Gestaltungskriterien für ein Folgeabkommen zum Kyoto

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Gestaltungskriterien für ein
Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll
– Eine ökonomische Analyse des globalen
Klimaschutzes –
von
Carolin Kleber
Juni 2011
Abstract
Latest findings of climate change research indicate that anthropogenic greenhouse gas
emissions since the beginning of the industrial revolution have significantly contributed to the
observed rise in global mean temperature. In addition, a further rise, with the potential passing
of critical “tipping points” in the climate system, is projected if emissions are not reduced.
The Kyoto Protocol regulates the emissions from most developed countries for the period
from 2008 to 2012. However, since the treaty came into force, the concentration of
greenhouse gases in the atmosphere has been growing continuously. For the time past 2012, a
post-Kyoto agreement is indispensable in order to effectively control worldwide emissions
and to slow global warming. This paper defines necessary criteria for the construction of such
an agreement from an economic point of view. The three major elements that characterize an
international climate treaty are the emissions reduction path, the contracting parties and the
instruments for achieving the agreed-upon targets. This paper shows that global emission
reductions should be determined via the use of an Integrated Assessment Model (IAM) to
equalize marginal costs and benefits of mitigation. An examination of the effectiveness of
sub-global treaties reveals that induced emission reductions could either be offset or even
overcompensated by increases in other states through the channels of carbon leakage and the
so-called “green paradox”. Therefore it is essential that a post-Kyoto agreement includes all
or at least the most important global emitters. Although the well-known Weitzman theorem
advocates the use of price-based rather than quantity-based instruments in climate policy, this
paper recommends using an international cap-and-trade system. This market-based instrument
overcomes implementation problems related to international taxes and is better suited to reach
ecological effectiveness. Additional mechanisms for improving time flexibility can be used to
avoid allowance price volatility and undesirable high compliance costs. A burden sharing rule
that determines the allocation of emissions allowances among the contracting parties should
be based on a “polluter-pays”- as well as an “ability-to-pay”-principle. This combination is
likely to reveal a high level of acceptance among the negotiating states because it seems to be
a reasonable application of the idea of the “common, but differentiated responsibilities”
specified in the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). The
paper concludes with the determination of enforcement strategies and a discussion of
implementation problems. The definition of a less ambitious reduction target as well as the
use of “issue linkage” could be helpful strategies to achieve a higher probability of
international cooperation.
i
Inhaltsverzeichnis
Abstract ..................................................................................................................................... 2
Inhaltsverzeichnis ...................................................................................................................... i
Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................................ ii
1. Einleitung .............................................................................................................................. 1
2. Das globale Problem............................................................................................................. 2
2.1 Der Klimawandel ............................................................................................................. 2
2.2 Zielformulierungen einer effizienten globalen Klimapolitik ........................................... 8
2.2.1 Integrated Assessment Models ................................................................................ 10
2.2.1 Die Berücksichtigung von Unsicherheit ................................................................. 15
3. Ein globales Abkommen .................................................................................................... 19
3.1 Probleme subglobaler Klimaschutzpolitik: Der Leakage-Effekt und das grüne
Paradoxon ....................................................................................................................... 19
3.1.1 Die Wirkungskanäle des Leakage-Effekts .............................................................. 20
3.1.2 Sensitivitätsanalyse ................................................................................................. 25
3.1.3 Das grüne Paradoxon .............................................................................................. 28
3.2 Nationale Bestimmungsfaktoren für den Beitritt zu einem internationalen
Klimaschutzabkommen .................................................................................................. 32
3.2.1 Kosten-Nutzen-Kalküle ........................................................................................... 33
3.2.2 Gerechtigkeitsaspekte und politische Ökonomie .................................................... 38
4. Ein Instrumentarium zur effektiven Umsetzung globaler Klimaschutzpolitik ............ 43
4.1 Instrumente zur Reduktion von Treibhausgasen: Steuern versus Emissionshandel ...... 43
4.1.1Theoretische Überlegungen: Das Weitzman-Theorem ............................................ 46
4.1.2 Implementierungsschwierigkeiten von Steuern ...................................................... 48
4.1.3 Instrumente zur Reduktion von Unsicherheiten bezüglich der Zertifikatepreise im
Fall eines internationalen Emissionshandels ........................................................... 51
4.1.4 Transformation des Status Quo zur Implementierung eines internationalen
Emissionshandelssystems........................................................................................ 57
4.2 Die Ausgestaltung von Lastenteilung und Durchsetzung der Verpflichtungen unter
Einsatz eines internationalen Emissionshandels............................................................. 59
4.2.1 Die Lastenteilung .................................................................................................... 60
4.2.2 Durchsetzungsmechanismen ................................................................................... 68
4.3 Umsetzungsprobleme und Lösungsansätze .................................................................... 71
5. Zusammenfassung .............................................................................................................. 74
Literaturverzeichnis ............................................................................................................... 77
ii
Abkürzungsverzeichnis
AAU
Assigned Amount Unit
BAU
business as usual
CaC
Command and Control
CCS
Carbon Capture and Storage
CDM
Clean Development Mechanism
CER
Certified Emission Reduction
CO2e
CO2-Äquivalente
DEHSt
Deutsche Emissionshandelsstelle
EEA
European Environment Agency
EIA
United States Energy Information Administration
ERU
Emission Reduction Unit
EU-ETS
European Union Emissions Trading Scheme
F&E
Forschung und Entwicklung
GWP
Global Warming Potential
IAM
Integrated Assessment Model
IEA
International Energy Agency
IPCC
Intergovernmental Panel on Climate Change
JI
Joint Implemenation
NOAA
National Oceanic and Atmospheric Administration
OECD
Organization for Economic Co-operation and Development
UN
United Nations
UNEP
United Nations Environment Programme
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change
WMO
World Meteorological Organization
WRI
World Resources Institute
WTO
World Trade Organization
1
1. Einleitung
Ergebnisse umfassender Forschungen im Bereich der Klimawissenschaft bestätigen, dass in
erster Linie der zunehmende Ausstoß von Treibhausgasen seit Beginn des industriellen
Zeitalters zu einer Erwärmung des Klimasystems beigetragen hat.1 Die Folgen sind ein
Anstieg des Meeresspiegels, ein Abschmelzen von Eismassen und eine Häufung extremer
Wetterereignisse. Prognosen legen den Schluss nahe, dass ohne eine künftige Beschränkung
der Emissionen die Temperaturen weiter ansteigen werden. Ebenso das Risiko einer
Überschreitung kritischer Temperaturschwellenwerte, die eine qualitative Veränderung von
Teilen unseres Klimasystems zur Folge hätte.
Das Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über
Klimaänderungen reguliert den Ausstoß der Treibhausgase seiner Vertragsparteien innerhalb
der Verpflichtungsperiode von 2008 bis 2012.2 Um die Emissionen nach diesem Zeitraum
weiterhin kontrollieren zu können, werden bereits internationale Verhandlungen über ein
Folgeabkommen geführt. Trotz in Kraft treten des Kyoto-Protokolls im Jahr 2005 sind die
weltweiten Emissionen von Treibhausgasen weiter angestiegen. Daher stellt sich die Frage,
wie ein Folgeabkommen ausgestaltet werden sollte, um einen effektiveren Klimaschutz
gewährleisten zu können. Die Festlegung entsprechender Gestaltungskriterien ermöglicht eine
Identifizierung und Überwindung von Schwächen des geltenden Protokolls. Der
Hauptanknüpfungspunkt
besteht
zweifellos
in
einer
Ausweitung
der
von
Reduktionsverpflichtungen betroffenen Staaten: Bisher sind lediglich Industrieländer zur
Einschränkung ihrer Emissionen angehalten, dabei besteht die Gruppe der 25 weltweit
größten Emittenten fast zur Hälfte aus Entwicklungs- und Schwellenländern.3
Zur Spezifikation eines künftigen Klimaschutzabkommens ist es erforderlich, Aussagen über
weltweite Reduktionsziele für Treibhausgase zu treffen und zugehörige Zeitpläne zu
definieren. Darüber hinaus müssen die Zusammensetzung der Vertragsparteien und
Instrumente zur Umsetzung der globalen Klimaschutzpolitik bestimmt werden.
Hierzu wird im Folgenden zunächst die naturwissenschaftliche Seite des Klimawandels
durchleuchtet.
Anschließend
erfolgt
eine
Problemformulierung
aus
ökonomischer
Perspektive, die zur adäquaten Zielformulierung instrumentalisiert wird. Der Anspruch
besteht darin, einen Emissionsreduktionspfad zu bestimmen, bei dem die Summe aus
1
Vgl. IPCC (2007b), S. 2 ff. Die wissenschaftlichen Grundlagen des Klimawandels sowie Folgenabschätzungen
werden innerhalb des Unterkapitels 2.1 behandelt.
2
Vgl. UN (1998), Art. 3, Abs. 1, S. 3.
3
Vgl. World Resources Institute (WRI) (2009b), S. 2.
2
Umweltschäden und Emissionsvermeidungskosten minimiert wird. Im darauf folgenden
Kapitel wird argumentiert, dass aus theoretischer Sicht Klimaschutz auf globaler Ebene
vereinbart werden sollte. Die problematischen Folgen subglobaler Klimapolitik werden durch
die Analyse des Leakage-Effekts sowie des grünen Paradoxons deutlich. Anhand der
unterschiedlichen Interessen verschiedener Ländergruppen werden im Anschluss Gründe
dafür aufgezeigt, warum bisher keine Einigung über eine künftige gemeinsame
Klimaschutzpolitik erzielt werden konnte. Im letzten Kapitel werden schließlich geeignete
Instrumente
zur
Treibhausgasreduktion,
Mechanismen
zur
Lastenteilung
und
zur
Durchsetzung der Verpflichtungen der Vertragsparteien erörtert. Dieses Kapitel beinhaltet in
Bezug auf die Beschränkung der Treibhausgase eine Empfehlung zur Implementierung eines
internationalen
Emissionshandels.
Die
Arbeit
schließt
mit
Hinweisen
auf
Umsetzungsschwierigkeiten und einer Bewertung möglicher Strategien, die zur Erhöhung der
Wahrscheinlichkeit einer zukünftigen Realisierung des Klimaschutzabkommens beitragen
können.
2. Das globale Problem
2.1 Der Klimawandel
Eine Quelle zur Informationsbeschaffung von Daten zum Klimawandel bietet das
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), das von dem Umweltprogramm der
Vereinten
Nationen
(United
Nations
Environment
Programme,
UNEP)
und
der
Weltorganisation für Meteorologie (World Meteorological Organization, WMO) begründet
wurde. Es befasst sich seit 1988 mit der Aufbereitung wissenschaftlicher Fakten über
Klimaänderungen, deren potenziellen Folgen und möglichen Anpassungsmaßnahmen.4
Zur Temperaturentwicklung liefert das IPCC folgende Daten: Im Zeitraum von 1906 bis 2005
ist die globale durchschnittliche Oberflächentemperatur um ca. 0,74°C angestiegen.5 Der
mittlere Temperaturanstieg pro Dekade beträgt demnach für den gesamten Zeitraum ca.
0,07°C.6 Bei isolierter Betrachtung der letzten 50 Jahre verdoppelt sich diese Rate allerdings
nahezu auf annähernd 0,13°C.7 Der europäische Sommer des Jahres 2003 gilt als der heißeste
seit Beginn vergleichbarer Aufzeichnungen im Jahr 1780.8 Eine aktuellere Meldung des
4
Informationen über das IPCC finden sich auf der Homepage der Deutschen IPCC-Koordinierungsstelle, vgl.
Deutsche IPCC-Koordinierungsstelle (2009).
5
Vgl. Trenberth et al. (2007), S. 237.
6
Vgl. ebenda.
7
Vgl. ebenda.
8
Vgl. ebenda, S. 311.
3
britischen Met Office erklärt das Jahrzehnt von 2000 bis 2009 zum wärmsten seit
Temperaturaufzeichnungen ab dem Jahr 1850.9
Diese
Temperaturänderungen
decken
sich
mit
Beobachtungen
des
Schnee-
und
Eisvorkommens sowie des Meeresspiegels. Besonders deutlich sind Veränderungen in der
Ausdehnung des arktischen Meereises sichtbar: Die vier geringsten Ausmaße der Eisfläche
seit Satellitenmessungen über einen Zeitraum von etwa 30 Jahren wurden zwischen 2005 und
2009 gemessen.10 Ein extremer Rückgang der Eisschicht war 2007 zu verzeichnen, der
zehnmal höher ausfiel, als die durchschnittliche jährliche Reduktion innerhalb der
vorangegangenen zehn Jahre.11 Die mittlere Schrumpfung der arktischen Eismasse liegt damit
momentan bei 11,6 % pro Jahrzehnt,12 während das IPCC im Jahr 2007 noch einen Wert von
2,7 % angab13. Ein weiteres sichtbares Zeichen der erhöhten Temperaturen ist der Schwund
von Gletschern. Die Eisfläche am Kilimandscharo liefert hierfür ein eindrucksvolles Beispiel:
In den Jahren zwischen 1912 und 2007 hat sie um ca. 85 % abgenommen.14 Berechnungen
zufolge könnte der Gletscher innerhalb von ein bis zwei Jahrzehnten vollständig geschmolzen
sein.15 Schließlich ist ein Anstieg des Meeresspiegels zu verzeichnen, was zum großen Teil
auf Zuflüsse von schmelzenden Gletschern und Eiskappen zurückzuführen ist.16 Eine weitere
wesentliche Ursache für den steigenden Meeresspiegel liegt in der Ausdehnung der Ozeane
im Zuge ihrer Erwärmung.17,18 Der geschätzte lineare Trend des Meeresspiegelanstiegs auf
Grundlage von Satellitenmessungen liegt gegenwärtig zwischen 3 und 3,5 mm pro Jahr.19
Der vierte Sachstandsbericht des IPCC von 2007 kommt zu dem Schluss, dass Beobachtungen
von Temperatur, Meeresspiegel und Schnee- und Eisvorkommen eindeutig auf eine
Erwärmung des Klimasystems schließen lassen.20 Die potenziellen Ursachen des
beobachteten Klimawandels können anhand von Klimasimulationen festgestellt werden.21
9
Vgl. Met Office (2009), o. S.
Vgl. Carlowicz (2009), o. S.
11
Vgl. ESA (2007), o. S.
12
Vgl. Carlowicz (2009), o. S.
13
Vgl. Lemke et al. (2007), S. 351.
14
Vgl. Thompson et al. (2009), S. 6.
15
Vgl. ebenda.
16
Vgl. Bindoff et al. (2007), S. 418.
17
Das Sondergutachten des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen von
2006 gibt für die gesamte globale durchschnittliche Temperatur der Ozeane eine Erhöhung von lediglich
0,04°C seit 1955 an. Die Meeresoberflächentemperatur der Ozeane hat sich aber seit Anfang des 20.
Jahrhunderts bereits um 0,6°C erhöht, vgl. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale
Umweltveränderungen (2006), S. 2.
18
Vgl. Bindoff et al. (2007), S. 414 ff.
19
Vgl. Cazenave et al. (2009), S. 3.
20
Vgl. IPCC (2007b), S. 5.
21
Der Begriff Klimawandel betrifft Änderungen des Klimas, die entweder durch natürliche Schwankungen oder
durch menschliche Aktivitäten verursacht wurden. Vgl. hierzu die Definitionen für Klima und Klimawandel
10
4
Grundsätzlich kommen natürliche interne Prozesse, wie sich ändernde Meeresströmungen,
sowie externe Faktoren als Auslöser für Klimaänderungen in Frage.22 Bei letzteren
unterscheidet man zusätzlich zwischen natürlichen Einflüssen, wie der Sonneneinstrahlung
oder Vulkaneruptionen, und solchen, die vom Menschen verursacht wurden, wozu vor allem
der Ausstoß von Treibhausgasen und Aerosolen gehört.23 Simulationen zur Reproduktion des
beobachteten Klimawandels machen deutlich, dass ausschließlich solche Klimamodelle, die
sowohl natürliche als auch anthropogene Faktoren einbeziehen, in der Lage sind, den
Temperaturanstieg des 20. Jahrhunderts zu erklären.24 Zudem legen sie den Schluss nahe, dass
der Anstieg von Treibhausgasen in der Atmosphäre „sehr wahrscheinlich! hauptsächlich für
die Erwärmung seit Mitte des 20. Jahrhunderts verantwortlich ist.25
Treibhausgase sind für den Erhalt eines lebensfreundlichen Klimas auf der Erde entscheidend.
Die generierte Wärme auf der Erdoberfläche durch Sonneneinstrahlung würde ohne sie zum
großen Teil wieder in Form von Wärmestrahlung ins Weltall abgegeben. In diesem Fall
betrüge die mittlere Erdoberflächentemperatur nicht mehr als -18°C. Durch den natürlichen
Treibhauseffekt wird ein Teil dieser Wärmestrahlung in der Atmosphäre zurückgehalten, was
die Oberflächentemperatur um 33 Grad auf +15°C erhöht.26 Die zu beobachtende
zunehmende Konzentration der Treibhausgase verstärkt den Treibhauseffekt:27 Eine höhere
Gaskonzentration in der Atmosphäre führt zu einer gesteigerten Absorption der
Wärmestrahlung, wodurch sich das Klima erwärmt. Der Strahlungsantrieb eines
Treibhausgases gibt dabei dessen Einfluss auf die Änderung der Nettostrahlung an.28
Wasserdampf ist für ca. 60 % des natürlichen Treibhauseffektes verantwortlich und daher das
wichtigste Treibhausgas.29 Seine Konzentration in der Atmosphäre unterliegt allerdings
größtenteils der natürlichen Variabilität des Klimasystems und kann durch den Menschen
kaum beeinflusst werden.30 Problematisch hingegen ist vor allem der zu verzeichnende
Anstieg sechs wichtiger anthropogener Treibhausgase bzw. Treibhausgasgruppen, deren
des IPCC im Glossar des vierten Sachstandsbericht Baede (2007), S. 78. Diese Definition des Klimawandels
unterscheidet sich von anderen Definitionen, wie etwa derjenigen der Klimarahmenkonvention der Vereinten
Nationen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC), wonach der Begriff
Klimawandel für eine direkt oder indirekt durch den Menschen verursachte Änderung der globalen
Atmosphäre steht, vgl. United Nations (UN) (1992), Art. 1, S. 3.
22
Vgl. Hegerl et al. (2007), S. 667
23
Vgl. ebenda. Eine nähere Betrachtung der Aerosole folgt weiter unten.
24
Vgl. Hegerl et al. (2007), S. 684 f.
25
Vgl. ebenda, S. 665. Der Ausdruck „sehr wahrscheinlich“ steht für das Zutreffen mit 90-prozentiger
Wahrscheinlichkeit, vgl. IPCC (2007a), S. 27.
26
Vgl. zum Treibhauseffekt Rahmstorf und Schellnhuber (2006), S. 30 ff.
27
Vgl. hierzu ebenda, S. 12 f.
28
Zum Konzept des Strahlungsantriebs vgl. Forster et al. (2007), S. 133 ff.
29
Vgl. Kiehl und Trenberth (1997), S. 202 f.
30
Rahmstorf und Schnellnhuber (2006), S. 35 f.
5
Emissionen bereits durch das 2005 in Kraft getretene Kyoto-Protokoll reguliert werden. Diese
sind: Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O, Lachgas), teilhalogenierte
Fluorkohlenwasserstoffe
(HFCs),
perfluorierte
Kohlenwasserstoffe
(PFCs)
und
Schwefelhexafluorid (SF6).31,32
Treibhausgase verteilen sich aufgrund ihrer Langlebigkeit gleichmäßig in der Atmosphäre.33
Sie unterscheiden sich hinsichtlich ihres globalen Erwärmungspotenzials (Global Warming
Potential, GWP), das sich aus ihrer Verweildauer in der Atmosphäre sowie aus ihrem
Strahlungsantrieb zusammensetzt.34 Um sie vergleichbar zu machen, werden die einzelnen
Treibhausgase in CO2 äquivalente Gase, dessen GWP auf eins normiert ist, umgerechnet. Die
Konzentration der sechs „Kyoto-Gase“ in der Atmosphäre hat sich gegenüber dem
vorindustriellen Niveau kontinuierlich erhöht. Von 278 ppm im Jahr 1750 ist sie bis zum Jahr
2007 auf 436 ppm CO2-Äquivalente (CO2e) angestiegen.35,36
CO2, das vor allem bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe anfällt, hat einen Anteil von
63,5 % an der gesamten Verstärkung des Treibhauseffekts seit 1750 und gilt damit als das
wichtigste anthropogene Treibhausgas.37 Daneben werden oft Methan und Lachgas, mit
Anteilen von 18,2 bzw. 6,2 % an der Treibhauseffektverstärkung, als Gase mit hohem
Einfluss auf die Erwärmung angeführt.38 Beide werden hauptsächlich in der Landwirtschaft
emittiert.39
Einen Indikator für den Einfluss von Treibhausgasen auf die Temperaturentwicklung liefert
die Klimasensitivität. Sie gibt an, um wie viel Grad Celsius die globale durchschnittliche
Oberflächentemperatur bei einer Verdoppelung der Treibhausgaskonzentration ansteigt.40 Der
wahrscheinlichste Wert für die Klimasensitivität liegt verschiedenen Modellrechnungen
zufolge bei 3°C.41 Vor allem aufgrund der Luftverschmutzung durch Aerosole fällt der
31
Die Gase sind in Anlage A des Kyoto-Protokolls aufgelistet, vgl. UN (1998), S. 19. Eine Übersicht über
Eigenschaften und Konzentrationsentwicklungen der einzelnen Gase findet sich auf der Homepage der
Datenbank EDGAR (Emission Database for Global Atmospheric Research) der Gemeinsamen
Forschungsstelle der Europäischen Kommission, vgl. EDGAR (2010), o. S.
32
Ozonschädigende Treibhausgase werden bereits seit über 20 Jahren erfolgreich durch das Montreal-Protokoll
reguliert und daher im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter betrachtet. Vgl. hierzu den Fortschrittsbericht des
Umweltprogramms der Vereinten Nationen, UNEP (2007).
33
Vgl. Rahmstorf und Schellnhuber (2006), S. 36.
34
Zum Konzept des GWP vgl. Forster et al. (2007), S. 210.
35
Die Konzentration von Treibhausgasen wird typischerweise in „parts per million“ (ppm) angegeben.
36
Vgl. European Environment Agency (EEA) (2009), o. S.
37
Vgl. WMO (2009), S. 2.
38
Vgl. ebenda, S. 3.
39
Vgl. EDGAR (2010), o. S.
40
Zur Klimasensitivität vgl. Rahmstorf und Schellnhuber (2006), S. 42 ff.
41
Sehr wahrscheinlich liegt die Klimasensitivität zwischen 2 und 4,5°C. Höhere Werte können allerdings nicht
vollständig ausgeschlossen werden, vgl. Meehl et al. (2007), S. 798 f.
6
tatsächliche Temperaturanstieg allerdings geringer aus.42 Aerosolteilchen sind winzige
Schwebepartikel und entstehen zum Beispiel bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe oder
durch Autoabgase.43 Aber auch Wüstenstaub oder Meersalz zählen dazu. Aerosole haben
einen abkühlenden Effekt auf das Klima, da sie einen Teil der Sonneneinstrahlung daran
hindern, bis zur Erdoberfläche vorzudringen, was die Erwärmung des Erdbodens abschwächt.
Ihre Lebensdauer beträgt allerdings nur wenige Tage, während langlebige Treibhausgase bis
zu Jahrhunderten in der Atmosphäre verbleiben.44 Der abkühlende Effekt anthropogener
Aerosole ist daher auf eine kurze Zeitspanne im Anschluss an die Emission begrenzt. Zudem
wirkt sich ein Anstieg der Konzentration von Schwebepartikeln negativ auf die menschliche
Gesundheit aus, da diese giftige Substanzen in die Lunge transportieren können.45
Der moderat erscheinende global gemittelte Temperaturanstieg von 0,13°C pro Dekade seit
Mitte des 20. Jahrhunderts steht im Gegensatz zu extremen Wetterereignissen auf regionaler
Ebene. Ein im Dezember 2009 von der UNEP veröffentlichtes Kompendium zum
Klimawandel hat zahlreiche signifikante Wetterextreme der letzten drei Jahre, basierend auf
Daten der National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), zusammengetragen.46
So erlebten Länder wie Chile, Argentinien, Paraguay und Uruguay im Jahr 2008 die
extremsten Dürren seit 50 Jahren. Mosambik, Malawi und Zimbabwe wurden dagegen
überschwemmt und Algerien traf das stärkste Hochwasser seit einem Jahrhundert. 2009
erfasste Südaustralien eine Hitzewelle mit Temperaturen von bis zu 45°C, während in Bagdad
2008 zum ersten Mal seit Menschengedenken Schnee fiel. Große Teile Norwegens,
Schwedens und Finnlands erlebten 2008 den wärmsten Winter der je aufgezeichnet wurde,
wobei Usbekistan eine Kältewelle mit den niedrigsten Temperaturen seit 40 Jahren
heimsuchte. Im Atlantik wurden allein im Jahr 2008 vier Hurrikans der Kategorie 4
gemessen.47
Taiwan
erreichte
2009
ein
Taifun,
der
die
schwerwiegendsten
Überschwemmungen seit 50 Jahren verursachte.
