Dr - Helmut Petz

RiBVerwG Helmut Petz
Wintersemester 2009/10
Vorlesung
UMWELT- UND PLANUNGSRECHT
A.
GRUNDLAGEN DES UMWELTRECHTS
I.
EINFÜHRUNG
1.
Probleme des Umweltschutzes
"Schicksalsfrage der Menschheit" (Breuer, 1981)
Bestandsaufnahme:
 früher: Beeinträchtigung einzelner Umweltmedien;
heute: nachhaltige Beeinträchtigung sämtlicher Umweltmedien
 früher: singuläre Störfälle;
heute: Globalisierung der Umweltbeeinträchtigung (z.B. Ozonschicht; Klimawandel); Akteure und Wirkungen überschreiben nationalstaatlichen Aktionsraum
 komplexe Wirkungsgefüge; bewirken einerseits bis zu einem gewissen Grad
Kompensation von Umweltbeeinträchtigungen; aber drohender und kaum
kalkulierbarer "point of no return"
 Wirkungen ganz überwiegend anthropogen
Moderner Umweltschutz: Übergang von punktueller Schadensabwehr zu Umweltpflege und -vorsorge
 wesentlicher Impuls: Umweltprogramm der Bundesregierung 1971;
Def. Umweltpolitik:= Gesamtheit aller Maßnahmen, die notwendig sind,
 um dem Menschen eine Umwelt zu sichern, die er für seine Gesundheit und ein menschenwürdiges Dasein braucht
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 um Boden, Luft und Wasser, Pflanzen- und Tierwelt vor nachteiligen
Wirkungen menschlicher Eingriffe zu schützen und
 um Schäden oder Nachteile aus menschlichen Eingriffen zu beseitigen
 punktuelle Erfolge (z.B. Schwefeldioxid, Ozon)
 werden aber durch vermehrte Inanspruchnahme von Umweltgütern (Steigerung von Produktion und Verkehr) häufig wieder zunichte gemacht; deshalb
 Globalisierung des Umweltschutzes, z.B. bei CO2-Ausstoß und Klimaschutz (als Reaktion auf Globalisierung der beeinträchtigenden
Akteure und Wirkungen)
 Wahrnehmung des Umweltschutzes als Querschnittsaufgabe (berührt
nahezu alle Lebensbereiche)
2.
Begriff und Struktur des Umweltrechts
im Rechtsstaat verwirklicht sich staatlicher Umweltschutz im Recht;
a)
Umweltgesetzgebung
entsprechend der Querschnittsaufgabe Umweltschutz sind unweltrechtliche Regelungen grundsätzlich über die gesamte Rechtsordnung verteilt:
 primär öffentliches Umweltrecht
 Umweltordnungsrecht: Recht der Abwehr von Gefahren und der Vorsorge gegen Risiken im Umweltbereich (historische Genese des Umweltrechts; überwiegt auch jetzt noch bei Weitem)
 Umweltplanungsrecht: Bewältigung komplexer Umweltprobleme (z.B.
Luftreinhaltepläne, § 47 BImSchG; Lärmminderungsplanung, §§ 47a
ff. BImSchG)
 aber auch Umweltprivatrecht (z.B. §§ 906, 1004 BGB, Umwelthaftungsrecht)
 und Umweltstrafrecht (z.B. §§ 324 bis 330 d StGB)
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Einteilung des öffentlichen Umweltrechts:
 Umweltrecht i.e.S.:
 allgemeines Umweltrecht: Umweltverfahrensrecht (vgl. hierzu den
allgemeinen Teil des – gescheiterten – UGB) und sonstige allgemeine
Regelungen (z.B. UIG, UVPG, UStatG)
 besonderes Umweltrecht: umweltspezifisches materielles Recht; dient
ausschließlich oder hauptsächlich dem Schutz der Umweltmedien
(z.B. Naturschutzrecht, Immissionsschutzrecht, Atomrecht, Bodenschutzrecht, Gewässerschutzrecht, Abfallrecht, Gentechnikrecht)
 Umweltrecht i.w.S.: problembezogene Querschnittsregelungen; über die gesamte Rechtsordnung verteilt; insbesondere in Gesetzen, die zwar nicht in
erster Linie dem Umweltschutz dienen, aber in hohem Maße umweltrelevant
sind (z.B. § 1a, § 2 Abs. 4 BauGB, § 9 ROG)
II. VERFASSUNGSRECHTLICHE GRUNDLAGEN
2.
Überblick
vor Schaffung der Staatszielbestimmung Umweltschutz: keine unmittelbaren Umweltschutzpostulate im GG;
auch aus dem Rechtsstaatsprinzip (einschließlich der Grundrechte), dem Demokratieprinzip und dem Sozialstaatsprinzip lassen sich keine ummittelbaren Umweltschutzpostulate ableiten;
insbesondere das Rechtsstaats- und das Demokratieprinzip errichten formelle
