Das Recht der politischen Parteien (Art. 21 GG) – Parteienstaat

Das Recht der politischen Parteien (Art. 21 GG) – Parteienstaat?
Erstmalige deutsche Anerkennung der positiven verfassungsrechtlichen Rolle der
Parteien in einer pluralistischen Demokratie (s. § 1 I PartG). Reaktion auf Weimarer
Parteienverachtung und das Phantasma einer allumfassenden, die Interessengruppen
überwölbenden Einheitspartei. Sehr aufgeklärt dagegen schon Gustav Radbruch 1930.
Präzise Legaldefinition findet sich in § 2 I 1 PartG (vgl. 21 III GG). Zusammenhang
PartG, BWG, BVerfGG. BGB! Nur „formale“, keine inhaltlichen Anforderungen an
Parteien (??) aus § 2 I 1 PartG (inhaltliche Grenze theoretisch nur
Parteiverbotsverfahren vor dem BVerfG bei Verfassungsfeindlichkeit, 21 II GG)!
Problem: Vom Bundeswahlausschuss (§ 8 BWG) verantwortete Aberkennung des
Parteienstatus (vgl. § 18 BWG) der Gruppe „Die Partei“ (Martin Sonneborn) und der
Gruppe „Die Grauen“ und verweigerte Wahlzulassung der „Freien Union“ (Gabriele
Pauli) (wegen Formfehlers) zur BT-Wahl 2009. OSZE-Kritik. Sind die vier Kriterien
willküranfällig? Prozessuale Restriktionen (nur nachträgliche
Wahlprüfungsbeschwerde, WahlprüfG)!
„Zwitterstellung“: Partei als privatrechtliche Organisation (Verein in der Gesellschaft),
aber auch als verfassungsrechtliche Institution ( -> Organstreit – Antragsberechtigung).
Öffentlich-rechtliche Überlagerung des Zivilrechts.
Aufgaben: § 1 II PartG (deskriptiv). „Staatsinterne“ Wirkung soll sich auf Parlament
und Regierung beschränken. Je politischer, desto parteiischer. Auch bei der
Rechtsprechung: BVerfRichter-Wahl durch BT/BR. Grenzen für Parteieneinfluss in
Exekutive und Judikative aus Art. 33, 92 ff. GG.
Prozessualer Status: Wie können die Parteien ihre Rechte aus 21 GG gerichtlich geltend
machen? Durch VB oder im Organstreit?
Parteienstaatslehre von Leibholz. Anknüpfung an den Weimarer Staatsgerichtshof
(keine Abwertung des Status der Parteien gewünscht) -> „andere Beteiligte“ iSd 93 I Nr.
1, Organstreit! 21 in 93 I Nr. 4a dagegen nicht aufgezählt.
Streit um kommunale Wählervereinigungen (§ 2 I 1 PartG verfassungsgemäß?).
Parteiausschluss, § 10 IV und V PartG.
Aktuelle Fälle (Thilo Sarrazin). Problem des Rechtsschutzes: Parteischiedsgericht und
Zivilgerichte (letztere unter Beschränkung auf eine Willkürkontrolle). Parteisatzung,
Vereinsrecht nach BGB, PartG, 21 GG als Normenpyramide. Ratio des § 10 IV PartG:
Beschränkung des Ausschlusses aus politischen Gründen (legitimer Ausgleich zwischen
Gründungsfreiheit der Partei und innerparteilichem Demokratiegebot in § 10 PartG:
freie Aufnahme (str., Grenze: Willkürverbot), begrenzter Ausschluss).
Recht auf Chancengleichheit der Parteien, abgestufte Chancengleichheit,
Verfassungsmäßigkeit des § 5 I 2 PartG.
Fall: Rundfunksendezeiten (BVerfGE 14, 121).
Innerparteiliche Demokratie (Bewerberaufstellung).
Parteienprivileg aus 21 II. Aufweichung durch vermittelnde Positionen in der
Fallgruppe „Extremisten im öffentlichen Dienst“/Berufsverbote. Außerdem BVerwG JZ
2011, 39 zur Überwachung des MdB Ramelow (DIE LINKE).
Fall: Parteiverbotsverfahren NPD (BVerfGE 107, 339) – Kriterium des aggressivkämpferischen Verhaltens nach außen. Verfahrenshindernis der Subversion der
Staatsfreiheit der Partei durch V-Leute des Verfassungsschutzes, rechtsstaatlicher
Schaden irreparabel.