Um eine Änderung der Häufigkeit bzw. Intensität dieser extremen Ereignisse festzustellen,
werden langfristige konsistente Datenerhebungen auf regionaler Ebene benötigt. Außerdem
ist eine direkte Zurückführung einzelner extremer Ereignisse auf anthropogene Faktoren nicht
42
Die folgenden Angaben zu Aerosolen beziehen sich,wenn nicht anders angegeben auf Kinne und Quaas
(2007).
43
Vgl. Prather (2009), S. 377.
44
Eine Auflistung verschiedener Treibhausgase und ihrer „Lebensdauer“ bzw. Halbwertszeit findet sich in
Isaksen et al. (1992), S. 56.
45
Vgl. Prather (2009), S. 377.
46
Vgl. zu den folgend genannten extremen Wetterereignissen UNEP (2009), S. 2 f.
47
Dies ist die zweithöchste Kategorie und betrifft Stürme mit Windgeschwindigkeiten von 210 bis 249 km/h,
vgl. Schwanke et al. (2009), S. 106.
7
möglich, da oft mehrere natürliche und externe Einflüsse zusammenspielen. Bisher werden
daher Klimamodelle zur Bestimmung des menschlichen Einflusses auf die Wahrscheinlichkeit
extremer Ereignisse eingesetzt.48
Laut viertem Sachstandsbericht des IPCC haben anthropogene Einflüsse mit einer
Wahrscheinlichkeit von über 50 % zur Erhöhung des Risikos von Hitzewellen, zu einer
globalen Ausweitung der von Dürre betroffenen Gebiete seit den 1970ern und zum Anstieg
der Häufigkeit starker Niederschläge beigetragen.49 Umstritten ist bisher der Einfluss des
Klimawandels auf die Intensität und Häufigkeit tropischer Wirbelstürme.50 Genauere
Aussagen können erst bei Weiterentwicklung der Klimamodelle bzw. einer Ausweitung der
Datenbasis getroffen werden.
Werden die Treibhausgasemissionen künftig nicht beschränkt (business as usual- bzw. BAUSzenario), so muss Prognosen zufolge mit einem weiteren Temperaturanstieg bis zum Jahr
2100 um 4 bis 7°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau gerechnet werden.51 Diese
beträchtliche Bandbreite resultiert zum großen Teil aus Unsicherheiten bezüglich der
tatsächlichen Emissionsmenge. Außerdem verbleibt nur ein Teil des ausgestoßenen CO2 in der
Atmosphäre, während der Rest von natürlichen Senken wie Ozeanen oder Wäldern
gespeichert
wird.52
Auch
die
Wirkung
sogenannter
Klima-Feedbacks
auf
den
Temperaturanstieg kann nicht abschließend vorausgesagt werden. So erhöht sich die
Wasserdampfkonzentration in der Atmosphäre im Zuge der globalen Erwärmung, was
wiederum zu einer Verstärkung des Treibhauseffektes führt. Ein weiterer Feedback-Prozess
besteht in der Veränderung des Ausmaßes von Eisflächen. Schmelzende Eismassen verringern
die
Reflektion
der
Sonneneinstrahlung
und
tragen
somit
zu
einer
weiteren
53
Temperaturerhöhung bei.
Schon weitaus geringere Temperaturveränderungen als die prognostizierten können
gravierende Auswirkungen haben. Dies zeigt die Analyse sogenannter „tipping points“, d. h.
kritischer Schwellenwerte, deren Überschreitung eine qualitative Veränderung von Teilen
unseres Klimasystems bedeutet.54 Ein Beispiel betrifft die Eisdecke Grönlands, deren Masse
bereits abnimmt. Eine globale Erwärmung von 1 bis 2°C könnte zu einer Destabilisierung der
48
Vgl. Hegerl et al. (2007), S. 698 f.
Vgl. IPCC (2007a), S. 40 f.
50
Eine Übersicht über den Forschungsstand liefern Walsh et al. (2009).
51
Vgl. Allison et al. (2009), S. 49.
52
Vgl. Denman et al. (2007), 514 f.
53
Zu Feedback-Prozessen vgl. Bony et al. (2006).
54
Vgl. für Definition und eine Auflistung relevanter „tipping points“ Lenton et al. (2008).
49
8
Eisdecke führen, bei der jedes Jahr mehr Eis schmilzt, als durch Schneefälle hinzukommt.55
Das vollständige Abschmelzen der Eismasse hätte einen Meeresspiegelanstieg von bis zu
sieben Metern zur Folge. Hierfür werden allerdings mindestens 300 Jahre veranschlagt. Ein
weiteres sensibles System ist der Amazonas-Regenwald. Ab einer Erwärmung von 3 bis 4°C
muss mit massivem Waldsterben gerechnet werden. Dies ist vor allem auf einen erwarteten
Anstieg der Trockenheit im Amazonasbecken zurückzuführen. In der Folge wäre mit einem
weiteren Rückgang der Regenfälle zu rechnen. Außerdem würden große Mengen des in
Bäumen und Boden gespeicherten CO2 in die Atmosphäre freigesetzt und der Treibhauseffekt
damit erneut verstärkt. Allerdings trägt auch die Abholzung des Regenwalds zum
Waldsterben bei. Bis zu 80 % des Regenwalds könnten innerhalb weniger Jahrzehnte zur
Savanne werden.56 Schließlich sind Auswirkungen auf den Atlantik zu berücksichtigen:
Bereits heute erhöhen verstärkte regionale Niederschläge sowie schmelzendes Grönlandeis
den Süßwassergehalt im Nordatlantik. Die dadurch verringerte Dichte des Wassers erschwert
dessen Absinken und schwächt damit die thermohaline Zirkulation, die wärmeres Wasser aus
südlichen Gegenden Richtung Norden transportiert. Zum Zusammenbruch der Zirkulation
könnte es ab einer Erwärmung von 3 bis 5°C kommen. Auswirkungen wären regionale
Klimaveränderungen, d. h. eine Abkühlung im Norden und eine entsprechende Erwärmung
im Süden. Zusätzlich ist mit einem Anstieg des Meeresspiegels aufgrund einer Erhöhung der
Temperatur des Tiefenwassers zu rechnen.57
Um
weitere
Temperaturerhöhungen
zu
begrenzen,
ist
eine
Verringerung
der
Treibhausgasemissionen unumgänglich. Dies ist allerdings mit Kosten verbunden. Die durch
den
Klimawandel
auftretenden
Umweltschäden
müssen
gegen
die
bei
der
Emissionsvermeidung entstehenden Reduktionskosten abgewogen werden.
2.2 Zielformulierungen einer effizienten globalen Klimapolitik
Ausgangspunkt des Klimawandels ist ein Externalitätsproblem:58 Die Emission von
Treibhausgasen ist mit sozialen Konsequenzen verbunden. Da sich die emittierten Gase
gleichmäßig in der Atmosphäre verteilen und dort je nach Lebensdauer über mehrere
Generationen hinweg verbleiben, werden ihre Auswirkungen nicht in vollem Umfang von den
jeweiligen Emittenten getragen. Ohne eine Klimapolitik, die eine vollständige Internalisierung
55
Die folgenden Angaben zu Temperaturerhöhungen beziehen sich auf Änderungen der durchschnittlichen
Temperatur zwischen 1980 und 1999.
56
Vgl. Allison I. et al. (2009), S. 41.
57
Vgl. zur thermohalinen Zirkulation zusätzlich Rahmstorf und Schellnhuber (2006), S.67 ff.
58
Zu Externalitäten vgl. Perman et al. (2003), S. 134 ff.
9
der entstehenden „sozialen Kosten“ durch die Emittenten gewährleistet,59 werden bezogen auf
das globale Optimum zu viele Emissionen getätigt. Dieses ist durch eine Minimierung der
Summe aus sozialen Kosten und Emissionsvermeidungskosten gekennzeichnet.60 Eine
effiziente Klimapolitik bestimmt daher einen Emissionsreduktionspfad, der in jeder Periode
einen Ausgleich von sozialen Grenzkosten und Grenzvermeidungskosten sicherstellt.61
Zur Ermittlung der erforderlichen Emissionsbegrenzungen muss das Ausmaß beider
Kostenarten bestimmt werden. Die Quantifizierung der sozialen Kosten einer zusätzlich
emittierten Einheit von Treibhausgasen beinhaltet eine Prognose der resultierenden
Temperaturerhöhung und der Folgen für Individuen und Wirtschaftsbereiche.62 Direkt
betroffen ist beispielsweise der landwirtschaftliche Sektor, da sich eine Temperaturänderung
auf die Ernteerträge auswirkt. Ebenso sind Schäden, die auf Grund von Katastrophen wie
Überschwemmungen anfallen, bei der Berechnung zu beachten. Aber auch schwer
quantifizierbare Konsequenzen, wie das Schrumpfen von Regenwäldern, das Aussterben von
Tierarten, Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit etwa in Folge von Hitzewellen oder
der Verlust von Land aufgrund des prognostizierten Meeresspiegelanstiegs, müssen
berücksichtigt werden. Schließlich sind die Langlebigkeit der Treibhausgase sowie eine
Projektion der Entwicklung des gesamten Bestands an Gasen über ihre Lebenszeit hinweg mit
einzubeziehen.63
Die künftig auftretenden Schäden müssen mit bereits heute anfallenden Kosten der
Emissionsvermeidung verglichen werden. Diese bestehen in der Differenz zwischen den
anfallenden Kosten im Referenzszenario, ohne Emissionsbegrenzungen, und den Kosten, die
in einem zweiten Szenario mit Reduktionsvorgaben auftreten.64 Hierzu gehören zum einen
Ausgaben für die Anpassung vorhandener industrieller Strukturen an die Anforderungen der
Klimaschutzpolitik. Dies kann für die betroffenen Unternehmen eine Umrüstung von
emissionsintensiven zu emissionsärmeren Produktionstechnologien bedeuten. Entsprechend
sind anfallende Opportunitätskosten des dabei erforderlichen Ressourceneinsatzes zu
berücksichtigen.65 Ebenso sind Maßnahmen wie die Verbesserung des Wärmewirkungsgrades
von Gebäuden oder der Ausbau natürlicher Senken durch Wiederaufforstung mit
59
Die sozialen Kosten entsprechen dem in Geldeinheiten ausgedrückten Schaden, der durch die Emission von
Treibhausgasen entsteht.
60
Vgl. Requate (2009), S. 126 f.
61
Vgl. Stern (2007), S. 28 f.
62
Einen Überblick über die Auswirkungen des Klimawandels findet sich in Pearce et al. (1995), S. 189.
63
Die Auswirkungen einer zusätzlich emittierten Treibhausgaseinheit sind umso größer, je höher der
Gesamtbestand der Gase ausfällt, vgl. Stern (2007), S.322.
64
Einen Überblick über die Determinanten der Emissionsvermeidungskosten liefern Hourcade et al. (1996), S.
269 ff.
65
Vgl. Stern (2007), S. 240.
10
einzubeziehen.66 Generell wird angenommen, dass die Grenzvermeidungskosten in jeder
Periode mit zunehmender Emissionsreduktion ansteigen.67
Die Entwicklung der Vermeidungskosten über die Zeit hängt vor allem vom technologischen
Wandel ab.68 So könnte die erfolgreiche Etablierung einer Technologie zur Abscheidung und
Speicherung von CO2 (Carbon Capture and Storage, CCS) die Emissionsvermeidungskosten
drastisch senken.69 Die Entwicklung neuer Technologien zur kostengünstigen Umsetzung der
Reduktionsziele wird dabei stark von den eingesetzten Instrumenten zur Durchsetzung der
Klimapolitik beeinflusst.70
Die Bestimmung der erforderlichen Emissionsbegrenzungen zur Minimierung von sozialen
Kosten und Emissionsreduktionskosten ist komplex und erfolgt daher in der Regel
modellbasiert. Durch die Anwendung sogenannter „Integrated Assessment Models“ (IAMs)
wird eine umfassende Betrachtung des Problems möglich.
"#"#$%&'()*+,()-%.//)//0)'(%12-)3/%
IAMs sind computergestützte Simulationsmodelle und bedienen sich der aktuellen
Forschungsstände verschiedener relevanter Disziplinen.71 Im Klimabereich existieren
mittlerweile mehr als 50 IAMs,72 die sich bezüglich ihrer Modellstruktur, Komplexität sowie
Annahmen über Parameter der Gesellschaft oder des Klimasystems unterscheiden73. Spezielle
IAMs zur Berechnung optimaler Emissionszeitpfade weisen dagegen einige spezifische
Merkmale auf:74 Der Einsatz von dynamischer Optimierung erfordert die Modellierung eines
repräsentativen langlebigen Individuums, dessen Präferenzen die Grundlage für die
Optimierung liefern. Außerdem müssen Vermeidungskosten und soziale Kosten von
Klimaschäden in einer gemeinsamen Einheit ausgedrückt werden. Die aggregierten
Klimaschäden werden dabei als Funktion des Temperaturanstiegs dargestellt. Da die Kosten
zu unterschiedlichen Zeitpunkten anfallen, ist zusätzlich die Anwendung einer Diskontrate
zum intertemporalen Vergleich notwendig.
66
Vgl. Hourcade et al. (1996), S. 269.
Vgl. Stern (2007), S. 28.
68
Vgl. ebenda, S. 241.
69
Vgl. zu potenziellen Entwicklungen von CCS-Technologien zum Beispiel Anderson und Newell (2004).
70
Instrumente zur Treibhausgasreduktion werden eingehend in Unterkapitel 4.1 analysiert.
71
Vgl. van der Sluijs (2002), S. 251.
72
Vgl. ebenda.
73
Vgl. Kelly und Kolstad (1999) S. 172 ff.
74
Vgl. hierzu Parson und Fisher-Vanden (1997), S. 605 f.
67
11
Eines der populärsten IAMs zur Kosten-Nutzen-Analyse von Klimapolitiken ist das DICEModell von William D. Nordhaus.75,76 Es wurde seit 1979 anhand neuester Kenntnisse im
ökonomischen und klimawissenschaftlichen Bereich fortlaufend aktualisiert und befindet sich
momentan in der fünften Version.77 Wegen seiner im Vergleich zu anderen Modellen relativ
transparenten Struktur eignet es sich zur Beleuchtung der Debatte über die Ausgestaltung und
Anwendung von IAMs als Basis für Klimapolitik.
Grundlage des DICE-Modells, das Klimasystem und ökonomischen Sektor vereinfacht
darstellt, ist die neoklassische ökonomische Wachstumstheorie.78,79 Der Kapitalbestand der
Gesellschaft wird dabei um den Faktor des „natürlichen Kapitals“ erweitert. Es wird
angenommen, dass industriell anfallende Treibhausgasemissionen eine Funktion des
weltweiten Outputs darstellen.80 Der resultierende Anstieg der Konzentration von
Treibhausgasen in der Atmosphäre entspricht dabei negativem natürlichen Kapital.81 Daher
bedeutet die Reduktion von Emissionen einen Verzicht auf Output und somit Konsum.
Gleichzeitig werden schädliche Klimaänderungen in Zukunft reduziert, was künftige
Konsummöglichkeiten erweitert. In diesem Sinne entsprechen Emissionsreduktionen einer
Investition in natürliches Kapital.82 Das DICE-Modell nimmt an, dass eine effiziente Politik
den Konsumverlauf bzw. den daraus resultierenden Nutzen des repräsentativen Individuums
über die Zeit optimiert.83
Bezüglich der Empfehlungen zur Emissionsreduktion konzentrieren sich die Modellaussagen
auf industriell anfallendes CO2.84 Dessen optimale Reduktionsrate beträgt demnach ca. 16 %
bis zum Jahr 2015.85 Danach steigt sie auf etwa 25 % bis 2050 und schließlich auf bis zu 45 %
im Jahr 2100.86 Diese Angaben entsprechen den erforderlichen Reduktionen im Vergleich
zum BAU-Szenario. Die resultierenden Temperaturerhöhungen bezogen auf das Jahr 1900
betragen 2,6°C bis zum Jahr 2100 und 3,3°C bis 2200.87
75
Die Kosten der Klimapolitik bestehen in den anfallenden Vermeidungskosten, der Nutzen in den vermiedenen
Klimaschäden bzw. sozialen Kosten.
76
DICE ist die Abkürzung für „Dynamic Integrated Model of Climate and the Economy“. Die aktuelle Version
ist beschrieben in Nordhaus (2008).
77
Vgl. Nordhaus (2008), S. xii.
78
Vgl. ebenda, S. 32.
79
Einen Überblick über die Wachstumstheorie liefert Solow (2000).
80
Vgl. Nordhaus (2008), S.42.
81
Vgl. ebenda, S. 32 f.
82
Vgl. ebenda.
83
Nordhaus spezifiziert hierzu eine soziale Wohlfahrtsfunktion sowie eine Nutzenfunktion, vgl. ebenda, S. 39
und 205.
84
Vgl. ebenda, S. 35.
85
Vgl. ebenda, S. 14 und 96 f.
86
Vgl. ebenda.
87
Vgl. ebenda, S. 14.
12
Die Ergebnisse des DICE-Modells reflektieren dessen Annahmen zu Klimasystem und
ökonomischer
Entwicklung.
So
wird
deutlich,
dass
die
Prognosen
über
Temperaturänderungen im DICE-Modell hinter neueren Erkenntnissen zurückbleiben. Wie
bereits erwähnt, wird für das Jahr 2100 im BAU-Szenario mit einem Temperaturanstieg von 4
bis 7°C gerechnet, während das DICE-Modell einen Wert von 3,1°C angibt.88 Da die
prognostizierten Schäden zum größten Teil zukünftige Generationen betreffen werden, ist es
für das Ausmaß der optimalen Emissionsreduktion von großer Bedeutung, wie stark künftig
auftretende Schäden in die heutige Kalkulation von Kosten und Nutzen der Klimapolitik
einbezogen werden. Die entscheidende Größe dabei ist die Diskontrate, welche einen
Vergleich von Konsummöglichkeiten zu verschiedenen Zeitpunkten erlaubt. Ihre Bestimmung
erfolgt nach der Ramsey-Gleichung:89
+%4%ȡ%5%Ș*#%
Die Diskontrate +% setzt sich demnach zum einen aus der puren Zeitpräferenzrate der
Gesellschaft% ȡ% zusammen, welche die Diskontierung des Nutzens künftiger Generationen
repräsentiert.
Zum
anderen
erfolgt
die
Diskontierung
aufgrund
unterschiedlicher
Konsumniveaus verschiedener Generationen: * definiert die Wachstumsrate des Konsums pro
Kopf. Ist sie positiv, werden künftige Generationen einen höheren Konsum und damit einen
geringeren Grenznutzen aufweisen als die heutige. Ș% entspricht der Elastizität des
Grenznutzens und beschreibt die Rate, mit welcher der Grenznutzen bei zunehmendem
Konsum sinkt. Es bestimmt somit ebenfalls die Höhe der Diskontrate und%kann auch als Maß
für die Aversion der Gesellschaft gegen Ungleichheit bezeichnet werden: Je größer der Wert
von% Ș, umso höher wird der zusätzliche Konsum armer Generationen im Vergleich zu dem
von reichen gewichtet.90
In der Literatur erfolgt die Bestimmung der einzelnen Parameter hauptsächlich auf zwei
Arten.91 Eine Vorgehensweise impliziert die Anpassung der Werte an Beobachtungen des
Marktes. Der andere Weg postuliert die Notwendigkeit, einige Parameterwerte aufgrund
moralischer Überlegungen festzusetzen.
Das DICE-Modell verfolgt den ersten Ansatz. Zunächst wird eine Wachstumsrate * von 1,3 %
pro Jahr für den Zeitraum zwischen 2000 und 2100 projiziert.92 Die Werte für ȡ%und%Ș%werden
88
Vgl. ebenda, S. 13.
Diese Gleichung wurde nach Frank P. Ramsey benannt, der einen Artikel über optimale Sparentscheidungen
einer Gesellschaft verfasste, vgl. Ramsey (1928). Eine mathematische Herleitung findet sich unter anderem in
Perman et al. (2003), S. 394 f.
90
Diese Darstellung der Komponenten der Diskontrate bezieht sich auf Nordhaus (1997), S. 316 ff.
91
Vgl. Arrow et al. (1996), S. 131 ff.
92
Vgl. Nordhaus (2008), S. 108.
89
13
anschließend so kalibriert, dass sie zusammen mit * zu einer Diskontrate bzw. einer realen
Kapitalertragsrate führen, die konsistent mit am Markt beobachtbaren Werten ist.93 Auf der
Grundlage von Schätzungen verschiedener Studien weist Nordhaus (2008) der realen
Kapitalertragsrate einen Referenzwert von 6 % pro Jahr zu.94 So werden im DICE-Modell die
Werte 1,5 % pro Jahr für ȡ%und 2 für Ș%verwendet, woraus sich eine Kapitalertragsrate von + =
5,5 % für den Zeitraum bis 2055 ergibt.95
Eine weitere sehr umfassende Analyse ökonomischer Konsequenzen des Klimawandels liefert
der „Stern-Report“.96 Der Autor Sir Nicholas Stern verfolgt einen präskriptiven Ansatz. Wie
bereits erwähnt, steht die pure Zeitpräferenzrate der Gesellschaft für das Ausmaß der
Nutzendiskontierung über die Zeit. Nach Stern (2007) besteht die einzige Rechtfertigung für
die Verwendung einer positiven Zeitpräferenzrate – und damit für eine geringere Gewichtung
des Nutzens künftiger Generationen im Vergleich zu dem der heutigen – in der Möglichkeit
des Aussterbens der Menschheit im betrachteten Zeitraum.97 Dementsprechend verwendet der
Report eine sehr geringe Rate von ȡ = 0,1 % pro Jahr.98 Das projizierte Wachstum liegt, wie
im DICE-Modell, jährlich bei durchschnittlich 1,3 %.99 Zusammen mit einem Wert von 1 für
Ș im Basisfall führt dies zu einer Diskontrate von + = 1,4 %.
Der Stern-Report führt keine Kosten-Nutzen-Analyse im oben beschriebenen Sinne durch.
Stattdessen kommt er zu dem Schluss, dass die Konzentration der Treibhausgase 550 ppm
CO2e nicht übersteigen darf, da dies aufgrund des erhöhten Risikos extremer Ereignisse mit
erheblichen Kosten verbunden sei.100 Für die globalen Emissionen an CO2e impliziert dies
laut Stern eine Reduktion bis 2050 um mindestens 25 % im Vergleich zu heutigen
Emissionen.101 Der resultierende Nutzen der entsprechenden Klimapolitik überwiege dabei,
laut der Einschätzung Sterns, die erforderlichen Vermeidungskosten.102
Die beiden zitierten Studien verwenden unterschiedliche Modelle, daher sind ihre Ergebnisse
nicht direkt miteinander vergleichbar. Legt man allerdings das DICE-Modell zugrunde und
verwendet die Werte für ȡ und Ș des Stern-Reports, so wird deutlich wie sehr die jeweiligen
93
Vgl. ebenda, S. 61.
Vgl. ebenda, S.170.
95
Vgl. ebenda, S. 61. Nordhaus weist darauf hin, dass auch andere Werte für ȡ und Ș%in Frage kommen, solange
sie eine angemessene Kapitalertragsrate liefern.
96
Vgl. Stern (2007).
97
Vgl. ebenda, S. 51.
98
Vgl. ebenda, S. 184.
