleichfalls normative Argumente aufgrund der Ungleichverteilung ökonomischer Aktivitäten relevant. Verschiedene Arbeiten testen die Solow-Swan Konvergenzhypothesen empirisch. Dabei können etwa Barro, Sala-i-Martin (1998, S. 479) sowohl für ausgewählte Volkswirtschaften als auch für deren Regionen Konvergenz nachweisen. Vergleichbare Arbeiten liegen für Deutschland mit ähnlichen Ergebnissen vor (Alecke, Mitze, Untiedt 2010, 2013). Barro, Sala-i-Martin (1996) weisen in einer Langzeitstudie für Volkswirtschaften zwischen 1950-1990 nach, dass die Wachstumsraten negativ mit dem Ausgangseinkommen korrelieren, d.h. ein Konvergenz prozess beobachtbar ist. Allerdings wird der Produktivitätsrückstand jährlich nur um 2% reduziert, d.h. es werden rund 30 Jahre benötigt, um die Pro-Kopf-Einkommensunterschiede zu halbieren. Darüber hinaus weisen verschiedene Studien auf der Ebene von Volkswirtschaften nach, dass die bereits angesprochenen Konvergenzclubs existieren, d.h. dass einander relativ ähnliche Volkswirtschaften gegen ein gemeinsames (bedingtes) Gleichgewicht konvergiere n. Je unterschiedlicher die Ausgangsbedingungen und Charakteristika der Volkswirtschaften sind und je schwächer konvergenzbefördernde Faktoren (offene Volkswirtschaft, Technologiediffusion etc.) ausfallen, desto stärker unterscheiden sich die Eigenschaften des langfristigen Gleichgewichts zwischen den Volkswirtschaften. Auf regionaler Ebene stellen sich die Dinge allerdings etwas anders dar. Hier gilt etwa für die Europäische Union, dass Konvergenz auf der Ebene der Mitgliedstaaten beobachtbar ist, aber die regionale Entwicklung in den Mitgliedstaaten divergiert. So zeigt bspw. Martin (1998), dass einerseits die regionalen Pro-Kopf-Einkommensunterschiede in den Mitgliedstaaten der EU zunehmen, andererseits zwischen den Mitgliedstaaten abnehmen. Ob regionale Konvergenz vorliegt, ist letztlich eine Frage, die nur vor dem Hintergrund empirischer Beobachtungen beantwortet werden kann. Eine Reihe von Studien für die Europäische Union deutet darauf hin, dass das neoklassische Standardmodell vor allem auf der Ebene von Volkswirtschaften Konvergenzprozesse erklären kann. Die endogene Wachstumstheorie und nicht erfüllte Annahmen des Solow-Swan-Ansatzes (z.B. mangelnde Faktormobilität) bieten hingegen eine Heuristik für die Erklärung divergierender Entwicklungen (Martin 1999), weil Externalitäten von FuE an die Interaktion von räumlich konzentrierten Akteuren gebunden sind, somit nur räumlich begrenzte Wirkungen besitzen, Mobilitätshemmnisse dafür sorgen, dass Konvergenz durch Wanderung gebremst wird, Transaktionskosten des Handels und der Kooperation zwischen Regionen in einer Volkswirtschaft geringer ausfallen als zwischen den Volkswirtschaften, vorteilhafte Skaleneffekte einfacher ausgenutzt werden können. 69 Es hängt von der Stärke dieser Effekte ab, ob in Volkswirtschaften auf regionaler Ebene Konvergenz- oder Divergenzprozesse beobachtbar sind. Für Deutschland weisen Eggert et al. (2007, S. 10) für den Zeitraum 1994-1999 und 2000-2004 Konvergenz auf der Ebene der Bundesländer nach. Auf der Basis von Arbeitsmarktregionen zeigt sich diese ebenfalls (Alecke, Mitze, Untiedt 2010, 2013). 4.3 BEGRÜNDUNG DER REGIONALPOLITITK Die Begründung regionaler Strukturpolitik im Rahmen der Theorie der Wirtschaftspolitik zielt entweder auf Marktversagenstatbestände oder auf normative bzw. gesellschaftspolitische Grundanliegen ab (Fürst, Klemmer, Zimmermann, 1976, S. 6). Bei den Marktversagenstat beständen wird vor allem die ineffiziente räumliche Allokationsfunktion des Markt-Preis-Mechanismus erörtert. Insbesondere Externalitäten und lock -in Effekte im Zuge der Standortwahl können zu einer suboptimalen Verteilung ökonomischer Aktivitäten im Raum führen (vgl. Abschnitt 4.2). In der praktischen deutschen Regionalpolitik stehen allerdings normative Anliegen im Vordergrund. Die Regionalpolitik und die GRW werden als Instrument verstanden, das der Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse i.S.v. Artikel 72 Absatz 2 GG dienen soll. Dabei wird der Einsatz des Bundes für gleichwertige Lebensverhältnisse auch als regionale Ausprägung des Sozialstaatsprinzips interpretiert (Borchard et al. 2006; Boysen 2005, S. 122). Daraus wird eine Verpflichtung des Bundes abgeleitet, selbst bei der Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse mitzuwirken. Was gleichwertige Lebensverhältnisse im Einzelnen im Hinblick auf wirtschaftliche Verschiedenheit (Pro-Kopf-Einkommen, Beschäftigung) im Raum bedeuten, wird kontrovers diskutiert (Wissenschaftlicher Beirat 2015, S. 10; ARL 2006). Im Allgemeinen wird darunter nicht die Nivellierung und Uniformierung, d.h. die Gleichheit der Lebensverhältnisse verstanden (Borchard et al. 2006). In der GRW werden wirtschaftliche Lebensverhältnisse über das ProKopf-Einkommen und die regionalen Beschäftigungsmöglichkeiten charakterisiert. Diese sollen in einer nicht näher quantifizieren Weise in den Regionen nicht zu stark auseinanderdrift en (ARL 2006, S. 5; Gatzweiler, Strubelt 2006, S.II). Vor dem Hintergrund dieses normativen Anliegens zielen die GRW und andere Instrumente regionaler Wirtschaftspolitik in Deutschland darauf ab, Erwerbsmöglichkeiten in die Regionen und nicht die Erwerbstätigen (ggfs. durch Abwanderung) zu den gesamtwirtschaftlich verfügbaren Erwerbsmöglichkeiten zu bringen. Kritiker der Regionalpolitik (z.B. Weltbank 2009; Besley, Reenen 2013) votieren für eine raumneutrale Politik (McGill 2010), die etwa über Bildung, Gesundheitsversorgung und Innovat ionsförderung sowie durch wirtschaftliche Integration gesamtwirtschaftliche Entwicklung fördert. Dazu zählt auch die Förderung von Mobilität, indem durch Abwanderung aus entwicklungsschwachen Regionen Menschen und Produktionsfaktoren ihren Standort in wachstumsstarke Räume verlagern. Solche Wanderungsbewegungen, die individuelle und gesellschaft liche Wohlfahrt sowie Konvergenz befördern, steigern im Ergebnis die individuelle Wohlfahrt und sind gesamtwirtschaftlich vorteilhafter (Südekum 2015), weil sie die hohen Kosten vermeiden, die damit verbunden sind, wenn Beschäftigung in strukturschwache Räume verlagert werden soll. Insofern wäre die Förderung von passiver Sanierung durch Abwanderung aus strukturschwachen Räumen etwa durch Mobilitätsbeihilfen, wie sie von Glaeser, Gottlieb (2008) vorgeschlagen werden, sinnvoller als etwa der Einsatz von Investitionszulagen. 70 Was die Förderung der Abwanderung aus strukturschwachen Regionen betrifft, wird mit ihr eine andere normative Position als bei der GRW -Förderung eingenommen. Das Sozialstaatsprinzip wird in einer Weise interpretiert, dass den Personen (aus den strukturschwachen Regionen) durch die Bezuschussung zur Wanderung Zugang zu Einkommen und Beschäftigung in anderen Räumen verschafft werden soll und somit nicht in allen Regionen Einkommen und Beschäftigung entstehen soll. Demgegenüber gehen die bundesdeutsche Raumordnung und die GRW von einer Vorstellung aus, dass die Mitglieder der Gesellschaft ein Recht auf Heimat und ein Recht auf regionale Beschäftigung besitzen (Fürst, Klemmer, Zimmermann, 1976, S. 10 f., 104 ff.). Eine solche normative Position ist zwar angreifbar, aber als normatives Postulat geht es hier nicht um richtig oder falsch, sondern um ein politisches Anliegen, das in starkem Maße von kulturellen Traditionen und Entwicklungspfaden abhängig ist. Wird passive Sanierung vorwiegend durch Abwanderung abgelehnt, stellt sich für die Wirtschaftspolitik nicht die Frage, ob Regionalpolitik für strukturschwache Räume betrieben werden sollte, sondern nur die Frage, wie sie wirtschaftlich gleichwertige Lebensverhältnisse mit den geringsten Kosten erreichen kann. Ergänzend zur passiven Sanierung wird weiterhin vorgeschlagen, die „regional gebundenen Personen direk t zu unterstützen“ (Südekum 2005). Es wird somit argumentiert, dass statt Regionalpolitik oder place-based policy eine people-based policy vorteilhafter und kostengünstiger wäre. In der bundesdeutschen Praxis sind place-based und people-based policy keine sich ausschließenden Alternativen, da flächendeckend Sozialhilfe ein Mindesteinkommen sichert. Sozialhilfe wird aber nicht als Ersatz für Regionalpolitik erachtet, weil sie zwar das Individualeinkommen sichert, aber nicht die Erwerbsmöglichkeiten betrifft. Zudem bergen Sozialtransfers an immobile Akteure in strukturschwachen Räumen und mit ihr die people-bas ed policy-Ansätze die Gefahr, Attentismus zu fördern, Renten für lokale Akteure zu generieren und Fehlanreize für die Zuwanderung in entwicklungsschwache Räume zu setzen. Wird hingegen nicht das individuelle Einkommen, sondern das regionale Einkommen gefördert, dürft e dies immer dann sinnvoll sein (siehe etwa Kraybill 2003, S. 6), wenn sich damit positive Externalitäten für das Individualeinkommen verbinden. Dies könnte beispielsweise der Fall sein, wenn das individuelle Wissen und die individuelle Kreativität vom regional/lokal akkumulierten Wissen und dem regionalen Umfeld positiv beeinflusst werden. Liegen zudem räumlich begrenzte Wissensspillover vor, sprechen auch diese für place-based basierte Politik. Bei der Kritik der deutschen Regionalpolitik wird schließlich darauf hingewiesen, dass vor dem Hintergrund eines forcierten globalen Wettbewerbs hohe Opportunitätskosten mit der räumlichen Ausgleichspolitik verbunden sind. Es wird als sinnvoller angesehen, dem gesamtwirt schaftlichen Wachstumsanliegen einen höheren Stellenwert beizumessen, weil die Stärkung strukturschwacher und weniger verdichteter Räume ökonomisch nicht sinnvoll sei (Wissenschaftlicher Beirat des BMWi 2015). Wenn das Ausgleichsanliegen Ressourcen in wachstumsschwache Räume lenkt, die in wachstumsstarken, agglomerierten Regionen einen höheren Ertrag abwerfen könnten, wäre es sinnvoller die Chancen dort zu nutzen. Dem wird entgegengehalten, dass dieser Konflikt zwischen Ausgleichs- und Wachstumsziel empirisch nicht durchgängig existiere und er im Rahmen theoretischer Modelle mit unrealistischen Annahmen generiert werde (ARL 2006, S. 6). Diese Verteidigung der Regionalpolitik ist allerdings nur bedingt überzeugend. Sicherlich trifft es zu, dass auch weniger agglomerierte Räume über Wachstum und Beschäftigung verfügen können, wenn etwa mangelnde Verdichtung über andere Strukturstärken kompensiert werden kann. Zudem ist Verdichtung nicht per se mit Wachstumsstärke verbunden, denn auch Agglomerationen können – wie beispielsweise das Ruhrgebiet – eine Reihe von Strukturschwächen aufweisen, die neben Überfüllungsphän omenen zu unterdurchschnittlichem Wachstum führen können. Aber weder sind die Modelle 71 ungleichgewichtigen Wachstums durch unrealistische Annahmen getrieben (siehe dazu insbesondere Kapitel 6.2 ff.) noch existiert ein empirischer Nachweis, dass strukturschwache und wenig verdichtete Räume einen höheren Wachstumsbeitrag generieren als strukturstarke Agglomerationen. Vielmehr kommen Combes und van Ypserle (2012) bei ihrer Auswertung der bisher vorliegenden empirischen Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass zwischen Produktivität und Konzentration ökonomischer Aktivitäten ein Produktivitätsgewinn von 3,5% bis 6% einhergeht. Regionale Ausgleichspolitik hat somit auch dann, wenn sie in entwicklungsschwachen Räumen Wachstum fördert, gesamtwirtschaftliche Opportunitätskosten (Ottaviano, Thisse 2002), weil der gesamtwirtschaftliche Produktionsspielraum in geringerem Umfang als möglich erweitert wird. Vor dem Hintergrund dieser empirischen Befunde sollte eine Politik zugunsten strukturschwacher Räume davon ausgehen, dass diese in der Regel verglichen mit wachstumsstarken Regionen weiter entfernt von der Technologiegrenze produzieren und ihre Grenzproduktivit ät en ebenfalls geringer ausfallen. Die dahinterstehenden Ursachen werden einerseits bereits in der klassischen Wachstumstheorie (Kaldor 1961, Solow-Swan 1955) analysiert. Gleichzeitig erörtern kombinierte Ansätze von Neuer Ökonomischer Geographie (Krugman 1980, 1991; Krugman, Venables 1990) und Neuer Wachstumstheorie (Romer 1986, 1990; Fujita, Thisse 2002, S. 388 ff.) vor allem die Konstellationen, die zu dauerhafter Divergenz führen. Fujita und Thisse (2002, S. 389) fassen dabei ein wesentliches Ergebnis dieser Arbeiten pointiert zusammen: „As a result, agglomeration can be considered the territorial counterpart of economic growth.“ Insofern hat eine Investition in den Fördergebieten der GRW im Allgemeinen volks wirtschaftlich einen geringeren rate of return als in entwicklungsstarken Räumen. Damit leistet die Investition zwar noch immer einen Beitrag zum gesamtwirtschaftlichen Wachstum, aber dieser könnte höher ausfallen, wenn in entwicklungsstärkeren Räumen investiert würde. Die Opportunitätskosten der Ausgleichspolitik sind somit im Verzicht auf gesamtwirtschaftlic hes Wachstum zu sehen. In welchem Umfang dieser trade-off in Kauf genommen wird, ist eine politisch-normative Entscheidung, d.h. keine im ökonomischen Sinne richtige oder falsche Bewertung. Vor dem Hintergrund der finanziellen Ressourcen, die etwa im Rahmen der GRW zu Gunsten strukturschwacher Räume mobilisiert werden, dürfte dieser negative Wachstumseffekt allerdings empirisch nicht bedeutsam sein.19 Regionalpolitik wie sie im Rahmen der GRW und der sie umgebenden übrigen Programmansätze betrieben wird, steht nicht nur wegen eines „zuviel“ an Ausgleichspolitik in der Kritik. Das Konzept einer place-based policy, wie es etwa von McCann (2013, S. 361), Barca (2009, S. 25) und der OECD (2009) vertreten wird, geht weit über den in Deutschland vorherrsc henden regionalpolitischen Ansatz hinaus. Place-based policy konzentriert sich nicht auf das ProKopf-Einkommen und die Beschäftigung (Konvergenz), vielmehr will sie das „Wohlbefinden“ der Bürger steigern und den sozialen Ausschluss sowie soziale Ungleichheit im wei testen Sinne abbauen. Die Kohäsionspolitik impliziert dabei eine Agenda, die von Armutsbekämpfung über Bildungs-, Gesundheits- und Kinderpolitik bis hin zur Beschäftigungspolitik reicht (Barca 2009, S. 120 f., S. 147). Eine solche Aufgabenkonzentration innerhalb der Regionalpolitik dürfte diese überfrachten und überfordern. Darüber hinaus sollen diese Vorschläge mit einer zunehmenden Zentralisierung der Regionalpolitik kombiniert werden, weil die Bereitstellung lokal bzw. regional öffentlicher Güter nicht mehr eine dezentrale Aufgabe, sondern Teil 19 Diese Aussage gilt vor dem Hintergrund, dass die GRW die externen Kosten der Ballung ökonomi- scher Aktivtäten, wie z.B. lange Pendlerzeiten oder Umweltbelastungen nicht berührt. Bezogen auf das gesamtdeutsche BIP im Jahr 2014 hatte das GRW-Fördervolumen einen Umfang von 0,04%. 72 der regionsexternen Intervention wird. Dies führt zu Ineffizienzen, weil das Kongruenzprinz ip (Breton 1965) verletzt wird. Vor dem Hintergrund der regionalpolitischen Diskussion und der Entwicklung von Disparitäten in Deutschland können zusammenfassend für das Selbstverständnis eines Systems der Förderung strukturschwacher Räume folgende Eckpunkte festgehalten werden, die sich auch aus den Grundsätzen der Regionalpolitik (vgl. Abschnitt 4.1) ergeben: Nach wie vor ist für Deutschland Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse die normative Vorgabe, die dafür verantwortlich ist, dass in entwicklungsschwachen Regionen endogen die Steigerung von Einkommen und Beschäftigung avisiert wird. Insofern ist eine ausschließlich finanzielle Alimentierung von immobilen Haushalten in entwicklungsschwachen, peripheren Räumen keine Alternative. Es geht vielmehr um Hilfe zur Selbsthilfe, damit Regionen ökonomisch aufschließen können. In welchem Umfang finanzielle Ressourcen und Wachstumseinbußen für die Überwindung von Entwicklungsrückständen hingenommen werden, ist eine politische Entscheidung. Die Regionalpolitik ist dabei so zu konzipieren, dass das Ausgleichsanliegen zu den geringsten Kosten erreicht wird. Weiterhin wird die Regionalpolitik nicht gegen die Marktkräfte und Wanderungsbewegung der Faktoren versuchen, ein Leitbild oder gleiche Einkommens- und Beschäftigungsbedingungen durchzusetzen. Sie schafft vielmehr einen Ordnungsrahmen, innerhalb dessen Aufholprozesse und endogene Entwicklungen in peripheren und strukturschwachen Räumen möglich werden. Place-based und people-based Orientierungen schließen sich nicht grundsätzlich aus, sondern können sinnvoll kombiniert werden. Eine von Bund und Ländern im Sinne von Barca (2009) getragene place-based policy würde das Spektrum von Regionalpolitik in starkem Maße ausweiten und zu einer Art „Superpolitik“ machen. Sinnvoller erscheint es hier, die verschiedenen raumbedeutsamen Fachpolitiken vor Ort, d.h. regional und auf Länderebene zu koordinieren (Karl 2015) und die regionale Wirtschaftsförderung nicht zu überfrachten. Auf Basis der skizzierten Begründung der regionalen Wirtschaftsförderung ergibt sich schließlich auch der Zugang zu den sinnvoll nutzbaren Instrumenten zur Stärkung von strukturschwachen Regionen, die theorie- und evidenzbasiert als geeignet eingeschätzt werden, daß mit ihnen ein Beitrag zu ökonomisch gleichwertigen Lebensverhältnissen geleistet werden kann. Diese werden im folgenden Abschnitt vorgestellt. 4.4 INSTRUMENTE DER REGIONALPOLITIK 4.4.1 INVESTITIONEN IN PRIVATES REALKAPITAL UND INFRASTRUKTUR Betriebliche Investitionen in entwicklungsschwachen Regionen erhöhen den regionalen Output, transferieren den an die Kapitalgüter gebundenen technischen Fortschritt und erhöhen in der Regel die regionale Beschäftigung, wenn der verstärkte Kapitaleinsatz nicht zunehmend den Arbeitseinsatz substituiert. Dies ist der Fall, wenn der Outputeffekt der Investitionen den 73 Substitutionseffekt übertrifft. Eine solche Konstellation ist insbesondere bei Unternehmens neugründungen und Erweiterungsinvestitionen und weniger bei reinen Rationalisierungs investitionen zu erwarten. Neben der Gründungsförderung sollen die positiven Investitions effekte dadurch generiert werden, dass in den entwicklungsschwachen Regionen die Kapitalkosten durch die Zahlung eines Investitionszuschusses gesenkt werden. Dies schafft ein Renditegefälle zu Gunsten der ärmeren Regionen und lockt einerseits mobile Investoren an und stimuliert andererseits die lokale Nachfrage nach Investitionsgütern. Infrastrukturinvestitionen generieren einen Zuwachs an öffentlichem Kapital. Sie sind zum einen als Komplementärgüter für gewerbliche Investitionen notwendig, zum anderen erhöhen sie langfristig das Produktions- und Wettbewerbspotenzial, wenn Versorgungsdefizite bei der Infrastruktur existieren. Felder der wirtschaftsnahen Infrastrukturförderung sind traditionell die Verkehrs- sowie die Ver- und Entsorgungsnetze. Darüber hinaus nimmt zunehmend die Infrastruktur der Informations- und Kommunikationstechnologie einen prominenten Stellenwert in der Förderung ein. Investitionszuschüsse lösen im Solow-Swan Modell ein vorübergehend höheres Wachstum auf, das Disparitäten abbauen und den Konvergenzprozess beschleunigen kann. Da zudem immer in den Regionen mit den höheren Grenzproduktivitäten – d.h. den ärmeren Regionen – investiert wird, existiert auch kein trade-off zwischen gesamtwirtschaftlichem Wachstum und Konvergenz. Empirische Studien zeigen, dass Investitionszuschüsse vor allem bei KMU wirksam sind (Combes 2012, S. 79 ff.) und im Unterschied zu großen Unternehmen nicht allein zu kurzfristig verlängerten Werkbänken führen, die Renten für große Firmen generieren (Kraybill 2003, S. 10), aber keine nachhaltige Beschäftigung schaffen. Als wirksam werden zudem Zuschüsse für lokale Start Ups und für die Weiterentwicklung lokaler Firmen eingeschätzt. Im Kontext der Neuen Ökonomischen Geographie und der endogenen Wachstumstheorie ist aber der Zielkonflikt zwischen Konvergenz einerseits und gesamtwirtschaft lichem Wachstum andererseits zu erwarten: Die Investitionszuschüsse verlagern Kapitalbildung in entwicklungs schwache Räume, dies schwächt die Agglomeration und führt zu gesamtwirtschaftlichen Wachstumseinbußen. Infrastrukturpolitik ist traditionell ein wesentlicher Hebel für Regionalentwicklung, da diese die privatwirtschaftlichen Kosten senken kann und Voraussetzung für Kapazitätserweiterungen in bestehenden oder neu angesiedelten Unternehmen (Jürgensen, 1975, S. 286; Jochimsen 1966) ist. Arbeiten der Neuen Ökonomischen Geographie weisen allerdings nach, dass die Wirkungen der Infrastrukturförderung von den spezifischen Charakteristika der Infrastrukt ur abhängen (Martin 1999, S. 99 f., Combes 2012, S. 34): Wird die intraregionale Infrastruktur in entwicklungsschwachen Räumen forciert, attrahiert dies ebenso wie Finanztransfers Firmen in diese Regionen. Dies schwächt die Agglomeration, reduziert deren Spillover und schwächt das gesamtwirtschaftliche Wachstum. Wird die interregionale Infrastruktur, z.B. das Verkehrsnetz zwischen entwickelten und entwicklungsschwachen Räumen, ausgebaut, sinken die Transportkosten und die regionalen Disparitäten nehmen zu, weil von den Ballungsräumen die entwicklungsschwachen Räume kostengünstiger beliefert werden können. Im ersten Fall existiert somit erneut der trade-off zwischen Ausgleich, und Wachstum und im zweiten Fall wird die Divergenz forciert (Martin 1999). Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass 74 Überinvestitionen in die öffentliche Infrastruktur vorgenommen werden, um Firmen in entwicklungsschwache Regionen zu attrahieren (Combes 2012, S. 119). Empirische Studien für Deutschland bestätigen die theoretischen Erwartungen von Martin (1999) in Hinblick auf Infrastruktur- und Investitionszuschüsse nicht. Alecke, Mitze, Untiedt (2010, 2013) weisen für den Zeitraum von 1994 bis 2006 auf Grundlage einer neoklassisch motivierten Konvergenzgleichung nach, dass die Förderung privater und öffentlicher Investitionen einen signifikant positiven Einfluss auf das Produktivitätswachst um der geförderten Arbeitsmarktregionen in Deutschland besitzt. Es wird zudem gezeigt, dass sich die Konvergenz geschwindigkeit für Regionen deutlich unterhalb ihres Steady State nahezu verdoppelt. Dabei wurden auch „räumliche“ Komponenten berücksichtigt, denn die GRW-Förderung besitzt auch negative Spillovereffekte auf die Nichtfördergebiete, da sie Investitionen aus anderen Regionen „abzieht“. Im Resultat führen die negativen räumlichen Spillover-Effekte zu einer Verlangsamung der Konvergenzgeschwindigkeit, allerdings bleibt der Gesamteffekt der GRW -Förderung weiterhin positiv. Der Konflikt zwischen Wachstums - und Ausgleichsanliegen, wie ihn Eggert et al. 2007, S. 11 schätzen, stellt sich in diesem Fall nicht ein. Diese theoretisch und empirisch unterschiedlichen Aussagen können insbesondere darauf beruhen, dass im Kontext der Neuen Ökonomischen Geographie und der endogenen Wachstumstheorie stets von unbeschränkt positiven Externalitäten im Zuge von Agglomeration ausgegangen wird (Martin 1999). Allerdings kann etwa räumliche Nähe in Clustern dazu führen, dass aufgrund der Struktur des Arbeitsmarktes, z.B., wenn bestimmte Qualifikationen im regionalen Arbeitsmarkt vorhanden sind, die Investition in Humankapitalqualifikation auf Seiten der Firmen zu gering ausfällt. Außerdem können die FuE-Investitionen zu gering ausfallen, weil räumliche Nähe Freifahrerverhalten in Hinblick auf das öffentliche Gut „Wissen“ begüns tigt (Fahrhauser 2003). Berücksichtigt man für die Agglomeration zudem auf der einen Seite eine ansteigende Produktivitätsfunktion, auf der anderen Seite aber auch eine mit der Agglomeration ansteigende Kostenfunktion (Duranton 2011, S. 17 ff), dann können mit Clustern Ineffizienzen einhergehen, wenn etwa Arbeitskräfte so lange in die Ballung einwandern, bis der Nettoertrag Null ist. Die optimale Clustergröße wird in diesem Fall verfehlt. Berücksichtigt man diese Faktoren, kann im Zuge des Einsatzes von Investitionszuschüssen für privates und öffentliches Kapital trotz rückläufiger Agglomeration das gesamtwirtschaftliche Wachstum positiv beeinflusst werden. Insofern stellt sich die empirisch relevante Frage, ob hinsichtlich räumlicher Konzentration eine „bell-shaped“ (Combes 2012, S. 144 ff.) Kurve vorliegt oder nicht. Wenn ja, dann folgt den anfänglichen wirtschaftlichen Vorteilen der Agglomeration mit Erreichen eines kritischen Agglomerationsgrades eine Dispersion der ökonomischen Aktivitäten, was Konvergenz befördern würde. Eine Reihe von Studien (siehe Combes 2012, S. 116 ff.) beobachten dies für Sektoren mit steigenden Skalenerträgen. 4.4.2 FUE- UND INNOVATIONSFÖRDERUNG FuE-Förderung kann im neoklassischen Standardmodell als eine Erhöhung des exogen vorgegebenen Technologieparameters interpretiert werden. Sie kann in den schwächer entwickelten Regionen den Aufholprozess beschleunigen und dauerhaft höhere Wachstums - bzw. Konvergenzraten generieren. Im Kontext der Neuen Ökonomischen Geographie und der endogenen Wachstumstheorie führt generelle, d.h. nicht nur selektiv auf entwicklungsschwache Regionen ausgeric htete FuEFörderung dazu, dass die Kostensenkung für FuE die gesamtwirtschaftliche Wachstumsrate 75 erhöht. Damit geht in der Agglomeration aber auch ein erhöhter Wettbewerb einher. Dieser reduziert die Monopolrenten und trägt darüber hinaus zu mehr Pro-Kopf-Einkommenskon ve rgenz bei. Der verschärfte Wettbewerb verlagert ökonomische Aktivität in entwicklungsschwache Räume und fördert damit die Konvergenz. Ein analoger Effekt wird erreicht, wenn die Diffusion von neuem Wissen und Innovationen forciert wird. Dies kann im Kontext der Neuen Ökonomischen Geographie als Reduktion der Transaktionskosten für Wissen interpretiert werden. Wenn somit die Kosten der Imitation gesenkt werden, kommt es zu Spillovern von der Agglomeration in die entwicklungsschwachen Räume. Diese Entwicklung stellt sich auch in Modellen ein, die sich mit der Diffusion von neuem Wissen und Techniken beschäftigen. So zeigen Barro, Sala-i-Martin (1997), dass Technikdiffusion im Kontext der endogenen Wachstumstheorie Konvergenz zwischen einem technologisch führenden und einem imitierenden aufholenden Land bewirkt, obwohl keine abnehmenden Produktivitäten vorliegen (Combes 2012, S. 68 ff.). Die wirtschaftliche Entwicklung einer Region wird wesentlich von den dort eingesetzten Technologien und dem vorhandenen Wissen bestimmt. Deren Weiterentwicklung durch Produkt -, Verfahrens- und Organisationsinnovationen stärkt die Wettbewerbsposition von Unternehmen und sorgt für wirtschaftliches Wachstum. Im Einzelnen erstreckt sich die Innovationsförderu ng auf finanzielle Anreize in Gestalt von FuE-Zuschüssen für die Unternehmen, die Unterstützung von innovationsorientierter Humankapitalqualifikation, den Ausbau der Forschungs- und Wissenschaftsinfrastruktur und die Stärkung des Austauschs und der Kooperation zwischen den Akteuren eines regionalen Innovationssystems (öffentliche und private Forschungseinrichtungen, Universitäten und Unternehmen). Ihr gemeinsamer Nenner ist, dass die Maßnahmen die Entwicklungs -, Kapital- und Personalkosten von Innovationen reduzieren und damit FuE-Aktivitäten stimulieren. Dabei zielt Innovationspolitik zum einen darauf ab, neues Wissen und Technologieführerschaft zu stimulieren. Zum anderen geht es um Technologietransfer. Er soll dafür sorgen, dass sich neues Wissen möglichst rasch im Raum ausbreitet und im Zuge dessen die Produktivität ansteigt. In der EU und auch Deutschland werden die skizzierten Instrumente allerdings im Unterschied zur Investitionsförderung nicht ausschließlich in entwicklungsschwachen Regionen, sondern flächendeckend eingesetzt Cluster sind räumlich konzentrierte Netzwerke zwischen ökonomischen Einheiten (Porter 1988). Dabei wird unter einem Netzwerk ein Medium verstanden, das seinen Akteuren hilft zu interagieren. Diese Interaktion kann in Form von Transaktionen (Zulieferer- und Abnehmerbeziehungen), Kommunikationen und direkten Interdependenzen geschehen. Vertikale Cluster sind insbesondere Verflechtungen entlang der Wertschöpfungskette zwischen Zulieferern und Abnehmern. Horizontale Cluster sind Wissens - oder Technologieclus t er bzw. Branchenkonzentrationen. Räumliche Nähe bietet dabei in der Regel den Vorteil, dass zum einen die Kosten der Interaktion geringer ausfallen und weitere gemeinschaftliche Vorteile anfallen. Allerdings folgt aus räumlicher Nähe aufgrund von Transaktionskosten nicht zwangsläufig Kooperation. Möglicherweise wird räumliche Nähe etwa von drei Unternehmen A, B und C in zu geringem Umfang gesucht, weil Unternehmung A erst dann eine gemeinsame Region präferiert, wenn sich bereits B und C dort angesiedelt haben. Darüber hinaus können die Vorteile räumlicher Konzentration und Netzwerkvorteile nur gemeinschaftlich geschaffen 76 werden, und sie können nicht ausschließlich auf einzelne Akteure des Clusters konzentriert werden. Deshalb kann die spontane Netzwerkbildung zu schwach ausfallen. Vor diesem Hintergrund bemüht sich Regionale Wirtschaftspolitik darum, die für funktionsfähige Netzwerke notwendigen Akteure in der Region anzusiedeln, durch Unternehmensansiedlungen eine kritische Masse für die Herausbildung von Clustern und Netzwerken zu erreichen, die Kooperationskosten zu senken, indem beispielsweise Plattformen bereitgestellt werden und Zusammenarbeit moderiert wird. Dabei können durch räumliche Konzentration von zuliefernden und abnehmenden Firmen oder Branchen Netzwerkstrukturen geschaffen werden (regionale Wertschöpfungsketten). Zudem sind Unternehmen nicht nur auf öffentliche Infrastruktur wie Straßen, Informations - und Kommunikationstechnologien angewiesen, sondern für sie sind auch Diens tleistungen, insbesondere wissensbasierte Dienstleistungen, am Standort wichtig. Zu den wissensbasierten Dienstleistungen zählen etwa private und teilweise auch öffentliche Forschungseinrichtungen, Beratungsunternehmen, Software- und EDV-Unternehmen. Deren Existenz am Standort kann deshalb wichtig sein, weil beispielsweise Unternehmen des Maschinenbaus nicht allein Industriegüter vertreiben, sondern diese in Verbindung mit zahlreichen Dienstleistungen wie integrierter Service-, Installations- und Betriebsbegleitung vermarkten. Soweit insbesondere kleinere Betriebe und neu gegründete Unternehmen diese Leistungen nicht selbst vorhalt en können, sind sie auf entsprechende Angebote angewiesen. Da diese Leistungen auf direkten persönlichen Kontakten beruhen und auf eine ausgeprägte Interaktion zwischen den Anbietern und den Kunden angewiesen sind, kann räumliche Nähe einen wichtigen Standortvort eil darstellen. Regionale Wirtschaftspolitik setzt deshalb daran an, die Transaktionskosten der Netzwerkbildung und des Branchenmixes am Standort zu reduzieren. Dies kann durch Informationspolitik geschehen, etwa dann, wenn die Akteure nicht hinreichend über potenzielle Vorteile von räumlicher Nähe und Kooperation informiert sind. Gleichfalls können Vermittler helfen, Vertrauen aufzubauen und Risiken der Kooperation zu vermeiden. 4.4.3 GRÜNDUNGSFÖRDERUNG Unternehmensgründungen schaffen wirtschaftliche Dynamik auf etablierten und neuen Märkten. Deshalb wird – auch hier weitgehend flächendeckend – daran gearbeitet, Gründungs hemmnisse zu beseitigen und die Rahmenbedingungen für eine stabile Unternehmensent wicklung zu verbessern. Dazu wurden in den 1980er und 1990er Jahren Technologie- und Gründerzentren aufgebaut, die insbesondere spinn-offs aus Hochschulen und Forschungs einrichtungen in innovations- und technologiegetriebenen Branchen einen Standort mit angepasster Infrastruktur bieten sollten. Ein zweites Standbein der Förderung ist der verbessert e Zugang zur Wagniskapitalfinanzierung sowie die Förderung anwendungsorientierter Forschung. Schließlich haben auf mehreren Ebenen Wettbewerbsmechanismen Eingang in die Förderung gefunden. Dies sind Businessplanwettbewerbe, die einen Ideenwettbewerb initiieren, an dessen Ende neue, innovative und erfolgsversprechende Geschäftsmodelle selektiert und gezielt gefördert werden. 77 4.4.4 HUMANKAPITALQUALIFIKATION Die Qualifikation von Menschen in Förderregionen kann einerseits mittelbar verbessert werden, indem entsprechende Bildungs- und Ausbildungseinrichtungen bereitgestellt werden. Qualifizierungsmaßnahmen können das Arbeitsangebot und die Arbeitsnachfrage besser aufeinander abstimmen. Von erfolgreichem Matching profitiert die regionale Beschäftigung, und durch Produktivitätsfortschritte erweitert sich das regional- und gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial. Dieser Effekt fällt umso stärker aus, je mehr Arbeitskräfte für die Schlüsselsektoren des Wachstums qualifiziert werden. Humankapitalqualifikation, die dem FuE -Sektor einer Volkswirtschaft zu Gute kommt, stärkt deren Innovationskraft. Ob dies letztlich über eine erhöhte Produktivität, verstärkte Unternehmensgründungen oder vermehrte Innovationen in den Förderregionen zu wachsender Wettbewerbsfähigkeit und damit zu Konvergenz führt, hängt davon ab, ob es im Zuge von Humankapitalqualifikation zu Abwanderungen aus den Fördergebieten kommt. Wandern Arbeitskräfte im Anschluss an die Qualifizierung nicht ab, werden durch die Produktivitätssteigerung das regionale und gesamtwirtschaftliche Wachstum gesteigert und Einkommensdisparitäten vermindert. Verlass en qualifizierte Arbeitskräft e hingegen die Fördergebiete, wird zwar das gesamtwirtschaftliche Wachstum durch Qualifikation positiv stimuliert, aber die Einkommensdisparitäten zwischen den Regionen verschärfen sich. Diese Gefahr dürfte relevant sein, wenn Humankapital mit Qualifikationen versorgt wird, die auch in den Zentren nachgefragt werden. 4.4.5 FINANZIERUNGSHILFEN Ebenso wie Investitionszuschüsse die Kapitalnutzungskosten reduzieren, können auch Finanzierungshilfen in Gestalt von Darlehen (Mikrokredite, Gründungskredite, FuE-Kredite etc.), Zinsvergünstigungen, Bürgschaften und die Bereitstellung von Risikokapital etc. die Finanzierungs- und Kapitalnutzungskosten vermindern. Wird diese Förderung auf strukturschwache Räume konzentriert, werden auf diesem Weg wirtschaftliche Vorteile zu Gunsten einer Verlagerung von ökonomischen Aktivitäten in diese Räume generiert. 4.5 ZUSAMMENFASSUNG Vor dem Hintergrund des Verständnisses der Faktoren, die die Konzentration und Dekonzent ration ökonomischer Aktivitäten im Raum sowie das regionale Wachstum determinieren und dem Selbstverständnis der deutschen Regionalpolitik, dass Wachstum und Beschäftigung in allen Regionen ein erstrebenswertes Ziel sind, sollte die Förderung an den Ursachen der Entwicklungsschwäche ansetzen. Auf diesem Wege sollen die strukturschwachen Regionen in die Lage zu versetzt werden, ihren Entwicklungsrückstand zu verkürzen oder nicht größer werden zu lassen. Die Maßnahmen einer an diesem Grundgedanken ausgerichteten Regionalpolitik erfordern ein integriertes System zur Entwicklung der strukturschwachen Regionen, dass die angestrebten Ziele mit möglichst geringem Aufwand erreicht werden können. Dabei spielen verschiedene Politikfelder und daraus abgeleitete Instrumente eine zentrale Rolle. Insbesondere gilt, dass in Abhängigkeit der Begründung für den Einsatz der Instrumente diese nicht nur für die strukturschwachen Regionen konzipiert werden, aber auch in den strukturschwachen Regionen zum Einsatz kommen können. Dieses führt dazu, dass der Einsatz der Instrumente in den strukturschwachen Regionen in abgestimmter und koordinierter Form er- 78 folgen sollte und ein integrierender Rahmen notwendig ist, um einen möglichst effizienten Einsatz zu gewährleisten. Der Entwurf eines solchen Ansatzes steht im Zentrum des folgenden Kapitels. 5 INTEGRIERTE POLITIK FÜR ENTWICKLUNGSSCHWACHE REGIONEN: 3-RINGE-MODELL 5.1 ELEMENTE UND ANFORDERUNGEN IM 3-RINGE-MODELL Regionalförderung zugunsten entwicklungsschwacher Räume hat die Aufgabe, deren Wettbewerbs- und Wachstumsfähigkeit zu stärken, um durch Hilfe zur Selbsthilfe deren Position innerhalb einer wettbewerbsgetriebenen räumlichen Allokation zu stärken. Sie versteht sich nicht als Alternative zum wettbewerbsdeterminierten Raumaufbau und versucht nicht, ein explizites räumliches Leitbild zu verwirklichen. Regionalförderung wird vielmehr mit dem Ziel betrieben, Konvergenz in Hinblick auf Einkommen und Beschäftigung im Wettbewerb der Regionen zu befördern. Es geht somit bildlich gesprochen darum, im Marathonlauf Ausdauer und Schnelligkeit der schwächeren Läufer zu stärken. Dabei wird ein rationaler Politikansatz verfolgt, d.h. auf der Basis theorie- und evidenzbasierter Erkenntnisse über die Zusammenhänge von Konvergenz und Divergenz sowie von Zielen und Instrumenten wird das zukünftig gesamtdeutsche Fördersystem zugunsten entwicklungsschwacher Regionen weiterentwickelt. Ein gesamtdeutsches System zur ökonomischen Förderung strukturschwacher Regionen hat neben den geeigneten Instrumenten (vgl. Kapitel 4) auch zu berücksichtigen, dass diese Regionen nicht nur über Förderansätze unterstützt werden, die ausschließlich strukturschwachen Gebieten zu Gute kommen, sondern auch durch Maßnahmen, die nicht auf regionalpolitischen Begründungen beruhen und/oder unterschiedliche regionale Reichweiten aufweisen. Dabei kann in Deutschland zwischen drei Bereichen unterschieden werden. Da sind zunächst die direkt auf die strukturschwachen Regionen ausgerichteten Maßnahmen, zum zweiten allgemeine wirtschaftsnahe Förderungen in allen Regionen und spezifische Fachpolitiken mit raumwirksamen Interventionen, die eine ergänzende Rolle für die Entwicklung der strukturschwachen Regionen einnehmen können. Das hier präferierte integrierte Fördersystem basiert auf diesen drei verschiedenen Politikbereichen, die in ein konsistentes und transparentes Fördersystem überführt werden müssen. Förderprogramme können einerseits danach unterschieden werden, wie eng sich diese auf eine wirtschaftsnahe Förderung konzentrieren. Andererseits kann bei der Klassifikation der Programme als zweites Kriterium berücksichtigt werden, wie stark die Förderung auf strukturschwache Räume konzentriert ist. Vor diesem Hintergrund lässt sich ein Ringsystem von Förderpolitiken zu Gunsten strukturschwacher Regionen ableiten, das im Kern die Förderprogramme ausschließlich zu Gunsten der strukturschwachen Regionen aufweist. Im sich daran anschließenden mittleren Ring sind die wirtschaftsnahen Förderprogramme zu finden, die in allen Regionen zum Einsatz kommen und somit auch in den strukturschwachen Regionen in Anspruch genommen werden können. Der äußere Ring enthält Fördermaßnahmen und Programme, die zwar raumwirksam sind, aber nicht unmittelbar wirtschaftsnah wirken und ähnlich wie die Förderpolitiken im zweiten 80 Ring auch in den strukturschwachen Regionen zum Einsatz kommen können, aber nicht für diese konzipiert sind, da sie andere Zielsetzungen verfolgen (siehe Abbildung 26). Abbildung 26: Förderprogramme mit Wirkungen in strukturschwachen Regionen Innerer Ring GRW, EFRE, ESF und die entsprechend ausgerichteten Landesprogramme werden dem inneren Ring zugeordnet (vgl. zum Folgenden auch Tabelle 7).20 Die GRW ist die spezialisierte Wirtschafts- und Strukturpolitik, die strukturschwache Regionen fördert. Sie konzentriert sich auf die Stimulierung wirtschaftlicher Entwicklung im Interesse von Konvergenz in Einkommen und Beschäftigung. Zur Begründung der Interventionen rekurriert die k lassische gewerblic he Investitionsförderung auf das Ausgleichsanliegen und den empirisch evidenten Tatbestand, 20 EFRE und ESF als Teil der Europäischen Investitionsfonds (ESI-Fonds) unterstützen in Deutschland das Ausgleichsanliegen in besonderer Weise, da der weit überwiegende Teil der finanziellen Ressourcen auf die strukturschwachen Regionen entfällt. Gleichzeitig sind die ESI-Fonds aber auch der EU-2020-Strategie und dem gesamtwirtschaftlichen Wachstumsanliegen verpflichtet. Folglich werden auch Finanzmittel in den wirtschaftsstärkeren Regionen eingesetzt. Dies führt dazu, dass EFRE und ESF sowohl dem inneren als auch dem mittleren Ring zug eordnet werden. 81 dass private Investitionen Wachstum, Beschäftigung und Einkommen maßgeblich determinieren. Die Infrastrukturförderung berücksichtigt zudem, dass staatliche Eingriffe notwendig sind, um Marktversagen zu überwinden. Darüber hinaus verfügt die (weiterentwickelte) GRW über ein umfassendes Instrumentarium der Wirtschaftsförderung. Tabelle 7: Drei-Ringe-Modell zur Stärkung strukturschwacher Regionen Ring Innerer Ring GRW EFRE ESF Landesförderung Charakteristika Wirtschaftsnahe Förderung, die sich in besonderer Weise auf strukturschwache Räume konzentriert Zielstruktur Ausgleichsanliegen Überw indung von Marktversagen (=Effizienzanliegen) Gesamtw irtschaftliches, intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum sow ie Beschäftigung Instrumente Investitionsförderung FuE und Innovationsförderung Gründungsförderung Humankapitalförderung Aktionsraum Sow ohl konzentriert auf entw icklungsschwache Räume als auch flächendeckend, dabei auch Wachstums- und Ballungsräume abdeckend Finanzierungsförderung Mittlerer Ring KMU-Förderung des BMWi und BMBF FuE-Förderung des BMWi und BMBF Finanzierungsprogramme Infrastrukturprogramme Äußerer Ring GAK ELER Städtebauförderung Wirtschaftsnahe Förderung, die sich nicht auf strukturschwache Räume konzentriert, sondern flächendeckend auf Deutschland oder auf Ostbzw . Westdeutschland ausgerichtet ist Überw indung von Marktversagen (=Effizienzanliegen) Nicht vorwiegend w irtschaftsnahe, deutschlandw eite Programme Umfassende Entw icklungsförderung ländlicher Räume und Stärkung der nachhaltigen Entw icklung im ländlichen Raum Gesamtw irtschaftliches Wachstum FuE und Innovationsförderung Gründungsförderung Humankapitalförderung Finanzierungsförderung Ländliche und nachhaltigkeitsorientierte Investitionsförderung Sektorale Förderung der Wettbew erbsfähigkeit der Landw irtschaft Bereitstellung von Infrastruktur der Daseinsvorsorge Einkommensdiversifizierung durch Stärkung lokaler Wertschöpfungsketten Stärkung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen Daseinsvorsorge Quelle: Eigene Darstellung. Investitionsförderung Flächendeckender Ansatz bezogen auf die Bundesrepublik und auf Ost- oder Westdeutschland konzentrierte Programme In einigen Programmen (z.B. ERP) Präferenzen für strukturschwache Räume Flächendeckend ländliche Räume und z.T. spezifisch abgegrenzte Gebiete (Berggebiete) Städte mit problematischen städtebaulichen Strukturen und Räume mit spezifischen sozialen Missständen 82 EFRE und ESF, die ebenfalls zum inneren Ring zählen, konzentrieren sich nicht ausschließlich auf strukturschwache Räume. Vor dem Hintergrund der EU-2020-Strategie zielen diese Fonds auf ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstumsanliegen. Insofern geht die Förderung von EFRE und ESF über das regionale Ausgleichsanliegen hinaus, weil mit ihrem Einsatz einerseits gesamtwirtschaftliches Wachstum generiert und andererseits auch nachhaltigkeitsorientierte und sozialpolitische Anliegen verfolgt werden. Da allerdings EFRE und ESF in Deutschland das Ausgleichsanliegen in strukturschwachen Räumen in besonderer Weise unterstützen und ein Großteil ihrer finanziellen Ressourcen auf diese Regionen entfallen, werden diese auch dem inneren Ring zugeordnet. Der EFRE und auch der ESF begleiten wirtschaftsnahe Förderung in strukturschwachen Räumen, indem sie einerseits einzelne Maßnahmen der GRW kofinanzieren und andererseits mit länderspezifischen Maßnahmen außerhalb der GRW in den strukturschwachen Regionen aktiv sind. Mittlerer Ring Im mittleren Ring befinden sich Programme, die sich ebenso wie die Förderungen im inneren Ring auf wirtschaftsnahe Maßnahmen und Anliegen konzentrieren, so dass es eine breite Übereinstimmung hinsichtlich der wirtschaftspolitischen Interventionen gibt . Hier handelt es sich um Programme, die zum einen auf die KMU-Förderung und die FuE-Förderung und zum anderen auf die Sicherung der Unternehmensfinanzierung sowie die Bereitstellung von Infrastruktur abzielen. Es handelt sich hier um Politiken, die entweder in Deutschland insgesamt oder in einer der Großregionen (Ost- bzw. Westdeutschland) oder über Länderprogramme – oftmals unter Einsatz der ESI-Fonds EFRE und ESF – flächendeckend eingesetzt werden. Dies betrifft alle Formen von Interventionen zur Stärkung von FuE und Innovation, Gründungs förderung, Clusterentwicklung und Zusammenarbeit von Unternehmen und Wissenschaft sowie die Finanzierung vornehmlich von KMU. Außerhalb der Landesprogramme werden die Förderprogramme im Wesentlichen seitens des BMWi, des BMBF oder der KfW durchgeführt . Die Förderung verfolgt allerdings im Vergleich zum inneren Ring eine andere Zielsetzung und basiert in ihrer Begründung nicht auf einem normativen Ausgleichsanliegen, wie dies bei der GRW der Fall ist. Bei den Zielen der Politiken im mittleren Ring stehen vielmehr die Überwindung von Marktversagen und das gesamtwirtschaftliche Wachstum im Vordergrund. Marktversagenstatbestände treten insbesondere aufgrund öffentlicher Gutseigenschaften von FuE, Clustern und von Netzwerken sowie bei Infrastrukturinvestitionen und -einrichtungen auf. Darüber hinaus wird die Unternehmensfinanzierung von KMU etwa durch Kapitalmarktvers agenstatbestände behindert. Staatliche Interventionen sollen folglich in diesen Feldern sub-optimale Investitionsergebnisse vermeiden, denn Unterinvestitionen in FuE, Innovationen, Humankapital und KMU führen zu einer nicht optimalen Nutzung der vorhandenen Ressourcen und zu Wachstumsverlusten. Diese Marktversagenstatbestände beschränken sich allerdings nicht allein auf entwicklungsschwache Räume, sondern werden flächendeckend erwartet . Dies hat zur Folge, dass die zur Unterstützung von Forschung und Entwicklung, Innovation, Zusammenarbeit von Unternehmen und Wissenschaft, Humanressourcenqualifizierung und Clusterentwicklung initiierten Fördermaßnahmen nicht auf strukturschwache Regionen beschränkt sind, sondern im gesamten Raum zum Einsatz kommen. Die dazu eingesetzten Instrumente stimmen allerdings weitgehend mit denen überein, die auch im inneren Ring genutzt werden. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Maßnahmen, die gesamtwirtschaftliches Wachstum stimulieren, sich sachlich nicht von denen unterscheiden, die Wachstum in strukturschwachen Räumen generieren. 83 Der flächendeckende oder auf Großregionen fokussierte Programmeinsatz führt insbesondere bei FuE-Förderung sowie der Förderung von Spitzen- und Grundlagenforschung häufig dazu, dass diese sich auf wachstumsstarke Ballungsräume konzentrieren. Dort fäl lt Forschungs und Innovationsförderung auf besonders fruchtbaren Boden, weil ein höheres Innovations niveau und auch bessere Fähigkeiten zur Absorption und Verwendung von FuE -Ressourc en existieren. Dies schließt jedoch nicht aus, dass die Aktionsräume in der KMU-Förderung und auch in der FuE-Förderung mit denen des inneren Rings insbesondere dann eine Schnittmenge aufweisen, wenn anwendungsorientierte Forschungs - und Entwicklungsförderung Ziel der Programme des mittleren Rings sind. So sind beispielsweise eine Reihe von westdeut schen GRW-Fördergebieten gut mit öffentlichen Forschungseinrichtungen ausgestattet (siehe Anhang A.7), bei denen auf dem Feld der anwendungsorientierten Forschung bereits Netzwerkstrukturen mit der regionalen Wirtschaft existieren bzw. Ansatzpunkte vorhanden sind, um über Innovations- sowie FuE-Förderung regionale Entwicklungspotenziale freisetzen zu können. In der Praxis sind folglich Aktionsraumüberschneidungen beobachtbar, wenn Programme des mittleren Rings auch in entwicklungsschwachen Räumen greifen. Von dem Instrumenteneinsatz des mittleren Rings können somit positive Synergien in Hinblick auf die Ziele des inneren Rings ausgehen. Damit ist zu rechnen, wenn sich einerseits die Aktionsräume überschneiden oder andererseits strukturschwache Räume von der KMU- und FuEFörderung in strukturstarken Regionen – etwa durch geeignete Anbindung und Vernetzung – profitieren können. In diesen Fällen kann eine ausgeprägte positive Instrumenteninterdepe ndenz erwartet werden, weil gesamtwirtschaftlich ausgerichtete Programme und Maßnahmen dann auch in strukturschwachen Gebieten positive Synergieeffekte in Hinblick auf deren Wachstum entfalten. Diese positiven Effekte sind die „Eintrittsbedingung“ in den mittleren Ring eines gesamtdeutschen Systems zur Förderung von strukturschwachen Räumen, die wirtschaftsnahe Förderung erfüllen muss. Dies erfolgt nicht zu dem Preis, dass die Fachpolitiken des mittleren Rings ihre gesamtwirtschaftlichen Wachstums - und Effizienzziele aufgegeben müssen. Vielmehr kommt es bei der Verfolgung ihrer fachpolitischen Anliegen zu den erwünschten Nebenwirkungen. Ob die Programme des mittleren Rings ein solches Potenzial besitzen, wird im Kapitel 6.2 dieses Gutachtens im Einzelnen geprüft. Wenn ein solches Potenzial vorliegt, kann darauf aufbauend untersucht werden, ob dieses – etwa durch Förderpräferenzen zu Gunsten strukturschwacher Regionen u.ä. – noch zusätzlich verstärkt werden kann. Die Ausnutzung dieses Potenzials ist zum einen ein Gebot rationaler Wirtschaftspolitik, zum anderen auch deshalb geboten, weil etwa gegenüber früheren Förderperioden das Beihilferecht die Fördermöglichkeiten zu Gunsten strukturschwacher Räume im inneren Ring deutlich einschränkt. Äußerer Ring Das 3-Ringe-Modell basiert daneben auf einer Abschätzung von Synergien, die zwischen den Politiken des Bundes und der Länder aufgrund von Ziel-, Instrument- und Aktionsrauminterdependenzen bestehen. Deshalb sind auch Programme zu berücksichtigen, die nicht in erster Linie wirtschaftsnahe Ziele verfolgen und auch nicht ausschließlich auf strukturschwache Räume fokussiert sind (äußerer Ring). Dazu zählen Maßnahmen des ELER und der GAK, die zu Gunsten der ländlichen Räume und der Landwirtschaft intervenieren. Zu dieser Gruppe zählen ebenfalls Programme im Rahmen der Städtebauförderung, die einen Beitrag zur Sicherung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse leisten. Begründungen und Ziele dieser Politiken unterscheiden sich somit von Programmen des inneren und mittleren Rings, und in Hinblick auf den EFRE und ESF ergeben sich zudem Zielüberschneidungen, weil auch der ELER im Kontext der EU-2020-Strategie agiert und die Europäischen Strukturfonds auch im 84 äußeren Ring Fördermaßnahmen initiieren. Diese Politiken kommen zwar nicht ausschließlich, aber auch in strukturschwachen Regionen zum Einsatz. Ihr Verhältnis zu den Programmen des inneren Rings kann insbesondere in dem Bereich, wo es um die Sicherung der Daseinsvorsorge geht, als komplementär charakterisiert werden. Dies beruht darauf, dass eine erfolgreiche Wirtschaftsförderung in strukturschwachen Räumen in der Regel nur dann zu erwarten ist, wenn die Grundversorgung in den Bereichen Basisdienstleistungen, Verkehr, Abfallentsorgung, Wasser- und Energieversorgung gesichert ist. Darüber hinaus können Umweltschutzmaßnahmen oder Programme, die die Wettbewerbsfähigkeit des Agrarsektors oder des Tourismus im Rahmen der GAK und des ELER stärken, ebenfalls einen positiven Einfluss auf das Wirtschaftsförderungsanliegen der Programme des inneren Rings ausüben. Der äußere Ring umfasst somit Förderpolitiken, die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Wirtschaftsförderung in strukturschwachen Räumen schaffen. Deshalb müssen sie Eingang in ein gesamtdeutsches System zur Förderung strukturschwacher Räume finden und im Rahmen des 3 Ringe-Modells mit dem inneren Ring koordiniert werden. Politikkoordination Das 3-Ringe Modell ist der Kern eines konsistenten Fördersystems zu Gunsten entwicklungs schwacher Regionen in Deutschland. Es zielt darauf ab, regionalpolitische Ziele unter Berücksichtigung der relevanten Restriktionen, die rechtlicher, finanzieller und auch administrativer Art sein können, mit geeigneten Instrumenten möglichst effizient umzusetzen. Dazu sind 21 die ringübergreifenden und die Ziele der Programme der einzelnen Ringe klar zu formulieren, den Zielen Instrumente zuzuordnen, im inneren Ring die Ansatzpunkte und Instrumente der Regionalpolitik aus der positiven ökonomischen Theorie und evidenzbasiert abzuleiten, die Synergieeffekte und Mechanismen ihrer Nutzung zu Gunsten strukturschwacher Räume im mittleren und äußeren Ring zu identifizieren, Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Regionalpolitik in einem politischen Mehrebenensystem bestehend aus Bund, Land und EU eindeutig an die geeigneten Träger zu adressieren, um eine möglichst transaktionskostenarme Umsetzung und Koordination der Programme der drei Ringe zu erreichen. Diese Voraussetzungen sind zu erfüllen, damit ein Fördersystem insofern konsistent ist, als widersprüchliche Zielsetzungen in der Regionalpolitik, nicht intendierte Wirkungen von Interventionen, fehlende Träger- und Implementationsstrukturen sowie Doppelförderung vermieden werden können. Die Notwendigkeit von Politikkoordination zwischen den drei Ringen ergibt sich vor allem aus Ziel-, Instrumenten- und Aktionsrauminterdependenzen: 21 Vgl. dazu u.a. Bénassy-Quéré, Coeuré, Jacquet, Pisani-Ferry, 2010, S. 3-38; Acocella, 2010, S. 92 ff.; Eckey 2008, S. 159 ff. 85 Geographisch können sich die Aktionsräume der Förderprogramme der drei Ringe ganz oder teilweise überschneiden. Oft ist diese räumliche Überschneidung Ursache für die Interdependenzen zwischen den eingesetzten Instrumenten. Die Programme der drei Ringe verfolgen in der Regel unterschiedliche Zielsetzungen, so dass zunächst der Frage nachzugehen ist, ob und inwieweit sich die Ziele wechselseitig ergänzen, überschneiden oder auch in Konflikt zu einander stehen. Aus der Perspektive der Förderung entwicklungsschwacher Räume ist insbesondere zu prüfen, ob vom mittleren und äußeren Ring positive Nebeneffekte für entwicklungsschwache Räume ausgenutzt werden können, ohne dass Abstriche von den fachpolitischen Zielsetzungen gemacht werden müssen. Instrumente der verschiedenen Fachpolitiken und Förderprogramme können positive oder negative Nebenwirkungen auf die Ziele anderer Politikbereiche besitzen und beeinflussen somit deren Wirksamkeit. Auch hier ist zu prüfen, ob mögliche negative Effekte für entwicklungsschwache Räume begrenzt oder positive Effekte verstärk t werden können, ohne dass die fachpolitischen Ziele des mittleren und äußeren Rings aufgegeben werden müssen. In einem einheitlichen und möglichst widerspruchsfreien System der Förderung strukturschwacher Räume sind solche Interdependenzen zu berücksichtigen. Insbesondere können mit der Berücksichtigung positiver Nebenwirkungen der Politiken im mittleren und äußeren Ring die Entwicklungsimpulse für wachstumsarme und von Arbeitslosigkeit betroffener Regionen verstärkt werden. 5.2 ZUSAMMENFASSUNG Eine integrierte Förderung der strukturschwachen Regionen im Rahmen des vorgestellten 3Ringe-Modells sollte die in den strukturschwachen Regionen zur Verfügung stehenden Instrumente nutzen, wenn diese dazu dienen können, deren Wettbewerbs- und Wachstumsfähigkeit zu stärken, um durch Hilfe zur Selbsthilfe einen Beitrag zu leisten, die wettbewerbsgetriebe ne räumliche Allokation zu verbessern. Die Programme im mittleren und äußeren Ring können in koordinierter Weise dazu beitragen, auch wenn sie nicht primär wegen ihrer fachpolitischen Ausrichtung für die strukturschwachen Regionen eingerichtet wurden. Bevor auf die mögliche Ausgestaltung eines integrierten Systems zur Unterstützung der strukturschwachen Regionen eingegangen wird, sollen im Folgenden die bereits existierenden Förderprogramme näher betrachtet werden, die in den verschiedenen Ringen vorhanden sind, um dann daraus die Möglichkeiten für einen integrierten Einsatz abzuleit en. Weiterhin ist die Bestandsaufnahme notwendig, um vor dem Hintergrund der bestehenden Ausgestaltung der Förderinstrumente Vorschläge für ihre Weiterentwicklung zu erarbeiten. 6 REGIONALPOLITISCH RELEVANTE FÖRDERPROGRAMME Die Weiterentwicklung der regionalen Wirtschafts- und Strukturpolitik in Deutschland zu einem integrierten System zu Gunsten entwicklungsschwacher Regionen in Deutschland hat als Ausgangspunkt die bestehenden Politiken zu berücksichtigen. Daher wird zunächst unter Verwendung des im vorhergehenden Kapitels entwickelten 3-Ringe-Modells eine Bestandsaufnahme der bestehenden Programme vorgenommen. Für den inneren Ring werden die GRW und der EFRE näher betrachtet. In einem zweiten Schritt folgen dann die wirtschaftsnahen, aber GRW-externen Förderprogramme des BMWI und des BMBF und die regionalpolitischen Ansatzpunkte der Länder in Ost- und Westdeutschland. Schließlich werden in einem dritten Schritt die nicht wirtschaftsnahen, aber für die Entwicklung der strukturschwachen Regionen bedeutsamen Programme für die ländliche Entwicklung und die Städtebauförderung näher betrachtet. Neben der inhaltlichen Ausgestaltung der einzelnen Programme wird auf ihre Wirksamkeit und auf die Politikkoordination sowie die Abstimmung der Förderpolitiken untereinander eingegangen. Vor dem Hintergrund des hier Dargestellten ist in Kapitel 8 ein Vorschlag für eine integrierte Regional- und Strukturpolitik ab 2020 für strukturschwache Regionen ausgeführt. 6.1 INNERER RING: GRW UND EFRE 6.1.1 GEMEINSCHAFTSAUFGABE VERBESSERUNG DER REGIONALEN WIRTSCHAFTSSTRUK TUR 6.1.1.1 Errichtung der GRW Regionale Wirtschaftspolitik ist eng mit der Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland verbunden. Regionalpolitische Maßnahmen im Sinne einer bewussten wirtschaftspolitischen Steuerung gab es in den ersten Nachkriegsjahren zwar nicht, aber es wurde auf regionale Notstände (Kriegszerstörung, Flüchtlingsströme) reagiert. Die Politik war dabei in erster Linie eine Aufgabe der Bundesländer. Allerdings beteiligte sich der Bund recht früh sowohl finanziell als auch inhaltlich an der Förderung der Länder (Klemmer 1986, S. 31). Ende der 1950er Jahre wurden die Hilfen für kriegsbedingte Notstandsgebiete durch die Förderung strukturschwacher Räume abgelöst. Angesichts der raschen wirtschaftlichen Entwicklung wurden Wachstumsgrenzen in den Ballungsräumen und somit Spielräume für die regionale Umverteilung und Dezentralisierung von Kapital und Arbeitsplätzen deutlich. Gleichzeitig mündete die erste Phase der Regionalpolitik der Nachkriegszeit in eine von Bund und Ländern gemeinsam längerfristig konzipierte regionale Strukturpolitik. 87 Im Rahmen der sich entwickelnden Kooperation von Bund und Ländern wurde 1959 das regionalpolitische Instrumentarium erweitert, indem neben der Förderung der Notstands - (Bundesausbaugebiete) und der Zonenrandgebiet e für zentrale Orte in ländlichen, schwach strukturierten Gebieten („Zentrale Orte Programm“) ein neues Entwicklungsprogramm geschaffen wurde. Gearbeitet wurde auf der Basis von regionalen Aktionsprogrammen, welche ausschließlich passiver Sanierung entgegenwirkten und Schwerpunktorte förderten, die Förderung des Bundes und der Länder auf insgesamt 12 Programme konzentrierten, die Regionalpolitik von Bund und Ländern abstimmten. In den Fördergebieten wurden Investitionszuschüsse und seit 1969 zusätzlich steuerfreie Investitionszulagen gewährt. Die von Bund und Ländern getragene kooperative Regionalpolitik wurde in die Gemeinschafts aufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ überführt. Der neu in das Grundgesetz aufgenommene Artikel 91a definiert Gemeinschaftsaufgaben als Aufgaben der Länder, die für die Gesamtheit bedeutsam sind und bei denen eine Mitwirkung des Bundes im Interesse der Einheitlichkeit und Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse erforderlich ist. Regionale Wirtschaftspolitik blieb damit primär Aufgabe der Länder, aber der Bund wirkte bei der Planung und Finanzierung mit, während die Umsetzung ausschließlich den Ländern überlas sen bleibt. Ein solches Muster für die Kompetenzallokation zwischen Bund und Ländern ist typisch für den kooperativen Föderalismus, der den separativen Föderalismus der Nachkriegsphase ablöste (Klemmer 1987, S. 306). Bei der Aufgabenbestimmung betonte das Gemeinschaftsaufgabengesetz „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ das Ausgleichsanliegen. 