und materielle Rechtfertigungsschranken für staatliches Handeln
 Freiheitssicherung: öffentlich-rechtliche Beschränkungen der Handlungsfreiheit des Bürgers formell (Vorbehalt des Gesetzes; Kompetenzen) und
materiell (Grundrechte) rechtfertigungsbedürftig
 Binnenausgleich in der freien Gesellschaft durch Gewährleistung eines
Handlungsrahmens (gesetzliche Schädigungsverbote, z.B. im Strafrecht und
nach §§ 823 ff., 1004 BGB)
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Probleme:
 Umweltgefährdungen nicht in erster Linie durch den Staat, sondern durch
Private (z.B. CO2-Ausstoß durch industrielle Produktion und Verkehr)
 Freiheitssicherung auch im Bereich der Umweltbelastung und des
Umweltverbrauchs
 Umweltgüter (Luft, Wasser, Boden, Rohstoffe etc.) nur teilweise privat zugeordnet; Binnenausgleich in der freien Gesellschaft funktioniert deshalb im
bei der Umweltbeeinträchtigung und beim Umweltverbrauch nur sehr eingeschränkt
 grundsätzlich unbeschränkter privater Zugriff auf die Umweltgüter
 "verantwortlicher (d.h. in unserem Zusammenhang: auch umweltschonender) Freiheitsgebrauch" als unmittelbares verfassungsrechtliches Postulat
ist unserem Verfassungsverständnis grundsätzlich fremd
3.
Grundrechte
"materieller Dreh- und Angelpunkt des freiheitlichen Rechtsstaats"
a)
Eingriffsabwehr ("Status negativus")
aa) Abwehr von Umweltbelastungen durch den Bürger
 Umweltbelastung unmittelbar durch den Staat (Straßen- und Flughafenbau; umweltbelastende öffentliche Einrichtungen wie Müllverbrennungsanlagen etc.)
Probleme:
 nur subjektiver Individualrechtsschutz: kein Abwehrrecht ohne Rechtsbeeinträchtigung
 Relevanzschwelle: unzumutbare individuelle Betroffenheit (z.B. durch
Lärmbeeinträchtigungen) muss nachgewiesen werden
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 private Unweltbelastung auf der Grundlage staatlicher Genehmigungen
Probleme:
 Zurechenbarkeit:
o im Atomrecht anerkannt (Mühlheim-Kährlich, BVerfGE 53, 30 <59>)
o desgleichen bei rechtswidrigen Genehmigungen (rechtswidrige Genehmigung kann durch Bürger, die hierdurch in subjektiven Rechten
betroffen sind, abgewehrt werden)
o i.Ü. schwierig ("Stellvertreter-Gefechte"<siehe objektiv-rechtliche
Funktion der Grundrechte>)
 auch hier nur subjektiver Individualrechtsschutz
 auch hier Relevanzschwelle
 Umweltbelastungen ohne staatliche Mitwirkung
Probleme:
 keine unmittelbare Drittwirkung der Grundrechte; kann deshalb nur
abgewehrt werden, wenn Fehlverhalten des Staates (z.B. indem er eine
verfassungsrechtlich gebotene präventive Prüfung in einem Genehmigungsverfahren nicht gesetzlich angeordnet hat <siehe objektivrechtliche Funktion der Grundrechte>)
 auch hier nur subjektiver Individualrechtsschutz
 auch hier Relevanzschwelle
b)
Objektiv-rechtliche Funktion der Grundrechte
Grundrechte sind nicht nur subjektive Abwehrrechte, sondern auch objektivrechtliche Wertentscheidungen der Verfassung;
begründen auch staatliche Schutzpflichten und einen Anspruch des Bürgers auf
Grundrechtsschutz durch Verfahren (vgl. z.B. Pieroth/Schlink, Grundrechte
Staatsrecht II, Rn 76)
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aa)
Staatliche Schutzpflichten
Probleme:
Verletzung, "wenn staatliche Organe gänzlich untätig geblieben oder die getroffenen Maßnahmen evident unzureichend sind" (BVerfGE 79, 174 <201
f.>); weiter fachlich-politischer Bewertungs- und Handlungsspielraum des Staates
 nur wenige reale Konstellationen im Umweltbereich, in der sich die objektiven Schutzpflichten des Staates zu einem subjektiven Anspruch auf staatliches
Handeln verdichten (z.B. Mobilfunk)
bb)
Grundrechtsschutz durch Verfahren
Probleme:
 Beteiligungsrechte reichen nicht weiter als materielle Rechtsposition
 "Aufladung" einfachrechtlich geschaffener Beteiligungsrechte zu Mitwirkungspflichten mit Präklusionswirkung