99
Der Projektionszeitraum des im Stern-Report verwendeten Modells reicht bis zum Jahr 2200. Innerhalb
dieses Zeitraums liegt die durchschnittliche Wachstumsrate bei 1,3 % pro Jahr. Ab 2200 wird dann diese
Wachstumsrate bis in die Unendlichkeit fortgeschrieben, vgl. ebenda.
100
Vgl. ebenda, S. 333. Die aktuelle Konzentration beträgt, wie oben erwähnt, 436 ppm CO2e.
101
Vgl. ebenda, S. 340.
102
Vgl. ebenda, S. 337.
94
14
Politikempfehlungen von der Wahl der Diskontrate abhängen. Das anhand der Annahmen des
Reports modifizierte DICE-Modell führt zu folgenden Emissionsreduktionsraten:103 Bis 2015
müssten bereits über 50 % der industriell anfallenden CO2-Emissionen im Vergleich zum
BAU-Szenario reduziert werden. Dieser Wert erhöht sich bis zum Jahr 2050 auf über 70 %
und im Jahr 2100 müssten die Emissionen schließlich vollends gestoppt werden.
Problematisch an dem Vorgehen des Stern-Reports den Wert für ȡ anhand moralischer
Überlegungen zu bestimmen, ist vor allem die Tatsache, dass die angenommene
Parameterkonstellation zu unplausiblen Konsequenzen führt. Neben dem Resultat einer
äußerst geringen Kapitalrendite von 1,4 %, implizieren die Annahmen des Stern-Reports eine
ungewöhnlich hohe Sparquote von 97,5 %.104 Außerdem ist nicht nachvollziehbar, warum
Stern, der eine nahezu gleiche Behandlung sämtlicher Generationen fordert, gleichzeitig einen
Wert von eins für die gesellschaftliche Aversion gegen Ungleichheit festsetzt.105 Der
Spezialfall Ș = 1 impliziert, dass eine Erhöhung des individuellen Konsums aus
gesellschaftlicher
Sicht
gleich
bewertet
wird,
egal
welches
Individuum
diesen
Konsumzuwachs erfährt.106 Die Konsumerhöhung einer besitzlosen Person ist demnach
genauso viel wert wie dieselbe Konsumerhöhung eines sehr viel reicheren Individuums. In
Verbindung mit der angenommenen, sehr geringen Zeitpräferenzrate bedeutet dies, dass
Konsumzuwächse auch über Generationen hinweg gleich bewertet werden sollten, obwohl
künftige Generationen – sofern wirtschaftliches Wachstum unterstellt wird – sehr viel reicher
sein werden, als die heutige.107 Dies erklärt die Forderung des Stern-Reports extrem teurer
Emissionsreduktionen heute zur Verringerung potenzieller Klimaschäden in ferner Zukunft.
Die Ergebnisse von Nordhaus hingegen reflektieren die Tatsache, dass Investitionen in
natürliches Kapital mit alternativen Investitionen verglichen werden sollten. Die aktuell
erzielbaren Renditen für Investitionen in Forschung und Entwicklung oder in Humankapital
übersteigen nach Nordhaus diejenigen allzu intensiver Emissionsreduktionen. Je mehr der
Anteil der Klimaschäden am Output mit der Zeit wächst, desto effizienter wird es,
umfangreichere Investitionen in natürliches Kapital zu tätigen.108 Dieser Ansatz einer im
103
Vgl. Nordhaus (2008), S. 96 f.
Diese Zahl stammt aus Dasgupta (2008), S. 155. Angenommen sind die Werte ȡ = 0,1 % pro Jahr und Ș = 1.
Anders als Stern verwendet Dasgupta allerdings eine Diskontrate + von 4 % pro Jahr. Mit r = 1,4 % ergibt
sich eine Sparquote von 93 %.
105
Im Stern-Report wird die Verwendung von Ș = 1 im Basisfall nicht näher erläutert. Stern verweist lediglich
auf die Ergebnisse empirischer Studien für das Vereinigte Königreich, vgl. Stern (2007), S. 183 f.
106
Vgl. Paqué (2008), S.280.
107
Vgl. Dasgupta (2008), S. 150.
108
Vgl. Nordhaus (2008), S. 166.
104
15
Zeitverlauf immer strikter werdenden Klimapolitik führt zur sogenannten „policy ramp“, die
das Ergebnis der meisten IAMs darstellt.109
Ein weiterer wichtiger Faktor für die Bewertung der Ergebnisse von IAMs ist, wie mit
Unsicherheitsfaktoren innerhalb der Modelle umgegangen wird.
"#"#$%67)%8)+9:;/7:<(7*='*%>2'%?'/7:<)+<)7(%
Wie bereits erwähnt, müssen zur Kosten-Nutzen-Analyse von Klimapolitik wichtige
Parameter prognostiziert bzw. geschätzt werden. Innerhalb des DICE-Modells werden zur
Berechnung der optimalen Emissionsreduktionen die Erwartungswerte der unsicheren
Parameter zugrunde gelegt.110 Diese beruhen auf der subjektiven Einschätzung des Autors.
Eine Sensitivitätsanalyse gibt Aufschluss über die Auswirkung der Unsicherheit einzelner
Parameter auf die Modell-Ergebnisse.111 Danach besitzt das unsichere Wachstum der totalen
Faktorproduktivität den größten Einfluss auf die prognostizierte Entwicklung des Klimas und
damit auf das optimale Ausmaß der Klimapolitik.112 An zweiter Stelle steht die Unsicherheit
über das Ausmaß der Klimasensitivität.113 Unter Berücksichtigung der Unsicherheit, d. h.
unter Einbeziehung verschiedener Standardabweichungen der Erwartungswerte, erhöht sich
jeweils das optimale Ausmaß der Emissionsreduktionen.114
Eine andere Möglichkeit des Einbezugs von Unsicherheit besteht in der Verwendung von
Wahrscheinlichkeitsfunktionen für einige oder sämtliche unsichere Parameter.115 Die ModellErgebnisse werden dann ebenfalls als Wahrscheinlichkeitsfunktion angegeben. Dies hat den
Vorteil, dass beispielsweise nicht nur die erwartete Temperaturerhöhung, die aus der jeweils
empfohlenen
Klimapolitik
resultiert,
sondern
die
gesamte
Bandbreite
möglicher
Temperaturveränderungen sichtbar wird.
Martin Weitzman (2009c) vertritt die Ansicht, dass keine der beschriebenen Möglichkeiten,
wie sie standardmäßig in IAMs verwendet werden, in der Lage ist, die strukturellen
Unsicherheiten im Bereich des Klimawandels adäquat abzubilden. Die zugrundeliegende
Intuition lautet wie folgt:116 Der gesellschaftliche Schaden, der durch den Ausstoß von
Treibhausgasen entsteht, wird auf Grundlage verschiedener Faktoren bestimmt. Dazu gehören
etwa die relevante Klimasensitivität oder Prognosen über die wirtschaftliche Entwicklung, die
109
Vgl. Barker (2007), S. 12 oder Weitzman (2009a), S. 2.
Vgl. Nordhaus (2008), S. 27 f.
111
Vgl. ebenda, S. 125 ff.
112
Vgl. ebenda, S. 132.
113
Vgl. ebenda.
114
Vgl. ebenda, Tabelle 7-2, S.130.
115
Vgl. Mastrandrea (2009), S. 5.
116
Vgl. Weitzman (2009c), S. 10.
110
16
das Ausmaß der Emissionen mitbestimmt. Diese Faktoren unterliegen teilweise einer
strukturellen Unsicherheit, d. h. die Ausprägungen der Faktoren können nicht, etwa auf Grund
von Erfahrungen, vorhergesagt werden. Zur Bestimmung einer breit definierten
Klimasensitivität müssen zum Beispiel Feedbackprozesse einkalkuliert werden, die
wahrscheinlich mit steigenden Temperaturen auftreten werden, bisher aber noch nicht
untersucht werden konnten. Entsprechend weisen Versuche zur Spezifikation einer adäquaten
Dichtefunktion der Klimasensitivität sogenannte „fat tails“ auf.117 Dies bedeutet, dass sehr
hohe Werte für die Klimasensitivität immer noch mit einer Wahrscheinlichkeit auftreten, die
eine Ausblendung resultierender Katastrophen nicht zulässt.118
Im
erwarteten
diskontierten
gesellschaftlichen
Schaden,
der
durch
die
Treibhausgasemissionen entsteht, spiegelt sich die Unsicherheit sämtlicher relevanter
Parameter wider. Die Kombination verschiedener Dichtefunktionen, die teilweise „fat tails“
aufweisen,
führt
nach
Weitzman
zu
einer
Dichtefunktion
der
aggregierten
119
Wohlfahrtseinbußen, die durch noch größere „fat tails“ gekennzeichnet sei.
Herkömmliche IAMs legen innerhalb ihrer Analysen standardmäßig Verteilungen mit „thin
tails“, wie etwa Normalverteilungen, für die einzelnen unsicheren Parameter zugrunde.120 Die
extremen Werte spielen dort statistisch gesehen kaum eine Rolle und werden daher
ausgeblendet.121
Mit
den
eben
beschriebenen
nach
Weitzman
eher
zutreffenden
Dichtefunktionen ist diese Vorgehensweise nicht mehr zulässig. Katastrophen von
unermesslichem Ausmaß, die aber nur mit sehr geringer Wahrscheinlichkeit auftreten,
müssten demnach in eine adäquate Kosten-Nutzen-Analyse einbezogen werden.122 Vor allem
die Tatsache, dass die Wahrscheinlichkeitsverteilung solch katastrophaler Ereignisse
unbekannt
ist,
führe
unter
der
Annahme
von
Risikoaversion
zu
sehr
hohen
Zahlungsbereitschaften für deren Verhinderung.123 Die Kosten-Nutzen-Analyse müsste
entsprechend um den Aspekt einer „Katastrophenversicherung“ erweitert werden.124
117
Zur Ausprägung der Klimasensitivität vgl. Weitzman (2009b), S. 2 ff. Dichtefunktionen verfügen über „fat
tails“, wenn ihre momenterzeugende Funktion unendlich ist und sie damit für große Werte langsamer als
exponentiell gegen null konvergieren. Zur Definition vgl. Weitzman (2009a), Fußnote 1, S. 2 f.
Dichtefunktionen mit „thin tails“ besitzen dagegen eine endliche momenterzeugende Funktion und
konvergieren exponentiell oder schneller gegen null, vgl. Pindyck (2010), S. 4 f.
118
“[…] some very few but very important real-world situations have potentially ='3707()- exposure due to
structural uncertainty about their potentially open-ended catastrophic reach”, Weitzman (2009a), S. 17.
119
Vgl. Weitzman (2009c), S. 8.
120
Vgl. Weitzman (2009a), S. 2.
121
Vgl. ebenda, S. 10 f.
122
Vgl. ebenda, S. 11.
123
Vgl. Weitzman (2009c), S. 11.
124
Vgl. Weitzman (2009b), S. 2.
17
Weitzman empfiehlt schließlich eine striktere Klimapolitik als die typischerweise von IAMs
geforderte „policy ramp“. Gerade die beschriebenen strukturellen Unsicherheiten im Bereich
des Klimawandels führten allerdings dazu, dass robuste quantitative Aussagen über
Emissionsreduktionen nicht getroffen werden könnten.125 Nordhaus (2009) zeigt in einer
Analyse der Darstellungen Weitzmans, dass dessen zugrundeliegende Annahmen nicht in der
Lage sind, das tatsächliche menschliche Verhalten abzubilden.126 Wird die Modellierung
Weitzmans von Katastrophen mit sehr geringer Auftrittswahrscheinlichkeit beispielsweise auf
einen möglichen verheerenden Asteroideneinschlag auf der Erde angewendet, so müssten wir
einen sehr hohen Anteil des Welteinkommens für die Verhinderung dieser mit sehr geringer
Wahrscheinlichkeit auftretenden Katastrophe ausgeben. Dies ist allerdings laut Nordhaus
deshalb nicht der Fall, weil eine sehr geringe Wahrscheinlichkeit unermesslicher
Katastrophen gesellschaftlich akzeptiert wird, falls die Verhinderung dieser Katastrophen mit
immensen Kosten verbunden wäre.127
Nichtsdestotrotz sollte die strukturelle Unsicherheit, die Berechnungen der Auswirkungen des
Klimawandels anhaftet, berücksichtigt werden. Zielvorgaben aus IAMs müssen im
Zusammenhang mit den zugrundeliegenden Annahmen und dem Bewusstsein betrachtet
werden, dass die entsprechenden Emissionsreduktionsraten lediglich als Referenzwerte dienen
können. Dies beinhaltet auch die Notwendigkeit einer fortlaufenden Aktualisierung der
Berechnungen mit neuen Forschungserkenntnissen. Kosten-Nutzen-Analysen im Rahmen von
IAMs sind trotz ihrer Unvollkommenheit sinnvoll und notwendig zur Bestimmung einer
angemessenen Klimapolitik, da nur sie eine möglichst umfassende Betrachtung der
komplexen Sachverhalte ermöglichen.
Die Ergebnisse des Stern-Reports scheinen aufgrund der fehlenden Kosten-Nutzen-Analyse
sowie der Untauglichkeit der Modellannahmen zur Abbildung der Wirklichkeit für eine
Politikempfehlung wenig praktikabel. Falls das DICE-Modell verwendet wird, kann
festgehalten werden, dass die angegebenen Reduktionsempfehlungen wahrscheinlich zu
niedrig angesetzt sind. Dies liegt einerseits daran, dass verwendete Klimaprognosen hinter
neueren Erkenntnissen zurückbleiben und andererseits an dem ungenügenden Einbezug
struktureller Unsicherheit. Außerdem bezieht sich der Reduktionspfad des DICE-Modells
lediglich auf industriell anfallendes CO2. Ein effizienterer und ökologisch sinnvollerer Ansatz
berechnet erforderliche Reduktionsempfehlungen für die Gesamtheit der relevanten
125
Vgl. Weitzman (2009c), S. 17.
Vgl. Nordhaus (2009), S. 6 f. und 12 ff.
127
Vgl. ebenda, S. 7.
126
18
Treibhausgase bzw. für CO2e. Die Flexibilität in der Auswahl der tatsächlich reduzierten Gase
führt, im Gegensatz zur Konzentration auf industriell anfallendes CO2, zu erheblichen
Kosteneinsparungen.128 Dies hängt damit zusammen, dass die Emissionsvermeidung je nach
Treibhausgas mit unterschiedlichen Kosten verbunden ist.129 Wird nur das Gesamtziel der
Verringerung von CO2e angegeben, können sämtliche günstige Reduktionsalternativen
ausgenutzt werden. Außerdem ermöglicht die flexible Reduktion einen Ausgleich der
Grenzvermeidungskosten über die verschiedenen Treibhausgase hinweg, was eine Bedingung
für die Gewährleistung eines kosteneffektiven Klimaschutzes darstellt.130 Laut einer Studie
von Reilly et al. (1999) können über 60 % an Gesamtkosten bei der Erfüllung eines
Reduktionsziels eingespart werden, wenn sämtliche „Kyoto-Gase“ sowie Senken zur
Zielerreichung eingesetzt werden, im Vergleich zu dem Fall der alleinigen Vermeidung von
CO2 im Bereich der Verbrennung fossiler Brennstoffe.131
Die Relevanz der Gase hängt von ihrem Beitrag zur Erwärmung ab und kann mit der Zeit
variieren. Während das Kyoto-Protokoll die Regulierung von sechs Treibhausgasen bzw.
Treibhausgasgruppen vorsieht, sollte ein künftiges Klimaschutzabkommen die Anzahl der
Gase nicht nach oben hin beschränken, sondern entsprechend ihres Auftretens in der
Atmosphäre anpassungsfähig sein. So ist die Konzentration von Stickstofftriflourid (NF3), das
vor allem bei der Produktion von Flachbildschirmen oder Solarzellen eingesetzt wird, seit
Mitte der 1990er Jahre exponentiell angestiegen und sollte daher in Reduktionsbemühungen
einbezogen werden.132
Das Reduktionsziel des aktuell geltenden Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen
der Vereinten Nationen über Klimaänderungen sieht eine Verringerung der Emissionen von
Industriestaaten um etwa 5 % im Vergleich zum Basisjahr 1990 für den Zeitraum von 2008
bis 2012 vor.133 Vorläufige Daten von CO2, dem wichtigsten Treibhausgas, zeigen trotz
Gültigkeit des Protokolls einen ungebremsten Anstieg der weltweiten Konzentrationen bis
zum Jahr 2010.134 Daher ist es wichtig innerhalb eines künftigen Folgeabkommen die
globalen Treibhausgasemissionen in den Fokus zu rücken.
128
Vgl. Stewart und Wiener (2003), S. 63 f.
Umfangreiche Daten zu Reduktionsmöglichkeiten und -kosten verschiedener Treibhausgase finden sich in
United States Environmental Protection Agency (2006).
130
Vgl. Böhringer et al. (2004), S. 1 f. Dies gilt unter Berücksichtigung der verschiedenen GWPs der
Treibhausgase. Zum Konzept der Kosteneffektivität vergleiche Unterkapitel 4.1.
131
Vgl. Reilly et al. (1999).
132
Vgl. Umweltbundesamt (2010).
133
Vgl. Oberthür und Ott (2000), S. 169 f.
134
Vgl. NOAA (2010), o. S.
129
19
Über ein solches Folgeabkommen wurde im Dezember 2009 in Kopenhagen erstmals im
Rahmen eines Weltklimagipfels verhandelt. Dort wurde die Vereinbarung getroffen, die
Temperaturerhöhung gegenüber dem vorindustriellen Niveau auf unter 2°C zu begrenzen.135
Dieses Ziel beruht nicht auf einer Kosten-Nutzen-Analyse, sondern soll laut Vereinbarung
eine Vermeidung „gefährlicher, vom Menschen verursachter, Störungen des Klimasystems“
gewährleisten.136 Die Problematik dieser Vereinbarung besteht darin, dass die hierfür
erforderlichen Emissionsreduktionen aufgrund der angesprochenen Unsicherheiten nicht
quantifiziert werden können. Prognosen legen allerdings den Schluss nahe, dass das „2-GradZiel“ ohne frühzeitige, strikte und damit teure Reduktionen nicht mehr erreichbar ist.137 Dem
steht die Tatsache entgegen, dass sich die Teilnehmerstaaten weder in Kopenhagen, noch auf
dem darauf folgenden Klimagipfel in Cancún im Dezember 2010, auf verbindliche
Emissionsreduktionen nach Ablauf des Kyoto-Protokolls im Jahr 2012 verständigen
konnten.138
Sämtliche bisherigen Angaben über notwendige Emissionsreduktionen beziehen sich auf das
globale Niveau. Ein künftiges Klimaschutzabkommen muss diese Reduktionsempfehlungen
auf die einzelnen Länder übertragen.
3. Ein globales Abkommen
Die Reduktion von Treibhausgasemissionen bzw. die Internalisierung der sozialen Kosten der
Emissionen muss auf internationaler Ebene vereinbart werden. Treibhausgase verteilen sich
während ihrer Lebensdauer gleichmäßig in der Atmosphäre, was den Klimawandel zum
globalen Problem macht. Allein auf Grundlage nationaler Politiken bzw. durch
Zusammenschlüsse einzelner Staaten kann dieses Problem nicht überwunden werden.
3.1 Probleme subglobaler Klimaschutzpolitik: Der Leakage-Effekt und das
grüne Paradoxon
Wie bereits erwähnt, ist eine effiziente Klimapolitik durch den globalen Ausgleich von
Grenzvermeidungskosten und sozialen Grenzkosten der Emissionen bzw. Grenznutzen der
Emissionsreduktionen gekennzeichnet. Heruntergebrochen auf das Niveau der einzelnen
Länder bedeutet dies, dass die Grenzvermeidungskosten, die innerhalb eines Landes aufgrund
135
Vgl. UNFCCC (2010), S. 5.
Vgl. UN (1992), S. 4.
137
Vgl. zum Beispiel Meinshausen et al. (2009).
138
In Cancún wurde lediglich anerkannt, dass die Emissionen der Annex I Länder bis 2020 um 25-40 % im
Vergleich zum Jahr 1990 reduziert werden müssten. Verbindliche Reduktionen für einzelne Länder wurden
jedoch nicht festgelegt, vgl. UNFCCC (2011b), S. 3. Zum Begriff der Annex I Länder, vgl. Fußnote 222.
136
20
der Klimapolitik entstehen, der Summe der Grenznutzen sämtlicher Länder entsprechen
müssen.139
Findet Klimapolitik allein auf nationaler Ebene statt, so maximieren die einzelnen Staaten
ihren eigenen Nutzen aus dem Klimaschutz, d. h. sie reduzieren ihre Emissionen solange, bis
sich nationale Grenzvermeidungskosten und nationaler Grenznutzen entsprechen.140 Da die
weiterhin ausgestoßenen Treibhausgase nicht innerhalb der Grenzen des jeweiligen Staates
verbleiben, sondern die gesamte Atmosphäre belasten, findet keine Internalisierung der
gesamten sozialen Kosten statt. Der Klimaschutz betreibende Staat berücksichtigt nur die
innerhalb seines Landes entstehenden sozialen Kosten, nicht jedoch die in anderen Ländern
auftretenden Schäden.
Eine rein national ausgerichtete Klimapolitik ist nicht nur ineffizient, sie ist auch ineffektiv,
da die Reduktion der Treibhausgase eines einzelnen Landes die weltweiten Emissionen kaum
beeinflussen kann. Aber auch klimapolitische Zusammenschlüsse einzelner Staaten, vor allem
unter Auslassung stark emittierender Länder, können problematische Folgen haben. Die
folgende Analyse des Leakage-Effekts ergibt, dass Emissionsreduktionen einer subglobalen
Klimaschutzvereinbarung teilweise durch den Anstieg von Emissionen in Ländern außerhalb
der „Klimakoalition“ vereitelt werden können. Im ungünstigsten Fall führen die
Emissionsreduktionen des Staatenzusammenschlusses darüber hinaus zu einem Anstieg der
weltweiten Treibhausgasemissionen. Dieses Szenario wird durch das „grüne Paradoxon“
spezifiziert, das in Unterkapitel 3.1.3 vorgestellt wird.
@#$#$%67)%A7+;='*/;,'B3)%-)/%C),;,*)DEFF);(/%
Die Annahme, wonach die Emissionsreduktionen innerhalb einer Kooperation von mehreren
Ländern teilweise durch einen Anstieg von Emissionen in nicht teilnehmenden Ländern
konterkariert werden, wird durch den sogenannten „Leakage-Effekt“ beschrieben.141 Dabei ist
die Leakage-Rate durch die Relation zwischen dem Anstieg der Emissionen in nicht
teilnehmenden Ländern und den Emissionsreduktionen in den Klimaschutz betreibenden
Staaten definiert.142 Der Anstieg bezieht sich dabei auf die zusätzlichen Emissionen im
Vergleich zu dem Szenario ohne Staatenzusammenschluss. Beträgt die Leakage-Rate
beispielsweise 20 % werden die Reduktionsanstrengungen der Klimakoalition um ein Fünftel
139
Vgl. Barrett (1990), S. 71.
Vgl. ebenda.
141
Vgl. zum Beispiel Eichner und Pethig (2009), S. 1.
142
Vgl. Barrett (1994), S. 6.
140
21
durch die übrigen Staaten ausgeglichen. Die weltweite Reduktion fällt also um 20 % geringer
aus, als es von dem Staatenzusammenschluss intendiert wurde.
Nach der Einteilung von Jean-Marc Burniaux und Joaquim Oliveira Martins (2000) wirkt der
Leakage-Effekt hauptsächlich durch zwei Kanäle: zum einen durch eine relative Erhöhung der
Produktionskosten energieintensiver Produkte innerhalb der Klimakoalition im Vergleich zu
denen in den übrigen Ländern. Zum anderen durch eine Änderung der Weltmarktpreise für
fossile Brennstoffe in Folge der veränderten globalen Nachfragesituation.143 Die Kanäle und
ihre Einflussgrößen sind in Abbildung 1 zusammengefasst.
Abb. 1: Die Wirkungskanäle und Determinanten des Leakage-Effekts
Kanal 1
Kanal 2
Relative Änderung der
Änderung der Weltmarktpreise
Produktionskosten
für fossile Brennstoffe
energieintensiver Güter
Determinanten
1. Armington-Elastizität
!" Kapitalmobilität
Determinanten
1. Preiselastizität des Angebots
2. Grad der Marktintegration
3. Preiselastizität der
Energienachfrage
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Burniaux und Oliveira Martin (2000).