22 Fördergebiete sollten sich zum einen dadurch auszeichnen, dass ihre Wirtschaftskraft erheblich unter dem Bundesdurchschnit t liegt oder darunter abzurutschen droht. Zum anderen sollten sie Regionen umfassen, die im Verlauf des Strukturwandels und aufgrund ihrer problematischen Sektoralstruktur Entwicklungsschwächen aufweisen. Deshalb reflektierte der GRW-Indikator – unabhängig von partiellen Modifizierungen in der Geschichte der GRW – vor allem Einkommens- und Beschäftigungsgrößen (Pro-Kopf-Einkommen, Arbeitslosigkeit und Erwerbstätigenprognose). Entsprechende Einzelindikatoren wurden zusammen mit Infrastrukturindikatoren anfänglich additiv, später multiplikativ verknüpft. 23 Die Ziele der GRW wurden auf der Basis von dreijährigen und laufend fortgeschriebenen Rahmenplänen verfolgt. Sie wurden vom Planungsausschuss der GRW, der sich 1970 konstituierte und arbeitsteilig mit den entsprechenden Landesbehörden kooperiert, aufgestellt. Der Ausschuss ist paritätisch besetzt; jedes Bundesland besitzt eine Stimme, und der Bund verfügt über Stimmrechte entsprechend der Anzahl der Bundesländer. Für eine Entscheidung ist eine Dreiviertelmehrheit und somit eine erhebliche Konsensbildung erforderlich, da die Mehrheit 22 Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ vom 6. Oktober 1969. 23 Dreiundzwanzigster Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur“ für den Zeitraum 1994 bis 1997 (1998), BT-Drucksache 12/7175, 2.3.1994. 88 der Länder nicht überstimmt werden soll. Der Planungsausschuss bestimmt die Förderkrit erien sowie deren Gewichtung, benennt räumliche Förderschwerpunkte und entscheidet über die Fördergebietsabgrenzung. Im Rahmen der ersten Föderalismusreform 2006 wurde die Beibehaltung der Gemeinschafts aufgabe in Artikel 91a Absatz 1 Nummer 1 Grundgesetz (GG) beschlossen. Am Ziel der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Koordination der regionalen Wirtschaftspolitik in Deutschland durch die GRW wurde festgehalten 24. Weiterhin ist entsprechend des Subsidiaritätsprinzips (Artikel 30 bzw. Artikel 28 des Grundgesetzes) regionale Wirtschaftspolitik primär eine Aufgabe der Länder und der kommunalen Gebietskörperschaften. „Nur bei Problemen, die ein einzelnes Land nicht zu lösen vermag, ist eine aktivierende, nicht strukturkonservierende Unterstützung des Bundes gefordert“ (BMWi 2014a, S. 3). Marginale Änderungen im Zuge der Föderalismusreform 2006 betrafen den Ersatz des jährlichen Rahmenplans durch einen mehrjährigen Koordinationsrahmen sowie die Umfirmierung des Planungsauschusses zum Koordinierungsausschuss. 25 Der Koordinierungsrahmen für Bund und Länder regelt analog zu den früheren Rahmenplänen 26 die Fördergebietskarte und die Fördergebietsabgrenz ung, die förderfähigen Maßnahmen sowie Voraussetzungen, Art und Intensität der Förderung, die Verteilung der Bundesmittel auf die Länder, die Mittelbewirtschaftung, das Berichtswesen und die Evaluation der Förderung. Der Koordinierungsrahmen ist regelmäßig zu überprüfen und ggf. anzupassen. Seine Aufstellung ist heute die Hauptaufgabe des Koordinierungsausschusses. Die Durchführung der Förderung bleibt weiter allein Sache der Länder. Sie wählen die förderwürdigen Vorhaben aus und setzen die Förderung um. Die Föderalismusreform hat somit auf dem Gebiet der Regionalen Wirtschaftspolitik keine Abkehr vom kooperativen Föderalismus eingeleitet, und weiterhin steht in der GRW die Kooperation zwischen Bund und Ländern im Mittelpunkt. In den 1980er und 1990er Jahren wurde die Förderkonzeption der GRW in der Wirtschaftswissenschaft kritisch erörtert: Grundsätzliche Kritik verwies auf die zwischen Bund und Ländern vergemeinschaft et e Regionalpolitik, die mit Nachteilen der Politikverflechtung (Scharpf 1991) und der Erosion des politischen Haftungsprinzips (u.a. Klemmer 1982) in Verbindung gebracht 24 Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regio nalen Wirtschaftsstruk- tur“ ab 2009. 25 Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruk- tur“ ab 2009. 26 Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruk- tur“ ab 2009. 89 wurden. Alternativ wurde für mehr Entflechtung und Dezentralisierung oder grundsätzlich für einen Wettbewerb der Gebietskörperschaften (Tiebout 1956) votiert. Normative Kritik orientierte sich am Ausgleichsanliegen und wollte Regionale Wirtschaftspolitik vor allem mit Blick auf die Förderung des gesamtwirtschaftlichen Wachstums in die Pflicht nehmen. Darüber hinaus wurde in Verbindung mit der Kritik am Ausgleichsanliegen moniert, dass über Prämien für die Abwanderung aus entwicklungsschwachen Räumen wohlfahrtsökonomisch vorteilhafter (Südekum 2002) interveniert werden sollte. Instrumentelle und förderstrategische Kritik zielte auf die einseitige Sachkapitalorientierung ab (Nägele 1996 und die dort aufgeführte Literatur) und setzte sich für eine stärker beschäftigungs- und innovationsorientierte GRW ein. Letztendlich konnten sich Vorschläge eines Wettbewerbs der Gebietskörperschaften ebenso wenig durchsetzen wie die normative Kritik am Ausgleichsanliegen. Insofern konzentriert sich die Weiterentwicklung der GRW insbesondere auf deren instrumentelle Konzeption. 6.1.1.2 Entwicklung der GRW-Fördergebietskulisse Die Fördergebietskulisse konzentrierte sich anfänglich wegen des ausgeprägten Mangels an gewerblichen Arbeitsplätzen vor allem auf den ländlichen Raum. Allerdings zeichnete sich Ende der 70er Jahre ein gravierender Wandel ab. Zunächst wurde der Wettbewerb um Inves titionen zwischen den ländlichen und den verdichteten Räumen forciert, weil das industrielle Wachstum in Deutschland abnahm. Zudem kam es in den Montanregionen im Anschluss an Kohlekrisen erstmalig zu einer Stahlkrise. Auch die Küstenregionen wurden im Zuge einer ersten Werftenkrise mit erheblichen Strukturgefährdungen konfrontiert. Diese neuen Heraus forderungen reflektierten der GRW-Indikator und die Gebietsabgrenzung aber nur unzureichend, u.a. weil hohe Werte für den Indikator Arbeitslosigkeit von relativ hohen Einkommenswerten in den Krisenregionen kompensiert wurden. Deshalb reagierte man mit Sonderprogrammen auf die neuen Herausforderungen: Sonderprogramm zur Schaffung von Ersatzarbeitsplätzen in Gebieten, die vom geplanten Personalabbau der Volkswagen-AG bedroht sind (1975-1977); Sonderprogramm für Infrastrukturmaßnahmen in Schwerpunktorten der Gemeinschaftsaufgabe „Saar-Stahl-Sonderprogramm“ zur Schaffung von Ersatzarbeitsplät zen im Gebiet des Regionalen Aktionsprogramms Saarland-Westpfalz wegen Arbeitsplatzverlusten in der Eisen- und Stahlindustrie (1978 - 1981). Das Stahlstandorte Programm wurde später bis 1990 fortgeschrieben. Erst später gelang es, insbesondere die altindustriellen Regionen in die Regelförderung der GRW einzubinden. Der gravierendste Einschnitt in die Fördergebietskulisse ging mit der deutschen Wiedervereinigung einher, weil das Ost-West-Gefälle in Hinblick auf Einkommen, Beschäftigung und Wohlfahrt alle übrigen räumlichen Disparitäten überlagerte. Art. 28 des Einigungsvertrag es sah vor, dass die neuen Länder die Regelungen des Bundes zur Wirtschaftsförderung übernehmen, wobei für eine Übergangszeit die besonderen Bedürfnisse der Strukturanpassung 90 berücksichtigt werden sollten. Mit dem Einigungsvertrag wurden die neuen Länder pauschal als Fördergebiete in das Programm der Gemeinschaftsaufgabe aufgenommen; gleichzeitig lief die Zonenrandförderung aus. Der 19. und 20. Rahmenplan wurde auf die ostdeutschen Länder übertragen, die en bloc A-Fördergebiet wurden. Auf die Ausweisung von Schwerpunkt orten von Seiten des Bundes wurde verzichtet, aber es wurde den Ländern freigestellt, diese zu benennen. Die Fördergebietskulisse wurde mit der Wiedervereinigung differenziert für Räume mit schwerwiegenden Strukturproblemen wie die neuen Länder und Berlin (A-Fördergebiete) und für westdeutsche B-Fördergebiete mit weniger gravierenden Entwicklungsproblemen differenziert. 27 2006 wurde erstmals eine gesamtdeutsche Neuabgrenzung der Fördergebiete vorgenommen. Zurzeit wird auf Basis der Regionalleitlinien der EU-Kommission abgegrenzt. 28 Auf dieser Grundlage werden die A- und C-Fördergebiete in der Gemeinschaftsaufgabe bestimmt. Seit Juli 2014 verfügt Deutschland über keine Höchstfördergebiete (A-Gebiete) mehr. Der CPlafond beläuft sich auf rund 26% der deutschen Bevölkerung und konzentriert sich auf Ostdeutschland. Über die beihilferechtlich vorgegebenen A- und C-Fördergebietsplafonds hinaus wurden in der GRW D-Fördergebiete eingeführt, in denen die Förderung von Investitionen den horizontalen beihilferechtlichen Vorgaben der EU unterliegt. 6.1.1.3 Instrumente und Förderstrategien 1980-2015 Grundk onzeption Die anfänglichen Förderinstrumente der GRW wie Investitionszuschüsse, zinsverbilligte Kredite, Sonderabschreibungen und Bürgschaften gehören bis heute zum Kerninstrumentarium. Gefördert werden insbesondere private und öffentliche Investitionen. D.h. durch Realkapitalbildung soll Hilfe zur Selbsthilfe gewährt und ein Aufholprozess der entwicklungsschwachen Regionen initiiert werden. Vor diesem Hintergrund kann die GRW als verteilungsorientiert e Allokations- oder Kapitalmobilisierungspolitik charakterisiert werden (Klemmer 1986, S. 31). Die Investitionsförderung umfasste differenzierte Investitionszuschüsse für öffentliche und private Investitionen, den Erwerb von stillgelegten oder von Stilllegung bedrohter Betriebsstätten und die räumliche Verlagerung von Betriebsstätten. Darüber hinaus konzentrierte sich die Förderung auf Schwerpunktorte und vor dem Hintergrund der Exportbasistheorie waren nur Investitionen förderfähig, wenn mit ihnen Güter erzeugt wurden, die überregional abgesetzt wurden. 27 Siehe auch Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur“ ab 2009, S. 21. 28 http://www.bbr.bund.de/BBSR/DE/Raumentwicklung/StrukturAusgleichspolitik/Projekte/Foerderge- bieteMittelaufteilung/FoerdergebieteMittelaufteilung.html?nn=413354 91 Die GRW-Mittel wurden um die Investitionszulage aufgestockt, die Anfang der 90er Jahre in Westdeutschland auslief und noch bis 2013 in Ostdeutschland gewährt wurde. Investitionsz ulagen sind nicht rückzahlbare Finanzhilfen, die den steuerpflichtigen Ertrag nicht erhöhen und auch die Anschaffungswerte der Anlagen nicht mindern. Sie setzen deshalb stärkere Anreize als Investitionszuschüsse, denn sie sind als Einkünfte im Sinne des Einkommensteuergeset zes zu versteuern. Entwick lung in den 1980er Jahren Im Verlauf der 1980er Jahre wurde das Instrumentarium der GRW bis zur Wiedervereinigu ng lediglich marginal weiterentwickelt und angepasst. Mit dem 14. Rahmenplan (1985) wurden die Fördermodalitäten dahingehend modifiziert, dass 29 die engen Vorgaben der Positivliste gelockert wurden, indem in strukturschwachen Gebieten überregional absetzende Dienstleistungs- und Handwerksbetriebe bei der Förderung berücksichtigt werden konnten; Zuschüsse von maximal 25.000 DM für hochwertige Arbeitsplätze (Jahreseinkommen von mindestens 60.000 DM) gewährt werden konnten, um innovative Impulse und qualifiziertes Humankapital in den Fördergebieten zu stärken; die Anforderungen an die zu schaffenden Arbeitsplätze in der Gründungsphase von Unternehmen abgesenkt wurden, nicht zuletzt um gezielt Unternehmen in Gründerund Innovationszentren zu fördern; die Möglichkeiten für Infrastrukturförderung erweitert wurden, indem nicht nur Indust rie-, sondern auch Gewerbegeländeerschließung und Wiedernutzbarmachung (Bodensanierung etc.), die Einrichtung von Technologie- und Gründerzentren sowie Telematikinvestitionen förderfähig wurden. Disk ussion um die Weiterentwick lung und die Rolle der GRW Die in den 1980er Jahren in der Regionalwissenschaft geführte Diskussion über eine innovationsorientierte Regionalpolitik (Ellwein 1982) fand erst später Eingang in die Weiterentwicklung der Förderkonzeption der GRW. Fasst man die Situation der GRW Anfang und Mitte der 80er Jahre zusammen, ergibt sich folgendes Bild: Die GRW ist bis heute vor allem ein sachkapitalorientierter Ansatz , hat sich aber partiell im Zuge der nicht-investiven Förderung für Netzwerk-, Gründungs- und Innovat ionsförderung geöffnet. Die GRW reagierte auf neue regionalpolitische Herausforderungen, indem die Regelförderung über Sonderprogramme ergänzt wird. Dies führt tendenziell zu einer Ausdehnung der Fördergebiete. 29 Vgl. Vierzehnter Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur“ für den Zeitraum 1985 bis 1988 (1989), BT-Drucksache, 10/3562., 5.6.1985, S. 4 ff. 92 Die Koordinationsfunktion der GRW konzentriert sich auf eine vereinheitlichte Fördergebietsabgrenzung, gemeinsame Förderpräferenzen und -regeln. Ende der 1980er Jahre wurde etwa in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, aber auch in der einschlägigen Literatur Kritik am tradierten Konzept der Regionalpolitik laut (Lucas 2000). Hintergrund der Reform- und Modernisierungskonzepte war die Kritik, dass die Förderpolitik en von Bund und Ländern die Wachstums- und Ausgleichsziele der Regionalpolitik verfehlt en. Kritisiert wurden die fehlende Vernetzung einzelner Politikfelder, ein unzureichender regionalspezifischer Problemzugang, die mangelnde Einbeziehung Betroffener in den Regionen, die top-down-Vorgabe von wirtschafts- und strukturpolitischen Zielen (z.B. Fürst 1996, 1998; Heinze, Voelzkow 1997). Im Unterschied zur einzelfallbezogenen Wirtschaftsförderung der GRW sollten im regionalen Kontext die Kooperations- und Netzwerkbeziehungen zwischen KMU, Hochschulen, Wirtschaftsförderung etc. gestärkt werden, um dadurch die Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit der Regionen zu stimulieren. Auf der Ebene der Länder sollte deshalb die wirtschaftsnahe Förderung mit den übrigen Fachpolitiken, die in entwicklungsschwachen Regionen wirksam werden, koordiniert werden. So zielte etwa die Zukunftsinitiative Montanregionen (ZIM) von 1987 darauf ab, den Strukturwandel in den Montanregionen in NRW zu fördern, indem unterschiedliche Förderprogramme integriert und aufeinander abgestimmt eingesetzt wurden. Die ZIM-Regionen orientierten sich an den Arbeitsmarktregionsabgrenzungen der GRW. ZIM verfügte sowohl über eigene Haushaltsmittel als auch über Förderprogramme der EU, der Landes- und Bundesebene. ZIM-Aktivitäten konzentrierten sich auf die Felder30 Innovations- und Technologieförderung, Förderung der zukunftsorientierten Qualifikation der Arbeitnehmer, arbeitsbeschaffende und arbeitsplatzsichernde Maßnahmen, Ausbau und Modernisierung der Infrastruktur und Verbesserung der Umwelt- und Energiesituation. Dahinter stand das Interesse, eine bessere Abstimmung zwischen Regionaler Wirtschaftspolitik und raumwirksamen Fachpolitiken zu generieren (Blotevogel 1994, S. 16.). Die GRW öffnete sich für Vorschläge, die in diesem Diskussionsprozess entwickelt wurden und auf die Weiterentwicklung des Förderinstrumentariums zielten. Insbesondere wurden nichtinvestive Fördermaßnahmen und FuE stärker berücksichtigt. Darüber hinaus gehende Reformforderungen wurden allerdings nachvollziehbar mit dem Hinweis zurückgewiesen, dass die GRW kein Instrument regionaler Entwicklungspolitik sein kann, die alle für die regionale Entwicklung wichtigen Politikfelder abdeckt, weil ein solcher Anspruch administrativ und 30 http://www.regionalen.nrw.de/cms/index.php?option=com_content&view=article&id=33&Itemid=13 93 politisch als nicht erfüllbar (Tetsch et al. 1996, S. 61) angesehen wurde. Die GRW sollte vielmehr ein Instrument der gezielten Wirtschaftsförderung bleiben. Die Aufgabe der regionalen Entwicklungspolitik sollte auf der Länderebene angesiedelt werden. Neben ihrer inhaltlichen Weiterentwicklung musste die GRW zudem auf die veränderten Rahmenbedingungen von Seiten der EU reagieren und ihre Rolle vor dem Hintergrund der EURegionalförderung und der restriktiver ausfallenden Beihilfenkontrolle finden. Die Beihilfenkontrolle begrenzte insbesondere das Fördergebietsvolumen und die Förderintensität en (Tetsch et al. 1996, S. 35 ff.). Die EU selbst wurde immer stärker eigenständig regionalpolitisc h aktiv und hatte dabei ein vitales Interesse, dies nicht ausschließlich im Rahmen der GRW zu tun. So wurde die EU-Regionalförderung mehr und mehr ein eigenständiger Förderstrang bei dem komplementär zur GRW Instrumente (etwa im Bereich der FuE -Förderung) eingesetzt wurden, die in den 1990er Jahren noch nicht zum GRW -Förderinstrumentarium zählten. 31 Entwick lung 1990 – 2015 im Lichte der deutschen Wiedervereinigung Mit der Wiedervereinigung verband sich ein Systemwechsel (Privatisierung durch die Treuhand) verbunden mit einem umfassenden Wiederaufbau des weitgehend abgeschriebenen öffentlichen und privaten Kapitalstocks in der DDR. Die GRW war Teil einer gesamtwirtschaft lichen Transformations- und Entwicklungspolitik in den neuen Ländern und konnte neben dem Aufbau Ost und dem gesamtdeutschen Finanzausgleich den Transformationsprozess gezielt unterstützen: Im Rahmen des Aufbaus Ost wurden überregionale Verkehrswege geschaffen, die kommunale Infrastruktur und der Wohnungsbau verbessert sowie Flächen und Gebäude für Gewerbe bereitgestellt. Angesichts der nach der Wiedervereinigung deutlich werdenden Entwicklungsprobleme aller Teilräume in den neuen Ländern war der Fonds „Deutsche Einheit“ für eine Übergangszeit (1990-1994) ein Instrument des Bundes und der alten Länder, um die Finanzausstattung in Ostdeutschland sicherzustellen. Die von ihm bereitgestellten Mittel wurden für den allgemeinen Finanzbedarf gewährt und zwischen den neuen Ländern entsprechend den Bevölkerungsanteilen aufgeteilt. Seit 1995 sind die neuen Länder und Berlin in den gesamtdeutschen Finanzausgleic h integriert. Ergänzend zu den normalen Transfermechanismen im Finanzausgleich erhalten die ostdeutschen Länder Sonderleistungen des Bundes zur Überwindung der Folgen der deutschen Teilung. Von 1995 bis 2004 stellte der Solidarpakt I Sonderbedarfs-Bundesergänz ungszuweisungen in Höhe von rd. 82 Mrd. € und von 1998 bis 2001 Leistungen nach dem Investitionsförderungsges etz Aufbau Ost in Höhe von rd. 24 Mrd. € bereit. 32 Im Solidarpakt II von 2005 bis 2019 stellt der Bund rund 157 Mrd. 31 Siehe EU-Teil dieses Kapitels. 32 http://www.beauftragte-neue-laender.de/BNL/Navigation/DE/Themen/Bundesstaatliche_Solidari- taet/Bund_Laender_Finanzausgleich_und_Aufbau_Ost/Solidarpakt_I/solidarpakt_I.html 94 € zur Verfügung: 33 Korb 1 weist den ostdeutschen Ländern Sonderbedarfs-Bun des ergänzungszuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz in Höhe von rd. 105 Mrd. Euro zu, um Infrastrukturdefizite und Schwächen in der Finanzkraft auszugleichen. Korb 2 stellt 51 Mrd. € zur Förderung der Wirtschaft und Infrastruktur etc. bereit. Das mit der Wiedervereinigung veränderte räumliche Muster der Disparitäten führte dazu, dass sich die GRW-Förderung nahezu ausschließlich auf Ostdeutschland konzentrierte. Unmittelbar mit der Wiedervereinigung sah der 20. Rahmenplan (1991) der GRW folgende Schritte vor: 34 Bund und neue Länder stellten für fünf Jahre je zur Hälfte Haushaltsmittel in Höhe von jährlich drei Milliarden DM zur Verfügung, und zusätzlich wird eine Milliarde DM durch den Europäischen Fonds für Regionalentwicklung (EFRE) mobilisiert. Darüber hinaus werden im Rahmen des Gemeinschaftswerks Aufschwung Ost zusätzliche Mittel bereitgestellt. In den neuen Ländern wurden die Hilfen zunächst nicht auf der Basis von Arbeitsmarktregionen verteilt, weil sich stabile Arbeitsmärkte erst noch herausbilden mussten. Stattdessen beruhte die Verteilung auf den Bevölkerungsanteilen der Länder, und erst später sollten Kriterien der Förderbedürftigkeit entsprechend den alten Ländern und Arbeitsmarktregionen herangezogen werden. Den Ländern blieb die Schwerpunktsetzung überlassen. Sie entschieden sich für eine Flächen-, statt für eine Schwerpunktförderung. Es wurde bei den Förderhöchstsätzen eine bis heute eindeutige Förderpräferenz bei den Investitionszuschüssen zu Gunsten der neuen Länder geschaffen. Für hochwertige Arbeitsplätze (ab 40.000 DM Bruttojahreseinkommen) wurde auch in den neuen Ländern ein Zuschuss von 25.000 DM, maximal jedoch 40% gewährt. Darüber hinaus wurde das Fernabsatzkriterium für die neuen Länder etwas gelockert und das Baugewerbe wurde förderfähig. Die Differenzierung nach Investitionsarten und Schwerpunktorten wurde mit dem 24. Rahmenplan aufgegeben, 35 um das System zu vereinfachen. Die GRW gehört bis heute zu den wichtigsten Einzelinstrumenten der gewerblichen Investitionsförderung in den ostdeutschen Ländern (Klaphake 2000, S. 187). Neben der finanziellen Schwerpunktsetzung zu Gunsten Ostdeutschlands wurde auch das Förderinstrumentarium an die Bedürfnisse und Besonderheiten der ostdeutschen Länder angepasst. Die Förderhöchsts ätze wurden differenziert, und zwar zugunsten der A-Fördergebiete. 36 Ebenfalls wurden die 33 http://www.beauftragte-neue-laender.de/BNL/Navigation/DE/Themen/Bundesstaatliche_Solidari- taet/Bund_Laender_Finanzausgleich_und_Aufbau_Ost/Solidarpakt_II/solidarpakt_II.html 34 Vgl. Zwanzigster Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur“ für den Zeitraum 1991 bis 1994 (1995), BT-Drucksache 12/895, 3.7.1991, S. 5. 35 Vierundzwanzigster Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur“ für den Zeitraum 1995 bis 1998 (1999), BT-Drucksache 13/1376, 9.3.1995, S. 7. 36 Siehe auch Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur“ ab 2009, S. 21. 95 Möglichkeiten der Förderung von Klein- und Mittelbetrieben erweitert, die bisher häufig am Kriterium des Fernabsatzes gescheitert waren. In die Positivliste wurden 14 Dienstleistungs und 21 Handwerksbereiche aufgenommen. 37 Nichtinvestive und FuE-orientierte Elemente fanden Mitte der 1990er Jahre Eingang in die GRW -Förderung. Mit dem 24. Rahmenplan (1995)38 wurden eine Reihe von Beschlüssen zur Weiterentwicklung der GRW gefasst (Tetsch et al. 1996, S. 88-91): Differenzierte Investitionsfördersätze (Errichtung, Umstellung, Verlagerung etc.) wurden zu Gunsten einheitlicher Sätze aufgegeben. Förderfähig wurden Investitionen, wenn diese im Vergleich zum Investitionsbeginn zusätzliche Dauerarbeitsplätze in Höhe von 15% schaffen oder das Investitionsvolu men um 50% über den in den letzten Jahren vorgenommenen Abschreibungen liegt. Die Infrastrukturförderung eröffnete Möglichkeiten für eine innovationsorientierte Regionalpolitik durch die Schaffung von Gründer- und Technologiezentren. Die spezielle Förderung hochwertiger Arbeitsplätze wurde zugunsten von Humankapitalförderung abgelöst. Nicht-investive Fördermaßnahmen wurden neu in die Förderung aufgenommen. Die Förderung nichtinvestiver Maßnahmen umfasst bis heute Beratung, Schulung und Humankapitalentwicklung sowie die Möglichkeit, auf diesem Feld ausgewählte Landesprogramme regional gezielt zu verstärken. Zudem wurden die Förderung integrierter regionaler Entwicklungsprojekte im Rahmen der GRW und die Unterstützung für angewandte Forschung und Produktentwicklung insbesondere von KMU möglich. Seit 2000 wurde die Förderung des Regionalmanagements (integrierte regionale Entwicklungskonzepte) in die GRW aufgenommen. Hier geht es darum auf der Ebene kommunaler Gebietskörperschaften in strukturschwachen Regionen ein Regionalmanagement aufzubauen. Ein wichtiger Baustein ist dabei die Erarbeitung von integrierten Entwicklungskonzepten in ländlichen Räumen, durch die Einzelmaßnahmen aufeinander abgestimmt werden sollen, um so die Umsetzung der erarbeitet en Strategien zu unterstützen. Der 35. Rahmenplan (2006) eröffnete zudem die Option, auch Investitionen von gemeinnützigen außeruniversitären wirtschaftsnahen Forschungseinricht ungen zu finanzieren. Seit 2008 ist das Regionalbudget als weitere nicht-investive Maßnahme als Modellprojekt in die GRW integriert. Die Experimentierklausel wurde bis 2020 verlängert und das Regionalbudget ist inzwischen Teil der Regelförderung. Es verfolgt das Ziel kommunale Projekte umzusetzen. Fördervoraussetzungen sind ein funktionsfähiges Regionalmanagement oder ein Konzept der integrierten Regionalentwicklung. Förderfähig sind Maßnahmen zur Stärkung regionsinterner Kräfte, die Verbesserung der regionalen Kooperation, die Mobilisierung regionaler Wachstumspotenziale und das Regionalmarketing mit maximal 300 Tsd. € p.a. Das Regionalbudget ermöglicht zusätzliche Projekte und bindet lokale Partner ein. Sektoral liegt der Fokus auf dem Tourismus. 37 Vierundzwanzigster Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regiona len Wirt- schaftsstruktur“ für den Zeitraum 1995 bis 1998 (1999), BT-Drucksache 13/1376, 9.3.1995, S. 7. 38 Vierundzwanzigster Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur“ für den Zeitraum 1995 bis 1998 (1999), BT-Drucksache 13/1376, 9.3.1995, S. 7. 96 Trotz der skizzierten Erweiterung des Förderspektrums der GRW fließen weiterhin rund 70% der GRW Mittel in die gewerbliche Investitionsförderung, und auch bei der Investitionszulage fließen rund 80% der Mittel in die Gewerbliche Wirtschaft und rund 15% in produktionsnahe Dienstleistungen (Ostbeauftragter 2011, S. 27 ff.). Die Fördermöglichkeiten, die die GRW mittlerweile außerhalb der Investitionsförderung und der wirtschaftsnahen Infrastrukturförderu ng bietet, haben hingegen mit rund 2% nur einen kleinen Anteil an den gesamten GRW -Ausgaben. 6.1.1.4 Finanzrahmen der GRW und Förderschwerpunkte Die finanzielle Ausstattung der GRW und der Regionalen Wirtschaftspolitik war in den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts außerordentlich begrenzt und lag bei rund 150 Mio. € p.a. In den 80er Jahren haben sich die durchschnittlichen jährlichen Ausgaben mit 360 Mio. € zwar mehr als verdoppelt, fielen aber verglichen mit den Folgejahren und den Anstrengungen im Zuge der Wiedervereinigung gering aus (Karl, Dinse 2015). In den 80er Jahren ist in Westdeutschland ein Trend zum Ausgabenanstieg beobachtbar, der insbesondere mit den Strukturkrisen in den Werft-, Textil- und Montanregionen zusammenhing. Das allerdings in Relation zum BIP weiterhin insgesamt geringe Ausgabenvolumen der GRW- macht deutlich, dass nur in einem begrenzten Umfang Investitionen und damit wirtschaftliche Aktivitäten im Raum umverteilt wurden (Karl 2008). Finanzausstattung der GRW seit der Wiedervereinigung Mit der Wiedervereinigung wurde Deutschland sowohl transformationspolitisch als auch regionalpolitisch herausgefordert, weil eine sozialistische Planwirtschaft in eine wettbewerbs basierte Marktwirtschaft überführt werden musste und sich gleichzeitig ein gravierendes West Ost-Gefälle in den ökonomischen Lebensverhältnissen einstellte. Im Zuge des Aufbaus Ost wurden die Mittel der GRW erheblich um Haushaltsmittel des Bundes und der Länder sowie um Mittel des EFRE aufgestockt. Lagen die GRW -Ausgaben Ende der 1980er Jahre bei rund 500 Mio. €, sprangen Anfang der 90er Jahre die über die GRW finanzierten öffentlichen Finanzmittel (einschließlich der über die GRW abgewickelten EFRE -Mittel) auf rund 5,5 Mrd. € in 1991 und 1993. Nach ihrem Höhepunkt Anfang der 90er Jahre schmolzen die GRW -Förderausgaben kontinuierlich ab und liegen momentan bei etwas über einer Mrd. € p.a. (vgl. Abbildung 27). Von den insgesamt zwischen 1991 und 2014 bewilligten GRW -Mitteln, einschließlich der EFRE-Beiträge, in Höhe von 68,89 Mrd. Euro sind 61,17 Mrd. Euro oder 88,7% in die ostdeutschen Länder geflossen. Somit ist der weit überwiegende Teil der GRW in Ostdeutschland zum Einsatz gekommen und hat dort zum Aufbau der regionalen Gesamtwirtschaft beigetragen. Auch am aktuellen Rand für den Zeitraum von 2010 bis 2014 floss der überwiegende Teil der GRW-Mittel in die ostdeutschen Länder. Der Anteil an dem insgesamt abgesunkenen Niveau der GRW beträgt aber immer noch 86,0 % und ist nur unwesentlich geringer als im Gesamtzeitraum. Für die westdeutschen Länder gilt zudem für diesen Zeitraum, dass die GRW gegenüber der Zeit vor der Wiedervereinigung vom Finanzvolumen geringer ausfällt. Das jährliche Ausgabenvolumen liegt seit 2010 zwischen 168 und 183 Mio. €. 97 Abbildung 27: Gesamtausgaben der GRW in Ostdeutschland (ODL) und Westdeutschland (WDL) einschließlich EFRE 1991-2014, in Mio. € Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2016), eigene Berechnungen. Finanziert wurde die GRW vornehmlich von Bund und Ländern. Mit der deutschen Wiedervereinigung und dem Ausweis der damals neuen Länder als Höchstfördergebiete innerhalb der EU trugen auch Mittel des EFRE zur Finanzierung bei. Der Beitrag der EU war vor allem in den ersten zehn Jahren des 21. Jahrhunderts hoch. Am aktuellen Rand ist ein deutlicher Mittelrückgang (Abbildung 28) zu verzeichnen. 98 Millionen Abbildung 28: EFRE-Gesamtausgaben im Rahmen der GRW, 1991-2014, in Mio. € 700 600 500 400 300 200 100 0 Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015). Aufteilung auf Investitionen der gewerblichen Wirtschaft und wirtschaftsnahe Infrastruktur Die GRW-Mittel wurden im Wesentlichen zur Stärkung der Investitionstätigkeit und zum Aufbau der wirtschaftsnahen Infrastruktur eingesetzt. Im Zeitraum von 1991 bis 2014 waren mit Ausnahme der Jahre 1993 bis 1995 die Ausgaben für die betriebliche Investitionsförderu ng stets deutlich höher als die Ausgaben für die wirtschaftsnahe Infrastruktur (Abbildung 29). Im Zeitablauf nehmen sowohl die Ausgaben für die Investitionen der gewerblichen Wirtschaft als auch für die wirtschaftsnahe Infrastruktur ab. Anfang der der 1990er Jahre lag der Anteil der wirtschaftsnahen Infrastrukturen bei etwa 40% der GRW -Gesamtausgaben, in den Jahren ab 2010 hat sich der Anteil auf ungefähr 20% reduziert, so dass die relative Position im Vergleich zur Investitionsförderung schlechter geworden ist. Im Hinblick auf die Aufteilung der Fördermittel auf Ost- und Westdeutschland zeigt sich, dass die gesamtdeutsche Entwicklung durch die Entwicklung in Ostdeutschland dominiert wird. Dies ist auch wenig überraschend, da wegen der immer noch bestehenden Kapitallücke mehr als 86% der Ausgaben in Ostdeutschland und somit der weit überwiegende Anteil dort zum Einsatz kommt (vgl. Abbildung 30). Hinsichtlich der Aufteilung zeigt sich, dass in Ostdeutschland der Anteil an GRW-Finanzmitteln für die betrieblichen Investitionen deutlich höher ist als Westdeutschland und entsprechend der Anteil für die wirtschaftsnahe Infrastruktur geringer ausfällt und somit unterschiedliche wirtschaftspolitische Strategien zum Vorschein kommen. Für Ostdeutschland liegt der Anteil der Ausgaben für die wirtschaftsnahe Infrastruktur am aktuellen Rand bei gut 15%, während in Westdeutschland etwa 30% der GRW -Mittel in diesen Bereich fließen. 99 Abbildung 29: Gewerbliche Investitionsförderung und Infrastrukturförderung mit der GRW in Deutschland 1991-2014, in Mio. € Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015), eigene Berechnungen. 100 Abbildung 30: Gewerbliche Investitionsförderung und Infrastrukturförderung in Ost- und Westdeutschland 1991-2014, in Mio. € a) Ostdeutschland b) Westdeutschland Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015), eigene Berechnungen. 101 Förderung der gewerblichen Wirtschaft Eine zentrale Rolle für die GRW besitzt die Förderung von gewerblichen Investitionen. Für den Zeitraum von 1991 bis 2014 entfallen knapp 70% aller bewilligten Mittel auf die gewerbliche Wirtschaft. Die Förderung der Unternehmen richtet sich nach dem Primäreffekt, der dann als erfüllt angesehen wird, wenn in der geförderten Betriebsstätte überwiegend Güter und Dienstleistungen hergestellt werden, die überwiegend überregional abgesetzt werden und dadurch das Gesamteinkommen in dem Fördergebiet erhöhen. Durch die Förderung werden direkte Wirkungen für das Wachstum und die Beschäftigung erwartet. Dies gilt insbesondere für die ostdeutschen Bundesländer, deren Wirtschaft nach der Wiedervereinigung über einen unzureichenden Unternehmensbestand gekennzeichnet war und insbesondere größere Unternehmen, die wichtige strukturpolitische Aufgaben besitzen, nicht vorhanden waren. Obwohl die sektorale Wirtschaftsstruktur für die regionale Wirtschaftspolitik auch von großem Interesse ist, spielt insbesondere in Ostdeutschland die Größenstruktur der geförderten Unternehmen eine zentrale Rolle, da das Fehlen von Großunternehmen als ein wichtiges Hemmnis für die weitere Entwicklung der ostdeutschen Volkswirtschaft angesehen wird. 39 Gleichzeitig ist es aber durch das europäische Beihilferecht schwierig oder gar unmöglich geworden Großunternehmen bei ihren Investitionen in der neuen Förderperiode zu unterstützen. Abbildung 33 zeigt die zeitliche Entwicklung der bewilligten GRW -Mittel für den Bereich der gewerblichen Investitionsförderung insgesamt und für die KMU sowie die Großunternehmen für den Zeitraum von 1999 bis 2015. 40 Die jährlich insgesamt bewilligten GRW -Mittel folgen einem abnehmenden Trend, der dazu geführt hat, dass das Volumen von 1999 bis zum Jahr 2014 etwa halbiert wurde. Für das Jahr 2015 hingegen zeigt sich ein drastischer Rückgang des Bewilligungsvolumens. Es reduziert sich auf gut ein Drittel des Niveaus des Vorjahres . Während sich für die KMU der langfristig geltende negative Trend fortsetzt und es beim Übergang vom Jahr 2014 zu 2015 zu einem moderaten Rückgang der Bewilligungen für Investitionen kommt, stürzt die Unterstützung der Großunternehmen um mehr als 90% von 764 Mio. € im Jahr 2014 auf 66 Mio. € ab. Dieser Rückgang ist beinahe ausschließlich auf den Rückgang in den ostdeutschen Ländern zurückzuführen, in denen das Bewilligungsvolumen für Großunternehmen von 725,2 Mio. € (2014) auf 60,7 Mio. € (2015). Zurückgegangen ist. Der Einbruch beim Übergang von 2014 nach 2015 zeigt, wie dramatisch das Bewilligungsgeschehen durch die Änderung des Beihilferechts in Ostdeutschland Einfluss auf die Förderung der Investitionstätigkeit der Großunternehmen genommen hat. 39 Die kleinbetriebliche Struktur der ostdeutschen Wirtschaft und der Mangel an größeren Unterneh- menseinheiten wird häufig als einer der Gründe für eine geringere Wachstumsdynamik in Ostdeutschland genannt. So sind große Unternehmen oftmals überdurchschnittlich produktiv, wichtig für die Innovationsleistung einer Region, zahlen überdurchschnittlich hohe Löhne und sind deutlich besser als kleine Unternehmen in der Lage, internationale Märkte zu erschließen. Zudem sind sie wichtige Ankerpunkte für die Entwicklung von Clustern und regionalen Wertschöpfungsketten, vgl. dazu umfassend DIW (2015). 40 Eine Differenzierung der geförderten Unternehmen nach der Betriebsgröße wird seit dem Jahr 1995 durchgeführt. In den Jahren von 1995 bis 1998 finden sich in den Statistiken des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle noch sogenannte „Altfälle“, bei denen keine Differenzierung nach Unternehmensgröße vogenommen werden kann, da diese nicht erfasst worden sind. Deshalb wird hier auf den Zeitraum nach 1998 abgestellt. 102 Abbildung 31: GRW-/EFRE-Förderung von gewerblichen Investitionen nach KMU und Großunternehmen im Zeitraum 1999 - 2015 insgesamt, in Mio. Euro Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2016), eigene Berechnungen. Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur Im Rahmen der wirtschaftsnahen Infrastruktur, die im Zeitraum von 1991 bis 2014 einen Ausgabenanteil an der GRW von rund 30% aufweist, konzentrieren sich die Ausgaben auf die Industrie- und Gewerbeflächenbereitstellung, die touristische Infrastruktur, die Anbindung von Gewerbegebieten sowie auf Bildungseinrichtungen und Gewerbezentren (Abbildung 32). Auf der Ausgabenseite werden die Maßnahmen der GRW durch die Industrie- und Gewerbegeländeerschließung dominiert, gefolgt von Tourismusförderung, Anbindung von Gewerbebetrieben, Förderung von Bildungseinrichtungen und Gewerbezentren. Betrachtet man die Ausgabenentwicklung für wirtschaftsnahe Infrastruktur (vgl. Abbildung 33 bis Abbildung 37), so ist in allen Maßnahmenbereichen eine deutlich rückläufige Entwicklung beobachtbar. Ein Blick auf die Erschließung von Industrie- und Gewerbegeländen (Abbildung 33) zeigt über die Jahre hinweg ein deutlich rückläufiges Ausgabenvolumen, weil insbesondere im Zeitraum von 1995 bis 2009 der Infrastrukturbedarf in den ostdeutschen Ländern zunehmend abgedeckt wurde. 103 Abbildung 32: GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur nach Maßnahmearten im Zeitraum 1995 - 2014 insgesamt Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2016). Abbildung 33: GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Industrie- und Gewerbegelände Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015). 104 Tendenziell rückläufig sind auch die Ausgaben für die Anbindung von Gewerbetrieben (Abbildung 34). Abbildung 34: GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Anbindung von Gewerbetrieben Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015). Im Bereich der touristischen Infrastruktur verharren die Ausgaben seit 2000 etwa auf konstantem Niveau tendenziell rückläufig (Abbildung 35), obwohl sie im letzten Intervall leicht anstiegen. 105 Abbildung 35: GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Tourismus Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015). Im Bereich der Bildungseinrichtungen sind die Ausgaben tendenziell rückläufig (Abbildung 36), und in den letzten zehn Jahren etwa konstant. Abbildung 36: GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Bildungseinrichtungen Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015). 106 Im Bereich Förderung von Gewerbezentren sind die Ausgaben nach 2004 gravierend rückläufig (Abbildung 37). Hier zeichnet sich eine Sättigung des Bedarfs ab. Abbildung 37: GRW-/EFRE-Förderung wirtschaftsnahe Infrastruktur Maßnahmeart: Gewerbezentren Zeitraum 1995 - 2014 nach 5-Jahres-Intervallen Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015). Fasst man die Ausgabenentwicklung in der GRW zusammen, dann ist sowohl bei der Invest itionsförderung als auch in allen Bereich der Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur eine rückläufige Entwicklung beobachtbar, was auf einen zunehmend gedeckten Förderbedarf hindeutet und auch für die Zukunft eine rückläufige Absorptionskraft in diesen Förderfeldern erwarten lässt. 107 6.1.1.5 Wirkungen der GRW-Interventionen Betrachtet man den Schwerpunkt der Förderung durch die GRW, lässt sich die investive Förderung vor dem Hintergrund der Evaluation der Förderpolitik in Hinblick auf ihre Wirkungen wie folgt bilanzieren: Ausgangspunkt ist, dass die GRW mit der Förderung von Investitionen für die Erweiterung und Modernisierung des Kapitalstocks eine Schlüsselgröße des Aufholprozes ses in den ostdeutschen Ländern stimuliert. Die private Investitionsförderung kann als sinnvoll betrachtet werden, weil die Kapitalbildung eine Produktivitätslücke schließt, die für das geringe Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens mitverantwortlich ist. Im Ziel-Mittel-Kontext trägt Kapitalbildung zur Einkommenskonvergenz bei. Dieser Prozess wird stimuliert, indem Investitionsbeihilfen ein Renditegefälle zu Gunsten der Förderregionen schaffen. Allerdings weisen die Erfahrungen auch auf verbleibend e Probleme der Investitionsförderung hin. Wenn die Subventionierung mit sehr hohen Fördersätzen arbeitet, kann dies eine Überkapitalisierung induzieren, da die Risiken und Kapitalkosten für private Investoren gegen Null tendieren. Darüber hinaus können Kapitaltransfers nur in Verbindung mit einer Reihe weiterer Voraussetzungen wie z.B. Offenheit der Volkswirtschaft, ausreichende Humankapitalqualität, Existenz von Wettbewerbsmärkten und wachstumsfreundlichen Rahmenbedingungen einen langfristigen Aufholprozess stimulieren. In der Investitionsförderung können Mitnahme- und Verdrängungseffekte nicht ausgeschlossen werden (Eckey 2008). Die empirische Evidenz aus der wissenschaftlichen Literatur und die Ergebnisse einer Befragung der geförderten Betriebe lassen aber darauf schließen, dass die Förderung einen erheblichen Einfluss auf zusätzliche Investitionen der Betriebe hatte. Ohne die Förderung würden viele Investitionsvor ha ben nicht realisiert, in geringerem Umfang und / oder zeitlich verzögert durchgeführt sowie in weniger modernen Anlagen erfolgen. Auf der Basis empirischer Regressionsschätzungen weist eine Reihe von Arbeiten einen signifikant positiven Einfluss der Investitionsförderung im Rahmen der GRW nach (Alecke, Mitze, Untiedt 2013, Schalk, Untiedt 2000). Diese Ergebnisse finden sich auch in makroökonomischen Modellen, die die ostdeutschen Regionen als kleine, offene Volkswirtschaften modellieren und den Wachstumseffekt der Investitionsförde rung abschätzen (Bradley, Untiedt 2008, S. 159 ff.). Die genaue Höhe der „Nettoeffekte“ der Förderung ist schwer zu quantifizieren. Die wirtschaftswissenschaftlichen Institute, die im Auftrag des Finanzministeriums den Aufbau Ost (DIW et al. 2003) evaluierten, schätzen, dass rund ein Drittel der Investitionen (je Beschäftigten) auch ohne diese Förderung zustande gekommen wäre. Was die Investitionszulage angeht, kommen Schalk und Busse (2003) zu ähnlichen Ergebnissen. Im Ergebnis haben die hohen Investitionen zu einer Produktivitätskonverg enz zwischen Ost- und Westdeutschland geführt, und die bei der Wiedervereinigung bestehende deutliche Unterausstattung mit Kapital je Erwerbstätigem konnte verringert werden. Was die Investitionszulage angeht, ist deren sektorale Neutralität vorteilhaft (ZEW 2009). Da sie die Rentabilität der Investitionen im Fördergebiet verbessert, erhöht sie 108 die Standortattraktivität und die Wettbewerbsfähigkeit der geförderten ostdeutschen Unternehmen (ZEW 2009). Hinsichtlich der Beschäftigung kommt Koller (2004) zum Ergebnis, dass sich Lohnsumme, Beschäftigung und Lohnstruktur in den GRW-geförderten Betrieben für 19932003 positiv entwickelt haben. Auch ein Vergleich von geförderten und nicht geförderten Betrieben in den geförderten Arbeitsmarktregionen und Wirtschaftszweigen von Bade, Alm (2010) zeigt, dass die Förderung beschäftigungswirksam ist (Alm 2013, S. 174 ff). Das Regionalmanagement wird als ein Instrument zur Stärkung der endogenen Entwicklung und des Wachstumspotenzials eingeschätzt (CIMA 2013, S. 173). Was die Koordinationskraft der GRW angeht, harmonisiert die GRW die Fördergebietsabgrenzung, die Förderpräferenzen und Förderoptionen. Eine darüber hinaus gehende Harmonisierung und Abstimmung mit allen raumwirksamen Fachpolitiken findet innerhalb der GRW aber nicht statt. Dies ist auch nicht der Anspruch auf Seiten der GRW, denn diese versteht sich als ein spezifisches Instrument der Wirtschaftsförderung, das mit einem umfassenden Koordinationsanspruch gegenüber allen übrigen raumwirksamen Politiken überfordert wäre. Ein aufgrund von Ziel-, Instrument- und Aktionsrauminterdependenz en (Karl 2015) verbleibender Abstimmungsbedarf wird zumindest teilweise im Rahmen des Nationalen Strategischen Rahmenplans (NSRP ) reflektiert und berücksichtigt (BMWi 2007), könnte aber durch zusätzliche Koordinationsmechanismen in einem gesamtdeutschen System der Förderung strukturschwacher Räume verbessert werden. Fasst man zusammen, ist insbesondere die private und öffentliche Investitionsförderung der GRW ein leistungsfähiges Instrument, um Aufholprozesse in den struk turschwachen Räumen zu beschleunigen. Zudem werden der nichtinvestiven Förderung positive Effekte attestiert. Insofern besteht in Hinblick auf die grundsätzlich sachliche Eignung der Instrumente der GRW kein Reform- und Handlungsbedarf. Dies schließt jedoch nicht aus, dass neben der Investitions- und Infrastrukturförderung in Zukunft Instrumente der FuE- und Innovationsförderung in der GRW ein stärkeres Gewicht erhalten. 6.1.1.6 Aktuelle Förderkonzeption der GRW und ihre Förderperspektiven ab 2020 Das zentrale Ziel der GRW besteht seit ihrer Einrichtung darin, in den strukturschwachen Regionen Wachstum und Beschäftigung zu stärken. Allerdings haben sich die zentralen Interventionsmechanismen im Zeitablauf verändert. Sie wurden erweitert und verfeinert, um sich den verändernden Anforderungen anzupassen, die an eine moderne Regional- und Strukturpolitik gestellt werden. Die aktuellen Fördermöglichkeiten stellen sich wie folgt dar (Alm, Fisch 2014, S. 65 ff.): 41 Unternehmensförderung: Investitionsförderung (A 2.4, 2.7) durch Zuschüsse, Zinsverbilligungen 41 Koordinierungsrahmen der GRW ab 10. Juni 2015. 109 Lohnkostenbezogene Zuschüsse bei Investitionen mit überdurchschnittlicher Qualifikationsanforderung, besonders hoher Wertschöpfung oder besonders hohem Innovationspotenzial (A. 2.7.3) Beratung, Schulung, Humankapitalförderung (C 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3) FuE-Projektförderung (C 1.1.4) Markteinführung innovativer Produkte (C 1.1.5) Wirtschaftsnahe Infrastruktur: Industrie- und Gewerbeflächen (B 3.2.1) Verkehrsanbindung von Gewerbegebieten (B 3.2.2) Wasser- und Abwasserinfrastruktur (B 3.2.2, 3.2.7) Sonstige notwendige Infrastrukturen zur Anbindung von Gewerbegebieten (B 3.2.2) Touristische Infrastruktureinrichtungen (B 3.2.3, auch einnahmeschaffende) Gewerbezentren (B 3.2.4) Berufliche Bildungseinrichtungen (B 3.2.5) Kommunikationsinfrastruktur (B 3.2.6) Hafeninfrastruktur (B 3.2.8) Investitionen von gemeinnützigen außeruniversitären wirtschaftsnahen Forschungseinrichtungen (A 2.9) Planungs- und Beratungsleistungen (B 4.5) Cluster und Netzwerkförderung: Integrierte regionale Entwicklungskonzepte (B 4.1) Regionalmanagement (B 4.2) Kooperationsnetzwerke (B 4.3) Innovationscluster (B 4.4) Regionalbudget (B 4.6) Experimentierklausel (B 4.7). Diese Fördermöglichkeiten werden im Rahmen eines strategischen Konzeptes eingesetzt, das sich aktuell durch folgende Eckpunkte markieren lässt: 42 Die GRW ist ein geographisch auf strukturschwache Regionen hin ausgerichtetes Instrument der Wirtschaftsförderung, die dem Ziele dient, Konvergenz in Hinblick auf Einkommen und Beschäftigung zu fördern. Die Förderung ist kein Substitut für die 42 Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruk- tur“ ab 1. Juli 2014, S. 5 ff. 110 wettbewerbsbestimmte Verteilung wirtschaftlicher Aktivitäten im Raum, sondern mit Hilfe der Stimulierung wirtschaftlichen Wachstums soll ein Aufholprozess initiiert werden, der regionalen Disparitäten entgegenwirkt. Es wird somit Hilfe zur Selbsthilfe gewährt. Die GRW ist eine Alternative zur strukturkonservierenden sektoralen Erhaltungspolitik (Eckey, 1995, S. 70), die sich nicht gegen den Strukturwandel stemmt, sondern die Beschäftigung und das Wachstum in Regionen fördert, die vom Strukturwandel betroffen sind. Ihre Förderung ist im Rahmen der Gewerblichen Wirtschaft sektoral weitgehend neutral und differenziert ansonsten entlang der Firmengröße, dem Fernabsatzkriterium und entlang des Entwicklungsrückstandes. Die GRW setzt ein breites Set von Förderinstrumenten ein. Es finden im Einzelnen die Instrumente Eingang in die GRW, die theorie- und evidenzbasiert positive Wachstumseffekte erwarten lassen und die regionale Wettbewerbsfähigkeit stärken. Die gewerblichen Investitionszuschüsse reduzieren das private Investitionsrisiko nicht in Gänze, aber es werden Kapitalkosten und Risiken reduziert, um die Allokation von Ressourcen geographisch zu Gunsten entwicklungsschwacher Räume zu beeinflus sen. Die GRW ermöglicht neben der Investitions- und Infrastrukturförderung auch die nichtinvestive Förderung. Sie erlaubt eine stärker regionale Adressierung der Förderung, die sich nicht mehr allein auf einzelne Unternehmen oder Gemeinden beschränkt. Gemeinsam mit der gezielten Förderung des Technologietransfers (Clusterförderu ng, Förderung wirtschaftsnaher Forschungseinrichtungen) wird die innovative Basis der Regionen gestärkt. Grundsätzlich ist die GRW auf städtische und ländliche Regionen gleichermaßen ausgerichtet. Unterzentren und Städte rücken in ländlichen Regionen als Anker für Wachstum und Beschäftigung stärker in den Mittelpunkt. Ländliche Räume sollen als Standorte gestärkt, Arbeitsplätze geschaffen und gesichert werden. Die GRW ist ein mittelstandspolitisches Förderinstrument, das ausschließlich KMU und die Gründung von Unternehmen in strukturschwachen Regionen unterstützt. Die GRW setzt einen Rahmen, der fairen Wettbewerb zwischen den Regionen herbeiführt und einen Subventionswettlauf unterbindet. Bund und Länder harmonisieren vor dem Hintergrund der europäischen Beihilferegeln ihre Förderziele und -instrumente sowie ihre Fördergebietsabgrenzung. Für die Umsetzung der Förderung sind die Länder verantwortlich. Der Bund spielt somit eine subsidiäre Rolle, weil Länder, Regionen und Gemeinden bei der Lösung ihrer Strukturprobleme zwar unterstützt werden, sie aber ihren Entwicklungsrückstand aus eigener Kraft überwinden müssen. Was die Möglichkeiten der GRW augenblicklich angeht, sind allerdings zunehmend res triktive Rahmenbedingungen im Zuge des Beihilferechts zu berücksichtigen, die die Fördermöglic hkeiten der vergangenen Jahre deutlich einschränken. Neben dem Bevölkerungsplafond ist hier auf die Beschränkung der Förderung auf KMU, die Reduktion der Fördersätze und die fehlende Möglichkeit der Förderung von Erweiterungsinvestitionen hinzuweisen. Darüber hinaus ist die Investitionszulage, die zuletzt noch in Ostdeutschland eingesetzt werden konnte, ebenfalls entfallen. 111 Die erheblichen finanziellen Mittel, die in den vergangenen 25 Jahren in der GRW mobilisiert wurden, konzentrierten sich auf die ostdeutschen Länder. Für sie hat sich die Strategie der gewerblichen Sachkapital- und öffentlichen Infrastrukturförderung als erfolgreich erwiesen und es konnten mobile regionsexterne Investoren und Unternehmen attrahiert werden. Während in Westdeutschland die Strategie der Investitionsverlagerung in die entwicklungsschwachen Fördergebiete in den 1980er Jahren an Grenzen stieß (Ewers, Wettmann 1978) und „verlängerte Werkbänke“ dort häufig geschlossen wurden, konnten hingegen im Verlauf der Trans formation Unternehmen und Investoren für die neuen Bundesländer gewonnen werden. Maßgeblich dafür war, dass es hierbei nicht allein um die räumliche Verlagerung von Investitionen, sondern um die Aufstockung von Investitionen ging. Dies lag u.a. daran, dass Ostdeutschland flächendeckend Fördergebiet war. Somit konnten durch Investitionen in Ostdeutschland größere Märkte/Räume und mit ihnen Skaleneffekte erschlossen werden. Die Förderung hat somit zusätzliches gesamtwirtschaftliches Wachstum forciert, weil mit der Transformation neue rentable Investitionsmöglichkeiten generiert wurden, die zusätzlich durch Investitionsz uschüsse „befeuert“ wurden. Der damit verbundene Entwicklungsschub konnte dadurch generiert werden, dass neue Institutionen adaptiert wurden (Wettbewerbsordnung, etc.) und durch Import von Realkapital einerseits die Kapitallücke geschlossen wurde und andererseits Ostdeutschland auf das Niveau des westdeutschen technischen Fortschritts aufschloss. Deshalb war die GRW als allgemeine Investitionsförderung in Ostdeutschland ein Erfolgsmodell. Vor dem Hintergrund, dass die Kapitallücke zwischen Ost- und Westdeutschland zu einem beträchtlichen Teil geschlossen wurde und nur ein Teil der Sachkapitalinvestitionen räumlich mobil ist wird zwar der Bedarf an Sachkapitalförderung nicht entfallen, aber voraussichtlic h wird der Stellenwert sachkapitalorientierte Förderung beim Abbau von Einkommens - und Beschäftigungsunterschieden verglichen mit den 1990er Jahren abnehmen. Verbleibende räumliche Disparitäten können in Anlehnung an Romer (2009) neben Produktivitätsunterschieden etwa über den Zugriff auf globalisierte Märkte, über den Abstand der entwicklungsschwachen Regionen zur Grenze des technischen Fortschritts sowie Humankapitaldefizite erklärt werden. Konvergente Entwicklungen hängen somit insbesondere davon ab, ob Regionen zur Fortschrittsgrenze aufschließen können (Diffusion, Adaption) bzw. ob sie und die in ihnen lebenden Menschen in der Lage sind, durch die Generierung neuen Wissens, neuer Produkte etc. die Fortschrittsgrenze zu verschieben. Wirtschaftliche Entwicklung sowie Kapitalakkumulation sind somit hauptsächlich innovationsgetrieben. Vor diesem Hintergrund werden für alle Regionen Deutschlands in Zukunft die Bedeutung von Innovationen und die Existenz von wettbewerbsfähigen Unternehmen, die im Sinne von Schumpeter (1991) innovativ sind, zunehmen. Insofern nehmen akkumuliertes Humankapital in Verbindung mit wissensbasierten Dienstleistungen und FuE-Infrastrukturen und -netzwerken an Bedeutung zu. Dies erzwingt auch der Trend, Produktion, Logistik und wissensbasierte Dienstleistungen digital zu vernetzen (Indust rie 4.0, smart factory), dem mit stärkerer innovations- und FuE-orientierter Wirtschaftsförderung Rechnung getragen werden kann. Der räumlichen Dimension von Innovationen hat sich in den vergangenen Jahren eine breite Literatur gewidmet. 43 Innovationen sind räumlich konzentriert, weil die Ressourcen für Innovationen nicht allein in einem Unternehmen gebündelt sind, sondern sich auf ein Netzwerk 43 Audretsch/Feldman (1996), Cooke (2002, 130-156), Baptista/Swann (1998), Feldman (1994), Porter (1998), Prevezer (1998), Scott (1996), Shohet (1998), Swann (1998), Fritsch (2003). 112 (Cluster) von verschiedenen Partnern verteilen. Räumliche Nähe erleichtert dabei die Kooperation. Vor diesem Hintergrund konzentriert sich ein großer Teil von Innovations - und FuEAktivitäten auf verdichtete Zentren und wachstumsstarke Ballungsräume. Das bedeutet allerdings nicht, dass innovationsorientierte Regionalpolitik nicht auch in der Förderung entwicklungsschwacher Räume an Bedeutung gewinnen wird: Es wird es verstärkt darauf ankommen, die Diffusion von neuem Wissen sowie von Produkt- und Verfahrensinnovationen in entwicklungsschwache Regionen durch die GRW zu forcieren. Der Trend, Produktion, Logistik und wissensbasierte Dienstleistungen digital zu vernetzen bietet entwicklungsschwachen und peripheren Räumen Chancen eines besseren Zugangs zu Agglomerationen und globalen Wertschöpfungsketten. Empirische Untersuchungen heben hervor, dass die europäischen Innovationssy s teme oft sehr klein ausfallen und häufig auch in mittleren Verdichtungsgebieten und nicht ausschließlich in Metropolen lokalisiert sind (Fritsch 2003). Existieren folglich auch in entwicklungsschwachen Räumen Akteure eines potenziellen Innovationsnet z werkes kann die GRW-Förderung die Herausbildung einer kritischen Masse unterstützen und die Entwicklung hin zu einem wettbewerbsfähigen regionalen Innovations system beschleunigen (Fritsch 2003, S. 17; Koschatzky 2002). Insbesondere in entwicklungsschwachen Räumen, die über eine leistungsstarke Forschungs landschaft verfügen, dürften die Bedingungen für eine stärkere innovationsorientierte Förderung besonders günstig ausfallen. Fasst man zusammen, ist für die Zukunft davon auszugehen, dass in einem System der Förderung strukturschwacher Räume neben der weiterhin notwendigen Sachkapitalförderung (siehe dazu Abschnitt 3.5.1) das Gewicht der Innovationsförderung weiter zunehmen wird und gerade in Regionen wie etwa dem Ruhrgebiet an Bedeutung gewinnt, in denen die Voraussetzungen für eine Saatbeetfunktion vorliegen oder geschaffen werden können. 113 6.1.2 EUROPÄISCHE REGIONALPOLITIK 6.1.2.1 Entwicklung einer eigenständigen EU-Struktur- und Regionalpolitik Die Aufgabe dieses Abschnitts besteht darin, einen kurzen Überblick über die Entwicklung der EU-Regionalpolitik zu geben. Sie ist in Deutschland neben der GRW das zentrale Instrument zur Stärkung der deutschen Regionen und kommt überwiegend in den strukturschwachen Regionen zum Einsatz. Die EU-Politik hat aber auch Bedeutung für die regionale Förderung außerhalb der GRW-Fördergebietskulisse, da seitens der Union seit der Förderperiode 2007 2013 ein flächendeckender räumlicher Politikansatz, wobei sich die Finanzmittel auf die strukturschwachen Regionen konzentrieren, vertreten wird. Die Entwicklung der europäischen Regional- und Strukturpolitik ist eng mit den großen wirtschaftlichen Unterschieden in der EU und der Aufnahme neuer Staaten verbunden. Obwohl im Vertrag von Rom (1957) eine „harmonische Entwicklung und eine Reduzierung der Unterschiede zwischen den Regionen“ als Ziel formuliert wurde, existierte eine eigenständige EURegionalpolitik bis Mitte der 1970er nur in marginalem Umfang. Erst nach dem EU-Beitritt Großbritanniens, Dänemarks und Irlands änderte sich die Situation, und 1975 wurde insbesondere den Interessen Großbritanniens nach einer Berücksichtigung regionaler Aspekte eine eigenständige EU-Regionalpolitik in den Europäischen Verträgen verankert. Als Instrument wurde der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) eingeführt, der bis heute eine tragende Rolle für die europäische Strukturpolitik innehat. Eine zweite Phase setzte mit dem Beitritt von Griechenland (1981), Spanien und Portugal (1986) ein. Mit der Süderweiterung nahmen die regionalen Disparitäten innerhalb der EU zu. Damit Integration dieser Länder in die EU nicht zu einer Belastung der nationalen Volkswirtschaften führte und räumliche Ungleichgewichte forcierte, wurde der Wunsch nach verstärk tem EU-Engagement in der Regionalpolitik artikuliert. Am Instrumentarium änderte sich zunächst wenig, es kam von einem niedrigen Niveau ausgehend zu einer Verdopplung der Finanzmittel für den EFRE. Die wesentlichen Nehmerländer waren in dieser zweiten Phase Großbritannien, Irland, Portugal, Spanien, Italien und Griechenland. Eine dritte Phase startete Ende der 1980er Jahre im Vorfeld des Europäischen Binnenmarktes 1992 und brachte eine deutliche Ausweitung der Interventionen und des Finanzvolumens mit sich. Weitere entscheidende Phasen und Erweiterungen der EU-Strukturpolitiken zeigten sich im Vorfeld der Errichtung der Eurozone und der EU-Erweiterung um die neuen Mitgliedsstaaten aus Mittel- und Osteuropa (2004). Mittlerweile beläuft sich das Budget der EU-Regionalpolitik auf etwa ein Drittel des gesamten EU-Haushalts und ist gemeinsam mit der Europäischen Agrarpolitik der bedeutendste Posten im EU-Budget. Triebkräfte für den Bedeutungszuwachs der EU-Strukturpolitik waren die mit jeder EU-Erweiterungsrunde zunehmenden regionalen Disparitäten und die fortschreitende Integration der nationalen Güter- und Währungsmärkte sowie die Befürchtung, dass entwicklungsschwache und periphere Regionen abgehängt werden. Zwar wurden einerseits enorme Vorteile der weiteren Integration prognostiziert (Checcini 1988, Venables 2005), andererseits wurde befürc htet, dass nur die Ballungsräume von London bis Oberitalien („Blaue Banane“) von der Integration profitieren. Vor diesem Hintergrund wurden Mitgliedstaaten und Regionen auf der Basis von Indikatoren zu Arbeitslosigkeit und Pro-Kopf-Einkommen als entwicklungsschwache Fördergebiete abgegrenzt. Als besonders förderwürdig sind bis heute Regionen eingeordnet, die 114 beim Einkommen pro Kopf unter 75% des EU Durchschnitts (auf Basis von Kaufkraftparität en) liegen. Die Förderung konzentrierte sich insbesondere auf periphere Räume und die südeuropäischen Mitgliedstaaten. Mit der Osterweiterung 2004 und 2007 erweiterte sich die Förderkulisse in Richtung auf die östlichen Beitrittsstaaten. Deutsche Regionen und insbesondere Ostdeutschland, bis 2013 den entwicklungsschwächsten Regionen zugehörig, wurden seit Anfang der 1990er Jahre mit signifikanten Finanzmitteln unterstützt. Die wachsende Bedeutung der EU-Kohäsionspolitik spiegelt sich auch im Maastrichter Vertrag und später im Amsterdamer Vertrag von 1997 (EUV und EGV i.d.F.v. 2. 