Staatliche und private Finanzierung der Parteien. Problematik und Ausgleich. Rolle des
Bundestagspräsidenten bei der Sanktionierung der Rechenschaftsberichte (Fälle
CDU/Kohl, FDP/Möllemann). Diskussion um Finck (Hotelier)-Spende an FDP (sollte
man eine gesetzliche Obergrenze für Einzelspenden einführen, oder gar ein Verbot der
Spenden durch „Banken und Konzerne“, so die Linkspartei?)
Private Finanzierung: Spenden verfassungsrechtlich problematisch: „Die
Abgrenzung zwischen legitimer und die freie politische Willensbildung störender
Einflussnahme der Spender ist verfassungsrechtlich nicht fassbar.“ (BVerfGE 20, 56,
105 – Parteienfinanzierung I) Kompensation durch Rechenschaftspflicht (21 I 4 GG).
P. Steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden: „Die Gewährung steuerlicher Vorteile
für Zuwendungen natürlicher Personen an politische Parteien ist nur insoweit
verfassungsrechtlich unbedenklich, als diese Zuwendungen innerhalb einer
Größenordnung verbleiben, die für den durchschnittlichen Einkommensempfänger
erreichbar ist.“ (BVerfGE 85, 264, 316 – Parteienfinanzierung II)
Staatliche Finanzierung: Paradebeispiel für Rechtsprechungswandel, Lernfähigkeit
des BVerfG! Entgegen der früheren Rspr. ist es nicht geboten, die Grenzen staatlicher
Finanzierung der Parteien von Verfassungs wegen in der Erstattung der notwendigen
Kosten eines angemessenen Wahlkampfes zu suchen (85, 264). Grenze aber
Staatsfreiheit der Parteien: die Parteien sollen auch wirtschaftlich und organisatorisch
auf die Zustimmung und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben.
Daher Maßstäbe der Verteilung öffentlicher Mittel: Wahlerfolg, Mitgliedsbeiträge,
Spenden (PartG).
Rechtsstellung der Abgeordneten
1. Liberales freies Mandat versus Parteiendemokratie
Immunität, 46 II GG
Schutzzweck früher Parlamentsautonomie gegen Monarchen. Heute
Repräsentationsprinzip primär, Schutz der Abg. vor Eingriffen der anderen Gewalten in
ihre Arbeit sekundär.
Anspruch auf willkürfreie Entscheidung des neuen Störers BT im
parteienstaatlichen Machtverbund (Opposition vs. Regierungskoalition).
P. Fraktionsloser Abgeordneter (80, 188 – Wüppesahl). Abwägung Prinzip der
Beteiligung aller Abgeordneten an der Parlamentsarbeit mit parteiendemokratischer
Anerkennung der Fraktionen als „notwendiger Einrichtungen des Verfassungslebens“,
Geschäftsordnungsautonomie (40 I 2 GG), zum Zweck der Erhaltung der
Funktionsfähigkeit des BT. Grenze: Kern des 38 I 2.
Parlamentsausschüsse: Hauptteil der Parlamentsarbeit. „Verkleinertes Abbild des
Plenums“. P.: Spiegelbilds- versus Mehrheitsprinzip (106, 253 –
Vermittlungsausschussbesetzung).
(Untersuchungsausschüsse)
2. „Politik als Beruf“ versus liberales Honoratiorenparlament
Diätenproblematik: gewachsener Umfang der Inanspruchnahme durch das Mandat,
dieses „verlangt den ganzen Menschen“ (BVerfGE 40, 296 – Diätenurteil) (?), also Diät
als Haupteinkommensquelle.
Nebeneinkünfte: 2 BvE 1/06 - Merz et al. v. BT
SACHVERHALT
Die Ast., MdB, wenden sich gegen die sog. Mittelpunktsregelung des § 44 a I 1 AbgG,
wonach die Mandatsausübung im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Abgeordneten stehen
muss. Außerdem möchten sie die Anzeige- und Veröffentlichungspflicht für
Nebeneinkünfte (§ 44 a IV AbgG) überprüft wissen.
Erfolgsaussichten der Organklage?