Zur Beschreibung des ersten Kanals muss zunächst ein Zusammenhang zwischen der
Emission von Treibhausgasen und der Art der Energieerzeugung hergestellt werden. Bisher
werden rund 80 % des weltweiten Energieverbrauchs durch den Einsatz der fossilen
Brennstoffe Kohle, Erdöl und Erdgas abgedeckt.144 Gleichzeitig sind ca. drei Viertel der
gesamten anthropogenen Emissionen der letzten 20 Jahre auf die Verbrennung fossiler
Energieträger zurückzuführen.145 Eine wirksame Klimapolitik wird sich daher auf die Art der
Energieerzeugung auswirken und etwa zu einer effizienteren Nutzung der Brennstoffe oder
einer Substitution durch kohlenstoffarme Energiequellen wie Erdwärme oder andere
erneuerbare Energien führen.
Instrumente zur Umsetzung der Klimapolitik, also zum Beispiel eine Besteuerung des
Einsatzes fossiler Brennstoffe oder die Einführung von Standards, führen zu einem Anstieg
der Produktionskosten energieintensiver Güter wie Glas, Stahl oder Papier. Dieser
Kostenanstieg betrifft nur die Industrien innerhalb der klimaschutzbetreibenden Länder, was
deren Wettbewerbsfähigkeit im Vergleich zu derjenigen in Gebieten ohne Klimapolitik senkt.
143
Die folgende Klassifizierung erfolgt hauptsächlich nach Burniaux und Oliveira Martins (2000).
Vgl. Earth Trends (2006), o. S.
145
Vgl. United States Energy Information Administration (EIA) (2010), o. S.
144
22
Der globale Marktanteil verschiebt sich folglich in Richtung der Industrien, die keinen
Reduktionsverpflichtungen
unterliegen.
So
werden
die
Emissionsreduktionen
der
Klimakoalition zum Teil durch die gesteigerte Produktion energieintensiver Güter in den
übrigen Ländern und die damit einhergehende Emissionserhöhung ausgeglichen.146 Dieser
Effekt verstärkt sich, wenn in diesen Ländern die Produktion emissionsintensiver verläuft.
Allgemein
wird
von
einer
Armington-Spezifizierung
der
energieintensiven
Güter
ausgegangen. Damit wird der Annahme Rechnung getragen, dass sich die Güter voneinander
unterscheiden, wenn sie an unterschiedlichen Orten produziert wurden.147 Heimisch
produzierte Güter und Importe werden demnach aufgrund der unterschiedlichen
Herstellungsorte als unvollkommene Substitute angesehen. Daher hängt das Ausmaß der
Produktionserhöhung in den Ländern außerhalb der Staatengemeinschaft entscheidend von
den jeweiligen Handelssubstitutionselastizitäten bzw. den Armington-Elastizitäten zwischen
importierten und inländischen Gütern ab.148 Je höher die Elastizitäten, umso leichter fällt die
Umstellung auf Produkte aus anderen Ländern, und umso größer wird der Verlust globaler
Marktanteile der Klimaschutz betreibenden Staaten ausfallen.149
Der durch die Veränderung der Produktionskosten entstehende Leakage-Effekt wird noch
verstärkt, falls Industrien, die ursprünglich innerhalb der Klimaschutz betreibenden Staaten
produziert haben, ihre Produktionsstandorte in Länder ohne Emissionsbeschränkungen
verlagern bzw. wenn ausländische Direktinvestitionen dorthin verstärkt werden.150 Die
Verlagerung energieintensiver Produktionen in Länder, die keinen Klimaschutz ausüben, wird
auch als „Pollution Haven - Hypothese“ bezeichnet.151 Das Ausmaß der möglichen
Verlagerungen sowie der Erhöhung von Direktinvestitionen wird dabei vom Grad der
Kapitalmobilität beeinflusst.152
Der zweite wichtige Wirkungskanal des Leakage-Effekts besteht in der Änderung der
Weltmarktpreise für fossile Brennstoffe.153 Grundgedanke dabei ist, dass diejenigen Länder,
die der Klimaschutzkooperation beigetreten sind, aufgrund der erhöhten Kosten des
Verbrauchs fossiler Brennstoffe weniger davon nachfragen. In der Folge sinken die
Weltmarktpreise für diese Ressourcen, was nicht teilnehmende Länder dazu veranlasst, eine
146
Vgl. zu diesem Mechanismus Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 6.
Vgl. Armington (1969), S. 159.
148
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 6.
149
Vgl. Paltsev (2001), S. 70.
150
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 6.
151
Vgl. Peters (2008), S. 3 f.
152
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 6.
153
Vgl. Barrett (1994), S. 5.
147
23
größere Menge davon zu erwerben. Wiederum führt die Treibhausgasbeschränkung der
Klimakoalition zu einer Erhöhung der Emissionen in den anderen Ländern. Inwiefern die
Emissionen reduzierende Ländergruppe einen Einfluss auf die Weltmarktpreise besitzt, hängt
zum einen von ihrer Größe ab.154
Zum anderen spielen die Preiselastizitäten des Angebots von Kohle, Erdöl und Erdgas eine
entscheidende Rolle für die Leakage-Rate: Unter der Annahme eines vollkommen
unelastischen Angebots wird der Preis des entsprechenden Rohstoffes so lange sinken, bis der
Nachfragerückgang der Länder mit Emissionsbeschränkungen durch eine entsprechende
Erhöhung der Nachfrage in den übrigen Ländern ausgeglichen wird.155 Theoretisch läge die
Leakage-Rate dann bei 100 % und eine unilaterale Emissionsreduktion wäre faktisch nicht
möglich.156
Eine weitere Determinante besteht im Grad der Integration der Energiemärkte: Sind die
Märkte für fossile Brennstoffe kaum integriert, findet der Handel also eher auf regionaler
Ebene statt, werden sich Nachfragerückgänge im Bereich der Klimakoalition nicht unbedingt
auf die weltweiten Preise für fossile Energieträger auswirken.157 Der Grad der
Marktintegration wird somit von Burniaux und Oliveira Martins ebenfalls durch die
Armington-Elastizität zwischen inländischer und importierter Energiequelle dargestellt.158
Letztendlich ist die Preiselastizität der Energienachfrage entscheidend für das Ausmaß der
Leakage-Rate innerhalb des zweiten Wirkungskanals. Hier ist es notwendig die
Preiselastizitäten innerhalb und außerhalb der Klimakoalition getrennt zu betrachten.159 Ist die
Preiselastizität innerhalb der Länder der Klimakoalition gering, wird die Nachfrage kaum von
Preisschwankungen beeinflusst. Bei steigenden Preisen in Folge der Klimapolitik geht die
Nachfrage nur wenig zurück und die Weltmarktpreise für Energieträger bleiben stabil. In
diesem Fall fällt die Leakage-Rate gering aus. Ist die Preiselastizität allerdings hoch, so
reagieren die Staaten mit einer Senkung ihrer Nachfrage. Für das Ausmaß der Leakage-Rate
ist nun die Preiselastizität der übrigen Länder entscheidend: Eine geringe Preiselastizität führt
wiederum zu einer mäßigen Erhöhung der Emissionen, da die Nachfrage weitgehend
unabhängig ist von der Preisentwicklung. Je höher die Preiselastizität hingegen ausfällt, umso
größer ist die resultierende Leakage-Rate.
154
Vgl. Gerlagh und Kuik (2007), S. 6.
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 9.
156
Vgl. ebenda.
157
Vgl. Bollen et al. (2000), S. 3.
158
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 9.
159
Vgl. Bollen et al. (2000), S. 4.
155
24
Die Höhe der Preiselastizität der Energienachfrage hängt bei gegebenem Output von der
Produktionsfunktion ab.160 Sie bestimmt die Substitutionselastizitäten zwischen den
verschiedenen Energiequellen bzw. zwischen dem Energiebündel auf der einen Seite, sowie
Arbeit, Kapital und anderen Produktionsfaktoren auf der anderen Seite.161 Für den Fall der
Substitutionselastizität
162
Mechanismus:
zwischen
den
Energieträgern
gilt
zum
Beispiel
folgender
Da Kohle einen höheren Kohlenstoffgehalt besitzt als Erdöl oder Erdgas –
das Verhältnis des Kohlenstoffgehalts zwischen Kohle, Erdöl und Erdgas beträgt 1: 0,75:
0,57163 – verursacht ihre Verbrennung mehr CO2-Emissionen als die anderer Energiequellen.
Durch die Einführung einer Klimapolitik, die etwa den Ausstoß von Emissionen besteuert,
wird der Verbrauch von Kohle im Vergleich zu dem von Erdöl oder Erdgas teurer. Ist die
Substitutionselastizität zwischen den Energiequellen relativ hoch, wird die emissionsreiche
Kohle durch weniger klimaschädliche Energiequellen ersetzt. Je höher die Elastizität, desto
mehr steigt die Nachfrage nach Erdöl und emissionsarmen Energiequellen. Wegen des
begrenzten weltweiten Angebots an Erdöl steigt nun dessen Preis im Gegensatz zu dem der
Kohle auf dem Weltmarkt. Diejenigen Länder, die nicht an der Klimakoalition beteiligt sind,
reagieren entsprechend mit einer Ausweitung ihrer Nachfrage nach Kohle, während die nach
Erdöl zurückgeht. Diese verstärkte Nutzung der emissionsintensiven Kohle ist wiederum
umso größer, je höher die Substitutionselastizität in den Ländern außerhalb der
Klimakoalition ausfällt. Im entgegengesetzten Fall einer geringen Substitutionselastizität
innerhalb der Klimaschutz betreibenden Länder kann der durch die Klimapolitik induzierte
reduzierte Kohleverbrauch nicht ausreichend durch emissionsärmere Energiequellen ersetzt
werden. Stattdessen sinkt in den Ländern der Klimakoalition die Nachfrage nach sämtlichen
fossilen Energieträgern.
Zur Bestimmung des Leakage-Effekts bei subglobaler Klimapolitik, werden meist
umfassende allgemeine Gleichgewichtsmodelle verwendet, die den Einbezug sämtlicher
relevanter Faktoren ermöglichen.164 Diese unterscheiden sich sehr hinsichtlich ihrer
Modellstruktur sowie den getroffenen Annahmen bezüglich der angesprochenen Elastizitäten,
der Kapitalmobilität, der Größe der Klimakoalition oder der Struktur der Energiemärkte. So
liegt die Bandbreite der errechneten Leakage-Raten zwischen 2 und 115 %.165 Da in der
Literatur zum heutigen Zeitpunkt kein Konsens über die Ausprägung der relevanten
160
Vgl. Bollen et al. (2000), S. 17.
Vgl. ebenda.
162
Die folgenden Ausführungen basieren auf Burniaux und Oliveria Martins, S. 10.
163
Vgl. ebenda, S. 55.
164
Vgl. Eichner und Pethig (2009), S. 1.
165
Vgl. Gerlagh und Kuik (2007), S. 9.
161
25
Elastizitäten herrscht,166 werden die Modelle häufig Sensitivitätsanalysen unterzogen. Diese
geben Aufschluss darüber, welche Determinanten für die Ausprägung der Leakage-Rate
entscheidend sind und ermöglichen so eine Einordnung und Bewertung der verschiedenen
Ergebnisse.
@#$#"%G)'/7(7>7(B(/,',3H/)%
Da sich die Einflüsse der verschiedenen Parameter zur Bestimmung der Leakage-Rate
teilweise
gegenseitig
bedingen,
verlangen
Sensitivitätsanalysen
von
allgemeinen
Gleichgewichtsmodellen eine sehr hohe Anzahl von Simulationen.167 Burniaux und Oliveira
Martins bedienen sich daher eines vereinfachten allgemeinen Gleichgewichtsmodells, um die
Einflüsse der oben genannten Determinanten der Leakage-Rate herauszustellen. Dieses wurde
an das umfassendere GREEN-Modell der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung (Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)
angelehnt.168 Die Leakage-Rate beider Modelle liegt unter Annahme des Basisszenarios am
unteren Ende der angegebenen Bandbreite bei etwa 2 %.169 Sie bezieht sich auf den LeakageEffekt, der sich bei vollständiger Implementierung des Kyoto-Protokolls ergeben würde.170
Für den ersten Wirkungskanal, also denjenigen über veränderte Produktionskosten
energieintensiver Produkte, ergibt die Sensitivitätsanalyse von Burniaux und Oliveira Martin,
dass weder die Armington-Elastizität zwischen inländischen und importierten Gütern, noch
die Migrationselastizität des Kapitals einen merklichen Einfluss auf die Leakage-Rate
besitzen.171 Zudem ist der Effekt der Kapitalmobilität abhängig vom Ausmaß der
Handelssubstitutionselastizitäten.172 Der gemeinsame Einfluss der beiden Determinanten auf
die Leakage-Rate ist am größten, wenn sehr hohe Werte für die Armington-Elastizitäten und
gleichzeitig eine vollkommene Kapitalmobilität angenommen werden. Allerdings erhöht sich
die Leakage-Rate bei dieser Konstellation nur von den 2 % im Basisfall auf 4 %.173
166
Die Aussagekraft empirischer Schätzungen zur Armington-Elastizität wird etwa von Verena Graichen et al.
aufgrund der beträchtlichen Bandbreite resultierender Ergebnisse in Frage gestellt, vgl. Graichen et al.
(2008), S. 29 ff. Zur Preiselastizität des Angebots von Kohle gibt es hingegen kaum Schätzungen, vgl. zum
Beispiel Burniaux und Oliveira Martins (2011). Jennifer Ellis gibt schließlich zu bedenken, dass die zur
Bestimmung der Preiselastizität des Angebots fossiler Brennstoffe vorhandenen Daten bisher nicht
ausreichend sind, vgl. Ellis (2010), S. 18.
167
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 5.
168
Ein Überblick über das GREEN-Modell findet sich in Lee et al. (1994).
169
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 7.
170
Vgl. ebenda. Tatsächlich wurde das Kyoto-Protokoll von den USA nicht ratifiziert.
171
Vgl. ebenda, S. 8.
172
Vgl. ebenda.
173
Vgl. ebenda.
26
Innerhalb des zweiten Wirkungskanals des Leakage-Effekts sind die Preiselastizitäten des
Angebots der fossilen Brennstoffe, der Grad der Marktintegration sowie die Preiselastizität
der Nachfrage von Bedeutung. Da sich die verschiedenen Energieträger hinsichtlich ihrer
Umweltauswirkungen unterscheiden, werden die Auswirkungen der einzelnen Brennstoffe in
der Sensitivitätsanalyse getrennt betrachtet.
Das Modell von Burniaux und Oliveira Martins unterscheidet drei Energiequellen: Kohle,
Erdöl und eine residuale kohlenstoffarme Energiequelle, wozu auch Erdgas gehört.174 Die
Sensitivitätsanalyse ergibt eine hohe Sensitivität der Leakage-Rate bezüglich der
Preiselastizität des Kohleangebots.175 So erreicht die Rate mindestens 20 % bei einer
Angebotselastizität unter zwei. Die Preiselastizität des Angebots von Erdöl spielt dagegen
eine geringere Rolle. Ihr Einfluss ist zudem abhängig von der Angebotselastizität von Kohle.
Ist diese hoch, so bleibt die Leakage-Rate gering, auch wenn die Preiselastizität des
Erdölangebots gering ausfällt. Andererseits führt die Annahme eines unelastischen
Kohleangebots zu einer Leakage-Rate von etwa 50 %, selbst wenn die Elastizität des
Erdölangebots gegen unendlich konvergiert. Die Preiselastizität des Angebots der
emissionsarmen Energiequelle ist im Vergleich zu der des Erdöls nochmals von geringerer
Bedeutung.
Innerhalb des vereinfachten Gleichgewichtsmodells werden nur die beiden Energiequellen
Kohle und Erdöl als handelbar angesehen. Während der Erdölmarkt als vollkommen integriert
gilt, ist Kohle als regional differenziertes Gut spezifiziert.176,177 Die Analyse der Sensitivität
der Leakage-Rate bezüglich des Integrationsgrades des Kohlemarktes kann daher durch das
Ausmaß der Handelssubstitutionselastizität von Kohle dargestellt werden.178
Die Sensitivitätsanalyse von Burniaux und Oliveira Martins ergibt, dass die Auswirkung der
Armington-Elastizität zwischen inländischer und importierter Kohle auf die Höhe der
Leakage-Rate, ebenso wie die der Angebotselastizität von Erdöl, von der Preiselastizität des
Angebots von Kohle abhängt: Bei einem relativ elastischen Kohleangebot führt eine
Nachfragereduktion der Klimaschutz betreibenden Länder zu einer Reduktion des
Kohlangebots. Unabhängig vom Ausmaß des Marktintegrationsgrades bleibt die resultierende
Leakage-Rate gering.179 Nimmt man allerdings eine geringe Elastizität des Kohleangebots an,
174
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 7.
Vgl. zum restlichen Teil dieses Abschnitts ebenda, S. 9.
176
Vgl. ebenda, S. 7.
177
Diese Unterscheidung wird aufgrund der vergleichsweise geringen Transportkosten von Erdöl im Gegensatz
zu denen von Kohle getroffen, vgl. Burniaux et al. (1991), Fußnote 12, S. 12.
178
Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 9.
179
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 9.
175
27
so führt eine hohe Handelssubstitutionselastizität zu einem beträchtlichen Ausmaß an
Leakage-Raten von bis zu über 60 %.180
Die letzte Einflussgröße innerhalb des zweiten Wirkungskanals des Leakage-Effekts ist die
Preiselastizität der Energienachfrage. Auch hier ergibt die Sensitivitätsanalyse keinen
nennenswerten Einfluss. Unter der Annahme hoher Preiselastizitäten des Angebots der
fossilen Energieträger bleibt die Leakage-Rate unter 7 %, selbst wenn sehr hohe
Substitutionselastizitäten zwischen den Energieträgern unterstellt werden.181 Der Einfluss der
Substitutionsmöglichkeit zwischen dem Energiebündel und den übrigen Produktionsfaktoren
ist noch geringer.182
Es kann festgehalten werden, dass nach Burniaux und Oliveira Martins die Preiselastizität des
Angebots von Kohle den wichtigsten Faktor für die Bestimmung des Leakage-Effekts
darstellt. Ein stark integrierter Kohlemarkt kann diesen Einfluss noch verstärken. Betrachtet
man vor diesem Hintergrund nochmals die Ergebnisse der verschiedenen Modelle zur
Berechnung der Leakage-Rate wird folgendes deutlich: Der höchste Wert wird von Mustafa
H. Babiker mit 115 % angegeben.183 Babiker errechnet diese Rate unter der Annahme einer
unendlichen
Armington-Elastizität
fossiler
Brennstoffe
und
einer
moderaten
Angebotselastizität der Energieträger. Dass diese Kombination zu sehr hohen Leakage-Raten
führen kann, wurde durch die Sensitivitätsanalyse deutlich. Die übrigen Modelle spezifizieren
ihre Werte bezüglich der Armington-Elastizität zwischen eins und 19. Daher kann die
Berechnung Babikers als Ausreißer gewertet werden.184 Unter Vernachlässigung dieses
ungewöhnlich hohen Wertes für die Leakage-Rate schrumpft die Bandbreite beträchtlich auf 2
bis 21 %.
Während die Ergebnisse der verschiedenen Modelle und Sensitivitätsanalysen im Hinblick
auf die relevanten Einflussgrößen des Leakage-Effekts sowie deren relativer Gewichtung
divergieren, herrscht doch weitgehende Einigkeit darüber, dass die Preiselastizität des
Angebots von Kohle die dominante Rolle bei der Bestimmung der Leakage-Rate spielt.185
Dieses Ergebnis ist auch intuitiv einleuchtend, da Kohle den höchsten Kohlenstoffgehalt unter
den fossilen Brennstoffen besitzt. Zum anderen sind die weltweiten CO2-Emissionen aus der
180
Vgl. ebenda.
Vgl. ebenda.
182
Vgl. ebenda, S. 10 f.
183
Eine Auflistung verschiedener Modelle, ihrer Annahmen sowie der Ergebnisse findet sich in Gerlagh und
Kuik (2007), S. 9.
184
Unter Verwendung desselben Modells und mit Reduktion der Armington-Elastizität auf einen Wert von acht,
fällt die Leakage-Rate auf den Wert von 20 %.
185
Vgl. neben Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 13, Paltsev (2001), S. 70, oder Barrett (1994), S. 9.
181
28
Kohleverbrennung zwischen 1990 und 2007 um mehr als 47 % angestiegen.186 Betrachtet man
ausschließlich die Gruppe derjenigen Staaten, die keine Verpflichtungen im Rahmen des
Kyoto-Protokolls übernommen haben, ergibt sich sogar eine Steigerung von nahezu 90 %.187
Seit 2004 trägt damit die Kohleverbrennung den Hauptanteil zu den CO2-Emissionen aus der
Verbrennung fossiler Brennstoffe bei.188 Er betrug im Jahr 2007 42,2 %.189
Höchst umstritten ist allerdings das Ausmaß der Preiselastizität des Kohleangebots: Burniaux
und Oliveira Martins nehmen etwa einen Wert von 20 an.190 Hierdurch erklärt sich die geringe
errechnete Leakage-Rate von 2 % innerhalb des vereinfachten Gleichgewichtsmodells. Eine
häufig zitierte Studie von Tony Beck et al. (1991) über den australischen Kohlemarkt geht
hingegen von einem Wert der Elastizität von lediglich 2,8 aus.191 Carol Dahl und Thomas E.
Duggan (1996), die einen Vergleich mehrerer Studien vornehmen, halten wiederum Werte
von 0,41 bis 7,9 für angemessen, je nach Ort des Kohleabbaus.192
Allerdings stellt sich ohnehin die Frage, ob die bisherige Vorgehensweise zur Modellierung
des Leakage-Effekts, speziell des Kanals über die Änderung der Preise fossiler Brennstoffe,
angemessen ist: Hans-Werner Sinn (2008) hat etwa in seinem Buch „6,/%*+9')%I,+,-2J2'#%
I3B-2H)+% F9+% )7')% 733=/72'/F+)7)% K370,L237(7;“ darauf hingewiesen, dass die standardmäßig
verwendeten allgemeinen Gleichgewichtsmodelle statische Modelle seien und daher
intertemporale Aspekte vernachlässigten.193 Bei näherer Betrachtung des Angebotsverhaltens
der Eigentümer fossiler Energieträger wird jedoch deutlich, dass dieses vor allem von der
Entwicklung der Energienachfrage über die Zeit bestimmt wird.
@#$#@%6,/%*+9')%I,+,-2J2'%
Die Besitzer von Lagerstätten fossiler Brennstoffe treffen innerhalb jeder Periode eine
Entscheidung darüber, welche ihrer Ressourcen sie fördern bzw. welchen Anteil sie im Boden
belassen möchten. Der resultierende Extraktionspfad bestimmt die in jeder Periode
ausgestoßene Menge an Treibhausgasen und damit auch die weitere Entwicklung der
Temperaturen. Das Entscheidungskalkül der Eigentümer kann folgendermaßen beschrieben
werden:194 Fossile Brennstoffe sind erschöpfbar. Die Eigentümer sehen sich daher einem
186
Vgl. International Energy Agency, IEA (2009a), S. II.7.
Eigene Berechnung auf Grundlage von IEA (2009a), S. II.7. Die Ländergruppe besteht aus sämtlichen
Ländern, die nicht in Anlage B des Kyoto-Protokolls aufgeführt sind, sowie den USA.
188
Vgl. IEA (2010), S. II, 25.
189
Vgl. ebenda.
190
Vgl. Burniaux und Oliveira Martins (2000), S. 7.
191
Vgl. Beck et al. (1991), S. 6.
192
Vgl. Dahl und Duggan (1996).
193
Vgl. Sinn (2008), Anmerkung Nr. 12, S. 443.
194
Vgl. zur Theorie des Abbaus erschöpfbarer Ressourcen Hartwick und Olewiler (1998), S. 268 f. sowie 274 ff.