10.1997) wider. Danach setzt sich die EU im Interesse einer wirtschaftlich und sozial nachhaltigen Entwicklung sowie eines hohen Beschäftigungsstandes für die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (Artikel 2 EUV 1997) ein. Sie möchte regionale Entwicklungsrückstände im Allgemeinen und die der am stärksten benachteiligten Gebiete im Besonderen (Artikel 158 EGV 1997) abbauen. Die von der EU finanzierten Aktivitäten waren anfänglich auf die additive Unterstützung der nationalen Regionalpolitik ausgerichtet und der 1975 eingerichtete Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) basierte auf einem nationalen Quotensystem (Klemmer 1998, S. 469). Der mitgliedstaatlich eigenständige Zugriff auf die Quoten des EFRE wurde zunehmend gelockert und der quotenfreie Anteil für EU-Projekte stieg. Mitte der 80er Jahre wurde schließlich das Quotensystem durch ein System der regionalpolitischen Programmfinanzierung ersetzt. Die Entwicklung hin zu einer eigenständigen EU-Struktur- und Regionalpolitik war begleitet von der wachsenden Bedeutung der Strukturfonds: Der EFRE finanziert regionalpolitische Maßnahmen in Gebieten mit Entwicklungsrückständen bzw. Regionen, die mit besonderen Strukturproblemen konfrontiert sind. Aufgabe des EFRE ist es, durch verschiedene Fördermaßnahmen die strukturelle Anpassung rückständiger Gebiete und die Umstellung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung zu erreichen. Insbesondere wird ein Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte durch die Unterstützung des regionalen Wachstums und der Beschäftigung innerhalb der Gemeinschaft angesteuert (Artikel 160 EGV 1997). Der Europäische Sozialfonds (ESF) zielt auf die Verbesserung der Beschäftigungs möglichkeiten von Arbeitskräften ab. Gefördert werden die örtliche und berufliche Mobilität und die Qualifikation der Arbeitskräfte, um sie besser an den Wandel der Produktionssysteme anzupassen (Artikel 146 EGV 1997). Der regionalpolitisch gleichfalls relevante Europäische Ausrichtungs - und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) Abteilung Ausrichtung finanzierte bis 2006 die Agrarstrukturpolitik in den Mitgliedstaaten. Der EAGFL wurde 2005 in den Europäischen Landwirtschaftsfonds für ländliche Entwicklung (ELER) überführt. Die Strukturfondsinterventionen werden im Rahmen von integrierten, zumeist 7-jährigen Programmansätzen umgesetzt. Die Programmierung soll dafür sorgen, dass die Fonds und deren Maßnahmen miteinander verzahnt, nicht isoliert und vor allem nicht konterkarierend eingesetzt werden. D.h. ein integrierter Einsatz der EU-Strukturfonds ist ein wesentliches Merkmal der Umsetzung der europäischen Politiken zur Stärkung der entwicklungsschwächeren Regionen und Mitgliedsstaaten. Mit der Reform der europäischen Strukturpolitiken von 1988 wurde der Übergang zu einem eigenständigen Regionalentwicklungsinstrument auf europäischer 115 Ebene geschaffen, so dass seitdem seitens der Europäischen Union neben und abgestimmt mit den nationalen Politiken, in Deutschland insbesondere mit der GRW, zu Gunsten von Wachstum und Beschäftigung insbesondere in den entwicklungsschwächeren Regionen Maßnahmen durchgeführt werden. Die Prinzipien der europäischen Kohäsions- und Strukturpolitik, auf die sich die EU in 1988 verständigte, sind bis heute weitgehend gültig. Dabei handelt es sich um (EU-Kommission 2013): eine Konzentration der EU-Strukturpolitiken, die drei Aspekte umfasst: o eine starke Fokussierung auf die entwicklungsschwächsten Regionen innerhalb der Europäischen Union, o eine Konzentration auf eine bestimmte Anzahl von Fördermaßnahmen, o eine mehrjährige Finanzplanung mit einer Konzentration der Ausgaben auf spezifische Unterzeiträume, ein partnerschaftliches Mehrebenen-Governance-System, in dem eine enge Abstimmung hinsichtlich Planung, Durchführung, Kontrolle und Evaluierung der Strukturpolitik zwischen den verschiedenen Ebenen (EU, Nationalstaat und Regionen) angestrebt wird, eine strategische Programmplanung, die statt Einzelprojekten einzelstaatliche oder regionale Mehrjahresprogramme beinhaltet und so ausgestaltet ist, dass sie den lokalen und regionalen Bedürfnissen entspricht, die Definition der Maßnahmen mit einem europäischen Mehrwert, die „Zusätzlichkeit“ der EU-Mittel, die eine Mitfinanzierung der Projekte aus nationalen Mitteln sicherstellen soll. Hinzugekommen sind im Lauf der Zeit Grundsätze wie die Gleichstellung von Männern und Frauen, die nachhaltige Entwicklung und jüngst eine Konzentration auf die strategischen Ziele der EU. Vor dem Hintergrund dieser Grundprinzipien vollzog sich die Umsetzung der Kohäsionspolitik in den verschiedenen Phasen seit 1989 mit veränderten regionalen Zuschnitten und unterschiedlichen Maßnahmen, die zum Teil durch die oben angeführten übergeordneten Strategien determiniert sind. 6.1.2.2 Lissabon-Strategie Eine inhaltliche Neuausrichtung wurde im Vorfeld der Förderperiode von 2007-2013 vorgenommen, indem die EU-Strukturfondspolitik mit Blick auf die Lissabon-Strategie ausgerichtet wurde. Vor dem Hintergrund des identifizierten Rückstands im globalen Technologiewet t bewerb und mit dem Ziel, die „technologisch wettbewerbsfähigste Region der Welt“ zu werden, nahm die Förderung der gesamtwirtschaftlichen, europäischen Wettbewerbsfähigkeit aller Regionen einen größeren Stellenwert ein, und zwar generell als auch in Hinblick auf die entwicklungsschwachen Mitgliedsstaaten und Regionen. In der aktuellen Förderperiode von 2014 - 116 2020 ist die EU-Strukturpolitik eng mit der Europa-2020 Strategie für ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum verknüpft und die geplanten Maßnahmen sollen Zielen dienen, die stark den Hauptzielen der Lissabon-Strategie ähneln. Die mit dem EFRE verbundenen Maßnahmen dienen somit dem Wachstums-, aber auch weiterhin dem Ausgleichsanliegen, indem die strukturschwachen und rückständigen Mitgliedstaaten und ihre Regionen auf vielfältige Weise unterstützt werden. Weiterhin stehen Mitgliedstaaten und Regionen, deren Pro-Kopf-BIP weniger als 75 % des EU-Durchschnitts (= Konvergenzregionen) erreichen, im Zentrum der Kohäsions - und Strukturpolitik. Aber zusätzlich zum Konvergenzziel wurde in der Förderperiode 2007 – 2013 ein flächendeckend ausgerichtetes Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ formuliert. Damit konnte auch in Räumen regionalpolitisch interveniert werden, die vor dem Hintergrund des Konvergenzziels nicht förderfähig waren. Als drittes Ziel wurde die territoriale Zusammenarbeit eingerichtet, wobei grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Kooperationen im Zentrum stehen. Mit der den gesamten EU-Raum abdeckenden Förderung wird nun nicht mehr nur in den strukturschwachen Regionen eine Förderung möglich, sondern im Einklang mit den Lissabon-Zielen rücken gesamtwirtschaftliche Ziele mehr in den Fokus der Förderung. Es bleibt allerdings dabei, dass der weit überwiegende Anteil der EU-Strukturfondsmittel in den Konvergenzregionen zum Einsatz kommt. Inhaltlich erweitert die Verknüpfung mit den Lissabon-Zielen die wachstumspolitischen Fördermöglichkeiten. Einerseits werden auf der Produktionsseite (Unternehmensseite, FuE -Einrichtungen usw.) Innovation, Forschung und Entwicklung, Umweltschutz und Unternehmens gründungen unterstützt. Andererseits sollen mehr und hochwertige Arbeitsplätze durch Qualifikation und Investitionen in die Humanressourcen gefördert werden. Damit wird die Zielstruk tur der Strukturfonds nicht mehr nur ausschließlich auf entwicklungsschwache Räume konzentriert und das Konvergenzanliegen in Hinblick auf die Förderung der schwächsten Regionen wird um ein gesamtwirtschaftliches Wachstumsanliegen ergänzt. Für Deutschland bedeutet dies, dass nicht mehr allein Ostdeutschland und strukturschwache westdeutsche (ehemalige Ziel-2-Gebiete), sondern alle Räume zusätzlichen regionalpolitischen Handlungsspielraum erhalten. Die aktuelle Architektur der Europäischen Struktur- und Regionalpolitik mit ihren Zielsetzungen, Prioritäten und Finanzinstrumenten ist vor allem vor dem Hintergrund der Europa 2020 Strategie zu verstehen. Darüber hinaus reagiert sie aber auch auf die neuen Herausforderu ngen, die sich aus der schweren Wirtschaftskrise 2008/2009 ergeben haben sowie neuer Anforderungen wie dem demografischen Wandel, der fortschreitenden Globalisierung oder der allgemeinen Innovationsschwäche Europas. 44 Inhaltlich hat die EU-Kommission in der neuen Förderperiode eine weitreichende Änderung der Kohäsionspolitik in den Fokus genommen, indem die Fonds stärker auf die Ergebnisse der Förderung und ihre Effizienz ausgerichtet wurden (EU Kommission 2010). Die Strukturfondsinterventionen sollen 44 Vgl. zum Folgenden Europäische Kommission (2012a,b) 117 Innovation und eine wissensbasierte Wirtschaft stimulieren und die Netzwerkbildung unter den Akteuren regionaler Innovationssysteme (privater und öffentlicher Sektor, Universitäten und Technologiezentren) unterstützen, KMU sowie Unternehmensneugründungen fördern, Umweltrisiken begrenzen, die Energieeffizienz erhöhen und die Nachhaltigkeit verbessern, Verkehrs- und Kommunikationstechnologien sowie deren regionale Verfügbarkeit erhöhen. In diesem Zusammenhang werden fünf Kernziele formuliert. Diese sind die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Bedingungen für Forschung und Innovationen, die Reduktion der Treibhausgasemissionen, der Ausbau der erneuerbaren Energien und die Erhöhung der Energieeffizienz, die Verbesserung des Bildungsniveaus und die soziale Eingliederung vor allem durch Armutsbekämpfung. Neu ist in der aktuellen Förderperiode, dass die europäischen Kohäsions- und Strukturpolitiken nicht mehr nur durch den EFRE, den ESF und den Kohäsionsfonds (KF) umgesetzt werden. Vielmehr sind der ELER und der Europäische Meeres - und Fischereifonds (EMFF) integrierter Bestandteil der gemeinsamen kohäsions- und strukturpolitischen Interventionen. Alle fünf Fonds werden gemeinsam als Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds ) bezeichnet. Damit wird der Gültigkeitsbereich der strukturpolitischen Interventionen explizit auch auf den ländlichen Raum und die Landwirtschaft und die Fischerei ausgeweitet; eine Konstellation, die auch schon in der Förderperiode von 2000 bis 2006 gegeben war. In Deutschland kommen mit Ausnahme des Kohäsionsfonds alle ESI-Fonds zum Einsatz. In räumlicher Abgrenzung wird nun zwischen den „weniger entwickelten Regionen“, den „Konvergenzregionen“ in der Förderperiode von 2007 bis 2013 und „Übergangsregionen“ mit einem Einkommen pro Kopf zwischen 75% und 90% des EU-Durchschnitts und den „stärker entwickelten Regionen“ mit mehr als 90% des EU-Durchschnitts unterschieden. Ostdeutschland gehört nicht mehr zu den „weniger entwickelten Regionen“. Eine ESI-Fondsförderung ist aber weiterhin flächendeckend im gesamten Staatsgebiet möglich. Sowohl auf europäisc her als auch auf deutscher Ebene konzentrieren sich die Finanzmittel auf die strukturschwachen Gebiete, so dass weiterhin die schwachen Regionen im Fokus der ESI-Fonds stehen. Insgesamt ist damit der Wandel in der Ausrichtung der EU- Struktur- und Kohäsionspolitik in der EU zu einem vorläufigen Abschluss gekommen. Es geht nicht mehr allein darum, den Entwicklungsrückstand in Hinblick auf Einkommen und Beschäftigung zu reduzieren, sondern Kohäsionspolitik soll Wachstum durch Innovation, Umweltschutz und Nac hhaltigkeit sowie soziale Integration generieren und ist dadurch breiter aufgestellt als in der Vergangenheit, wobei regional die Konzentration auf die strukturschwachen Gebiete erhalten geblieben ist (EU Kommission 2010). Diese Ziele sollen durch (wirksamere) Investitionen in Bildung, Forschung und Entwicklung (intelligentes Wachstum), eine entschlossene Ausrichtung auf eine kohlenstoffarme Wirtschaft und eine wettbewerbsfähige Industrie (nachhaltiges Wachstum) sowie die vorrangige Schaffung von Arbeitsplätzen und die Bekämpfung von Armut (integratives Wachstum) erreicht werden. 118 Die wichtigsten Förderprioritäten für Deutschland wurden in der Partnerschaftsvereinbaru ng zwischen Deutschland und der EU für die Förderperiode von 2014 bis 2020 für die einzelnen Fonds festgeschrieben. Für den EFRE stehen im Zentrum der Förderstrategie in Deutschland: Stärkung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation; Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU; Verringerung von CO2-Emissionen in allen Branchen der Wirtschaft. Für den ESF liegen die Förderschwerpunkte in den Bereichen: Förderung nachhaltiger und hochwertiger Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte; Förderung der sozialen Inklusion und Bekämpfung von Armut und jeglicher Diskriminierung; Investition in Bildung, Ausbildung und Berufsbildung für Kompetenzen und lebenslanges Lernen. Mit dem ELER sollen insbesondere folgende Ziele angestrebt werden: Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft; nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimaschutz; ausgewogene räumliche Entwicklung der ländlichen Gebiete. Insgesamt zeigt sich für die laufende Förderperiode, dass mit den ESI-Fonds direkt ein Beitrag zur Europa 2020-Strategie geleistet werden soll. Gleichzeitig wird eine Konzentration auf thematische Ziele vorgenommen, um konzentriert zu Gunsten einer positiven, nachhaltigen Gesamtentwicklung der Fördergebiete einen Beitrag zu leisten. Die Ausgestaltung der Maßnahmen wird im Wesentlichen durch die Länder im Rahmen von Operationellen Programmen umgesetzt. Dabei spielt auch der Maßnahmenkatalog der GRW eine nicht unerhebliche Rolle, da die EFRE-Finanzmittel zum Teil auch zur Ko-Finanzierung von GRW-Maßnahmen verwendet werden. Diese auch in der Vergangenheit vorhandene Verbindung zeigt auf, wie eng die nationale und europäische Politik miteinander verknüpft sind. Weiterhin kann festgestellt werden, dass die möglichen förderpolitischen Maßnahmen des EFRE und der GRW eine große Übereinstimmung aufweisen und den Ländern als Trägern der Regional- und Strukturpolitik einen Handlungsspielraum einräumen, welches Programm (GRW oder EFRE) zur Finanzierung bestimmter Maßnahmen eingesetzt wird. Aus den ESI-Fonds erhalten Deutschlands Regionen in der Förderperiode 2014 – 2020 insgesamt 27,5 Milliarden €. Aus dem EFRE stammen 11,7 Mrd. € und aus dem ESF rund 7,5 Mrd. €, während aus dem ELER weitere 8,3 Mrd. € zufließen. Ohne Berücksichtigung des ELER entfallen auf die Übergangsregionen (einschließlich Leipzig) 9,8 Mrd. € und auf die weiter entwickelten Regionen 8,5 Mrd. €. Der Anteil für das Ziel der territorialen Zusammenarbeit beträgt 0,8 Mrd. € (BWMI 2014b, S. 62). Der finanzielle Umfang der ESI-Fonds ist beträchtlich und macht sie zur wichtigsten Quelle für Strukturmaßnahmen in Deutschland. 119 6.1.2.3 Koordination zwischen GRW und EFRE sowie dem ESF Während die GRW explizit und ausschließlich auf strukturschwache Regionen ausgerichtet ist, sind EFRE und ESF dies nicht nur. Der EFRE unterstützt gemäß Art. 176 AEUV Regionen mit Entwicklungsrückstand und Strukturproblemen. Er ist auf strukturschwache Regionen ausgerichtet, fördert aber flächendeckend die regionale Wettbewerbsfähigkeit. Da der EFRE einen großen Teil seiner Mittel in die strukturschwachen Räume lenkt, die ein unterdurchschnit t liches Pro-Kopf-Einkommen verglichen mit dem EU-Pro-Kopf-Einkommensdurchschnitt aufweisen, ergeben sich insbesondere zwischen GRW und EFRE Aktionsraumüberschneidungen. Auch hinsichtlich ihrer Ziele sind GRW, EFRE und ESF nicht deckungsgleich. In der GRW steht das Ausgleichs- und Wachstumsanliegen der strukturschwachen Regionen im Vordergrund. Beim EFRE und ESF stehen die Ziele der EU-2020-Strategie im Vordergrund, d.h. die Fonds orientieren sich nicht allein am räumlichen Konvergenzanliegen, sondern zielen auf intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum ab. Positive Zielinterdependenzen stellen sich vor diesem Hintergrund insbesondere in Hinblick auf das integrative Wachstum, das neben der personellen und intergenerativen auch eine räumliche Dimension besitzt. In der Vergangenheit wurde ein erheblicher Teil des EFRE zur Kofinanzierung von Maßnahmen der GRW eingesetzt, insbesondere für betriebliche Investitionen und wirtschaftsnahe Infrastrukturmaßnahmen. Dahinter steht eine europäische Entscheidung, wie im Einzelnen finanzielle Ressourcen auf die drei teilweise konkurrierenden Ziele der EU-2020-Strategie verteilt werden. Diese Zielkonflikte werden in der Regel mit einem „sowohl als auch“ gelöst, d.h. es wird politisch über die Ressourcenallokation auf das gesamtwirtschaftliche Wachstumsund das regionalwirtschaftliche Ausgleichsanliegen entschieden. Das Ergebnis dieser Abwägungsentscheidung spiegelt sich in den Prioritäten der Partnerschaftsvereinbarung wider. 120 Tabelle 8: Förderstruktur und Koordination GRW – EFRE und ESF Program m Oberziele Strategische instrum entelle Ausrichtung Interdependenz m it Koordination über GRW Regionales Ausgleichsanliegen in Hinblick auf Einkommen, Beschäftigung und Wirtschaftsw achstum Ausgleich durch Wachstumsförderung im Zuge von Investitionszuschüssen in Fördergebieten EFRE EU-Beihilfen ESF NSRP PV Arbeitsteilige Spezialisierung Nichtinvestive Förderung (Cluster, FuE) Zielabgrenzung Nutzung von Synergien EFRE ESF Intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum Intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum Breite investive und nichtinvestive Förderung Humankapitalqualifikation und Sozialpolitik GRW NSRP ESF PV Stark positive Synergien in entw icklungsschwachen Räumen Arbeitsteilige Spezialisierung Zielabgrenzung GRW NSRP EFRE PV Positive Synergieffekte in entw icklungsschwachen Räumen Arbeitsteilige Spezialisierung Nutzung von Synergien Zielabgrenzung Nutzung von Synergien Quelle: Eigene Darstellung. Weil der EFRE und der ESF nicht ausschließlich auf die strukturschwachen Regionen ausgerichtet und sie nicht allein ausgleichs- und konvergenzorientiert sind, sind auch ihre Interventionen breiter gefächert. Insbesondere die nichtinvestiven und die breiteren Möglichkeiten der FuE- und Innovationsförderung unterscheiden EFRE und GRW. Darüber hinaus führen auch die thematischen Ziele beim EFRE zu im Vergleich zur GRW divergierenden Fördertatbeständen. Beim ESF bringen die sozialpolitische Fokussierung und die Schwerpunktsetzung auf die Humankapitalförderung ein zur GRW abweichendes Profil mit sich. Insgesamt ist eine arbeitsteilige Spezialisierung der verschiedenen Politikinstrumente beobachtbar. 121 Die inhaltliche Koordination des Einsatzes von EFRE, ESF und GRW wurde in früheren Förderperioden über Gemeinschaftliche Förderkonzepte und wird aktuell über die Partnerschafts vereinbarung sichergestellt. Die Abstimmung über den Einsatz der EU-Strukturfondsmittel hat sich durch die Partnerschaftsvereinbarung zwischen Deutschland und der EU für den Förderzeitraum von 2014 bis 2020 signifikant verbessert. Die Länder können bei der Erstellung von Fördermaßnahmen ihre regionalwirtschaftlichen Belange einbringen und ihre ausgleichs - und wachstumspolitischen Anliegen für die strukturschwachen Regionen berücksichtigen. Die Allokation der finanziellen und materiellen Ressourcen spiegelt dann das Verhältnis von ausgleichs- und wachstumspolitischen Anliegen der GRW mit den stärker an (gesamtwirtschaftlichen) Erfolgen ausgerichteten Zielen einer intelligenten, nachhaltigen und integrativen EU2020 Strategie wider. Neben der Partnerschaftsvereinbarung (PV) und der Konzeption des fachpolitischen Aufgabenzuschnitts von GRW, EFRE und ESF führt auch das EU-Beihilfenrecht eine Koordination der Förderung herbei, da es faktisch die Fördergebietsausweisung, die Fördersatzdifferenz ierung und die Fördertatbestände normiert. Bei der Implementierung der Förderung durch Bund und Länder ist in der Praxis folgendes Muster erkennbar: Soweit die Fördertatbestände des EFRE mit denen der GRW übereinstimmen, werden EFRE-Ressourcen über die GRW zusammen mit den GRW -Mitteln eingesetzt. Das betrifft insbesondere die gewerbliche Investitionsförderung und die Infrastrukturförderun g. Vor der Implementierung der Lissabon-Strategie und der EU-2020-Strategie war der EFRE ähnlich wie die GRW weitgehend auf das Konvergenzanliegen ausgerichtet. Deshalb wurden die EFRE- und GRW-Förderung weitgehend in die GRW integriert. Mit der Erweiterung des Zielhorizonts und der Bandbreite der Förderinstrumente des EFRE hat sich in den 1990er Jahren ein Teil der EFRE-Förderung insofern „verselbständigt“, als dass Länder auch Fördermöglichkeiten des EFRE nutzten, die in der GRW nicht gegeben waren. Die zusätzlichen Förderoptionen des EFRE wurden etwa genutzt, indem die Innovations- und FuE-Förderung sowie die Wissenschaftsinfrastrukturförderung außerhalb der GRW mit Hilfe der Operationellen Programme der Länder in Angriff genommen wurde (Ridinger 1995, S. 44f.). Dies war letztlich die Folge davon, dass einerseits die EFRE-Ziele über das Ausgleichsanliegen der GRW hinausgingen und andererseits sich die GRW erst später neuen Förderinstrumenten und -ansätzen gegenüber öffnete. Dies führte zu einer Arbeitsteilung zwischen GRW und EFRE in den Bundesländern. Dabei konzentriert sich die GRW auf gewerbliche und infrastrukturelle Inves titionsförderung, während die FuE-Förderung, die Gründungsförderung sowie die zugehörige Beratungsförderung, die Bereitstellung von Venturekapital, die Unterstützung der Markteinführung innovativer Produkte, die Cluster- und Netzwerkförderung sowie die Investitionsförderung von gemeinnützigen außeruniversitären wirtschaftsnahen Forschungseinrichtungen über den EFRE (oder über Bundes- und auch Landesprogramme) in Angriff genommen werden. Was den ESF angeht, ergeben sich gleichfalls partielle Zielüberschneidungen, da die Entwicklung und Förderung des Humankapitals auch Teil der Strategie ist, um entwicklungsschwache Regionen zu fördern. Allerdings geht die integrative Wachstumszielsetzung des ESF über das Anliegen der Humankapitalförderung hinaus, sie ist deutlich breiter sozialpolitisch und weniger wirtschaftspolitisch angelegt. Daraus folgt auch eine Arbeitsteilung zwischen dem Einsatz von ESF und GRW in den Regionen, weil sich die GRW auf einige wenige wirtsc haftsnahe Maßnahmen der Humankapital- und Fachkräfteförderung konzentriert. 122 6.1.2.4 Europäisches Beihilferecht und GRW Neben der aktiven Rolle der Europäischen Union zur Unterstützung der strukturschwachen Regionen Deutschlands nimmt sie über das Beihilferecht mit einigen grundlegenden Regelungen zur Förderung direkt Einfluss auf die Fördergebietskulisse, die Fördermaßnahmen sowie die Subventionshöhe der GRW. Die Regionalförderung in den einzelnen Mitgliedsstaaten unterliegt seit 1957 dem Beihilferecht. Im Beihilferecht wird zunächst festgestellt, dass Beihilfen generell verboten und mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar sind, wenn sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen, den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und damit den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen (Artikel 107, Abs. 1, Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), 2012). Allerdings erlauben Ausnahmetat bestände nationale Regionalförderung. Die Details für die jeweiligen Förderperioden werden in den Leitlinien für Regionalbeihilfen von Seiten der Kommission fixiert. In den Leitlinien für Regionalbeihilfen 2014-2020 sind für die EU-Mitgliedsstaaten die Bevölkerungsplafonds insgesamt und deren Verteilung auf die A- und prädefinierten C-Fördergebiete festgelegt. 45 Da Deutschland in der aktuellen Förderperiode nicht mehr über A-Fördergebiete verfügt, die durch ein Einkommen pro Kopf von weniger als 75% des EU-Durchschnitt s definiert sind, werden nur die prädefinierten C-Fördergebiete explizit ausgewiesen. Hierbei handelt es sich ausschließlich um Regionen in den ostdeutschen Ländern, in denen 11,90% der deutschen Bevölkerung leben. Auf die nicht-prädefinierten C-Fördergebiete in Deutschland entfällt ein Anteil von 13,95% der Gesamtbevölkerung, so dass das gesamte im Rahmen der nationalen Regionalförderung abgedeckte Bevölkerungsplafonds 25,85% beträgt. Die nicht prädefinierten C-Gebiete können im Rahmen der nationalen Politik zur Stärkung der strukturschwachen Regionen bestimmt werden. Der Einfluss der EU auf die nationale Regionalpolitik ergibt sich damit auf drei Ebenen: Erstens der Festlegung der Obergrenze des Bevölkerungsplafonds, zweitens der Prä-Definition der zu fördernden C-Fördergebiete und drittens durch die Festlegung der Förderhöc hstsätze sowie der Förderregularien in den A- bzw. C-Fördergebieten: Sowohl Bevölkerungsplafonds als auch die Einordnung der Regionen in die Fördergebietskategorie erfolgen regelgebunden und werden anschließend in einem Verhandlungsprozess zwischen der EU und Deutschland für eine Förderperiode festgelegt. Über diese Vorgehensweise findet eine Verknüpfung von europäischen regionalpolitischen Zielen mit nationalen Zielen statt. Insbesondere gilt, dass das Bevölkerungsplafonds und die Einordnung in eine Fördergebietskategorie von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland in Relation zu der Europäischen Union wesentlich mitbestimmt werden. Dies führt bspw. dazu, dass sich das Bevölkerungs plafond reduziert, wenn sich Deutschland gesamtwirtschaftlich besser entwickelt als die EU insgesamt, auch wenn es innerhalb Deutschlands zu keiner Annäherung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Regionen kommt, d.h. die relativen Abstände 45 Eine Übersicht über die Entwicklung des Einfluss es der europäischen Regionalpolitik auf die deut- sche Regionalförderung seit den 1970er Jahren findet sich in Schwengler (2013). 123 in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zwischen den deutschen Regionen gleichbleiben. Insofern ist nicht auszuschließen, dass der Bevölkerungsplafonds ab 2020 für Deutschland geringer ausfällt. Entsprechend den Leitlinien der EU für Regionalbeihilfen 2014 bis 2020 werden mit Ausnahme der Arbeitsmarktregion Leipzig alle Regionen der neuen Länder als so genanntes prädefiniertes C-Gebiet ausgewiesen (insgesamt ca. 11,87 Millionen Einwohner). Es bleibt abzuwarten, ob das über 2020 hinaus fortgeschrieben wird oder ob es in den ostdeutschen Ländern zu einer restriktiveren Fördergebietsausweisung kommen wird, weil die Ausweisung wie bei den nicht prädefinierten C-Gebieten stärker an sozialökonomische Kriterien gebunden wird. Die Förderhöchstsätze wurden für Erstinvestitionen für kleine, mittlere und große Unternehmen gekürzt und bei großen Unternehmen sind zukünftig nur noch Erst-, aber keine Erweiterungsinvestitionen mehr förderfähig. Insofern sind bereits in der laufenden Förderperiode die beihilferechtlichen Vorgaben zu den Förderinstrumenten und regularien verglichen mit vorangegangenen Programmperioden deutlich restriktiver. Die Auswirkungen der Einschränkung der Förderung der Großunternehmen zeigen sich in der GRW-Bewilligungsstatistik. Die Bewilligungen für das Jahr 2015 sind im Vergleich mit dem Vorjahr und dem langfristigen Entwicklungstrend dramatisch zurückgegangen. Insbesondere in Ostdeutschland ist für die Großunternehmen ein Rückgang der Förderung, um mehr als 90% zu beobachten. Dies ist nicht zuletzt deshalb besonders gravierend, weil in fehlenden Großunternehmen ein wesentliches Entwicklungshemmnis Ostdeutschlands gesehen wird. Vor dem Hintergrund der kommenden beihilferechtlichen Rahmenbedingungen stellt sich die Frage, ob auch zukünftig eine nationale Regionalförderung noch in nennenswertem Umfang möglich sein wird, um den divergierenden Entwicklungen zwischen Agglomerationen und peripheren strukturschwachen Regionen entgegen wirken zu können. 6.1.3 LANDESPROGRAMME: WIRTSCHAFTSFÖRDERUNG IN WEST- UND OSTDEUTSCHLAND 6.1.3.1 Fördermassnahmen in West- und Ostdeutschland Die Bundesländer entwickeln eigene Programme der Wirtschaftsförderung, die sie allein oder mit dem EFRE und ESF kofinanzieren. 46 Dabei werden sektorale (Sektorale Politik), unternehmensorientiert e (Gründung, Förderung, Stabilisierung), 46 Siehe im Einzelnen Anhang A 6.1 Landesprogramme der westdeutschen Länder und Anhang A 6.2 Landesprogramme der ostdeutschen Länder. 124 kooperations- und netzwerkorientierte (Kooperation und Cluster), forschungs- und innovationsorientierte (Forschung und Entwicklung), finanz- und kreditorientierte (Finanzierung), humankapitalorientierte (Humankapital) und infrastrukturelle (Infrastrukturpolitik) Ansätze verfolgt und kombiniert eingesetzt. Schwerpunkte dieser Fördermaßnahmen in den westdeutschen Ländern sind die Unternehmens- (KMU) und Gründungsförderung, Netzwerk- und Innovationsförderung durch gezielte Förderung von Unternehmen einerseits und Hochschulen/Forschungseinrichtungen andererseits. Darüber hinaus spielen Humankapitalqualifikation und ein außerordentlich ausdifferenziertes Angebot an Finanzierungs- und Kredithilfen in allen Ländern in Verbindung mit den Landesförderbanken traditionell eine bedeutende Rolle. Rein quantitativ weisen die verschiedenen Finanzierungsprogramme die größte Vielfalt auf. Auf Ebene der Länder sind zum einen Programme beobachtbar, die sich auf eine spezifische regionale Gebietskulisse in den Ländern konzentrieren. So verfügen etwa Bayern, Bremen, Rheinland-Pfalz und das Saarland über eine eigene Fördergebietskulisse, die mit (relativ geringen Förderquoten) Investitionszuschüsse erhält (Toepel 2016). Die Mehrheit der Programme der Länder ist allerdings nicht räumlich selektiv. Ausnahmen betreffen die GRW-Förderung, die Breitbandversorgung im ländlichen Raum sowie regionale Selektionskriterien im Rahmen der Länderförderung. So interveniert beispielsweise Niedersachsen spezifisch und selektiv in den Regionen „Wettbewerb, Beschäftigung“ ebenso wie an den Konversionsst andorten. In Schleswig-Holstein wurde eine thematisch ausgerichtete räumliche Konzentration des Fördermitteleinsatzes angestrebt. Regionale Konzentration ist auch im Rahmen der Infrastrukturpolitik beobachtbar, wenn etwa in entwicklungsschwachen Räumen der Länder die Breitbandversorgung verbessert werden soll. Die Wirtschaftsförderung der ostdeutschen Länder ist gleichfalls über weite Strecken flächendeckend ausgerichtet und in der Regel nicht vor dem Hintergrund der regionalen Disparitäten in den Ländern differenziert. Regionale Schwerpunktsetzungen sind aber auch in Ostdeutschland beobachtbar, wenn etwa in Brandenburg Wachstumskerne gefördert werden. Landeswirtschaftsförderung ist in Westdeutschland einerseits sektoral neutral, andererseit s werden vor dem Hintergrund der regionalen Strukturen einzelne Sektoren wie die Film- und Medienwirtschaft, Luft- und Raumfahrtindustrie sowie Tourismus und Agrarwirtschaft gefördert. Die Wirtschaftsförderung in den westdeutschen Ländern ist auf KMU konzentriert und möchte Gründungen stimulieren. Ein besonderer Schwerpunkt aller westdeutschen Länder liegt auf dem Feld der Finanzierungshilfen. Hier sind insbesondere die Landes förderbanken aktiv, und es werden außerordentlich differenziert die unterschiedlichsten Finanzierungsbedarfe mit spezifischen Förderkonditionen bedient. Darüber hinaus agieren die Länder auf folgenden Feldern: 125 In allen Ländern erfolgen eine FuE-Förderung sowie eine Unterstützung von regionalen Innovationssystemen, wobei diese in der Regel über eine landesspezifische Innovations- und High-Tech-Strategie verfügen. Innovationsagenturen der Länder unterstützen dabei den Vernetzungsprozess. Auf diesem Feld nutzen die Länder besonders aktiv die Möglichkeiten des EFRE im Rahmen des Ziels „Wettbewerb und Beschäftigung“. Auch die ostdeutschen Länder verfügen über eine landesspezifischen Innovations- und High-Tech-Strategie und nutzen auf diesem Feld besonders aktiv die Möglichkeiten des EFRE. Humankapitalförderung, in der Regel Qualifikations-, Aus- und Weiterbildung, in häufiger Verbindung mit dem ESF. Infrastrukturpolitik, hier insbesondere in den Bereichen Verkehr, Aus - und Weiterbildung, Ver- und Entsorgung sowie Energieversorgung und Stadtentwicklung. Die westdeutschen Länder inkorporieren unterschiedlich intensiv die GRW sowie die Förderung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds. In wirtschaftsstarken Ländern spielt die GRW-EFRE-Förderung in den vergangenen Förderperioden und in der aktuellen Periode 2014 -2020 aufgrund ihrer Wirtschaftsstärke eine weniger prominente Rolle als in Ländern mit einem größeren Anteil an entwicklungsschwachen Räumen. Neben den landesspezifischen Fördermaßnahmen haben die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds eine größere Bedeutung. Ihre Rolle hat sich in der Förderperiode von 2007 bis 2013 in den Ländern insofern geändert, da mit der Reform der EU-Strukturfonds eine flächendeckende Förderung möglich wurde. Seitens der deutschen Länder wird diese Möglichkeit unterschiedlich genutzt. Bayern beispielsweise förderte mit dem EFRE Landkreise in der Nähe der tschechischen Grenze und unterstützt die betriebliche Investitionsförderung für KMU in den EFRE -Schwerpunktgebiet en Bayerns. 47 Nordrhein-Westfalen hingegen verfolgte einen flächendeckenden Ansatz, sah aber vor, dass ca. 30% der verfügbaren Mittel in den strukturschwachen Städten und Regionen eingesetzt werden sollten. 48 Auch in der Förderperiode 2014 - 2020 kommt die EFRE-Förderung wieder in allen Ländern flächendeckend zum Einsatz. Dies gilt für die ostdeutschen Länder, aber auch wirtschaftsstarke Länder wie Bayern setzen etwa den EFRE für Investitionen in Wachstum und Beschäftigung und territoriale Zusammenarbeit ein. Baden-Württemberg setzt in der EFRE-Förderung 2014 - 2020 einen Schwerpunkt auf FuE-Förderung und Klimaschutz. In den ostdeutschen Ländern spielt die GRW , wie im vorherigen Abschnitt aufgezeigt mit einem jährlichen Ausgabenvolumen von rund 1 Mrd. € eine finanz - und förderpolitisch deutlich bedeutendere Rolle als in Westdeutschland. Darüber hinaus zeigt Abbildung 38, dass die GRW-Ausgaben in Ostdeutschland durch die Blöcke gewerbliche Investitionsförderung und Infrastruktur dominiert werden. Weiterhin wird die EFRE-Förderung in der Förderperiode 2014 - 2020 zwar insgesamt geringer ausfallen, aber weiterhin einen hohen Stellenwert besitzen. 47 Vgl. BayStMWi (2015), EFRE Fördergebiete 2007-2013, http://www.stmwi.bayern.de/EFRE/Wett- bewerbsfaehigkeit_Beschaeftigung/Foerdergebiete/ 48 MWME NRW (2007), OP EFRE 2007-2013, S. 83. 126 Abbildung 38: Gewerbliche Investitionsförderung und Infrastrukturförderung in Ostdeutschland 1991-2014, in Mio. € 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0 Investition Infrastruktur Quelle: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (2015). Aufgrund noch weiterer bestehender Defizite in der Kapitalausstattung ist mit der Fortsetzung eines solchen Musters auch nach 2020 zu rechnen. In den Ländern hat sich eine Arbeitsteilung zwischen den verfügbaren Förderprogramm en entwickelt, die in den ost- und westdeutschen Länder einem übereinstimmenden Muster folgt: Der EFRE wird wie die Programme des Bundes (siehe hierzu Kapitel 6.2) stärker zur Innovations- und Technologieförderung im Rahmen der Stärkung von regionalen Innovationssys t emen eingesetzt. Dabei werden die Möglichkeiten der flächendeckenden Förderung im Rahmen des Ziels Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung landesspezifisch genutzt, wobei ein Schwerpunkt in der FuE-, Innovations- und Netzwerkförderung liegt. Flankiert wird diese Politik von Maßnahmen der Gründungs- und KMU-Förderung. Somit ist auf der Landesebene in den Bundesländern ein komplexes Zusammenspiel der Fördermöglichkeiten der EU, des Bundes und der Länder beobachtbar. Die Länder ergänzen eigenständig die Förderung vor allem in den Bereichen KMU- und Mittelstandsförderung, Forschung und Entwicklung, Gründung und Finanzierung. In der Unterstützung der ländlichen Entwicklung spielen GAK und ELER eine herausgehobene Rolle. Im Bereich des integrativen Wachstums hat darüber hinaus der ESF eine führende Bedeutung. 127 6.1.3.2 Zusammenspiel und Koordination von GRW und Landesprogrammen Was die Landesprogramme angeht, so werden diese zum einen bilateral mit der EU und dem Einsatz der ESI Fonds koordiniert. Zum anderen werden über die Partnerschaftsvereinbaru ng und die Entwicklung des NSRP Abstimmungsprobleme inhaltlich angegangen. Die Abstimmung zwischen Bund und Land auf dem Förderfeld der GRW erfolgt innerhalb der GRW, da hier identische Ziele verfolgt und Instrumente eingesetzt werden. Aufgabe der Länder ist es dabei, die GRW-Förderung vor dem Hintergrund der landesspezifischen Besonderheiten umzusetzen. Während die GRW explizit und ausschließlich auf strukturschwache Regionen ausgeric htet ist, gilt dies für die meisten Landesprogramme der Wirtschaftsförderung nicht. Allerdings können sich Aktionsraumüberschneidungen ergeben, wenn Landesprogramme sich auch auf oder ausschließlich auf entwicklungsschwache Teilräume konzentrieren. Hinsichtlich ihrer Ziele sind GRW und Landesprogramme nicht völlig deckungsgleich. In den Ländern geht es nicht allein um das Ausgleichsanliegen, sondern das gesamtwirtschaftliche Wachstum soll stimuliert und bestimmte Marktversagenstatbestände (bei FuE etc.) sol len überwunden werden. Wie knappe Ressourcen der Länder auf die teilweise konkurrierenden Ziele verteilt werden, entscheiden diese autonom. Der Einsatz von GRW-Mitteln in den Ländern wird von der GRW koordiniert. Die Abstimmung und das Zusammenspiel von GRW-Förderung und Landesförderung werden darüber hinaus auch durch das Beihilferecht geordnet. Darüber hinaus versuchen die Länder durch geschickte Programmkoordination vor dem Hintergrund von Landesspezifika einerseits positive Synergieeffekte zu mobilisieren und andererseits verbleibende Förderbedarfe durch Landes programme zu bedienen. Die Länder bieten in der Regel komplementäre Förderungen an, die vor dem Hintergrund von Landesbesonderheiten die EFRE-, ESF- und GRW-Förderung ergänzen. Diese betreffen neben sektoraler Förderung meist die komplementäre FuE-, Innovations-, Gründungs- und Finanzierungsförderung. Dies ergibt sich zumindest vor dem Hintergrund einer ersten groben Auswertung der wichtigsten Landesprogramme. Allerdings kann Doppelförderung etwa bei den Finanzierungshilfen durch die KfW und die Landes förderba nken nicht gänzlich ausgeschlossen werden. 128 6.2 MITTLERER RING: BMWI- UND BMBF-FÖRDERUNG Im mittleren Ring werden wirtschaftsnahe Förderprogramme gelistet, die sich zwar nicht auf strukturschwache Räume konzentrieren oder beschränken, aber das Potenzial positiver Synergieeffekte für die Ziele des inneren Rings besitzen (siehe Kapitel 5). Ein Potenzial positiver Synergieeffekte für strukturschwache Räume und die Förderpolitik des inneren Rings können bei den BMWi und BMBF-Programmen zu Gunsten von KMU, im Bereich der Innovations- und FuE-Förderung zur Finanzierungsförderung und zur Infrastrukturbereitstellung sowie Humankapitalförderung erwartet werden. Dies soll im Weiteren untersucht und geprüft werden. 49 Ausgangspunkt der Untersuchung ist die Überlegung, dass die Fördermaßnahmen des BMWi, die darauf fokussiert sind, Gründungen zu unterstützen, Humankapital zu qualifizieren, die Netzwerkbildung und die Auslandsmarkterschließung zu fördern, auch in strukturschwachen Räume greifen und dazu beitragen können, Entwicklungsrückstände aufzuholen. Dies gilt auch für den Strang der BMWi-Förderung, der sich auf FuE und Innovationen konzentriert, wobei hier ein klarer Schwerpunkt zu Gunsten von KMU beobachtbar ist. Analog zu den BMWi-Programmen ist auch bei BMBF-Programmen zu prüfen, ob diese das Potenzial besitzen können, Synergieeffekten für strukturschwache Räume freizusetzen. Da werden im Weiteren zum einen die Förderung von Spitzen- und Grundlagenforschung, zum anderen die KMU-orientierte Innovat ionsförderung sowie die Vernetzungsförderung untersucht. Dies geschieht insbesondere vor dem Hintergrund, dass GRW-Fördergebiete nicht nur in Ostdeutschland, sondern auch in Westdeutschland über eine zum Teil sehr gut ausgebaute öffentliche Forschungsinfrastruk t ur verfügen (siehe Anhang A.7), die bereits mit der regionalen Wirtschaft vernetzt ist bzw. im Zuge der BMWi und BMBF-Förderung stärker miteinander verknüpft werden könnte. Da die Finanzierungsförderung sowie die Infrastrukturbereitstellung und Humankapitalförderung ebenfalls Instrumente sind, die auch in strukturschwachen Regionen helfen können, Entwicklungsrückstände abzubauen, ist auch hier eine Analyse in Hinblick auf mögliche Synergieeffekte notwendig. 6.2.1 BMWI: INNOVATIONS- UND MITTELSTANDSORIENTIERTE FÖRDERPOLITIK Das BMWi fokussiert sich neben der Regionalen Wirtschaftspolitik auf die wirtschaftliche Förderung von Mittelstand, KMU und Innovationen. Die Fördermöglichkeiten sind vielfältig und umfassen die Bereiche Innovation und Technologieförderung, die Gründungs - und Wachs- 49 Im Einzelnen siehe hierzu auch den Anhang A 6.3 Förderprogramme des Bundes. 129 tumsförderung von start ups sowie Maßnahmen zur Unterstützung von Schlüsseltechnologien, Energieeffizienz und Nachhaltigkeit (BMWi 2015). Im Zentrum des Interesses mit Blick auf die regionale Wirtschaftsförderung stehen dabei die technologieoffene Projektförderung für den Mittelstand (Zentrales Innovationsprogramm Mittelstand – ZIM), Beratungsleistungen sowie der Technologie- und Innovationstransfer. Die Mittelstandsförderung basiert auf der Gründungsförderung, der Unterstützung von KMUKompetenz (z.B. go-Inno und go-cluster), der Förderung vorwettbewerblicher Forschung (z.B. INNO-KOM-OST) sowie der marktnahen FuE (BMWi 2015). 6.2.1.1 EXIST EXIST zielt auf technologieorientierte und wissensbasierte Unternehmensgründungen aus den Hochschulen. 50 Die Förderlinie EXIST-Gründungskultur unterstützt Hochschulen dabei, eine ganzheitliche hochschulweite Strategie zu Gründungskultur zu entwickeln und umzusetzen; EXIST-Gründerstipendium fördert die Unternehmensgründung von Studierenden, Absolventen und Hochschulangehörigen; EXIST-Forschungstransfer unterstützt Machbarkeitsstudien und die Vorbereitung von Gründungen. Seit 1998 (Programmstart) haben das BMWi und zuvor das BMBF in vier EXIST-Phasen insgesamt 127 Hochschulen mit circa 110 Mio. € unterstützt. Es wurden Anlaufstellen für Gründungsinteressierte, die Aus- und Weiterbildung potenzieller Gründerinnen und Gründer, die Vernetzung mit Gründungsakteuren in der Region sowie die Verankerung des Themas „Existenzgründung“ in den Curricula gefördert. Zudem wurden Beratungs - und Coachingangebot e für Gründerinnen und Gründer aufgebaut (BMWi 2014, S. 9.). EXIST ist ein flächendeckendes Förderprogramm, das sich mit seinen räumlichen Wirkungen auf Hochschulstandorte konzentriert. Die Evaluation hebt hervor, dass EXIST sich gut auf die Bedürfnisse von technologieorientierten Gründungsvorhaben fokussiert. Optimierungsbedarf wird weniger an Hochschulen als an außeruniversitären Forschungseinrichtungen gesehen, da diese unzureichend gefördert und nicht hinreichend in die Netzwerke eingebunden werden (GIB 2011, S. 148 ff.). Ebenfalls werden noch Spielräume für ein verbessertes Mentoring gesehen (GIB 2011, S. 151). Die Unterstützung durch Bereitstellung von Räumlichkeiten und Infrastruktur bei den Universitäten, Hochschulen und Forschungseinrichtungen wird hingegen positiv bewertet (GIB 2011, S. 150 f.). „Bei der Wirkungsanalyse auf der Ergebnisebene zeigte sich, dass aus einem großen Anteil der untersuchten Gründungsvorhabe n bereits Unternehmen hervorgegangen sind, die zudem eine beachtliche Überlebensquote nach zwei Jahren aufweisen“ (GIB 2011, S. 152). EXIST ist ein Programmtyp, der sich geographisch auf Hochschulstandorte konzentriert. Da sich öffentlicher Forschungseinrichtungen nicht nur in wachstumsstarken, sondern auch in 50 http://www.exist.de/DE/Programm/Ueber-Exist/inhalt.html 130 strukturschwachen Regionen (vgl. Anhang A.7) befinden, kann EXIST auch dort einen Förderbedarf bedienen. 51 Wenn folglich solche Standortvoraussetzungen gegeben sind, kann mit diesem Programmtyp ein Beitrag geleistet werden, um Strukturschwäche zu überwinden. 6.2.1.2 go-Inno Mit dem Programm go-Inno (Start 2004) zielt das BMWi darauf ab, durch Innovations gut scheine die Innovationsbereitschaft und -fähigkeit von KMU durch externe Beratung zu stimulieren. Das Programm war zunächst auf Ostdeutschland beschränkt und wurde später bundesweit eingesetzt. Allerdings wird das Gros des Zuschussvolumens des Moduls go-innovat i v in Ostdeutschland platziert (RKW 2015, S. 38). Es zielt insbesondere auf Wissenstransfers, um insbesondere KMU Innovationsmöglichk eiten zu erschließen. Das Programm basiert auf den Modulen: go-innovativ, das Beratungen zur Vorbereitung und Umsetzung von Produkt- und Verfahrensinnovationen und das KMU Innovationsmanagement fördert; go-effizient, das auf Rohstoff- und Materialeffizienz abzielt (aber voraussichtlic h auslaufen wird52). Im Einzelnen sollen Gutscheinen für qualifizierte Beratung Optionen eröffnen, um innovat ive Produkte und Verfahren zu entwickeln sowie die Rohstoff- und Materialeffizienz zu verbes sern. Darüber hinaus wird Beratung gefördert, um KMU auf den aktuellen Stand der Technik entwicklung und Managementmethoden bringen. Zudem berät eine nationale Kontaktstelle zu den KMU-spezifischen Förderinstrumenten sowie zum Zugang zur Risikofinanz ierung im Rahmen von Horizont 2020. In den Jahren von 2011 bis 2014 lag das jährliche Fördervolumen zwischen 11 bis 15 Mio. €. Für die Förderperiode 2015 liegt die Förderung bei rund 7 Mio. € (RKW 2015, S. 5). Im Unterschied zum Modul go-innovativ konzentrieren sich im Modul go-effizient Fördermittel auf vier westdeutsche Regionen (Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen) sowie auf Sachsen. 77% Prozent der Förderfälle und 73% der Fördermittel flossen in die westdeutschen Länder. 23% der Förderfälle und 27% der Mittel fokussierten sich auf die neuen Bundesländer und Berlin (RKW 2015, S. 88). Prognos, SÖSTRA (2007) evaluierten den Ansatz von go-innovativ auf Basis einer Unternehmensbefragung positiv, da in größerem Umfang FuE-Aktivitäten stimuliert werden konnten. Diese Einschätzung wird in der Studie des RKW (2015) geteilt. Geht man folglich von der Wirksamkeit dieses Programmtyps auf die verfolgten Förderziele aus, kann ein solcher Ansatz auch bei der KMU-Förderung in strukturschwachen Räumen genutzt werden. 51 Dies nicht zuletzt deshalb, weil die Länder gezielt auch in strukturschwachen Räumen öffentliche Forschungsinfrastruktur platzieren, um regionale Entwicklungsimpulse zu setzen. 52 http://www.innovation-beratung-foerderung.de/INNO/Navigation/DE/go-Inno/go-inno.html 131 6.2.1.3 go-cluster Das Programm go-cluster53 (seit 2012) ist als Nachfolgeprogramm für die Kompetenznetzförderung (1999 bis 2009) eingerichtet worden. Beide Programme zielen auf Clusterbildung ab und wollen zum einen ein Netz von beteiligten Firmen fördern. Zum anderen soll der Innovationsstandort international vermarktet werden. Es handelt sich um einen flächendeckenden Ansatz, der um zahlreiche Elemente der Clusterförderung der Länder ergänzt wird. Vor dem Hintergrund der landesspezifischen Strukturen werden Netzwerkstrukturen vor allem in entwicklungsstärkeren Räumen gezielt unterstützt. Im Einzelnen werden mit go-cluster54 bedarfsorientierte Serviceleistungen für die Unterstützung der leistungsfähigsten nationalen Innovationscluster bei ihrer Entwicklung zu international exzellenten Cl ustern gegeben, neuartiger Clusterservices entwickelt, die internationale Sichtbarkeit der beteiligten Innovationscluster erhöht, Trends der internationalen Clusterpolitik analysiert, um das Standortmarketing und die internationale Sichtbarkeit von Standorten zu verbessern. Darüber hinaus mobilisiert die Förderung einen positiven Selbstselektionsmechanismus, weil sich regionale Cluster um die Aufnahme in die Förderung von go-cluster bewerben müssen. Dazu müssen Aufnahmekriterien hinsichtlich o Struktur und Zusammensetzung des Innovationsclusters, o Clustermanagement und Steuerung, o Aktivitäten und Kooperationen, o Sichtbarkeit und Wirkung erfüllt werden. Zwischen 2012 und 2015 wurde ein Mittelvolumen von rund 4 Mio. € mobilisiert (RKW 2015, S. 5 f.). Das Programm wurde noch nicht evaluiert, aber das BMWi (2014, S. 12), weist auf eine wachsende Zahl von Clusterakteuren und Kooperationen hin. Ähnliche Ansätze wie etwa Clusterportale Baden-Württembergs lassen erkennen, dass diese den Prozess der Vernetzung und Internationalisierung beschleunigen (Höptner et al. 2011, S. 31). Von der Förderung von Vernetzung und der Unterstützung von internationalen Kompetenz netzwerken profitieren bereits existierende Netzwerkstrukturen in entwicklungsstarken Regionen in besonderer Weise und insofern besitzen diese Räume auch eine hohe Absorptions kraft. Aber auch mit den Maßnahmen dieses Programmtyps können in strukturschwachen 53 http://www.clusterplattform.de/CLUSTER/Navigation/DE/Bund/go-cluster/go-cluster.html 54 http://www.clusterplattform.de/CLUSTER/Navigation/DE/Bund/go-cluster/go-cluster.html;jsessio- nid=A443AD099231C92F1537061538096DA6#doc72786bodyText1 132 Räumen Synergieeffekte bei der Überwindung von Entwicklungsrückständen freisetzen, wenn vorhandene und ausbaufähige Clusterstrukturen vorfindbar sind. 6.2.1.4 Zentrales Innovationsprogramm Mittelstand (ZIM) Im Rahmen des Zentralen Innovationsprogramms Mittelstand (ZIM) 55 wird ein bundesweites technologie- und branchenoffenes Förderprogramm für KMU und die mit diesen kooperierenden wirtschaftsnahen Forschungseinrichtungen angeboten. 56 Sachlich knüpft das Programm an den Innovationsbarrieren von KMU an und versucht, diese gezielt zu reduzieren. Vorläuferprogramme waren INNOvativer WAchsTumsTräger (INNO-WATT), PRO INNO II und Netzwerke für den Erfolg, Netzwerkmanagement-Ost (NEMO), die 2008 ausliefen. INNOWATT unterstützte Forschungs- und Entwicklungsvorhaben von gemeinnützigen externen Industrieforschungseinrichtungen und von KMU in den neuen Bundesländern und Berlin. PRO INNO und NEMO zielten auf die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und Innovations kompetenz von KMU und Kooperationsnetzwerken. Im Rahmen von ZIM werden57 einzelbetriebliche Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten zur Entwicklung innovat iver Produkte, Verfahren oder technischer Dienstleistungen ohne Einschränkung auf bestimmte Technologien und Branchen, Leistungen zur Markteinführung und Kooperationsprojekte und Netzwerke sowie deren FuE-Vorhaben gefördert. Bis zum Oktober 2015 wurden für rund 31.600 Vorhaben Fördermittel in Höhe von 4,3 Mrd. Euro bewilligt. Das jährliche Fördervolumen liegt augenblicklich bei rund 400 bis 500 Mio. € (Bundeshaushaltsplan 2015, Einzelplan 09). Das Programm soll im Einzelnen dazu beitragen, 58 die mit FuE verbundenen technischen und wirtschaftlichen Risiken von technologiebasierten Projekten zu mindern, mittelständische Unternehmen zu mehr Anstrengungen für marktorientierte Forschung, Entwicklung und technologische Innovationen anzuregen, die Zusammenarbeit von Unternehmen und Forschungseinrichtungen zu stärken und den Technologietransfer auszubauen, FuE-Ergebnisse zügig in marktwirksame Innovationen umzusetzen, das Innovations-, Kooperations- und Netzwerkmanagement in mittelständischen Unternehmen zu verbessern. Dazu werden technologieoffen 55 56 57 58 http://www.zim-bmwi.de/ http://www.zim-bmwi.de/ http://www.zim-bmwi.de/ http://www.zim-bmwi.de/ 133 einzelbetriebliche FuE zur Entwicklung innovativer Produkte und Verfahren, FuE-Kooperationsprojekte, Kooperationsnetzwerke von KMU und universitären sowie außeruniversitären Forschungseinrichtungen durch Managementdienstleistungen und Projektförderung im Rahmen eines Netzwerkes durch FuE-Zuschüsse und Zuschüsse für Netzwerkservices gefördert. Es wird im Rahmen von ZIM ein hohes Mittelvolumen angestoßen (Ostbeauftragter 2011). Die Hebelwirkung des Programms wird in Höhe des Faktors 1,5, das Gesamtinvestitionsvolum en auf 3 Mrd. € (Ostbeauftragter 2011, S. 75 ff.) geschätzt. Die Einzelprogramme wurden positiv evaluiert. 59 Die begleitende Evaluation durch Fraunhofer, ISI, GIB (2010) hebt hervor, dass ZIM auf eine sehr hohe Nachfrage stößt und gerade bei KMU verbreitet ist, ein erhebliches Investitionsvolumen generiert, nach der Öffnung für Westdeutschland auch dort auf eine hohe Resonanz stieß, insbesondere die Kooperation zwischen KMU, aber auch zwischen KMU und Forschungseinrichtungen förderte, rund die Hälfte seiner Fördersummen nach Baden-Württemberg, Sachsen und Nordrhein-Westfalen lenkt und Ostdeutschland gemessen an seiner Wirtschaftskraft überproportional profitieren lässt. Zudem führt die Technologieoffenheit von ZIM dazu, dass ein breites Spektrum von Technologiefeldern gefördert wird. Die Erfahrungen mit ZIM in Ostdeutschland sind ein Indiz dafür, dass ZIM in strukturschwachen Räumen ein empirisch relevantes Synergiepotenzial besitzt. Dessen konkrete Relevanz hängt bei diesem Programmtyp vor allem davon ab, ob entsprechende KMU und ausbaufähige Netzwerkstrukturen in den strukturschwachen Räumen vorliegen. 6.2.1.5 Innovationskompetenz Ost (Inno-Kom-Ost) Das Programm Innovationskompetenz Ost (Inno-Kom-Ost)60 ist ein auf die Unterstützung der KMU Ostdeutschlands ausgerichtetes Programm, das als Nachfolger eines Programmteils von INNO-WATT aufgelegt wurde. Dieses Programm will gezielt bestimmte Marktvers agenstatbestände im Bereich Innovation, Größennachteile von KMU und ostdeutsche Pfadabhängigkeiten überwinden. Die Förderung soll die Innovationskraft der ostdeutschen Wirtschaft nachhaltig stärken, 59 Siehe Berndes, Kaiser, Klose 2002; Kulicke, Bührer, 2005; Kulicke, Kirner 2006; Kulicke, Bührer, Ruhland 2006; Kulicke, Lo, (2006); Braßler, Möller, Voigt (2008, 2009). 60 http://www.bmwi.de/DE/Themen/Technologie/Innovationsfoerderung -Mittelstand/vorwettbewerbli- che-forschung,did=377404.html 134 gemeinnützigen externen Industrieforschungseinrichtungen und deren grundlegende FuE-Ergebnisse der Allgemeinheit zur Verfügung stellen, Entwicklung neuer marktorientierter Erzeugnisse und Verfahren unterstützen. In Einzelnen sollen die Voraussetzungen für die dauerhafte Durchführung industrieller Forschung geschaffen, die technologische Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit nachhaltig gestärk t, Erzeugnis- und Verfahrensentwicklungen mit dem Ziel ihrer zügigen Umsetzung in marktfähige Produkte und Verfahren verwirklicht, qualifizierte Arbeitsplätze neu geschaffen oder vorhandene gefestigt und fortwirkende Wettbewerbsnachteile insbesondere aufgrund der deutschen Teilung ausgeglichen werden. Auf diesem Weg sollen die Nachteile fehlender FuE-Einrichtungen in den KMU Ostdeutschlands mit Hilfe gemeinnütziger externer Industrieforschungseinrichtungen ausgeglichen werden. Unternehmen und die gemeinnützigen externen Industrieforschungseinricht u ngen sollen in der vorwettbewerblichen angewandten Industrie- und Grundlagenforschung kooperieren. In Abstimmung mit Unternehmen schlagen Forschungseinrichtungen gemeinsame Projekte vor. Im Rahmen der Projekte sollen anwendungsorientiert e technische Lösungen für Unternehmen und initiieren Forschungs- und Entwicklungskooperationen erarbeitet werden. Dazu werden technologieoffene Module angeboten, die Vorhaben der Vorlaufforschung sowie marktorientierte Forschungs- und Entwicklungsvorhaben unterstützen. Darüber hinaus werden Modellvorhaben der Infrastrukturbereitstellung im FuE Bereich gefördert. IWH und ZEW (2012) schätzen ähnlich wie das DIW (2010) den Ansatz positiv ein, weil fehlende FuE-Einrichtungen in den KMU Ostdeutschlands tatsächlich durch gemeinnützige externe Industrieforschungseinrichtungen ersetzt werden, die unmittelbare Zielgruppe erreicht wird, die geförderten FuE-Projekte deutliche Verwertungserfolge aufweisen, Kosteneinsparungen, Umsatzerlöse und eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit generiert werden. Was die Wirksamkeit dieser Programme in strukturschwachen Räumen angeht, hängt dieses vor allem davon ab, ob entsprechende externe FuE-Einrichtungen von den KMU benötigt werden und existieren. 135 6.2.1.6 Weitere Programme Ein weiteres Programm des BMWi unterstützt „Maßnahmen zur Erschließung von Auslandsmärkten für kleine und mittlere Unternehmen des produzierenden Gewerbes und für Dienstleister“. 61 Das Programmziel besteht darin, KMU bei Positionierung auf internationalen Märkten zu unterstützen. Es umfasst verschiedene Module von der Marktinformation über die Markterkundung bis zur Geschäftsanbahnung und Messebeteiligung. Das BMWi fördert die Modernisierung mit Hilfe nicht rückzahlbarer Zuschüsse überbetrieblicher Berufsbildungsstätten und deren Weiterentwicklung zu Kompetenzzentren. Gefördert werden Investitionen, die der Schaffung, Modernisierung, Umstrukturierung oder Ausstattung von Werkstätten und Unterrichtsräumen dienen. Bei der Weiterentwicklung zu Kompetenz zentren sind auch Personal- und Sachausgaben förderfähig. Für 2016 - 2018 werden pro Jahr 8 Mio. € zusätzlich für die Modernisierung zur Verfügung gestellt. Die Bildungsstätten sollen auf den neuesten technologischen Stand gebracht werden und Weiterbildung insbesondere im Bereich Digitalisierung verbessern. Damit soll die Humankapitalqualifikation verbessert und der Fachkräftemangel angegangen werden. Die Förderung ist nicht regional fokussiert auf entwicklungsschwache Räume, aber es existiert eine auf die GRW -Fördergebiete bezogene Förderpräferenz, um auf diesem Weg positive Synergieeffekte für strukturschwache Räume zu nutzen. 6.2.1.7 Zusammenspiel und Koordination von GRW und BMWi -Förderung Die folgende Abbildung stellt die Wirkungsketten der BMWi-Förderung schematisch dar. Beratung, FuE-Förderung und Netzwerkbildung sind die zentralen Instrumente, die einerseits auf die Akteure eines Innovationsnetzwerkes unmittelbar und anderseits auf das Netzwerk regionaler Cluster Einfluss nehmen. Programmatisch umfasst die GRW-externe Förderung des BMWi insbesondere die KMU- und Mittelstandsförderung sowie die Innovationsförderung. Diese können in der Regel zum einen mit Marktversagenstatbeständen, die sich aus Größennachteilen der Unternehmen oder den Öffentlichkeitseigenschaften von FuE ergeben, begründet werden. Andererseits steht das Wachstumsanliegen Pate, wobei bei Inno-Kom-Ost eine räumliche Konzentration auf Ostdeutschland existiert. Und weil sich diese Marktversagenstatbestände bzw. das Wachstumsanliegen nicht auf strukturschwache Räume beschränken, ist ein bundesweiter, flächendeckender Ansatz der Förderung begründet. Es wäre keine Alternative, diese Programme auf strukturschwache Räume zu begrenzen. Im Ergebnis der Programme werden Wettbewerbsfähigkeit und Output (u.a. Export) gestärkt sowie neue Verfahren und Produkte etabliert. Können diese Programme eine sinnvolle Funktion in einem einheitlichen System der Förderung strukturschwacher Regionen in Deutschland übernehmen? Die Antwort auf diese Frage hängt zum einen davon, ob die Fördermaßnahmen spürbare und nachhaltige Effekte auf die Regionalentwicklung ausüben. Denn nur Maßnahmen, die 61 http://www.bmwi.de/DE/Themen/Aussenwirtschaft/Aussenwirtschaftsfoerderung/auslandsmarkter- schliessung.html 136 räumliche konzentrierte Wirkungen entfalten, können überhaupt einen Beitrag zur Regionalentwicklung leisten. Da Unternehmen und Netzwerke räumlich konzentriert sind, hat die Mittelstands- und Innovationsförderung Rückwirkungen auf die örtliche und regionale Wirtschaftskraft. Zum anderen müssen die Maßnahmen aber nicht nur in strukturstärkeren, sondern auch in strukturschwachen Räumen Wirkung entfalten können. D.h. es müssen Unternehmen und bei der Netzwerkförderung Hochschulen und Forschungseinrichtungen existieren bzw. die Förderung muss Rahmenbedingungen schaffen, dass Unternehmen gegründet und Forschungseinrichtungen in strukturschwachen Räumen platziert werden. Abbildung 39: BMWI-Förderprogramme Quelle: Eigene Darstellung. Die BMWi-Programme sind somit im Wesentlichen immer dann ein Element der Förderung strukturschwacher Räume, wenn die Voraussetzungen für eine räumliche Wirkung der Programme gegeben sind oder geschaffen werden können. 