Zulässigkeit (+) (38 I 2 GG)
Begründetheit (nach zutreffender tragender Entscheidung, 4:4; das Sondervotum zeigt
einen seltenen (konservativen) Wirklichkeitsverlust!): 38 I 2 begründet Rechte und
Pflichten!
Nebentätigkeit grds. zulässig, vgl. 48 II, 137 I GG.
Grenze: Wahrung der Repräsentations- und Funktionsfähigkeit des Parlaments.
Vollalimentation als Indiz dafür, dass nach dem Konzept des GG die
Unabhängigkeit der Abgeordneten durch die Diät ausreichend gesichert wird. Gewisse
Abhängigkeit von Partei und Fraktion in einer repräsentativen Demokratie notwendig.
Gefahr geht heute eher von „gesellschaftlichen“ Interessengruppen aus. 48 II flankiert
38 I 2 bloß.
Mittelpunktsregelung drückt pure Selbstverständlichkeit aus!
Transparenzpflicht: Freies Mandat gewährleistet auch Individualinteressen der Abg.
Rechtfertigung für Eingriff aber „Vorrang der Repräsentations- und Funktionsfähigkeit
des BT gegenüber dem Privatinteresse des Abg. an informationeller Abschirmung seiner
Tätigkeiten neben dem Mandat“. (Dag. SV: Ausgleich mit Grundrechten des Abg. v. a.
prozedural nötig.)
Prozessrecht: VB, wenn Statusrecht nicht durch oberstes Bundesorgan verletzt (38 in 93
I Nr. 4a genannt).
3. Überwachung von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz (Ramelow/Die Linke)
- BVerwG 6 C 22.09 – JZ 2011, 39 mit Anm. Möllers - zur Lektüre anempfohlen
Siebte Lektion – VERFASSUNGSORGANE II: BUNDESRAT
Mitwirkung, um „Systemverschiebungen“ im Föderalismus zu verhüten. Keine
gleichberechtigte zweite Kammer! 50 GG.
Zustimmungsgesetz systematische (!) Ausnahme.
Abstimmungsmodus: 51 III 2 GG „einheitliche“ Stimmabgabe.
Dazu SACHVERHALT (106, 310 – Zuwanderungsgesetz)
Das zustimmungsbedürftige Zuwanderungsgesetz wurde 2002 vom BR beraten. Der
CDU-Innenminister von Brandenburg trug vor, er werde mit „Nein“ stimmen, wenn sich
der SPD-MP bei der Abstimmung nicht enthalten sollte, wie es die Koalitionsabsprache
vorsah - um im Ergebnis eine Enthaltung zu bewirken. Bei der Abstimmung stimmte ein
SPD-BR-Mitglied aus Brandenburg mit Ja, der CDU-Minister mit Nein. Mit Hinweis auf
die Uneinheitlichkeit der Stimmabgabe und die Rechtsfolge der Ungültigkeit aller
Stimmen des Landes fragte BR-Präsident Wowereit den brandenburgischen MP, wie das
Land abstimme. Dieser antwortete mit Ja. Der CDU-Vertreter ergänzte ungefragt: „Sie
kennen meine Auffassung, Herr Präsident!“ Nach Tumulten (für deutsche Verhältnisse!)
wurde der MP abermals von Wowereit gefragt und antwortete mit Ja. Diesmal schwieg
der CDU-Minister. Der BR-Präsident wertete die Stimmen von Brandenburg als Ja,
sodass das Gesetz die erforderliche Mehrheit fand.
Sechs Landesregierungen legten das Gesetz dem BVerfG zur ANK vor.
Zulässigkeit (+)
Begründetheit:
GG respektiert keine landesautonom bestimmte Stimmführerschaft. BR-Mitglieder sind
gleichberechtigt. Nachfragerecht wegen offensichtlicher Uneinigkeit entfallen. Trennung
der Verfassungsräume Bund/Länder.
SV: Statt Ungültigkeit der Stimmen Unwirksamkeit der Stimmabgabe ->
Nachfragepflicht.
Achte Lektion – VERFASSUNGSORGANE III: BUNDESPRÄSIDENT
Kein „Hüter der Verfassung“.
P. Formelles und materielles Prüfungsrecht (vgl. 82 I 1 GG). Bsp.: G zur
Privatisierung der Flugsicherung.
Arg: Historie, Stellung des BVerfG, Wortlaut? („zustande gekommen“), Systematik: Eid
etc., 20 III, Stellung zu BT+BR
Neunte Lektion – VERFASSUNGSORGANE IV: BUNDESREGIERUNG
„Politische Exekutive“.