187
29
intertemporalen Entscheidungsproblem ausgesetzt. Sie müssen darüber entscheiden welchen
Anteil ihres Ressourcenbestands sie zu welchem Zeitpunkt extrahieren und absetzen. Die
Förderung der Energieträger ermöglicht eine Anlage der durch den Verkauf erwirtschafteten
Gewinne zum geltenden Zins am Kapitalmarkt. Sie ist aber auch mit Opportunitätskosten
verbunden,
da
jede
Extraktion
zu
einem
bestimmten
Zeitpunkt
die
folgenden
Fördermöglichkeiten verringert. Die künftig erzielbaren Absatzpreise bestimmen dabei den
Wert der im Boden belassenen Ressourcen. Unter der Annahme einer fallenden
Nachfragekurve führt eine Verringerung des Angebots zu steigenden Preisen. Die im Boden
belassenen
Ressourcen
gewinnen
daher
mit
zunehmender
Förderung
und
damit
fortschreitender Verknappung immer mehr an Wert. Das Entscheidungskalkül der
Ressourcenbesitzer
verlangt
entsprechend
einen
Vergleich
zwischen
dem
beim
Ressourcenabbau erzielbaren Kapitalmarktzins und der Wertzuwachsrate der Ressourcen,
wenn auf eine Extraktion verzichtet wird.195
Bei Realisierung des gleichgewichtigen Extraktionspfads entsprechen Kapitalmarktzins und
Wertsteigerungsrate einander, so dass die Eigentümer gerade indifferent sind, ob sie ihre
Ressourcen extrahieren oder nicht.196 Parallel dazu entwickeln sich die zugehörigen
Absatzpreise: Laut Hotelling-Regel steigt der Preis der geförderten erschöpfbaren Ressource
mit einer Rate, die dem Kapitalmarktzins entspricht.197
Im Rahmen der Analyse des Leakage-Effekts ist nun von Interesse, wie sich dieser
Extraktionspfad
durch
die
Bildung
einer
Klimakoalition
zur
Reduktion
von
Treibhausgasemissionen verändert. Eine wirksame Klimaschutzpolitik, die den Einsatz
fossiler Brennstoffe verteuert, wirkt sich unmittelbar auf die Nachfrage der involvierten
Länder aus. Für die Anbieter der Energieträger ist aber die aggregierte Nachfrage, also
diejenige von Ländern innerhalb und außerhalb der Klimaschutzkoalition entscheidend. Es
kann davon ausgegangen werden, dass diese durch die subglobale Klimaschutzpolitik
insgesamt zurückgeht, da für jeden gegebenen Preis nun von der ursprünglich nachgefragten
Menge die von der Politik induzierte Nachfragereduktion hinzugerechnet werden muss.
Die modifizierte aggregierte Nachfrage bedeutet für die Eigentümer fossiler Brennstoffe eine
Änderung der künftig erzielbaren Absatzpreise und damit der Wertsteigerung ihrer
Ressourcen. Der Extraktionspfad muss daher an die neuen Bedingungen angepasst werden.
Nach Sinn ist hierfür vor allem die Entwicklung der Klimaschutzpolitik über die Zeit
195
Vgl. Sinn (2008), S. 362 ff.
Vgl. ebenda, S. 363.
197
Vgl. ebenda, S. 363 f. Dies gilt für den Fall ohne Extraktionskosten. Mit ansteigenden Extraktionskosten
entspricht der Preisanstieg relativ zum Gewinn pro Einheit dem Kapitalmarktzins, vgl. ebenda S. 364.
196
30
entscheidend. Gehen die Ressourcenbesitzer von einer lediglich temporär anfallenden
Nachfragereduktion
aus
und
rechnen
daher
zukünftig
wieder
mit
steigenden
Absatzmöglichkeiten, so werden sie die gegenwärtige Extraktion beschränken und zum Teil
nach hinten verlagern. Dies wird den Extraktionspfad abflachen und zu einer Verzögerung des
Klimawandels führen.198 Gehen die Ressourcenbesitzer hingegen von einem gleichbleibenden
Preisdruck in der Zukunft aus, so werden sie ihren ursprünglichen Extraktionspfad
beibehalten. Im Fall einer Nachfragereduktion durch die Klimapolitik sind beide Szenarien
allerdings
wenig
wahrscheinlich.
Im
vorangehenden
Kapitel
wurde
bereits
aus
Effizienzgründen zu einer im Zeitverlauf immer strikter werdenden Klimapolitik geraten.
Auch in der Realität nehmen klimapolitische Maßnahmen mit der Zeit eher zu als ab. Dies
führt dazu, dass die Schere zwischen den erzielbaren Absatzpreisen und ihrem
Referenzniveau im Szenario ohne sich weltweit auswirkende klimapolitische Maßnahmen mit
der Zeit immer größer wird. Die Ressourceneigentümer, die an der Maximierung ihres
Vermögens interessiert sind, werden in der Erwartung eines ständig wachsenden Preisdrucks
ihre Extraktion beschleunigen. Im Ergebnis verursacht also der Zusammenschluss einzelner
Staaten zu einer gemeinsamen Klimakoalition eine 8)/:<3)='7*='* des Klimawandels. Dieses
Resultat wird als das „grüne Paradoxon“ bezeichnet.199
Für den Fall einer subglobalen Klimapolitik bedeutet das grüne Paradoxon also eine
Ausweitung des Konsums fossiler Brennstoffe innerhalb der Länder, die nicht der
Klimakoalition unterliegen. Außerdem werden die getätigten Anstrengungen der Klimaschutz
betreibenden Länder, anders als in der statischen Analyse des Leakage-Effekts, nicht nur
teilweise ausgeglichen, sondern überkompensiert. Ob und in welchem Maße mit dem „grünen
Paradoxon“ durch eine subglobale Klimapolitik zu rechnen ist, kann nur unter
Berücksichtigung eines umfassenden Modells bewertet werden.
Hierzu ist eine Erweiterung des Leakage-Modells um die Theorie erschöpfbarer Ressourcen
notwendig, welche im Rahmen dieser Arbeit jedoch nicht erfolgen kann.200 Der Kanal der
Auswirkungen subglobaler Klimapolitik auf die Weltmarktpreise für fossile Brennstoffe
müsste hierzu durch eine Modellierung des Anpassungsprozesses der Ressourceneigentümer
als Reaktion auf die veränderten erzielbaren Absatzpreise ersetzt werden. Dazu wäre es zum
einen notwendig, die Erwartungen der Eigentümer über die Entwicklung der modifizierten
198
Vgl. ebenda, S. 407 f.
Vgl. zu diesem Mechanismus ebenda, S.405 ff.
200
Eichner und Pethig (2009) liefern hierzu nach eigener Aussage einen ersten Beitrag. Allerdings beschränkt
sich ihr Modell auf die Betrachtung von zwei Perioden und kann daher den Anpassungsprozess nicht
hinreichend abbilden.
199
31
Nachfrage zu prognostizieren. Zusätzlich wäre es erforderlich die Märkte für Kohle, Öl und
Gas und deren Besonderheiten getrennt abzubilden. Im Fall der Kohle müsste man etwa
berücksichtigen, dass der weltweite Handel aufgrund des starken Einflusses der
Transportkosten auf den Absatzpreis momentan tatsächlich auf zwei großen Märkten
stattfindet – dem Atlantischen und dem Pazifischen Markt.201 Hauptnachfrager auf dem ersten
Markt sind westeuropäische, auf dem zweiten vor allem asiatische Staaten. Für die LeakageRate ist daher entscheidend, wie sich die subglobale Klimapolitik auf die Nachfrage des
jeweiligen Markts auswirkt und wie die entsprechenden Anbieter reagieren. Bei der
Spezifizierung
des
Ölmarkts
wäre
hingegen
beispielsweise
das
koordinierte
Angebotsverhalten der OPEC einzubeziehen.
Das Szenario des grünen Paradoxons erscheint intuitiv plausibel, könnte allerdings
abgeschwächt werden, wenn eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit erneuerbarer
Energien – mit welcher bei einer immer strikter werdenden Emissionskontrolle gerechnet
werden kann – zur Substitution fossiler Brennstoffe und damit insgesamt zu einer Reduktion
der Absatzmöglichkeiten führen würde. Dass allerdings in Zukunft weiterhin mit einer starken
Nachfrage nach fossilen Energieträgern gerechnet werden kann, zeigen Berechnungen der
Internationalen Energieagentur (International Energy Agency, IEA). Diese prognostiziert für
die Jahre zwischen 2007 und 2030 einen globalen Anstieg der weltweiten Nachfrage nach
Primärenergie um insgesamt 40 %.202 Hiervon seien etwa 90 % auf die wachsende Nachfrage
in Ländern außerhalb der OECD zurückzuführen.203 Den größten Beitrag wird China mit
39 % liefern, gefolgt von Indien mit 15 %.204 In diesen Ländern wird die Deckung der
Energienachfrage voraussichtlich überwiegend durch den Einsatz von Kohle erfolgen.205 Die
weltweite Produktion dieses Brennstoffes wird daher laut IEA zwischen 2007 und 2030 um
52 % ansteigen.
Schließlich ist noch zu erwähnen, dass die Hauptaussage des Paradoxons, dass die
Ressourceneigentümer ihre Extraktion in Erwartung einer immer strikter werdenden
Klimaschutzpolitik beschleunigen werden, selbst im Falle eines globalen Abkommens
bestehen bleibt. Daher ist es wesentlich innerhalb eines Folgeabkommens zum KyotoProtokoll Instrumente einzusetzen, die Eigentümer fossiler Brennstoffe an einer Ausweitung
201
Vgl. World Coal Association (2011), o. S.
Vgl. IEA (2009b), S. 74. Primärenergie steht für Energie aus natürlichen Quellen, wie Kohle, Erdöl, Erdgas,
aber auch Uran oder Wasserkraft.
203
Vgl. ebenda, S. 76.
204
Vgl. ebenda.
205
Vgl. ebenda, S. 76 ff.
202
32
ihres Angebots hindern. Dies wird innerhalb des Unterkapitels 4.1 zur Bestimmung des
Instrumentariums berücksichtigt.
Da dezentrales Handeln einzelner Staaten zu einem ineffizienten Ergebnis führt und die
Reduktionsanstrengungen subglobaler Vereinigungen nicht nur durch die übrigen Staaten
vereitelt, sondern im Fall des grünen Paradoxons sogar überkompensiert werden können, ist
eine globale Kooperation zur Internalisierung der gesamten externen Kosten weltweit
ausgestoßener Treibhausgasemissionen unerlässlich. Ein künftiges Folgeabkommen zum
Kyoto-Protokoll muss in jedem Fall diejenigen Staaten einbeziehen, die wesentlich zu den
weltweiten Emissionen beitragen. Eine Einigung unter den Hauptemittenten ist entscheidend
zur effektiven Eindämmung des Klimawandels. Diese ist allerdings nur schwer zu realisieren.
3.2 Nationale Bestimmungsfaktoren für den Beitritt zu einem internationalen
Klimaschutzabkommen
Die Erreichung einer internationalen Einigung wird dadurch erschwert, dass die Reduktion
von Emissionen einem reinen öffentlichen Gut entspricht: Niemand kann von der Nutzung der
qualitativ höherwertigeren Atmosphäre ausgeschlossen werden, gleichzeitig besteht keine
Rivalität im Konsum.206 Die Bildung eines internationalen Klimaschutzabkommens wird
daher häufig als Gefangenendilemma mit n symmetrischen Staaten modelliert.207 Jeder Staat
wählt zwischen den beiden folgenden Strategien: Entweder er reduziert seinen
Treibhausgasausstoß
über
das
national
optimale
Niveau
hinaus
und
tritt
der
Staatengemeinschaft bei, oder er verzichtet auf eine zusätzliche Beschränkung seiner
Emissionen. Während die zusätzliche Reduktion nur mit individuellen Kosten verbunden ist,
fällt der Nutzen daraus jeder Partei gleichermaßen zu. Im Ergebnis wählt jeder Staat die
Option des „Trittbrettfahrens“ und ein Abkommen kommt nicht zustande.208
Die Erstellung öffentlicher Güter kann im nationalen Bereich durch staatliches Eingreifen
gewährleistet werden, da hier die Möglichkeit besteht, Beiträge zur Schaffung des Gutes zu
erzwingen. Hierin liegt der entscheidende Unterschied zwischen der Bereitstellung globaler
öffentlicher Güter im Gegensatz zu nationalen Kollektivgütern.209 Die Staaten sind souverän,
daher kann der Beitritt zu einem internationalen Abkommen nur freiwillig stattfinden.210
206
Vgl. Sandler (1997), S. 23.
Vgl. zum Beispiel ebenda, S. 29 ff.
208
Vgl. ebenda, S. 30 ff.
209
Vgl. Barrett (1999b), S. 137.
210
Vgl. ebenda.
207
33
In der Realität sind die Interessen verschiedener Nationen, einem Klimaschutzabkommen
beizutreten, vielschichtig. Bei der Entscheidung über den Beitritt vergleicht jedes Land seinen
damit verbunden zusätzlichen Nutzen mit den zusätzlichen individuellen Kosten.211 Die
Zusatzkosten im Vergleich zum individuellen Klimaschutz bestehen in den zusätzlich
notwendigen Emissionsreduktionen über das national optimale Niveau hinaus, da die in
anderen Ländern des Abkommens entstehenden Grenzkosten nun bei der Internalisierung
einbezogen werden müssen. Dementsprechend ergibt sich der zusätzliche Nutzen des Beitritts
aus der Erhöhung der Emissionsreduktionen durch die übrigen Mitglieder des Abkommens,
die ihrerseits die externen Kosten innerhalb jedes Mitgliedslands berücksichtigen.212 Dieser
Zusatznutzen ist allerdings umso geringer, je größer die Anzahl betroffener Staaten ausfällt:
Bei sehr vielen Staaten ist der Einfluss jedes einzelnen Mitglieds auf die Gesamtreduktion
relativ klein.213 Ein Abkommen zwischen einer geringen Anzahl involvierter Länder kommt
daher eher zustande, als eines auf globalem Niveau.
Trotz hoher Kosten ist ein Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll aus globaler Sicht mit
Nettovorteilen verbunden, falls die Zielvorgaben auf einer Kosten-Nutzen-Analyse beruhen.
So zeigen Berechnungen einen Anstieg der globalen Wohlfahrt von 3,4 Billionen US-Dollar
bei Durchsetzung der Zielvorgaben des DICE-Modells.214 Die Kosten und Nutzen, die sich
für die einzelnen Länder ergeben, können allerdings, je nach individueller Ausgangsposition,
sehr verschieden ausfallen. In diesem Zusammenhang sind insbesondere eine unterschiedlich
starke Betroffenheit vom Klimawandel, verschiedene Anpassungsfähigkeiten und die Menge
des Ausstoßes von Treibhausgasen entscheidend.
@#"#$%K2/()'DM=(N)'DK,3;93)%
Für eine Analyse der nationalen Kosten-Nutzen-Kalküle bezüglich des Beitritts zu einem
künftigen Klimaschutzabkommen ist es sinnvoll, die einzelnen Staaten in Entwicklungs-,
Schwellen- und Industrieländer einzuteilen. Die Anreize zum Betreiben von Klimaschutz
sind, wie im Folgenden deutlich wird, innerhalb dieser Gruppen vergleichbar. In Bezug auf
die Entwicklungsländer kann sowohl von einer hohen Betroffenheit vom Klimawandel als
auch von einer geringen Anpassungsfähigkeit ausgegangen werden. Modellrechnungen
zufolge werden diese Länder in Zukunft die Hauptleidtragenden der globalen Erwärmung
211
Vgl. Barrett (1990), S. 75.
Vgl. ebenda.
213
Vgl. ebenda. Dieses Argument wird abgeschwächt, wenn die jeweiligen Emissionsmengen der einzelnen
Staaten sehr unterschiedlich ausfallen.
214
Vgl. Nordhaus (2008), S. 84.
212
34
sein.215 Dies liegt zum einen an ihrer geographischen Lage: Viele Entwicklungsländer
befinden sich in tropischen Gebieten, die auch ohne den Einfluss von Treibhausgasemissionen
bereits durch extrem hohe Temperaturen sowie stark schwankende Regenfälle gekennzeichnet
sind.216 So wird ein Anstieg der Häufigkeit und Länge von Hitzewellen aller Voraussicht nach
in Verbindung mit dem feuchten Klima zu einem Anstieg von Sterbe- und Krankheitsrisiko
im tropischen Teil Asiens führen.217
Des Weiteren sind Entwicklungsländer meist stark abhängig von der Landwirtschaft, die
ihrerseits empfindlich auf Klimaänderungen reagiert.218 Laut UNFCCC könnte sich die
landwirtschaftlich genutzte Fläche Lateinamerikas in 40 bis 50 Jahren aufgrund von
Wüstenbildung und der Versalzung von Böden bis auf die Hälfte reduzieren.219 Auch die
Durchführung von Anpassungsmaßnahmen ist in Entwicklungsländern nur beschränkt
möglich. Eine mangelnde Infrastruktur sowie fehlende finanzielle Mittel führen zu einer
unzulänglichen Anpassungsfähigkeit an den Klimawandel.220
Der Beitrag der Ländergruppe zum weltweiten Ausstoß von Treibhausgasen ist als gering
einzuschätzen. Die Entwicklungsländer waren im Jahr 2006 zusammen mit den
Schwellenländern für nahezu 48 % der weltweiten Emissionen verantwortlich.221 Dieser
Anteil ist jedoch hauptsächlich auf die Emissionen der Schwellenländer China und Indien
zurückzuführen. China ist seit 2006 mit einem Anteil von 21 % an den jährlichen Emissionen
der weltweit größte CO2-Emittent. Indien steht mit beinahe 5 % an fünfter Stelle. Die übrigen
nicht industrialisierten Länder sind entsprechend auf Reduktionszusagen von Seiten der
Industrienationen sowie aufstrebender Schwellenländer angewiesen, da sie durch eigene
Reduktionsbemühungen die weltweiten Emissionen kaum beeinflussen können. Abbildung 2
stellt die jährlichen CO2-Emissionen der Industrienationen (Annex I), der Entwicklungs- und
Schwellenländer
(non-Annex I)
sowie
der
zehn
meistemittierenden
Staaten
bzw.
Ländergruppen für das Jahr 2006 dar.222
215
Vgl.
(2007), S. 105.
Abb.Stern
2: Jährliche
CO2-Emissionen nach Ländern bzw. Ländergruppen,
Vgl. ebenda, S. 106 ff.
217 im Jahr 2006, in Prozent am weltweiten Ausstoß
Vgl. UNFCCC (2007), S. 20.
218
Vgl. Stern (2007), S. 108 f.
219
Vgl. UNFCCC (2007), S. 23.
220
Vgl. Stern (2007), S. 110 ff.
221
Vgl. Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) (2010), o. S. Die neuesten Daten von CAIT beziehen sich auf
das Jahr 2006 und umfassen bisher nur CO2 (Stand November 2010). Nicht enthalten sind Emissionen aus
Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft.
222
Die Gruppe der Annex I Länder besteht aus den OECD-Staaten, mit Ausnahme von Korea und Mexiko sowie
den osteuropäischen Staaten, allerdings ohne Jugoslawien und Albanien. Daher wird diese Gruppe häufig mit
derjenigen der Industrieländer gleichgesetzt. Der Begriff non-Annex I Länder wird entsprechend oft synonym
mit Entwicklungs- und Schwellenländern verwendet. Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit (BMU) (2011).
216
Quelle: Eigene Darstellung, Daten basieren auf CAIT (2010).
35
Der Kostenanteil eines internationalen Klimaschutzabkommens besteht für sämtliche Staaten
in der Internalisierung der externen negativen Effekte ihrer Emissionen. Auch wenn dieser
Anteil für die Entwicklungsländer im globalen Vergleich gering ausfällt, ist der
Kostenaufwand aus nationaler Perspektive beträchtlich. Hier sind vor allem die
Opportunitätskosten des Klimaschutzes bedeutend, da Ausgaben für Emissionsreduktionen
nicht mehr für Bildung, Gesundheit oder Armutsbekämpfung verwendet werden können.223
Angesichts der vorherrschenden wirtschaftlichen Situation in diesen Ländern ist
dementsprechend mit internationaler Unterstützung im Bereich der Finanzierung des
Klimaschutzes zu rechnen. Dies gilt zumindest dann, wenn man von einer Beibehaltung des
Grundsatzes der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ in einem
Folgeabkommen
zum
Kyoto-Protokoll
ausgeht,
der
bereits
1992
durch
die
Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen eingeführt wurde.224 Dieser Grundsatz
impliziert unter anderem eine Anpassung der Verpflichtungen eines Landes an dessen
Entwicklungsstand.225 Aufgrund der Konstellation von hoher Betroffenheit, geringer
Anpassungsfähigkeit, sowie geringer anteiliger Kosten, überwiegen die Vorteile aus einem
Klimaschutzabkommen bei weitem die Kosten der Entwicklungsländer.
Prognosen für die Betroffenheit der Schwellenländer vom Klimawandel deuten darauf hin,
dass die verschieden Länder innerhalb der Gruppe mit unterschiedlich starken Auswirkungen
konfrontiert sein werden. So wird für das tropische Indien ein Anstieg extremer Temperaturen
sowie eine Häufung starker Regenfälle prognostiziert.226 Ein Rückgang von Regenfällen in
den ariden und semi-ariden Gebieten Brasiliens wird dort wahrscheinlich zu einer
223
Vgl. Stewart und Wiener (2003), S. 102.
Vgl. UN (1992), Art. 3, S. 4 f.
225
Näheres hierzu in den Unterkapiteln 4.1 und 4.2.1.
226
Vgl. Sathaye et al. (2006), S. 318.
224
36
schwerwiegenden Wasserknappheit führen.227 Im Fall Chinas ist das Bild differenzierter:
Obgleich sämtliche Länder mit negativen Auswirkungen des Klimawandels rechnen müssen,
könnte China laut Modellprognosen im weltweiten Vergleich geringeren Belastungen
ausgesetzt
sein.228
Dies
liegt
zum
einen
an
der
prognostizierten
Verbesserung
landwirtschaftlicher Verhältnisse.229 Zum anderen werden die Auswirkungen auf die
Gesundheit der Bevölkerung infolge von Erkrankungen, die mit den klimatischen
Verhältnissen zusammenhängen, wie Malaria oder sonstige tropische Krankheiten, im
Gegensatz zu denen in anderen Ländern als eher mäßig eingeschätzt.230 Eine neuere
Untersuchung der Folgen des Klimawandels für China von Shilong Piao et al. (2010) kommt
allerdings zu dem Ergebnis, dass die meisten eingesetzten Klimamodelle regionale Parameter
nur unzureichend berücksichtigten.231 Gerade für China seien aber die Auswirkungen lokaler
Prozesse, wie der Verstädterung oder der Waldaufforstung, aber auch die regionale Verteilung
von Niederschlägen oder Aerosolkonzentrationen entscheidend für eine Bewertung möglicher
Klimafolgen.
Im Vergleich zu den Entwicklungsländern sind Schwellenländer aufgrund ihrer günstigeren
finanziellen Ausgangsposition generell besser in der Lage Anpassungsmaßnahmen
vorzunehmen. Ihr jährlicher Ausstoß von Treibhausgasen ist, wie oben für China und Indien
angedeutet,
schon
heute
teilweise
beträchtlich.
Aber
auch
die
prognostizierten
Wachstumsraten der Emissionen sind im internationalen Vergleich sehr hoch. So werden für
Indien, Brasilien und China jährliche durchschnittliche Wachstumsraten zwischen 2,1 und
2,8 % angegeben.232 Die mittlere Wachstumsrate für die gesamten Industrienationen liegt zum
Vergleich bei 0,3 % pro Jahr.233 Entsprechend sind die Internalisierungskosten der
Schwellenländer bereits hoch und werden mit der Zeit weiter ansteigen.
Der Nettovorteil aus einem internationalen Klimaschutzabkommen ist demgemäß für
Schwellenländer geringer als der für Entwicklungsländer. In Bezug auf das moderater vom
Klimawandel betroffene und gleichzeitig emissionsreichste Land China könnten eventuell die
227
Vgl. Parry et al. (2007), S. 61.
Vgl. zu den Auswirkungen einer globalen Erwärmung von 2,5°C für verschiedene Länder Nordhaus und
Boyer (2000), Tabelle 4.10, S. 91.
229
Demnach führe eine Verdoppelung der CO2-Konzentrationen zu einem Anstieg der Gewinne im
landwirtschaftlichen Bereich, vgl. ebenda, S. 74 ff.