137 Die Mittelstands- und KMU-orientierten Programme des BMWi wurden ohne eine explizite räumliche Dimension ausgestaltet. Ihre Begründung liegt in allgemeinen Marktversagenst at beständen, wobei das gesamtwirtschaftliche Wachstum im Vordergrund steht. Es liegen somit nur sich zum Teil überschneidende Zielsetzungen vor. Allerdings schützt die Vorgabe, dass die Landeswirtschaftspolitik nicht den Zielen der GRW widersprechen darf, davor, dass inkonsistente Strukturen begünstigt werden. Insgesamt ergeben sich für die GRW und den inneren Ring positive Synergien, wenn Mittelstand und KMU auch in entwicklungsschwachen Regionen von der BMWi-Förderung profitieren. Die in den Programmen adressierten Fördertatbestände können in strukturschwachen Räumen einen Beitrag leisten, um Entwicklungsrückstände zu überwinden, wenn im Einzelnen bestimmte Voraussetzungen vorliegen. Dazu zählen im Bereich der Innovations - und Vernetzungsförderung, dass Hochschulen und Forschungseinrichtungen sowie innovative KMU existieren oder entwicklungsschwache Räume an solche Netzwerke angebunden werden können. Die bundesweit gültigen Förderprogramme stehen nicht in einem zur GRW substitutiven Verhältnis, GRW- und KMU-orientierte Förderprogramme von BMWi ergänzen sich, da von ihnen verschiedene Aspekte im Leistungsspektrum der Unternehmen angesprochen werden. Mit der an gesamtwirtschaftlichem Wachstum ausgerichteten Strategie der Programme stehen sie im Einklang mit den Zielen der GRW. Durch Gründungen und Stärkung von KMU auch in den strukturschwachen Regionen wird der Ansatz der GRW, durch Wachstum Entwicklungsperspektiven für diese Regionen zu schaffen, verstärkt. Dabei gibt das EU-Beihilferecht zudem einen Rahmen vor, der zu einer Abstimmung der Programme und einer Begrenzung der Interdependenzen führt. Koordinationsprobleme sind somit zunächst nicht vorhanden, so lange die Förderinstrumente komplementär zu einander sind. In einem integrierten System zur Entwicklung der strukturschwachen Regionen könnte sich aber ein höherer Abstimmungsbedarf ergeben, wenn die GRW stärker Mittelstands- und KMU-orientierter ausgerichtet werden sollte. Insgesamt verfügen die unterschiedlichen Programme über Potenziale, das endogene Wachstum der strukturschwachen Räume zu stärken. 138 Tabelle 9: Förderstruktur und Koordination GRW mit KMU-Programmen und FuE-Förderung des BMWi Program m Ziele Strategische instrum entelle Ausrichtung Interdependenz m it Koordination durch GRW Regionales Ausgleichsanliegen in Hinblick auf Einkommen, Beschäftigung und Wirtschaftsw achstum Ausgleich durch Wachstumsförderung im Zuge von Investitionszuschüssen in Fördergebieten BMWi-Programmen der KMU und Innovationsförderung sow ie Humankapitalförderung EU-Beihilferecht Überw indung von Marktversagen aufgrund von Unternehmensgrößennachteilen KMUFörderung Innovationsförderung Gesamtw irtschaftliches Wachstum Nichtinvestive Förderung (Cluster, FuE) Kompatibilitätsbindung gegenüber der GRW KMU-Förderung GRW Cluster-Förderung EFRE Technologie- und branchenoffene Förderung von Innovationssystemen Positive Synergien in entw icklungsschwachen Räumen möglich Überw indung von Marktversagen aufgrund der Öffentlichkeitseigenschaften von FuE Überw indung spezifischer Defizite im Innovationsystem durch FuE-Förderung von KMU GRW Stärkung ostdeutscher Innovationsnetzw erke Förderung der ostdeutschen Innovationssysteme Überw indung von Marktversagen aufgrund von Unternehmensgrößennachteilen Arbeitsteilung und Zielabgrenzung Nutzung von Synergie EFRE Positive Synergien in entw icklungsschwachen Räumen möglich Quelle: Eigene Darstellung. Die mittelstands- und innovationsorientierten Fördermaßnahmen des BMWI sind wie die Maßnahmen innerhalb der GRW auf eine Stärkung der Unternehmen und der regionalen Wettbewerbsfähigkeit durch Cluster- und Innovationsförderung ausgelegt. Die räumliche Reichweit e der BMWi-Förderprogramme geht dabei weit über die Fördergebiete der GRW hinaus, eine Inanspruchnahme der Förderung in den GRW -Fördergebieten ist ebenso möglich wie in anderen Regionen Deutschlands. 139 Programme wie ZIM und Inno-Kom-Ost zielen auf Innovations- und FuE-Förderung insbesondere bei KMU, wobei Inno-Kom-Ost vor allem die pfadabhängigen Schwächen des ostdeutschen Innovationssystems adressiert. Dabei sind positive Synergien z wischen GRW und der innovationsorientierten Förderung zu erwarten, weil die Stärkung des regionalen Innovations systems auch den Aufholprozess Ostdeutschlands unterstützt und beschleunigt. Allerdings basiert dies im Wesentlichen auf dem Wachstum von entwick lungsstärkeren Räumen in Ostdeutschland. Fasst man zusammen, ist die Koordination zwischen der GRW und flächendeckenden KMUund innovationsorientierten Programmen über eine klare Zielabgrenzung und den Ausschluss von Doppelförderung zu erreichen. Lediglich bei einer stärkeren Mittelstandsorientierung der GRW könnte sich zusätzlicher Abstimmungsbedarf ergeben. Wird hingegen die arbeitsteilige Struktur, die heute in Deutschland beobachtbar ist, fortgesetzt, bliebe ein solcher Bedarf aus. Außerdem gibt das EU-Beihilfenrecht einen Rahmen für die KMU- und Mittelstandsförderung, der zu einer Abstimmung der Programme und einer Begrenzung der Interdependenzen führt. Von der Mittelstandsförderung und der FuE-Förderung mit Hilfe der BMWi-Programme gehen positive Synergieeffekte aus, weil sie den Aufholprozess in entwicklungsschwachen Räumen unterstützen können, wobei im Einzelfall geprüft werden muss, wie stark der Zusammenhang empirisch vorfindbar existiert. 6.2.2 BMBF: INNOVATIONS- UND MITTELSTANDSORIENTIERTE FÖRDERPOLITIK 6.2.2.1 Spitzenclusterwettbewerb Das BMBF fördert in seinem Spitzenclusterwettbewerb seit 2007 bis 2017 insgesamt 15 Cluster mit 600 Mio. € in Ost- und Westdeutschland. 62 Hinzu kommt ein in etwa ebenso hoher Eigenbeteiligungsbeitrag der Wirtschaft. Inhaltlich geht es um die Überwindung von Marktversagen und gesamtwirtschaftliche Wachstumsstärkung. Ziel des Spitzencluster-Wettbewerbs ist es, technologieneutral Innovationspotenziale zu identifizieren und zur Entwicklung marktreifer Produkte und Leistungen zu führen, die leistungsfähigsten Cluster auf dem Weg in die internationale Spitzengruppe zu unterstützen. In drei Wettbewerbsrunden wählte eine unabhängige Expertenjury in einem zeitlichen Abstand von ein bis zwei Jahren jeweils bis zu fünf Spitzencluster aus, die über einen Zeitraum von maximal fünf Jahren gefördert werden. Inzwischen erstreckt sich die Förderung auf mehr als 1.300 vor allem FuE-Projekte. Das Themenspektrum der Förderung umfasst die unterschied- 62 http://www.bmbf.de/de/20741.php 140 lichsten Technologien, von individualisierter Medizin über Logistikdienstleistungen und Automatisierungstechnik bis hin zu Bioökonomie und Flugzeugbau. Gefördert werden im Einzelnen63 Forschung und Entwicklung (FuE), Investitionen in Geräte und Ausrüstungen für Qualifizierung, FuE und Innovation, internationales Clustermarketing, Nachwuchs und Qualifizierung im Hinblick auf das Tätigkeitsfeld des Clusters, Gewinnung von Fach- und Führungskräften und Prozesse des Clustermanagements. Im Rahmen der Evaluation weisen RWI et al. (2014, S. 155 ff.) darauf hin, dass gerade die im Spitzencluster-Wettbewerb geförderten KMU ihre eigenen FuE-Ausgaben deutlich stärker als größere Unternehmen erhöhten. Insgesamt besitzt das Programm eine beachtliche Hebelwirkung (RWI 2014, S. 22). Die Evaluation durch Brenner, Emmrich, Schlumpp (2013) fällt gleichfalls positiv aus, weil u.a. steigende Patentierungen und Ausgründungen beobachtbar sind. Aufgrund seiner technologiepolitischen Ausrichtung konzentriert sich das Programm geographisch auf innovative Wachstums- und Agglomerationskerne. Aus Ostdeutschland konnte sich im gesamtdeutschen Wettbewerb die Region Chemnitz-Freiberg-Dresden im Bereich der energieeffizienten Informations- und Kommunikationstechnologien und Mikroelektronik durchsetzen. Der Biotechnologie-Cluster, der sich entlang der Wertschöpfungsketten Holz und Chemie entwickelt, konzentriert sich räumlich auf Leipzig-Halle. Vor diesem Hintergrund dürften realisierte Synergieeffekte von Programmen der Spitzen- und Grundlagenforschung in strukturschwachen Räumen eher die Ausnahme als die Regel darstellen. Allerdings besitzt eine Reihe von strukturschwachen Regionen eine zum Teil sehr leistungsfähige Forschungsinfrastruktur und –landschaft bzw. öffentliche Forschungseinrichtungen sind hier vorfindbar (vgl. Anhang A.7). In diesen Regionen darf erwartet werden, dass Synergiepotenziale gehoben werden können. Dies gilt in ähnlicher Weise für das Programm Forschungscampus. 6.2.2.2 Forschungscampus Das Programm Forschungscampus fördert bundesweit mittel- bis langfristig angelegte Forschungskooperationen von Wissenschaft und Wirtschaft. Forsc her kooperieren augenblicklic h an neun Standorten, drei davon in Ostdeutschland. Die Zusammenarbeit zielt darauf ab, Forschung zu entwickeln und wirtschaftlich zu verwerten. 64 Öffentlich-private Partnerschaft en schaffen sich im Rahmen dieser Projekte eine gemeinsame Plattform, stecken die Eigentumsund Verfügungsrechte und die strategische Ausrichtung ab. Die im Wettbewerbsverfahr en ausgewählten Standorte werden maximal 15 Jahre gefördert. Die beteiligten Partner bringen ihrerseits maßgebliche Eigenbeiträge ein. Aus 90 Bewerbungen wählte eine unabhängige Jury 10 Forschungscampi aus, die bis zu 15 Jahre mit rund 2 Mio. € p.a. pro Standort unterstützt werden (BMBF 2014, S. 273). Es zeigt sich auch hier, dass sich die Förderung auf 63 https://www.bmbf.de/foerderungen/bekanntmachung.php?B=602 64 http://www.bmbf.de/de/16944.php 141 Ballungsräume mit Forschungseinrichtungen konzentriert. Strukturschwache Regionen können allerdings von diesem Programm profitieren, wenn entsprechende Hochschulen in der Region angesiedelt sind. 6.2.2.3 KMU-innovativ Mit dieser Fördermaßnahme verfolgt das BMBF das Ziel, das Innovationspotent ial der KMU im Bereich Spitzenforschung zu stärken sowie die Forschungsförderung im Rahmen seines Fachprogramms "Forschung für nachhaltige Entwicklung (FONA³)" insbesondere für erstantragstellende KMU attraktiver zu gestalten. 65 Mit der Schwerpunktsetzung auf Spitzenforschung und der Verbindung zum Fachprogramm FONA³ kommt es nicht zu Überschneidungen zur KMU-Förderung des BMWi. Im Einzelnen fördert KMU-innovativ66 Innovationen und Spitzenforschung von KMU in den Technologiefeldern67 Biotechnologie, Medizintechnik, Informations- und Kommunikationstechnologien, Materialforschung, Photonik, Produktionstechnologie, Technologien für Ressourcen- und Energieeffizienz, Forschung für die zivile Sicherheit. Neben Zuschüssen sollen einfache und transparente Förderverwaltungsstrukturen geschaffen werden, bei denen die Unternehmen mit Hilfe von Förderlotsen transaktionskostenarm passende Unterstützung finden sollen. Zudem sind die Verfahren der Bonitätsprüfung und des Eigenkapitalnachweises vereinfacht. Die Unternehmen reichen zunächst eine schlanke Antragsskizze ein. Wird diese von Experten positiv begutachtet, werden die Skizzen in eine Fachprogrammförderung überführt. Rammer et al. (2011) kommen in der Evaluation zum Ergebnis, dass der Anteil der positiv bewertet en Skizzen nur geringfügig höher ausfällt als in thematisch verwandten Programmen. Darüber hinaus sehen sie im Programm eine attraktive Fördermöglichkeit für KMU, die technologisch anspruchsvolle FuE-Vorhaben durchführen möchten. Für die BMBF auf KMU fokussierte Forschungsförderung gilt eine analoge Einschätzung zu den innovationsorientierten KMU-Programmen des BMWi: Verfügen die strukturschwachen Räume über bestimmte Anfangsvoraussetzungen, d.h. gibt es einen Kern von innovat iven 65 https://www.bmbf.de/de/kmu-innovativ-ressourcen-und-energieeffizienz-612.html 66 https://www.bmbf.de/de/kmu-innovativ-561.html 67 https://www.bmbf.de/de/kmu-innovativ-561.html 142 KMU, die auf den betreffenden Forschungsfeldern arbeiten und existieren lebensfähige Netzwerkstrukturen, können KMU-Programme des BMBF in strukturschwachen Räumen dazu beitragen, Entwicklungsrückstände zu überwinden. 6.2.2.4 Unternehmen Region Auf die spezifischen Bedarfe der ostdeutschen Länder hin ausgerichtet ist das Programm Unternehmen Region68, unter dessen Dach modular Subprogramme angeboten werden. Diese zielen darauf ab, technologische, wissenschaftliche und wirtschaftliche Fähigkeiten in den ostdeutschen Regionen zu fördern. Zudem sollen Grundlagen für die Entwicklung regionaler Wirtschaftscluster gelegt werden. Programmbausteine zielen auf Synergieeffekte bei der Förderung ab und erstrecken sich auf folgende Fördergebiete: Das Programm Spitzenforschung und Innovation in den Neuen Ländern69 (Start 2008) ist eine spezifisch auf Ostdeutschland ausgerichtete Initiative der FuE -Politik. Forschungspolitik zielt hier darauf ab, auf den Feldern Energietechnik, erneuerbare Energie, Medizintechnik und Gesundheit, Nanomaterialien, Biotechnologie und Geotechnik Forschungs- und Innovationsstandorte (Ostbeauftragter 2011, S. 107 ff.) zu entwickeln. Gefördert wird Grundlagenforschung an den Universitätsstandorten der ostdeutschen Länder mit rund 215 Mio. € (BMBF 2014, S. 229). Im Rahmen des Aufbaus Ost kann das Programm als eine Förderlinie betrachtet werden, die auf die Transformation und den Neuaufbau des ostdeutschen Wissenschafts - und Forschungssystems zielt. Es geht somit grundlegend um die Bereitstellung von öffentlichen Gütern im Zuge des Aufbaus von Grundlagenforschung und Wissenschaftsproduktion. Das Programm wird von Brenner et al. (2012) außerordentlich positiv bewertet, weil es insgesamt 390 regionale Innovationsbündnisse geschaffen hat, und zu Ausgründungen und steigender Patentierung führt. Mit dem Programm sind auch positive Effekte für den Konvergenzprozess verbunden, da die forschungsstarken Standorte in Ostdeutschland aufschließen und international wettbewerbsfähig werden. Insofern ist dieses Programm prinzipiell auf Westdeutschland übertragbar, allerdings wäre eine Abstimmung mit den westdeutschen Förderlinien des BMBF im Rahmen der High-Tech-Strategie des Bundes notwendig. Was die Räume der Regionalförderung angeht, ist ein solches Programm für ländliche, periphere und strukturschwache Gebiete in der Regel nicht geeignet. Dies gilt sowohl vor dem Hintergrund der Förderziele des BMBF als auch für die Ausgleichs - und Wachstumsziele der Regionalpolitik. Es fehlen hier Hochschulen und Forschungseinricht ungen, die ausreichend vernetzt sind und zumindest die Voraussetzungen für eine hinreichende kritische Masse für Spitzenforschung erfüllen. Das 1999 gestartete und 2006 ausgelaufene Programm InnoRegio70 mobilisierte rund 231 Mio. € und zielte gleichfalls auf die Netzwerkbildung ab (Eickelpasch et al. 2001, 2002). Es war das erste auf die spezifische wirtschaftliche Situation der ostdeutschen Länder abgestellte Programm (Burkhard, Hillmann, 2009, S. 306). Es war 68 http://www.unternehmen-region.de/ 69 http://www.unternehmen-region.de/de/3899.php 70 http://www.unternehmen-region.de/de/190.php 143 ein innovationspolitisches Programm, das die regionale Kooperation zwischen Unternehmen, Wissenschaft und Verwaltung stärkt. Ausgangspunkt war ein regionalisiertes Verständnis des Innovationsprozesses. Vom BMBF wurde InnoRegio als breit angelegter, themenoffener Wettbewerb ausgeschrieben. Das Ziel war, sich selbst tragende Innovationsnetzwerke zu entwickeln und langfristig wettbewerbsfähige Standorte zu schaffen. Dazu sollte die regionale Kooperation zwischen Unternehmen, Wissenschaft und Verwaltung gefördert werden, um sich selbst organisierende regionale Innovationsnetzwerke zu entwickeln. Aus insgesamt 444 Bewerbern wählte die Jury 23 Netzwerke aus: Bündnisse aus Unternehmen, Bildungs - und Forschungseinricht ungen, aus unterschiedlichsten Branchen und mit einer Vielfalt an Themenschwerpunk ten. Seit 2001 setzen diese ausgewählten Initiativen ihre Innovationskonzepte in rund 1.100 Einzelprojekten um. Das Gros der geförderten Netzwerke hat funktionale und zielorientierte Interaktionen entwickelt. Es konnten nachhaltige Netzwerkstrukturen etabliert werden (DIW 2005). 71 Darüber hinaus attestiert das DIW (2005) dem Programm, dass es den Leistungsaustausch zwischen den InnoRegio-Akteuren intensiviert und auch positive wirtschaftliche Impulse für die Region gesetzt hat. Dies führt e zu wachsender Beschäftigung und steigenden Exporten. In räumlicher Hinsicht konzentrierte sich das Programm auf verdichtete Räume in Ostdeutschland. 71 72 73 74 Das Programm Innovative regionale Wachstumskerne 72 fördert seit 2001 Bündnisse aus Unternehmen, Hochschulen und Forschungseinrichtungen, die entweder bereits über eine gemeinsame, besondere Technologieplattform in ihrer Region verfügen oder das Potenzial für die Entwicklung einer solchen Plattform besitzen. 73 Das Programm zielt auf die Überwindung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. Im Rahmen themenoffener Wettbewerbe werden Netzwerke gefördert, um sich selbst tragende Innovationsnetzwerke und wettbewerbsfähige Standorte zu. In der Förderphase (3 Jahre) werden zudem Forschungsvorhaben, Aus - und Weiterbildungsmaß nahmen sowie die Innovationsberatung von KMU und Gründern gefördert . Im Kern geht es darum, über Technologieplattformen die regionale Kompetenz in der Beherrschung und Weiterentwicklung von Technologien auszubauen und zu nutzen, um fundierte marktorientierte Strategien und damit langfristig innovative, am Markt erfolgreiche Produkte und Produktinnovationen zu entwickeln und die regionale Wertschöpfung zu steigern. Eine zusätzlich aufgenommene Programmlinie konzentriert sich auf Räume und Akteure, die das Ausgangspotenzial besitzen, sich zu regionalen Wachstumskernen zu entwickeln. Das Finanzmittelvolumen wird sich bis 2019 auf rund 420 Mio. € belaufen (EFI 2015, S. 39). Das Programm wird insgesamt positiv in Hinblick auf Wachstum, Beschäftigung und Entwicklungsförderung eingestuft (EFI 2015, S. 45). 2007 wurde das Programm Innovative regionale Wachstumskerne um das Modul WK Potenzial erweitert. 74 Mit ihm sollen aktuelle Forschungsergebnisse schneller in die regionale Wirtschaft transferiert und schneller nutzbar gemacht werden. Dafür werden bis 2019 rund 90 Mio. € bereitgestellt (EFI 2015, S. 45). Damit wird potenziellen Bewerbern der Zugang zum Wachstumskern-Programm erleichtert. Gefördert http://www.unternehmen-region.de/de/82.php http://www.unternehmen-region.de/de/4496.php http://www.unternehmen-region.de/de/4496.php http://www.unternehmen-region.de/de/4498.php 144 werden Vorhaben der Grundlagenforschung, industriellen Forschung und vorwett bewerblichen Entwicklung. Weil die geförderten Verbünde und Unternehmen neue Produkte und Verfahren entwickelten und ihre Wettbewerbsfähigkeit steigern konnten, wird das Programm vom Malik Managementzentrum St. Gallen (2005) sowie vom EFI (2015, S. 45 ff.) und IIT (2015) positiv bewertet. In räumlicher Hinsicht entfaltet es seine Wachstumswirkungen in verdichteten Regionen mit Hochschul- und Forschungseinrichtungen. 75 76 77 78 79 Mit InnoProfile 75 und InnoProfile-Transfer76 (2006 - 2019) soll die Innovations fä higkeit der Wirtschaft in den ostdeutschen Regionen durch die Kooperation von regionaler Nachwuchsforschung und regionalen wirtschaftlichen Kompetenzträgern systematisch gestärkt werden. 77 Der Fokus liegt auf der Kooperation von Nachwuchswis senschaftlern und regionalen Unternehmen. Zudem soll der Wissenstransfer erleichtert und die Entwicklung von Strategien gefördert werden, die auf den regionalen Bedarf bei Innovation und Qualifikation ausgerichtet sind. Seit dem Start in 2001 wurden in drei Förderrunden Forschungsprojekte von wirtschaftsorientierten Nachwuchsforschungsgruppen ausgewählt. InnoProfile umfasst aktuell 45 Initiativen an 16 Standorten in Ostdeutschland. Das bereitgestellte Finanzvolumen beläuft sich auf insgesamt 157 Mio. € (bis 2013), und bis 2019 wird ein Fördervolumen von 280 Mio. € erwartet (EFT 2015, S. 45). Neben der Förderung von Initiativen unterstützt InnoProfile-Transfer bestehende InnoProfile-Nachwuc hsgruppen darin, den Technologietransfer zu verbessern und motiviert KMU zu einer gezielteren Zusammenarbeit mit der Wissenschaft. Dazu werden bis 2017 rund 91 Mio. € bereitgestellt. 78 Es sind im Rahmen der Förderung zahlreiche Forschungsergebnisse generiert worden, und es haben sich Kooperationsstrukturen entwickelt (Dr. Thielbeer Consulting 2008). Die Zwischenevaluierung der ersten und zweiten Förderrunde kommt z u dem Ergebnis (Dr. Thielbeer Consulting 2012), dass Absolventen als neue Mitarbeiter erfolgreich in Unternehmen wechseln konnten. Rund 53% der eingebundenen Unternehmen konnten hiervon bereits profitieren, und mehr als drei Viertel der Nachwuchswissenscha ft ler verblieben in der Region. EFI (2015) kommt zu ähnlichen Einschätzungen. Das Programm Innovationsforen79 (2000 -) richtet sich an regionale Bündnisse, die am Anfang ihrer Entwicklung stehen sowie an existierende, bereits geförderte Innovationsverbünde, die durch das Innovationsforum eine Weiterentwicklung in ihrem Innovationsfeld erreichen wollen. Inhaltlich geht es um die Überwindung von Marktversagen wie bspw. Informationsasymmetrien und Wachstumsstärkung Die Förderung zielt auf den Austausch im Rahmen von Veranstaltungen (Foren). Mit ihnen soll die Bildung von regionalen Netzwerken aus Wissenschaft, Wirtschaft und Forschung in einem frühen Stadium gefördert werden. Unterstützt wird Grundlagenlagenforschu ng, die sich bereits in einem frühen Stadium an zukünftigen Hochtechnologiemärkten orientiert. Auch dieses Programm zielt auf die Transformation des ostdeutschen Wis- http://www.unternehmen-region.de/de/1071.php http://www.unternehmen-region.de/de/1079.php http://www.unternehmen-region.de/de/1071.php http://www.unternehmen-region.de/de/1071.php http://www.unternehmen-region.de/de/162.php 145 sens- und Hochschulsystems sowie auf den Neuaufbau des ostdeutschen Wissenschafts- und Forschungssystems. In einer ersten Phase wurden die Zentren bei der Entwicklung einer Forschungs- und Umsetzungsstrategie gefördert. Mit der Unterstützung über einen Zeitraum von sechs Monaten und einem Förderhöchstbetrag von 85 Tsd. € (neue Initiativen) bzw. 40 Tsd. € (bereits geförderte Innovationsbündnisse) soll eine Initialzündung erreicht werden. Gefördert werden zweitägige Veranstaltungen, die dem Wissenstransfer, dem Knüpfen von Kontakten und der Positionsbestimmung im Wettbewerb dienen sollen. Bis 2024 ergibt sich ein hochgerechnetes Budget von rund 37 Mio. € (EFI 2015, S. 45). Seit 2001 wurden 176 Initiativen mit einem Finanzmittelvolumen von jeweils rund 85 Tsd. € unterstützt. Mittelfristig soll privates Kapital erschlossen werden, um eine nachhaltige Kooperation zwischen den beteiligten Partnern auszubauen. Durch die Initiierung von dauerhaft tragfähigen unternehmerisc hen Kooperationen werden Kompetenzen und Wettbewerbsfähigkeit der Regionen gestärkt. Die Wirkungen des Programms werden von Brenner, Dettmann (2012) als insgesamt außerordentlich erfolgreich eingestuft, weil Mobilisierungs- und Netzwerkbildungsprozesse in Ostdeutschland angestoßen wurden. Die planerischen Hilfestellungen und persönlichen Begegnungsmöglichkeiten, die die Förderung jungen Netzwerken eröffnet, stellen früh wichtige Weichen in eine positive Netzwerkentwicklung. Das Programm schafft Netzwerke hohem Potenzial sowohl hinsichtlich der erfolgreichen Umsetzung von Projekten als auch einer regionalen Verankerung (Brenner, Dettmann 2012). Auf Grund der geringen Fördersummen war das Programm allerdings kaum allein dazu in der Lage, die induzierten Entwicklungseffekte in die Zukunft zu transportieren, und deshalb waren für die meisten Netzwerke Folgeförderungen notwendig. Eine räumliche Konzentration auf die Forschungs- und Wissenschaftsstandorte und die Agglomerationen Ostdeutschlands ist gegeben, allerdings weniger stark als bei der direkten Förderung von Wissenschaftlern im Rahmen von ZIK und ForMaT. 80 Während bei den Innovationsforen die ersten Schritte hin zu einer regionalen Netzwerkbildung im Vordergrund stehen, wird mit dem Programm Zwanzig20 - Partnerschaft für Innovation80 die regionale Fokussierung der Innovationsförderung in Ostdeutschland verlassen und um einen überregionalen Ansatz erweitert. In den ostdeutschen Ländern sind auf Grund der Wirtschafts- und Betriebsgrößenstruktur den regionalen Innovationsinitiativen enge Grenzen gesetzt. Im deutschen Vergleich sind die von Unternehmen finanzierten FuE-Ausgaben hier unterdurchschnittlich und werden von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) getragen. Die weitere Entwicklung des Technologie- und Wirtschaftsstandorts Ostdeutschland wird dadurch eingeschränkt , weil die regionalen Innovationsmöglichkeiten nicht ausreichend groß sind. Mit Zwanzig20 wird das Einbinden oder Herausbilden übergreifender Institutionen von Wirtschaft, Wissenschaft und Verwaltung und eine Zusammenarbeit über die ostdeutschen Ländergrenzen hinweg gestärkt und die regionale Innovationsförderung in Ostdeutschland um einen überregionalen Ansatz erweitert. Das Ziel des Förderprogramms besteht darin, die in ganz Ostdeutschland entstandenen wissenschaftlichen, technologischen und unternehmerischen Kompetenzen zusammenzuführen. Westdeutsche Partner mit spezifischen Kenntnissen können die Zwanzig20-Projektkons o rtien ergänzen, um tragfähige überregionale und international sichtbare Innovations strukturen entstehen zu lassen. Der Anspruch der Initiative ist auf Exzellenzförderung http://www.unternehmen-region.de/de/7647.php 146 ausgerichtet, soll aber auch die KMU einbinden und die in Ostdeutschland kaum vorhandenen Großunternehmen kompensieren, die in Westdeutschland eine wichtige Rolle im Innovationsprozess einnehmen. Es geht somit um die Überwindung von Marktversagenstatbeständen und Wachstumsstärkung in Ostdeutschland. Für den Zeitraum 2012 bis 2019 werden 500 Mio. € bereitgestellt. (EFI 2015, S. 45). Es ist eine starke räumliche Konzentration auf die Wissenschafts - und Forschungsstandort e in den neuen Ländern beobachtbar. Seit dem Programmstart 2012 sind 10 Zwanzig20-Projektkonsortien ausgewählt, die auf den Programmseiten des BMBF aufgeführt sind. Die Konsortien umfassen zwischen etwa 30 und knapp 150 Mitglieder, wobei Forschungseinrichtungen und Universitäten regelmäßig einen nicht unerheblic hen Anteil aufweisen und kleine und mittlere ostdeutsche Unternehmen in vielen Fällen die Mehrheit der Mitglieder stellen. Die Umsetzung der Innovationsaktivit äten steht noch am Anfang und Ergebnisse aus der Umsetzung liegen noch nicht vor. 81 82 83 84 Das Programm ForMaT81 (2007-2013) förderte die nachhaltige Kooperation zwischen Wirtschaft und Wissenschaft, indem es zum einen Forscher und Forscherinnen motivierte frühzeitig zu prüfen, ob ein Forschungsergebnis wirtschaftlich verwertet werden kann. Dazu wurde interdisziplinäre Zusammenarbeit gefördert. 82. Zum einen sollte der Wissenstransfer stimuliert, zum anderen sollte die Aufmerksamkeit für die Vermarktung von FuE-Ergebnissen gestärkt werden. Mit Hilfe eines umfassenden PotenzialScreenings (Phase I) und der daran anschließenden Entwicklungs - und Erprobungs phase in einem so genannten Innovationslabor (Phase II) sollte sichergestellt werden, dass möglichst viele Verwertungsmöglichkeiten erfasst und das Innovationspotenz ial kreativ ausgeschöpft werden kann. Das spezifisch auf ostdeutsche Belange ausgerichtete Einzelprogramm wollte bei der Identifikation von potenziell wirtschaftlich verwertbaren Forschungsergebnissen die frühzeitige Berücksichtigung von Markt- und Kundenanforderungen die Erfolgschancen von Innovationen erhöhen. Zudem sollten neue Wege zum Technologietransfer beschritten werden und damit auch ein Beitrag geleistet werden, die im privatwirtschaftlichen Bereich weiterhin bestehenden Innovationsdefizite zu kompensieren. ForMat unterschied sich von anderen Formen des Technologietransfers, indem in einem ersten Schritt ein frühzeitiges Screening des wirtschaftlichen Potenzials von Forschungsergebnissen vorgenommen und in einem zweiten Schritt durch die Zusammenarbeit verschiedener Fakultäten und Wissensgebiete das Innovations- und Marktpotenzial der Forschungsergebnisse möglichst umfassend identifiziert wird. Das Mittelvolumen belief sich bis 2013 auf rund 59 Mio. €.83 Das Programm Zentren für Innovationskompetenz (ZIK)84 zielt auf die Entwicklung international leistungsstarker Forschungszentren in Ostdeutschland, die sich bereits in der Grundlagenforschung an zukünftigen Hochtechnologiemärkten orientieren. Insofern steht insbesondere die Überwindung von Marktversagen im Vordergrund. Die Zentren sind die Basis für Verfahrens- und Technologieinnovationen. Die Förderung baut herausragende Forschungsansätze an Hochschulen und Forschungseinricht un- http://www.unternehmen-region.de/de/2386.php http://www.unternehmen-region.de/de/3563.php http://www.unternehmen-region.de/de/2386.php http://www.unternehmen-region.de/de/350.php 147 gen zu international renommierten Zentren aus. Dort soll einerseits exzellent und international wettbewerbsfähig geforscht werden, andererseits sollen die Zentren neues Wissen in die Volkswirtschaft transferieren. In der ersten Phase (ab November 2002) wurden zwölf auf Vorschlag der Bundesländer ausgewählte Zentren mit jeweils max. 250.000 Euro bei der Strategieentwicklung unterstützt und durch eine Unternehmens beratung betreut. In der zweiten Phase (2004-2010) unterstützte das BMBF sechs von einer unabhängigen Expertenjury positiv bewertete Zentren bei der Umsetzung ihrer strategischen Konzeptionen. Im Mittelpunkt stand dabei die Finanzierung von jeweils zwei Gruppen mit internationalen Nachwuchswissenschaftlern. Insgesamt stehen für 18 ZIK aus zwei Programmrunden von 2002 bis 2020 mit der aktuellen Förderentscheidung fast 350 Millionen € zur Verfügung. Dr. Thielbeer Consulting (2015) und der Ostbeauftragte (2011) attestieren erhebliche positive Effekte, weil die internationale Anschlussfähigkeit und die Strukturbildung durch die Förderung forciert wurden. Dr. Thielbeer Consulting (2015) hebt in ihrer Evaluation hervor, dass o o o o in Ostdeutschland international leistungsfähige und nachhaltige Forschungszentren mit Innovationskompetenz und hoher Attraktivität aufgebaut werden konnten, der wissenschaftliche Nachwuchs unterstützt wird, durch internationale Spitzenforschung im Hochtechnologiebereich Kompetenzen aufgebaut werden konnten, Internationalität durch personelle Besetzung und thematische Ausrichtung gefördert wurde. Damit verbunden ist eine starke räumliche Konzentration auf die Wissenschafts - und Forschungsstandorte (Dresden, Jena, Rostock und Leipzig) in den neuen Ländern. 6.2.2.5 Zusammenspiel und Koordination GRW und FuE- sowie innovationsorientierte Programme von BMWi und BMBF Die aktuell in den ostdeutschen Ländern eingesetzten spezifischen Programme des BMBF, insbesondere das Programm Unternehmen Region, stehen für den Auf- und Ausbau besonderer technologischer, wissenschaftlicher und wirtschaftlicher Kompetenzen in ostdeutschen Regionen. Mit den Programmen wird insbesondere der Aufbau regionaler Wirtschaftscluster und die Unterstützung der KMU bei Innovationen verfolgt. Auch bei der gesamtwirtschaftlich orientierten Innovations - und Wachstumsförderung stellt sich zum einen die Frage, ob sie auch Wirkungen in strukturschwachen Regionen entfalten können. Dies ist insofern zu bejahen, da etwa in Ostdeutschland Cluster im Rahmen des Programms innovative regionale Wachstumskerne 85 wirksam gefördert werden. Allerdings profitieren im strukturschwachen Ostdeutschland vor allem die verdichteten und dort entwicklungs stärkeren Räume und Forschungsstandorte. In der Regel ist somit davon auszugehen, dass von Programmen, die auf Spitzenforschungsförderung abzielen, nur im Ausnahmefall entwicklungsschwache Räume profitieren können. Spitzenforschung ist in der Regel auf die dynamischen Wachstums- und Ballungsräume konzentriert. Strukturschwache Räume können hin- 85 Siehe Förderkarte http://www.unternehmen-region.de/de/79.php 148 gegen eher von FuE- und innovationsorientiert er Förderung profitieren, die nicht auf Spitzenforschung hin ausgerichtet ist, wenn ein Innovationsnetzwerk existiert oder Voraussetzungen vorliegen, dass ein Netzwerk geschaffen werden kann. Insofern bestehen hier weniger inhaltliche Konflikte zwischen der Förderung des ostdeutschen Innovationssystems durch das BMBF einerseits und die GRW-externen Förderprogramme des BMWi. Aber aufgrund der starken inhaltlichen und instrumentellen Überschneidung könnte dies zu einer Doppelförderung führen. Abbildung 40: Bundesweite BMBF Förderprogramme Quelle: Eigene Darstellung. Im Rahmen ihrer Hightech-Strategie zielt die Bundesregierung darauf ab, „international wettbewerbsfähige, wissenschaftlich-wirtschaftliche Kompetenzstandorte in den ostdeutschen Ländern sowie Cluster mit hoher Entwicklungsdynamik mit Hilfe des Programms Unternehmen Region zu generieren“ (Bundesregierung 2014, S. 38). Dabei werden die pfadabhängigen Besonderheiten der Strukturschwäche Ostdeutschlands in den Mittelpunkt gerückt, um 149 über Forschungs-, Kooperations- und Netzwerkförderung sowie den Abbau von Informations asymmetrien zum einen Marktversagenstatbestände zu überwinden und zum anderen Konvergenzprozesse durch Wachstumsstimulierung zu initiieren. Die durchgängig positive Evaluierung des Programms Unternehmen Region ist ein Argument dafür, dass dieser spezifische Förderansatz in einem System der Förderung strukturschwacher Regionen einen Platz finden sollte. Die Ziel-Mittel-Beziehungen stellt Abbildung 41 zusammenfassend dar. Abbildung 41: BMBF Förderprogramm Unternehmen Region Hier greift die Förderung auch in strukturschwachen Räumen, wenn ein Innovationsnetzwe rk existiert oder Voraussetzungen vorliegen, dass dieses geschaffen werden kann. . 150 Tabelle 10: Förderstruktur und Koordination GRW und BMBF-Programme Programm Ziele Strategische instrum entelle Ausrichtung Interdependenz mit Koordination durch Spitzenclustew ettbewerb Gesamtw irtschaftliches Wachstum Förderung von Grundlagenforschung GRW EFRE Arbeitsteilung und Spezialisierung BMWi-Programme EU-Beihilferecht Überw indung von Marktversagen aufgrund Öffentlichkeitseigenschaften von FuE Unternehmen Region Gesamtw irtschaftlich auf Ostdeutschland fokussiertes Aufbauund Wachstumsziel High-Tech-Strategie des Bundes FuE-Förderung Überw indung spezifischer Defizite im Innovationsystem durch Förderung der ostdeutschen Innovationssysteme Nutzung von Synergien GRW EFRE BMWi-Programme Quelle: Eigene Darstellung. Durch zusätzliche FuE- und Innovationstätigkeit in den strukturschwachen Regionen wird der Ansatz der GRW, durch Wachstum Entwicklungsperspektiven für die strukturschwachen Regionen zu schaffen, verstärkt. Regionalwirtschaftliches und gesamtwirtschaftliches Wachstum bedingen hier einander positiv. Insofern besteht im Hinblick auf die GRW eine komplementäre Beziehung und die GRW und die Forschungsförderung von Seiten des BMBF können einander ergänzen. Soweit allerdings Spitzen- und Grundlagenforschung im Zentrum der Förderprogramme des Bundes stehen, dürfte nur in Ausnahmefällen dieser positive Synergiezusammenhang empirisch relevant sein, weil Spitzenforschungsförderung auf verdichtete Räume konzentriert ist, die bereits über ein funktionsfähiges regionales Innovationssystem verfügen. Diese Voraussetzung ist in entwicklungsschwachen Räumen in der Regel nicht erfüllt. Für Ostdeutschland zeigt sich, dass die Forschungsförderung des BMBF in der jüngsten Vergangenheit etwa in den A-Fördergebieten oder in den heutigen C-Fördergebiet en durchaus einen wichtigen positiven Beitrag zum ostdeutschen Aufholprozess geleistet hat. Aber auch hier ist zu verzeichnen, dass Programme wie Unternehmen Region sich vorzugsweise auf verdichtet e und entwicklungsstärkere Teilräume Ostdeutschlands konzentrieren. . 151 6.2.3 FINANZIERUNGSINSTRUM ENTE 6.2.3.1 Finanzierungsprogramme der EU, des Bundes und der Länder Auf Bundes- und Landesebene existieren zahlreiche Finanzierungsprogramme, die zum einen den Unternehmen den Zugang zum Kapitalmarkt erleichtern und damit die Deckung ihres Finanzbedarfs ermöglichen. Zum anderen werden günstige Finanzierungskonditionen gewährt , um wirtschaftliche Entwicklung oder andere politische Ziele (z.B. günstige Kredite als Anreiz für Energieeffizienzinvestitionen) zu bedienen. Aus dem ERP Sondervermögen wurden von Seiten der KfW seit den 1960ern bis Ende 2013 ca. 150 Mrd. € für Investitionen der deutschen Wirtschaft bereitgestellt. 2013 waren es 4,5 Mrd. € mit rund 15.000 Einzelkrediten (im gesamten Bundesgebiet). Rund 14,5% der ERP Zusagen betreffen die neuen Bundesländer. Bezogen auf das Kreditvolumen kann man 28% den neuen Ländern zuordnen. Die ERP-Regionalförderung umfasst insbesondere die langfristige Finanzierung von Investitionen in Regionalfördergebieten (in den neuen Ländern) zu einem günstigen Zinssatz. Rund 57% der Förderfälle sind in den neuen Bundesländern angesiedelt. Insgesamt ist davon auszugehen, dass nicht nur die Kreditzusagen im Rahmen des KfW Innovationsprogramms, sondern generell die räumliche Allokation von Krediten stärker auf die wachstumsstarken Räume ausgerichtet ist, weil hier der Investitions- und Kreditbedarf höher ausfällt als in entwicklungsschwachen Räumen. Das BMWi bietet eine Reihe von Programmen zur Finanzierungshilfe an. Im Einzelnen sind dies: ERP-Regionalförderprogramm ERP-Gründerkredit ERP-Kapital für Gründung Bürgschaften High-Tech Gründerfonds INVEST - Zuschuss für Wagniskapital Mikromezzaninfonds-Deutschland Mikrokreditfonds Deutschland Diese Programme sind flächendeckend auf Deutschland ausgerichtet, wobei es in Einzelfällen Förderpräferenzen für GRW-Fördergebiet e oder die ostdeutschen Länder gibt. ERP-Regionalförderprogramm Das ERP-Regionalförderprogramm 86 dient der zinsgünstigen mittel- und langfristigen Finanzierung von Investitionen von KMU in ost - und westdeutschen GRW-Fördergebieten. Gefördert werden u.a. 86 https://www.kfw.de/KfW-Konzern/Service/Download-Center/F%C3%B6rderprogramme-%28Inlandsf.%29-%28D-EN%29/Barrierefreie-Dokumente/ERP-Regionalf%C3%B6rderprogramm%28062-072%29-Merkblatt/ 152 Erwerb von Grundstücken und Gebäuden Gewerbliche Baukosten Kauf von Maschinen, Anlagen, Fahrzeugen und Einrichtungen Betriebs- und Geschäftsausstattung Immaterielle Vermögenswerte in Verbindung mit Technologietransfer, z. B. Erwerb von Patentrechten, Lizenzen, Know-how oder nicht patentiertem Fachwissen Erwerb von Vermögenswerten aus anderen Unternehmen einschließlich Übernahmen und tätiger Beteiligungen Beratungsdienstleistungen durch einen externen Berater Auf diesem Weg wird mit dem ERP-Regionalförderprogramm in den GRW-Fördergebieten die Zuschussförderung um ein spezifisches Finanzierungsinstrument ergänzt. Dieses verstärk t zusätzlich die mit dem Investitionszuschuss herbeigeführte Reduktion der Kapitalnutzungs kosten und trägt damit zum Erreichen der Förderziele im ersten Ring bei. Die im Weiteren aufgeführten Instrumente ERP-Gründerkredit, ERP-Kapital für die Gründung der High-Tech Gründerfonds reduzieren die Finanzierungs- und Kapitalnutzungskosten von jungen Unternehmen, die bei Gründungen in strukturschwachen Räumen dazu beitragen, Entwicklungsrückstände abzubauen. Insofern existiert ein Potenzial für positive Synergien. ERP-Gründerkredit Mit dem ERP-Gründerkredit 87 werden aus dem ERP-Sondervermögen gewerbliche und freiberufliche Start-ups und junge Unternehmen bis fünf Jahre nach Gründung mit zinsgünstigen Darlehen versorgt. 87 Der Programmteil "ERP-Gründerkredit – StartGeld“ bedient geringer ausfallende Finanzierungsbedarfe bis zu 100 Tsd. €. Das ERP-Sondervermögen entlastet die durchleitenden Banken beim "ERP-Gründerkredit - StartGeld" zu 80 Prozent von den Kreditrisiken. Diese Risikoübernahme erleichtert Existenzgründern den Zugang zum Kredit und generiert eine geringere Zinsbelastung, die zudem für die gesamte Laufzeit unverändert bleibt und damit Finanzierungsrisiken abbaut. Der "ERP-Gründerkredit - Universell" deckt hingegen mit einem Kredithöchstbetrag von 25 Mio. € höhere Finanzbedarfe von größeren Gründungsvorhaben und Unternehmensnachfolgen ab. Zielgruppe sind erneut kleine Unternehmen, aber auch Unternehmen mit einem Gruppenumsatz bis zu 500 Mio. € können über das Finanzierungsprogramm gefördert werden. Darüber hinaus sind die Zinssätze auf der Basis eines Ratings risikoabhängig. Je besser Bonität, verfügbare Sicherheiten und die wirt- http://www.bmwi.de/DE/Themen/Mittelstand/Mittelstandsfinanzierung/gruendungsfinanzierung.html 153 schaftliche Stabilität des Unternehmens ausfallen, desto geringer sind die zu zahlenden Zinssätze. Von Seiten der Hausbank des betreffenden Unternehmens kann eine Risikoentlastung von 50% beantragt werden. ERP-Kapital für Gründung Das Programm ERP-Kapital für Gründung88 nutzt gleichfalls das ERP-Sondervermögen, um Start-ups und jungen Unternehmen für Gründung und Investitionen eigenkapitalnahe Mittel in Form langfristiger und unbeschränkt haftender Nachrangdarlehen anzubieten. Zusätzlich wird in den ersten zehn Jahren (bei einer Laufzeit von 15 Jahren) aus Mitteln des ERP-Sonderve rmögens der Darlehnszins reduziert. Die Darlehn können dem Kauf von Grundstücken und Gebäuden dienen, Sachanlageinvestitionen finanzieren, die Ausgaben der Betriebs - und Geschäftsausstattung und externe Beratungsleistungen decken oder dem Erwerb eines Unternehmens oder Unternehmensteils dienen. Für dieses Darlehn sind von Seiten der gefördert en Unternehmen keine Kreditsicherheiten zu stellen. Der Eigenkapitalcharakter dieser Finanzierungshilfen stärkt einerseits die Kapitalbasis der Firmen und erlaubt andererseits deshalb auch einen verbesserten Zugang zum privaten Kapitalmarkt. Der Höchstbetrag der Förderung beträgt 500 Tsd. € je Antragsteller. Der Eigenanteil auf Seiten der Antragsteller beläuft sich für die alten Bundesländer auf 15% und die neuen Bundesländer auf 10%. Die Eigenmittel lassen sich mit dem Nachrangdarlehen auf maximal 45 Prozent des gesamten Kapitalbedarfs anheben (in den neuen Bundesländern maximal 50 Prozent). Um die Liquiditätssituation von Start ups sind sieben tilgungsfreie Anlaufjahre vorgesehen. Bürgschaften Die Bürgschaftsbanken in den Ländern vergeben Bürgschaften und Garantien zur Besicherung von Krediten und Beteiligungen für kleine und mittlere Unternehmen, wenn ansonsten die geforderten banküblichen Sicherheiten nicht ausreichend erbracht werden können. Dies ist insbesondere bei KMU und neu gegründeten Unternehmen häufig der Fall. Für Bürgschaften bis 1,25 Mio. € sind die Bürgschaftsbanken zuständig. Bürgschaften über 1,25 Mio. Euro fallen grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich der Länder. Eine Ausnahme besteht für Bürgschaften über 10 Mio. Euro in den ostdeutschen Ländern. Diese können vom Bund und dem betroffenen Bundesland gemeinsam gewährt werden. Die Bundesbeteiligung wird damit begründet, dass die ostdeutsche Wirtschaftskraft gegenüber den westdeutschen Bundesländern noch immer unterdurchschnittlich ist. 89 Bürgschaften reduzieren die Finanzierungs- und Kapitalnutzungskosten und können deshalb einen Beitrag zur Förderung strukturschwacher Räume leisten. Dies gilt auch für die im Weiteren vorgestellten Zuschüsse für Venture Capital, Mikromezzaninfonds und Mikrokreditfonds. 88 89 http://www.bmwi.de/DE/Themen/Mittelstand/Mittelstandsfinanzierung/gruendungsfinanzierung,did=508038.html http://www.bmwi.de/DE/Themen/Mittelstand/Mittelstandsfinanzi erung/unternehmensfinanzierung,did=508072.html 154 High-Tech Gründerfonds Der High-Tech Gründerfonds 90 ist auf die spezifischen Bedürfnisse von innovativen und technologieorientierten Unternehmen und deren überdurchschnittliche FuE, Kapitalintensität, Markt-, Management- und Produktionsrisiken zugeschnitten. Der High-Tech Gründerfonds ist Bestandteil der "Hightech-Strategie" sowie der BMWi-Initiative „Gründerland Deutschland“. Auch der High-Tech Gründerfonds 91 ist nicht auf Ostdeutschland begrenzt. 92 Der erste High-Tech Gründerfonds wurde 2005 als Public-Private-Partnership des BMWi, der KfW Bankengruppe sowie sechs Industrieunternehmen aufgelegt. Sein Finanzvolumen belief sich auf 272 Mio. €, wobei der Bund 240 Mio. € einbrachte. 2011 wurde ein ähnlich ausgestalteter Anschlussfonds über 304 Mio. € (davon 220 Mio. € vom Bund) aufgelegt. Außerdem sind an diesem Fonds 18 Industrieunternehmen beteiligt. Im Grundmodell stellt der High-Tech Gründerfonds dem jungen Unternehmen bis zu 500.000 Euro in einer Kombination von Eigenkapital und Wandeldarlehen zur Verfügung und erwirbt dafür 15 Prozent der Unternehmensanteile. Die Gründer müssen einen Eigenanteil bereitstellen und weitere private Investoren können Beteiligungen erwerben. Für die Anschlussfinanzierungen legt der Fonds weitere 1,5 Mio. € zurück. Zusätzlich werden die Gründer mit unternehmerischem know-how und von einem deutschlandweiten Netzwerk von Coaches gefördert. Dies zielt darauf ab, die Gründer in der strategischen und operativen Unternehmensführung und bei der Einbindung in relevante Netzwerke zu unterstützen. Der High-Tech Gründerfonds verfügt darüber hinaus über Kontakte mit den Wagniskapitalinvestoren (Venture Capital, vermögende Business Angels). Diese Kontakte werden genutzt, um Anschlussfinanzierungen der geförderten Unternehmen sicherzustellen. INVEST – Zuschuss für Wagniskapital Mit INVEST93 erhalten Business Angels 20% ihrer Investitionssumme (mindestens 10 Tsd. €) steuerfrei erstattet, wenn sie sich mit mindestens 10 Tsd. € an innovativen start -ups beteiligen. Pro Unternehmen können Beteiligungen mehrerer Investoren von insgesamt bis zu 1 Million Euro pro Kalenderjahr bezuschusst werden. Durch die Beteiligung verringern sich sowohl das Beteiligungs- als auch das Gründungsrisiko und außerdem werden Gründer bei der Suche nach einem Kapitalgeber unterstützt. Seit 2013 wurden bis 2015 rund 100 Mio. € Wagniskapital mobilisiert. Mikromezzaninfonds-Deutschland 90 91 92 93 http://www.bmwi.de/DE/Themen/Mittelstand/Mittelstandsfinanzierung/gruendungsfinanzierung,did=508044.html http://high-tech-gruenderfonds.de/de/ Siehe im Folgenden: http://www.bmwi.de/DE/Themen/Mittelstand/Mittelstandsfinanzierung/gruendungsfinanzierung,did=508044.html http://www.bmwi.de/DE/Themen/Mittelstand/Mittelstandsfinanzierung/invest,did=655264.html 155 Zu geringes Eigenkapital ist für sehr kleine Unternehmen ein Hindernis beim Zugang zur Kreditfinanzierung. Um ihre Finanzierungssituation und ihre Risikotragfähigkeit zu erhöhen, wurde der Mikromezzaninfonds-Deutschland94 aufgelegt. Der Fonds stellt den Unternehmen eine Mischform zwischen Fremd- und Eigenkapital in Gestalt einer stillen Beteiligung bereit, d.h. die Kapitalbeteiligung beruht nicht auf Sicherheiten, sondern auf einer Beteiligung durch die mittelständischen Beteiligungsgesellschaften. Die maximale Beteiligungshöhe beträgt 50 Tsd. € bei einer Laufzeit von 10 Jahren. Auf die stille Beteiligung sind 8% an Zinsen p.a. zu zahlen und außerdem ist eine variable Gewinnbeteiligung von maximal 1,5% p.a. vorgesehen. Mikrokreditfonds Deutschland Der Mikrokreditfonds Deutschland95 ist auf den Finanzierungsbedarf von Kleinunternehmen und Existenzgründer zugeschnitten. Er wurde in der Förderperiode 2007-2013 mit Mitteln des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales und des ESF aufgebaut. Sein Garantievolumen von 100 Mio. € wurde durch mehr als 18.000 Kleinkredite bis Ende 2014 vollständig ausgeschöpft. Seit 2015 wird der Fonds mit den rückfließenden Mitteln als nationales Programm fortgesetzt. Der Fonds dient der Umsetzung von überzeugenden Geschäftsideen, deren Finanzierungsbedarf durch Eigenmittel nicht gedeckt werden kann. Deshalb werden Darlehn in Höhe von 1 Tsd. bis 20 Tsd. € für eine Laufzeit von vier Jahren gewährt. Der Darlehnszins liegt bei knapp 10%. 6.2.3.2 Innovative Finanzinstrumente In der jüngeren Vergangenheit hat sich bei den staatlichen Förderprogrammen eine bemerkenswerte Veränderung vollzogen, die sich zum einen auf die Auswahl von förderwürdig e n Projekten bezieht und zum anderen bei der Vergabe von Fördermitteln ansetzt. Statt nicht rückzahlbare Zuschüsse zu gewähren, wie sie in der GRW üblich sind, wird auf innovat ive Finanzierungsinstrumente in Form revolvierender Fonds, zinsvergünstigter Kredite oder Eigenkapitalhilfen gesetzt. Seitens der Europäischen Kommission wurde in der Förderperiode von 2007 bis 2013 der Einsatz von sogenannten innovativen Finanzierungsinstrumenten forciert, die in allen EU-Fonds zum Einsatz kommen können und rückzahlbare Hilfen statt „verlorener“ Zuschüsse umfassen. Durch revolvierende Darlehenfonds, die auf der einen Seite die Auszahlung an die Fördermittelnehmer vornehmen und auf der anderen Seite die Rückflüsse wiederaufnehmen, um damit dann erneut eine Förderung aus sprechen können, wurde eine höhere Effizienz der Mittelverwendung und ein Recycling öffentlicher Finanzmittel angestrebt, um die Effektivität der Förderung zu erhöhen. In fast allen Ländern wurde innerhalb der EFRE Förderung der Einsatz der neuen Finanzinstrumente implementiert, wobei Darlehens- als auch Beteiligungsfonds für Wagnisfinanzierungen in der Förderperiode von 2007 bis 2013 insbesondere für innovationsorientierte KMU und Unternehmensgründungen zum Einsatz kamen. Die Bedeutung der Finanzinstrumente in der Förderperiode von 2007-2013 war gemessen am durchschnittlichen Programmbudget mit etwa 5% relativ gering. Mit den revolvierenden Fonds 94 95 http://www.bmwi.de/DE/Themen/Mittelstand/Mittelstandsfinanzierung/gruendungsfinanzierung,did=649740.html http://www.bmwi.de/DE/Themen/Mittelstand/Mittelstandsfinanzierung/gruendungsfinanzierung,did=750368.html 156 geht somit die Erweiterung der bestehenden Wirtschaftsförderungsinstrumente einher. Sie liefert für einige Gruppen (Gründungen und Wagniskapitalfinanzierungen) eine gute Basis, was dazu geführt hat, dass in der aktuellen Förderperiode der EU-Strukturfonds von den Ländern das Instrument fortgeführt und zum Teil auch erweitert worden ist. Der Anteil der innovat iven Finanzierungsinstrumente am länderspezifischen Finanzmittelvolumen ist aber nach wie vor relativ gering und ihre Umsetzung ist mit einem hohen organisatorischen Aufwand und erheblichen beihilferechtlichen Restriktionen verbunden. Durch die EFRE-Finanzierung und die entsprechende Ko-Finanzierung der Länder ist dieses Finanzierungsinstrument abgedeckt und auf die Bedarfe in den einzelnen Ländern ausgerichtet. Ferner kann hinsichtlich innovativer Finanzierungsinstrumente auf die Fördermaßnahmen der Länder verwiesen werden, die Wagniskapital für die Seed-, Gründungs- und Wachstumsphase mit dem EFRE zur Verfügung zu stellen. Regelmäßig geschieht dies in Form revolvierender Fonds. Mit den länderspezifischen Programmen zur Wagnisfinanzierung werden regional spezifische Aspekte abgedeckt. Sie ergänzen die allgemeinen Wagnisfinanzierungs möglichkeiten. So wird beispielsweise in den ostdeutschen Ländern mit dem öffentlichen Angebot dem Umstand Rechnung getragen, dass es nur wenige private Wagnisfinanziers in Ostdeutschland gibt und der Kapitalbedarf der Unternehmen zu klein ist, um für größere Wagnisfinanziers attraktiv zu sein. Sieht man vom hohen Verwaltungs- und Organisationsaufwand ab, reduzieren innovative Finanzierungsinstrumente gleichfalls die Finanzierungs - und Kapitalnutzungskosten. Insofern sind sie grundsätzlich fähig, in den strukturschwachen Räumen wirtschaftliche Entwicklung zu unterstützen. 6.2.3.3 Zusammenfassung Wie in den bisher bereits erörterten Politikbereichen ist auch im Bereich der Finanzierungs förderung eine ausgeprägt arbeitsteilige Struktur in Deutschland erkennbar. Für die Förderperiode 2014-2020 verfolgt der EFRE das Ziel, revolvierende Fonds insbesondere für Hightech Gründungen und für kommunale Entwicklungsinvestitionen zu nutzen. Darüber hinaus besitzen die Länder zahlreiche Instrumente der Finanzierungsförderung, die sich über alle Lebens zyklusphasen von Unternehmen erstrecken und Hindernisse beim Kapitalmarktzugang insbesondere von KMU überbrücken. Insofern ergänzen diese finanzierungsorientiert en Instrumente die Wirtschaftsförderung der GRW, die selbst über Bürgschaften und Zinsverbilligung hinaus keine spezifischen Finanzierungsinstrumente anbietet. Deshalb ergibt sich die keine Dopplung von Fördermaßnahmen und die kapitalmarktbasierten Ursachen für Strukturschwäche werden in den Landesprogrammen in Verbindung mit dem EFRE adressiert (siehe dazu etwa Ramboll 2013 oder Kovalis, IfS, MR 2012). Lässt man die verschiedenen Programme der Finanzierungsförderung Revue passieren, kann zwar grosso modo erwartet werden, dass sie vor allem in den dynamischen und entwicklungs starken Räumen einen Förderbedarf adressieren und decken. Nichtdestotrotz sind auch strukturschwache Räume von verschiedenen Varianten des Kapitalmarktversagens betroffen und die Überbrückung von Finanzierungsengpässen ist auch dort ein Weg, um über gesunkene Kapital- und Finanzierungskosten KMU zu stärken und Gründungen zu erleichtern. Bei einigen Programmtypen wie etwa die Gewährung von Mikrokrediten könnte gerade in strukturschwachen Räumen ausgeprägter Bedarf existieren. 157 6.2.4 INFRASTRUKTURP ROGRAMME DES BUNDES Die wirtschaftsnahe Infrastruktur, zu der vor allem Verkehrsnetze (Straßen, Schienen- und Wasserwege) sowie Ver- und Entsorgungseinrichtungen (Energie, Wasser, Kommunikations netze) zählen, nimmt Einfluss auf die gesamt- und regionalwirtschaftliche Entwicklung. Die augenblicklichen und langfristig zu erwartenden restriktiven fiskalischen Rahmenbedingungen (Schuldenbremse, Finanzlage der Gemeinden) sowie die Aufholeffekte in der Infrastrukturversorgung Ostdeutschlands sind wesentlich dafür verantwortlich, dass die Infrastruk turinvestitionen in Deutschland rückläufig sind (IFO 2013, S. 110). Seit 2000 entfallen auf die alten Bundesländer zwischen 60% bis 80% der Ausgaben des Bundes (IFO 2013, S. 20). Raumwirksam und für die ostdeutsche und zum Teil für die westdeutsche Entwicklung vorteilhaft sind die verschiedenen Infrastrukturpolitiken von Bund und EU: Mit dem Operationellen Programm Verkehr 2000-200696 wurden erstmals in Deutschland EFRE-Mittel für den Ausbau der Bundesverkehrswege verwendet. 1,661 Milliarden € standen aus dem EFRE zur Verfügung, die Mittelausstattung insgesamt betrug über 3,226 Milliarden €. Der nationale Anteil kam hauptsächlich aus dem Investitionshaushalt des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS), ergänzt durch Investitionen der Länder und des privaten Sektors. Das EFRE-Bundesprogramm beruhte auf einem Grundsatzbeschluss des Bundeskabinetts vom 26. Mai 1999. Die Ministerpräsidenten der neuen Länder hatten am 12. Mai 1999 grundsätzlich einem solchen Programm zugestimmt. Beide Beschlüsse gingen von einer indikativen Liste mit geplanten Projekten für das EFRE -Bundesprogramm aus. Die EU-Kommission hatte das Programm am 16. März 2001 genehmigt. Das Programm war Bestandteil der "Ziel 1"-Förderung der EU für die neuen Bundesländer im Rahmen der EU-Strukturfonds. Das Operationelle Programm Verkehr EFRE Bund 2007-2013 stellte im Rahmen des EFRE 1,52 Milliarden € zur Förderung der Bundesverkehrsinfras truktur zur Verfügung. 97 Das OP Verkehr EFRE Bund 2007-2013 knüpft an das OP Verkehrsinfrastruktur 2000-2006 an. Das OP Verkehr wurde nicht für die aktuelle Förderperiode fortgeschrieben, da eine Bedarfsnotwendigkeit nicht mehr gesehen wird. Mit dem Bundesförderprogramm für den Breitbandausbau werden in den Jahren 2016 bis 2018 hochleistungsfähige Breitbandnezte in unterversorgen Gebieten errichtet. Das Förderprogramm, das vom Bund mit mehr als 2 Millarden Euro gefördert wird und 96 http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/G/efre-operationelles-programm-2000-2006.html 97 http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/G/efre-operationelles-programm-2007- 2013.html?nn=85526 158 zu dem die Länder über 600 Millionen beitragen, ermöglicht einen flächendeckenden Ausbau bislang unversorgter Gebiete mit 50 Mbit pro Sekunde. 98 Die Aufgabenbereiche der staatlichen Bauausgaben haben sich in der jüngsten Vergangenheit gegenüber den 1990er Jahre verschoben, weil Verkehr- und Nachrichten- sowie Wohnungswesen, Städtebau etc. rückläufige Bauausgaben aufweisen, während Ausgaben für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie Kultur gestiegen sind (IFO 2013, S. 18). Zwar bleiben regionale Investitionsbedarfe etwa in der Ver- und Entsorgungs- oder der Verkehrs- und Flächeninfrastruktur weiterhin relevant, aber Defizite und Engpässe über alle strukturschwachen Regionen hinweg zeigen sich bei der Ausstattung mit digitaler Infrastruktur und bei der FuE-Infrastruktur. Trotz weiterer Investitionen in die Infrastrukturausstattung Deutschlands weist das IFO (2013, S. 34) auf Defizite im Modernitätsgrad des staatlichen Anlagevermöge ns (verglichen mit dem des Unternehmenssektors) hin. Diese Defizite werden zum Teil über Landesprogramme und den EFRE angegangen, aber ein stärkerer Einsatz der GRW wäre hier wünschenswert. Unterschiedliche staatliche Ebenen sind insbesondere im Bereich der digitalen Infrastruktur anzutreffen, die Fördermöglichkeiten sind vielfältig und aus aktueller Sicht erscheint es kaum möglich, einen vollständigen Überblick über die relevanten Programme zu geben. Hier ist ein erhöhter Abstimmungsbedarf gegeben, um zu einer stringenten und kohärenten Förderung der strukturschwachen Regionen zu kommen. Dies gilt insbesondere, weil in diesem Bereich die privatwirtschaftliche Bereitstellung der digitalen Infrastrukturen Priorität hat und der Staat nur in den Regionen eingreifen sollte, in denen die private Bereitstellung nicht in ausreichendem Maße zu erwarten ist. Die Wachstumswirkungen von Infrastrukturinvestitionen werden für Deutschland eher zurückhaltend geschätzt und liegen im Verkehrssektor etwa bei einer Outputelastizität zwischen 0,05 und 0,06 (IFO 2013, S. 80). 99 Bei der gesamten öffentlichen Infrastruktur liegt die Outputelas tizität zwischen 0,1 und 0,2 (IFO 2013, S. 80). Vor dem Hintergrund von methodischen, empirischen und theoretischen Problemen der Schätzungen geben diese Bandbreiten geben eine erste Orientierung, die allerdings etwa aufgrund der fehlenden Erfassung von Netzwerkeffek ten die Wachstumswirkungen möglicherweise unterschätzt (IFO 2013, S. 49, 80). 6.3 ÄUßERER RING Im äußeren Ring werden Programme untersucht, die nicht primär wirtschaftsnahen Zielen dienen und nicht ausschließlich auf strukturschwache Räume ausgerichtet sind. Die ELER-Förderung orientiert sich an der EU-2020-Strategie und zielt - abgestimmt mit der GAK – auf intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum im Rahmen einer umfassenden Ent- 98 http://www.breitbandbuero.de/bundesfoerderprogramm 99 Die Zunahme der Verkehrsinfrastruktur um 1% pro Jahr würde einen Zuwachs des volkswirtschaft- lichen Outputs um 0,05% bzw. 0,06% pro Jahr bewirken. Die Zunahme der gesamten öffentlichen Infrastruktur um 1% pro Jahr würde einen Zuwachs des volkswirtschaftlichen Outputs um 0,1% bzw. 0,6% pro Jahr generieren. 