P. Informationshandeln. Krisenbewältigung als Ziel, Legitimation durch Aufgabe der
Staatsleitung. Krit.: Verbandszuständigkeit (überregionales Problem).
Wahrheitsgemäß und sachlich angemessen (Form) (105, 252 – Glykol).
Kompetenzverteilung innerhalb der Bundesregierung: Art. 65 GG.
Kanzler-, Ressort- und Kabinettsprinzip im Widerstreit.
Richtlinienkompetenz und Organisationsgewalt der BK.
Fall: Zusammenlegung Justiz- und Innenressort in NRW (LVerfG NRW vom 9.2.1999):
Begrenzung der Organisationsgewalt durch Wesentlichkeitslehre (Gewaltenteilung!)
Zehnte Lektion – GESETZGEBUNGSVERFAHREN UND KOMPETENZORDNUNG
Insbesondere: Neu geregelte konkurrierende Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung
72 I: Kernkompetenz
72 II: Bedarfskompetenz
72 III: Abweichungskompetenz der Länder
Insbesondere: Erforderlichkeitsklausel des 72 II (106, 62 – Altenpflege)
Überprüfung von Ziel und Wirkungen des Gesetzes durch das BVerfG.
1. Es muss eines der drei Tatbestandsmerkmale erfüllt sein:
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse: Lebensverhältnisse in den Ländern der
BRD haben sich in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender
Weise auseinander entwickelt
Wahrung der Rechtseinheit: gegen Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen
Wahrung der Wirtschaftseinheit: Erhaltung der Funktionsfähigkeit des
Wirtschaftsraums der BRD
2. Überprüfung des „Ausmaßes der Eingriffsbefugnis“: Schutz gerade durch eine
bundesgesetzliche Regelung erreicht? Eingeschränkte Prognose-, volle
Tatsachenüberprüfung! Problem der Überprüfbarkeit der Einschätzungsprärogative der
höchsten föderalen Ebene (abgesehen von der EU).
Insbesondere: Bestimmtheit von Rechtsverordnungen (80 GG) – Formeln unbrauchbar
Insbesondere: Änderung von Rechtsverordnungen durch Gesetz – möglich; aber kein
Verlust der VO-Qualität, Grundsatz der „Normenwahrheit“ (114, 196 –
BeitragssatzsicherungsG)
(Insbesondere: Zustimmungspflichtigkeit von Änderungsgesetzen – AtomG, s.o.)
FALL (veröffentlicht im Januar 10)
2 BvR 758/07 – Koch/Steinbrück-Papier (Vermittlungsausschuss)
SACHVERHALT
Zeitlich parallel zum Haushaltsbegleitgesetz 2004 der BReg erarbeitete eine
Arbeitsgruppe (AG) der MPen Koch und Steinbrück ein Papier zum Subventionsabbau,
in dem auch eine Vielzahl pauschal zu kürzender Finanzhilfen, u. a. die „Erstattung von
Fahrgeldausfällen“, ohne nähere rechtliche und politische Einordnung aufgelistet ist.
In der ersten Beratung des HBeglG wurden die Vorschläge der AG vom
Bundesfinanzminister abstrakt angesprochen, ohne auf Details einzugehen. Die Vorlage
wurde federführend dem Haushaltsausschuss zugewiesen, dem Finanzausschuss
mitberatend.
In der Sitzung des Haushaltsausschusses am 15.10.03 traten zwei Länderminister auf,
die nach Art. 43 II GG um Gehör gebeten hatten. Sie übergaben dem Ausschuss das
Papier der AG. Das Papier wurde unverändert zu einer Ausschussdrucksache inklusive
Präsentationsfolien.
Am gleichen Tag traten die gleichen Minister im Finanzausschuss auf und empfahlen
die Annahme des Papiers. Sie wiesen hinsichtlich des Zieles des Papiers auch
beispielhaft auf die Kürzung der Erstattung von Fahrgeldausfällen für
Verkehrsunternehmen hin. Eine Presseinformation und das Papier ohne die
Präsentationsfolien wurden als Protokollanlage beigefügt.
In der zweiten und dritten Beratung wurde das Papier ohne Bezugnahme auf Details
erwähnt. Der BT nahm das HBeglG in der Ausschussfassung (ohne die Inhalte des
Papiers) an.