230
Eine Übersicht über verlorene Lebensjahre, die auf klimatische Verhältnisse zurückzuführen sind, findet sich
für verschiedene Regionen in Nordhaus und Boyer (2000), Tabelle 4.7, S. 81.
231
Vgl. Piao et al. (2010).
232
Vgl. CAIT (2010), o. S. Die Wachstumsraten beziehen sich auf den durch die EIA spezifizierten Referenzfall
für den Zeitraum von 2006 bis 2030. Des Weiteren werden nur CO2 Emissionen aus dem Energieverbrauch
betrachtet. Der Referenzfall beinhaltet unter anderem mittlere Prognosen zur Entwicklung von BIP,
Bevölkerung und Elektrizitätsnachfrage, vgl. WRI (2009a), S. 26.
233
Vgl. CAIT (2010), o. S.
228
37
Kosten der Internalisierung den Nutzen übersteigen.234 Allerdings bestehen dort enorme
Potenziale zur günstigen Reduktion des Ausstoßes von Treibhausgasen. So entsprechen die
CO2-Emissionen
von
chinesischen
Steinkohlekraftwerken
zur
Stromerzeugung
im
Durchschnitt annähernd der doppelten Menge deutscher Kraftwerke.235 Berechnungen zufolge
befinden
sich
schätzungsweise
22 %
des
weltweiten
Potenzials
günstiger
236
Emissionsreduktionen innerhalb von China.
Die Industrienationen sind schließlich, da sie meist in höheren Breitengraden angesiedelt sind,
nicht nur weniger stark vom Klimawandel betroffen, sondern verfügen auch über die
finanziellen Möglichkeiten zur Durchführung von Anpassungsmaßnahmen.237 Gleichzeitig
beträgt der Anteil dieser Ländergruppe an den weltweiten Emissionen über 50 %.238 Aufgrund
ihrer beträchtlichen Menge an jährlichem Treibhausgasausstoß müssen die Industrieländer mit
enormen anteiligen Kosten im Zusammenhang mit einem weltweiten Klimaschutzabkommen
rechnen. Diese hohe Kostenbelastung, die mit einem im globalen Vergleich relativ geringem
Nutzengewinn
zusammenfällt,
könnte
dazu
führen,
dass
der
Beitritt
zu
einem
Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll für einige Industrienationen mit Nettoverlusten
verbunden ist.
Die USA waren zum Beispiel im Jahr 2006 mit einem Anteil von 20,3 % an den weltweiten
CO2-Emissionen zweitgrößter Emittent nach China. Im Rahmen des Kyoto-Protokolls hätte
der Anteil der USA an den gesamten Emissionsreduktionen, je nach Annahme über die Höhe
der BAU-Emissionen und der resultierenden Reduktionsvorgaben, zwischen 50 und 80 %
betragen.239 Die entsprechend hohen Kosten zusammen mit einem sehr geringen
Nutzengewinn
durch
Implementation
des
Abkommens
–
da
Entwicklungs-
und
Schwellenländer von Reduktionsverpflichtungen ausgenommen wurden – könnten dazu
geführt haben, dass unter sämtlichen Industrienationen nur die USA auf eine Ratifizierung des
Kyoto-Protokolls verzichtet haben.240
Ein weltweites Folgeabkommen wäre für die Vereinigten Staaten zwar mit einem höheren
Zusatznutzen verbunden, dennoch könnte der Nettovorteil weiterhin negativ ausfallen.241
Andererseits weisen Richard B. Stewart und Jonathan B. Wiener darauf hin, dass der
234
Vgl. Sunstein (2007), S. 18.
Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (2004), S. 16.
236
Vgl. Stanton und Ackerman (2009), S. 268.
237
Vgl. Sunstein (2007), S. 10.
238
Vgl. CAIT (2010), o. S.
239
Vgl. Stewart und Wiener (2003), S. 10 sowie Fußnote 19, S. 139.
240
Vgl. Sunstein (2007), S. 7 f. Sunstein gibt die, mit dem Beitritt zum Kyoto-Protokoll verbunden Kosten für
die USA mit 300 Mrd. US-Dollar an. Der generierte Nutzen hätte lediglich 4 % dieser Summe betragen.
241
Vgl. ebenda, S. 18.
235
38
Zusatznutzen eines Abkommens um kommerzielle Aspekte erweitert werden müsse.242 So
seien zahlreiche US-amerikanische Unternehmen mit dem notwendigen Know-how für
Energieeffizienzerhöhungen
ausgestattet.
Bei
Geltung
eines
internationalen
Klimaschutzabkommens, das weltweit die Produzenten zu Energieeinsparungen zwingen
würde, seien diese Unternehmen entsprechend mit Wettbewerbsvorteilen ausgestattet.243
Die beschriebenen Kosten-Nutzen-Kalküle der Ländergruppen können zur Erklärung der
unterschiedlichen Positionen verschiedener Staaten im Zuge der Verhandlungen über ein
internationales Klimaschutzabkommen beitragen.
@#"#"%O)+):<(7*;)7(/,/L);()%='-%L237(7/:<)%P;2'207)%
Während der Verhandlungen in Kopenhagen im Dezember 2009 über ein Folgeabkommen
zum Kyoto-Protokoll, wurde die hohe Motivation von Entwicklungsländern zur deutlichen
Begrenzung
der
weltweiten
Treibhausgasemissionen
erkennbar.
Der
ausgehandelte
Minimalkonsens zur Begrenzung der Temperaturerhöhungen auf 2°C im Vergleich zum
vorindustriellen Niveau, konnte nicht als offizielle Entscheidung der UN verabschiedet
werden. Aufgrund zahlreicher Proteste von Rednern aus Entwicklungsländern, die auf einer
strikteren Begrenzung der Temperaturerhöhung auf 1,5°C bestanden, wurde der Konsens
lediglich durch das Plenum der UN-Staaten „zur Kenntnis genommen“.244
Die Entwicklungs- und Schwellenländer, die als G77 zusammen mit China traditionell bei
internationalen Verhandlungen mit einer Stimme sprechen, zeigen sich zwar grundsätzlich
bereit, eigene Emissionen zu reduzieren, allerdings nur unter der Bedingung finanzieller
Unterstützung. So fordern die G77 und China insgesamt 200 Milliarden US-Dollar jährlich
von
den
Industrieländern
für
die
Durchführung
von
Anpassungs-
und
Reduktionsmaßnahmen.245 Chinas Klima-Botschafter Yu Qingtai besteht außerdem auf einer
Beibehaltung der Staatentrennung nach Vorbild des Kyoto-Protokolls, wonach verbindliche
Reduktionsverpflichtungen nur für Industrieländer vorgesehen sind.246 Dementsprechend
sollten Entwicklungsländer zunächst Technologie- und Kapitaltransfers sowie Unterstützung
beim Aufbau von Kapazitäten durch die industrialisierten Länder erhalten. Erst im Anschluss
daran würden sie eigene Maßnahmen zur Reduktion ihrer Emissionen treffen, je nach
242
Vgl. Stewart und Wiener (2003), S.47.
Eine Darstellung der kommerziellen Vorteile der USA durch den Beitritt zu einem internationalen
Klimaschutzabkommen liefern ebenda, S. 48 ff.
244
Vgl. FAZ.Net (2009), o. S.
245
Vgl. Yolandi (2009), S. 3.
246
Vgl. China-Embassy.org (2010), o. S.
243
39
individuellen Möglichkeiten der verschiedenen Entwicklungsländer und im Einklang mit
einer nachhaltigen Entwicklung.247
Anhand dieses Standpunkts wird deutlich, dass nicht nur nationale Kosten-Nutzen-Kalküle in
die Verhandlungen einfließen. Da die Reduktion von Treibhausgasen der Breitstellung eines
öffentlichen Gutes gleicht und die Teilnahme an einem internationalen Abkommen nicht
international erzwungen werden kann, bleibt den Staaten die Möglichkeit, ihr Mitwirken zu
verweigern, oder aber an Bedingungen zu knüpfen.
Begründet wird die Befreiung der nicht industrialisierten Länder von verbindlichen
Reduktionszusagen häufig durch die Anführung von Gerechtigkeitsaspekten:248 Zum einen
könnten die Schwellen- und Entwicklungsländer die Belastungen durch Emissionsreduktionen
nicht tragen, da dies ihr ökonomisches Wachstum behindern würde. Dieses sei aber
notwendig, um die Grundbedürfnisse der Menschen zu befriedigen und der vorherrschenden
Armut entgegenzuwirken. Zum anderen hätten diese Länder bisher kaum zum aktuellen
Bestand an Treibhausgasen in der Atmosphäre beigetragen und seien daher auch nicht für den
bestehenden Temperaturanstieg verantwortlich. Außerdem lägen die Pro-Kopf-Emissionen
der G77 und China weit unter denen der Industrieländer.
Tatsächlich beträgt der Anteil der Industrieländer an den kumulativen CO2-Emissionen
zwischen 1850 und 2006 insgesamt 74,4 %.249 Des Weiteren wird zwar beispielsweise in
China jährlich die größte Menge an CO2-Emissionen ausgestoßen, die entsprechenden ProKopf-Emissionen sind allerdings im internationalen Vergleich niedrig. Hier belegt China
weltweit nur Rang 67.250
Generell ist eine hohe Korrelation zwischen den Pro-Kopf-Emissionen eines Landes einerseits
und dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf andererseits zu erkennen.251 Aus diesem Grund
wurde der bereits oben erwähnte Grundsatz der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen
Verantwortlichkeiten“ innerhalb des Klimarahmenabkommens der Vereinten Nationen
eingeführt, der die Verpflichtungen verschiedener Staaten an deren jeweiliger historischer
Verantwortung an der Temperaturentwicklung sowie ihrem Entwicklungsstand anpassen
soll.252 Das Kyoto-Protokoll befreit die Entwicklungs- und Schwellenländer gänzlich von
Reduktionsverpflichtungen. Diese nehmen damit de facto die Rolle von Trittbrettfahrern ein,
247
Vgl. ebenda.
Vgl. zum Beispiel Reddy und Assenza (2009).
249
Für den Zeitraum der kumulierten Emissionen von 1850 bis 2006 sind in CAIT (2010) lediglich Daten für
CO2-Emissionen des Energiesektors vorhanden.
250
CAIT (2010) listet insgesamt 186 Staaten auf.
251
Vgl. EIA (2007), S. 78.
252
Vgl. UN (1992), Art. 3, S. 4 f.
248
40
da sie von der Abschwächung des Klimawandels durch die Anstrengungen der
Industriestaaten profitieren, selbst aber keinen Beitrag dazu leisten. Ein Folgeabkommen
muss die Emissionen sämtlicher Länder mit bedeutenden Treibhausgasemissionen
kontrollieren und begrenzen. Spielraum gibt es lediglich hinsichtlich der Finanzierung der
notwendigen Reduktionen.
Auch unter Effizienzgesichtspunkten ist der Einbezug der Entwicklungsländer geboten, da
dort günstige Möglichkeiten für Emissionsreduktionen existieren: Eine Studie von McKinsey
(2009)
kommt
zu
dem
Ergebnis,
dass
sich
67 %
des
Potenzials
weltweiter
Emissionsreduktionen bis 2030 innerhalb der Entwicklungs- und Schwellenländer
befinden.253
Dies
ist
auf
die
dort
in
zahlreicher
Menge
vorhandenen
Vermeidungsmöglichkeiten in der Land- und Forstwirtschaft zurückzuführen, die vor allem in
der Verbesserung bzw. Ausweitung von CO2-Senken durch die Aufwertung von Böden oder
durch Aufforstung bestehen.254 McKinsey rechnet für diese Maßnahmen teilweise mit sehr
geringen Kosten. Für die Vermeidung einer Tonne CO2e im Jahr 2030 durch Abholzungen
werden etwa Durchschnittskosten von unter 3 Euro angegeben.255 Im landwirtschaftlichen
Sektor betragen die Kosten für eine große Zahl möglicher Reduktionsmaßnahmen sogar nur
um die 1 Euro.256
Die Verhandlungspositionen der Staaten innerhalb der Gruppe der Industrienationen
unterscheiden sich trotz der ähnlichen Anreizstruktur teilweise stark voneinander. Die USA
zeigten sich auch während der Gespräche über ein Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll
Ende 2009 in Kopenhagen nicht dazu bereit, ihre Emissionen internationalen Verpflichtungen
zu unterwerfen. Der Kongress der Vereinigten Staaten kündigte lediglich an, die CO2Emissionen unilateral um etwa 4 % gegenüber dem Jahr 1990 zu reduzieren.257 Die
Europäische Union, die mit einem Anteil von fast 15 % an den jährlichen Emissionen als
weltweit drittgrößter Emittent gilt und daher ebenso wie die USA eine enorme
Kostenbelastung einkalkulieren muss, vertritt eine deutlich andere Verhandlungsposition: Für
die Zeit nach Auslaufen des Kyoto-Protokolls hat die Europäische Union das ehrgeizige Ziel
geäußert, ihre Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 um 20 % gegenüber 1990 zu
253
Vgl. McKinsey (2009), S. 35. Das Gesamtpotenzial bezieht sich auf die Realisierung sämtlicher technischer
Maßnahmen zur Reduktion des Klimas, die pro Reduktion einer Tonne CO2e im Jahr 2030 höchstens 60 Euro
kosten, vgl. ebenda S. 9.
254
Vgl. ebenda S. 116 ff.
255
Vgl. ebenda, S. 120 f.
256
Vgl. ebenda, S.124 ff. McKinsey räumt allerdings ein, dass die angegebenen Schätzungen vor allem im landund forstwirtschaftlichen Bereich mit starken Unsicherheiten behaftet sind, vgl. ebenda S. 12. Als Grund
hierfür werden potenzielle Implementationsschwierigkeiten genannt.
257
Vgl. Tagesschau.de (2009), o. S.
41
reduzieren. Sie bietet überdies eine Senkung bis zu 30 % an, sofern andere Staaten ähnlich
ambitionierte Reduktionsvorhaben vorlegen und Entwicklungsländer im Rahmen ihrer
Möglichkeiten mit eigenen Maßnahmen zum Klimaschutz beitragen. Das langfristige Ziel der
EU für das Jahr 2050 besteht gar in einer Senkung der Emissionen um 80 bis 95 %.258
Ausschlaggebend für diese stark unterschiedlichen Verhandlungspositionen innerhalb der
Gruppe der Industrienationen sind vor allem politische Gründe. Regierungsmitglieder, die auf
internationaler Ebene verhandeln, müssen die übernommenen Verpflichtungen auch national
vertreten. Modelle der politischen Ökonomie sind häufig durch die Annahme gekennzeichnet,
dass Regierungen versuchen ihre Chancen einer Wiederwahl zu maximieren.259 Die
möglichen Zugeständnisse der Industriestaaten im Rahmen internationaler Verhandlungen
werden demnach von den Interessen der jeweils entscheidenden Wählergruppen bestimmt.260
Im Fall von Klimaverhandlungen kann davon ausgegangen werden, dass die verhandelnden
Volksvertreter umso höhere Emissionsbeschränkungen akzeptieren werden, je ausgeprägter
die Präferenz der Wähler für Umweltschutz ausfällt. Einer Umfrage des Pew Research
Centers im Jahr 2009 zufolge glauben lediglich 36 % der amerikanischen Bevölkerung daran,
dass der Klimawandel auf menschliche Einflüsse zurückzuführen sei und nur 35 % empfinden
die globale Erwärmung als ernsthaftes Problem.261
In Europa herrscht weitgehende Einigkeit über die Einschätzung der Auswirkungen des
Klimawandels. Laut einer Umfrage, die im Jahr 2008 von der Europäischen Kommission und
dem Europäischen Parlament in Auftrag gegeben wurde, schätzen drei Viertel der
europäischen Bevölkerung den Klimawandel als „sehr ernstes Problem“ ein.262 Die
Bereitschaft, für umweltfreundliche Energien mehr zu bezahlen, unterscheidet sich hingegen
von Land zu Land. So ist die Zahlungsbereitschaft in Deutschland, im Vereinigten Königreich
und in Rumänen am geringsten.263
Zur Erreichung der Reduktionsziele bis zum Jahr 2020 wurde unter den europäischen
Mitgliedstaaten ein System der Lastenteilung eingeführt.264 Dieses System sieht sowohl für
Deutschland als auch für das Vereinigte Königreich hohe anteilige Emissionsreduktionen
vor.265 Da gerade in diesen Ländern die Zahlungsbereitschaft für Klimapolitik eher gering zu
258
Vgl. Europäische Kommission (2010b), S. 2.
Vgl. Vogt (2002), S. 179.
260
Vgl. ebenda.
261
Vgl. The Pew Research Center for the People & the Press (2009), o. S.
262
Vgl. Europäische Kommission und Europäisches Parlament (2008), S. 12.
263
Vgl. ebenda, S. 71.
264
Vgl. Europäisches Parlament und Europäischer Rat (2009).
265
Vgl. ebenda, Anhang II, S. L140/147.
259
42
sein scheint, bedarf die Tatsache, dass die Lastenteilung dennoch auf europäischer Ebene
durchgesetzt werden konnte, einer zusätzlichen Erklärung.
Geoffrey Brennan beschreibt hierzu das Wahlverhalten der Individuen als „expressiv“:266 Der
tatsächliche Einfluss der Stimme eines einzelnen Wählers auf das Ergebnis einer Wahl auf
nationaler Ebene ist sehr gering.267 Die Kosten der Wahl für den Klimaschutz bestehen daher
für das jeweilige Individuum in den tatsächlichen Belastungen durch die Implementation der
gewählten Politik multipliziert mit der Wahrscheinlichkeit, dass die eigene Stimme für den
Ausgang der Wahl ausschlaggebend ist.268 Folglich sind die Kosten der Stimmabgabe
zugunsten des Klimaschutzes verschwindend klein. Das Kalkül der Wähler besteht nun laut
Brennan in einer Abwägung dieser Kosten mit dem durch die Wahl entstehenden Nutzen.269
Dieser „expressive Nutzen“ resultiert aus der Möglichkeit, die eigenen moralischen Werte im
Rahmen der Wahl zum Ausdruck zu bringen.270
Das expressive Wahlverhalten könnte in Deutschland sowie im Vereinigten Königreich den
Ausschlag für eine Zustimmung zu Emissionsreduktionen gegeben haben. So denken 69 %
der Deutschen, dass es ihre Pflicht als Bürger ist, die Umwelt zu schützen.271 Im Fall des
Vereinigten Königreichs ergab eine Umfrage, dass 60 % der Briten der Meinung sind, dass
die Bürger zu wenig tun, um den Klimawandel zu bekämpfen.272 In beiden Mitgliedstaaten ist
es also denkbar, dass der expressive Nutzen des Wählens die Kosten der Wahl übertroffen
hat.
Die aktuelle Situation des internationalen Klimaschutzes stellt sich so dar, dass sich die
meisten Industrienationen im Rahmen des Kyoto-Protokolls dazu verpflichtet haben,
zusammen ihre Emissionen im Zeitraum von 2008 bis 2012 um 5 % im Vergleich zum Jahr
1990 zu reduzieren.273 Die vorangehende Analyse hat gezeigt, dass es für ein Folgeabkommen
zum Kyoto-Protokoll nicht ausreicht, die Verpflichtungen zur Reduktion von Treibhausgasen
weiterhin auf Industrieländer zu beschränken. Vor allem der Einbezug von Schwellenländern
ist essentiell zur Kontrolle der künftigen Emissionen und zur Eindämmung des LeakageEffekts. Die Finanzierung des Klimaschutzes kann dagegen auf internationaler Ebene
vereinbart und etwa an den Entwicklungsstand der jeweiligen Länder angepasst werden.
266
Vgl. Brennan (2009), S. 319 ff.
Vgl. ebenda, S. 320.
268
Vgl. ebenda.
269
Vgl. ebenda, S. 321.
270
Vgl. ebenda.
271
Vgl. Europäische Kommission und Europäisches Parlament (2008), S. 76.
272
Vgl. ebenda, S. 45.
273
Vgl. Oberthür und Ott (2000), S. 169 f.
267
43
Die Entscheidung der verschiedenen Länder über den Beitritt zu einem internationalen
Klimaschutzabkommen hängt einerseits vom erwarteten Nettonutzen, andererseits aber auch
von den jeweiligen Interessen der Staaten – seien sie von Gerechtigkeitsaspekten oder von
dem Wunsch zum Trittbrettfahren motiviert – und, zumindest im Fall demokratisch
organisierter Staaten, auch von der Einstellung der Bevölkerung zum Klimaschutz ab. Das
Instrumentarium
des
Abkommens
kann
an
einigen
Punkten
ansetzen,
um
die
Beitrittswahrscheinlichkeit der Länder zu erhöhen. Die Wahl eines kosteneffektiven
Instruments zur Reduktion der Treibhausgase kann die Gesamtkosten des Klimaschutzes
reduzieren, während der Mechanismus zur Lastenteilung die individuell anfallenden Kosten
und Nutzen bestimmt. Der Lastenteilungsschlüssel kann dabei nach Kriterien ausgestaltet
werden, die dem Gerechtigkeitsempfinden der meisten Staaten entgegen kommen. Die
Ausgestaltung des Instrumentariums, das zusätzlich in der Lage sein sollte dem grünen
Paradoxon entgegenzuwirken, wird im Folgenden betrachtet.
4. Ein Instrumentarium zur effektiven Umsetzung globaler
Klimaschutzpolitik
Das Instrumentarium eines Folgeabkommens zum Kyoto-Protokoll sollte eine effektive
Umsetzung des vorgegebenen Emissionsreduktionspfades ermöglichen. Hierzu ist es zunächst
erforderlich ein Instrument zur internationalen Treibhausgasreduktion zu finden. Auf
Grundlage dieser Entscheidung kann dann festgelegt werden, auf welche Art und Weise
entstehende Kostenbelastungen aufgeteilt und welcher Lastenteilungsschlüssel hierfür
zugrunde gelegt werden soll. Dies ist eine politische Entscheidung, welche von Werturteilen
bestimmt wird und daher nicht allein aufgrund ökonomischer Überlegungen beschlossen
werden
kann.
Im
Rahmen
dieser
Arbeit
erfolgt
daher
eine
Bewertung
von
Lastenteilungssystemen anhand ihrer internationalen Zustimmungsfähigkeit. Schließlich ist es
notwendig, Regelungen für eine effektive Durchsetzung der Verpflichtungen der
Vertragsparteien zu definieren. Am Ende des Kapitels werden potenzielle Hürden bei der
Implementierung angesprochen und Lösungsvorschläge diskutiert.
4.1 Instrumente zur Reduktion von Treibhausgasen: Steuern versus
Emissionshandel
Zur Reduktion von Treibhausgasen kommen grundsätzlich „Command and Control“- (CaC)
und marktbasierte Instrumente in Frage.274 CaC-Instrumente beinhalten zum einen
274
Vgl. Carraro (2002), S. 6.
44
Vorschriften
zur
Verwendung
bestimmter
Produktionsprozesse
(„technology-based
standards“) und zum anderen Standards, die beim Ausstoß von Emissionen einzuhalten sind
(„performance-based standards“).275 Letztere können sich auf die absolute Menge der
emittierten Treibhausgase beziehen, oder aber den maximal zulässigen Ausstoß pro
Produktionseinheit festlegen.276
Während CaC-Instrumente Produktionsmethoden oder Emissionsbegrenzungen explizit
vorschreiben, steuern marktbasierte Instrumente das Verhalten von Unternehmen indirekt
durch
Marktsignale.277
278
Emissionszertifikate.
Die
Hauptinstrumente
sind
Steuern
und
handelbare
Im Fall der Steuer wird eine Abgabe auf den Ausstoß von
Treibhausgasen erhoben,279 was einen finanziellen Anreiz zur Reduktion der Emissionen
schafft. Bei Einführung eines Emissionshandels wird das Recht auf Emission an den Besitz
von Zertifikaten, deren Gesamtmenge im Vorhinein festgelegt wird, geknüpft.280 Auch hier
besteht eine finanzielle Motivation zur Einsparung von Emissionen, da ein Ausstoß über die
vorhandene Menge an Zertifikaten hinaus den Zukauf von Emissionsrechten voraussetzt.
Entsprechend können Zertifikate, die durch die Reduktion von Emissionen überflüssig
geworden sind, weiterverkauft werden. Der Einsatz marktbasierter Instrumente führt
demgemäß zu einer Bepreisung zuvor kostenloser Emissionen.