159 wicklung der ländlichen Räume. Dazu soll die Agrar- und Forstwirtschaft unterstützt, die nachhaltige Entwicklung im ländlichen Raum gefördert und die Wirtschaft sowie die Infrastrukturversorgung im ländlichen Raum gestärkt werden. Bei der Städtebauförderung sollen u.a. Infrastruktur gesichert und Daseinsvorsorge langfristig gesichert, die Zukunftsfähigkeit der Städte und ihre nachhaltige Entwicklung gefördert, Stadtteile, die durch physischen Verfall, soziale Erosion bedroht und wirtschaftlich und sozial benachteiligt sind, stabilisiert, wertvolle innerstädtischen Altbaubeständen erhalten, Attraktivität der Städte als Wirtschaftsstandort erhöht und Städtebauliche Sanierungsziele umgesetzt werden. Trotz dieser zum inneren Ring unterschiedlichen Ziele und Begründungen darf von diesen Fachpolitiken ein positives Synergiepotenzial erwartet werden, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind: Zum einen muss eine geographische Schnittmenge mit den Programmen des inneren Rings existieren. Zum anderen müssen mit den eingesetzten Instrumenten der Fachpolitiken positive Effekte auf die wirtschaftliche Entwicklung der strukturschwachen Räume einhergehen. Im Unterschied zu den Programmen des mittleren Rings sind die im äußeren Ring genutzten Instrumente nicht weitgehend mit den Instrumenten des inneren Rings identisch. Zwar nutzen einige Programme (z.B. die landwirtschaftliche Investitionsförderung) ähnliche Instrumente wie etwa die GRW, aber über weite Strecken kommen fachspezifische Instrumente zum Einsatz. Wenn diese komplementär zur Politik des inneren Rings einen Beitrag zum Abbau von Entwicklungsrückständen in strukturschwachen Räumen leisten, sind sie in einem gesamtdeutschen System der Förderung strukturschwacher Räume zu berücksichtigen. Dies ist etwa der Fall, wenn Daseinsvorsorge im Rahmen der Städtebaupolitik oder im Rahmen der Förderung ländlicher Räume eine Voraussetzung schafft, damit die Wirtschaftsförderung in strukturschwachen Räumen überhaupt greifen kann. Vor diesem Hintergrund werden im Weiteren die Programme, von denen ein solcher Synergieeffekt erwartet werde n kann, näher untersucht. 6.3.1 FÖRDERUNG DER ENTWICKLUNG LÄNDLICHER RÄUME 6.3.1.1 Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU basiert seit der McSharry -Reform (1992) auf zwei Säulen. 100 Die erste Säule zielt auf die Einkommenssicherung. Die zweite Säule umfasst die Förderung ländlicher Entwicklung. Hier ergeben sich Interdependenzen zur GRW. Die erste Säule beinhaltet Ausgleichszahlungen in Gestalt flächengebundener Direktzahlungen, die an ökonomische und ökologische Auflagen gebunden sind. Sie ersetzen das frühere Garantiepreissystem. Diese Säule der EU-Agrarpolitik wird von Seiten der EU finanziert und umgesetzt. Inzwischen werden zunehmend anspruchsvollere Umwelt - und Tierschutz sowie 100 http://ec.europa.eu/agriculture/cap-history/1992-reform/index_en.htm 160 Lebens- und Futtermittelsicherheitsstandards gesetzt, um im Rahmen eines „Greening“ Direktzahlungen stärker an Umweltleistungen zu koppeln. 101 Rund 75% der Mittel von Seiten der EU fließen in die erste Säule. 102 Vier Elemente determinieren ihre Umsetzung in Deutschland: 103 Gezahlt wird eine Basisprämie, die ab 2019 nicht mehr regional differenziert ist und sich auf rund 175 Euro pro Hektar beläuft. Zusätzlich werden rund 85 Euro pro Hektar für konkrete Umweltleistungen („Greening“) gewährt. Das „Greening“ zielt darauf ab, die Vielfalt von Ack erkulturen, Dauergrünland und ökologische Vorrangflächen zu sichern. 104 Ein KMU-Zuschlag wird zwischen 30 und 50 € je Hektar gewährt und eine flächenabhängige Zusatzförderung für Junglandwirte ist möglich. Da diese flächendeckend gewährten Zahlungen auch in entwicklungsschwache ländliche Räume fließen, ergeben sich Aktionsraumüberschneidungen und Synergieeffekte in Hinblick auf die Politik zur Förderung gleichwertiger Lebensbedingungen. Förderpräferenzen zugunsten entwicklungsschwacher Agrarräume liegen allerdings in der ersten Säule nicht vor, und aufgrund der kapitalintensiven Landwirtschaft dürften die Beschäftigungseffekte im ländlichen Raum eher gering ausfallen. 105 Auch die räumlich konzentrierten Wertschöpfungsketten dürften schwach ausfallen, da die kapitalintensiven Inputgüter außerhalb ländlicher Räume bezogen werden. Außerdem lösen sich lokal und regional orientierte Wirtschaftskreisläufe zunehmend auf (Berthold, Stamm, Nuhn 1993). Die zweite Säule kann als „Hybrid aus Agrar-, Umwelt- und Regionalpolitik“ (Weigarten, Fährmann, Grajewski 2015) charakterisiert werden. Die EU-Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung sieht beide Säulen in einem komplementären Verhältnis, indem die strukturellen Maßnahmen der ländlichen Entwicklung die Eink ommenssicherung unterstützen und die zweite Säule Umweltschutz über die Anforderungen der ersten Säule hinaus fördert (Tietz, Grajewski 2016). Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) finanziert Maßnahmen der zweiten Säule. Die ELER-Förderung zielt darauf ab, 106 Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft zu stärken, nachhaltige Ressourcenbewirtschaftung und Klimaschutz sicherzustellen und eine 101 Die wesentlichen Bestimmungen zu den Cross -Compliance-Verpflichtungen sind in der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 festgelegt. 102 http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Agrarpolitik/_Texte/GAP-NationaleUmsetzung.html 103 http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Agrarpolitik/_Texte/GAP-NationaleUmsetzung.html 104 http://www.umweltbundesamt.de/themen/boden-landwirtschaft/landwirtschaft-umweltfreundlich- gestalten/gemeinsame-agrarpolitik-der-europaeischen-union 105 http://www.umweltbundesamt.de/themen/boden-landwirtschaft/landwirtschaft-umweltfreundlich- gestalten/gemeinsame-agrarpolitik-der-europaeischen-union 106 Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 161 ausgewogene räumliche Entwicklung der Wirtschaft im ländlichen Raum und der ländlichen Regionen zu fördern. Mit dieser Ausrichtung teilen sich EU und Mitgliedstaaten Kompetenzen im Bereich der Agrarstrukturpolitik und der Förderung des ländlichen Raums und sie löst die früher stärker separierte Aufgabenteilung ab. Im Einzelnen fördert der ELER die ländliche Entwicklung durch 107 Wissenstransfer und Informationsmaßnahmen, Beratungs-, Betriebsführungs- und Vertretungsdienste, Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, land- und forstwirtschaftliche Investitionen, den Wiederaufbau und Schutz von landwirtschaftlichem Naturkapital, das durch Naturkatastrophen zerstört bzw. bedroht ist, Entwicklung landwirtschaftlicher Betriebe und sonstiger Unternehmen, Basisdienstleistungen und Dorferneuerung, Agrarumweltmaßnahmen und Klimaschutz sowie ökologischen Landbau. Die zweite Säule führt somit die traditionelle Agrarstrukturpolitik mit ihrer sektoralen Orientierung fort. Diese zielt auf die einzelbetriebliche Produktivitätsförderung, Verbesserung der agrarstrukturellen Infrastruktur (z.B. Flurbereinigung) und Vermarktungsförderung, um über diese Hebel die Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft zu forcieren. Darüber hinaus wird allerdings in der zweiten Säule der Zielhorizont um Umwelt - und Ressourcenschutz sowie Förderung der ländlichen Entwicklung im weiteren Sinne ausgedehnt. Mit der Öffnung der Förderung für Basisdienstleistungen, der Förderung von nichtlandwirt schaftlichen Kleinstunternehmen (weniger als 10 Arbeitskräften und 2 Mio. € Jahresumsatz ) sowie der Unterstützung von Kleinunternehmen (weniger als 50 Arbeitskräfte und 10 Mio. € Jahresumsatz) zielt die zweite Säule der GAP auch darauf ab, zusätzlich zu landwirtschaftlic h sektoral ausgerichteten Maßnahmen generell gewerbliche Aktivitäten zu fördern, um die Überlebenschancen ländlicher Räume zu stabilisieren. Ähnlich erweitert ist auch die Infrastrukturförderung, die über die engere landwirtschaftliche Infrastruktur heute auch die Grundvers orgung, Basisdienstleistungen, Freizeitinfrastruktur etc. abdeckt. Die Förderung von ELER (und GAK) öffnet sich somit für Unternehmen und nicht landwirtschaftliche Zwecke. Die dabei relevanten Maßnahmen sind allerdings nicht auf entwicklungsschwache ländliche Räume beschränkt und konzentrieren sich im Unterschied zur GRW auf vorzugsweise lokale Produktion und Dienstleistungen. 6.3.1.2 Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes Ländlich geprägte Räume in Westdeutschland zählten zusammen mit altindustriellen Regionen bereits vor der Wiedervereinigung zu den entwicklungsschwachen Regionen und auch in 107 Vgl. Art. 14 ff. Verordnung (EU) Nr. 1305/2013. 162 Ostdeutschland weist dieser Raumtyp zahlreiche Strukturschwächen auf. Ländliche Räume sind sektoral vor allem von der Landwirtschaft geprägt, die mehr als 50% der Flächen in Deutschland nutzt. Zudem sind periphere Randlagen in der Regel landwirtschaftlich geprägt. Um Entwicklungsimpulse für entwicklungsschwache ländliche Räume zu setzen, lassen sich insbesondere zwei Ansatzpunkte identifizieren: Zum einen wurde und wird versucht, über die Stabilisierung und Förderung des Agrarsektors Impulse zu setzen. Zum anderen werden zahlreiche nicht agrarwirtschaftlich, sondern raumwirtschaftlich ausgerichtete Instrumente eingesetzt, um Einkommens-, Beschäftigungs- und Lebensbedingungen im ländlichen Raum zu verbessern und für gleichwertige Lebensbedingungen zu sorgen. Die Politik der Bundesregierung zur Entwicklung ländlicher Räume basiert auf dem 2009 verabschiedeten „Handlungskonzept zur Weiterentwicklung der ländlichen Räume“ (Bundesregierung 2009; BMELV 2011b) sowie der „Konzeption zur Weiterentwicklung der Politik für ländliche Räume“ vom BMEL (2007). Dieses deckt ressortübergreifend technische Infrastruk tur; Wirtschaft und Arbeit; Finanzen und Verwaltung; Kinderbetreuung und Bildung; medizinische Versorgung; Sozialleben, Konsum, Freizeit; Natur und Umwelt ab (Tietz, Grajewski 2016). Insofern verfolgt die ländliche Entwicklung nicht primär einen agrarwirtschaftlichen, sondern einem territorial und problemorientierten Ansatz (Tietz, Grajewski 2016). In Deutschland ist die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) ein zentrales Instrument der nationalen Agrarstrukturförderung sowie der Förderung der ländlichen Entwicklung. Die GAK wird zur Kofinanzierung der ELER-Förderung eingesetzt und ihr Förderspektrum passt sich immer stärker der ELER-Förderung an (Tietz, Grajewski 2016). Die Kooperation und Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern funktioniert in der GAK nach dem Muster der GRW. Bund und Länder stimmen sich über den GAK Rahmenplan in ihrer Förderung ab, aber für die Umsetzung sind allein die Länder verantwortlich. Anfänglic h war die GAK ein stärker als heute sektoral ausgerichtetes Förderins trument, dessen Rolle sich aus der Konzeption der Agrarpolitik vor der McSharry Reform ableitete: Während die EU für die integrierten europäischen Agrarmärkte und die Preisstützung verantwortlich war, sollte auf Ebene der Mitgliedstaaten durch Produktivitäts- und Absatzförderung eine leistungsfähige und auf Skalenerträgen beruhende Landwirtschaft geschaffen werden. Anliegen des Klima-, Umwelt- und Ressourcenschutzes hatten einen deutlich geringeren Stellenwert als heute, und auch die Förderung des ländlichen Raums spielte eine untergeordnete Rolle. Dies hat sich mittlerweile verändert, die Bedeutung ländlicher Entwicklung sowie von Klima-, Ressourcenund Umweltschutz hat deutlich zugenommen. Insgesamt kennt die GAK sieben Förderbereiche: 108 (1) Verbesserung ländlicher Strukturen: Neben wasserwirtschaftlichen Maßnahmen wird in diesem Bereich eine „Integrierte ländliche Entwicklung“ gefördert. Dieses Fördergebiet beschäftigt sich mit überörtlichen sowie regionalen Infrastrukturmaßnahmen im ländlichen Raum und für die Landwirtschaft: 108 http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Foerderung-Agrarsozialpolitik/GAK/_Texte/Foerdergrundsaetze2015.html 163 Ähnlich wie in der GRW werden integrierte Entwicklungskonzepte, Pläne zur Entwicklung ländlicher Gemeinden und ein Regionalmanagement sowie die LEADER-Umset zung gefördert. Bei der Infrastrukturbereitstellung werden überbetriebliche inves tive Maßnahmen unterstützt, d.h. Hochwasserschutz, Abwasserentsorgung, Dorferneuerung, ländliche Infrastrukturmaßnahmen, Flurbereinigung und Breitbandversorgung. Instrumentell findet sich somit in der GAK in diesem Bereich eine Reihe von Ähnlichkeiten, weil auf Kooperations-, Investitions- und Infrastrukturförderung gesetzt wird. Diese wird allerdings nicht auf Regionen, die strukturschwach sind, beschränkt. (2) Förderung landwirtschaftlicher Unternehmen: In diesem Bereich wird neben Beratung die einzelbetriebliche Förderung im Rahmen des Agrarinvestitionsförderprogramms (AFP) umgesetzt. Hier handelt es sich um eine sektoral fokussierte Investitionsförderung mit Hilfe von Zuschüssen und Bürgschaften, wobei Förderpräferenzen für Junglandwirte und Existenzgründer gelten. Darüber hinaus zielt die Förderung in diesem Bereich auf die Diversifizierung der Einkommensquellen ab, indem im ländlichen Raum etwa Investitionen in Tourismus, Pensionstierhaltung u. ä. unterstützt werden. (3) Verbesserung der Vermarktungsstrukturen in der Land- und Fischereiwirtschaft: In dieser Förderlinie werden Maßnahmen zur Marktstrukturverbesserung abgewickelt (Förderung von Erzeugerorganisationen und anderen Vermarktungsinvestitionen). (4) Markt- und standortangepasste Landbewirtschaftung: Hier werden differenziert einzelne Fördertatbestände wie ökologischer Landbau, Dauergrünland etc. avisiert und umwelt sowie tiergerechte Bewirtschaftungsformen finanziell honoriert. Darüber hinaus werden Ausgleichszulagen für benachteiligte Gebiete gewährt. (5) Forsten: Ein weiterer Förderbereich ist die Forstwirtschaft, die ebenfalls investiv sowie in Hinblick auf die verbesserte Vermarktung und Standortangepasstheit unterstützt wird. Konzeptionell sind allerdings Ziele und Instrumente eher analog zur Unterstützung der Land- und Fischereiwirtschaft zu sehen. (6) Gesundheit und Robustheit landwirtschaftlicher Nutztiere. (7) Küstenschutz (Investitionsförderung Küsten- und Hochwasserschutz). (8) Benachteiligte Gebiete: Eine auf Fördergebiete begrenzte Ausgleichszulage soll Ertragsnachteile kompensieren und eine standortgerechte Landwirtschaft sichern. Lässt man den Förderbereich Revue passieren, ergeben sich mit den Maßnahmen der Wirtschaftsförderung der GRW partielle Überschneidungen und Zielsynergien, weil die GAK landwirtschaftliche Investitionen in Produktion sowie Vermarktung und Einkommensdiversifiz ierung fördert. Im Unterschied zur GRW zielt die GAK jedoch nicht primär darauf ab, Entwicklungsrückstände aufzuholen. Vielmehr stehen die Sektoralförderung und die Mindestsicherung für die „Überlebensfähigkeit“ strukturschwacher ländlicher Räume im Vordergrund. Deshalb ist zu erwarten, dass Regionalmanagement und Regionalbudgets einen größeren Stellenwert erhalten werden, da sie über die agrarstrukturelle Entwicklung hinaus die integriert e ländliche Entwicklung in den Mittelpunkt stellen. Dabei wird Einkommensdiversifizierung auch 164 dort eine zunehmende Rolle spielen, „wo die natürlichen und strukturellen Bedingungen langfristig keine marktfähige Produktion ermöglichen.“ 109 Deshalb werden auch nicht landwirt schaftliche Klein- und Kleinstunternehmen ebenso wie kleine Infrastrukturen gefördert. Ebenfalls ist zu erwarten, dass etwa im Rahmen der Dorferneuerung Daseinsvorsorgeleistung en sowie Freizeit- und Naherholungseinrichtungen mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden wird. Insgesamt wird versucht, den Abstimmungsbedarf aufgrund von Überschneidungen in der Investitionsförderung für den ländlichen Tourismus oder bei der Infrastrukturförderung (z.B. dem Ausbau der Breitbandinfrastruktur) dadurch möglichst gering zu halten, dass die Fördertatbestände hinreichend differenziert werden und eine arbeitsteilige Aufgabenteilung (z.B. Beschränkung der Investitionen im Bereich „Urlaub auf dem Bauernhof“ auf eine Gesamtkapazität von 25 Gästebetten) Doppelförderung vermeiden hilft. 6.3.1.3 Zusammenspiel und Koordination von GRW - sowie GAK und ELER-Förderung Sowohl EFRE und GRW als auch ELER und GAK sind finanziell bedeutende Programme mit relevanten Raumwirkungen. EFRE und GRW mobilisieren etwa 2,5 Mrd. € p.a. [EFRE (10,8 Mrd. € für 2014-2020, rd. 1,5 Mrd. € p.a. 110 und GRW (rd. 1 Mrd. € p.a.)]. Der ELER stellt für die laufende Förderperiode rund 9,4 Mrd. € bereit, die mit 4,7 Mrd. € national kofinanziert werden. Die Bundesländer stellen insgesamt ebenfalls 2,7 Mrd. € bereit. Somit fließen insgesamt von 2014 bis 2020 rund 17 Mrd. € bzw. 2,4 Mrd. € p.a. in die ELER-Förderung. 111 Förderbereiche und -instrumente von ELER und GAK überschneiden sich, aber spezifische Ziel-, Instrumenten- oder Aktionsraumkonflikte zwischen beiden Förderinstrumenten sind nicht erkennbar. Insofern ist es nachvollziehbar, dass die GAK auch in weiten Teilen die Förderbereiche des ELER abdeckt und ELER-Mittel über die GAK in die verschiedenen Förderbereic he fließen. 112 In Deutschland wird die ELER-Förderung auf der Basis eines nationalen Rahmenplans für ländliche Entwicklung113 im Rahmen von „Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum“ (EPLR) von den Bundesländern konzipiert und umgesetzt. Die EU-Kommission genehmigt sowohl die Entwicklungsprogramme als auch die GAK als sogenannte nationale Rahmenregelung. Im Einzelnen lenken ELER- und GAK-Förderung rund114 109 110 111 112 113 114 Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ für den Zeitraum 2014 -2017, S. 93. http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Raumentwicklung/StrukturAusgleichspolitik/Projekte/EUStrukturpolitik_D/EUStrukturpolitik_D.html?nn=440404 http://www.bmel.de/DE/Laendliche-Raeume/03_Foerderung/Europa/_texte/Foerderung20142020.html?notFirst=true&docId=5493798 http://www.bmel.de/DE/Laendliche-Raeume/03_Foerderung/BundLaender/foerderung_bund_laender_node.html The European Agricultural Funds for Rural Development (2014): Germany – National Framework 2014-2020. http://www.bmel.de/DE/Laendliche-Raeume/03_Foerderung/Europa/_texte/Foerderung20142020.html?notFirst=true&docId=5493798 165 21% der Mittel in den Agrarumwelt- und Klimaschutz, 17% in die Investitionsförderung (Landwirtschaft, Verarbeitung und Vermarktung, landwirtschaftsnahe Infrastruktur), 12% in benachteiligte Gebiete (Ausgleichszulage) und 11% in den Ökolandbau, 4% in den Küstenschutz. Was ELER und GAK in Beziehung zur GRW angeht, sind Aktionsraumüberschneidungen sowie Ziel- und Instrumentinterdependenzen gegeben (siehe Tabelle 11). Räumlich sind GAK und ELER mit Ausnahme bei der Förderung benachteiligter Gebiete flächendeckend auf ländliche Räume bzw. auf landwirtschaftliche Unternehmensstandort e ausgerichtet. Auf räumliche Entwicklungsunterschiede hin abgestellte Förderpräferenzen bestehen in der Regel nicht. Es kann zu Überschneidungen kommen, wenn ländliche Räume zugleich entwicklungsschwach bzw. Fördergebiet der GRW sind. Tabelle 11: Förderstruktur von GRW, GAK und ELER Ziele Strategische instrumentelle Ausrichtung Interdependenz Koordination durch Intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum Ökonomisch, ökologisch und demografisch ausgew ogene ländliche Entw icklung Fördergebietsüberschneidung unterschiedliche Ausrichtungen der beiden Gemeinschaftsaufgaben Ausgeglichen ländliche Entw icklung Agrarstrukturelle Wettbew erbsfähigkeit Wettbew erbsfähigkeit vor allem der Agrar- und Forstw irtschaft Sicherung der Grundversorgung Umw elt-, Ressourcen-, Tier- und Klimaschutz, nachhaltige Landnutzungsstrukturen Sektorale Investitionsförderung in der Land- und Forstw irtschaft Förderung von Einkommensdiversifizierung und von sektorale Vermarktung Förderung von Klein- und Kleinstunternehmen Regionalmanagement LEADER Quelle: Eigene Darstellung. Förderbereichsüberschneidung (Tourismus, Breitbandversorgung) Instrumentsynergien In entw icklungsschwachen ländlichen Räumen kommt es zu w echselseitigen positiven Zielinterdependenzen beim ökonomischen Konvergenzanliegen Regionalmanagement/budget mit regionalen Entw icklungskonzepten PV NSRP 166 In Hinblick auf das Ausgleichsziel und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der GRW und dem Interesse an einer ausgewogenen Entwicklung in ländlichen Räumen ergeben sich Zielinterdependenzen. Maßnahmen der ländlichen Entwicklung beeinflussen Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit positiv und umgekehrt stärkt eine positive Einkommens - und Beschäftigungsentwicklung die ländlichen Räume. Allerdings sind die fachpolitischen Ziele von GAK/ELER und GRW nicht identisch und beide Gemeinschaftsaufgaben sind durch spezifische Förderstrategien geprägt: GAK und ELER besitzen eine ausgeprägte agrarwirtschaftliche Ausrichtung. Eine solche sektoral basierte Förderung verfolgt die GRW nicht. Die mit der Positivliste und der Tourismusförderung der GRW einhergehenden sektoralen Effekte sind deutlich weniger auf einzelne Branchen konzentriert. Während somit GAK und ELER mit ihrer agrarwirtschaftlichen Ausrichtung vor allem die sektorale Allokation beeinflussen, steht bei der GRW das räumliche Anliegen im Vordergrund, indem Investitionen, Entwicklung, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung in entwicklungsschwachen Räumen stimuliert werden sollen. Im Unterschied zur GRW zielen GAK und ELER nicht primär darauf ab, Entwicklungsrückstände aufzuholen. Vielmehr stehen die Sektoralförderung und die Mindestsicherung für die „Überlebensfähigkeit“ strukturschwacher ländlicher Räume im Vordergrund. Betrachtet man die Förderbereiche, ergeben sich mit den Maßnahmen der Wirtschaftsförderung der GRW partielle Überschneidungen (Breitband, Tourismus) und Zielsynergien, weil die GAK landwirtschaftliche Investitionen in Produktion sowie Vermarktung und Einkommensdiversifizierung fördert, die Entwicklung in Richtung auf Konvergenz unterstützen. Die Zielstruktur von ELER und GAK ist verglichen mit der GRW deutlich breiter ausgerichtet. Zum einen zielen ELER und GAK darauf ab, eine in Hinblick auf Lebens standard, Versorgung mit öffentlichen Gütern, Ökologie (Umwelt -, Ressourcen- und Tierschutz), nachhaltige Landnutzung und Demografie ausgeglichene Entwicklung in ländlichen Räumen sicherzustellen. Die GRW konzentriert sich hingegen auf Wirtschaftsförderung, die allerdings im Einklang mit den geltenden Umweltstandards steht und auch das Umweltanliegen z.B. bei Förderung der Energieeffizienz positiv beeinflusst. In der GRW sind die Instrumente zum Teil konzeptionell deutlich unterschiedlich zu GAK und ELER: Die Investitionsförderung ist in der GRW lediglich im Zuge des Fernabsatzkriteriums konditioniert. GAK und ELER sind demgegenüber vorwiegend landwirtschaftlich und auf lokale Produktion ausgerichtet. Dort, wo sich deren Förderung auf nichtlandwirtschaftliche Unternehmen öffnet, ergibt sich aber keine Doppelförderung mit der GRW, weil die von der GAK/ELER geförderten Unternehmen i.d.R. nicht dem Fernabsatzkriterium genügen. Umgekehrt ist die GRW-Infrastrukturförderung auf die wirtschaftsnahe Infrastruktur konzentriert, während GAK und ELER sich hier stärker in Richtung auf Basisdienstleistungen, Grundversorgung öffnen und nicht mehr allein landwirtschaftliche Infrastruktur fördern. Zudem besitzt die GRW im Unterschied zur GAK eine KMU-Präferenz. 167 GRW- und GAK-Förderung verhalten sich tendenziell eher positiv bis neutral zueinander. Soweit Maßnahmen der Daseinsvorsorge durch die GAK umgesetzt werden, werden Voraussetzungen für erfolgreiche regionale Wirtschaftsförderung geschaffen. Von der agrarwirtschaft lichen Investitionsförderung oder der Tourismusförderung im Rahmen von Ferien auf dem Bauernhof gehen ebenfalls positive Effekte auf das Konvergenzanliegen der GRW aus. Umgekehrt wirken sich die wirtschafts- und entwicklungsfördernden Maßnahmen der GRW in den entwicklungsschwachen ländlichen Räumen auch positiv auf das Mindestsic herungsanliegen von ELER und GAK aus. Dies gilt auch für die Investitions - und Kooperationsförderung der GRW. Aber unabhängig von diesen wechselseitigen Nebenwirkungen der beiden Gemeinschaftsaufgaben sind diese deutlich unterschiedlich strategisch ausgerichtet, und es kommt aufgrund der Arbeitsteilung zwischen ihnen nicht zu Doppelförderung. Die GRW konzentriert sich auf die exportierenden Unternehmen, während die GAK Agrarbetriebe sowie Klein- und Kleinstunternehmen und den Agrartourismus in den Fokus der Förderung rückt. Somit generiert die GRW einen Multiplikatoreffekt, da aus der Verwendung des Exporteinkommens lokale Nachfrage stimuliert wird. Sie ist insofern in ihren Einkommens - und Beschäftigungseffek t en einer Förderung der lokalen Wirtschaft überlegen. Mit der Stärkung der lokalen Nachfrage dient die GRW aber auch dem Anliegen, die wirtschaftliche Existenz ländlicher Räume zu sichern. Im Einzelfall ist allerdings nicht auszuschließen, dass es etwa im Bereich der touristischen Infrastrukturförderung zu Doppelförderung oder Überschneidungen kommt. Dies gilt auch für das Regionalmanagement. Hier werden in der GAK und GRW methodisch ähnliche Instrumente eingesetzt und gefördert, die auf ein Kooperations - und Entwicklungsmanagement abzielen, wenn auch jeweils unterschiedliche Zielgruppen im Vordergrund stehen. Hier ist eine Koordination zwischen GRW und GAK/ELER notwendig. Die skizzierten positiven Synergieeffekte könnten forciert werden, wenn im Rahmen der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums wirtschaftliche Strukturschwäche als ein Kriterium für verstärkten Einsatz von GAK und ELER berücksichtigt würde. So erhalten bereits heute Landwirte in benachteiligten Gebieten (benachteiligte Agrarzonen, Kleine Gebiete und Berggebiete) zum Ausgleich der natürlichen ungünstigen Standortbedingungen oder anderer spezifischer Produktionsnachteile eine Ausgleichszulage für Einkommensnachteile aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen. 115 Es wäre zu prüfen, ob eine solche auf regionale Strukturschwäche hin ausgerichtete Förderung, auch auf andere Fördermaßnahmen übertragen werden könnte. 6.3.2 STÄDTEBAUFÖRDERUNG Im Rahmen der Städtebauförderung unterstützen der Bund und die Länder die Herstellung nachhaltiger städtischer Strukturen. Die Städtebauförderung soll dazu beitragen, die Ziele einer sozial, wirtschaftlich und ökologisch ausgewogenen Stadtentwicklungs - und Stadterneuerungspolitik zu erreichen. Länder erhalten vom Bund dafür Finanzhilfen, die durch Mittel der Länder und Kommunen aufgestockt werden. Programme der Städtebauförderung sind mehrheitlich nicht unmittelbar auf die langfristige wirtschaftliche Entwicklung ausgerichtet und zum Teil der Daseinsvorsorge zuzurechnen. 115 Siehe z.B. http://www.stmelf.bayern.de/agrarpolitik/foerderung/000962/ 168 Ziele der Städtebauförderung sind die Stärkung von Innenstädten und Ortszentren in ihrer städtebaulichen Funktion und die Schaffung von nachhaltigen städtebaulichen Strukturen in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten (u.a. Wohnungs leerstand oder Brachflächen in Innenstädten, Industrie-, Konversions- und Bahnflächen). Dazu kommt die Beseitigung von sozialen Missständen, soweit dies städtebauliche Maßnahmen erfordert. 116 Die Programme Soziale Stadt, Stadtumbau Ost, Stadtumbau West, Aktive Stadt- und Ortsteilzentren, Städtebaulicher Denkmalschutz, Kleinere Städte und Gemeinden, Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen und Investitionspakt dienen der Umsetzung der skizzierten Ziele. Im Rahmen des Stadtumbaus Ost wurden von 2002 bis 2009 Finanzhilfen im Umfang von ca. 1,1 Mrd. € vom Bund bereitgestellt und weitere 1,4 Mrd. € von Ländern und Kommunen kofinanziert. Das Programm ist Bestandteil der Bund-Länder-Programme zur Städtebauförderung. Seit 2002 bis einschließlich 2013 wurden insgesamt mehr als 2,7 Mrd. € für den Stadtumbau zur Verfügung gestellt, davon rund 1,37 Mrd. € aus dem Haushalt der Bundesregierung. Für 2014 und 2015 stellt der Bund je 105 Mio. € bereit. Seit Beginn des Programms wurden über 460 Städte und Gemeinden mit fast 1.100 Stadtumbaugebieten gefördert. Das Programm wird bis 2016 fortgeführt. Dabei geht es insbesondere um Rückbau sowie Instandsetzung und Modernisierung. Die geographische Allokation der finanziellen Ressourcen konzentriert sich zwar auf Ostdeutschland, ist aber in den verschiedenen Teilprogrammen unterschiedlich. So fließen etwa im Rahmen des Programms Soziale Stadt rund 70% nach Westdeutschland (BBSR 2015, S. 7). Seit Einführung des Programms Kleinere Städte und Gemeinden fließen ab 2010 erstmals seit 1990 wieder mehr Fördermittel in die westdeutschen Länder (52%) (BB SR 2015, S. 7). Wie bei den übrigen Programmen des dritten Rings sind Aktionsraumüberschneidungen sowie Ziel- und Instrumentinterdependenzen zwischen Städtebauförderung und GRW relevant: 116 Der überwiegende Teil der Finanzmittel wurde in den nach GRW Kriterien strukturschwachen Regionen eingesetzt, so dass sich die Städtebauförderung überproport ional auf die Förderung von strukturschwachen Städten und Gemeinden konzentriert. Durch die vielfältigen Maßnahmen im Bereich der Städtebauförderung werden dadurch auch die Attraktivität der Städte und Gemeinden in den strukturschwachen Regionen als Wohn- und Wirtschaftsstandort gestärkt und indirekt die Schaffung und http://www.staedtebaufoerderung.info/StBauF/DE/Home/home_node.html 169 der Erhalt von Arbeitsplätzen gefördert sowie Beiträge zur Zukunftsfähigkeit der strukturschwachen Regionen erbracht. Städtebauförderung orientiert sich vor allem an Daseinsvorsorge und -sicherung, d.h. sie verfolgt nicht wie die GRW das Ziel der Wirtschaftsförderung. Trotzdem übt Städtebauförderung einen positiven Einfluss auf das Konvergenz - und Ausgleichsanliegen der GRW aus, weil zahlreiche Maßnahmen der Daseinsvorsorge Voraussetzung für wirtschaftliche Entwicklung darstellen. Insofern ist die GRW komplementär auf die Existenz dieser Politiken angewiesen. Die in der Städtebauförderung eingesetzten Instrumente nutzen vor dem Hintergrund ihrer Ziele auch Instrumente der Wirtschaftsförderung. Aber anders als die GRW sind die Instrumente auf die lokale Wirtschaft und nicht auf Unternehmen konzentriert, die überregional ihre Produkte vermarkten. In der Regel werden insbesondere lokale Ökonomien gefördert, um auf Ebene von Stadtteilen Entwicklungsimpulse zu setzen (Neumann, Schmidt 2011). Lokale Ökonomie wird dabei weit gefasst, d.h. die von der GRW nicht avisierte Nachbarschaftshilfe und gemeinwirtschaftliche Unternehmen spielen hier eine wichtige Rolle. Vor dem Hintergrund der skizzierten Interdependenzen werden diese Programme des Bundes im Rahmen der PV und des NSRP inhaltlich so abgestimmt, dass im Verhältnis zur GRW eine klar strukturierte Arbeitsteilung sichtbar ist. Was die Koordination in den Ländern angeht, so ist in den Bundesländern erkennbar, dass die Daseinsvorsorge im Rahmen der Städtebaupolitik und die Förderung der lokalen Ökonomien mit überregionaler Wirtschaftsförderung koordiniert wird. Hier wird zum einen die lokale Vernetzung, zum anderen aber die Einbindung der lokalen Ökonomie in überlokale und überregionale Wirtschafts - und Wertschöpfungskreisläufe gezielt unterstützt. So hat beispielsweise NRW in der vorangegangenen Förderperiode in der Ziel 2-Förderung lokale Ökonomien gezielt gefördert und integrierte Handlungskonzepte unterstützt [Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes NRW Referat 3111 (2009)]. Dabei ergeben sich durch die Themenschwerpunkte Leerstand im Einzelhandel, Existenzgründungen sowie Vernetzung und Beratung Verknüpfungen zur GRW. Durch die Berücksichtigung der Synergien im Zuge einer Programmkoordination vor Ort können die Gesamtwirkungen verstärkt werden. 170 Tabelle 12: Förderstruktur von Städtebauförderung und GRW Programm Ziele Strategische instrumentelle Ausrichtung Interdependenz Koordination durch Soziale Stadt Stabilisierung und Aufw ertung städtebaulich, w irtschaftlich und sozial benachteiligter Stadtteile Investitionen in das Wohnumfeld und die Infrastruktur Synergie zum GRW Ausgleichsziel NSRP Steigerung der Lebens-, Wohn- und Arbeitsqualität Stärkung der Innenstädte, Abbau von Wohnungsleerstand Bew ältigung des strukturellen und demographischen Wandels Aufwertung Sicherung zentraler Versorgungsbereiche Abbau von Leerstand Stadtumbau Ost/West Aktive Stadtund Ortszentren Aufwertung und Instandsetzung Synergie zum GRW Ausgleichsziel Synergie zum GRW Ausgleichsziel City Management Denkmalschutz Denkmalschutz Schutzvorgaben Synergie zum GRW Ausgleichsziel Kleinere Städte und Gemeinden Stärkung kleinerer Gebietskörperschaften in ländlichen und dünn besiedelten Räumen als Ankerpunkt für die Daseinsvorsorge Überörtliche Kooperation Synergie zum GRW Ausgleichsziel Sanierungsund Entw icklungsmaßnahmen Vermeidung von Missständen Sanierung baulicher Strukturen Investitionspakt Sanierung sozialer Infrastruktur Anpassung der Infrastruktur Bündelung der Förderquellen Verbesserung der Wirtschafts- und Agrarstruktur Quelle: Eigene Darstellung. Investitionsförderung Synergie zum GRW Ausgleichsziel Synergie zum GRW Ausgleichsziel PV Arbeitsteilung 171 Insgesamt stellt die Städtebauförderung komplementäre Maßnahmen bereit, die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Wirtschaftsförderung und einen Abbau von Entwicklungsrückständen zu schaffen. Dabei adressiert die Städtebaupolitik des Bundes zudem auch Aspekte von Strukturschwäche, weil finanzschwache Kommunen bei der Erbringung ihres Eigenanteils entlastet werden und alternative Finanzierungswege eröffnet werden, um den Eigenanteil aufbringen zu können. Zu prüfen wäre, ob die damit verbundenen Synergieeffekte für das Ausgleichsanliegen des inneren Rings ohne nennenswerte Abstriche bei den Zielen der Städtebauförderung verstärkt werden können, wenn Strukturschwäche bei der räumlichen Allokation von Städtebaufördermitteln und bei den Förderpräferenzen stärker berücksichtigt wird. 6.4 ZUSAMMENFASSUNG UND FAZIT Fasst man zusammen, zeigt sich, dass auch im mittleren und äußeren Ring zahlreiche Ziel-, Instrument- und Aktionsrauminterdependenzen zwischen GRW und den Programmen der übrigen Akteure existieren. Tabelle 13 stellt entlang der räumlichen Reichweite und der federführenden Akteure die Schnittstellen dar, innerhalb derer diese sich abstimmen müssen. In Hinblick auf die EU-Förderung hat sich inzwischen ein Abstimmungsverfahren etabliert, das auf der Programmebene sicherstellt, dass in der Abstimmung von EU, Bund und Bundesländern über Zielkonflikte bei der Allokation von Ressourcen auf das Wachstums- und Ausgleichsziel politisch entschieden wird. Es gibt zudem über die P artnerschaftsvereinbarung und dem Beihilfenrecht Mechanismen, die auf Politikinterdependenzen reagieren. Auf nationaler Ebene koordinieren sich GRW und Länderwirtschaftsministerien zum einen innerhalb der GRW, zum anderen wird über eine spezialisierte Arbeitsteilung Doppelförderu ng vermieden. Eine Doppelförderung und Überschneidung sind eher auf der Ebene der FuE - und Innovationsförderung in den ostdeutschen Ländern beobachtbar, da sich hier die BMWi- und BMBF-Programme inhaltlich überschneiden. Insgesamt zeigt sich ein komplexes System von Fördermöglichkeiten in den strukturschwachen Regionen. Dabei ist auffällig, dass hier eine Vielzahl von Akteuren mit einer großen Zahl an Förderprogrammen agiert. Dazu gehören nicht nur die spezifisch für die strukturschwachen Regionen vorgesehenen Interventionen mit der GRW und den EU-Strukturfonds. In den meisten Fällen sind die Länder für die Umsetzung und Durchführung der Maßnahmen in allen drei Ringen zuständig. Dies ist insofern eine sinnvolle Arbeitsteilung, als die Länder mit dem Wissen über die dort konkret vorfindbaren Bedingungen sowohl die Förderprogramme umsetzen, als auch so kombinieren können, dass die geschilderten Synergieeffek t e tatsächlich realisiert werden können. 172 Tabelle 13: Akteure in strukturschwachen Regionen nach Trägern, Koordination und Reichweite Förderstruktur und Koordination GRW und GAK Räumliche Reichw eite Träger und Federführung EU Deutschland Land EU Horizon 2020 ESF des Bundes ESI-Fonds TEN-V ELER, EMFF KfW-Programme Deutschland (BMWI, BMBF, BMEL, BMVI u.a.,) Exzellenzinitiative, ZIM, go-inno, co-cluster, Spitzenclusterwettbewerb Land (diverse Ministerien) Unternehmen Region, Inno-KOM Ost, Spitzenforschung Ost GRW, GAK, GA Landesprogramme Quelle: Eigene Darstellung. Förderprogramme des Bundes, die keinen regionalen Fokus aufweisen, können in den strukturschwachen Gebieten zum Einsatz kommen und sie können positive Synergien für das Konvergenzanliegen der GRW freisetzen. Dies gilt für die Innovations - und KMU-Förderung sowie für die Städtebauförderung. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass insbesondere die Innovations- und FuE-Förderung in entwicklungsschwachen Räumen diese positiven Synergien nur freisetzen können, wenn Absorptionsvoraussetzungen erfüllt sind und entwicklungsfähige regionale Innovationssysteme existieren oder entwickelt werden können. Mit GAK und ELER werden insbesondere die Landwirtschaft und die ländliche Entwicklung unterstützt. Ein Großteil der strukturschwachen Regionen liegt im ländlichen Raum und entsprechend sind die mit GAK und GRW verbundenen Fördermaßnahmen auch in den strukturschwachen Gebieten verfügbar. GRW und ELER/GAK verfolgen hier unterschiedliche Förderziele und -strategien im Rahmen einer arbeitsteilig spezialisierten Struktur. Allerdings sollten positive Synergien genutzt werden, wenn sich Fördergebiete überschneiden und von den GAK- und ELER-Maßnahmen positive Effekte auf die wirtschaftliche Entwicklung ergeben. Zu prüfen ist, ob Strukturschwäche (wie etwa bei den Ausgleichszulagen für Bergbauern) bei den Maßnahmen von ELER und GAK stärker adressiert werden kann, ohne dass nennenswert e Abstriche von den fachpolitischen Zielen gemacht werden müssen. Die Städtebauförderung des Bundes mobilisiert bereits heute in starkem Maße Mittel für strukturschwache Räume, die ebenfalls von der GRW gefördert werden. Zudem setzt sie zu den Programmen des inneren Rings komplementäre Maßnahmen um, die über weite Strecken auch Voraussetzungen für eine erfolgreiche Regionalentwicklung schaffen. Insofern wäre 173 auch hier zu prüfen, ob bei der räumlichen Allokation und den Förderpräferenzen Strukturschwäche noch stärker berücksichtigt werden kann, ohne dass es zu wesentlichen Abstrichen bei den fachpolitischen Zielen kommt. 7 IDENTIFIKATION STRUKTURSCHWACHER REGIONEN In Deutschland wird im Rahmen der GRW die Förderwürdigkeit der Regionen über ein zweistufiges Verfahren bestimmt, um die strukturschwachen von den strukturstarken Räumen zu unterscheiden. In einer ersten Stufe werden funktionale Gebietseinheiten, die sogenannt en Arbeitsmarktregionen ermittelt. Diese regionalen Arbeitsmärkte werden nach Pendlerverfl ec htungen gebildet, um die wirtschaftlichen Zusammenhänge geeignet abbilden zu können und um Verzerrungen der Ergebnisse wirtschaftlicher Tätigkeit durch administrative Grenzen, die in Deutschland zumeist historisch gewachsen sind, zu vermeiden. In einer zweiten Stufe werden dann ausgewählte wirtschaftliche und infrastrukturelle Indikatoren herangezogen, gewichtet und multiplikativ miteinander verbunden um eine Rangfolge der Arbeitsmarktregionen nach ihrer Strukturstärke zu bestimmen. Die Rangfolge der funktionalen Arbeits marktregionen innerhalb des GRW-Regionalindikators hinsichtlich ihrer Strukturstärke bzw. Strukturschwäche ist ein somit ein zentrales Element zur Bestimmung der GRW -Fördergebiete. 117 Die Analysen im empirischen Teil der Studie haben gezeigt, dass größere Disparitäten bei einer Vielzahl von ökonomischen Faktoren vorliegen und Konvergenz bzw. Divergenz in unterschiedlichem Ausmaß auf Ebene der Arbeitsmarktregionen aber auch bezogen auf die Großregionen Ost- und Westdeutschland auftreten. Der Zweck des GRW -Indikators besteht darin diese Unterschiede geeignet zu erfassen und zwischen strukturstarken und strukturschwachen Regionen zu diskriminieren. Die Identifikation der (relativen) regionalen Entwicklungsschwäche sollte sich dabei am Ergebnis des regionalen Wirtschaftens ausrichten, Wohlstand, Wachstum und Beschäftigung zu erzeugen und zukünftig auftretende Schwächen bzw. Hemmnisse sowie Anforderungen erfassen. In diesem Zusammenhang sind beispielsweise die demografische Entwicklung und/oder die Ausstattung mit digitaler Infrastruktur zu nennen. Ersteres wird zu einer Änderung des Arbeitskräftepotentials führen, während ohne eine moderne digitale Infrastruktur die regionalen Möglichkeiten ökonomisch effizient zu produzieren, eingeschränkt werden. Die Frage, ob eine explizite Berücksichtigung dieser Faktoren notwendig ist um strukturschwache Regionen 117 Die tatsächliche Einteilung der deutschen Regionen in Förder- und Nichtfördergebiete wird durch europäische Vorgaben wesentlich mitbestimmt. Aus den europäischen Vorgaben ergeben sich nationale Bevölkerungsobergrenzen für die Fördergebiete. In Deutschland liegt der Anteil der Fördergebietsbevölkerung ab dem Jahr 2014 bei 25,85% der Gesamtbevölkerung und umfasst somit etwa ein Viertel der deutschen Bevölkerung. Daneben wurde der nationale Spielraum für die Neuabgrenzung der Fördergebietskulisse genutzt und eine zusätzliche Fördergebietskulisse, die sogenannten D-Fördergebiete mit abgeschwächten Fördermöglichkeiten eingeführt, um besondere Problemlagen regionalpolitisch abfedern zu können. Einschließlich dieser Fördergebietskategorie ergibt sich eine Bevölkerungsobergrenze von 40% für die Fördergebietskulisse, vgl. dazu Europäische Kommission (2013, C209/35) sowie BMWI (2015, S. 9). 175 zu identifizieren oder mit dem aktuellen Gesamtindikator diese neuen Herausforderungen bereits implizit berücksichtigt werden, kann einerseits auf Grund theoretischer Überlegungen gestützt werden und gleichfalls empirisch untersucht werden. Auch die Abgrenzung der funktionalen Arbeitsmarktregionen sollte hinterfragt werden. Die funktionalen Verflechtungen der Regionen erfahren im Zeitablauf Veränderungen durch Änderungen der wirtschaftlichen Situation oder durch den Ausbau der Infrastruktur. Andererseit s führen Gebietsreformen zu einem veränderten Zuschnitt der Kreise und kreisfreien Städte und das Pendlerverhalten verändert sich mit der Zeit und der infrastrukturellen Ausstattung sowie dem technischen Fortschritt, der größere Pendlerdistanzen in gleicher Zeit ermöglicht. Schließlich stellt auch die aktuell landesscharfe Abgrenzung der Arbeitsmarktregionen eine administrative Restriktion dar, die zu verzerrten wirtschaftlichen Ergebnissen für Arbeitsmarkregionen führen kann. Letztlich können aber nur empirische Untersuchungen mit unterschiedlichen Methoden Hinweise auf eine geeignete Bestimmung der funktionalen Arbeitsmarktregionen geben. Der aktuell gültige GRW -Indikator basiert auf 258 Arbeitsmarktregionen während eine Untersuchung von Kosfeld und Werner (2012) ohne Berücksichtigung politischer und administrativer Restriktionen zu 141 Arbeitsmarktregionen in Deutschland führt. In der Abgrenzung von Kosfeld und Werner überschreiten viele funktionale Raumeinheiten Ländergrenzen. Daraus würde sich auch ein erhöhter Koordinationsbedarf bei regionalpolitischen Maßnahmen der Länder im Rahmen der GRW ergeben, da die wirtschaftliche räumliche Verflechtung über Ländergrenzen einen koordinierten Mitteleinsatz nahelegt. Nachfolgend wird zunächst der GRW-Regionalindikator für die Förderperiode von 2014 bis 2020 vorgestellt. Anschließend wird gezeigt, dass der Gesamtindikator eine geeignete – wenn auch nicht deckungsgleiche – Einordnung der Regionen vornimmt, wenn einzelne Indikatoren, die durch die ökonomische Wachstumstheorie als wesentliche Ergebnisvariable regionalen Wirtschaftens anzusehen sind, wie dem BIP je Einwohner oder der Produktivität betrachtet werden. Anschließend wird die voraussichtliche demografische Entwicklung in den Arbeitsmarktregionen mit den aktuellen Ausprägungen des GRW -Indikators untersucht. Es zeigt sich auch hier, dass eine große Übereinstimmung zwischen GRW -Indikator und demografisc her Entwicklung besteht und strukturschwache Regionen zukünftig eine ungünstigere demografische Entwicklung aufweisen werden als strukturstarke Regionen, eine Schlussfolgerung, die sich auch aus den empirischen Untersuchungen in Kapitel 3 ergibt. Abschließend werden die Ergebnisse zusammengefasst und kritisch bewertet sowie Hinweise für mögliche Ergänzungen angesprochen, die bei der Ausgestaltung des Indikators von Interesse sein können. 7.1 GRW-REGIONALINDIKATOR FÜR DIE FÖRDERPERIODE AB 2014 Für den GRW-Regionalindikator wurden durch den Unterausschuss der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ dieselben Indikatoren zu Grunde gelegt wie in der vorhergehenden Förderperiode von 2007 bis 2013. Der GRW -Regionalindik at or 176 für die Förderperiode 2014-2020 besteht somit aus den folgenden vier Indikatoren (in Klammern, Anteil in Prozent im Gesamtindikator): 118 - Arbeitslosenquote 2009-2012 (45%) - Bruttojahreslohn je Beschäftigten 2010 (40%) - Erwerbstätigenprognose 2011-2018 (7,5%) - Infrastrukturindikator 2012 (7,5%). Mit der Arbeitslosenquote und dem Bruttojahreslohn je Beschäftigen sind zwei zentrale Größen benannt, die das Ergebnis der regionalen wirtschaftlichen Betätigung erfassen und die Erwerbstätigenprognose enthält Informationen über die zukünftige Entwicklung der Erwerbs tätigkeit. Während die Arbeitslosenquote Auskunft darüber gibt, inwieweit es einer Region gelingt für die Erwerbsbevölkerung Arbeitsplätze bereit zu stellen, gibt der Bruttojahreslohn Auskunft über die Produktivität in den Regionen. Zwischen der Produktivität der Beschäftigten und ihrem Bruttolohn dürfte ein enger Zusammenhang bestehen, da eine höhere Produktivität ein höheres Lohnniveau nach sich zieht und umgekehrt. Die Erwerbstätigenprognose gibt Auskunft über den erwarteten Zuwachs oder Rückgang der regionalen Erwerbstätigkeit und kann auch als eine Kennziffer für die zukünftige demografische Entwicklung angesehen werden, da eine positive wirtschaftliche Entwicklung und das Wachstum der Bevölkerung eng miteinander verbunden sind. Insgesamt sind diese drei Indikatoren als Output- oder Ergebnisfaktoren der regionalen wirtschaftlichen Tätigkeit definiert und zeigen die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Region an. Mit dem Infrastrukturindikator wird die Systematik der outputorientierten Messung der regionalen Leistungsfähigkeit durchbrochen und ein Indikator aufgeführt, der im ökonomischen Sinn einen Produktionsfaktor darstellt und nicht das Ergebnis wirtschaftlicher Tätigkeiten beschreibt. Aus regionalökonomischen Überlegungen ist die Infrastrukturausstattung einer Region keine Zielvariable, sondern ein Inputfaktor für die Produktion und bildet nicht das Ergebnis der wirtschaftlichen Tätigkeit einer Region im Gegensatz zu den übrigen drei Faktoren ab. Die Gewichtung der einzelnen Faktoren zeigt ein deutliches Übergewicht für die Ergebnis variablen mit 92,5% an, so dass tatsächlich der Infrastrukturindikator ein geringes Gewicht im GRW-Gesamtindikator hat und die Rangfolge der Arbeitsmarktregionen weit überwiegend durch die ersten drei Faktoren determiniert wird. Die Gewichtung der einzelnen Indikatoren ist nicht schlüssig nachvollziehbar. In Schwegler, Bennewitz (2013, S. 175ff.) wird ausgeführt , dass zunächst 8 Modellvarianten mit unterschiedlichen Zeitbezügen und Gewichten für die Einzelindikatoren für den Unterausschuss berechnet und dort vorgestellt wurden, aber diese Berechnungen nicht den Anforderungen genügten, so dass eine weitere Variante erstellt wurde, die mit den oben genannten Gewichten den aktuellen GRW -Indikator ergeben. Aus den Ausführungen in Schwegler und Bennewitz ergibt sich nicht, warum diese Variante den anderen Varianten vorzuziehen ist und folglich kann auch keine Aussage über die statistische Güte des aktuellen GRW-Indikators getroffen werden. 118 Vgl. dazu auch IAB (2013), Arbeitsmarkt- und Einkommensindikatoren für die Neuabgrenzung des GRW-Regionalfördergebietes ab 2014. Studie im Auftrag http://www.iab.de/389/section.aspx/Publikation/k131105301). des BMWi (Download: 177 Zentral ist, ob mit dem GRW-Gesamtindikator eine sachgerechte Einordnung der Regionen in strukturschwache und strukturstärkere Regionen erreicht werden kann und der Indikator in geeigneter Weise disk riminiert. Es ist nicht entscheidend, ob ein anderer Indikator zur Abgrenzung ein deckungsgleiches Ergebnis hervorbringt. Dieses dürfte regelmäßig nicht der Fall sein, wenn beispielsweise anstelle des GRW -Gesamtindikators ein einzelner Indikator wie das BIP je Einwohner oder die Produktivität in den Regionen verwendet werden. 119 Aus der Einordnung einer Arbeitsmarktregion als strukturschwache Region folgt auch nicht, an welchen strukturellen Determinanten mit Fördermaßnahmen anzusetzen ist, um eine positive Entwicklung zu unterstützten. Diese ergeben sich aus einer separaten Untersuchung der regionalen Stärken und Schwächen. Auf der Grundlage des GRW-Gesamtindikators zur Messung der relativen Strukturstärke bzw. -schwäche ergibt sich das räumliche Verteilung in Abbildung 42. Strukturstarke Regionen finden sich vornehmlich in Westdeutschland, insbesondere im Süden, im Westen und im Großraum Hamburg und Hannover, während Ostdeutschland niedrige Werte aufweist. In Westdeutschland sind es ländliche Regionen, die Küstenregionen an Nord- und Ostsee und altindustrielle Regionen in Nordrhein-Westfalen und dem Saarland die als strukturschwach ausgewiesen werden. Auf dieser Grundlage und vor dem Hintergrund der europäischen Vorgaben wurden dann die nationalen Fördergebiete für die Förderperiode von 2014-2020 festgelegt. 119 In der europäischen Strukturpolitik wird das BIP je Einwohner in Kaufkraftparitäten auf der Ebene der NUTS-3-Regionen zur Identifikation der Förderregionen verwendet. Aus der Zuordnung zu den verschiedenen Förderkategorien folgt nicht, welche Fördermaßnahmen geeignet sind. Diese werden dann auf regionaler Ebene auf der Grundlagbe der Identifikation der regionalen Stärken und Schwächen festgelegt, vgl. BMWI (2014) Partnerschaftsvereinbarung zwischen Deutschland und der Europäischen Kommission für die Umsetzung der ESI-Fonds unter dem Gemeinsamen Strategischen Rahmen in der Förderperiode 2014 bis 2020, (http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/P-R/partnerschaftsvereinbarung-zwischen-deutschland-und-der-eu-kommision-fuer-die-umsetzung-der-esifonds-unter-dem-gemeinsamen-strategischen-rahmen-in-der-foerderperiode-2014-2020-teil-2,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf) 178 Abbildung 42: Regionale Verteilung des GRW-Indikators über die 258 Arbeitsmarktregionen Quelle: BMWI (2014) Die räumliche Verteilung der vier Indikatoren des GRW-Gesamtindikators ist in Abbildung 43 dargestellt. Ökonomische Überlegungen legen nahe, dass strukturstarke Regionen über ein hohes Lohnniveau verfügen sollten, welches durch eine hohe Produktivität möglich wird und gleichzeitig niedrige Arbeitslosenquoten aufweisen. Hinsichtlich der zukünftigen Erwerbsmöglichkeiten sollte ebenfalls ein positiver Zusammenhang bestehen und strukturstarke Regionen sollten gleichfalls über eine gute Infrastrukturausstattung verfügen, mit der Produktionsvorteile verbunden sind. Die in der Abbildung aufgezeigten Muster bestätigen visuell diese Zusammenhänge und eine einfache Korrelationsanalyse zwischen Gesamtindikator und den Einzelindikatoren bestätigen dieses Ergebnis. Danach ist der Gesamtindikator stark negativ mit der Arbeitslosenquote und positiv mit der Lohnvariablen verbunden. Strukturschwache Räume verfügen über ein niedriges Lohnniveau und hohe Arbeitslosigkeit. Gleichzeitig sind die Aussichten auf ein positives Erwerbstätigenwachstum geringer und die Ausstattung mit Infrastrukturen ist in den strukturschwachen Regionen weniger gut. 179 Abbildung 43: Einzelindikatoren Verteilung für die 258 Arbeitsmarktregionen a) Lohn je Beschäftigten 2010, in € b) Arbeitslosigkeit 2009/12, in % b) Infrastrukturindikator BBSR 2012 d) Erw erbstätigenprognose 2011-2018, in % Quelle: BMWI (2014) 180 Tabelle 14 Korrelation zwischen den Einzelindikatoren und dem GRW -Gesamtindikator, Datengrundlage 258 Arbeitsmarktregionen (t-Werte kursiv und in Klammern) GRW_G 1,00 ALQ_2009_12 ALQ_2009_12 -0,89 (-31,31) 1,00 BJL 0,81 (22,28) -0,48 (-8,65) 1,00 INFRA 0,35 (5,98) 0,00 (0,03) 0,63 (13,11) 1,00 ETP_2018 0,56 (11,26) -0,57 (-11,01) 0,25 (4,11) -0,01 (-0,16) GRW_G BJL INFRA ETP_2018 1,00 Legende: GRW_G: GRW-Gesamtindikator, ALQ_2009_12: Arbeitslosenquote in % im Durchschnitt der Jahre 2009 bis 2012, BJL: Bruttojahreslohn pro Beschäf tigten 2010 in Euro INFRA: Inf rastrukturindikator der BBSR, September 2012, ETP_2018: Erwerbstätigenprognose 2011-2018 in % t-Werte in Klammern: Unter der Nullhy pothese besteht zwischen den Indikatoren kein biv ariater Zusammenhang. Die Hy pothese kann nicht auf rechterhalten werden, wenn der in der Tabelle ausgewiesen t -Wert v om Betrag größer |2| ist. Anmerkung: Der Korrelationskoef f izient kann zwischen -1 und +1 liegen. Bei einem Wert v on -1 liegt ein perf ekter negativ er Zusammenhang v or, bei +1 ein perf ekter positiv er Zusammenhang. Der Korrelationskoef f izient auf der Hauptdiagonale misst die Eigenk orrelation und ist gleich 1. Der GRW-Gesamtindikator bildet die ökonomischen Zusammenhänge in der erwartet en Weise ab, d.h. Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit und niedrigen Löhnen haben einen niedrigen Indikatorwert und umgekehrt besitzen Regionen mit hohen Löhnen und niedriger Arbeitslosigkeit einen hohen Wert. 7.2 GRW-INDIKATOR UND DIE EINKOMMEN IN DEN REGIONEN Während in der nationalen Regionalpolitik mit dem GRW -Indikator ein zusammengesetzter Indikator zur Messung der regionalen Leistungsfähigkeit verwendet wird, verwendet die Europäische Union das BIP je Einwohner als Einzelindikator zur Abgrenzung der Regionen hinsichtlich ihres Entwicklungsstandes. Auch die ökonomische Wachstumsliteratur konzentriert sich bei der Diskussion um ungleiche Entwicklungsstände oder konvergente oder divergent e wirtschaftliche Entwicklungen auf die erwirtschafteten Einkommen in den Regionen, entweder als BIP je Einwohner oder mit Blick auf die Produktivität. Auf den Kontext der GRW übertragen sollten die strukturschwachen Regionen über ein geringes BIP je Einwohner und eine geringe Produktivität verfügen. Umgekehrt sollten strukturstarke Räume hohe BIP je Einwohnerwerte und hohe Produktivitäten aufweisen. Folglich sollte zwischen dem BIP je Einwohner und der Produktivität einer Arbeitsmarktregion und den Aus- 181 prägungen des GRW-Gesamtindikators ein enger positiver Zusammenhang bestehen. Besteht dieser Zusammenhang diskriminiert der GRW -Gesamtindikator in geeigneter Weise zwischen den Regionen. Abbildung 44 zeigt den Zusammenhang zwischen dem BIP je Einwohner bzw. der Produktivität und dem GRW-Gesamtindikator. Beide Größen sind eng mit dem GRW -Gesamtindikat or positiv korreliert. Hohe Werte für den GRW-Gesamtindikator gehen mit hohen BIP-Werten und hohen Produktivitäten einher. Folglich identifiziert der GRW-Gesamtindikator die aus wachstumstheoretischer Sicht schwächeren Regionen als strukturschwach und die stärkeren Regionen mit den hohen Einkommen und Produktivitäten als strukturstark und die in der regionalen Wachstumstheorie und –politik identifizierten Wachstumsfaktoren stellen geeignete Instrumente oder Ansatzpunkte für die Fördermaßnahmen zur Überwindung der Strukturschwächen dar. Der zur Identifikation der strukturschwachen Arbeitsmarktregionen eingesetzte Indikator ist somit kongruent mit den aus wachstumstheoretischer Sicht geeigneten Kennziffern zur Messung des Entwicklungsstands der Regionen, ohne mit diesem deckungsgleich zu sein. Der GRW-Gesamtindikator besitzt gegenüber dem BIP je Einwohner und der Produktivität aber den Nachteil, dass es kaum möglich ist einen Schwellenwert anzugeben, ab wann eine Arbeitsmarktregion nicht mehr als strukturschwach anzusehen ist und damit zweitens eine Erfolgskontrolle erschwert wird. In der deutschen Regionalpolitik werden folglich alle Arbeitsmarktregionen als in bestimmter Weise strukturschwach ausgewiesen, solange die kumulative Einwohnerzahl in allen Fördergebieten unterhalb des von der EU festgelegten Einwohnerplafonds liegt. Abbildung 44: Zusammenhang zwischen GRW Indikator und dem BIP je Einwohner und der Produktivität für die 258 Arbeitsmarktregionen BIP je Einw ohner 2010, in € b) Produktivität BIP je Erw erbstätigem 2011 60 100 Korrelation 0,73 BIP je Einwohner in 1.000 Euros (2011) Korrelation: 0,72 Produktivität in 1.000 Euro (2011) a) 90 80 70 60 50 50 40 30 20 10 40 97 98 99 100 GRW Indikator 101 102 97 98 99 100 GRW Indikator Quelle: BMWI (2014), BBSR (2015), eigene Berechnungen 101 102 182 7.3 GRW-INDIKATOR UND DIE DEMOGRAFISCHE ENTWICKLUNG Deutschland steht vor der besonderen Herausforderung des demografischen Wandels. Für die nächsten Jahrzehnte werden ein Rückgang der Gesamtbevölkerung und gleichzeitig ein Anstieg des Bevölkerungsanteils älterer Menschen sowie ein Rückgang des Erwerbspers onenpotenzials erwartet. Der Bevölkerungsrückgang und die damit verbundenen Konsequenzen für die wirtschaftliche Entwicklung werden die Regionen in Deutschland unterschiedlic h treffen und damit auch ihre Entwicklungsperspektiven berühren. Insbesondere in den ostdeutschen Ländern wird ein deutlicher Rückgang der Einwohnerzahlen erwartet. Dort sind es vor allem die ländlichen Regionen, die deutlich schrumpfen werden, mit Ausnahme Berlins werden auch für die Städte und Agglomerationen in Ostdeutschland sinkende Einwohnerzahlen prognostiziert. Auch in Westdeutschland werden die ländlichen Regionen vom Bevölkerungs rückgang betroffen sind. 120 Betroffen sind ebenfalls die Nordseeküstenregionen und auch die ehemaligen Industrieregionen im Ruhrgebiet, im Saarland und als einziger Stadtstaat auch die Hansestadt Bremen. Positive Bevölkerungsentwicklungen werden vor allem für die Ballungsräume und städtischen Agglomerationen in Westdeutschland erwartet, in denen auch die wirtschaftliche Entwicklung positiv verläuft bzw. verlaufen ist. Die zukünftige Bevölkerungs entwicklung könnte somit einen Engpass für die wirtschaftliche Entwicklung darstellen und insbesondere die bereits heute strukturschwachen Gebiete treffen. Die zukünftige demografische Entwicklung wird aktuell nicht explizit im GRW -Gesamtindikat or berücksichtigt, allerdings wird die zukünftige Erwerbstätigenentwicklung erfasst, die eine hohe positive Korrelation mit der Bevölkerungsentwicklung aufweist. Da die Bevölkerungsentwic k lung aber für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit mitentscheidend sein wird, stellt sich die Frage, ob der heutige GRW-Gesamtindikator auch bereits die zukünftig zu erwartende Bevölkerungsentwicklung miterfasst oder ob es sinnvoll und notwendig ist, den GRW -Indikator um eine demografische Komponente zu ergänzen. Um dieser Frage nachzugehen wird nachfolgend der Zusammenhang zwischen zwei demografischen Indikatoren und dem GRW -Indik ator untersucht: 1. 2. Die Bevölkerungsentwicklung in den 258 Arbeitsmarktregionen im Zeitraum von 2000 bis 2013. Dieser Indikator beschreibt die Bevölkerungsentwicklung in der jüngeren Vergangenheit. Eine kleinräumige Bevölkerungsprognose auf der Ebene der Arbeitsmarktregionen für den Zeitraum von 2012 bis 2035. Abbildung 45 zeigt die räumliche Verteilung des GRW-Indikator und den beiden Bevölkerungs indikatoren. Arbeitsmarktregionen mit einem hohen GRW -Indikatorwert weisen sowohl in der Vergangenheit positive Wachstumsraten der Wohnbevölkerung auf und auch die Prognos e der zukünftigen Bevölkerungsentwicklung ist ebenfalls positiv. Regionen hingegen, die in der jüngeren Vergangenheit einen Rückgang der Bevölkerung zu verzeichnen hatten, werden auch zukünftig negativ vom demografischen Wandel betroffen sein. Das regionale Muster von zukünftigen und vergangenen Veränderungen der regionalen Bevölkerung geht eng einher mit der Leistungsfähigkeit der Regionen, wie sie über den GRW -Gesamtindikator erfasst wird. 120 Eine detaillierte Darstellung der Bevölkerungsentwicklung für den ländlichen Raum ist in Kapitel 3 enthalten. 