Der BR fasste im zweiten Durchgang den Beschluss, gem. Art. 77 II GG die Einberufung
des Vermittlungsausschusses mit dem Ziel zu verlangen, das Gesetz grundlegend zu
überarbeiten und die Vorschläge der AG einzubeziehen.
Im Vermittlungsausschuss einigte man sich am 16.12.03 auf einen Vorschlag zur
Änderung des Personenbeförderungsgesetzes, der der späteren gesetzlichen Fassung
entspricht. Bundestag und Bundesrat stimmten dem Gesetz zu.
Die Bf. erbringt Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr. Durch die
Gesetzesänderung entgehen ihr hohe staatliche Ausgleichszahlungen.
In der Klage zum VG wies die Bf. darauf hin, dass die sie betreffende Kürzung erst
durch den VermA ins Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden sei, ohne dass BT
und BR dem vorher zugestimmt hätten.
In dem Berufungsantrag der Bf. an das OVG wird ausgeführt, dem VermA stehe nach
Art. 76 I GG kein eigenes Gesetzesinitiativrecht zu; er dürfe im Rahmen seiner
Beschlussempfehlungen nichts vorschlagen, was bisher weder im BT noch im BR
erörtert worden sei. Das OVG lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung ab.
Mit ihrer VB rügt die Bf. die Verletzung ihrer Grundrechte sowie des Art. 20 III i. V. m.
Art. 76 I, 77 I, II und IIa GG.
A. Zulässigkeit
Beschwerdefähigkeit: 19 III GG
Subsidiarität: Berufungsantrag gestellt, verfassungsrechtliche Problematik
angesprochen
B. Begründetheit
Verletzung des 2 I i. V. m. 19 III GG?
Überschreitung der Kompetenzen des VermA (vgl. 20 II, 38 I 2, 42 I 1, 76 I GG) durch
das Gesetz?
Keine ausdrückliche Regelung im GG. Aber „Rahmen“ der genannten Artikel.
Kein eigenes Gesetzesinitiativrecht des VermA, Änderungsvorschläge
ausgehend vom Anrufungsbegehren.
Zum Anrufungsbegehren führendes Gesetzgebungsverfahren wird durch Anträge und
Stellungnahmen des BT, BR, der BReg bestimmt. BT muss diese nicht in seinem
Gesetzesbeschluss berücksichtigt haben, aber der Vermittlungsvorschlag muss dem BT
aufgrund der dort geführten parlamentarischen Debatte zurechenbar sein.
Sonst Gefahr der Entparlamentarisierung (entgegen dem Grds. des 77 I 1 GG):
Horizontale Kompetenzverteilung: BR wirkt nur mit (50 GG)
Abgeordnetenrechte: Recht zu beraten aus 38 I 2 GG – Gegenstand muss hinreichend
konkret sein
Öffentlichkeit der parl. Debatte (42 I 1 GG) – anders im VermA (Effizienz)
 Demokratische Kontrolle der Gesetzgebung
Subsumtion: Gesetzgebungsverfahren vor dem Beschluss
Papier nicht hinreichend konkret (Bloße Auflistung).
Behandlung des Papiers in den Ausschüssen kompensiert das Defizit nicht (nur
Beispiele erwähnt).
Ebenso wenig die Erwähnung des Papiers in den drei Lesungen im Plenum (Tragweite
unklar).
Bundesratsinitiative?
43 II 2 GG: Landesminister treten als Individuen auf (Kein Mandat des BR)
Drucksache: keine Möglichkeit parlam. Beratung
Anrufungsbegehren des BR
BT ist Koch, BR nur Kellner!
Evidenz des Verfahrensverstoßes gegeben: Rspr. war klar, Zurechenbarkeit des
Papiers zum BT fehlte offensichtlich
C. VB zulässig und begründet
Zusatzproblem: Entgegen § 78 V GOBT wurde der Einigungsvorschlag des VermA dem
BT nicht mindestens zwei Tage vor dessen endgültiger Beschlussfassung nach Art. 77 II
5 GG zugeleitet. Welchen verfassungsrechtlichen Gehalt hat die GO-Regelung?
Welche Rechtsfolgen zieht ihre Verletzung nach sich?
AKTUELLES zum Résumé: Die Organisation der Lebensmittelkontrolle – Kompetenzen
und Verfahren