Aus
ökonomischer
Sicht
sollten
marktbasierte
Instrumente
zur
internationalen
Emissionsreduktion eingesetzt werden. Nur sie ermöglichen eine kosteneffektive Realisierung
des Reduktionsziels,281 was wiederum eine Bedingung zur Erfüllung des Effizienzkriteriums
darstellt.282 Voraussetzung für die Minimierung der Vermeidungskosten ist ein Ausgleich der
Grenzkosten über alle Emissionsquellen hinweg.283 Während CaC-Instrumente in der Regel
zu unterschiedlichen Grenzvermeidungskosten führen,284 erfolgt durch die Implementierung
marktbasierter Instrumente der Ausgleich in dezentraler Art und Weise.285
275
Vgl. Stavins und Whitehead (1992), S. 4.
Vgl. Hepburn (2006), S. 229.
277
Vgl. Carraro (2002), S. 6.
278
Vgl. Stavins (1997), S. 297.
279
Vgl. ebenda.
280
Zur Funktionsweise des Zertifikatehandels vergleiche Stavins (1998), S. 4.
281
Eine kurze Erklärung von Kosteneffektivität findet sich in Stavins (1997), S. 295.
282
Vgl. Nordhaus (2001), S. 9.
283
Vgl. Fisher et al. (1995), S. 429. Eine mathematische Herleitung findet sich in Perman et al. (2003), S. 242 ff.
284
Theoretisch ist es denkbar, CaC-Instrumente so auszugestalten, dass sie kosteneffektiv wirken. Hierfür sind
allerdings Kenntnisse nötig, die in der Realität weder vorhanden sind, noch zu adäquaten Kosten erlangt
werden können, vgl. Fisher et al. (1995), S. 429.
285
Vgl. Stavins (1998), S. 3.
276
45
Wird etwa eine nationale Steuer eingeführt, so bestimmt die Höhe des Steuersatzes das
Ausmaß an Emissionsreduktionen durch die Unternehmen.286 Diese werden bis zu dem Punkt
ihre Emissionen reduzieren, an dem die Vermeidung einer weiteren Emissionseinheit größere
Kosten verursacht, als die Zahlung der Steuer für die entsprechende Menge. Die Unternehmen
emittieren also jeweils die Menge an Treibhausgasen, bei der die individuell anfallenden
Grenzkosten dem Steuersatz entsprechen. Ähnliches gilt für den Fall des Zertifikatehandels
auf nationaler Ebene. Innerhalb eines gut funktionierenden Markts bildet sich ein Preis für die
Emissionsrechte heraus.287 Dieser Preis ist für die Unternehmen, wie vorher der Steuersatz,
Entscheidungskriterium für den Umfang ihrer Emissionsreduktionen. Liegt der Marktpreis der
Zertifikate über den Grenzkosten der Emissionsvermeidung, so ist es für die Unternehmen
sinnvoll, Emissionen einzusparen und ihre überflüssigen Zertifikate am Markt zu verkaufen.
Im umgekehrten Fall lohnen sich ein Zukauf von Emissionsrechten und eine entsprechende
Ausweitung der Emissionen. Im Ergebnis halten alle Unternehmen die Menge an Zertifikaten,
bei der die individuellen Grenzkosten dem Marktpreis entsprechen, was wiederum zum
Ausgleich der Grenzkosten unter den Unternehmen führt. Auf internationaler Ebene wirken
die Instrumente analog. Im Fall des internationalen Emissionshandels entscheiden jedoch die
einzelnen Regierungen über das Ausmaß der Emissionsreduktion, es sei denn, sie verteilen
ihre Zertifikate weiter an ihre Unternehmen, die dann ihrerseits auf nationaler wie
internationaler Ebene Handel betreiben können.
Ein zusätzlicher Vorteil marktbasierter Instrumente liegt in ihrer dynamischen Effizienz, die
für die Entwicklung der Kosten der Klimapolitik im Zeitverlauf entscheidend ist.288 So fördert
ihr Einsatz die Entwicklung neuer Technologien zur Emissionsreduktion, da der Ausstoß
jeder Emissionseinheit belastet wird.289 Anreize zur Kostenminimierung innerhalb der
Unternehmen fördern somit Innovationen und können künftige Kosten der Klimapolitik
reduzieren. Emissionsstandards führen hingegen lediglich bis zur Erfüllung der Vorgaben zu
einer erhöhten Investitionsbereitschaft in günstige Reduktionsalternativen.290 Im Fall von
Technologiestandards kann man überdies davon ausgehen, dass die Entwicklung neuer
Technologien eher behindert als begünstigt wird.291
Aufgrund der deutlichen Überlegenheit marktbasierter Instrumente, sowohl im Hinblick auf
die
286
Generierung
von
Kosteneffizienz
als
auch
bezüglich
der
dynamischen
Zur Funktionsweise und Kosteneffektivität von Emissionssteuern vgl. Stavins und Whitehead (1992), S. 13 f.
Vgl. zu dem folgenden Mechanismus Harrison (2002), S. 313.
288
Vgl. Austin (1999), S. 7.
289
Vgl. ebenda.
290
Vgl. ebenda.
291
Vgl. Jaffe et al. (2002), S. 50.
287
46
Effizienzwirkungen, beschränkt sich die folgende Analyse auf die relativen Vorzüge und
Nachteile von Emissionssteuern und Zertifikatehandel.
Q#$#$R<)2+)(7/:<)%ST)+3)*='*)'U%6,/%A)7(N0,'DR<)2+)0%
Unter der Annahme vollkommener Sicherheit über die Verläufe von Grenznutzen und -kosten
der Emissionsvermeidung führen Steuern und Emissionshandel zu identischen Ergebnissen,
was die Menge der ausgestoßenen Gase sowie die Höhe der resultierenden Grenzkosten
betrifft.292 Im Fall des Zertifikatehandels wird die erlaubte Emissionsobergrenze, die anhand
von IAM-Berechnungen festzulegen ist, direkt vorgeschrieben. Ist der Handel hinreichend gut
etabliert, wird sich ein Preis für die Emissionsrechte herausbilden, der den im Gleichgewicht
anfallenden sozialen Grenzkosten der Emissionen entspricht, die ebenfalls durch den Einsatz
von IAMs vorausberechnet werden können.293
Die sozialen Grenzkosten entsprechen außerdem, falls eine Emissionssteuer eingesetzt
werden soll, dem optimalen Steuersatz.294 Werden die Unternehmen mit diesem Steuersatz
konfrontiert, wird sich die Menge an Emissionen einstellen, die zum Ausgleich von
Grenzkosten und Grenznutzen der Emissionsreduktion führt. In beiden Fällen wird eine
Internalisierung der durch den Treibhausgasausstoß entstehenden externen Effekte durch die
Emittenten gewährleistet.295
Im
realistischeren
Szenario
können
weder
die
Kosten
noch
der
Nutzen
von
Emissionsreduktionen perfekt prognostiziert werden. In diesem Fall unterscheiden sich die
beiden marktbasierten Instrumente hinsichtlich ihrer Wirkungsweise. Unter Einführung des
Emissionshandels wird die Menge der Emissionen exakt festgelegt, die resultierenden
Vermeidungskosten können allerdings nicht vorhergesagt werden. Dagegen fixieren Steuern
die Kosten der Emissionsreduktionen, der resultierende Ausstoß an Treibhausgasen ist jedoch
ungewiss.296
Unter der Annahme unsicherer Kosten- und Nutzenverläufe zeigt sich demnach ein
Unterschied der Instrumente hinsichtlich ihrer ökologischen Treffsicherheit, d. h. der
Genauigkeit mit der durch Einsatz des Instruments das vorgegebene Reduktionsziel erreicht
292
Zur Identität von Steuern und Zertifikatehandel unter der Annahme vollkommener Sicherheit, vgl. Weitzman
(1974), S. 480.
293
Nordhaus liefert mit Hilfe des DICE-Modells Angaben zu effizienten Emissionsreduktionen sowie zu den
zugehörigen sozialen Grenzkosten, die dem Preis für die Emissionen entsprechen, vgl. Nordhaus (2008), S.
14 f. Nordhaus gibt die optimalen Preise für Emissionen mit 27 US-Dollar im Jahr 2005 an. Analog zu den
im Zeitverlauf immer strikter werden Emissionsbegrenzungen, steigt der optimale Emissionspreis real um ca.
2 bis 3 % pro Jahr, vgl. ebenda, S. 23. Zum Konzept der sozialen Grenzkosten, vgl. ebenda, S. 11 ff.
294
Vgl. ebenda, S. 11 f.
295
Vgl. Stavins und Whitehead (1992), S. 37.
296
Vgl. Pizer (1997), S. 1.
47
werden kann.297 Eine hohe Zielgenauigkeit kann nur der Emissionshandel gewährleisten, der
die Gesamtmenge erlaubter Emissionsmengen explizit vorgibt.
Die Wahl zwischen Emissionshandel und Emissionssteuer erfordert entsprechend eine
Abwägung zwischen ökologischer Treffsicherheit und der Kenntnis über die entstehenden
Vermeidungskosten. Diese Abwägung hat Martin Weitzman 1974 in seinem Aufsatz „Prices
vs. Quantities“ vollzogen. Er stellte fest, dass es für die Entscheidung zwischen einer Steuer
und dem Emissionshandel auf den relativen Verlauf von Grenzkosten- und Grenznutzenkurve
der Emissionsvermeidung ankommt.298 Verläuft die Grenznutzenkurve steiler als die
Grenzkostenkurve, so kann bereits eine knappe Verfehlung der optimalen Menge, durch
falsche Berechnung des optimalen Steuersatzes, starke Umweltschäden hervorrufen. In
diesem Fall ist daher die Einführung eines Zertifikatehandels sinnvoller als die Steuerlösung.
Im umgekehrten Fall, also bei einer relativ flachen Grenznutzenkurve und steiler
Grenzkostenkurve, ist die Realisierung des angemessenen Steuersatzes vordergründig. Hier
könnte, falls der Zertifikatehandel eingesetzt würde, eine zu niedrig festgelegte
Emissionsobergrenze zu enorm hohen unerwünschten Kosten führen.
In Bezug auf die Klimapolitik ist anzunehmen, dass die Grenzkostenkurve wesentlich steiler
verläuft als die Grenznutzenkurve.299 Letztere weist wahrscheinlich sogar einen eher flachen
Verlauf auf: Die Umweltschäden durch Treibhausgase hängen von deren Bestand in der
Atmosphäre ab. Emissionen innerhalb einer Periode verändern die Bestandsgröße aber nicht
wesentlich. Daher werden die Schäden nicht sonderlich von Änderungen der Emissionsströme
einzelner Perioden beeinflusst, so dass der Grenzschaden, auch bei Verfehlung der optimalen
Emissionsmenge, nahezu konstant bleibt. Die Vermeidungskosten variieren dagegen ungleich
stärker mit Änderungen der Emissionsmenge, da die Einsparung jeder weiteren
Emissionseinheit mit Kosten belastet ist. Diese Konstellation einer relativ flachen
Grenznutzenkurve in Verbindung mit einer steil verlaufenden Grenzkostenkurve spricht für
den Einsatz einer Steuer, um starke Abweichungen vom optimalen Ausmaß der Grenzkosten
zu vermeiden.
Um eine endgültige Entscheidung zwischen den Instrumenten Emissionssteuer und
Emissionshandel treffen zu können, ist allerdings die Berücksichtigung weiterer Aspekte
notwendig. Zum einen wirken sich die Instrumente unterschiedlich auf das potenziell
auftretende grüne Paradoxon aus. Da die Einführung einer optimalen Emissionssteuer mit im
297
Vgl. Endres (2007), S. 106.
Vgl. Weitzman (1974), S. 485.
299
Vgl. zu diesem Absatz Jacoby und Ellerman (2002), S. 3.
298
48
Zeitverlauf steigenden Steuersätzen einhergeht, werden Eigentümer fossiler Brennstoffe einen
Anstieg des Preisdrucks auf ihre Absatzpreise im Vergleich zum Referenzniveau ohne
Klimapolitik erwarten und die Extraktion ihrer Rohstoffe beschleunigen. Es wurde zwar
bereits darauf hingewiesen, dass das Ausmaß der Extraktionsbeschleunigung von
verschiedenen Faktoren beeinflusst wird und daher nicht endgültig vorherbestimmt werden
kann. Allerdings sollte das mit dem Auftreten des grünen Paradoxons verbundene Risiko
einer Beschleunigung des Klimawandels nicht ausgeblendet werden. Hans-Werner Sinn
spricht sich daher für den Einsatz eines internationalen Emissionshandels aus.300 Zwar würde
auch hier das Effizienzkriterium einen steten Rückgang der erlaubten Emissionsmengen
erfordern. Die Ressourceneigentümer könnten allerdings im Fall einer flächendeckenden
Anwendung des Emissionshandels nicht mit erhöhten Abbaumengen reagieren, da die
Nachfrage in jeder Periode durch das Volumen vorhandener Emissionsrechte beschränkt ist.
Umsetzungsschwierigkeiten von Steuern im Rahmen eines künftigen Klimaschutzabkommens
stellen ein weiteres Problem dieses Instruments dar.
Q#$#"%&0L3)0)'(7)+='*//:<V7)+7*;)7()'%>2'%G()=)+'%%
Grundsätzlich kommen zur Verwirklichung der Steuerlösung innerhalb eines internationalen
Klimaschutzabkommens zwei Varianten in Frage. Eine Möglichkeit besteht in der Einführung
und Harmonisierung nationaler Steuern, die andere in einer internationalen Besteuerung der
Emissionen.301 Beide Varianten bedeuten einen erheblichen Eingriff in die Souveränität der
einzelnen Staaten, da jeweils die national anzuwendende Klimaschutzpolitik konkret
vorgegeben wird. Im Fall der internationalen Besteuerung erfolgt die Steuererhebung zudem
durch eine internationale Institution. Ihre Umsetzung ist daher als extrem unrealistisch
einzuschätzen.302 Aber auch der Einsatz nationaler Steuern, die weltweit harmonisiert werden
um einen Ausgleich der Grenzkosten zu erreichen, ist problematisch.
Zum einen bestehen für die einzelnen Regierungen Möglichkeiten, die Auswirkungen der
vereinbarten Steuer auf nationaler Ebene zu umgehen.303 Durch eine Senkung bereits
existierender Steuern oder etwa durch Einführung von Subventionen nach Implementation der
Emissionssteuer, kann die heimische Industrie entlastet werden. Der effektive Steuersatz wird
auf diese Weise gesenkt und das intendierte Emissionsreduktionsziel verfehlt.
300
Vgl. Sinn (2008), S. 417 ff.
Zu den beiden Steuervarianten vgl. Fisher et al. (1995), S. 404.
302
Vgl. ebenda oder Stewart und Wiener (2003), S. 69.
303
Vgl. zu dieser Problematik Victor (2001), S. 86.
301
49
Doch auch ohne die potenzielle Problematik vorsätzlicher Ausgleichsstrategien ist die
Implementierung des effektiven Steuersatzes in bestehende fiskalische Strukturen sehr
aufwendig. Da in einigen Ländern bereits Umweltsteuern eingesetzt werden, reicht es nicht
aus die vereinbarte Steuer zusätzlich einzuführen. Stattdessen muss für sämtliche existierende
Systeme derjenige Steuersatz ermittelt werden, bei dem die effektive Belastung der
Treibhausgasemissionen dem international vereinbarten Steuersatz entspricht.304
Ein zusätzlicher Kritikpunkt an einer global harmonisierten Steuer besteht in der einheitlichen
Belastung von Emissionseinheiten über alle Staaten hinweg, was nicht mit dem Grundsatz der
„gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ vereinbar ist. Da aus
Kosteneffizienzgründen keine unterschiedlichen Steuersätze je nach Entwicklungsstand der
einzelnen Länder festgelegt werden können, muss die Einführung der Emissionssteuer mit
Seitenzahlungen von Industriestaaten zu weniger entwickelten Ländern kombiniert werden.
Der Einsatz von Transfers kann jedoch den Anreizeffekt der Steuer beeinflussen.305 Daher
müssten die Seitenzahlungen so gestaltet werden, dass sie sich nicht auf das
Emissionsverhalten innerhalb des unterstützten Landes auswirken könnten. Des Weiteren
werden direkte ungebundene Kapitaltransfers zwischen den Regierungen aller Voraussicht
nach international nicht durchsetzbar sein. An Auflagen gebundene Transfers erfordern
demgegenüber eine Überwachung der Verwendung der Gelder.
Durch die Anwendung eines internationalen Emissionshandels können die angesprochenen
Schwierigkeiten der Implementierung von Emissionssteuern umgangen werden. Der Einsatz
dieses Instrumentariums impliziert zunächst die Festlegung einer globalen Obergrenze an
Emissionen, die innerhalb einer bestimmten Periode, dem „Verpflichtungszeitraum“,306
zugelassen sind.307 Zertifikate in entsprechender Menge werden dann nach einem
Lastenteilungsschlüssel auf die einzelnen Länder aufgeteilt. Unabhängig von der
Anfangsverteilung und unter der Bedingung eines funktionierenden Marktes bildet sich ein
Preis für die Zertifikate heraus, der einen internationalen Ausgleich der Grenzkosten
gewährleistet.
Im Gegensatz zu der konkreten Vorgabe der nationalen Politik bei Einführung einer
Emissionssteuer bleibt es den einzelnen Regierungen im Fall des internationalen
Emissionshandels selbst überlassen, welche Instrumente sie auf nationaler Ebene zur
304
Eine Darstellung des Problems sowie Lösungsvorschläge finden sich in Nordhaus (2007), S. 40 ff.
Vgl. Wiener (2009), S. 526 f.
306
Dieser Begriff wurde im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingeführt und betrifft die Zeitspanne, innerhalb derer
die Vertragsparteien ihre Reduktionsverpflichtungen erfüllen müssen, vgl. Oberthür und Ott(2000), S. 175 f.
307
Zum internationalen Emissionshandel vgl. Stavins (1997), S. 299.
305
50
Erfüllung ihrer Reduktionsverpflichtungen einsetzen. Daher bietet dieses Instrument den
Vertragsparteien größtmögliche Souveränität in der Art der Umsetzung ihrer Klimapolitik.
Gleichzeitig kann die ökologische Treffsicherheit des Abkommens nicht durch ausgleichende
nationale Politiken gefährdet werden, da die globale Emissionsmenge begrenzt ist.
Schwierigkeiten der Ermittlung des effektiven Steuersatzes entfallen.
Verteilungsaspekten wird im Fall des internationalen Emissionshandels durch die anfängliche
Zertifikatezuteilung Rechnung getragen.308 Im Gegensatz zu den direkten Geldtransfers
zwischen den Vertragsparteien im Fall der Emissionssteuer, werden hier die Seitenzahlungen
indirekt durch den Handel mit Emissionsrechten geleistet.309 Diese Form der Lastenteilung ist
politisch deutlich leichter umzusetzen, zumal sich die tatsächliche Höhe der Seitenzahlungen
erst durch den Handel ergibt und nicht im Vorhinein vereinbart werden muss.310
Im Extremfall könnten Entwicklungsländern Emissionsrechte in einer Höhe zugeteilt werden,
die den Bedarf an Zertifikaten im BAU-Szenario decken. Hierdurch würde ohne jegliche
Belastung der Beitritt zu einem internationalen Klimaschutzabkommen ermöglicht.
Stattdessen
könnten
die
Entwicklungsländer
–
die
meist
durch
geringe
Emissionsvermeidungskosten gekennzeichneten sind – von dem Verkauf eines Teils ihrer
Zertifikate an Industrieländer mit höheren Vermeidungskosten profitieren. Ein ausführlicher
Vorschlag zur Lastenteilung erfolgt innerhalb des Unterkapitels 4.2.1.
Die Vorteile des internationalen Emissionshandels im Vergleich zur Steuerlösung, bestehen
folglich zum einen in der Gewährleistung einer ökologischen Effektivität, die sowohl für die
Glaubwürdigkeit des Abkommens als auch zur Eindämmung des grünen Paradoxons
wesentlich ist. Zum anderen gestaltet sich die politische Umsetzung weniger schwierig.
Ein zusätzlicher Vorteil des Emissionshandels stellt sich heraus, wenn dieser auch auf
nationaler Ebene eingeführt wird. In wohlhabenderen Ländern entwickelt sich so für die
betroffenen Firmen ein Anreiz zur aktiven Finanzierung von Vermeidungsaktivitäten in
Entwicklungsländern.311 Da es für das Einhalten der internationalen Verpflichtungen keine
Rolle spielt, ob Emissionen reduziert oder Zertifikate hinzugekauft werden, ist es für
kostenminimierende Firmen vorteilhaft, die weltweit günstigsten Reduktionsmöglichkeiten
ausfindig zu machen. Durch das innerhalb der Industrieländer bestehende Interesse eigene
hohe Vermeidungskosten zu umgehen würde so, im Austausch für den Erhalt von
308
Vgl. Stavins (1997), S. 309.
Vgl. Stavins und Barrett (2002), S. 16 f.
310
Vgl. zum Beispiel Aldy et al. (2003), S. 100.
311
Vgl. zu diesem Mechanismus Stewart und Wiener (2003), S. 70.
309
51
Emissionsrechten, ein nachhaltigerer Wachstumspfad innerhalb der Entwicklungsländer durch
den Privatsektor unterstützt.
Hauptnachteil der Implementierung eines internationalen Emissionshandels liegt in der bereits
angesprochenen Unsicherheit über die sich ergebenden Zertifikatepreise, die bei Einführung
einer Steuer entfällt. Durch die Einführung weiterer Instrumente kann dieser Nachteil
allerdings abgeschwächt werden.
Q#$#@%&'/(+=0)'()%N=+%W)-=;(72'%>2'%?'/7:<)+<)7()'%T)N9*37:<%-)+%X)+(7F7;,()L+)7/)%70%
Y,33%)7')/%7'()+',(72',3)'%E07//72'/<,'-)3/%%
Der Einsatz eines Emissionshandels birgt nicht nur die Gefahr, dass aufgrund mangelnder
Berechnungen der optimalen Zertifikatemenge die Vermeidungskosten stark in die Höhe
getrieben werden. Durch das kurzfristig unelastische Angebot an Emissionsrechten innerhalb
einer Verpflichtungsperiode, können Veränderungen in der Nachfrage, zum Beispiel aufgrund
unerwarteter Entwicklungen von Wirtschaft oder Brennstoffpreisen, zusätzlich starke
Schwankungen
der
Zertifikatspreise
auslösen.312
Diese
Preisvolatilität
erschwert
Investitionsplanungen, was zu einer Abschwächung der dynamischen Effizienz des
Emissionshandels führt.313
Eine Möglichkeit zur Senkung der Preisvolatilität besteht darin, die Verpflichtungsperiode zur
Einhaltung der nationalen Reduktionsziele auszudehnen. Dieser Ansatz wurde bereits im
Rahmen des Kyoto-Protokolls eingeführt.314 Den Vertragsparteien wird jene Menge an
Zertifikaten zugeteilt, die der erlaubten Emissionsmenge zur Erfüllung der vereinbarten
Reduktionsziele für den gesamten Verpflichtungszeitraum entspricht. Dieser Zeitraum kann
mehrere Jahre umfassen. Die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls beträgt zum
Beispiel fünf Jahre von Anfang 2008 bis Ende 2012. Die Regierungen erhalten hierdurch eine
Flexibilität in der zeitlichen Umsetzung ihrer Verpflichtungen, die so beispielsweise an die
Entwicklung der Energienachfrage angepasst werden kann. Zusätzlich werden sinnvolle
Verlagerungen von Reduktionsanstrengungen, etwa auf einen Zeitraum nach Realisierung
eines mehrjährigen Klimaschutzprojektes, ermöglicht. Diese zeitliche Flexibilität ermöglicht
eine Senkung der gesamten Vermeidungskosten der Länder.315
312
Für eine Analyse der Preisentwicklungen innerhalb des europäischen Emissionshandelssystems (EU-ETS)
vgl. etwa Sanin und Violante (2009).
313
Zu möglichen Auswirkungen volatiler Zertifikatspreise vgl. Nordhaus (2007), S. 38 f.
314
Vgl. Oberthür und Ott (2000), S. 175 f.
315
Vgl. Stewart und Wiener et al. (2003), S. 30.