183 Regionen, die im Zeitraum von 2000 bis 2013 von Bevölkerungs verlusten betroffen waren, haben einen geringen GRW-Gesamtindikatorwert und sie sind in der aktuellen Förderperiode als strukturschwach identifiziert. Gleichzeitig gilt, dass die zukünftige Veränderung der Zahl der Einwohner unter Verwendung des GRW -Gesamtindikators prognositziert werden kann. Hier gilt, dass die heutigen strukturschwachen Regionen auch in Zukunft weiter an Bevölk erung verlieren werden. Abbildung 45: GRW Indikator und demografische Entwicklung für die 258 Arbeitsmarktregionen a) Veränderung der Zahl der Einw ohner 2000 bis 2013, in % b) Prognose der Einw ohnerentwicklung 2035, in % Quelle: STABU (2016), BBSR (2015), eigene Berechnungen 184 Um den Zusammenhang numerisch zu unterlegen, sind in Tabelle 15 die Korrelationen für die Bevölkerungsentwicklung und den GRW-Gesamtindikator ausgewiesen (Spalte 2). Der GRW Indikator korreliert sowohl hoch mit der Prognose der zukünftigen Bevölkerungsentwick lung (77%) als auch mit der Bevölkerungsentwicklung in der Vergangenheit (76%). Auch die Bevölkerungsentwicklung in der Vergangenheit und die Projektion bis 2013 sind eng miteinander verbunden. Der Korrelationskoeffizient beträgt 0,94 und unter Verwendung der vergangen en Bevölkerungsentwicklung kann eine beinahe perfekte Prognose über die zukünft ige Entwicklung abgegeben werden. Der GRW-Gesamtindikator zeigt, obwohl keine Bevölkerungskennziffer direkt enthalten ist, in welche Richtung sich die Bevölkerung in den Arbeitsmarktregionen entwickeln wird, da di e wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Region die zentrale Kennziffer für die Entwicklung der Einwohnerzahlen ist, vgl. dazu auch Kapitel 3.7. Die strukturschwachen Regionen mit Rückständen in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind besonders vom Bevölkerungsrück gang betroffen und die wirtschafts- und strukturstarken Regionen weisen positive Bevölkerungs ent wicklungen auf. Wirtschaftliche Prosperität führt zu Bevölkerungsgewinnen während Strukturschwäche mit einem Rückgang an Einwohnern einhergeht. Tabelle 15: Korrelation des GRW-Gesamtindikator mit demografischen Indikatoren, (t-Werte kursiv) GRW_GESAMT GRW_GESAMT 1,00 EIN_2035 0,76 EIN_2035 BVE_0611 1,00 (18,78) BVE_0013 0,77 0,94 (19,11) (43,24) 1,00 Legende: GRW_G: GRW-Indikator, EIN_2035: Prognose der Veränderung der Zahl der Einw ohner, in % BVE_0013: Veränderung der Zahl der Einw ohner im Zeitraum von 2000 bis 2013, in % t-Werte in Klam mern: Nullhypothese lautet zw ischen der Variable in der Spalte und der Zeile besteht kein Zusammenhang. Die Hypothese kann nicht aufrechterhalten werden, wenn der in der Tabelle ausgew iesen t-Wert vom Betrag größer |2| ist. Anm erkung: Der Korrelationskoeffizient kann zwischen -1 und +1 liegen. Bei einem Wert von -1 liegt ein perfekter negativer Zusammenhang vor, bei +1 ein perfekter positiver Zusammenhang. Der Korrelationskoeffizient auf der Hauptdiagonale misst die Eigenkorrelation und ist gleich 1. 185 7.4 ZUSAMMENFASSUNG Die Systematik zur Bestimmung der strukturschwachen Regionen innerhalb der GRW basiert auf einer zweistufigen Vorgehensweise. In der ersten Stufe werden die funktionalen Raumbezüge mit Hilfe von Pendlerverflec htungen bestimmt und insgesamt 258 Arbeitsmarktregionen identifiziert. Sie stellen die räumlichen Bezugseinheiten für die Klassifizierung der Regionen dar und bestehen aus einem oder mehreren Kreisen. In einem zweiten Schritt werden wirtschaftsstrukturelle Indikatoren ausgewählt und zu einem Gesamtindikator zusammengefasst . Für die Förderperiode von 2014-2020 sind dies die durchschnittliche Arbeitslosenquote der Jahre 2009-2012, der Bruttolohn je sozialversicherungspflichtig Beschäftigtem in 2010, ein Infrastrukturindikator für das Jahr 2012 und die Prognose der Erwerbstätigen für den Zeitraum 2011-2018. Die Indikatoren gehen in der genannten Reihenfolge in standardisierter Form mit unterschiedlichen Gewichten in den GRW -Gesamtindikator ein. Die Gewichte führen dazu, dass der Bruttojahreslohn und die Arbeitslosigkeit die wichtigsten Einzelkennziffern s ind. Die Einzelindikatoren werden multiplikativ zum GRW -Gesamtindikator verknüpft. Die auf der ersten Stufe identifizierten GRW -Arbeitsmarktregionen sind relativ kleinräumig. Im Vergleich mit den von Kosfeld und Werner (2012) identifizierten 141 Arbeitsmarktregionen weist die GRW-Klassifikation beinahe doppelt so viele Arbeitsmarktregionen aus. Beide Klassifikationen sind wichtig für die Abgrenzung funktionaler Räume und sie unterscheiden sich nicht nur durch die unterschiedlichen Methoden zur Bestimmung der Arbeitsmarktregionen, sondern auch im Hinblick auf den mit der Abgrenzung verfolgten Zweck. Die GRW -Klassifikation ist als Instrument zur Umsetzung der Regionalförderung vorgesehen und muss somit auch immer politischen Anforderungen und Vorgaben der amtlichen Statistik genügen, während die von Kosfeld und Werner identifizierten Arbeitsmarktregionen frei von diesen Restriktionen Funktionalregionen für wissenschaftliche Untersuchungen identifizieren. 121 Ein Vergleich der beiden Klassifikationen zeigt, dass größere Unterschiede bei den vornehmlich westdeutschen Agglomerationen wie Hamburg, Bremen, Hannover, Köln, Frankfurt und München und auch Berlin u.a.m. bestehen und diese bei Kosfeld, Werner deutlich größer ausfallen. Die kleinräumigere Definition der GRW-Arbeitsmarktregionen hat den Vorteil, dass auf regionale Besonderheiten stärker eingegangen werden kann. Ein Nachteil besteht aber darin, dass die funktionalen Räume durch die administrativen Restriktionen nicht korrekt abgebildet werden und die regionalstatistischen Bewertungen und somit auch der GRW -Gesamtindikator zu verzerrten Schätzergebnissen führen könnten. Zur Identifikation der strukturschwachen Regionen für die Zeit nach 2019 wäre es wünschens wert für beide Abgrenzungen der Arbeitsmarktregionen eine Einordnung mit dem GRW-Regionalindikator vorzunehmen und zu prüfen, ob sich aus den unterschiedlichen Rangfolgen für die Strukturstärke oder –schwäche Konsequenzen für die regionale Strukturpolitik ergeben. Die Unterschiede könnten eine Zusammenarbeit über Ländergrenzen oder GRW-Arbeits marktregionen nahelegen und insbesondere die Stadtstaaten, aber auch andere Agglomerationen und Länder mit gemeinsamen Arbeitsmarktregionen nach Kosfeld und Werner (beispielsweise Bayern und Thüringen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg oder Bremen 121 Die Restriktionen äußern sich bei der GRW-Klassifikation darin, dass keine länderübergreifenden Arbeitsmarktregionen bestimmt werden und/oder dass die Klassifikation mit der räumlichen Abgrenzung von EUROSTAT möglichst übereinstimmen soll, vgl. dazu Eckey, Schwengler, Türck (2007). 186 und Niedersachsen) betreffen. So verfolgen beispielsweise Brandenburg und Berlin gemeinsam eine Innovationsstrategie, auch wenn die Abgrenzung der GRW -Arbeitsmarktregionen an den Landesgrenzen endet. 122 Eine zukünftige GRW-Förderung könnte sich dann stärker an den tatsächlichen funktionalen wirtschaftlichen Verflechtungen orientieren und so Synergien zur gemeinsamen Weiterentwicklung der regionalen Leistungsfähigkeit nutzen. Die empirischen Untersuchungen des Zusammenhangs zwis chen GRW-Gesamtindikator und dem Einkommen je Einwohner (operationalisiert durch das BIP je Einwohner und die Produktivität) zeigen einen engen Zusammenhang auf, so dass mit dem GRW -Indikator eine Identifikation der strukturstarken bzw. strukturschwachen Arbeitsmarktregionen möglich ist. Auch zwischen der prognostizierten zukünftigen demografischen Entwicklung und dem GRW -Gesamtindikator besteht ein enger Zusammenhang. Arbeitsmarktregionen mit geringen Indikatorwerten werden im Allgemeinen durch einen zukünftigen Bevölkerungsrückgang betroffen sein, während die Arbeitsmarktregionen mit hohen Indikatorwerten zukünftig Bevölkerungs z uwächse aufweisen. 123 Hieraus folgt, dass die aktuell strukturschwachen Regionen auch in Zukunft Bevölkerungsverluste und Abwanderung erfahren werden, während vornehmlich die strukturstarken Regionen Bevölkerungsgewinne und Zuwanderung 124 aufweisen werden. Für beide Regionstypen stellen diese Entwicklungen Herausforderungen dar. In der ersten Gruppe wird es darum gehen, die Attraktivität der Regionen zu erhöhen und die Daseinsvorsorge geeignet zu sichern, während die letztgenannte Gruppe mit den Kosten der Ballung konfrontiert sein wird und entsprechend Infrastrukturen und Wohnraum bereitstellen muss. Obwohl der GRW-Indikator zur Identifikation der Arbeitsmarktregionen hinsichtlich der wirtschaftsstrukturellen Position geeignet ist, stellen sich doch Fragen, wie zukünftig die Strukturschwäche zu messen ist. Aus ökonomischer Sicht ist es zur Identifikation der Strukturschwäche hinreichend die Ergebnisse des regionalen Wirtschaftens im GRW -Gesamtindikator zu erfassen. Der Infrastrukturindikator ist in diesem Zusammenhang nicht zwingend notwendig, da er einen Inputfaktor für die regionalen Produktionsmöglichkeiten und nicht das Ergebnis der wirtschaftlichen Tätigkeit erfasst. In Übereinstimmung mit dem Wissenschaftlichen Beirat des BMWI (2015) wird empfohlen zukünftig stärker auf die Ergebnisse der regionalen Leistungsfähigkeit zu setzen und dem regionalen Einkommen, gemeinsam mit der regionalen Arbeitslosigkeit eine höhere Präferenz einzuräumen und zu prüfen, ob der Infrastrukturindikat or nicht verzichtbar ist. Hinsichtlich der Methodik ist zudem zu bedenken, dass ein zusammengesetzter Indikator auch hinsichtlich der Wahl der Indikatoren und Gewichte möglichst transparent und nachvollziehbar ausgestaltet sein sollte. Sowohl die Auswahl der Einzelindikatoren als auch ihre Gewichtung 122 Eine Übersicht über die gemeinsame Innovationsstrategie der Länder Berlin und Brandenburg ist auf der Webseite http://www.innobb.de/de/Gemeinsame-Innovationsstrategie-Berlin-BrandenburginnoBB einsehbar; vgl. auch: Senat von Berlin und Regierung des Landes Brandenburg (2011). 123 Zu diesem Befund leistet auch die Erwerbs tätigenprognose einen wichtigen Beitrag, da sie einen engen Zusammenhang zum Bevölkerungswachstum aufweist. In der Regel wächst die Bevölkerung in den Regionen, in denen auch die Erwerbstätigkeit zunimmt. 124 In diesem Zusammenhang ist auch auf Netzwerkeffekte der Zuwanderung zu verweisen, so dass neben den wirtschaftsstrukturellen Indikatoren auch Zuwanderung in strukturschwache Regionen erfolgen kann. Ein Beispiel stellt die Zuwanderung ins Ruhrgebiet (Duisburg, Dortmund) dar. 187 sollten durch Dritte nachvollziebar sein. Bei der Auswahl der Einzelindikatoren und insbesondere bei der komplexen Entscheidungsfindung für die Gewichte der Teilindikatoren können Scoring-Verfahren für die notwendige Transparenz sorgen. 125 Insgesamt ist der GRW-Gesamtindikator jedoch gut geeignet die strukturschwachen von den strukturstarken Regionen zu unterscheiden und stellt auch zukünftig bei der Fördergebiets abgrenzung für ein integriertes gesamtdeutsches System für die strukturschwachen Regionen eine gute Ausgangsbasis dar. Die obigen Hinweise zur Weiterentwicklung könnten dazu beitragen die Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Methodik zu erhöhen und gleichzeitig eine verbesserte ökonomische Begründung für die Fördergebietsabgrenzung liefern. Es wird allerdings auch immer Sonderfälle (z. B. die Grenzregionen oder die alt -industriellen Regionen), in denen der grundsätzlich zutreffende Zusammenhang zwischen Einkommen und Arbeitslosigkeit nicht wie beschrieben gilt und der Gesamtindikator die Strukturschwäche deshalb nicht adäquat abbildet. Hier ist es angebracht ggf. auch außerhalb des Rankings die besondere Problemlage zu berücksichtigen. 125 Die Entwicklung eines alternativen Vorschlags zur Ermittlung der Gewichte für die in den GRW- Indikator und die Schaffung der notwendigen Transparenz ist nicht Gegenstand des hier vorliegenden Gutachtens. Ein Beispiel für ein Scoring-Verfahren, um subjektive Bewertungen transparent zu gestallen, ist die in Bradley, Mitze und Untiedt (2006) dargestellte Multikriterienanalyse zur Identifikation der Rangfolge der in eine Untersuchung aufzunehmenden Einzelindikatoren. 8 INTEGRIERTE REGIONAL- UND STRUKTURPOLITIK AB 2020 FÜR STRUKTURSCHWACHE REGIONEN 8.1 ÖKONOMISCHE AUSGANGSBEDINGUNGEN Die regionalwirtschaftliche Ausgangssituation ist durch ausgeprägte Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gekennzeichnet. In den strukturstärkeren Regionen ist die Produktivität im Jahr 2012 etwa doppelt so hoch wie in den strukturschwächeren Regionen, und beim BIP je Einwohner sind die Unterschiede noch größer. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist auch 25 Jahre nach der Wiedervereinigung immer noch durch ein Ost -West-Gefälle gekennzeichnet. Allerdings gibt es auch in Westdeutschland Regionen mit niedrigen BIP - und Produktivitätswerten, die sich kaum von den ostdeutschen Regionen unterscheiden. Es sind vor allem periphere ländliche Gebiete, aber auch einige größere und kleinere Agglomerations räume sind durch geringe Werte gekennzeichnet. Zu nennen sind vor allem das Ruhrgebiet und das Saarland, die auf Grund ihrer historisch bedingten sektoralen Wirtschaftsstrukturen Entwicklungsdefizite aufweisen und in denen der sektorale Strukturwandel noch nicht abgeschlossen ist. Die wirtschaftlich leistungsfähigsten Regionen finden sich vor allem in Westdeutschland und dort insbesondere in den Agglomerationsräumen im Norden (Hamburg), im Süden und Südwesten sowie in der Rhein-Main-Schiene. In Ostdeutschland, dessen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit generell noch unter dem westdeutschen Niveau liegt, werden für wenige städtische Regionen überdurchschnittliche Werte beobachtet. Insgesamt ist in Deutschland ein Entwicklungsrückstand der ländlichen und peripheren Regionen vorhanden. Regionale Besonderheiten zeigen sich aber auch in verschiedenen Grenzregionen, beispielsweise an der bayerischen Grenze zu Tschechien oder in Sachsen und Brandenburg mit einem ausgeprägten Fördergefälle zu Gunsten der angrenzenden Gebiete in Tschechien und Polen. Auch die Arbeitslosigkeit ist regional unterschiedlich hoch, wobei insbesondere zwischen Ost und Westdeutschland noch immer große Unterschiede bestehen. Wegen der guten gesamtwirtschaftlichen Konjunktur sind die Arbeitslosenzahlen über alle Regionen hinweg zurückgegangen, allerdings sind die relativen regionalen Unterschiede kaum geringer geworden. Wirtschaftlich starke Regionen weisen im Allgemeinen auch niedrige Arbeitslosenquoten auf. Für altindustrielle Regionen, die zwar über relativ hohe Produktivitäten verfügen, sind allerdings gleichzeitig verfestigte hohe Arbeitslosenquoten beobachtbar. Umgekehrt weisen ländliche Regionen mit relativ geringen Produktivitäten gleichzeitig niedrige Arbeitslosenquoten auf. Konvergenzuntersuchungen zeigen, dass die Angleichung der wirtschaftlichen Lebensverhält nisse über die Arbeitsmarktregionen nur sehr langsam von statten geht. Für die Förderperiode ab 2020 kann daher von einer mehr oder weniger unveränderten regionalen Situation ausgegangen werden. Eine Angleichung der Regionen ausschließlich über marktwirtschaftliche Prozesse ist mehr als fraglich. Zwischen Ost- und Westdeutschland werden auch im Jahr 2020 immer noch erhebliche Unterschiede bestehen. Innerhalb Ostdeutschlands sind die wirtschaft lichen Lebensverhältnisse homogener als in Westdeutschland. Die empirischen Ergebnisse 189 legen es nahe, dass der Stärkung der regionalen Produktionsbedingungen in den strukturschwachen Regionen entscheidende Bedeutung für die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung zukommt. Eine besondere Herausforderung wird in Zukunft die Entwicklung der regionalen Bevölkerung und ihrer Altersstruktur darstellen. Aus den aktuellen Bevölkerungsprognosen des Statistischen Bundesamtes (2015) und des BBSR (2015) folgt, dass insbesondere in Ostdeutschland, von wenigen regionalen Ausnahmen abgesehen, ein deutlicher Bevölkerungsrück gang zu erwarten ist. In Westdeutschland sind es in erster Linie ländliche Regionen, das Ruhrgebiet und das Saarland, deren Wohnbevölkerung zurückgehen wird. Allerdings fällt der Rückgang bis zum Jahr 2030 nicht mehr so stark aus, wie es die vorherige koordinierte Bevölkerungs prognose aus dem Jahre 2011 angezeigt hat. Dies ist u.a. darauf zurückzuführen, dass der demografische Wandel bereits vorangeschritten ist, in den vergangenen Jahren bereits ausgeprägte Anpassungsprozesse beobachtet werden konnten und der demografische Anpassungsprozess bereits eingesetzt hat. Der demografische Wandel führt auch dazu, dass sich das Erwerbspersonenpotenzial reduziert. Insbesondere in Ostdeutschland, aber auch für Nordrhein-Westfalen, das Saarland und Rheinland-Pfalz wird ein sehr deutlicher Rückgang prognostiziert. Lediglich Hamburg weist für 2035 gegenüber 2012 einen positiven Saldo des Erwerbspersonenpot entials aus. In diesen Prognosen sind die im Rahmen der aktuellen Flüchtlingsströme nach Deutschland einwandernden Personen nicht berücksichtigt, so das s die Projektionen mit Unsicherheit behaftet sind. Die Bevölkerungsentwicklung und die wirtschaftlichen Aussichten einer Region sind positiv miteinander verbunden. In Regionen mit einer wachsenden Bevölkerung nimmt auch das Arbeitskräftepotenzial zu. Gleichzeitig steigt das zukünftige Nachfragepotenzial und die positive Wirtschaftsentwicklung wird gestärkt. Regional wirkt diese Entwicklung als Push- oder Pullfaktor für Bevölkerungsbewegungen: Regionen mit Wirtschaftswachstum ziehen neue Bevölkerung an, während die Menschen aus Räumen mit wirtschaftlichen Problemen abwandern, da sich an anderen Orten verbesserte Einkommenserzielungsmöglichkeiten bieten. In den Gebieten mit einer problematischen demographischen Entwicklung schrumpft hingegen das Nachfragepotenzial und es fehlt ein wichtiger Inputfaktor für die Produktion. Die Verteilung von außen Zugewanderter konzentriert sich ebenfalls auf Regionen, die eine hohe ökonomische Prosperität aufweisen. Der Stand der regionalen wirtschaftlichen Entwicklung wird einerseits durch wirtschaftliche Standortfaktoren bestimmt, die direkt in die Produktionsprozesse eingehen. Andererseits ist die regionale Produktion in Zusammenhänge eingebettet, die durch die Wirtschaftspolitik kaum beeinflusst werden können. Bei den zuletzt genannten Faktoren handelt es sich bspw.um die regionale Lage oder die Bevölkerungsdichte, auf die in kurzer und mittlerer Sicht politisch nur wenig Einfluss genommen werden kann. Fragt man nach den Ursachen für die unterschiedliche Entwicklung der Produktivität, des Einkommens und der Arbeitslosigkeit, stehen verschiedene Faktoren im Mittelpunkt des Interesses. Es handelt sich um die betriebliche Investitionstätigkeit, die Betriebsgrößenstruktur vornehmlich in Ostdeutschland, die Ausstattung von Regionen mit wirtschaftsnaher Infrastruktur, die zunehmende Bedeutung von Forschung, Entwicklung und Innovationen, die Nutzung des Gründungspotentials oder auch die Qualifikation des Erwerbspersonenpotenzials. In den strukturschwächeren Regionen bestehen Defizite bei verschiedenen Faktoren. Eine auf die Stärkung der strukturschwachen Gebiete ausgerichtete Förderpolitik muss diese in das Blickfeld rücken. Politische Ausgangsbedingungen 190 Die politischen Ausgangsbedingungen für die Förderung und die Entwicklung der s trukturschwachen Regionen haben sich in der Vergangenheit signifikant geändert und werden sich weiter ändern: Seit der deutschen Wiedervereinigung erhalten die ostdeutschen Länder zur Überwindung des infrastrukturellen Nachholbedarfs und für Investitionen in Wirtschaft, Innovationen, Verkehr, Wohnungs- und Städtebau sowie Altlasten- und Standortsanierung finanzielle Hilfen. Im Rahmen des Solidarpakt II werden von 2005 bis 2019 insgesamt 154 Mrd. Euro eingesetzt, wobei seit 2009 der Finanzmitteleinsatz degress iv abnimmt und mit dem Jahr 2019 endet. Die zuletzt in Ostdeutschland mögliche Förderung betrieblicher Investitionen über die Investitionszulage ist inzwischen ausgelaufen. Die Schuldenbremse (ab 2020) und die Neuordnung der Finanzbeziehungen der Länder werden voraussichtlich die finanziellen Spielräume von Bund und Ländern beschneiden. Zudem ist kaum abzuschätzen, welche Höhe die Finanzmittel aus den ESI-Fonds nach 2020 haben werden. Das europäische Beihilferecht hat bereits die Möglichkeiten der Förderung strukturschwacher Regionen gegenüber der Vergangenheit eingeschränkt. Dies betrifft insbesondere die betriebliche Investitionsförderung bei Großunternehmen und den Ausweis von strukturschwachen Regionen selbst, der durch die Höhe des Bevölkerungs plafonds definiert wird. Zudem wurden die Fördersätze in ihrer Höhe abgesenkt. Der Rückgang der Fördermöglichkeiten für Großunternehmen trifft vor allem die ostdeutschen Länder, deren Unternehmensbestand durch einen unterdurchschnittlichen Anteil an Großunternehmen gekennzeichnet ist. Ob es zu weiteren Änderungen im EUBeihilferecht kommt, die die Fördermöglichkeiten in den struktruschwachen Regionen Deutschlands weiter einschränken, ist zurzeit unklar. Neben den Rahmenbedingungen bei den Fördermöglichkeiten hat sich auch die Fähigkeit der Unternehmen und Regionen, die Finanzmittel der GRW zu absorbieren, gegenüber früheren Förderperioden verändert. Die Ausgaben der GRW -Investitions- und Infrastrukturförderu ng sind deutlich rückläufig und nähern sich wieder dem Niveau, das vor der deutschen Wiedervereinigung erreicht wurde. Dies spiegelt auch die Erfolge im Aufbau Ost und beim Aufholprozess der ostdeutschen Länder wider. Ein beträchtlicher Teil der Realkapital- und Infrastruk turlücke konnte geschlossen werden und der Förderbedarf ist auf diesen Feldern rückläufig. Gleichzeitig gewinnt die Förderung von Innovationen und FuE an Bedeutung, weil das wirtschaftliche Wachstum zunehmend von innovationsbasierten Produkt - und Verfahrensinno vationen (bspw. Industrie 4.0) getrieben wird und sich hier Förderbedarf und Fördermöglichkeiten auch in den strukturschwachen Regionen zeigen. Vor diesem Hintergrund wird in den folgenden Abschnitten des Kapitels dargelegt, wie eine integrierte Regional- und Strukturpolitik zu Gunsten entwicklungsschwacher Räume in Deutschland ab 2020 fortgeführt werden kann. 191 8.2 INTEGRIERTER POLITIKANSATZ IM 3-RINGE-MODELL 8.2.1 POLITIKANSATZ UND 3-RINGE-MODELL Das Selbstverständnis der regionalen Wirtschaftspolitik in Deutschland beruht darauf, dass regionale Entwicklungsrückstände durch Hilfe zur Selbsthilfe überwunden werden sollen. Dabei setzt sie die markt- und wettbewerbsgetriebene Verteilung der Produktion nicht außer Kraft, sondern unterstützt die strukturschwachen Regionen innerhalb der wettbewerblic hen Ordnung. Die Regionale Strukturpolitik versteht sich deshalb als eine Politik der Wirtschaftsförderung. Regionale Wirtschaftspolitik zielt neben der Verbesserung der Effizienz der räumlichen Allokation (Überwindung von Marktversagenstatbeständen) vor allem darauf ab, zu mehr Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen im Raum beizutragen.Ein integriertes regionales Fördersystem für strukturschwache Regionen, das auf regionale Wirtschaftsförderung fokussiert ist, sollte sich auf das Einkommen und die Beschäftigung konzentrieren, denn diese beiden Ziele dürften die Präferenzen in Hinblick auf die wirtschaftlich gleichwertigen Lebensbedingung en dominieren. Inhaltlich sollte sich eine integrierte Förderung zur Stärkung der strukturschwachen Räume auf wirtschaftspolitisch relevante Felder beschränken, von denen langfristige und strukturell positive Effekte für die strukturschwachen Räume ausgehen. Diese Politik sollte auf Instrumente ausgerichtet sein, von denen theoretisch gestützt und empirisch evident erwartet werden kann, dass ihr Einsatz das regionale Wachstum von Einkommen und Beschäftigung fördert. Dazu zählen traditionell die private und öffentliche Kapitalakkumulation (Investitions - und Infrastrukturförderung), die Förderung des technischen Fortschritts durch die Adaption und Generierung neuen Wissens und der Unterstützung der dazu notwendigen Rahmenbedingungen im Zuge einer Cluster- und Kooperationsförderung, die Überwindung von Finanzierungs schwierigkeiten für KMU, die Stärkung des regionalen Innovationssystems, die Entwicklung des regionalen Humankapitals u.a.m. Ein gesamtdeutsches System zur integrierten Förderung strukturschwacher Regionen hat neben den geeigneten Instrumenten auch zu berücksichtigen, dass die Regionen nicht nur über Förderansätze unterstützt werden, die ausschließlich auf strukturschwache Gebiete ausgerichtet sind. Auch können Maßnahmen, die nicht auf regionalpolitischen Begründungen beruhen und/oder unterschiedliche regionale Reichweiten aufweisen, die strukturschwachen Gebiete stärken. Neben der Politik, die unmittelbar und ausschließlich auf strukturschwache Räume gerichtet ist, kommen in Deutschland zwei weitere Politikfelder hinzu: Dies sind zum einen allgemeine wirtschaftsnahe Förderprogramme, die sich flächendeckend auf alle Regionen beziehen, und zum anderen spezifische Fachpolitiken, die mit ihren raumwirksamen Interventionen eine ergänzende Rolle für die Entwicklung der strukturschwachen Regionen einnehmen können. Das 3-Ringe-Modell zur integrierten Förderung strukturschwacher Räume ab 2020 ist der Kern eines konsistenten Fördersystems, in dem die Förderpolitiken nach ihrer Ausgestaltung hinsichtlich regionaler Ausrichtung und der Wirtschaftsnähe angeordnet werden: Im inneren Ring befinden sich die Programme, die ausschließlich oder primär wirtschaftliches Wachstum in entwicklungsschwachen Räumen fördern. Hier agiert die GRW gemeinsam mit den ESI-Fonds, insbesondere mit dem EFRE. Im Unterschied 192 zum EFRE konzentriert sich die GRW aber ausschließlich auf strukturschwache Regionen, während die ESI-Fonds flächendeckend agieren, aber einen Großteil ihrer Ressourcen in entwicklungsschwachen Räumen einsetzen. EFRE und ESF ko-finanzieren einzelne Maßnahmen der GRW oder werden mit länderspezifischen Maßnahmen außerhalb der GRW in den strukturschwachen Regionen eingesetzt. Die Interventionen von GRW und EFRE sowie ESF bilden zusammen mit der Implementierung dieser Programme durch die Länder und deren übrigen landesspezifischen Maßnahmen den inneren Kern der Maßnahmen zu Gunsten der strukturschwachen Gebiete. Im mittleren Ring finden sich wirtschaftsnahe, aber nicht auf das regionale Ausgleichsziel fokussierte Förderungen von FuE, Innovationen und KMU sowie des Mittelstands. Diese Programme sind räumlich entweder auf Deutschland insgesamt oder auf eine der Großregionen (Ost- bzw. Westdeutschland) – oftmals unter Einsatz der ESI-Fonds EFRE und ESF – ausgerichtet. Sie werden mit allgemeinen Marktversagenstatbest än den begründet. Dies betrifft alle Formen von Interventionen zur Stärkung von FuE und Innovation, Gründungsförderung, Clusterentwicklung und Zusammenarbeit von Unternehmen und Wissenschaft sowie die Finanzierung vornehmlich von KMU. Außerhalb der Landesprogramme werden diese Förderprogramme im Wesentlichen seitens des BMWi, des BMBF oder der KfW bereitgestellt. Die Bedeutung der Programme im mittleren Ring hat in den vergangenen zwei Dekaden stark an Bedeutung zugenommen, und es besteht ein breites Maß an Übereinstimmung mit den Interventionsf or men des inneren Rings. Der flächendeckende oder auf Großregionen fokussierte Programmeinsatz führt insbesondere bei der FuE-Förderung sowie der Förderung von Spitzen- und Grundlagenforschung häufig dazu, dass diese sich auf wachstumsstarke Ballungsräume konzentrieren. Dort fällt Forschungs - und Innovationsförderung auf besonders fruchtbaren Boden. Dies schließt jedoch nicht aus, dass die Aktionsräume in der KMU-Förderung und auch in der FuE-Förderung mit denen des inneren Rings insbesondere dann eine Schnittmenge aufweisen, wenn anwendungsorientierte Forschungs- und Entwicklungsförderung Ziel der Programme des mittleren Rings ist. Im äußeren Ring sind Programme eingeordnet, die nicht unmittelbar wirtschaftsnah sind. Dazu zählen Programme, die wie der ELER und die GAK zu Gunsten der ländlichen Räume und der Landwirtschaft intervenieren, oder Interventionen im Rahmen der Städtebauförderung und der digitalen Infrastruktur, die einen Beitrag zur Sicherung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und zur Daseinsvorsorge leisten. Träger sind die Landwirtschafts-, Bau- und/oder Umweltministerien. Die nicht wirtschaftsnahen Förderprogramme sind nicht explizit geographisch fokussiert, kommen aber auch in den strukturschwachen Regionen zum Einsatz. Hier stellen die Förderung ländlicher Räume (GAK und ELER) und die Städtebauförderung wichtige fachpolitische Interventionen dar. Ihr Verhältnis zu den Programmen des inneren Rings kann insbesondere in dem Bereich, wo es um die Sicherung der Daseinsvorsorge geht, als komplementär charakterisiert werden. Dies beruht darauf, dass eine erfolgreiche Wirtschaftsförderung in strukturschwachen Räumen in der Regel nur dann zu erwarten ist, wenn die Grundversorgung in den Bereichen Basisdienstleistungen, Verkehr, Abfallentsorgung, Wasser- und Energieversorgung gesichert ist. Darüber hinaus können Umweltschutzmaßnahmen oder Programme, die die Wettbewerbsfähigkeit des Agrarsektors oder des Tourismus im Rahmen der GAK und des ELER stärken, ebenfalls einen positiven Einfluss auf das Wirtschaftsförderungsanliegen der Programme des inneren Rings ausüben. 193 Sowohl innerhalb als auch zwischen den Ringen ergeben sich Synergien. Synergieeffek t e zwischen den Programmen beruhen auf sich überschneidenden Aktionsräumen sowie Ziel und Instrumentinterdependenzen. Aktionsraumüberschneidungen ergeben sich, wenn die Programme der drei Ringe ihre Wirkung in entwicklungsschwachen Räumen entfalten. Zielinterdependenzen existieren, wenn etwa der EFRE auch (regional) integratives Wachstum fördert oder die Mittelstandsförderung einen Beitrag zur Stärkung des Mittelstands in entwicklungsschwachen Regionen leistet. Instrumentinterdependenzen werden bspw. relevant, wenn mit einem FuE-Zuschuss auch Unternehmen in entwicklungs- und strukturschwachen Räumen gefördert werden. Diese Interdependenzen führen dazu, dass die Gesamtwirkung der Programme in den drei Ringen über ihren singulären Beitrag zum fachpolitischen Ziel (z.B. Überwindung von Marktversagen, Daseinsvorsorge etc.) hinausgehen. Deshalb sollten die Politiken in den drei Ringen nicht unabhängig voneinander, sondern abgestimmt und koordiniert konzipiert werden. Der Nutzen einer Koordination ist darin zu sehen, dass positive Synergieeffekte für die entwicklungsschwachen Räume mobilisiert werden, ohne dass Abstriche am fachpolitischen Ziel gemacht werden müssen. Somit bedeuten Koordination und Abstimmung nicht, dass die fachpolitischen Ziele oder das Fachressortprinzip aufgegeben werden. Das Ressortprinzip sorgt dafür, dass vor dem Hintergrund von Verbundeffekten Aufgaben gebündelt und durch Aufgabenteilung Spezialisierungs- und Kostenvorteile mobilisiert werden. Es schafft klare und nach außen erkennbare Zuordnungen von Aufgaben, Zuständigkeit en und Verantwortlichkeiten. 126 Die Abstimmung über Förderprogramme der Ressorts sorgt allerdings dafür, dass ohne Abstriche bei den fachpolitischen Zielen die positiven Synergien genutzt und dort, wo möglich, verstärkt werden. Um die Koordinationskosten bzw. Transaktionskosten gering zu halten, sollte sich die ex-ante Abstimmung auf die Konzipierung des Programms konzentrieren. Zusammenfassend wird im Wesentlichen für die Weiterentwicklung der regionalen Wirtschaftsförderung in Richtung auf einen integrierten Ansatz zur Förderung strukturschwacher Regionen an zentralen Bausteinen vorgeschlagen: die Förderpolitik stärker innovationsorientiert auszurichten, die infrastrukturelle Förderung auf wichtige, in der Zukunft notwendige Infrastrukturen, wie Breitbandinfrastruktur oder Maßnahmen zum Technologietransfer, auszudehnen, Förderpräferenzen zu Gunsten der strukturschwachen Regionen in den allgemeinen wirtschaftsnahen Förderprogrammen des Bundes einzurichten, eine engere Abstimmung zwischen den regionalen Wirtschaftsförderungsprogr ammen und den Förderprogrammen zur Entwicklung der ländlichen Räume sowie der Städtebauförderung herbeizuführen. 8.2.2 ADMINISTRATIVE KOORDINATION DER 3-RINGE Die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur ist in Deutschland in erster Linie eine Aufgabe der Länder und wird gemeinsam mit dem Bund in den strukturschwachen Regionen durch die GRW angestrebt. Neben der GRW werden auch die europäischen Struktur- und Investitionspolitiken über die Operationellen Programme der Länder in erheblichem Maße zu 126 Vgl. ARL-Arbeitskreis Koordination raumwirksamer Politiken 2015, S. 238 ff. 194 Gunsten der strukturschwachen Räume eingesetzt. Darüber hinaus können weitere Programme des Bundes zur allgemeinen Stärkung der wirtschaftlichen Entwicklung und auch europäische Programme für Forschung und Entwicklung zum Einsatz kommen. Die Anzahl der Förderprogramme auf regionaler, nationaler und europäischer Ebene ist so umfangreich und weitreichend, dass eine vollständige Darstellung nicht möglich ist. Trotz der Vielzahl an Förderprogrammen werden die Fördermaßnahmen in der Regel so aufeinander abgestimmt, dass Doppelförderungen vermieden werden. 127 Dies gilt für die GRW und die mit den Landesprogrammen umgesetzten Maßnahmen. Auch eine inhaltliche Überschneidungsfreiheit zu den wirtschaftsnahen und innovationsorientierten Förderprogramm en des Bundes und der EU ist gegeben. Die für den ländlichen Raum initiierten Programme sind gleichfalls so aufeinander abgestimmt, dass sie einander ergänzen und komplementär wirken. Auf der Ebene der Programminhalte kann somit weitgehend von einer Überschneidungsfr eiheit und Komplementarität der Förderung ausgegangen werden, die durch die bestehenden Prozesse gewährleistet wird. In Einzelfällen kann aber durchaus ein zusätzlicher Abstimmungsbedarf bestehen, wie z. B. bei Investitionsförderung mit dem ELER und der GRW oder der Ausgestaltung der Breitbandförderung, bei der eine Vielzahl an Akteuren involviert sein kann. Da die Länder im Wesentlichen für die Umsetzung der Förderung zu Gunsten der strukturschwachen Regionen zuständig sind, werden auch in Zukunft die konkrete Implementierung und die Nutzung der potenziellen Synergien dort stattfinden müssen. 128 Die Aufgabe des Bundes wird sich darauf beschränken müssen, den Handlungs - und Koordinierungsrahmen mit den Ländern gemeinsam auszufüllen. Dies setzt voraus, dass zwischen Bund und Ländern Einvernehmen über die konzeptionelle Ausrichtung eines Systems zur integrierten Förderung 127 Vgl. hierzu und zum Folgenden: BMWi (2014), Partnerschaftsvereinbarung zwischen Deutschland und der EU-Kommission für die Umsetzung der ESI-Fonds: http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/P-R/partnerschaftsvereinbarung-zwischen-deutschlandund-der-eu-kommision-fuer-die-umsetzung-der-esi-fonds-unter-dem-gemeinsamen-strategischenrahmen-in-der-foerderperiode-2014-2020-teil-1,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf. 128 Auf die Möglichkeiten und Schwierigkeiten der regionalen Koordination und dem Aufbau regionaler Governance-Strukturen wird in Prognos/Inwis (2015) exemplarisch für das Ruhrgebiet eingegangen. Dort werden für das Ruhrgebiet insbesondere die räumliche Polyzentralität und daraus folgende polyzentrische Governance-Strukturen identifiziert, die ein gemeinsames interregionales Handeln erschweren. Entscheidungsfindungsprozesse in und zwischen den jeweiligen Funktionsräumen sind dort nicht optimal vorhanden und bieten noch Potenzial für ein effektiveres Miteinander. Wenn dieses Nebeneinander abgebaut wird, lassen sich thematische sowie räumliche Allianzen stärker ausprägen. Folgt man Prognos/Inwis (2015) könnte sich durch die Stärkung und Einführung von neuen Governance-Strukturen ein entscheidender Ansatzpunkt ergeben, um das Verwaltungshandeln zukünftig noch effektiver und zielorientierter umzusetzen. Auch für die Umsetzung des integrierten Ansatzes für strukturschwache Regionen könnten sich hieraus interessante Ansätze zur Optimierung der Interventionen auf regionaler Ebene ergeben, deren Implementierung aber wesentlich auf der regionalen Ebene angesiedelt ist und mit der GRW bereits in der Vergangenheit durch Regionalmanagement und regionale Entwickungskonzepte gefördert wurden. Zukünftig kön nte sich die Förderung stärker auf Ansätze für innovative Institutionenlösungen innerhalb von Regionen konzentrieren. Die Förderung von Modellprojekten, bei denen neue Ansätze getestet werden können, sollte ebenfalls möglich sein (vgl. Prognos/Inwis, 2015, S. 240-242). 195 strukturschwacher Räume besteht. Hierbei sind insbesondere die Länder und die Bundesministerien in die Diskussion einzubeziehen. Das BMWi sollte sich die Aufgabe zu Eigen machen, den Prozess zu organisieren und zu forcieren. Aus Sicht der Gutachter ist es sinnvoll, eine engere Verzahnung von GRW - und EU-Förderpolitiken und auch der allgemeinen Förderprogramme anzustreben und potenzielle Synergien zu identifizieren. Da der Bund aber nicht der wesentliche Akteur im Rahmen der regionalen Wirtschaftspolitik ist, liegt der Schlüssel für die Umsetzung auf der regionalen Ebene. Insbesondere die vom Bund initiierten Programme zur allgemeinen Wirtschaftsförderung sind in diesen Prozess einzubinden und im Hinblick auf die strukturschwachen Regionen zu koordinieren. Die konkrete Abstimmung sollte bei der Entwicklung der Programme in den drei Ringen stattfinden. D.h. durch die Programmkonzeption soll sichergestellt werden, dass die Synergieeffekte „automatisch“ durch die Umsetzung der Förderung durch den verantwortlichen Politikträger erreicht werden. Dieses Verfahren der ex-ante Abstimmung ist nicht neu und wurde bereits in Verbindung mit der EU-Strukturpolitik in der Förderperiode von 2007-2013 mit dem Nationalen Strategischen Rahmenplan (NSRP)129 praktiziert. Für die Förderperiode von 2014-2020 ist hier die Partnerschaftsvereinbarung zwischen Deutschland und der EU zu nennen. Auf der Programmebene können z.B. im mittleren und äußeren Ring Förderpräfere nz en für entwicklungsschwache Räume transaktionskostenarm Synergieeffekte forcieren. Vorschläge dazu finden sich in den Abschnitten 8.3.3 - 8.3.5. Die GRW könnte die Koordinierung mit den relevanten Förderprogrammen des Bundes übernehmen. Dieses betrifft u.a. die Mittelstands- und KMU-Förderung des BMWi, die Innovations und Forschungsförderung des BMBF, die Städtebauförderung und die Förderung des Ausbaus der digitalen Infrastruktur. Ein wesentlicher Aspekt könnte eine Koordinierung einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Ländern in einem integrierten Ansatz für st rukturschwache Regionen sein. Hiermit verbunden ist die Entwicklung einer institutionellen Struktur, in der die förderpolitische Ausrichtung und Probleme bei der Umsetzung erörtert werden können. Dazu könnte eine interministerielle Arbeitsgruppe innerhalb der Organisationsstrukturen der GRW angesiedelt werden. Die Zuständigkeit der GRW für die Entwicklung der strukturschwachen Regionen bliebe dabei erhalten, und eine Koordination könnte innerhalb des vorhandenen administrativen Rahmens stattfinden. Mit dem Einsatz einer interministeriellen Arbeitsgruppe wäre es möglich, die Koordination der Förderansätze zur Weiterentwicklung strukturschwachen Regionen zu verbessern. Mit der gemeinsamen Arbeit würde das Bewusstsein aller Beteiligten für die besonderen Herausforderungen geschärft, vor denen strukturschwache Räume gegenwärtig stehen. Die Arbeitsgruppe könnte zudem prüfen, ob bestimmte Fördermaßnahmen des Bundes einen besonderen Beitrag zur Entwicklung der strukturschwachen Gebiete liefern und ob bestimmte Tatbestände in den fachpolitischen Förderprogrammen explizit auf strukturschwache Regionen ausgerichtet werden können. 129 Zum Nationalen Strategischen Rahmenplan der Förderperiode von 2007 -2013 siehe http://www.bmwi.de/DE/Themen/Europa/Strukturfonds/foerderperiode -2007-2013.html. 196 8.2.3 INNERER RING: GRW 8.3.3.1 Wachstum und Beschäftigung als zentrale Ziele der Förderpolitiken In dem zukünftig integrierten Fördersystem zu Gunsten strukturschwacher Regionen ist wie bisher die Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft die Kernaufgabe. Die Regionen sollen in die Lage versetzt werden, ihr endogenes Potenzial zu stärken und Einkommen und Beschäftigung zu generieren. Die GRW als zentrales Instrument zur Wirtschaftsförderung in den strukturschwachen Räumen verfügt über ein breites Förderspektrum, das an der aktuellen regionalökonomischen Theorie und ihren Ergebnissen ausgerichtet ist. Auch ab 2020 sollte die GRW in ihrer Ausrichtung fortgeführt, vor dem Hintergrund der Ausgangslage weiterentwickelt und enger mit den wirtschaftsnahen Förderprogrammen des Bundes und den Förderprogrammen zu Gunsten des ländlichen Raums und der Städtebauförderung verzahnt werden. Im inneren Kern der Maßnahmen für die strukturschwachen Regionen kommt primär als nationales Instrument die GRW zum Einsatz. Sie setzt dabei auch zukünftig auf ein Förderspekt rum, das sich an die gewerbliche Wirtschaft, einschließlich gemeinnütziger außeruniversit ärer wirtschaftsnaher Forschungseinrichtungen, richtet, Investitionsvorhaben zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Anpassungsfähigkeit der regionalen Wirtschaft unterstützt, nachhaltig Beschäftigung schafft und bei betrieblichen Investitionen auf einen Primäreffekt abzielt, der über die Produktion zusätzliches Einkommen in die Regionen bringt, zur Stärkung des Wirtschaftsstandorts dient und sich an regionale Akteure richtet, indem wirtschaftsnahe Infrastrukturen sowie die Vernetzung und Kooperation von regionalen Aktivitäten gefördert werden und sich mit GRW-Mitteln an Ländermaßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft von KMU sowie Bürgschaften und Zinsverbilligungen beteiligt. Das gesamte Spektrum der potenziellen GRW -Fördermöglichkeiten ist breit und umfasst viele der zentralen Interventionsformen, die aus ökonomischer Sicht geeignet sind, einen Beitrag zur Stärkung der strukturschwachen Regionen zu leisten. Mit den bereits heute im GRW -Koordinierungsrahmen vorhandenen Ansätzen für die Unternehmen, zur Weiterentwicklung der wirtschaftsnahen Infrastruktur und der Vernetzung von Unternehmen und wissenschaftlichen Einrichtungen wäre es im Prinzip möglich, eine Vielzahl von relevanten Maßnahmen ab dem Jahr 2020 zu initiieren, die einem modernen Verständnis von regionaler Förderpolitik entsprechen. Eine Weiterentwicklung des bestehenden Instrumentariums und eine Neuausrichtung erscheinen jedoch notwendig und sinnvoll, da sich die Anforderungen an eine moderne Regional und Strukturpolitik in einer hoch entwickelten Volkswirtschaft verändern, weil diese mit regional unterschiedlichen und strukturell veränderten Rahmenbedingungen (Demografie, Globalisierung und Digitalisierung von Informations- und Produktionsprozessen usw.) konfrontiert ist. Ein integriertes System zur Stärkung der strukturschwachen Regionen muss so flexibel gestaltet sein, dass die unterschiedlichen regionalen Problemlagen, die auf sehr verschiedenen Hemmnissen basieren, adäquat adressiert werden können. 197 Im Bereich der regionalen Daseinsvorsorge, d.h. der Bereitstellung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen, die der Grundversorgung dienen und nicht unmittelbar wirtschaftsnah sind, sollte die Regional- und Strukturpolitik zu Gunsten der strukturschwachen Regionen keine eigenständige Funktion haben. Daseinsvorsorge sollte weiterhin Landes- und Kommunalaufgabe sein, die durch den Finanzausgleich finanziell abgesichert bzw. im ländlichen Raum von der GAK mitgetragen wird. Ein integriertes System zur Stärkung strukturschwacher Regionen sollte weiterhin als eine spezialisierte Wirtschafts- und Strukturpolitik verstanden werden, die primär darauf ausgerichtet ist, die Wirtschaftskraft in den strukturschwachen Gebieten zu stärken und sich auf die Stimulierung wirtschaftlicher Entwicklung im Interesse von Konvergenz in Einkommen und Beschäftigung beschränkt. 8.3.3.2 Funktion und Aufgaben der Länder Die Umsetzung der GRW obliegt allein den Ländern. Sie setzen unter Beachtung der regionalen Bedarfe die Förderprioritäten. In der Vergangenheit konzentrierte sich die Förderung mit der GRW auf zwei Interventionstatbestände, und zwar die Förderung der betrieblichen Inves titionstätigkeit und die Unterstützung bei der Erstellung der wirtschaftsnahen Infrastruktur. Dabei dominiert die Förderung der Investitionstätigkeit mit ungefähr 78% in 2014 der GRW -Mittel das Fördergeschehen. Auf die wirtschaftsnahe und touristische Infrastruktur entfallen etwa 20% der Fördermittel. Alle weiteren Maßnahmen haben aktuell einen relativ geringen Anteil an der Förderung mit der GRW. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Förderung von Humankapital, FuE, Weiterbildung, Gründungsunterstützung u.a.m. in den Ländern und deren strukturschwachen Regionen nicht stattfindet, sondern lediglich, dass die Länder das gesamte Spektrum der GRW-Fördermöglichkeiten dafür nicht oder nicht vollständig nutzen. Die Förderung von Unternehmensgründungen, die Unterstützung von FuE und Innovation, die Finanzierung von KMU oder Wagniskapitalfinanzierungen sowie die Humankapitalqualifizierung werden durch landesspezifische Förderungen, vornehmlich kofinanziert mit dem EFRE, auch in den strukturschwachen Regionen beim Aufbau endogener Potenzale genutzt. In den Ländern werden somit EFRE - und GRW-Förderung so aufeinander abgestimmt, dass diese sich wechselseitig ergänzen und Doppelförderungen vermieden werden. Dies bedingt auch, dass hier die Interventionen des EFRE nicht explizit zu diskutieren sind, da diese außerhalb der GRW festgelegt und die Fördersysteme auf der Ebene der Länder abgestimmt werden. Die Integration von Fördermöglichkeiten vor Ort, d.h. der gemeinsame Einsatz von verschiedenen Förderprogrammen auf regionaler Ebene, ist nicht Gegenstand der Förderung mit der GRW. Deshalb sollte die Kombination der GRW mit Instrumenten, die etwa auf die Entwicklung lokaler Ökonomien abzielen, weiterhin auf der Projektebene angesiedelt sein. Von Seiten der GRW sollten die Förderkonditionen allerdings sicherstellen, dass ein kombinierter Einsatz der unterschiedlichen Instrumente möglich ist. Vor dem Hintergrund von Ziel-, Instrument- und Aktionsrauminterdependenzen muss sich die GRW mit den EFRE- und ESF-Interventionen in den Ländern einerseits und den übrigen Länderprogrammen andererseits koordinieren. Diese Abstimmung der Förderinstrumente muss 198 innerhalb eines Fördersystems zugunsten strukturschwacher Räume geleistet werden um sicherzustellen, dass Doppelförderung vermieden wird und Förderpolitiken in den Ländern, die einen starken Einfluss auf regionale Aufholprozesse nehmen können, mit ihren Wirkungen Berücksichtigung finden. In einem zukünftig integrierten System für die strukturschwachen Regionen ist diese praktizierte verzahnte Vorgehensweise weiterhin von wesentlicher Bedeutung, da die nationale und europäische Regional- und Strukturpolitik zentral für die Förderung der strukturschwachen Räume sind und auch ab 2020 eingesetzt werden. Die inhaltliche Arbeitsteilung wird dabei auf der Ebene der Länder vorgenommen, da sie für die Umsetzung der Förderpolitiken verant wortlich sind und in Abhängigkeit der regionalen Ausgangssituation einen jeweils unterschiedlichen Mix an Förderansätzen wählen. 8.3.3.3 Weiterentwicklung der GRW-Förderung im inneren Ring …. durch verbesserte Beobachtung der raumwirtschaftlichen Entwicklung Um den Bedarf an Förderung in strukturschwachen Räumen und um die Entwicklungstrends in der Politik des inneren Rings hinreichend präzise abschätzen zu können, sollte die Raumbeobachtung verbessert werden. Dazu sollte die mittel- und langfristige wirtschaftliche Entwicklung der strukturschwachen Räume im Rahmen der Entwicklung aller Regionen Deutschlands Gegenstand einer regelmäßigen Berichterstattung analog zu den Kohäsionsbericht en der EU sein. Gleichfalls sollte die Evaluation der eingesetzten Instrumente und Programme regelmäßig erfolgen, um auf evidenzbasierten Ursache-Wirkungszusammenhängen die Entwicklung strukturschwacher Räume zu fördern. Seitens des Bundes und der Länder sind die Voraussetzungen hinsichtlich der Datenverfügbarkeit zu schaffen, so dass eine Bewertung der Programme und Instrumente möglich wird. … durch Fortführung der Investitionsförderung Insbesondere in Ostdeutschland war die GRW -Investitionsförderung mit hohen Fördersätzen und einem hohen Finanzmittelvolumen bei der Mobilisierung von Investitionen und regionsex ternen Ressourcen erfolgreich. In der ersten Phase nach der Wiedervereinigung war die GRW das zentrale Instrument für eine betrieblich ausgerichtete Wachstumspolitik und wurde nicht im Sinne einer klassischen Regionalpolitik eingesetzt. In Westdeutschland war das F inanzvolumen für die einzelbetriebliche Investitionsförderung gering und die Fördersätze waren niedriger. Allerdings hat sich die Geschwindigkeit für den Aufbau des privaten Kapitalstocks in Ostdeutschland während der vergangenen Jahre reduziert, so dass die Möglichkeiten zur weiteren Förderung der privaten Kapitalstockbildung in den strukturschwachen Regionen eingeschränkt sind. Obwohl die Förderung der Investitionstätigkeit auch unter den veränderten beihilferechtlic hen Bedingungen der Großunternehmensförderung weiterhin eine wichtige Maßnahme der GRW sein wird und sich im Großen und Ganzen auf die Förderung der Kapitalstockbildung in kleinen und mittleren Unternehmen konzentriert, werden die strukturschwachen Regionen in Ost - und 199 Westdeutschland verstärkt auf ihre endogenen Entwicklungspotenziale setzen müssen, um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Das Anziehen externer Investitionen – auch vor dem Hintergrund der erwarteten demografischen Entwicklung – dürfte deutlich schwieriger werden. In diesem Zusammenhang ist auch das Förderkriterium der „besonderen Anstrengung“ zu diskutieren. Es stellt sich die Frage, ob es in den strukturschwachen Regionen – vor dem Hintergrund auch des demografischen Wandels – nicht hinreichend ist, wenn das Investitions vorhaben den Primäreffekt erfüllt, um förderwürdig und -fähig zu sein. Eine Erleichterung des Zugangs für Unternehmen mit Primäreffekt könnte zu einer Stabilisierung der regionalen Entwicklungen beitragen. Gleichzeitig wäre zu prüfen, ob die deutlich eingeschränkte Großunternehmensförderung nicht insbesondere für Ostdeutschland zu regionalen wirtschaftlichen Nachteilen führt, da der Bestand an größeren Unternehmen ohnehin zu gering ist und das Fehlen größerer Unternehmen als ein wichtiges Hemmnis für die Entwicklung Ostdeutschlands angesehen wird. ……. durch verstärkte Ausrichtung auf Zusammenarbeit, FuE und Innovation Trotz des breit angelegten Förderansatzes muss sich die GRW im Rahmen einer integrierten Förderung ab 2020 instrumentell weiterentwickeln. Sie kann dies allerdings nur in dem Rahmen, den das europäische Beihilferecht und die mit ihm verbundenen Förderrestriktionen zulassen. Die GRW verfügt über ein sehr breites Spektrum an Fördermöglichkeiten, das bereits heute FuE und regionale Innovationssysteme und Innovationscluster gezielt fördern kann, um Struktur- und Entwicklungsschwäche zu überwinden. In der Praxis kommt die GRW aber vor allem bei der Investitions- und Infrastrukturförderung zum Einsatz. Insgesamt gilt, dass das Spektrum der Fördermöglichkeiten zu Gunsten der strukturschwachen Regionen mit der GRW deutlich breiter angelegt ist, als es die tatsächliche Nutzung der Fördertatbestände dokumentiert . Das bedeutet allerdings nicht, dass die gegenüber der Vergangenheit wichtiger gewordene innovationsorientierte Förderung im inneren Ring ausbleibt. Viele der im Förderspektrum der GRW angelegten Maßnahmen können und werden auch im Rahmen der EFRE -Förderung zu Gunsten strukturschwacher Regionen umgesetzt. Die Länder nutzen die Möglichkeiten außerhalb der GRW intensiv, wie die Operationellen Programme der Länder für den Zeitraum von 2014-2020 belegen. Diese Ausrichtung der Förderpolitiken in den Ländern zeigt, dass in der Umsetzung die GRW-Förderung mit der EFRE-Förderung kombiniert ist und ein breites Spektrum an Fördermöglichkeiten abdeckt: In den westdeutschen Ländern finden sich zahlreiche Förderlinien, die auf KMU, regionale Innovationssysteme und Unternehmensgründungen sowie die Unternehmens finanzierung fokussiert sind. Neben Landesprogrammen werden zudem die EFREFördermöglichkeiten im Rahmen des Ziels „Wettbewerb und Beschäftigung“ eingesetzt. Darüber hinaus nutzen die Länder im Bereich der Humankapitalförderung den ESF, und ergänzend sind bei betrieblicher und überbetrieblicher Ausbildung spez ifische Landesprogramme installiert. Die Länderförderung in Ostdeutschland unterscheidet sich nicht grundlegend von der westdeutschen, vielmehr ist eine gesamtdeutsche „Konvergenz“ in der Länderförde rpolitik beobachtbar. Verglichen mit Westdeutschland besitzt die Förderung über ESF 200 und EFRE aufgrund des höheren Finanzvolumens allerdings einen höheren Stellenwert. Vor dem Hintergrund der zu erwartenden Änderungen bei den politischen Rahmenbedingungen kann aber die Innovationsförderung mit Hilfe der GRW in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Dabei kann sie den größeren beihilferechtlichen Spielraum für FuE und innovationsorientierte Fördermaßnahmen nutzen. Die Unterschiede in der Innovationskraft und der technologische Abstand zu den führenden Regionen determinieren einen großen Teil der Einkommensunterschiede zwischen den Regionen. Die Förderung von Innovationen und Forschung und Entwicklung in den strukturschwachen Gebieten stellt aber bislang keinen Förderschwerpunkt innerhalb der GRW dar. Vor dem Hintergrund einer wissens- und innovationsbasierten Entwicklung sollte die GRW der FuEFörderung selbständig oder im Zusammenspiel mit den FuE-Fachpolitiken des mittleren Rings eine größere Rolle zukommen lassen. Dieses könnte durch eine stärkere Öffnung der Förderung hin zu FuE-Infrastrukturen, durch Forschungsprämien oder (nichtsteuerlichen) FuE -Zulagen für KMU geschehen, wenn eine inkrementelle Ausweitung der FuE -Tätigkeit erfolgt . Dies machte es für KMU attraktiver in der strukturschwachen Region zu verbleiben oder dort FuE-Tätigkeiten auszuweiten, so dass insgesamt die technologische Leistungsfähigkeit der Unternehmen, aber auch die der Region erhöht wird. Vor dem Hintergrund der veränderten Anforderungen an die strukturschwachen Gebiete im regionalen Wettbewerb ist eine Ergänzung der traditionellen Fördertatbestände um solche einer verstärkt innovationsorientierten Regionalpolitik angezeigt, um die endogenen Potenziale zu nutzen bzw. den strukturschwachen Regionen auch den Zugang zu den neuesten Technologien und Infrastrukturen zu ermöglichen. Dabei ist verstärkt eine Abstimmung mit den FuE-Fachpolitiken des Bundes und der Länder zu suchen, um einen möglichst effizienten Fördermitteleinsatz zu gewährleisten und potenzielle Synergien zu nutzen. Die GRW sollte somit stärker in Richtung auf eine innovationsorientierte Strukturförderung zu Gunsten der strukturschwachen Regionen ausgerichtet werden und dabei erweiterte Förderangebote im Bereich der wirtschaftsnahen Infrastrukturen und der Humankapitalbildung aufnehmen, sofern es hierfür zusätzliche Bedarfe gibt. Zur Entwicklung der strukturschwachen Regionen sind daher zunehmend deren endogene Potenziale ins Blickfeld zu nehmen. Dies bedeutet, dass mit der GRW verstärkt die „nichtinvestiven Förderelemente“ zum Einsatz kommen sollten und Clusterförderung, die Zusammenarbeit von Wissenschaft und Unternehmen, insbesondere mit KMU sowie auch die Gründungsförderung von besonderem Interesse sind. Problematisch dürfte in diesem Zusammenhang der mit der GRW-Förderung verbundene Primäreffekt sein und es wäre zu prüfen, ob diese Voraussetzung hier angemessen ist. … durch Anpassung der Fördermodalitäten Die GRW Investitionsförderung steht unter dem Vorbehalt, dass mit ihr ein Primäreffekt im Sinne der Export-Basis-Theorie verbunden ist. Mit dieser Förderstrategie können in Hinblick auf Einkommen und Beschäftigung Multiplikatoreffekte realisiert werden, und die Förderung verzerrt nicht den Wettbewerb auf den lokalen Gütermärkten. Die Vorteile aus der Unterstützung von Forschung und Entwicklung, Gründungsförderung oder der Zusammenarbeit von 201 lokalen Akteuren aus Wirtschaft, Wissenschaft und Administration beschränken sich aber nicht auf Unternehmen, die im überregionalen Wettbewerb stehen. Deshalb erscheint es angebracht, für derartige Maßnahmen auf den Primäreffekt zu verzichten und eine allgemeine Förderfähigkeit dieser Tatbestände in einem zukünftigen System der GRW anzustreben. Mit Ausnahme der betrieblichen Investitionsförderung ist eine Verknüpfung der Förderung mit dem Primäreffekt nicht sinnvoll und sollte daher ab 2020 nicht mehr als Förderkriterium verwendet werden. Ebenso erscheint die Voraussetzung nicht mehr zeitgemäß, dass die Fördermittel für den Breitbandausbau überwiegend nur Unternehmen oder Gewerbegebieten gewährt werden, die über den Primäreffekt verfügen. Weiterhin sollte geprüft werden, ob Restriktionen bei einzelnen Fördertatbeständen hinsichtlich der Höhe der möglichen Zuwendungen, wie beispielsweise Projektobergrenzen bei der angewandten Forschung und Entwicklung oder der Markteinführung von neuen Produkten, angemessen sind und nicht zu unnötigen Einschränkungen der Fördermöglichkeiten führen. …durch Neuorientierung der Infrastrukturförderung Der zweite Schwerpunkt der GRW ist die Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur. In erster Linie werden bislang die Errichtung von Gewerbegebieten und ihre verkehrliche Anbindung gefördert. Daneben wird noch in einem erheblichen Umfang die touristische Infrastruktur unterstützt. Auch in der Zukunft werden die wirtschaftsnahen Infrastrukturen weiterhin eine wesentliche Voraussetzung sein, um die Wettbewerbsfähigkeit in den strukturschwachen Regionen zu stärken. Die aktuellen Förderkonditionen sehen vor, dass auch die verkehrliche Anbindung von GRW geförderten Gewerbegebieten und -betrieben an das überregionale Straßennetz unterstützt werden kann. Die enge Verknüpfung mit den GRW -geförderten Gewerbegebieten könnte für die verkehrliche Erreichbarkeit der Unternehmen innerhalb der strukturschwachen Gebiete ein Hemmnis sein. Im Einzelfall könnten auch Verkehrswege, die nicht direkt Gewerbegebiete mit dem überregionalen Netz verbinden, für die regionale Wettbewerbsfähigkeit bedeutsam sein, wenn sie einen Engpass für unternehmerische Tätigkeit darstellen. Eine Ausweitung der Förderung auf solche Vorhaben könnte sich für die Region als vorteilhaft erweisen, wobei hier ein individueller Nachweis seitens der Fördermittelempfänger zu fordern ist. Eine allgemeine Ausweitung der GRW auf lokale Infrastrukturen, wie beispielsweise den lokalen Verkehrswegebau ohne direkte Wirtschaftsnähe, erscheint nicht angebracht, da dies zum einen den Programmauftrag der GRW nicht widerspiegelt und zum anderen zur einer finanziellen Überforderung führen würde. Hier sind die – tlw. finanzschwachen – Kommunen gefordert. Das DIW (2015) befasst sich mit der kommunalen Investitionsschwäche unter verschiedenen Aspekten und empfiehlt drei zentrale Maßnahmen zur Stärkung der kommunalen Finanzkraft insbesondere wirtschaftsschwacher Kommunen, die alle darauf hinauslaufen, die Finanzmittelausstattung der Kommunen zu stärken und Finanzierungsspielräume für notwendige kommunale Investitionen zu schaffen (DIW 2015, S. 1020). In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass die Entscheidung über die Investitionsbereiche auf der lokalen Ebene verbleibt und Synergien zu den wirtschaftsnahen Investitionsbereichen der GRW berücksichtigt werden sollten. 