4.
Rechtsstaatsprinzip
Probleme:
 Vorbehalt des Gesetzes: Verpflichtung des Gesetzgebers, alles Wesentliche
selbst zu regeln, verhindert rasche Reaktion auf akute Umweltprobleme
 Kompetenzen: im Bereich des Umweltrechts zersplittert (durch Föderalismusreform I etwas abgemildert)
 Vertrauensschutz: Rückwirkungsverbot etc.
insgesamt katechontische Wirkungen des freiheitssichernden Instrumentariums
5.
Demokratieprinzip
<siehe Vorbehalt des Gesetzes>
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Zusammenfassung der Probleme:
 Abwehr staatlicher Umweltbeeinträchtigungen: nicht Problemschwerpunkt
im Bereich der Umweltbeeinträchtigungen
 Einforderung umweltschützender Aktivitäten des Staates
o staatliche Schutzpflichten verschaffen dem Bürger in der Regel keine
subjektive Rechtsposition zur Einforderung umweltschützender Aktivitäten des Staates
o umgekehrt erprobtes und effizientes freiheitssicherndes Instrumentarium (Status negativus der Grundrechte) zur Abwehr umweltschützender, aber freiheitsbeeinträchtigender Aktivitäten des Staates
 kein verfassungsunmittelbares Korrektiv im Sinne eines "verantwortlichen Freiheitsgebrauchs" im Bereich des Umweltschutzes
6.
Staatszielbestimmung Umweltschutz, Art. 20a GG
durch Gesetz vom 27.10.1994 (BGBl. I S. 3146) in das GG aufgenommen; in Kraft
getreten am 15.11.1994
 Rechtsnatur: objektiv-rechtliche Staatszielbestimmung
 kein subjektiv-öffentliches Recht des Bürgers
 kein absoluter Vorrang des Umweltschutzes
 Schutzgut: natürliche Lebensgrundlagen (deshalb ist die Bezeichnung
"Staatsziel Umweltschutz", die sich mittlerweile eingebürgert hat, nicht ganz
präzise) und Tierwelt
 auch menschlich gestaltete Umwelt ("Kulturlandschaft")
 anthropozentrische Konzeption (allerdings nicht im Sinne einer schlichten humanen Nutzenkalkulation)
 Konzeption der Nachhaltigkeit ("… auch in Verantwortung für die künftigen Generationen …")
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 Relevanz:
 Verfassungsauftrag dient der Rechtfertigung umweltschützender Aktivitäten des Gesetzgebers (insbesondere auch im Bereich vorbehaltslos gewährleisteter Grundrechte)
 Leitlinie für Verwaltung (insbesondere bei der Ermessensbetätigung)
und Rechtsprechung (insbesondere bei der Auslegung unbestimmter
Rechtsbegriffe)
7.
Föderale Kompetenzordnung
a)
Umweltgesetzgebung
früher:
uneinheitliche Kompetenzgrundlagen für den Bereich des Umweltrechts (insbesondere Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes im Naturschutz- und Wasserrecht; im Übrigen Gesetzgebungskompetenzen sowohl des Bundes als auch der
Länder für einzelne Umweltrechtsbereiche); deshalb erhebliche Schwierigkeiten
bei der Gesetzgebung hinsichtlich einzelner Materien (Bodenschutzgesetz; einheitliches Umweltverwaltungsverfahren etc.) als auch bei der Schaffung eines einheitlichen UGB; überdies Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG nach der
Rspr. des BVerfG (E 106, 62/135 ff., 144 – AltenpflegeG; E 111, 226/253 ff. – Juniorprofessur) sehr hohe Hürde für Bundesgesetzgeber
Föderalismusreform I:
zwar nicht Einführung eines einheitlichen Kompetenztitels "Recht der Umwelt";
aber jedenfalls deutliche Konzentration der Kompetenzen beim Bund (alle Kernkompetenzen im Bereich des Umweltschutzes in der Gesetzgebungszuständigkeit
des Bundes, zumeist als konkurrierende Kompetenz);
Erforderlichkeitsklausel im Umweltrecht ganz überwiegend nicht mehr anwendbar, Art. 72 Abs. 2 GG
Abweichungsgesetzgebung der Länder im Bereich der bisherigen Rahmengesetzgebungskompetenz ("kompetitiver Föderalismus")
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Überblick über die Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Umweltrechts:

ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes: im wesentlichen nur
Atomrecht, Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG

konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes:


wichtigste Materien:

Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: Recht der Wirtschaft (z.B. EnEG)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG: Bodenrecht (BauGB)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG: Lebensmittel- und Tierschutzrecht

Art. 74 Abs. 1 Nr. 21GG: Wasserstraßen

Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG: Straßenverkehr

Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG: Schienenbahnen

Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG: Abfallbeseitigung, Luftverschmutzung
und Lärmbekämpfung (insbesondere BImSchG)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG: Naturschutz und Landschaftspflege
(BNatSchG)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG: Raumordnung (ROG)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG: Wasserhaushalt (WHG)
3 Varianten:

Kernkompetenz des Bundes: konkurrierende Gesetzgebungskompetenz ohne Erforderlichkeitsschranke und ohne Abweichungskompetenz der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18, 24 GG)

Erforderlichkeitskompetenz des Bundes: konkurrierende Gesetzgebungskompetenz mit Erforderlichkeitsschranke (z.B. Art. 74
Abs. 1 Nr. 11, 20, 22 GG)

Abweichungskompetenz:

konkurrierende Gesetzgebung des Bundes ohne Erforderlichkeitsschranke, aber mit begrenzter Abweichungskompetenz
der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG: abweichende Rege-
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lungen über den Naturschutz ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes; z.B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG: abweichende Regelungen über den Wasserhaushalt ohne stoff- oder
anlagenbezogene Regelungen;
Abgrenzungsprobleme ( strittig ist z.B., ob die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung noch zu Grundsätzen des Naturschutzrechts gehört)

konkurrierende Gesetzgebung des Bundes ohne Erforderlichkeitsschranke, aber mit unbegrenzter Abweichungskompetenz der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG)
 ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder: nur noch bei verhaltensbezogenem Lärm (siehe Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG), im Fischereirecht
sowie im - subsidiär anzuwendenden - Polizei- und Sicherheitsrecht
 Übergangsvorschrift Art. 125b GG (insb. Abs. 1 Satz 2); Zweck: ungestörte
Erarbeitung UGB
b)
Umweltverwaltung
Vollzugszuständigkeit der Länder in nahezu sämtlichen Bereichen des Umweltrechts:

Vollzug der Landesgesetz und nicht gesetzesakzessorischer Verwaltungsvollzug, Art. 30 GG: z.B. BayImSchG

Vollzug der Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten (Landeseigenverwaltung, Art. 83, 84 GG); Bund kann Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren regeln oder selbst Verwaltungsvorschriften erlassen, Art. 84 Abs. 1
und 2 GG; Regelung bedarf aber nicht mehr der Zustimmung des Bundesrats;
dafür Abweichungskompetenz der Länder; Umweltverfahrensrecht fällt unter
Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG und ist deshalb abweichungsfest

Vollzug der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes (Bundesauftragsverwaltung, Art. 85 GG): z.B. Kernenergieverwaltung, Art. 87c GG
Bundeseigene Verwaltung: im wesentlichen nur Verwaltung der Bundeswasserstraßen, Art. 87 Abs. 1 Satz 1, Art. 89 GG