202 Neben den traditionellen gewinnen neue regionale wirtschaftsnahe Infrastrukturen an Bedeutung. Ohne eine schnelle Internetverbindung ist es für Unternehmen kaum noch möglich, Kunden- und Lieferantenbeziehungen adäquat aufrecht zu halten. In vielen strukturschwachen Regionen werden sich keine Marktlösungen für eine ausreichende Breitbandversorgung finden, und damit werden unterversorgte Gebiete langfristig bestehen bleiben. Der in der GRW enthaltene Fördertatbestand zu den Kommunikationsverbindungen berücksichtigt bereits die Möglichkeit der Anbindung von GRW-förderfähigen Betrieben an die Kommunikationsinfrastruktur. Allerdings erscheint diese Einengung der Förderung problematisch. Alle Unternehmen in den strukturschwachen Regionen sind von dieser Unterausstattung mit einer modernen Kommunikationsinfrastruktur betroffen, und auch ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wird beeinträchtigt. Eine Beteiligung der GRW am Ausbau der Breitbandnetze in dem Umfang, wie er den Unternehmen zu Gute kommt, lassen sich vor dem Hintergrund der fehlenden regionalen Wettbewerbsfähigkeit gut begründen. Dies trägt dem Trend zunehmender Digitalisierung von Produktions- und Dienstleistungsprozessen Rechnung und bindet entwicklungs schwache Räume in gesamtwirtschaftliche Netzwerke ein. …durch angepasste Fördergebietsabgrenzung Die Politik des inneren Rings sollte weiterhin auf einer funktionalorientierten Regionsabgrenzung beruhen. Die Bestimmung funktionaler Regionen setzt an Pendlerverflechtungen an und sollte sich in Zukunft an der tatsächlichen räumlichen Verflechtung orientieren. Die bisherige Abgrenzung der Arbeitsmarktregionen orientiert sich noch sehr an administrativen Vorgaben und unterschätzt die regionalen Verflechtungen. Es resultieren relativ kleine Arbeitsmarktregionen. Unter Vernachlässigung der Ländergrenzen ergeben sich größere Arbeitsmarktregionen, die sich auch auf mehrere Bundesländer erstrecken können. Zur Berücksichtigung der tatsächlichen wirtschaftlichen Verflechtungen sollten verstärkt länderübergreifende Initiativen Eingang in die Förderpolitik finden, um das gesamte Potenzial der Förderpolitiken zu nutzen. … durch Modifizierung des GRW-Indikators Obwohl der GRW-Indikator zur Identifikation der Arbeitsmarktregionen hinsichtlich der wirtschaftsstrukturellen Position geeignet ist, stellen sich doch Fragen, wie zukünftig die Strukturschwäche zu messen ist. Aus ökonomischer Sicht ist es zur Identifikation der Strukturschwäche hinreichend, die Ergebnisse des regionalen Wirtschaftens im GRW -Gesamtindikator zu erfassen. Vor dem Hintergrund des Beschäftigungsanliegens sollte auch die Arbeitslosigkeit Berücksichtigung finden und die zukünftige Entwicklung der Erwerbstätigkeit einbezogen werden. Der Infrastrukturindikator ist in diesem Zusammenhang nicht zwingend notwendig, da er einen Inputfaktor für die regionalen Produktionsmöglichkeiten und nicht das Ergebnis der wirtschaftlichen Tätigkeit erfasst. Eine gesonderte Berücksichtigung der demografischen Entwicklung für die Identifikation strukturschwacher Gebiete ist nicht notwendig, da die Bevölkerungsentwicklung wesentlich von der wirtschaftlichen Entwicklung mitbestimmt wird und mit der zukünftigen Erwerbstätigkeitsent wicklung eine wichtige Komponente der Bevölkerungsentwicklung bereits enthalten ist. Vor dem Anliegen der regionalen Wirtschaftsförderung sind Einkommen, Arbeitslosigkeit und die Prognose der Erwerbstätigkeit hinreichend, um sachgerecht strukturschwache Regionen zu 203 identifizieren. Insgesamt ist der GRW-Gesamtindikator gut geeignet, die strukturschwachen von den strukturstarken Regionen zu unterscheiden. Er stellt auch zukünftig bei der Fördergebietsabgrenzung für ein integriertes gesamtdeutsches System für die strukturschwachen Regionen eine gute Ausgangsbasis dar. Zudem sind die zentralen Kennziffern Einkommen und Arbeitslosigkeit eng mit anderen Kennziffern verbunden, die eine Beschreibung der regionalen Situation aus einem anderen Blickwinkel ermöglichen. So ist das BIP je Einwohner oder die Produktivität eng mit der Lohn- und Gehaltssumme verknüpft und die regionale Arbeitslosigkeit weist eine enge Korrelation zur Hartz IV-Quote oder SGB-II-Quote auf, so dass auch förder- und vor allem sozialpolitisch relevante Tatbestände mit dem GRW-Indikator erfasst werden. Hinsichtlich der Methodik ist allerdings zu bedenken, dass die Zusammensetzung GRW -Indikators möglichst transparent und nachvollziehbar sein sollte. Sowohl die Auswahl der Einzelindikatoren als auch ihre Gewichtung sollten nachprüfbar sein. Beides ist heute nicht der Fall und es sollten Verfahren eingesetzt werden, die diese Transparenz schaffen. Dies würde gleichfalls eine verbesserte ökonomische Begründung für regionale Interventionen liefern …durch Evaluierung und Berichterstattung Mit der Neuausrichtung der Regional- und Strukturpolitiken zu Gunsten der strukturschwachen Regionen in Deutschland ab 2020 stellt sich auch die Frage nach dem Erfolg, der Wirksamkeit und der Effizienz der Interventionen und der Bedeutung und dem Einfluss der einzelnen Maßnahmen. Aktuell werden im Rahmen der GRW zentrale Förderbereiche in regelmäßigen Abständen evaluiert. Dies gilt insbesondere für die betriebliche Investitionsförderung und nur im geringen Umfang für die Infrastrukturförderung. Im aktuellen Koordinierungsrahmen der GRW (2015) ist ein Evaluationsplan für die Periode von 2014-2020 eingefügt und erläutert. Im Zentrum der Evaluierung steht dabei erneut die betriebliche Investitionsförderung, wobei mit anspruchsvollen kausalanalytischen Methoden die Wirksamkeit dieser finanziell bedeutsamen Maßnahme auf Wachstum und Beschäftigung ex-post bewertet werden soll. Allerdings bleiben auch Evaluationsfragen offen. So wird nicht die Frage nach der Wirksamkeit der schwierig zu bewertenden infrastrukturellen Förderungen gestellt, und es sind ebenfalls keine Untersuchungen zu dem Bereich Vernetzung und Kooperation vorgesehen. In Zukunft muss auch auf Fragen zu diesen Bereichen nach Antworten gesucht werden. Mit der Ausgestaltung eines integrierten Systems zur Unterstützung der strukturschwachen Regionen bietet sich die Möglichkeit, eine – im Sinne einer transparenten und auf Zielerreichung der Maßnahmen ausgerichtete – Evaluierung und Berichterstattung zu diesen Regionen zu etablieren. Im Rahmen einer regelmäßigen Berichterstattung könnte über den Stand der Entwicklung, die beobachteten Entwicklungen und die (weiterhin) vorhandenen Probleme empirisch fundiert und theoretisch begründet berichtet werden. Auch über den Einsatz und Umfang der Fördermaßnahmen sollte Bericht erstattet werden. Der Bericht könnte auch als Forum zur Diskussion zukünftiger Maßnahmen und zur Vorstellung neuer Initiativen in und zu Gunsten strukturschwacher Regionen genutzt werden. 204 Für eine aussagekräftige Evaluierung wird vorgeschlagen, die Interventionen zu Gunsten der strukturschwachen Regionen in einem Zyklus von einer ex -ante Bewertung der geplanten Maßnahmen bis hin zu einer ex-post Bewertung zu untersuchen. Ex-ante ist es wesentlich, die erwarteten Auswirkungen nicht nur in qualitativer Form, sondern möglichst auch quantitat iv zu formulieren. Erst hierdurch wird es möglich, ex-post die Wirksamkeit und die Effizienz der Fördermaßnahmen in ihrer eigenen Zieldimension und im Hinblick auf die unterstützen strukturschwachen Regionen zu ermitteln. Ein derart ausgestalteter Ansatz zur Evaluierung stellt hohe Anforderungen an die Datenverfügbarkeit zu den einzelnen Fördermaßnahmen. Es müssen insgesamt Informationen zur Verfügung stehen oder erhoben werden, damit die Effekte der Förderung auf der Ebene der Regionen, der Unternehmen, der Kommunen oder sonstiger Fördermittelempfänger bestimmt werden können. Die Datenverfügbarkeit setzt somit voraus, dass vor Beginn der Fördermaß nahmen die relevanten Informationen identifiziert werden, die später im Zuge der Förderung erhoben werden müssen, um nach Abschluss der Förderung ex -post bewertet werden zu können. Die Methodik der Evaluation sollte darauf ausgerichtet sein, die kausalen Effekte der Förderung zu bestimmen. 8.3.4 MITTLERER RING: WIRTSCHAFTSNAHE FÖRDERINSTRUMENTE DES BUNDES 8.3.4.1 Relevante Programme des mittleren Rings Im mittleren Ring sind wirtschaftsnahe Förderprogramme (vgl. Kapitel 6.2) eingeordnet, die sich zwar nicht auf strukturschwache Räume konzentrieren oder beschränken, aber das Potenzial positiver Synergieeffekte für die Ziele des inneren Rings besitzen und einen Beitrag zur Stärkung der strukturschwachen Regionen leisten. Ein Potenzial positiver Synergieeffek t e für strukturschwache Räume mit der Förderpolitik des inneren Rings kann bei den BMWi und BMBF-Programmen zu Gunsten von KMU, im Bereich der Innovations- und FuE-Förderung, zur Finanzierungsförderung und zur Infrastrukturentwicklung sowie Humankapitalförderung erwartet werden. Die Fördermaßnahmen des BMWi sind darauf ausgerichtet Gründungen zu unterstützen, die Finanzierung von Unternehmen zu ermöglichen, Humankapital zu qualifizieren, die Netzwerkbildung und die Auslandsmarkterschließung zu fördern. Sie können auch in strukturschwachen Räumen greifen und dazu beitragen, Entwicklungsrückstände aufzuholen. Dies gilt auch für den Strang der BMWi-Förderung, der sich auf FuE und Innovationen konzentriert, wobei hier ein klarer Schwerpunkt zu Gunsten von KMU beobachtbar ist. Analog zu den BMWi-Programmen gilt auch bei BMBF-Programmen, dass diese das Potenzial besitzen, Synergieeffekte für strukturschwache Räume freizusetzen. Die BMBF-Programme umfassen die Förderung von Spitzen- und Grundlagenforschung, die KMU-orientierte Innovationsförd erung sowie die Vernetzungsförderung. 205 Der Einsatz der BMWI- und BMBF-Förderprogramme ist insbesondere vor dem Hintergrund interessant, dass GRW-Fördergebiete nicht nur in Ostdeutschland, sondern auch in Westdeutschland über eine zum Teil sehr gut ausgebaute öffentliche Forschungsinfrastruktur verfügen, die bereits mit der regionalen Wirtschaft vernetzt ist bzw. im Zuge der BMWi - und BMBF-Förderung stärker mit dieser verknüpft werden könnte. 8.3.4.2 BMWI-Programme Programmatisch umfasst die GRW-externe Förderung des BMWi insbesondere die KMU- und Mittelstandsförderung sowie die Innovationsförderung und auch Finanzierungsprogramm e. Diese können in der Regel zum einen mit Marktversagenstatbeständen, die sich aus Größennachteilen der Unternehmen oder den Öffentlichkeitseigenschaften von FuE ergeben, begründet werden. Andererseits steht das Wachstumsanliegen mit einer räumlichen Konzentration auf Ostdeutschland beim Programm Innovationskompetenz Ost (Inno-Kom-Ost) im Vordergrund. Dieses Programm wird in Abschnitt 8.3.4.4 gesondert betrachtet. Weil sich Marktversagenstatbestände bzw. das Wachstumsanliegen nicht auf strukturschwache Räume beschränken, ist ein bundesweiter, flächendeckender Ansatz der Förderung begründet. Es wäre keine Alternative, diese Programme auf strukturschwache Räume zu begrenzen. Bei den relevanten bundesweiten Förderprogrammen des BMWi (vgl. Kapitel 6.2.1) handelt es sich um EXIST, das auf technologieorientierte und wissensbasierte Unternehmensgründ un gen aus den Hochschulen abzielt, go-Inno, das durch Innovationsgutscheine die Innovationsbereitschaft und -fähigkeit von KMU durch externe Beratung stimuliert, go-cluster, das auf die Clusterbildung und Netzwerkförderung fokussiert ist, ZIM, mit dessen Einsatz die einzelbetrieblichen FuE-Aktivitäten zur Entwicklung innovativer Produkte, Verfahren oder technischer Dienstleistungen gefördert werden. Diesen Förderungen geht es darum, sowohl gesamtwirtschaftliches Wachstum als auch KMU gezielt zu stärken und Marktversagenstatbestände zu überwinden. Sie sind nicht geographisch fokussiert, werden aber vor allem in den entwicklungsstarken Räumen wirksam, weil sich dort die FuE-Aktivitäten konzentrieren. Diese Regionen verfügen über bessere Fähigkeiten zur Absorption und Verwendung von FuE-Ressourcen. Das bedeutet jedoch nicht, dass es in entwicklungsschwächeren Gebieten keine technologieorientierten Unternehmensgründungen geben kann, kein Informations- und Beratungsbedarf existiert, gar keine Cluster- und Netzwerkstrukturen vorhanden sind oder geschaffen werden können. Insofern können diese Programme auch in entwicklungsschwächeren Räumen greifen und positive Synergieeffek t e hervorbringen. Darüber hinaus darf erwartet werden, dass die Strukturschwäche gerade in diesen Räumen dafür sorgt, dass die Unternehmensgründungen aus Hochschulen heraus größere Hindernisse zu überwinden haben als in Ballungsräumen, der Beratungsbedarf höher ausfällt, weil Hindernisse in der Wissensdiffusion existieren und 206 vorhandene Elemente, die ein regionales Netzwerk- und Innovationssystem ausmachen, besonders fragil und fragmentiert sind. Deshalb sollte ein integriertes Fördersystem für strukturschwache Räume diese Besonderheiten adressieren. Dies kann mit Hilfe einer Förderpräferenz in den o.g. Programmen geschehen, indem Unternehmen oder Fördermittelempfängern in den strukturschwachen Regionen ein höherer Fördersatz gewährt wird. Ein solcher Ansatz wird bereits bei ZIM praktiziert. ZIM richtet sich an kleinere und mittlere Unternehmen und unterstützt diese bei der Entwi cklung neuer technologischer Entwicklungen. Unterschiedliche Fördervarianten von der Einzelprojektförderung über Kooperationsprojekte und Kooperationsnetzwerke bis hin zu innovations unterstützenden Dienst- und Beratungsleistungen kennzeichnen das ZIM. Aktuell wird die Höhe der Unterstützung in Abhängigkeit von der Unternehmensgröße und der Projektart festgelegt. Dabei erhalten kleine Unternehmen höhere Fördersätze als mittlere Unternehmen, und Kooperationsprojekte sind mit höheren Fördersätzen ausgestattet als Einzelprojekte. 130 In regionaler Hinsicht erhalten kleine Unternehmen in Ostdeutschlands um 5% höhere Fördersätz e als solche in Westdeutschland. Mit der Neugestaltung der Förderung der strukturschwachen Regionen ab 2020 könnte das regionale Kriterium der aktuell bis Ende 2019 laufenden ZIM Richtlinie, das aktuell nur ein Fördergefälle zu Gunsten Ostdeutschlands enthält, auf alle strukturschwachen Regionen in Ost- und Westdeutschland ausgedehnt werden. Diese Option erhöhter Fördersätze im bundesweiten Förderprogramm ZIM zu Gunsten strukturschwacher Räume würde den dort bestehenden technologischen Nachholbedarf wirkungsvoll unterstützen. Insgesamt ergeben sich für die GRW und damit den inneren Ring positive Synergien, wenn Mittelstand und KMU auch in entwicklungsschwachen Regionen von der BMWi-Förderung profitieren. Die in den Programmen adressierten Fördertatbestände können in strukturschwachen Räumen einen Beitrag leisten, um Entwicklungsrückstände zu überwinden, wenn im Einzelnen bestimmte Voraussetzungen vorliegen. Dazu zählt im Bereich der Innovations- und Vernetzungsförderung, dass Hochschulen und Forschungseinrichtungen sowie innovat ive KMU existieren oder entwicklungsschwache Räume an solche Netzwerke angebunden werden können. Die Finanzierungsprogramm e des BMWi (vgl. Kapitel 6.2.3) umfassen insbesondere das ERP-Regionalförderprogramm, die ERP-Gründerkredite, das ERP-Kapital für Gründung, Bürgschaften, den High-Tech Gründerfonds, INVEST - Zuschuss für Wagniskapital, den Mikromezzaninfonds-Deutschland und den 130 Vgl. dazu die ZIM-Richtlinie vom 15. April 2015 http://www.zim-bmwi.de/download/infomaterial/zim- richtlinie-2015.pdf und BMWI (2015), ZIM – optimiert: Neue Richtlinie für das Zentrale Innovationsprogramm Mittelstand, Monatsb ericht 6-2015, S. 1-8. 207 Mikrokreditfonds Deutschland. Diese Programme zielen ebenfalls in ihrer Gesamtheit auf gesamtwirtschaftliches Wachstum und leisten einen Beitrag, um ein Kapital- und Darlehensmarktvers agen zu überwinden. Aufgrund der in entwicklungsstarken Räumen konzentrierten ökonomischen Aktivitäten fließen die Mittel dieser Programme ohne explizite geographische Fokussierung bevorzugt in verdic htete Räume. Mittel fließen aber auch in strukturschwache Gebiete, wenn diese dort von Unternehmen und Gründern angefordert werden. Es kann erwartet werden, dass die Strukturschwäche der Region dazu führt, dass die Unternehmen und Gründer hier einen höheren Finanzierungsbedarf besitzen. Diese höheren Bedarfe werden u.a. vom ERP-Regionalförderprogramm und von den Länderprogrammen und auch vom EFRE adressiert, das Wagniskapital für die Seed-, Gründungs und Wachstumsphase offeriert. Regelmäßig geschieht dies in Form revolvierender Fonds, die seit der Förderperiode von 2007 bis 2013 zum festen Bestandteil der Förderung in den Ländern geworden sind und als innovative Finanzierungsinstrumente in der aktuellen Förderperiode verstärkt zum Einsatz kommen. Mit den länderspezifischen Programmen zur Wagnisfinanzierung werden regionalspezifische Aspekte abgedeckt. Sie ergänzen die allgemeinen Wagnisfinanzierungsmöglichkeiten. So wird beispielsweise in den ostdeutschen Ländern mit dem öffentlichen Angebot dem Umstand Rechnung getragen, dass es nur wenige privat e Wagnisfinanziers in Ostdeutschland gibt und der Kapitalbedarf der Unternehmen z u klein ist, um für größere Wagnisfinanziers attraktiv zu sein. Soweit die Programme des inneren Rings den in strukturschwachen Räumen höher ausfallenden Finanzierungsbedarf nicht abdecken, kann auch bei Finanzierungsprogrammen des mittleren Rings eine Förderpräferenz (z.B. günstigere Darlehnszinsen, höhere maximale Finanzierungsanteile) zu Gunsten der entwicklungsschwachen Gebiete eingesetzt werden. Bereits in der Vergangenheit wurde mit solchen Präferenzen z.B. beim ERP -Regionalförderpr ogramm gearbeitet, das zwischen Ost- und Westdeutschland unterschiedliche maximale Finanzierungsanteile vorsah. 131 Eine solche Förderpräferenz ist jedoch nur dann notwendig, wenn Programme wie die ERP-Regionalförderung nicht (kumulativ) alle Finanzierungsbedarfe abdecken und deshalb keine Doppelförderstrukturen aufgebaut werden. Die verschiedenen Programme der Finanzierungsförderung lassen erwarten, dass sie vor allem in den dynamischen und entwicklungsstarken Räumen einen Förderbedarf adressieren und decken. Nichtdestotrotz sind auch strukturschwache Räume von verschiedenen Varianten des Kapitalmarktversagens betroffen, und die Überbrückung von Finanzierungsengpäs sen ist auch dort ein Weg, um über gesunkene Kapital- und Finanzierungskosten KMU zu stärken und Gründungen zu erleichtern. Bei einigen Programmtypen wie etwa der Gewährung von Mikrokrediten könnte gerade in strukturschwachen Räumen ausgeprägter Bedarf existieren. 131 https://www.kfw.de/inlandsfoerderung/Unternehmen/Unternehmen-erweitern-festigen/Finanzierungsangebote/ERP-Regionalf%C3%B6rderprogramm-%28062-072%29/ 208 8.3.4.3 BMBF-Programme Inhaltlich richtet sich das BMBF einerseits bundesweit auf forschungs - und innovationsorientierte Förderungen aus sowie andererseits auf KMU und Ostdeutschland fokussierte Programme. Auf das gesamte Bundesgebiet ausgerichtete Programme umfassen: Spitzenclusterwettbewerb, Forschungscampus, KMU-innovativ sowie die spezifisch auf die ostdeutschen Länder und Bedürfnisse ausgerichtete Programmfamilie Unternehmen Region, die im Abschnitt 8.3.3.4 gesondert betrachtet wird. Das BMBF unterstützt bundesweit die Entwicklung von Spitzenclustern und mit der Förderinitiative Forschungscampus groß angelegte und langfristige Ansätze der Zusammenarbeit von Forschung und Wissenschaft. Beide Initiativen sind auf Exzellenz ausgelegt und haben daher wenige direkte Berührungspunkte zu den strukturschwachen Regionen. Vor diesem Hintergrund dürften realisierte Synergieeffekte von Programmen der Spitzen- und Grundlagenforschung in strukturschwachen Räumen eher die Ausnahme als die Regel darstellen. Allerdings besitzt eine Reihe von strukturschwachen Regionen eine zum Teil sehr leistungsfähige Forschungsinfrastruktur und -landschaft bzw. öffentliche Forschungseinrichtungen sind hier vorfindbar. In diesen Regionen darf erwartet werden, dass Synergiepotenziale gehoben werden können. Förderpräferenzen zu Gunsten strukturschwacher Räume sind hier aufgrund der Ausrichtung auf Spitzen- und Grundlagenforschung wenigt sinnvoll. Darüber hinaus ist für die leistungsstarken Forschungseinrichtungen in entwicklungsschwachen Räumen nicht zu erwarten, dass sie einen besonderen Nachteil aufgrund ihrer geographischen Lokalisation erleiden. Insofern besteht hier kein besonderer Förderbedarf. Beim Programm KMU-innovativ ist es anders, da für KMU in strukturschwachen Räumen erwartet werden darf, dass sie größeren Hindernissen bei ihren FuE-Aktivitäten gegenübers t ehen. Darüber hinaus dürfte in den auf KMU ausgerichteten Programmen des BMBF die anwendungsorientierte Forschungsförderung und nicht die Spitzen- und Grundlagenforschu ngs förderung einen höheren Stellenwert einnehmen. Deshalb wird hier ein größeres Potenzial für Synergieeffekte in entwicklungsschwachen Räumen mit öffentlichen Forschungseinricht ungen und entwicklungsfähigen Clusterstrukturen erwartet. Analog zu den innovationsorientierten KMU-Programmen des BMWi könnte sich eine Förderpräferenz als sinnvoll erweisen, um die Nachteile in den strukturschwachen Regionen zu kompensieren. Verfügen diese Räume über bestimmte Anfangsvoraussetzungen, d.h. gibt es einen Kern von innovativen KMU, die auf den betreffenden Forschungsfeldern arbeiten, und existieren lebensfähige Netzwerkstrukturen, können KMU-Programme des BMBF in strukturschwachen Regionen dazu beitragen, Entwicklungsrückstände zu überwinden. Werden allerdings die augenblicklichen Förderprogramme fortgeschrieben, muss innerhalb des mittleren Rings sichergestellt sein, dass sich ZIM und KMU-innovativ nicht überschneiden und keine Doppelförderung betrieben wird. Dies gilt auch hinsichtlich der Abstimmung mit EFRE und Landesprogrammen. 209 8.3.4.4 Übertragung der ostdeutschen Förderprogramme auf strukturschwache Regionen ab 2020 Spezifisch auf Ostdeutschland ausgerichtet sind die FuE-Programme Inno-Kom-Ost des BMWI (Abschnitt 6.2.1.5) und Unternehmen Region des BMBF (Abschnitt 6.2.2.4), die sich an spezifisch ostdeutschen Problemlagen orientieren und die Förderung vor dem Hintergrund der spezifischen Gegebenheiten durchführen. Es stellt sich die Frage, ob die bislang nur in den strukturschwachen ostdeutschen Ländern eingesetzten Programme auch in einem gesamtdeutschen integrierten System eine Aufgabe übernehmen können. Grundsätzlich hängt die Übertragbarkeit dieser Förderung auf alle entwicklungsschwachen Räume ab 2020 vor allem von zwei Programmeigenschaften ab. Das Programm muss in der Vergangenheit seine spezifischen Förderziele erfolgreich und möglichst effizient erreicht haben, Ursachen für Entwicklungs- und Wachstumsschwäche adressieren und Fördertatbestände aufweisen, die auch in den strukturschwachen Regionen Westdeutschlands relevant sind. Darüber hinaus sollte mit der Übertragung keine Doppelförderung in den strukturschwachen Regionen in Westdeutschland verbunden sein. Bezüglich des ersten Kriteriums gilt, dies zeigen die in Kapitel 6 vorgestellten Evaluationen, dass die Programme grosso modo als erfolgreich und effizient eingeschätzt werden. In den bisherigen Evaluationsstudien zum Programm Unternehmen Region zeigt sich eine insgesamt positive Beurteilung. Sie werden als fachpolitisch wirksam eingestuft und stimulieren Wachstum und Entwicklung in den forschungsstark en Regionen Ostdeutschlands. Es geht somit vor allem darum zu prüfen, inwiefern in einem gesamtdeutschen System der Förderung strukturschwacher Räume die ostdeutschen Programme einen sinnvollen Beitrag zum regionalen Wachstums - und Aufholprozesses leisten können. Darüber hinaus ist vor dem Hintergrund der Förderprogrammlandschaft in 2020 zur Vermeidung von Doppelförderung zu prüfen, ob in den Ländern bereits ähnlich ausgerichtet e Programme vorhanden sind, die außerhalb der GRW finanziert werden. Im Folgenden wird eine erste Prüfung vor dem Hintergrund dieser beiden Kriterien erfolgen. Inno-Kom-Ost zielt auf die Stärkung der Innovationskraft, fördert die gemeinnützige externe Industrieforschung und fördert die Entwicklung neuer Produkte und Verfahren. Was die Fokussierung auf FuE sowie die Innovationsschwäche angeht, kann mit diesem Programm auch eine Ursache für Strukturschwäche in westdeutschen Regionen gezielt aufgegriffen werden. Die Förderung der gemeinnützigen externen Industrieforschung ist hingegen einer besonderen ostdeutschen Problematik geschuldet, die in Westdeutschland in dem Umfang so nicht vorliegt. IWH, ZEW (2012) konstatieren, dass auch in Westdeutschland derartige Industrieforschungseinrichtungen existieren und sie dort sehr ähnliche Funktionen wie in Ostdeutschland erfüllen. Sie empfehlen eine allgemeine Ausweitung des erfolgreichen Programms Inno-KomOst auf Westdeutschland, insbesondere mit Bezug auf die Wirkungen für KMU. Eine explizite Ausrichtung auf die strukturschwachen Regionen ist aber nicht Gegenstand der Empfehlung. Sollte es eine allgemeine Ausweitung auf Westdeutschland geben, könnten auch einige strukturschwache Regionen profitieren, die über entsprechende Voraussetzungen verfügen. Zur 210 Identifikation der tatsächlichen Potenziale für die strukturschwachen Regionen wäre eine detailliertere Untersuchung für die westdeutschen Regionen notwendig. Die Förderinitiative Unternehmen Region adressiert die in Ostdeutschland vorhandene Strukturschwäche bei der Entwicklung von Innovationen und verbessert die Rahmenbedingung en für Innovationen. Sie zielt auf die Entwicklung besonderer technologischer, wissenschaftlicher und wirtschaftlicher Leistungen in Ostdeutschland. Die Programmelemente sind Ausdruck einer Innovationspolitik, die Wachstum in der ostdeutschen Volkswirtschaft generieren möchte und gesamtwirtschaftliche Ziele verfolgt. Die Förderung im Rahmen von Unternehmen Region ist in weiten Teilen auf die Entwicklung wissenschaftlicher Exzellenz ausgerichtet und stellt hohe Anforderungen an die Ausstattung einer Region mit Forschungseinrichtungen und Humankapital, so dass der überwiegende Teil der Förderung in Ostdeutschland in den Univers itäts- und Forschungsstandorten angesiedelt ist. Der Förderansatz basiert auf einer an Regionen orientierten und unternehmerisch ausgerichteten Förderpolitik. Forschungseinrichtungen und Unternehmen einer Region bündeln ihre Kompetenzen und orientieren sich streng am Markt. Das BMBF unterstützt regionale Kooperationsbündnisse darin, ein eigenes zukunftsfähiges technologisches Profil zu entwickeln und konsequent die Stärken und Potenziale ihrer Region zu nutzen und auszubauen. Im Vordergrund steht dabei die Bildung von Kooperationen, aus denen sich regionale Cluster entwickeln können. Eine gesamte Programmfamilie mit unterschiedlichen Fördertatbeständen wurde initiiert, um Forschung und Entwicklung in den Forschungseinrichtungen in Ostdeutschland mit dem Unternehmenssektor zu verbinden. Die Ausgestaltung der Fördermaßnahmen und die angesprochenen Zielgruppen führen dazu, dass die regionale Verteilung der Förderfälle zu einer Konzentration der Förderung in den ostdeutschen Städten und Forschungsstandorten führt und die ländlichen strukturschwachen Regionen weniger von der Förderung profitieren, da sie oftmals nicht über die Voraussetzungen verfügen, um Förderung aus der Programmfamilie Unternehmen Region in Anspruch nehmen zu können. Mit der Förderung eng verbunden ist der Gedanke, dass von den regionalen Kooperationen auch Ausstrahlungseffekte in die umliegenden schwächeren Regionen ausgehen und daraus ein Beitrag zu Stärkung der strukturschwachen Regionen folgt. Kann Unternehmen Region auch Förderbedarfe in Westdeutschland bedienen? Dies setzt voraus, dass das Programm ursachenadäquat hilft, westdeutsche Strukturschwächen zu überwinden. In Westdeutschland verfügen einige strukturschwachen Regionen über die notwendigen Potenziale zur Absorption (Universitäten, Forschungseinrichtungen) der Förderung, so dass für diese Regionen mit FuE-Potenzial Programmelemente aus dem Förderprogramm Unternehmen Region hilfreich für die Entwicklung sein können. Dies gilt etwa für die Programme, die auf die Stimulierung von Innovationen, Schaffung von Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, den Technologietransfer und die Entwicklung von Wirtschaftsclustern abzielen. 132 Für die einzelnen Programmelemente ergeben sich folgende Einschätzungen: Mit dem Programm Spitzenforschung und Innovation in den neuen Ländern sind positive Effekte für den Konvergenzprozess verbunden, da die forschungsstarken Standorte in Ostdeutschland aufschließen und international wettbewerbsfähig werden. Insofern ist dieses Programm prinzipiell auf strukturschwache Regionen in Westdeutschland übertragbar. Da sich die Förderung an die Spitzenforschung richtet, muss 132 Vgl. http://www.unternehmen-region.de/ (Abruf im Oktober / November 2015). Vgl. auch die Über- sicht im Anhang zu den Programmen, ihrer Laufzeit, ihrem primären Inhalt und zur räumlichen Konzentration der tatsächlichen Förderung. 211 eine hinreichend kritische Masse für Spitzenforschung gegeben sein. Dies dürfte für die Mehrheit der ländlichen und peripheren Gebiete in der Regionalförderung nicht immer gültig sein. Allerdings könnte das Programm für die forschungsstarken strukturschwachen Regionen von Interesse sein und einen Beitrag zu Angleichung der Lebensverhältnisse liefern. Zentren für Innovationskompetenz (ZIK) stellen eine weitere ausdifferenzierte Förderoption zur Entwicklung leistungsstarker Forschungszentren in Ostdeutschland bereit. Gefördert wird Grundlagenlagenforschung, die sich bereits in einem frühen Stadium an zukünftigen Hochtechnologiemärkten orientiert. Dieses Programm ist Teil der Transformation des ostdeutschen Wissens- und Hochschulsystems sowie des Neuaufbaus des ostdeutschen Wissenschafts- und Forschungssystems. Ein Blick auf die Karte der geförderten Räume zeigt allerdings, dass sich die Förderung auf die strukturstärkeren Räume und Universitätsstandorte wie Dresden, Rostock, Jena und Leipzig konzentriert. Insofern werden damit ähnliche Grenzen der Übertragbarkeit gesetzt, wie dies für das Programm Spitzenforschung und Innovation in den neuen Ländern gilt. Mit dem Programm Innovationsforen unterstützt das BMBF die regionale Netzwerkbildung in Ostdeutschland in einem frühen Stadium. Eine Netzwerkförderung im Sinne einer Clusterförderung, wie sie in beinahe allen Ländern existiert, stellt das Programm „Innovationsforum“ nicht dar, sondern es ist als Impulsgeber für ein später dauerhaft es regionales Netzwerk gedacht. Angesichts der positiven Evaluation der ostdeutschen Initiativen könnte auch ein Einsatz in den strukturschwachen Regionen Westdeutschlands ab 2020 einen positiven Beitrag zur zukünftigen Netzwerkbildung leisten und die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen regionalen Akteuren verbessern. In regionaler Hinsicht kann allerdings festgestellt werden, dass sich die Innovationsf or en auf die Universitätsstädte und größere Städte konzentrieren und nur im geringen Umfang in den ländlichen strukturschwachen Regionen Ostdeutschlands zu finden sind. Das Programm Zwanzig20 erweitert die regionale Fokussierung der Innovations fö rderung in Ostdeutschland um einen überregionalen Ansatz. In den ostdeutschen Ländern sind auf Grund der Wirtschaftsstruktur und der Betriebsgrößenstruktur den regionalen Innovationsinitiativen enge Grenzen gesetzt. Im deuts chen Vergleich sind die von Unternehmen finanzierten FuE-Ausgaben in Ostdeutschland unterdurchschnit t lich und werden von KMU getragen. Die weitere Entwicklung des Technologie- und Wirtschaftsstandorts Ostdeutschland wird dadurch eingeschränkt, weil die regionalen Innovationsmöglichkeiten nicht ausreichend groß sind. Das Ziel des Förderprogramms besteht darin, die in ganz Ostdeutschland entstandenen wissenschaftlichen, technologischen und unternehmerischen Kompetenzen zusammenzuführen. Westdeutsche Partner mit spezifischen Kenntnissen können die Zwanzig20-Projektkons o rtien ergänzen, um tragfähige überregionale und international sichtbare Innovations strukturen entstehen zu lassen. Der Anspruch der Initiative ist auf Exzellenzförderung ausgerichtet, soll aber auch die KMU einbinden und die in Ostdeutschland kaum vorhandenen Großunternehmen kompensieren, die in Westdeutschland eine wichtige Rolle im Innovationsprozess einnehmen. Die Umsetzung der geförderten Innovations aktivitäten steht noch am Anfang, und erste Ergebnisse müssen noch abgewartet werden. Grundsätzlich könnte eine Ausweitung der Förderung auf alle strukturschwachen 212 Regionen helfen, bislang nicht adressierte Innovationspotenziale heben, insbesondere in den Regionen, in denen die Absorptionsmöglichkeiten über die FuE-Einrichtungen gegeben sind. Durch die Fokussierung des Programms auf Ostdeutschland insgesamt stehen zudem die gesamtwirtschaftlichen Wachstumspotenziale der ostdeutschen Länder im Vordergrund und nicht das Ausgleichsanliegen der Förderung strukturschwächerer Regionen. Das spezifisch auf ostdeutsche Belange ausgerichtete Einzelprogramm ForMaT (Forschung für den Markt im Team) stellt die Identifikation von potenziell wirtschaftlich verwertbaren Forschungsergebnissen in den Vordergrund und s trebt daneben an, die besonderen Markt- und Kundenanforderungen der Innovation rechtzeitig zu berücksichtigen. Die Vorhaben sind regional in den forschungsstarken Standorten in Ostdeutschland angesiedelt, in denen sowohl die Universitäten als auch die außeruniversitären Forschungseinrichtungen präsent sind. Im Prinzip handelt es sich hier um eine an Exzellenz ausgerichtete Forschungsförderung, wobei in den Forschungsvorhab en die potenzielle Verwertbarkeit und eine Identifikation einer marktfähigen Umsetzung im Zentrum stehen. Ländliche und strukturschwache Regionen verfügen in der Regel nicht über die regionalen Voraussetzungen, um sich an diesen Wettbewerben zu beteiligen. Eine Übertragung zu Gunsten der strukturschwachen Regionen wäre nur dann sinnvoll, wenn sich die Förderung auf die strukturschwachen Regionen mit den entsprechenden strukturellen Voraussetzungen konzentriert. Dies können altindustrielle Gebiete wie das Ruhrgebiet oder das Saarland, aber auch strukturschwache Regionen mit Forschungseinrichtungen sein. Eine allgemeine Übertragung würde die strukturstärkeren Regionen – auch intendiert über den Förderansatz, Exzellenz zu fördern – stützen. Die Förderlinie Innovative regionale Wachstumskerne fördert Bündnisse zwischen Unternehmen, Hochschulen und Forschungseinrichtungen. Was die Übertragbark eit dieses Programmansatzes auf Westdeutschland angeht, sind die einzelnen Förderelemente differenziert zu betrachten. Das Gros der Förderung konzentriert sich auf Vorhaben der Grundlagenforschung, industrielle Forschung und vorwettbewerblic he Entwicklung, d.h. in erster Linie profitieren Ballungsräume mit Hochschulen und Forschungseinrichtungen, und nur in bestimmten strukturschwachen Räumen liegen die Anwendungsvoraussetzungen vor. Das Programm fördert darüber hinaus spezifische und allgemeine Aus- und Weiterbildungsvorhaben und die Innovationsberatung von KMU und Unternehmensgründern. In den westdeutschen Ländern existieren gerade auf dem Feld Innovationsberat ung sowie Aus- und Weiterbildung spezifische Landesprogramme. Hier wäre somit eine Abstimmung im Rahmen eines einheitlichen Ansatzes für strukturschwache Räume notwendig. InnoProfile will durch regionale Nachwuchsförderung und Innovationstransfer die Innovationsdynamik in den ostdeutschen Regionen ankurbeln. Was die Übertragbark eit dieses Ansatzes angeht, hängt dies im Einzelnen davon ab, ob die Voraussetzungen für einen solchen Förderansatz in den strukturschwachen Gebieten Westdeutschlands gegeben sind. Dies dürfte in Regionen mit Hochschulen und Forschungseinric htungen gegeben sein. Prima facie scheint dabei auch kein erneuter Abstimmungsbedarf mit Programmen der Länder geschaffen zu werden, weil diese den grundlagenorientierten Förderansatz von InnoProfile augenblicklich nicht verfolgen. 213 Fasst man zusammen, ist davon auszugehen, dass die spezifischen ostdeutschen Programme Ziele bedienen und Instrumente bereitstellen, die auch sinnvoll in entwicklungs schwachen westdeutschen Räumen eingesetzt werden können, die ein potenziell ungenutztes Innovationspotenzial besitzen und/oder die Voraussetzungen entwickeln können, dieses auszuschöpfen. 8.3.5 ÄUßERER RING: ERGÄNZENDE PROGRAMME DES BUNDES Im äußeren Ring finden sich Programme, die nicht primär wirtschaftsnahen Zielen dienen und nicht ausschließlich auf strukturschwache Räume ausgerichtet sind, aber in komplementärer Weise einen Beitrag zur Stärkung der strukturschwachen Regionen leisten können. Die Entwicklung des ländlichen Raums mit der ELER-Förderung orientiert sich an der EU2020-Strategie und zielt – abgestimmt mit der GAK – auf intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Dazu sollen die Agrar- und Forstwirtschaft unterstützt, die nachhaltige Entwicklung im ländlichen Raum gefördert und die Wirtschaft sowie die Infrastrukturversorgu ng im ländlichen Raum gestärkt werden. In einem weiteren Politikbereich mit Raumwirkungen, der Städtebauförderung, sollen unter anderem die Infrastruktur gesichert und Daseinsvorsorge langfristig unterstützt, die Zukunftsfähigkeit der Städte und ihre nachhaltige Entwicklung gefördert, Stadtteile, die durch physischen Verfall, soziale Erosion bedroht und wirtschaftlich und sozial benachteiligt sind, stabilisiert, wertvolle innerstädtischen Altbaubeständen erhalten, die Attraktivität der Städte als Wirtschaftsstandort erhöht und städtebauliche Sanierungsziele umgesetzt werden. Trotz dieser zum inneren Ring unterschiedlichen Ziele und Begründungen darf von diesen Fachpolitiken ein positives Synergiepotenzial erwartet werden, wenn zwei Rahmenbedingungen erfüllt sind: Zum einen muss eine geographische Schnittmenge mit den Programmen des inneren Rings existieren. Zum anderen müssen mit den eingesetzten Instrument en der Fachpolitiken positive Effekte auf die wirtschaftliche Entwicklung der strukturschwachen Räume einhergehen. Im Unterschied zu den Programmen des mittleren Rings sind die im äußeren Ring eingesetzten Instrumente nur eingeschränkt mit den Instrumenten des inneren Rings identisch. Zwar nutzen einige Programme (z.B. die landwirtschaftliche Investitionsförderung ) ähnliche Instrumente wie etwa die GRW, aber über weite Strecken kommen fachspezifische Instrument e zum Einsatz. Wenn diese komplementär zur Politik des inneren Rings einen Beitrag zum Abbau von Entwicklungsrückständen in strukturschwachen Räumen leisten, sind sie in einem gesamtdeutschen System der Förderung strukturschwacher Räume zu berücksichtigen. Dies ist etwa der Fall, wenn Daseinsvorsorge im Rahmen der Städtebaupolitik oder im Rahmen der Förderung ländlicher Räume eine Voraussetzung schafft, damit die Wirtschaftsförderung in strukturschwachen Räumen überhaupt greifen kann. 214 Zur Entwicklung der ländlichen Räume und der Land- und Forstwirtschaft wird unter dem Dach von GAK und ELER eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen eingesetzt. Primäre Ziele der GAK sind die sektorale Förderung der Land- und Forstwirtschaft und die Sicherung der Überlebens fähigkeit der ländlichen Räume. Mit dem ELER werden ebenfalls langfristige Ziele für die ländlichen Regionen verfolgt. Die Maßnahmen umfassen zum einen die Förderung von Investitionen in der Landwirtschaft. Zum anderen wird die nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen unterstützt. Diese reicht von einer extensiven oder ökologischen Produktions weise über Naturschutz und Landschaftspflege bis zur Fortführung der Bewirtschaftung in Berggebieten und anderen natürlich benachteiligten Gebieten. Schließlich geht es um die Stärkung der Wirtschaftskraft und der Attraktivität ländlicher Räume durch die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Erhaltung von Infrastrukturen zur Daseinsvorsorge. Das Fördergebiet der GAK und des ELER erstreckt sich auf ländliche Räume und Standort e landwirtschaftlicher Produktion. Diese sind nicht mit den strukturschwachen Regionen identisch, jedoch existiert eine gemeinsame Schnittmenge. Auch in einem zukünftigen System zur Unterstützung strukturschwacher Regionen ist zu erwarten, dass die Fördergebiete nicht identisch sind. Aber dort, wo sie sich überschneiden, sollten die Instrumente so auf einander abgestimmt werden, dass es zu keinen Doppelstrukturen in der Förderung kommt und ein kombinierter Einsatz der komplementären Fördermaßnahmen möglich wird. Soweit Maßnahmen der Daseinsvorsorge durch die GAK umgesetzt werden, werden Voraussetzungen für erfolgreiche regionale Wirtschaftsförderung geschaffen. Von der agrarwirt schaftlichen Investitionsförderung oder der Tourismusförderung im Rahmen von Ferien auf dem Bauernhof gehen ebenfalls positive Effekte auf das Konvergenzanliegen der GRW aus. In einigen Teilbereichen der Förderung der ländlichen Entwicklung gibt es Schnittmengen. Dies ist etwa bei der Infrastrukturförderung wie dem Ausbau der Breitbandinfrastruktur im ländlichen Raum der Fall. Dies gilt zum Teil auch für die Tourismusförderung, die sich allerdings auf Seiten der GAK auf den Agrartourismus konzentriert, während die GRW -Tourismus förderung breiter angelegt ist. In diesen Fällen bietet es sich an, vor Ort die Programme abzustimmen, damit sich etwa beim Ausbau der touristischen Infrastruktur mehrere Förderprogramme ergänzen können. Die positiven Synergieeffekte könnten forciert werden, wenn im Rahmen der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums wirtschaftliche Strukturschwäche als ein Kriterium für den verstärkten Einsatz von GAK und ELER berücksichtigt würde. So erhalten bereits heute Landwirte in benachteiligten Gebieten (benachteiligte Agrarzonen, kleine Gebiete und Berggebiet e) zum Ausgleich der natürlichen ungünstigen Standortbedingungen oder anderer spezifischer Produktionsnachteile eine Ausgleichszulage für damit verbundene Einkommensnachteile. Es wäre zu prüfen, ob eine solche, auf regionale Strukturschwäche hin ausgerichtete Förderung auch auf andere (investive und infrastrukturelle) Fördermaßnahmen übertragen werden könnte. Im Rahmen der Städtebauförderung unterstützt der Bund die Herstellung nachhaltiger städtischer Strukturen. Die Städtebauförderung soll dazu beitragen, die Ziele einer sozial, wirtschaftlich und ökologisch ausgewogenen Stadtentwicklungs - und Stadterneuerungspolitik zu erreichen. Es steht eine Reihe von Förderprogrammen (Stadtumbau Ost, Stadtumbau West, Soziale Stadt, Städtebaulicher Denkmalschutz, Aktive Stadt - und Ortsteilzentren und Kleinere Städte und Gemeinden) zur Verfügung, um die jeweiligen städtebaulichen Förderziele zu erreichen. Bei der Städtebauförderung handelt es sich um ein gesamtdeutsches Anliegen; die 215 Förderprogramme kommen sowohl in ländlichen als auch in städtischen Regionen zum Einsatz. Für den Zeitraum von 1991 bis 2013 verteilen sie sich annähernd gleich auf diese beiden Gebietstypen (52,8% : 47,2%). Der überwiegende Teil der Finanzmittel wurde in den nach GRW Kriterien strukturschwachen Regionen eingesetzt, so dass sich die Städtebauförderu ng überproportional auf die Förderung von strukturschwachen Städten und Gemeinden konzentriert. Durch die vielfältigen Maßnahmen im Bereich der Städtebauförderung wird auch die Attraktivität der Städte und Gemeinden in den strukturschwachen Regionen als Wohn- und Wirtschaftsstandort gestärkt. Indirekt werden die Schaffung und der Erhalt von Arbeitsplätzen gefördert und Beiträge zur Zukunftsfähigkeit der strukturschwachen Regionen erbracht. Die Städtebauförderung unterstützt komplementäre Maßnahmen zu den Interventionen des inneren und mittleren Rings und trägt damit zu den Voraussetzungen bei, die für eine erfolgreiche Wirtschaftsförderung und einen Abbau von Entwicklungsrückständen notwendig sind. Die Städtebaupolitik des Bundes berücksichtigt zudem auch Aspekte von Strukturschwäche, weil finanzschwache Kommunen bei der Erbringung ihres Eigenanteils entlastet werden und alternative Finanzierungswege eröffnet werden, um den Eigenanteil aufbringen zu können. Zu prüfen wäre, ob die erwarteten Synergieeffekte für das Ausgleichsanliegen des inneren Rings ohne nennenswerte Abstriche bei den Zielen der Städtebauförderung verstärkt werden können, wenn Strukturschwäche bei der räumlichen Allokation von Städtebaufördermitteln und bei den Förderpräferenz en stärker berücksichtigt wird. Die Förderprogramme im äußeren Ring beeinflussen mehrheitlich nicht unmittelbar die langfristige wirtschaftliche Entwicklung und sind zum Teil der Daseinsvorsorge zuzurechnen. Deshalb ist es hier schwierig, allgemein Präferenzen zu Gunsten der strukturschwachen Regionen mit Verweis auf das Wachstumsanliegen zu begründen. Ausnahmen könnten jene Bereiche sein, in denen Defizite bei der Daseinsvorsorge einen Engpass für die wirtschaftliche Entwicklung darstellen. So sind Erfolge durch die Interventionen der Regional- und Strukturpolitiken in strukturschwachen Regionen auch vom Vorhandensein von Einrichtungen der Basisinfrastruktur abhängig. Fehlende Einrichtungen dürften sich negativ auf die Bevölkerungsentwic k lung auswirken und damit das Arbeitskräftepotenzial und die Entwicklungsperspektive negat iv berühren. Ein Beispiel ist der Ausbau der Breitbandinfrastruktur im ländlichen Raum, der u.a. mit dem ELER gefördert wird. Dies ist gerade für strukturschwache Regionen bedeutend, da das Breitbandnetz Voraussetzung für die Ansiedlung von Unternehmen ist. Hier könnten Förderpräferenzen zu Gunsten der strukturschwachen (ländlichen) Regionen auch im Rahmen des ELER unterstützend zu den wirtschaftsnahen Förderprogrammen des inneren und mittleren Rings wirken. Insofern besteht ein Abstimmungsbedarf zwischen den verschiedenen Akteuren, um die notwendigen Voraussetzungen zu sichern um wirtschaftlich erfolgreich tätig sein zu können. Regionale Wirtschafts- und Strukturpolitik ohne Beachtung dieser Voraussetzungen könnte sich schnell als wenig aussichtsreich herausstellen und zu einer ineffizient en Verwendung von öffentlichen Mitteln führen. Die Programme des äußeren Rings (ELER, GAK und Städtebauförderung) sollten in ihrem Einsatz in den Ländern mit Blick auf die Schaffung von Synergieeffekten kombiniert werden. In diesem Zusammenhang könnten auch wirtschaftliche und/oder infrastrukturelle Modellvorhaben ein sinnvolles Instrument sein. Aus dem kombinierten Einsatz der verschiedenen Fördermaßnahmen (GRW, GAK/ELER, EFRE, Städtebauförderung) in Städten und Kommunen lassen sich dann Rückschlüsse auf die generelle Anwendbarkeit des kombinierten Einsatzes ziehen. So könnte auf lokaler Ebene die Zusammenarbeit gestärkt und eine gemeinsame Nut- 216 zung der Förderressourcen angestoßen werden. Die Ausrichtung der regionalen Modellvorhaben sollte mit wohl definierten Zielen und ausgearbeiteten Handlungsplänen einhergehen und könnte über (bundesweite) Wettbewerbe durchgeführt werden. 8.4 INNOVATIVE FINANZINSTRUMENTE In der jüngeren Vergangenheit ist zu beobachten, dass statt nicht rückzahlbarer Zuschüsse innovative Finanzierungsinstrumente in Form revolvierender Fonds, zinsvergünstigter Kredite oder Eigenkapitalhilfen eingesetzt werden. Durch revolvierende Darlehenfonds, die auf der einen Seite die Auszahlung an die Fördermittelnehmer vornehmen und auf der anderen Seite die Rückflüsse wiederaufnehmen, um damit erneut eine Förderung aussprechen können, wird eine höhere Effizienz der Mittelverwendung und ein „Recycling“ öffentlicher Finanzmittel angestrebt. In fast allen Ländern wurde innerhalb der EU-Strukturfonds 2007-2013 der Einsatz neuer Finanzinstrumente implementiert, wobei Darlehens - als auch Beteiligungsfonds für Wagnisfinanzierungen insbesondere für innovationsorientierte KMU und Unternehmensgründungen zum Einsatz kamen. Die Bedeutung der neuen Finanzinstrumente in der Förderperiode von 2007-2013 war relativ gering. Mit den revolvierenden Fonds geht eine Erweiterung der bestehenden Wirtschaftsförderungsinstrumente einher, die für bestimmte Gruppen (Gründungen und Wagniskapitalfinanzierungen) geeignet erscheint. Auch in der aktuellen Förderperiode der EU-Strukturfonds werden innovative Finanzinstrumente eingesetzt und neu aufgelegt. Es gilt jedoch weiterhin, dass der Anteil der innovativen Finanzierungsinstrumente am länderspezifischen Finanzmittelvolumen relativ gering und ihre Umsetzung ist mit einem hohen organisatorischen Aufwand und erheblichen beihilferechtlichen Restriktionen verbunden. Durch die EFRE -Finanzierung und die entsprechende Ko-Finanzierung der Länder ist dieses Finanzierungsinstrument vorhanden und auf die Bedarfe in den einzelnen Ländern ausgerichtet. Insofern ergänzen diese finanzierungsorientierten Instrumente die Wirtschaftsförderung der GRW, die selbst über Bürgschaften und Zinsverbilligung hinaus keine spezifischen Finanzierungsinstrumente anbietet. Deshalb ergibt sich keine Doppelung von Fördermaßnahmen, und die kapitalmarktbasierten Ursachen für Strukturschwächen werden in den Landesprogrammen in Verbindung mit dem EFRE adressiert. Eine eigenständige Rolle für die GRW scheint deshalb hier nicht angezeigt, obwohl nicht ausgeschlossen werden soll, dass sich die GRW an diesen Instrumenten finanziell beteiligen könnte. 8.5 WETTBEWERBSVERFAHREN Das Instrument der Förderwettbewerbe als Selektionsverfahren im Rahmen der Innovations und Regionalpolitik stellt einerseits regionale und/oder unternehmerische Selbstorganisation in das Zentrum und soll andererseits das Informationsdefizit der öffentlichen Hand durch die Einbeziehung von externen Experten reduzieren. Wettbewerbe um Fördermittel sind im Allgemeinen durch den Inhalt des Wettbewerbs (Technologiefeld, Clusterorganisation u.ä.), 217 die Charakteristika der Projektmitglieder, den regionalen Bezug (landesweit oder regional begrenzt) und die Konkurrenz zwischen den möglichen Wettbewerbern gekennzeichnet. In Abhängigkeit der Ausgestaltung eines Wettbewerbs bestimmen insbesondere der Inhalt des Wettbewerbs, die Anforderungen an die Teilnehmer und der regionale Bezug maßgeblich das Konkurrenzniveau. Werden z.B. Universitäten oder Forschungseinrichtungen als Projektmitglieder definiert, so werden strukturschwache Regionen im Allgemeinen in derartigen Wettbewerben weniger Chancen haben als strukturstärkere Regionen, die oftmals auch einen höheren Besatz mit Forschungseinrichtungen aufweisen. Bei der zukünftigen Unterstützung strukturschwacher Regionen könnten Wettbewerbe eine ergänzende Rolle einnehmen, wenn es darum geht, die bestmöglichen Projekte (FuE -Verbundprojekte, regionale Kooperationen, regionale Modellvorhaben zur Zusammenarbeit verschiedener Förderprogramme u.ä.) in den strukturschwachen Regionen zu fördern. Dies setzt aber voraus, dass die Charakteristika eines Wettbewerbs so ausgestaltet sind, dass sie sich an Akteure in den strukturschwachen Regionen wenden. Damit würde man auch dem Ausgleichsanliegen genügen und gleichzeitig diejenigen Projekte identifizieren, die in strukturschwachen Regionen die größten Wachstumsbeiträge liefern können. Da die Umsetzung der Förderung durch die Länder erfolgt, wäre im Koordinierungsrahmen eine entsprechende Regelung zu verankern. Denkbar ist aber auch, dass der Bund – in Abstimmung mit den Ländern – Wettbewerbe zu den oben genannten Themen in allen strukturschwachen Regionen durchführt. Dieses müsste aber vor dem gegebenen gesetzlichen Hintergrund geprüft werden. 8.6 ZUSAMMENFASSUNG Auch in Zukunft wird die Förderung strukturschwacher Räume im Interesse von gleichwertigen Lebensverhältnissen im Raum notwendig sein. Allerdings werden sich die politischen Rahmenbedingungen für die Förderung gravierend verändern, weil der Solidarpakt II zu Gunsten Ostdeutschlands auslaufen wird, die Schuldenbremse ab 2020 greift und das europäische Beihilferecht die Fördermöglichkeiten deutlich einschränkt bzw. schon eingeschränkt hat. Vor diesem Hintergrund ist es notwendig, einerseits die GRW als zentrales Instrument zur Förderung entwicklungs- und strukturschwacher Räume zu stärken und weiterzuentwickeln. Andererseits müssen in einem transparenten, konsistenten und integrierten Fördersystem möglichst alle Kräfte gesammelt und konzentriert werden, die Wachstum und Beschäftigung in entwicklungsschwachen Räumen unterstützen. Dies sind die Programme im inneren, mittleren und äußeren Ring: Im inneren Ring verfügen die GRW sowie EFRE und ESF über umfangreiche Fördermöglichkeiten. Um ihren Aufgaben unter den veränderten Rahmenbedingungen gerecht zu werden, sollte die GRW ihre Investitionsförderung fortführen, aber verstärk t das Augenmerk auf Netzwerkbildung, Forschungs- und Innovationsförderung richten. Dabei sind auch die Fördermodalitäten so zu reformieren, dass auf diesen an Bedeutung gewinnenden Feldern der Primäreffekt als Förderkriterium entfällt sowie nicht notwendige Restriktionen (wie z.B. Projektkostenobergrenzen) zurückgeführt oder 218 das Kriterium der „besonderen Anstrengung“ überdacht werden. Auch die Infrastruk turförderung sollte dahingehend entwickelt werden, dass die Möglichkeiten der Verkehrserschließung erweitert werden und die GRW den Ausbau der Breitbandnetz e unterstützt, soweit dieser Unternehmen in die digitalen Netze einbindet. Auc h Wettbewerbe und die Unterstützung von Modellvorhaben für den kombinierten Einsatz von Fördermitteln sollten in Zukunft zum Förderkanon der GRW gehören. Neben der Weiterentwicklung der Förderung sollten die Fördergebietsabgrenzung verbessert und der GRW-Iindikator zur Identifkation der strukturschwachen Regionen modifiziert werden. Darüber hinaus sollten eine Evaluierung der Maßnahmen über die Investitions förderung hinaus in Angriff genommen und die Berichterstattung sowie die Beobachtung der mittel- und langfristigen räumlichen Wirtschaftsentwicklung verbessert werden. Im mittleren Ring sind insbesondere die FuE-, KMU- und Finanzierungsprogramm e des Bundes, einschließlich der KfW , angesiedelt sowie ebenfalls der EFRE und der ESF angesiedelt. In einem gesamtdeutschen System der Förderung strukturschwacher Räume sind diese Programme von hoher Relevanz. Mit ihnen gehen positive Synergieeffekte in Hinblick auf die Erhöhung des Wachstums der strukturschwachen Gebiete einher. Um diese zu verstärken, können ohne Abstriche bei den fachpolitischen Zielen Förderpräferenzen zu Gunsten der GRW -Fördergebiete geschaffen werden. Darüber hinaus können spezifisch ostdeutsche Programme des BMWi und BMBF auf alle strukturschwachen Regionen übertragen werden, soweit sie spezifische Ursachen für Entwicklungsschwäche in Westdeutschland adressieren. Im äußeren Ring befinden sich ELER und GAK sowie Städtebauförderungsp ro gramme und Infrastrukturprogramme, die der Daseinsvorsorge dienen. ELER und GAK verfolgen eine Agrarförderung und unterstützen die ländliche Entwicklung einschließlich der Daseinsvorsorge im ländlichen Raum. Die ländliche Entwicklungsförderung und Sicherung der Daseinsvorsorge sind für die GRW und die Programme des inneren Rings notwendige Rahmenbedingungen und Voraus setzung für eine erfolgreiche Wachstumspolitik. Dies gilt auch für die Städtebauförderung. Darüber hinaus sollten sich die Programme des äußeren Rings mit der GRW vor Ort koordinieren, wenn sich Fördergebiete überschneiden oder wie etwa bei der Tourismusförder un g und dem Breitbandausbau Fördermaßnahmen kombiniert werden können. Die Koordination in den Ringen und zwischen ihnen soll ex -ante und auf der Programmebene möglichst transaktionskostenarm geschehen. Koordination ist der Schlüssel, um die skizzierten positiven Synergien zu Gunsten entwicklungsschwacher Räume generieren zu können. Dies kann ohne Einbußen bei den fachpolitischen Zielen der Programme im mittleren und äußeren Ring durch Förderpräferenzen erreicht werden. In diesem Zusammenhang könnte es sich als vorteilhaft erweisen, wenn mit der GRW die Bundesprogramme mit Bezug auf den Einsatz in den strukturschwachen Gebieten abgestimmt werden könnten. Dies muss in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Ländern geschehen, die im Wesentlichen für di e Umsetzung der Förderung in den strukturschwachen Gebieten verantwortlich sind. LITERATUR Abreu, M. H.L.F. DeGroot, R.J.G. M. Florax (2005), A Meta-Analysis of β-Convergence: the Legendary 2%. In: Journal of Economic Surveys 19(2005), S. 389 – 420. Acocella, N. 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Die Analyse verwendet die Klassifikation der Arbeitsmarktregionen gemäß der zu Anfang des Untersuchungszeitraums gültigen Abgrenzung der Fördergebietskulisse. Die zu erklärende Variable ist die Wachstumsrate des regionalen Einkommens je Erwerbstätigen (im Folgenden auch Produktivität) und wird mit yi bezeichnet, wobei i die Arbeitsmarktregionen kennzeichnen. Die Wachstumsrate wird in logarithmischer Form bestimmt (1/T) [ln(y i,T)-ln(y i,0)] bestimmt, wobei T die Länge des Betrachtungszeitraums in Jahren bezeichnet. Den Ausgangspunkt der Schätzungen bildet die „klassische“ unbedingte Konvergenzreg res sion der neoklassischen Wachstumstheorie: (1) (1/T) [ln(y i,T) - ln(y i,0)] = a + b(ln(y i,0)) + ui, mit i = 1,2,…,258 und ui ist ein normalverteilter Störterm. Die linke Seite von Gleichung (1) stellt die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate der Produktivität für die Periode zwischen 0 (2000) bis T (2012) dar. Diese wird durch das (logarithmierte) Niveau der Produktivität zu Beginn des Beobachtungszeitraums (ln(y i,0)) regressiert. Mit Gleichung (1) ist implizit die Annahme verbunden, dass der einzige Grund für unterschiedliche regionale Wachstumsraten des Einkommens je Erwerbstätigen in einer divergierenden Ausstattung mit Kapital zu sehen ist. Der Umfang des Kapitalstocks je Erwerbstätigen zu Anfang des Untersuchungszeitraums kann – wie sich durch Umformungen auf Basis der neoklassischen Theorie zeigen lässt – durch die Höhe der Produktivität zu diesem Zeitpunkt gemessen werden. Eine besondere Bedeutung in diesem Ansatz hat der Koeffizient b. Ist b<0, so kann zunächst einmal von einer Konvergenz der Einkommen je Erwerbstätigen ausgegangen werden. D.h. zu Beginn des Beobachtungszeitraums ärmere Regionen wachsen durchschnittlich schneller als reiche Regionen. Allerdings kann dieser Befund noch nicht als Beleg für die Gültigkeit der unbedingten Konvergenzhypothes e dienen. Hierfür wäre zum einen zu fordern, dass die Regression eine sehr gute Anpassung an die Daten liefert und keine systematischen Einflüsse in den Residuen verbleiben. Zum anderen ist zu fordern, dass das empirische Maß für die Konvergenzgeschwindigkeit b‘, der aus dem Schätzwert des Koeffizienten b berechnet werden kann, in Übereinstimmung mit dem theoretisch zu erwartenden Wert steht. Der Konvergenzparameter b‘ ergibt sich als: (2) b‘ = -(1-e-bT)/T. 235 Vergleiche zur Herleitung Schalk und Untiedt (1996). Die Erweiterung der unbedingten Konvergenzgleichung auf der rechten Seite der Gleichung (1) um weitere zusätzliche Erklärungsfaktoren (X) um den Übergang auf die bedingte Konvergenzgleichung zu vollziehen, hat keinerlei Einfluss auf die Bestimmung des Konvergenzpar ameters. A.2 DATENGENAUIGKEIT BEI DER REGIONALISIERUNG IM RAHMEN DER VOLKSWIRTSCHAFTLICHEN GESAMTRECHNUNG Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) als Zähler im Indikator für das BIP je Einwohner bzw. die Produktivität berechnet sich aus der von allen Wirtschaftsbereichen aufaddierten Bruttowert schöpfung (BWS), d.h. der Summe aller von Inländern und Ausländern in einem Land bzw. einer Region produzierten Güter und Dienstleistungen ergänzt um die Gütersteuern und vermindert um die Gütersubventionen. Das BIP ist ein zentraler Indikator einer (regionalen) Volkswirtschaft, der in Deutschland oftmals für die laufende Wirtschaftsbeobachtung und -analyse verwendet wird. Auch die Europäische Kommission verwendet das BIP als zentralen Indikator zur Bewertung der Förderbedürftigkeit von strukturschwachen Regionen. Während auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene die Daten im Wesentlichen auf Primärerhebungen basieren, besteht auf regionaler Ebene die Notwendigkeit verschiedene Komponenten des regionalen BIP mit geeigneten Schlüsselgrößen bzw. Stichprobenerhebungen zu schätzen. Eine detaillierte Beschreibung der Vorgehensweise zur Ermittlung der verschiedenen regionalen Komponenten enthält Frey und Thalheimer (2010). Die Verfahren zur Schätzung der verschiedenen Komponenten der regionalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung bestehen aus einem Kombination von Top-Down und Bottoum-up-Verfahren, wobei ca. 70% auf das erstgenannte Verfahren und etwa 30% die letztgenannte Komponente entfallen 133. Die für die Regionalisierung konkret zum Einsatz kommenden Verfahren sind dabei von der Datenverfügbarkeit in den jeweiligen Wirtschaftsbereichen abhängig. Liegen Basisstatistiken in ausreichender Differenzierung auf regionaler Ebene vor, so wird das Bottom-up-Verfahren verwendet. Dann wird von den regional vorliegenden Angaben einzelner Beobachtungseinheiten, wie z. B. einzelnen Betriebsangaben (örtliche Einheiten) ausgegangen. Das Topdown-Verfahren wird in den Wirtschaftsbereichen angewandt, in denen die Datenlage nur auf nationaler Ebene eine differenzierte Berechnung der BWS zulässt. Hierbei wird die nationale BWS auf die einzelnen Regionen verteilt, ohne dass der Versuch einer Zuordnung zu einzelnen, in der Region ansässigen Einheiten unternommen wird. Die Aufteilung erfolgt mittels wirtschaftsbereichsspezifischer Schlüsselgrößen, die eine möglichst hohe Korrelation zur BWS aufweisen sollen. Das Regionalisierungs verfahren gewährleistet, dass die Bundeseckwert e der volkswirtschaftlichen Gesamtwirtschaft getroffen werden und alle Ergebnisse konsistent sind. Auf Grund der Verteilungsmechanismen führt es aber auch zu regional ungenauen 133 Vgl. Frey und Thalheimer (2010), S. 8. 236 Schätzungen, da die zum Teil proportionale Aufteilung die tatsächlichen regionalen Gegebenheiten nicht vollständig widerspiegelt. Ein Beispiel ist die Position des Saldos aus Gütersteuern minus Gütersubventionen, die „proportional im Verhältnis zur Bruttowertschöpfung auf die Länder verteilt (wird).“134 Diese propotionale Aufteilung dieses Saldos vernachlässigt, wo tatsächlich die Gütersteuern zu zahlen waren und in welchen Regionen die Gütersubventionen angekommen sind. Die Gleichvert eilung nach dem Anteil der Bruttowertschöpfung berücksichtigt nicht regionale Besonderheit en in der sektoralen Struktur und die tatsächliche Inanspruchnahme von Subventionen, so dass sich hierüber regionale Ungenauigkeiten ergeben können. Die im BIP enthaltenen Gütersteuern erhöhen das BIP in Regionen, die über Branchen verfügen, die Gütersteuern zahlungs pflichtig sind. Auf der anderen Seite wird das BIP in Regionen mit vielen subventioniert en Branchen als zu niedrig ausgewiesen. 135 Ein zweites Beispiel betrifft die Berechnung der regionalen Bruttowertschöpfung. Wie oben beschrieben, emittelt sich das BIP aus den sektoralen Bruttowertschöpfungen und dem Saldo aus Gütersteuern und Subventionen. Die Bruttowertschöpfung ergibt sich aus dem Produktionswert zu Herstellungspreisen abzüglich der Vorleistungen zu Anschaffungspreisen. Diese werden auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene bestimmt. Wird nun die Bruttowertschöpfung anteilig auf die Regionen auf die Regionen verteilt, wird implizit davon ausgegangen, dass in allen Regionen eine identische Vorleistungsstruktur besteht. Dieses muss aber nicht der Fall sein, so dass sich auch hierüber Ungenauigkeiten in die Ermittlung des regionalen BIP ergeben können. In Thalheimer (2008) werden einige grundlegende Probleme der regionalen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung im Spannungsfeld zwischen Aktualität und Genauigkeit angesprochen, die über die vorgenannten Aspekte hinausgehen und dazu führen, dass die Daten mehrfac h revidiert und angepasst werden (müssen). Ursachen für die Anpassungen können vielfältiger Natur sein und reichen von der Veränderung der Bundeseckwerte bis hin zum Ersetzen von Fortschreibungswerten durch Beobachtungswerte, so dass sich die Genauigkeit der Ergebnisse mit zunehmenden Abstand zum aktuellen Rand, d.h. je weiter die Ergebnisse in der Vergangenheit liegen, erhöht. Weiterhin werden seitens des Arbeitskreises VGR der Länder Anstrengungen unternommen die Qualität der Daten zu verbessern. Dabei konzentriert sich der Arbeitskreis insbesondere auf die Entwicklung der Vorleistungen, für die die größten Differenzen identifiziert worden sind. Insgesamt kann nicht ausgeschlossen werden, dass mit der regionalen VGR Unschärfen in regionale vergleichende Analysen eingehen. Diese dürften aber nicht so groß sein, dass das gesamte räumliche Muster der regionalen wirtschaftlichen Tätigkeiten systematisch verzerrt dargestellt wird. 134 Frey und Thalheimer (2010), S. 19. 135 Vgl. Tetsch et al. (1988), S. 29. 237 A.3 DATENGENAUIGKEIT BEI DER BESTIMMUNG DER REGIONALEN HÖHE VON LÖHNEN UND GEHÄLTERN Innerhalb der GRW besitzt die Lohnhöhe eine besondere Bedeutung, da sie ein Bestandteil des Regionalindikatorenmodells zur Bestimmung der Strukturschwäche einer Region ist und mit 40% große Bedeutung im Modell hat. Die Lohnhöhe steht dabei für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Region. Höhere Löhne sind ein Indiz für wirtschaftsstarke Regionen und sollten eng mit der Produktivität (und auch dem BIP je Einwohner) verbunden sein. So ist zu erwarten, dass in Regionen mit einer hohen Produktivität ein hoher Lohn gezahlt wird und umgekehrt in Regionen mit niedriger Produtivität geringere Löhne gezahlt werden. Die Lohnhöhe kann durch verschiedene statistische Kennziffern operationalisiert werden, die jeweils spezifische Vor- und Nachteile aufweisen. Auf der einen Seite steht die regionale Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung. In ihr werden die Bruttolöhne und -gehälter nach Wirtschaftszweigen und Pro-Kopf ausgewiesen. Wie im Anhang A.2 beschrieben gehen verschiedene Einschränkungen mit der regionalen VGR einher, die auch für die Einkommensentstehungsseite gelten, so dass die dort vorgetragenen Argumente auch für die Löhne und Gehälter gelten. Auf der anderen Seite kann der Bruttojahreslohn je sozialversicherungspflichtig Beschäftigtem aus der Beschäftigungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit herangezogen werden. Diese spezifische Statistik stellt aktuell die Grundlage für die Lohnkennziffer im GRW -Regionalinik atorenmodell dar, siehe Schwegler und Bennewitz (2013). Da in der Beschäftigtenstatistik an der jeweils gültigen Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Arbeitslosen- und Rentenversicherung zensiert wird, unterschätzt der Bruttojahreslohn je SV -Beschäftigten die tatsächliche Lohnhöhe in den Regionen. Zur Korrektur wird ein statistisches Verfahren eingesetzt , um für regional unterschiedlich hohe Anteile an SV-Beschäftigten mit Löhnen über der Beitragsbemessungsgrenz zu korrigieren. Nicht auszuschließen ist, dass durch die Zuschätzung Ungenauigkeiten in die Berechnung gelangen können. Bedeutsamer ist allerdings, dass der „korrigierte“ Bruttojahreslohn je SV -Beschäftigten nicht vollständig die Einkommen in den Regionen erfasst und insbesondere die Einkünfte der Selbständigen ausgeschlossen sind. Daneben werden die Vermögenseinkommen aus beispielsweise der Verpachtung nicht erfasst. Die Unvollständigkeit der Erfassung stellt das wesentliche Problem des Lohnindikators dar, der damit nur einen bestimmten Teil der Einkommenserzielung in den Regionen erfasst. 238 A.4 BIP JE EINWOHNER UND PRODUKTIVITÄT IN DEN ARBEITSMARKTREGIONEN IM JAHR 2013 Abbildung 46: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner im Jahr 2013 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 239 Abbildung 47: Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen im Jahr 2013 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 240 A.5 GRAFISCHE DARSTELLUNGEN DER INDIKATOREN AUS ABSCHNITT 3.7 Kennziffern, Definition und Quellen 1. Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigen Bruttoinlandsprodukt in 1.000 € je Erwerbstätigen Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder, Eurostat Regio Datenbank 2. Bruttoinlandsprodukt je Einwohner Bruttoinlandsprodukt in 1.000 € je Einwohner Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder, Eurostat Regio Datenbank 3. Medianeinkommen Medianeinkommen der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in € Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit 4. Arbeitslosenquote Anteil der Arbeitslosen an den zivilen Erwerbspersonen in % Quelle: Arbeitsmarktstatistik der Bundesagentur für Arbeit, Eurostat Regio Datenbank 5. Bruttolohn- und gehalt Bruttolohn- und Gehalt in Euro je Arbeitnehmer Quelle: Erwerbstätigenrechnung des Bundes und der Länder 6. Gewerbesteuer Gewerbesteuer in € je Einwohner Quelle: Realsteuervergleich des Bundes und der Länder 7. Kommunale Schulden Kommunale Schulden in € je Einwohner Quelle: Statistik über Schulden des Bundes und der Länder 8. Kommunale Schulden Kommunale Schulden in € je Einwohner Quelle: Statistik über Schulden des Bundes und der Länder 241 9. Arbeitslose im SGB-II Berichtskreis Anteil der Arbeitslosen im Rechtskreis SGB II an den Erwerbspersonen in % Quelle: Statistik der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II der Bundesagentur für Arbeit 10. Langzeitarbeitslosenquote Anteil der Langzeitarbeitslosen an den zivilen Erwerbspersonen in % Quelle: Arbeitsmarktstatistik der Bundesagentur für Arbeit, Eurostat Regio Datenbank Download der Daten: INKAR.DE – Regionaldatenbank der BBSR (2016) 242 Abbildung 48: Produktivität und Bruttoinlandsprodukt je Einwohner im Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 55 BIP je Einwohner in 1.000 Euro 50 45 40 35 30 25 20 15 40 50 60 70 80 90 100 Produktivität in 1.000 Euro Abbildung 49: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Arbeitslosigkeit i m Jahr 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 18 16 Arbeitslosenquote 2012 14 12 10 8 6 4 2 0 10 20 30 40 BIP je Einwohner 2012 50 60 243 Abbildung 50: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und monatliches Bruttolohn- und Gehalt je SV-Beschäftigten in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands Bruttolohn- und Gehalt 2012 in Euro 3,400 3,200 3,000 2,800 2,600 2,400 2,200 2,000 1,800 10 20 30 40 50 60 BIP je Einwohner in 1.000 Euro Abbildung 51: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und monatliches Medianeinkommen in Euro 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 4,000 Medianeinkommen in Euro 3,600 3,200 2,800 2,400 2,000 1,600 10 20 30 40 50 BIP je Einwohner in 1.000 Euro 60 244 Abbildung 52: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Gewerbesteuer je Einwohner in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands Gewerbesteuer je Einwohner in Euro 2,000 1,600 1,200 800 400 0 10 20 30 40 50 60 BIP je Einwohner in 1.000 Euro Abbildung 53: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und kommunale Schulden je Einwohner in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands Kommunale Schulden je Einwohner in Euro 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 10 20 30 40 50 BIP je Einwohner in 1.000 Euro 60 245 Abbildung 54: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Langzeitarbeitslosigkeit* in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 8 Langzeitarbeitslose in % 7 6 5 4 3 2 1 0 10 20 30 40 50 60 BIP je Einwohner in 1.000 Euro *Langzeitarbeitslose in % der SV-Beschäftigen (Teilmenge der allgemeinen Arbeitslosenquote) Abbildung 55: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Private Schuldner (18 Jahre und älter) in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands Private Schuldner je 100 Einwohner 18 16 14 12 10 8 6 4 10 20 30 40 50 BIP je Einwohner in 1.000 Euro 60 246 Abbildung 56: Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Arbeitslose im SGB II Berichtskreis in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 3.5 Arbeitslose im SGB II in % 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 10 20 30 40 50 60 BIP je Einwohner in 1.000 Euro *Arbeitslose im SGB II Berichtskreis in % der SV-Beschäftigen (Teilmenge der allgemeinen Arbeitslosenquote) Abbildung 57: Arbeitslosenquote und Langzeitarbeitslosenquote in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands Langzeitarbeitslosenquote in 2012 in % 8 7 6 5 4 3 2 1 0 0 2 4 6 8 10 12 14 Arbeitslosenquote in 2012 in % 16 18 247 Abbildung 58: Arbeitslosenquote und Schuldnerquote in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 18 Schuldnerquote in 2012 in % 16 14 12 10 8 6 4 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Arbeitslosenquote in 2012 in % Kommunale Schulden je Einwohner 2012 in Euro Abbildung 59: Arbeitslosenquote und kommunale Schulden in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 0 2 4 6 8 10 12 14 Arbeitslosenquote in 2012 in % 16 18 248 Abbildung 60: Arbeitslosenquote und Arbeitslose im SGB-II Berichtskreis in 2012 in den 258 Arbeitsmarktregionen Deutschlands Arbeitslose im SGB II Berichtskreis 2012 20 16 12 8 4 0 0 2 4 6 8 10 12 14 Arbeitslosenquote 2012 in % 16 18 A.6 REGIONALPOLITSCH RELEVANTE FÖRDERPROGRAMME A.6.1 LANDESPROGRAMME DER WESTDEUTSCHEN LÄNDER Baden-Württemberg Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Filmförderung Exportberatung Beratung Mittelstand Coaching (ESF) Beratungsgutscheine Finanzierungshilfen Innovation und Energiew ende Angew andte FuEFörderung und Kooperation Hochschulen und Wirtschaft Innovations- und Qualitätsfonds Förderung regionaler Cluster (CLIP) Cluster Holz (EFRE) Beteiligungen zur Existenzgründung, Unternehmensnachfolge, Expansion, Innovation VC-Fonds Ausbildungsförderung Managementsysteme Azubi im Verbund Breitbandförderung Agrarförderung Tourismusförderung Tourismusregionen Ländliche Räume Innovationsgutschein Managementsysteme Finanzierungshilfen Stille Beteiligung CSR Darlehn Wachstumsfinanzierung, Innovationsfinanzierung, Tourismusfinanzierung, Ressourceneffizienz, Gründungsfinanzierung Liquiditätskredit Unbesichertes Nachrangdarlehn (MezzaFin) Bürgschaft Exportfinanzierung Seedfonds Überbetriebliche Bildung Tourismusinfrastruktur Bildungsstätten Wirtschaftsnahe Forschungsinfrastruktur 250 Bayern Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Filmförderung Finanzierungshilfen Startkredit Bayerisches Technologieförderungsprogramm Finanzierungshilfen Beteiligungen zur Existenzgründung Qualifizierung Langzeitarbeitsloser Breibandausbau Investivkredit Arbeitsmarktfonds Agrarförderung Zuschuss/Darlehn für regional bedeutsame Investitionen Bayerische regionale Förderungsprogramme /Regionalkredit Förderung moderner Produktionstechnik in Nord- und Ostbayern Go-Internation – Exportförderung Messeprogramm Landesinvestitionsprogramm mit Zuschüssen für KMU, Handw erk und Tourismus Zuschuss für technologieorientierte Gründunge Coaching-Beratung Gründung aus Hochschulen E-Mobilität Innovationsgutscheine Energieforschungsprogrammzuschüsse IT- und Elektronikförderung Bio- und Gentechnologie IKT Medizintechnik Energieeffizienz Netzw erkförderung Hochschulen, Wirtschaft Neue Werkstoffe Mikrosystemtechnik Universalkredit Beteiligungen für Wachstum, Innovation Clusterfonds mit Beteiligungen (EFRE) Ökokredit Bürgschaften für Gründer, Exporte u.a. Akkutkredit Berufliche Weiterbildung Überbetriebliche Ausbildung Meisterbonus Förderung von Bildungszentren Touristische Infrastruktur 251 Brem en Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Agrarförderung Finanzierungshilfen Coaching Bonus Finanzierungshilfen Coaching Bonus Meistergründungsprämie Coaching Programme Zuschüsse, Darlehn für FuE (ProFit) Innovationsassistent Netzw erkbildung Mittelu. Osteuropa VC-Fonds Technologie, Kreativw irtschaft Darlehn Gründung, Wachstum, Innovation, Wettbew erbsfähigkeit Mikrokredite Gründung Berufsausbildung Qualifikation im Handw erk Kultur- und Filmförderung Transferbonus für Kooperation mit Forschungseinrichtungen Design Tranfer-Bonus Neue Märkte erschließen Potenzialberatung Agrarwirtschaft Film- und Medienförderung Landesinvestitionszuschüsse Forschungsförderung Innovationsberatung Außenwirtschaftsförderung Liquiditätshilfen zur Beschäftigungssicherung Markterschließung EFRE-Bürgschaftsfonds KMU-Fonds KMU-Beteiligung Bürgschaftsprogramme Qualifizierung und Gründungszuschuss (BRUT) Finanzierungshilfen Förderung Umw elttechnik Förderung Forschung, Entw icklung, Innovation (FEI) Produkt- und Verfahrensinnovation Verbundprojekte Umw elttechnik Unternehmenskredit Mikrokredit Starhilfekredit Beteiligungen Landesbürgschaften Liquiditäts- und Rettungshilfen. Gründerkredit Haftungsfreistellungskredite Bildung Infrastruktur 252 Hamburg Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Gesundheitsw irtschaft Agrarwirtschaft Filmförderung Finanzierungshilfen Finanzierungshilfen Gründungsförderung Handw erk Programm für Innovation (Profi) Zuschuss Ressourcenschutz in Unternehmen Energieeffizienzförderung NW Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Darlehn für KMU und Gründer/Nachfolge/Meister Kleinkredite Beteiligungen Ausfallbürgschaften Klimaschutzkredite Ausbildungsverbund Weiterbildungsbonus Ausbildungsförderung Im Rahmen des Förderfonds der Metropolregion Hamburg – Förderfonds Hamburg/Niedersachsen 253 Hessen Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Agrarwirtschaft FuE und Technologietransfer FuE-Förderung im Handw erk KMU-Beratung FuE und Technologietransfer Innovationsassistenten Hessen Modellprojekte Entw icklung w issenschaftlicher und ökonomischer Exzellenz Gründungs- und Wachstumsfinanzierungsdarlehn Qualifizierung und Erstausbildung sow ie Qualifizierung von Beschäftigten Breitbandausbau Filmw irtschaft Regionale Entw icklung - Infrastrukturen für die Ansiedlung und Entw icklung von Unternehmen (GRW/EFRE) in Vorrangregionen Innovationsförderung junge Unternehmen Gründerzentren Innovationsförderung Logistik, Mobilität und KraftWärrme-Kopplung Transferförderung Mikrodarlehn Nachrangdarlehn Stille Beteiligung (Hessen Kapital/Mittehessenfonds) Landesbürgschaftsprogram Handw erksbeteiligungen Lebenslanges Lernen Überbetriebliche Ausbildung 254 Niedersachsen Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Film- und Medienw irtschaft Agrarwirtschaft FuE-Förderung Gründungscoaching Niedrigschw ellige Förderung für KMU und Handw erk Luftfahrtkooperation Management von Netzw erken Netzw erkförderung Gründerkredit Arbeit durch Qualifizierung Breitbandausbau Tourismus Luft- und Raumfahrt Konversionsstandorte Zuschuss zu Internationalisierung und Innovationsaudit Messeförderung Weiterbildung Außenwirtschaftsberatung Messepräsentation Beratung in allen Phasen der Unternehmensentw icklung Nachfolgeberatung Marketingberatung Beteiligungsberatung Innovationsförderungszuschüsse Technologietransfer Innovationsförderprogramm Mikro-Startkredit Energieeffizienzkredit Beteiligungen Bürgschaften Bildungsprogramme Überbetriebliche Ausbildung Innovative Fort- und Weiterbildung Ausbildungsplatzförderung Personalentw icklungsberatung Verbundausbildung Weiterbildungsoffensive Mittelstand Im Rahmen des Förderfonds der Metropolregion Hamburg – Förderfonds Hamburg/Niedersachsen 255 Nordrhein-Westfalen Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Film- und Medienförderung Mittelstand Innovationsgutscheine Meistergründungsprämie Energieeffizienz Netzw erkförderung Gründungskredit Eisenbahninfrastruktur Agrarwirtschaft Innovationsassistenz Beratungsprogramm Wirtschaft Überbetriebliche Ausbildung Finanzierungshilfen Exportförderung Potenzialberatung Energieberatung Finanzierungshilfen Starter Beratung Handw erk Förderung von Transfergesellschaften Universalkredit Mittelstandskredit FuE-Zuschüsse an KMU, Hochschulen Innovationskredit Innovationsgutschein Handw erk und Mittelstand Auslandsmarktkredit Innovationsassistent Effizienzkredit Elektromobilitätskredit Kreativkredit Beteiligungen (Seedfonds) Breitbandkredit Kreativkredit VC-Fonds Verbundausbildung 256 Rheinland-Pfalz Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Agrarwirtschaft Landesinvestitionszuschuss Gründungsberatung Energieforschung Mitarbeiterbeteiligungsproramm Qualifikationsschecks Einzelbetriebliches Innovations- und Technologieförderungsprogramm Messeförderung Förderung der Stiftung RheinlandPfalz für Innovation Betriebsmittelkredit Breitbandversorgung ländliche Räume Förderung technologieorientierter Gründungen durch Zuschüsse, Darlehn etc. Breitbandversorgung im ländlichen Raum Landesinvestitionsförderung im Landesfördergebiet Energieforschungsprogramm mit differenzierten Forschungsfeldern Technologieberatung Mittelstandsberatung Exportförderung Einzelbetriebliche Innovations- und Technologieförderung (InnoTop) Zuschüsse wirtschaftsnahe Forschung Unternehmenskredit Aus- und Weiterbildungskredit Effizienzkredit Wagniskapitalfonds Innovations- und Technologiefonds VC Beteiligungen Diverse Bürgschaftsprogramme 257 Saarland Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Investitionszuschüsse KMU im Landesfördergebiet Landesinvestitionszuschüsse KMU Informations- und Vernetzungsplattformen Betriebliche FuEFörderung Förderung von Forschung und Innovation (Unternehmen, Hochschulen, Forschungseinrichtungen) Beteiligungsprogramme (Gründer, KMU etc.) Berufsausbildungszentren Wirtschaftsnahe Infrastruktur Bürgschaften Ausbildungsförderung Breitband ländlicher Raum (GAK) Betriebliche touristische Investitionsförderung Technologie- und Innovationsförderung KMU Beratung Bussiness Angels Finanzierungshilfen FuE-Infrastruktur Wissens- und Technologietransfer Anw endungsorientierte Forschung an Forschungseinrichtungen Darlehn Weiterbildung Touristische Infrastruktur Breitband 258 Schleswig-Holstein Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Agrarwirtschaft Finanzhilfen Breitbandversorgung im ländlichen Raum Zuschuss betriebliche Prozess- und Organisationsinnovation Zuschuss zu betrieblicher Forschung Beratungsnetzw erke KMU Seed und Start-upFonds mit Beteiligungskapital (EFRE) Außenwirtschaftsförderung Zuschuss Energieund Umw eltinnovation Nichtinvestive Tourismusförderung Mikrokredit Zukunftsprogramm Wirtschaft, wirtschaftsnahe Infrastruktur Kooperation im Ostund Nordseeraum Förderung von Fachkräfteentw icklung und Ausbildung Technologietransfer Beteiligungsfonds KMU, Mittelstandsfonds Digitalisierung von Geschäftsprozessen Innovationsassistenz Zukunftsprogramm Wirtschaft (EFRE, GRW) Investitions- und Betriebsmitteldarlehn Wachstumsdarlehn Beteiligungen und Bürgschaften Qualifikation, Weiterbildungsbonus Zuschuss betriebliche Prozess- und Organisationsinnovation Ausbildungsförderung Überbetriebliche Lehrlingsausbildung Quelle für Tabellen: http://www.foerderdatenbank.de/ und Toepel (2016). Breitbandversorgung im ländlichen Raum Hafenumbau Touristische Infrastruktur 259 A.6.2 LANDESPROGRAMME DER OSTDEUTSCHEN LÄNDER Berlin Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Agrarwirtschaft Zuschuss betriebliche Prozess- und Organisationsinnovation Finanzhilfen Breitbandversorgung im ländlichen Raum Zuschuss zu betrieblicher Forschung Beratungsnetzw erke KMU Zukunftsprogramm Wirtschaft, wirtschaftsnahe Infrastruktur Außenwirtschaftsförderung Nichtinvestive Tourismusförderung Förderung von Fachkräfteentw icklung und Ausbildung Kooperation im Ostund Nordseeraum Zuschuss Energieund Umw eltinnovation Seed und Startup-Fonds mit Beteiligungskapital (EFRE) Mikrokredit Qualifikation, Weiterbildungsbonus Zuschuss betriebliche Prozess- und Organisationsinnovation Breitbandversorgung im ländlichen Raum Digitalisierung von Geschäftsprozessen Innovationsassistenz Zukunftsprogramm Wirtschaft (EFRE, GRW) Technologietransfer Investitions- und Betriebsmitteldarlehn Beteiligungsfonds KMU, Mittelstandsfonds Wachstumsdarlehn Beteiligungen und Bürgschaften Ausbildungsförderung Überbetriebliche Lehrlingsausbildung Hafenumbau Touristische Infrastruktur 260 Brandenburg Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Agrarwirtschaft Innovationsgutschein Gründungszuschuss Meistergründungsprämie ProFit-Brandenburg, Zuschüsse und Darlehn für Innovationen von Unternehmen, Hochschulen und Forschungseinrichtungen Frühphasenfonds, Beteiligungen und Nachrangdarlehn Zuschuss zur Beschäftigung von hochqualifizierten Arbeitskräften FuE-Infrastruktur i Markterschließung im Ausland und Messeförderung ProFit-Brandenburg, Zuschüsse und Darlehn für Innovationen Clustermanagement und Technologietransfer Gründungskredit Filmförderung Finanzierungshilfen Finanzierungshilfen Innovationsassistenz Innovative Gründungen Coaching bei Gründern Innovationsgutschein Anw endungsorientierte Forschung an Hochschulen und Forschungseinrichtungen Wachstumsfonds mit Beteiligungen Mittelstandskredit Nachrangdarlehn (Mezzanine) Rettungsbeihilfeund Massedarlehn zum Erhalt von Arbeitsplätzen Garantien Mikrokredit Weiterbildungsförderung (ESF) Verbundausbildung (ESF) Coaching 261 Mecklenburg-Vorpommern Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Agrar- und Fischereiw irtschaft Beratung Gründungsstipendium FuE-Zuschüsse Strukturentw icklungsmaßnahmen Technologiefonds mit Beteiligungen Wirtschaftsnahe Infrastruktur Zusammenarbeit zw ischen Wissenschaft und Wirtschaft Beteiligungsfonds Innovation Einstellung Hochqualifizierter in der maritimen Zuliefererindustrie Finanzierungshilfen Messeförderung Meisterprämie Förderung von Energieeffizienz und Klimaschutz Gründungszuschuss Patent- und Lizenzfonds Qualifizierung von Gründer und Nachfolgern mit Bildungsschecks Bürgschaften und Darlehn Qualifizierung von Arbeitslosen (ESF) Aus-und Weiterbildung von Fachund Führungskräfen Überbetriebliche Lehrlingsausbildung 262 Sachsen Sektoral / Regional Agrarwirtschaft KMU Horizon-Beteiligungsprämie Gründung Gründungsförderung FuE KET´s Pilotlinienförderung Mittelstandsförderung Außenwirtschaftsförderung Krisen- und Notstandsbeihilfen (Unternehmen) Technologiestipendium Finanzierungshilfen Technologiestipendium Mikroelektronikförderung Sptizenforschungsförderung FuE-Projektförderung Förderung der Markteinführung innovativer Produkte Technologietransferförderung Innovationsprämie InnoExpert (inkl. Innovationsassistent) InnoTeam Transferassistentenförderung Horizon-Prämie anw endungsnahe öffentliche Forschung Nachw uchsforschergruppen Netzw erk FuE-Verbundprojekte Finanzierung Beteiligungen(KMU, Wachstum, Umstrukturierung) Bürgschaften Darlehn für KMU und Gründer Mikrodarlehn Technologiegründerfonds mit Beteiligungen Hum ankapital Berufliche Weiterbildung, Weiterbildungschecks (ESF) Infrastruktur Forschungsinfrastruktur 263 Sachsen-Anhalt Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Agrarwirtschaft Beratung Hochgeschwindigkeitsnetz in Gew erbe- und Kumulationsgebieten Wissens- und Technologieberatung Ego.Start/PLUS (Coaching, Beratung) Innovationsassistenz Transnationale Zusammenarbeit Darlehn für KMU, Existenzgründer, Innovationen etc. Berufliche Weiterbildung und Qualifizierung Förderung des Aufbaus von Hochgeschwindigkeitsnetzen in Gew erbeund Kumulationsgebieten Breitbandausbau ländlicher Raum Innovationsassistent Markteinführung neuer Produkte Finanzierungshilfen Messeförderung Finanzierungshilfen Pilotvorhaben zur Einrichtung von Inkubatoren an den Hochschulen Einzel-, Gemeinschafts- und Verbundprojekte im Forschungs-, Entw icklungs- und Innovationsbereich Wissens- und Technologietransfer Bürgschaften Beteiligungen Ausfallbürgschaften Risikokapitalfonds Garantien Verbundausbildung Wissenschaftliche Karriereförderung Frauen Breitbandausbau (EFRE, ELER) 264 Thüringen Sektoral / Regional KMU Gründung FuE Netzw erk Finanzierung Hum ankapital Infrastruktur Agrarwirtschaft FuE-Zuschuss für KMU (Stipendien, Entsendung und Ausleihe) Gründerprämie Einzelbetriebliche Technologieförderung Zuschüsse zur Verbundförderung Berufliche Bildung und Weiterbildung Breitbandausbau Investitionszuschuss und –darlehn Betriebliche Beratung Gründungsund Wachstumsfinanzierung mit Darlehn Agrartoursimus Energieeffizienzmaßnahmen Außenwirtschaftsförderung (Unternehmen) Gründungsberatung Elektromobilität Forschungszuschüsse für Hochschulen und Forschungseinrichtungen Patentförderung Darlehn und Nachrangdarlehn Konsolidierungsdarlehn für KMU Beteiligungen (Mittelstandsfonds) Start-up-Fonds (Beteiligung) Wachstumsfondsbeteiligungen Quelle für Tabellen: http://www.foerderdatenbank.de/ und Toepel (2016). Förderung von FuE-Personal in Unternehmen und Forschungseinrichtungen 265 A.6.3 Förderprogramme des Bundes Gründungs-, innovations- und KMU-orientierte Förderung des BMWi Programm Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanismus Ergebnisse EXIST 1998 Seit 1998 rund 110 Mio. € BMWi (2014), S. 9 Unterstützt Hochschulen dabei, eine ganzheitliche hochschulw eite Strategie zur Gründungskultur zu entwickeln und umzusetzen. Vorbereitung Gründungen Gründerstipendien Forschungstransfer und Machbarkeitsstudien und zur Vorbereitung von Gründungen. von Ausgründungen Bereitstellung von Räumlichkeiten und Infrastruktur bei den Universitäten, Hochschulen und Forschungseinrichtungen w ird positiv bew ertet Evaluation Kom m entar GIB (2011, S. 148 ff.) Flächendeckendes Programm, das auf Hochschulstandorte konzentriert ist Auf Bedürfnisse von technologieorientierten Gründungsvorhaben fokussiert Optimierungsbedarf an außeruniversitären Forschungseinrichtungen. Erhöhung der Mentoringquote gefordert. 266 Programm Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanism us Ergebnisse Evaluation Kom m entar go-inno136 2004 - 2011: 11,15 Mio. € 2012: 15,1 Mio € 2013: 14,2 Mio. € 2014: 15,2 Mio. € Das Programm basiert auf den Modulen: Produkt- und Verfahrensinnovationen bzw. –optimierung Positiv von PROGNOS und SÖSTRA (2007) und RKW (2015) evaluiert: Bundesw eites Programm, w obei das Gros des Zuschussvolumens von go-innovativ in Ostdeutschland platziert ist (RKW 2015, S. 38). 2015 : 7 Mio. € (RKW 2015, S. 5) Innovationsmanagement innovativ) (go- Rohstoff- und Materialeffizienz (go-effizient) Fördermechanismen: Gutscheinen für qualifizierte Beratung sollen Optionen eröffnen, um innovative Produktund Verfahren zu entw ickeln sow ie die Rohstoff - und Materialeffizienz zu verbessern. Beratung soll KMU auf den aktuellen Stand der Technikentw icklung und Managementmethoden bringen. Eine nationale Kontaktstelle berät zu den KMU-spezifischen Förderinstrumenten sow ie zum Zugang zur Risikofinanzierung im Rahmen von Horizont 2020. Von 2004-2006 w urden mit 709 Unternehmen insgesamt 1208 Beraterverträge abgeschlossen. Bis 2009 w urden dann 782 Unternehmen gefördert. Im Modul go-innovativ w urden in den Kalenderjahren 2012 bis 2014 im Schnitt jew eils circa 500 Innovationsgutscheine abgerechnet (RKW 2015, S. 25). Bei go-effizient wurden zw ischen 2011 und 2014 rund 400 Innovationsgutscheine abgew ickelt (RKW 2015, S. 86). Wirkungsvolle Beratungsprojekten, die größtenteils ohne die Förderung so nicht stattgefunden hätten (RKW 2015, S. 28). (RKW 2015, S. 86). Allerdings gilt für Potenzialund Vertiefungsanalys, dass die Anzahl der Innovationsgutscheine zum Teil sehr deutlich hinter den Erw artungen zurück blieb (RKW 2015, S. 88). 136 http://www.bmwi.de/DE/Themen/Technologie/Innovationsfoerderung-Mittelstand/innovationsberatung,did=377382.html Im Unterschied zum Modul go-innovativ konzentrieren sich im Modul goeffizient Fördermittel auf vier w estdeutsche Regionen, (Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen) sow ie auf Sachsen. 77% Prozent der Förderfälle und damit 73% der Fördermittel flossen in die w estdeutschen Länder. 23% der Förderfälle und 27% der Mittel fokussierten sich auf die neuen Bundesländer und Berlin (RKW 2015, S. 88). 267 Programm Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanismus go-cluster137 Nachfolgeprogramm zu Kompetenznetze Deutschland 20012-2015 rund 4 Mio. € (RKW 2015, S. 5 f ) Innovationscluster können sich um die Aufnahme in go-cluster bew erben. Dazu müssen Aufnahmekriterien hinsichtlich Struktur und Zusammensetzung des Innovationsclusters) Clustermanagement und Steuerung) Aktivitäten und Kooperationen) Sichtbarkeit und Wirkung erfüllt w erden. Das Programm bietet Serviceleistungen zur Unterstützung des Clustermanagements und reduziert somit dessen Transaktionskosten, 2012- Ergebnisse Evaluation Kom m entar Wachsende Zahl von Clusterakteuren und Kooperationen (BMWi 2014, S. 12). Noch nicht evaluiert, aber Untersuchungen über Clusterportale Baden-Württembergs lassen erkennen, dass diese den Prozess der Vernetzung und Internationalisierung beschleunigen (Höptner et al. 2011, S. 31) Flächendeckender Ansatz, der um zahlreiche Elemente der Clusterförderung der Länder ergänzt w ird. Vor dem Hintergrund der landesspezifischen Strukturen w erden Netzw erkstrukturen gezielt unterstützt. Wirtschaftliche Vorteile der Kooperation können angeeignet werden. Möglichkeiten zur Qualitätsseparation und besseren Sichtbarkeit. 137 http://www.clusterplattform.de/CLUSTER/Navigation/DE/Bund/go-cluster/go-cluster.html 268 Programm Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanismus Ergebnisse Evaluation Kom m entar ZIM 138 (Nachfolgeprogramm von PRO INNO, InnoNET, Netzwerkmanagement Ost, INNOWATT) 2008 - Rund 4.3 Mrd. € bew illigt. Technologieoffene Förderung von Gesamtinvestitionsvolumen von 3 Mrd. € Fraunhofer ISI, GIB (2010), Ostbeauftragter der Bundesregierung (2011, S. 75-77). Bundesw eites Förderprogramm, das gezielt bestimmte Marktversagenstatbestände im Bereich Innovation und Größennachteile von KMU überw inden möchte. Fördervolumen p.a. bei rund 400-550 Mio. €139 einzelbetrieblicher FuE zur Entw icklung innovativer Produkte und Verfahren, FuE-Kooperationsprojekte, Kooperationsnetzwerken von KMU und universitären außeruniversitären Forschungseinrichtungen durch Managementdienstleistungen und Projektförderung im Rahmen eines Netzw erkes FuE-Zuschüsse und der und Zuschüsse für Netzwerkservice reduzieren die Kooperations- und Netzw erkkosten 138 http://www.zim-bmwi.de/ 139 Bundeshaltsplan 2015 EP 09. Jeder Fördereuro generiert 1,5 € private Investitionen Anzahl Kooperationen zw ischen KMU und zwischen KMU und Forschungseinrichtungen haben sich verdreifacht. Knapp die Hälfte der bew illigten Fördersummen entfällt auf Baden-Württemberg, Sachsen und Nordrhein-Westfalen. Ostdeutschland profitiert gemessen am KMU-Besatz überproportional vom ZIM (Fraunhofer, ISI, GIB 2010, S. 8). 269 Programm Inno-Kom Ost 140 Start / Ende Volum en 2009 Rund 65 Mio. € p.a. Haushaltsgesetz (2015), Einzelplan 09, S. 14. Inhalt und Fördermechanismus Ergebnisse Evaluation Kom m entar Das technologieoffene Förderprogramm mit den Modulen Vorhaben der Vorlaufforschung, IWH, ZEW (2012):141 Das IWH (2012) schätzt ähnlich wie das DIW (2010) den Ansatz positiv ein, w eil der FuE-Aufw and gesteigert und FuE-Beschäftigung sow ie erfolgreiche FuE-Projekte angestoßen w urden. Mitnahmeeffekte eher gering. Ostdeutsches Förderprogramm, das gezielt bestimmte Marktversagenstatbestände im Bereich Innovation, Größennachteile von KMU und ostdeutsche Pfadabhängigkeiten überw inden möchte marktorientierte Forschungs- und Entw icklungsvorhaben. Gefördert w ird die Zusammenarbeit von Unternehmen in der vorw ettbew erblichen angewandten Industrieund Grundlagenforschung. In Abstimmung mit Unternehmen schlagen Forschungsvereinigungen gemeinsame Projekte vor, die in einen gutachterlichen Wettbew erb gestellt w erden. Darüber hinaus w erden Modellvorhaben der Infrastrukturbereitstellung im FuE-Bereich gefördert. Fehlende FuE-Einrichtungen in den KMU Ostdeutschlands sollen durch gemeinnützige externe Industrieforschungseinrichtungen überbrückt w erden Das Programm besitzt hohe Attraktivität. Es hat die unmittelbare Zielgruppe, die IFE, umfänglich erreicht. Die geförderten FuE-Projekte w eisen deutliche Verwertungserfolge auf. Generiert Kosteneinsparungen, Umsatzerlöse und verbessert die Wettbew erbsfähigkeit. 140 http://www.innovation-beratung-foerderung.de/INNO/Navigation/DE/INNO-KOM-Ost/Programm/programm.html 141 IWH, ZEW (2012), S. 12 ff. 270 Programm Start / Ende Volum en Inhalt Ergebnisse Erschließung von Auslandsm ärkten 142 Exportförderung und Auslandsmarkterschließung w erden seit jeher vom Wirtschaftsministerium gefördert Rd. 80-90 Mio. p.a.143 Fördert KMU dabei, sich international zu positionieren: Reduktion Markterschließungskosten für KMU, Stärkung der internationalen Wettbew erbsfähigkeit. Modul Markterkundung: Förderung von Unternehmerreisen, um neuen Märkte zu sondieren (Informationsund Schulungsveranstaltung) Evaluation Modul Geschäftsanbahnung: Gespräche mit potenziellen Geschäftspartnern vor Ort und Erstellung intensiver Zielmarktanalyse Modul Einkäufer- und Informationsreisen: Ausländische Entscheidungsträger w erden in Deutschland über die Leistungsfähigkeit deutscher Produkte und 142 http://www.bmwi.de/DE/Themen/Aussenwirtschaft/Aussenwirtschaftsfoerderung/auslandsmarkterschliessung.html 143 Bunddeshaushaltsplan (2015) EP 09. Kom m entar Bundesw eites gramm Pro- 271 Dienstleistungen anhand von Unternehmensbesichtigung etc. informiert. Modul Managerfortbildung: Richtet sich vorw iegend an jüngere Führungskräfte KMU im Ausland, die an Wirtschaftskooperationen mit deutschen Unternehmen interessiert sind. Fortbildungsprogramme für Führungskräfte aus deutschen Unternehmen. Modul Messebeteiligungen: Unternehmen wird die Möglichkeit geboten, sich im Rahmen eines Gemeinschafsstandes auf Messen zu präsentieren. Gründungs-, innovations- und KMU-orientierte Förderung des BMBF im Rahmen von Unternehmen Region Unternehmen Region Subprogram m Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanism us Spitzenforschung und Innovation in den Neuen Ländern144 2008-2017 227 Mio. € bis 2017 (EFI, S. 39) Ziel ist es, technologieoffen Innovationspotenziale in den neuen Bundesländern zu stärken. Dazu w erden in ausgew ählten Regionen Innovationsnetzwerke und ihre Innovationsvorhaben sow ie Grundlagenforschung mit internationaler Reputation bzw . anw endungsorientierte Forschung mit großem Markteintrittspotenzial gefördert. 144 http://www.unternehmen-region.de/de/3899.php Ergebnisse BMBF (2014, S. 229), 2.700 Programme 390 regionale Innovationsbündnissen. Steigende Patentierung Ausgründungen Evaluation Kom m entar Positive Evaluation durch Brenner, Emmrich, Schlumpp (2013) Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. Starke räumliche Konzentration auf die Wissenschafts- und Forschungsstandorte in den neuen Ländern 273 Subprogram m Start Ende Innovative regionale Wachstumskerne145 2001 / - Volum en Inhalt und Fördermechanism us Ergebnisse Evaluation Kom m entar Bis 2019 Im Rahmen themenoffener Wettbew erbe w erden Netzw erke gefördert, um sich selbst tragende Innovationsnetzwerke und w ettbewerbsfähige Standorte zu schaffen. DIW (2005, S. 8 ff.): Positive Evaluation durch DIW (2005), EFI (2015, S. 45 ff.) und IIT (2015). Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. rund 420 Mio. € für Innovative regionale Wachstumskerne Rund 90 Mio. € für WK-Potenzial EFI (2014, S. 45) Fördert Bündnisse aus Unternehmen, Hochschulen und Forschungseinrichtungen, die über eine gemeinsame Technologieplattform verfügen. In der Förderphase (3 Jahre) w erden Forschungsvorhaben, Ausund Weiterbildungsmaßnahmen sow ie die Innovationsberatung von KMU und Gründern gefördert WK-Potenzial zielt auf die schnellere Vermarktung von Forschungsergebnissen. 145 http://www.unternehmen-region.de/de/4496.php 48 Wachstumskerne 997 Teilprojekte Die Zahl der Beschäftigten ist in den geförderten Unternehmen um 11 Prozent gestiegen. Die geförderten Unternehmen w eisen eine deutlich günstigere Beschäftigungsentwicklung als die übrigen auf. Zahl der Patentanmeldungen ist gestiegen. Knapp 40% der geförderten Unternehmen entw ickelten neue Produkte. Bei exportierenden Unternehmen konnte der Absatz gesteigert werden. Ostdeutsches Förderprogramm, das nicht allein, aber vorw iegend verdichtete Räume (Dresden, Chemnitz, Jena, Weimar, Rostock etc.) fördert 274 Subprogramm Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanism us Ergebnisse Evaluation Kom m entar InnoRegio 146 1999 -2006 216 Mio. € (EFI, 2015, S. 45) Cluster-Wettbew erb Aus insgesamt 444 Bew erbern w ählte die Jury 23 Netzw erke aus: Bündnisse aus Unternehmen, Bildungs- und Forschungseinrichtungen, aus unterschiedlichsten Branchen und mit einer Vielfalt an Themenschw erpunkten. Seit 2001 setzen diese ausgew ählten Initiativen ihre Innovationskonzepte in rund 1.100 Einzelprojekten DIW (2005): Von 2000 bis 2004 die Zahl der Beschäftigten in den geförderten Unternehmen um 11 Prozent gestiegen. Bei knapp einem Drittel der Unternehmen ist jeder zw eite Mitarbeiter in Forschung und Entw icklung tätig. Dies trug dazu bei, dass 44 Prozent der Betriebe in den letzten beiden Erhebungsjahren Patente anmelden konnten und 39 Prozent damit völlig neue Produkte entw ickelten. Drei Viertel der Unternehmen exportieren ihre Produkte und konnten ihre Ausfuhren seit 2000 um 73 Prozent steigern. Positiv evaluiert durch DIW et al. (2005). Konzentriert auf verdichtete Räume in Ostdeutschland Förderung regionale Kooperation zw ischen Unternehmen, Wissenschaft und Verwaltung Bildung sich selbst organisierender regionaler Innovationsnetzwerke („InnoRegios“) Kooperationen zw ischen regionalen Unternehmen, Universitäten, Forschungs- und Bildungseinrichtungen sow ie öffentlicher Verwaltung 146 http://www.unternehmen-region.de/de/190.php 275 Subprogramm Start Ende InnoProfile 147 2006-2019 InnoProfileTransfer148 / Volum en Inhalt und Fördermechanism us Ergebnisse Evaluation Kom m entar Bis 2013 w urden rund 157 Mio. €. Budgetiert. (Dr. Thielbeer Consulting (2012, S. 3. Förderung Dr. Thielbeer-Consulting (2012, S. 12): Positive Evaluierung durch Dr. Thielbeer Consulting (2008, 2012) und EFI (2015) Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. Für InnoProfile-Transfer w erden bis 2019 125 Mio € bereitgestellt (BMBF 2014, S. 229). Das Gesamtfördervolumen beläuft sich bis 2019 auf 280 Mio. € (EFI 2015, S. 45) 147 http://www.unternehmen-region.de/de/1071.php 148 http://www.unternehmen-region.de/de/1079.php junger Nachw uchswissenschaftler und deren Zusammenarbeit mit Unternehmen der Region. von Wissenstransfer, der Entw icklung von Strategien , die auf den regionalen Bedarf bei Innovation und Qualifikation ausgerichtet ist. Seit 2006 w urden im Bereich InnoProfile 45 Initiativen an 16 Standorten i Ostdeutschland unterstützt. 73% der beteiligten Unternehmen profitieren vom Technologietransfer Steigende Publikations- und Drittmitteleinw erbung Humankapitalqualifikation . Starke räumliche Konzentration auf die Wissenschafts- und Forschungsstandorte in den neuen Ländern 276 Subprogram m Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanism us Ergebnisse Evaluation Kom m entar Innovationsforen 149 2000 - 2024 37 Mio. € (EFI 2015,. 39) Förderung von Austausch im Rahmen von Veranstaltungen (Foren). Brenner, Dettman (2012): Brenner et al. (2012) Überw indung von Marktversagen sowie Informationsasymmetrien und Wachstumsstärkung. Bildung von regionalen Netzw erken aus Wissenschaft, Wirtschaft und Forschung in einem frühen Stadium der Entstehung eines Netzw erkes. Bis 2015 w urden insgesamt 156 Innovationsforen gefördert. Die Netzw erke entw ickeln sich durchweg positiv. Netzw erke mit (fast) ausschließlich regionalen Partnern erreichen oft nicht die kritische Masse. Vor allem Netzw erke, die noch eine strukturelle, inhaltliche und personelle Orientierung brauchen, profitieren sehr stark von dem Programm. 149 http://www.unternehmen-region.de/de/162.php Eine räumliche Konzentration auf die Forschungs- und Wissenschaftsstandorte und die Agglomerationen Ostdeutschlands ist gegeben, w eniger stark als bei der direkten Förderung von Wissenschaftlern (ZIK, ForMaT) 277 Subprogramm Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanism us Ergebnisse Evaluation Kom m entar Zw anzig20150 2012-2019 500 Mio. Euro bis 2019 (EFI 2015, S. 45) Die Entw icklung länderübergreifender Netzw erke 10 Förderkonsortien existieren (BMBF 2014, S. 229). Wurde 6/2015 ausgeschrieben. Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. Zusammenführung w issenschaftliche, technologische und unternehmerischen Kompetenzen zusammengeführt w erden Starke räumliche Konzentration auf die Wissenschafts- und Forschungsstandorte in den neuen Ländern. Durch die Einbindung von KMU und lokalen bzw . regionalen Unternehmen in eine räumliche Ausweitung, aber kaum mit direkter Bedeutung für die peripheren strukturschwachen Regionen Durchbrechung von Organisationen-, Disziplinen- und Branchengrenzen ForMaT 151 2007 – 2013 59 Mio.€ bis 2013 (EFI 2015, S. 45) Ziel des Programms ist es, öffentliche Forschungsergebnisse schneller in die w irtschaftliche Nutzung zu überführen. Hierzu w erden interdisziplinäre Wissenschaftler aus 150 http://www.unternehmen-region.de/de/7647.php 151 http://www.unternehmen-region.de/de/2386.php In drei Förderrunden w urden insgesamt 33 Projekte aus sehr unter- -- Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung 278 unterschiedlichen Fakultäten der Hochschulen zusammengeführt, die zusammen die kommerzielle Verw ertbarkeit der Forschungsergebnisse vorantreiben sollen. schiedlichen FuE-Gebieten für die Förderung ausgew ählt 86 Teams / 33 Innovationslabore Starke räumliche Konzentration auf die Wissenschafts- und Forschungsstandorte in den neuen Ländern 279 Subprogram m Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanismus Ergebnisse Zentren für Innovationskom petenz (ZIK) 152 2002 266 Mio. Euro bis 2017 (EFI 2015, S. 45) Die Förderung dient dem Aufbau von interdisziplinären Exzellenzzentren an Hochschulen und Forschungseinrichtungen. In den Zentren arbeiten gemeinsam deutsche und ausländische Forscher und entw ickeln w irtschaftlich verw ertbare Forschung. Dr. Thielbeer (2015): Consulting 14 Zentren und 4 ZIK-Verbünde w erden gefördert. Es ist allen ZIK gelungen, auf Grundlage des Strategiekonzepts exzellente, international leistungsstarke Zentren zu initiieren, inter-/transdisziplinäre Kompetenzen zu bündeln, spezifisches Know -how und teils unikale Infrastrukturen in zukunftsträchtigen Hochtechnologiebereichen aufzubauen Nachw uchsqualifikation 152 http://www.unternehmen-region.de/de/350.php Evaluation Kom m entar Positive Evaluierung durch Dr. Thielbeer Consulting (2015) Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. Starke räumliche Konzentration auf die Wissenschafts- und Forschungsstandorte in den neuen Ländern Tabelle 8: Forschungs, Cluster- und Innovationsförderung des BMBF Programm Start / Ende Spitzenclusterwettbew erb (SCW) 153 2007 - 2017 Volum en Förderung des Cluster über 5 Jahre mit jew eils bis zu 40 Mio. € Öffentliches und privates Fördervolumen von rund 1,2 Mrd. €, das jew eils hälftig aufgebracht w ird. Inhalt und Fördermechanism us Ergebnisse Evaluation Kom m entar Förderung: 15 Spitzencluster von Vernetzung, Wissensaustausch 1.340 geförderte Projekte, w ovon etw a 90% auf FuE entfallen. Positive Evaluation durch RWI et al. (2014). Forschungsförderung aufgrund von Marktversagen. von Investitionen in Geräte und Ausrüstungen für Qualifizierung, von FuE- und Innovationsprojekte, internationalem Clustermarketing, von Nachw uchs, der Gew innung von Fach- und Führungskräften, von Prozessen des Clustermanagements Förderung reduziert Transaktionskosten von Vernetzung und Forschungszuschüsse. 153 https://www.bmbf.de/de/der-spitzencluster-wettbewerb-537.html Wachsende Wettbew erbsfähigkeit und steigende Wertschöpfung und Beschäftigung. FuE-Aktivitäten der Unternehmen sind signifikant gestiegen, der Hebeleffekt liegt bei 1. KMU erhöhten ihre FuEAufwendungen deutlich stärker als Großunternehmen, der Hebeleffekt liegt hier bei 1,36. Aufgrund seiner technologiepolitischen Ausrichtung konzentriert sich das Programm auf innovative Wachstums- und Agglomerationskerne. 281 Programm Start / Ende BioRegio, BioProfile 154 1997-2005 Volum en Inhalt und und Förderm echanismus Ergebnisse Evaluation Kom m entar BioRegio rund 90 Mio. €. BioProfile: rund 50 Mio. € Bio-Regio fördert w ettbew erbsbasiert Staehler, Dohse, Cooke (2006, S. 4): die Integration der biotechnologischen Kapazitäten und Aktivitäten, „Stimulierte Gründungsboom in der deutschen Biotech-Industrie. Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. einen dynamischen Innovationsprozess zur Kommerzialisierung der modernen Biotechnologie, Die Gründungsdynamik ist in den Siegerregionen überdurchschnittlich Positive Evaluation durch Staehler, Dohse, Cooke (2006) und Eickelpasch (2005), PWC (2010) die Clusterbildung Start ups. BioProfile fördert w ettbew erbsbasiert bestimmte Felder der Biotechnologie. 154 https://www.ptj.de/regionen-orientierte-innovationsfoerderung Unternehmen der BioRegio-Siegerregionen haben sich erheblich günstiger entw ickelt als die nicht geförderten Firmen in den Vergleichsregionen. Konzentration auf Ballungsräume und Universitätsstädte. 282 Programm Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanism us Ergebnisse Forschungscampus 155 2011 - Rund 900 Mio. €. Für jeden Forschungscampus w erden bis zu zwei Millionen € jährlich über einen Zeitraum von bis zu 15 Jahren bereitgestellt.156 Fördert die enge Zusammenarbeit zw ischen Hochschulen, außeruniversitären Forschungseinrichtungen und Unternehmen. 9 Forschungscampi 23,4 Mio. € Anliegen des Innovationsw ettbewerbs ist es, neue Ansätze für einen verbesserten Transfer w issenschaftlicher und technischer Innovationen in w irtschaftliche Anwendungen zu finden und zu fördern. Wirtschaft trifft Wissenschaft 2007 - 2011 (BMBF 2010, S. 196) 155 https://www.ptj.de/forschungscampus 156 https://www.ptj.de/forschungscampus Evaluation Kom m entar Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. Konzentriert auf Universitätsstandorte und Agglomerationen 16 Gründungen 54 Projektförderungen - Überw indung von Marktversagen und Wachstumsstärkung. 283 Programm Start / Ende Volum en Inhalt und Fördermechanismus Ergebnisse Evaluation Kom m entar KMU-Innovativ157 2007 Die bisher bew illigte Fördersumme beträgt über 830 Mio. € für mehr als ie bisher bew illigte Fördersumme beträgt über 830 Mio. € für mehr als 1.250 Einzel- und Verbundvorhaben, an denen etwa 1.900 kleine und mittelständische Unternehmen beteiligt sind. Damit steht die Förderinitiative KMU-innovativ für etw a ein Viertel der KMU-Förderung des BMBF Lotsendienst Rammer et al (2011): Vereinfachte, technologieoffene Förderung Die Förderinitiative KMU-innovativ hat den Zugang für KMU zur Fachprogrammförderung des BMBF erleichtert. Rammer et al. (ZEW, Prognos. (2011) Überw indung von Marktversagen und Größennachteilen von KMU sow ie Wachstumsstärkung. Vereinfachte Eigenkapital- und Bonitätsprüfung 250 Einzel- und Verbundvorhaben, mit rund 1.900 beteiligten KMU Empfehlungsquote von 24% KMU, die technologisch anspruchsvolle und risikoträchtige FuE-Vorhaben durchführen möchten, finden mit KMU-innovativ eine attraktive Fördermöglichkeit vor. 157 https://www.bmbf.de/de/kmu-innovativ-561.html 284 A.7 UNIVERSITÄTEN, FACHHOCHSCHULEN UND AUßERUNIVERSITÄRE FORSCHUNGSEINRICHTUNGEN IN DEN GRW-FÖRDERGEBI ETEN IN WESTDEUTSCHLAND Anmerkung: x = nicht vorhanden Bundesland GRW-Fördergebiet Universitäten Fachhochschulen Außeruniversitäre Forschungseinrichtung Freyung-Grafenau GRW Gebietskategorie C, D Bayern x x x Bayern Regen C, D x x x Bayern Cham C, D x x x Bayern Schw andorf C, D x x x Bayern Weiden D x Bayern Neustadt a.d. Waldnaab C, D x Hochschule Amberg x Weiden x x Bayern Tirschenreuth C, D x x x Bayern Wunsiedel C, D x x x Bayern Hof (Stadt) C, D x Bayern Hof (Landkreis) C, D x Hochschule für ange- x w andte Wissenschaften Hof x X 285 Bundesland Bremen GRW-Fördergebiet Bremen (Stadt) GRW Universitäten Fachhochschulen Gebietskategorie C, D Universität Bremen, Hochschule Bremen, Jacobs University Hochschule für Bremen Künste Bremen, Hochschule für öffentliche Verw altung Bremen Außeruniversitäre Forschungseinrichtung Leibniz-Institut für Präventationsforschung und Epidemiologie (BIPS), Bremen Leibniz-Zentrum für Marine Tropenökologie (ZMT), Bremen, Faunhofer MEVIS, Bremen, Max-Planck-Institut für marine Mikrobiologie, Bremen Bremen Bremerhaven C x Hochschule Bremer- Alfred-Wegener-Institut Helmholtz-Zentrum für haven Polar- und Meeresforschung, Bremerhaven, Fraunhofer-Institut für Windenergie und Energiesystemtechnik, Bremerhaven Bundesland GRW-Fördergebiet Hessen Werra-Meißner-Kreis GRW Gebietskategorie C x Universitäten Fachhochschulen x x Hessen Waldeck-Frankenberg D x x x Hessen Hersfeld-Rotenburg D x Hessen Vogelsbergkreis D x Accidis Hochschule x Bad Homberg x x Hessen Gießen D Justus-Liebig-Universität Gießen x Außeruniversitäre Forschungseinrichtung x 286 Bundesland Niedersachsen GRW-Fördergebiet Göttingen GRW Universitäten Fachhochschulen Gebietskategorie D Georg-August Uni- Fachhochschule für versität Göttingen angew andte Wissenschaft und Kunst Göttingen, Private Hochschule Göttingen, VWA Göttingen Außeruniversitäre Forschungseinrichtung Deutsches Primatenzentrum GmbH - LeibnizInstitut für Primatenforschung (DPZ), Göttingen, Max-Planck-Institut für biophysikalische Chemie, Göttingen, Max-Planck-Institut für Dynamik und Selbstorganisation, Max-Planck-Institut für experimentelle Medizin, Göttingen, Max-Planck-Institut schung, Göttingen Niedersachsen Northeim D x x x Niedersachsen Hameln-Pyromont D x x x Niedersachsen Hildesheim D Stiftung-Universität Hildesheim Niedersachsen Nienburg (Weser) D x Fachhochschule für x angew andte Wissenschaft und Kunst Hildesheim x x Niedersachsen Celle D x x Niedersachsen Lüneburg D Niedersachsen Emden D Leuphana Universi- VWA und Berufaka- x tät Lüneburg demie Lüneburg e.V. x x x Niedersachsen Aurich D x x x x für Sonnensystemfor- 287 Niedersachsen Oldenburg (Stadt) D Niedersachsen Oldenburg (Kreis) D Carl von Ossietzky Jade Hochschule Wil- x Universität Olden- helmshaven/Oldenburg burg/Elfsfleth, Berufsakademie für IT und Wirtschaft Oldenburg x x x Niedersachsen Leer D x VWA Leer e.V. x Niedersachsen Osterholz D x x x Niedersachsen Delmenhorst D x x x Niedersachsen Goslar C x x x Niedersachsen Helmstedt C x x x Niedersachsen Osterode am Harz C x x x Niedersachsen Holzminden C x Niedersachsen Schaumburg C x Fachhochschule für x angew andte Wissenschaft und Kunst Holzminden x x Niedersachsen Heidekreis C x x x Niedersachsen Lüchow -Dannenberg C x x x Niedersachsen Uelzen C x x x Niedersachsen Wilhelmshaven C x x x Niedersachsen Friesland C x x x Niedersachsen Wittmund C x x x Niedersachsen Cuxhaven C x x x 288 Bundesland GRW-Fördergebiet NordrheinWestfalen Duisburg GRW Universitäten Fachhochschulen Außeruniversitäre Forschungseinrichtung Gebietskategorie D Uni Duisburg-Essen FH für öffentliche Verw altung Duisburg, FOM Duisburg, Fraunhofer-Institut für Mikroelektronische SchalVWA Duisburg tungen und Systeme IMS, Duisburg NordrheinWestfalen Oberhausen D x x NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen Wesel D x x Essen D Uni Duisburg Essen FOM Essen Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI), Essen (Leibniz) NordrheinWestfalen Mülheim a.d.R. D x Max-Planck-Institut für chemische Energiekonversion, Mülheim an der Ruhr, x Fraunhofer-Institut für Umw elt-, Sicherheits- und Energietechnik UMSICHT, Oberhausen Max-Planck-Institut für Kohlenforschung, Mülheim an der Ruhr NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen Krefeld D x Viersen D x HS Niederrhein Cam- x pus Krefeld x x Solingen D x x x Wuppertal D x Remscheid D Bergische Universi- x tät Wuppertal x x x 289 NordrheinWestfalen Städteregion Aachen D RWTH Aachen FH Aachen, VWA Aachen DWI - Leibniz-Institut für Interaktive Materialien, Aachen, Fraunhofer-Institut für Molekularbiologie und Angew andte Oekologie IME, Aachen, Fraunhofer-Institut für Produktionstechnologie, Aachen NordrheinWestfalen Bielefeld D NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen Herford D Universität Bielefeld FH Bielefeld, x FH des Mittelstands Bielefeld, FH für öffentliche Verw altung Bielefeld x x x Höxter D x Lippe D x Hamm D x Unna D x Mönchengladbach C x NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen Bottrop C x Gelsenkirchen C x HS Ostw estfalen- x Lippe (Höxter) x x SRH Hamm x Hochschule x x HS Niederrhein Cam- x pus Mönchengladbach x x FH für offentliche Ver- x w altung Gelsenkirchen, Westfälische Hochschule Gelsenkirchen 290 NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen Recklinghausen (Stadt) C x x x Recklinghausen (Kreis) D x x x Herne C x xx x Bochum C Ruhr-Universität Bochum Hochschule Bochum, x FOM Bochum, TFH Georg Agricola Bochum NordrheinWestfalen Dortmund C TU Dortmund FH Dortmund, FOM Dortmund, International School of Management Dortmund, IT Center Dortmund, VWA Dortmund ILS - Institut für Landes- und Stadtentw icklungsforschung (ILS), Dortmund (assoziiert) (Leibniz), Leibniz-Institut für Analytische Wissenschaften ISAS - e. V. (ISAS), Dortmund und Berlin, Leibniz-Institut für Arbeitsforschung an der TU Dortmund (IfADo), Fraunhofer-Institut für Materialfluss und Logistik IML, Dortmund, Fraunhofer-Institut für Softw are- und Systemtechnik ISST, Dortmund, Max-Planck-Institut für molekulare Physiologie, Dortmund NordrheinWestfalen NordrheinWestfalen Unna C x x x Hagen C Fernuniversität Ha- FH für öffentliche Ver- x gen w altung Hagen, FH Südw estfalen (Hagen) 291 Bundesland GRW-Fördergebiet Rheinland-Pfalz Bad Kreuznach GRW Gebietskategorie D x Rheinland-Pfalz Birkenfeld D Rheinland-Pfalz Cochem-Zell D Rheinland-Pfalz Südw estpfalz Rheinland-Pfalz Universitäten Fachhochschulen Außeruniversitäre Forschungseinrichtung x x x x x x x x D x x x Kaiserslautern (Stadt) C TU Kaiserslautern HS Kaiserslautern, Fraunhofer-Institut für Techno- und WirtschaftsVWA Rheinland-Pfalz mathematik ITWM, Kaiserslautern, e.V. Kaiserslautern Fraunhofer-Institut für Experimentelles Software Engineering IESE, Kaiserslautern Rheinland-Pfalz Kaiserslautern (Kreis) C x x Max-Planck-Institut für Softwaresysteme, Standort Kaiserslautern Rheinland-Pfalz Donnersbergkreis C x x X Rheinland-Pfalz Pirmasens C x x X Rheinland-Pfalz Zw eibrücken C x x X Rheinland-Pfalz Südw estpfalz C x x X 292 Bundesland Saarland GRW-Fördergebiet Saarbrücken GRW Universitäten Fachhochschulen Außeruniversitäre Forschungseinrichtung Gebietskategorie C Universität des HS für Technik und INM - Leibniz-Institut für Neue Materialien (INM) , Saarlandes Wirtschaft des Saar- Saarbrücken, landes Saarbrücken Fraunhofer-Institut für Zerstörungsfreie Prüfverfahren IZFP, Max-Planck-Institut für Informatik, Saarbrücken, Saarland Saarlouis C, D x x Max-Planck-Institut für Softwaresysteme, Standort Saarbrücken, Saarbrücken x Saarland Neunkirchen C, D x x X Bundesland Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein GRW-Fördergebiet Neumünster GRW Gebietskategorie D x Plön D Rendsburg-Eckernförde Universitäten Fachhochschulen Außeruniversitäre Forschungseinrichtung x x x x Max-Planck-Institut für Evolutionsbiologie, Plön D x x x Herzogtum Lauenburg D x x x Nordfriesland C x x x Dithmarschen C x x x Steinburg C, D x x x 293 Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw igHolstein Schlesw ig-Flensburg C x x x Flensburg C x Lübeck C, D Europa-Universität FH Flensburg Flensburg Universität zu FH Lübeck Lübeck HS des Bundes für öffentliche Verwaltung Lübeck, Wirtschaftsakademie Schlesw ig-Holstein (Lübeck) x x Christian-Albrechts- FH Kiel, Universität zu Kiel VWA Kiel Institut für Weltw irtschaft an der Universität Kiel (IfW) (Leibniz), Ostholstein C Kiel C, D Fraunhofer-Einrichtung für Marine Biotechnologie, Lübeck x Leibniz-Institut für die Pädagogik der Naturw issenschaften und Mathematik (IPN), Kiel, GEOMAR Helmholtz-Zentrum für Ozeanforschung Kiel Schlesw igHolstein Pinneberg C x x x 294