52
Ein
mehrere
Jahre
umfassender
Verpflichtungszeitraum
erhöht
nicht
nur
die
Planungssicherheit und dynamische Flexibilität, sondern reduziert auch administrative
Kosten, da zwar die Emissionen fortlaufend verifiziert werden müssen, eine eingehende
Überprüfung der Erfüllung der Reduktionsvorgabe durch die Vertragsparteien jedoch auf das
Ende jeder Verpflichtungsperiode beschränkt wird.316 Allerdings verringert die Ausdehnung
des Verpflichtungszeitraums die Flexibilität, globale Reduktionsziele an neu gewonnene
Erkenntnisse anzupassen. Außerdem besteht die Gefahr, dass aufgrund mangelnder
kurzfristiger
Anreize
frühzeitige
Investitionen
ausbleiben.
Eine
unwirtschaftliche
Verschiebung von Reduktionsbemühungen in die Zukunft kann dementsprechend auch zu
einem Anstieg der Vermeidungskosten führen und die Einhaltung der Verpflichtungen
erheblich erschweren.317
Die Ausdehnung des Verpflichtungszeitraums ist mit Vor- und Nachteilen verbunden, die
gegeneinander abgewogen werden müssen. Es ist daher denkbar die fünfjährige Zeitspanne
der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls auch in folgenden Perioden
beizubehalten. Zur Förderung langfristiger Investitionsprojekte ist es allerdings wichtig
zusätzlich Bandbreiten für mögliche Reduktionsziele der folgenden Perioden festzulegen um
eine langfristige Planungssicherheit zu gewährleisten. Außerdem sollte die im Rahmen des
Kyoto-Protokolls vereinbarte Verpflichtung zur Anfertigung jährlicher nationaler Berichte
über das „Treibhausgasinventar“ weitergeführt werden.318 So werden kurzfristige Anreize für
Reduktionsbemühungen geschaffen, indem die Berichte veröffentlicht und etwa durch die
Aussprache von Empfehlungen durch eine internationale Aufsichtsbehörde ergänzt werden.
Die Ausweitung der Verpflichtungsperiode kann die Volatilität der Preise innerhalb dieses
Zeitraums senken. Schwierigkeiten können sich allerdings weiterhin ergeben, falls die
Gesamtmenge der Emissionsrechte für den Verpflichtungszeitraum falsch berechnet wurde.
Vor allem gegen Ende einer Periode besteht dann die Gefahr stark ansteigender
Zertifikatepreise im Fall einer zu gering angesetzten Zuteilungsmenge, oder einem
erheblichen Absinken der Preise, falls die zugeteilte Menge zu umfangreich war.319 Diese
Problematik wurde im Rahmen des Europäischen Emissionshandelssystem (European Union
Emissions Trading Scheme, EU-ETS) gegen Ende der ersten Zuteilungsperiode deutlich. Die
316
Vgl. zu den Vorteilen langfristiger Verpflichtungszeiträume Buchner (2007), S. 12 ff.
Vgl. zu den Vorteilen kurzer bzw. den Nachteilen langfristiger Verpflichtungszeiträume ebenda, S. 15 ff.
318
Zu den jährlichen Berichterstattungen durch die Vertragsparteien vgl. UNFCCC (2008), S. 22 ff. Auf eine
eingehende Betrachtung der Ausgestaltungsanforderungen wird im Rahmen dieser Arbeit verzichtet.
319
Vgl. Fankhauser und Hepburn (2009), S. 19.
317
53
in zu hohem Umfang verteilten Zertifikate verloren im letzten Jahr der ersten
Zuteilungsperiode von 2005 bis 2007 faktisch ihren Wert.320
Ein Ausweg besteht in der Zulassung der Übertragung von Emissionsrechten zwischen
verschiedenen Verpflichtungszeiträumen.321 So erlaubt das „Banking“ von Zertifikaten,
Emissionsrechte von einer Verpflichtungsperiode in die nächste zu übertragen. Sind die
Zertifikatspreise daher innerhalb einer Periode geringer als erwartet, so besteht ein Anreiz
zusätzliche Zertifikate zur späteren Verwendung oder Veräußerung aufzukaufen. Die durch
die Übertragungsmöglichkeit gesteigerte Nachfrage resultiert somit in einem Anstieg der
Zertifikatepreise. Gegenstück zum „Banking“ ist das „Borrowing“ von Emissionsrechten.
Hierbei wird den Emittenten ermöglicht, heute getätigte Emissionen mit Zertifikaten künftiger
Perioden
abzudecken.
Der
Zukauf
teurer
Emissionsrechte
im
aktuellen
Verpflichtungszeitraum kann so umgangen werden, wenn im Gegenzug auf die entsprechende
Menge an Emissionen in der Folgeperiode verzichtet wird. Der Nachfragerückgang in
Perioden mit zu geringem Zertifikatevolumen führt wiederum zu einer Preissenkung.
Ein zusätzlicher Vorteil der Einführung von „Banking“ und „Borrowing“ besteht darin, dass
Unternehmen, sofern der Emissionshandel auch auf nationaler Ebene umgesetzt wird, sofort
auf
neue
Forschungserkenntnisse,
die
eine
Anpassung
des
optimalen
Emissionsreduktionspfades erfordern, reagieren können.322 Emittenten werden eine
Verknappung der angebotenen Zertifikatemenge in künftigen Perioden antizipieren, wenn neu
generiertes Wissen auf eine Verschärfung der Klimaproblematik hindeutet. Um den damit
verbundenen höheren Vermeidungskosten zu entgehen, besteht für die Unternehmen ein
Anreiz, in der aktuellen Periode vergleichsweise günstige Zertifikate zusätzlich zu erwerben
um diese dann in künftigen Perioden einsetzen zu können. Die Ausweitung der Nachfrage
nach Emissionsrechten führt so bereits in der laufenden Periode zu steigenden
Zertifikatepreisen und damit zu stärkeren Reduktionsbemühungen. Dies geschieht allein
durch die Voraussicht der Emittenten, ohne dass tatsächlich Politikanpassungen durchgeführt
wurden.
Das Vorziehen von Emissionsreduktionen bzw. die Verlagerung in die Zukunft verändert den
gesellschaftlichen Schaden im Vergleich zum optimalen Reduktionspfad. Daher ist der
320
321
322
Zum Verlauf der Zertifikatepreise innerhalb der ersten Zuteilungsperiode des EU-ETS vgl. Ellerman und
Joskow (2008), S. 12 f.
Vgl. zu den Mechanismen Borrowing und Banking etwa Kubsch (2009), S. 13 oder Jacoby und Ellerman
(2002), S. 8 f.
Vgl. Murray et al. (2009), S. 92 ff. Dieser Vorteil handelbarer Emissionsrechte besteht nicht nur gegenüber
der Option des Emissionshandels ohne „Banking“ und „Borrowing“, sondern auch gegenüber Steuern.
54
intertemporale Handel mit einer Diskontrate bzw. einer Handelsquote zu belegen, welche die
Schadensveränderung
berücksichtigt
und
gewährleistet,
dass
frühzeitige
Emissionsreduktionen belohnt und Anreize zur Verschiebung von Reduktionen auf zukünftige
Perioden geschmälert werden.323
Obgleich
aus
theoretischer
Sicht
eine
maximale
zeitliche
Flexibilität
der
Emissionsreduktionen wünschenswert ist, wird die Umsetzung des intertemporalen
Zertifikatehandels
teilweise
kritisch
betrachtet.
Vor
allem
das
„Borrowing“
ist
problembehaftet, da dessen übermäßige Inanspruchnahme zu einer Verknappung der
Zertifikate in den entsprechenden Folgeperioden führt. Dies birgt die potenzielle Gefahr, dass
die Emissionsreduktionen geringer ausfallen als ursprünglich intendiert, falls einzelne
Vertragsparteien nicht mehr in der Lage sind ihre Verpflichtungen einzuhalten oder falls im
Rahmen eines politischen Prozesses eine nachträgliche Ausweitung der Zertifikatemenge
durchgesetzt wird.324
Eine Möglichkeit zur Eindämmung dieser Problematik besteht darin, die Inanspruchnahme
des „Borrowing“ nur dann zu genehmigen, wenn die jeweilige Vertragspartei begründen
kann, dass die Verlagerung von Emissionsreduktionen in die Folgeperiode aus
Effizienzgesichtspunkten notwendig ist. Als Nachweis könnte etwa die Vorlage eines
langfristigen Investitionsprojekts dienen. Die erwünschte dynamische Flexibilität bliebe so
erhalten,
gleichzeitig
würde
gewährleistet,
dass
die
Verzögerung
von
Reduktionsanstrengungen nur unter der Voraussetzung konkreter Strategien für einen
Ausgleich innerhalb der Folgeperiode durchgeführt wird. Diese Regelung verursacht zwar
Bürokratiekosten – die durch Standardisierungen der Nachweise gesenkt werden könnten –
andererseits müssen diese Kosten gegen nicht realisierte Flexibilitätsgewinne bei
Einschränkung des intertemporalen Handels zwischen Verpflichtungsperioden abgewogen
werden.
Beide beschriebenen Instrumente, die Ausdehnung der Verpflichtungsperiode sowie die
Einführung des intertemporalen Zertifikatehandels, können die Volatilität der Preise von
Emissionsrechten reduzieren. Die Gefahr unerwünscht hoher Vermeidungskosten aufgrund
falsch berechneter Zertifikatemengen kann jedoch nicht gänzlich ausgeschlossen werden.
Daher wird in der Literatur häufig die Einführung einer „Safety Valve“ vorgeschlagen.325 Der
Emissionshandel wird dabei dahingehend modifiziert, dass die Ausgabe zusätzlicher
323
Vgl. Newell et al. (2005), S. 136.
Vgl. zu Problemen im Zusammenhang mit dem Borrowing Zwingmann (2007), S. 103 f.
325
Eine ausführliche Charakterisierung findet sich in Jacoby und Ellerman (2002).
324
55
Zertifikate über die vorher festgelegte Menge hinaus zum sogenannten „Trigger-Preis“
gewährleistet
wird.326
Dieser
Preis
bestimmt
das
obere
Ende
möglicher
Grenzvermeidungskosten. Sind genügend Zertifikate vorhanden, so dass sich ein Preis
unterhalb des „Trigger-Preises“ ergibt, wird die „Safety Valve“ nicht in Anspruch genommen.
Erreichen die Grenzvermeidungskosten hingegen ihre maximale Höhe, so wirkt der um die
„Safety Valve“ ergänzte Emissionshandel wie eine Steuer, da die Emission jeder weiteren
Einheit von Treibhausgasen mit konstanten Kosten verbunden ist.327
Problembehaftet ist das Zusammenspiel von „Safety Valve“ und dem „Banking“ von
Emissionsrechten.328 Kann etwa mit stark ansteigenden Zertifikatepreisen in künftigen
Perioden über den aktuellen „Trigger-Preis“ hinaus gerechnet werden, so besteht ein Anreiz
die „Safety Valve“ so weit wie möglich in Anspruch zu nehmen. Die Anhäufung von
Zertifikaten kann eine Umgehung der höheren Preise von Folgeperioden ermöglichen. Je nach
Realisierung der Nachfrageausweitung könnte die Menge an Emissionsrechten mit der Zeit
stark ansteigen, und eine Emissionsreduktion im gewünschten Ausmaß verhindern. Ein
Ausweg besteht darin, die durch die „Safety Valve“ zugekauften Zertifikate vom „Banking“
auszuschließen.
Des Weiteren ist es notwendig international einen einheitlichen „Trigger-Preis“ festzulegen,
da unterschiedliche Preise in verschiedenen Staaten die Kontrolle über nationale
Reduktionsverpflichtungen enorm erschweren würden.329 Hieraus ergeben sich ähnliche
Schwierigkeiten, wie bei der Implementierung einer harmonisierten Emissionssteuer. So
könnte die Anwendung eines weltweit einheitlichen „Trigger-Preises“ als ungerecht
empfunden werden und dementsprechend die politische Umsetzung erschweren. Außerdem
macht die Einführung einer „Safety Valve“ einen wichtigen Vorteil des Emissionshandels
zunichte, falls die Grenzkosten den „Trigger-Preis“ erreichen: Die direkte Kontrolle über die
globale Emissionsmenge ist dann nicht mehr möglich, was eine Verhinderung des grünen
Paradoxons stark erschwert.
Dennoch ist es sinnvoll zu Beginn der Einführung eines internationalen Emissionshandels die
„Safety Valve“ zu nutzen, um Ineffizienzen durch eine zu ambitionierte Klimapolitik zu
vermeiden. Gerade zu Anfang bestehen die größten Unsicherheiten bezüglich der
326
Vgl. Pizer (1997), S. 2.
Vgl. Jacoby und Ellerman (2002), S. 1 f.
328
Vgl. Murray et al. (2009), S. 90 ff.
329
Bei perfekten Handelsbedingungen würden die weltweiten Grenzkosten durch dasjenige nationale „Safety
Valve“-System bestimmt, das den geringsten „Trigger-Preis“ aufweist, vgl. Jacoby und Ellerman (2002), S.
10. Die optimale Höhe des „Trigger-Preises“ sowie die entsprechende Menge an Zertifikaten sind abhängig
von dem Verlauf von Grenzvermeidungskosten und Grenzschaden, vgl. Stranlund (2009).
327
56
Grenzvermeidungskosten. Daher könnte die Begrenzung der Belastungen durch den Einsatz
eines „hybriden“ Instruments in Form des „Trigger-Preises“ vor allem Länder mit
voraussichtlich hohen anteiligen Kosten zur Teilnahme an einem internationalen
Klimaschutzabkommen
bewegen.
Wird
ein
Allokationsmechanismus
für
die
Anfangsverteilung der Zertifikate verwendet, der den Entwicklungsstand der Länder als
Kriterium berücksichtigt, so werden finanzschwache Länder eine geringere Menge an
zusätzlichen Zertifikaten erwerben müssen. Entsprechend werden sie in geringerem Umfang
von dem „Trigger-Preis“ betroffen sein, was eine internationale Einigung über seine Höhe
erleichtern könnte.
Die „Safety Valve“ reduziert zudem das Risiko einer Ausübung von Marktmacht, das
ebenfalls zu Beginn des Emissionshandels mit noch wenigen Akteuren, die teilweise eine
hohe Zahl von Zertifikaten besitzen, am größten ist.330 Die Strategie einzelner Akteure, eine
künstliche Verknappung des Angebots an Emissionsrechten herbeizuführen um die
Zertifikatspreise in die Höhe zu treiben, wird durch den maximal erzielbaren „Trigger-Preis“
vereitelt.
Falls sich die Problematik des grünen Paradoxons bestätigt oder falls riskante Schwellenwerte
bezüglich der Konzentration von Treibhausgasen bekannt werden, sollte allerdings langfristig
zu einem reinen Emissionshandelssystem mit der Möglichkeit der zeitlichen Übertragung von
Zertifikaten übergegangen werden. Die Erfahrungen einiger Perioden des Emissionshandels
werden vermutlich eine bessere Einschätzung des Ausmaßes der Vermeidungskosten
ermöglichen. Schließlich sollte die Ausweitung des Handels auf zahlreiche Länder und
eventuell Unternehmen auch die Marktmacht einzelner Akteure verringern.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der internationale Emissionshandel als Instrument
zur Treibhausgasreduktion innerhalb eines Folgeabkommens zum Kyoto-Protokoll eingesetzt
werden sollte. Er überwindet die Nachteile einer Emissionssteuer, die vor allem in der
mangelnden ökologischen Effektivität und den Schwierigkeiten der politischen Umsetzung
bestehen. Gleichzeitig kann der Hauptnachteil des Emissionshandels, die Unsicherheit über
die entstehenden Vermeidungskosten, durch eine Erhöhung der zeitlichen Flexibilität sowie
durch den (temporären) Einsatz einer Safety Valve umgangen werden. Bei der
Implementierung des internationalen Emissionshandels ist zudem davon auszugehen, dass
sich ein Markt für den Handel mit Derivaten auf Zertifikate herausbilden wird, was die
330
Literaturhinweise zur Problematik der Marktmacht im internationalen Emissionshandel finden sich in Carlén
(2003), S. 1 f.
57
Investitionsplanung der Emittenten zusätzlich erleichtern kann und eine weitere Absicherung
gegen Risiken ermöglicht.331
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Der internationale Emissionshandel wurde bereits innerhalb des Kyoto-Protokolls als einer
von drei flexiblen Mechanismen zur Senkung der Gesamtkosten der Emissionsreduktionen
eingeführt.332 Diese flexiblen Mechanismen ermöglichen den Vertragsparteien eine
Umsetzung ihrer nationalen Reduktionsverpflichtungen zusammen mit anderen Parteien.333
Nationale
Reduktionsziele
können
demzufolge
durch
die
Realisierung
günstiger
Klimaschutzmaßnahmen im Ausland erfüllt werden.
Der
internationale
Emissionshandel
des
Kyoto-Protokolls
bezieht
sich
auf
die
Emissionsmengen, die den Industrieländern auf Grundlage der vereinbarten Reduktionsziele
zugeteilt wurden („Assigned Amount Units“, AAUs). Daher können sich bisher nur diese
Länder am Emissionshandel beteiligen. Ein weiterer flexibler Mechanismus ermöglicht
dagegen die Ausnutzung günstiger Emissionsreduktionspotenziale in Ländern außerhalb
dieser Gruppe. Durch Nutzung des „Clean Development Mechanism“ (CDM) können
Industriestaaten etwa Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern fördern.334 Für die aus
dem jeweiligen Projekt resultierenden Emissionsreduktionen werden sogenannte CERs
(„Certified Emission Reductions“) ausgestellt, die das Entwicklungs- an das entsprechende
Industrieland verkaufen kann. Die CERs werden diesem Land auf sein Emissionsbudget
angerechnet. Ein ähnliches projektbezogenes Instrument ist die „Joint Implementation“ (JI).335
Dieser dritte flexible Mechanismus bezieht sich wiederum nur auf Projekte innerhalb der
Industriestaaten.
Hier
werden
die
durch
die
Emissionsreduktionen
entstehenden
Emissionsrechte („Emission Reduction Units“, ERUs) dem „Gastgeberstaat“ abgezogen und
demjenigen Staat angerechnet, der das Projekt im Ausland durchgeführt hat.336
Länder, die im Rahmen des Kyoto-Protokolls Reduktionsverpflichtungen übernommen haben,
können also durch den Einsatz der verschiedenen flexiblen Mechanismen jeweils zusätzliche
Emissionsrechte erwerben, sei es in Form von AAUs, CERs oder ERUs. Diese verschiedenen
331
Vgl. hierzu etwa Monast et al. (2009), S. 7 f.
Vgl. UN (1998), Art. 17, S. 15.
333
Eine Beschreibung der flexiblen Mechanismen findet sich in Haensgen (2002), S. 19 ff.
334
Vgl. UN (1998), Art. 12, S. 11 f. Zur Funktionsweise vgl. Haensgen (2002), S. 21.
335
Vgl. UN (1998), Art. 6, S. 6 f.
336
Vgl. Haensgen (2002), S. 21.
332
58
Arten von Emissionsrechten können in gleicher Weise gehandelt werden.337 Unter der
Bedingung vollständiger Konkurrenz und ohne Transaktionskosten sollte der Einsatz der
Instrumente daher zu einem Ausgleich der Grenzkosten über die Länder hinweg führen, die
gleichzeitig den jeweiligen Zertifikatepreis bestimmen sollten.338
Transaktionskosten spielen jedoch vor allem bei den beiden projektbezogenen Mechanismen
eine große Rolle. Ihre Durchführung sieht jeweils die Erstellung einer Projektdokumentation,
die von einer unabhängigen Institution überprüft werden muss, sowie die Ausarbeitung eines
Monitoringplans vor.339 Axel Michaelowa und Marcus Stronzik (2002) ermitteln in einer
Analyse der flexiblen Mechanismen CDM und JI jeweils erhebliche Transaktionskosten.340
Zudem zeigen sie, dass aufgrund der anfallenden Dokumentations- und Kontrollkosten,
lediglich solche Projekte lohnenswert sind, deren Emissionseinsparungen einen gewissen
Schwellenwert überschreiten.
Der Hauptunterschied zwischen den beiden projektbezogenen Mechanismen liegt in der
Tatsache, dass sich die Gesamtmenge der Emissionsrechte im Fall des CDM erhöht, während
sie bei der JI unberührt bleibt. Die Kontroll- und Berichterstattungspflichten des CDM fallen
entsprechend umfangreicher aus, da sichergestellt werden muss, dass die gesamte globale
Emissionsmenge durch das jeweilige Projekt nicht ansteigt.341 Infolge dessen ist davon
auszugehen, dass auch die Transaktionskosten des CDM diejenigen der übrigen flexiblen
Mechanismen übersteigen.
Durch die Trennung von Vertragsparteien in Länder mit und ohne Reduktionsverpflichtungen
im Rahmen des Kyoto-Protokolls war es notwendig, ein gesondertes Instrument zur
Förderung von Emissionsreduktionen in Entwicklungs- und Schwellenländern einzuführen.
Diese Trennung sollte allerdings künftig nicht beibehalten werden, da es notwendig ist, die
Emissionen sämtlicher Länder mit bedeutendem Treibhausgasausstoß zu kontrollieren. Die
Zuteilung von Emissionsrechten an jeden Vertragspartner, die theoretisch der Menge
prognostizierter BAU-Emissionen entsprechen kann, ermöglicht nicht nur die Kontrolle der
Treibhausgase, sondern vereinfacht auch den Handel mit Emissionsrechten zwischen den
vorher getrennten Ländergruppen. Die flexiblen Mechanismen können auf diese Weise auf
die JI und den internationalen Emissionshandel beschränkt werden.
337
Vgl. ebenda, S. 92 f.
Vgl. ebenda.
339
Zum Ablauf von Klimaschutzprojekten vgl. Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt
(2005), S. 5 ff.
340
Vgl. Michaelowa und Stronzik (2002).
341
Vgl. zu den Anforderungen an die Durchführung des CDMs DEHSt im Umweltbundesamt (2005), S. 9 ff.
338
59
Da die JI im Endeffekt einem Handel von Emissionsrechten zwischen Industriestaaten
entspricht,
ist
die
theoretische
Wirkungsweise
äquivalent
zum
internationalen
Emissionshandel.342 Die vergleichsweise hohen Transaktionskosten des projektbezogenen
Mechanismus sprechen daher für eine umfassende Weiterentwicklung des internationalen
Emissionshandels, der für die Durchführung sämtlicher Klimaschutzprojekte geeignet ist und
mit der Zeit die JI ersetzen kann.
Gegenwärtig existieren bereits mehrere Emissionshandelssysteme auf staatlicher sowie
überstaatlicher Ebene.343 Das einzige länderübergreifende System darunter ist das EU-ETS,
welches einen freien Zertifikatehandel zwischen teilnehmenden Unternehmen innerhalb der
EU ermöglicht.344 Es umfasst neben den 27 Mitgliedstaaten der EU auch die Nachbarländer
Island, Liechtenstein und Norwegen. Neuseeland, die Schweiz und Japan haben jeweils 2008
ein Emissionshandelssystem eingeführt.345 Zwei regionale Systeme wurden innerhalb der
USA etabliert: im Jahr 2003 die „Chicago Climate Exchange" und 2005 die zehn
Bundesstaaten umfassende „Regional Greenhouse Gas Initiative“.346 Auch der australische
Bundesstaat New South Wales hat 2003 ein Emissionshandelssystem eingeführt.347 Geplant
sind Systeme in Australien und Kanada.348 Für die Etablierung eines internationalen
Emissionshandelssystems
müssen
die
bereits
bestehenden
Systeme
gegebenenfalls
umgestaltet werden, so dass eine Kompatibilität gewährleistet ist.
Im Folgenden werden Überlegungen zur internationalen Lastenteilung sowie zur
Durchsetzung der vereinbarten Verpflichtungen im Rahmen eines internationalen
Emissionshandelssystems diskutiert.
4.2 Die Ausgestaltung von Lastenteilung und Durchsetzung der Verpflichtungen
unter Einsatz eines internationalen Emissionshandels
Nach der Festlegung des Instruments zur Treibhausgasreduktion innerhalb eines künftigen
Klimaschutzabkommens müssen Regelungen zur internationalen Lastenteilung definiert
342
Vgl. Grubb et al. (1999), S. 131.
Einen Überblick liefern Kossoy und Ambrosi (2010).
344
Vgl. zu dem EU-ETS Europäische Kommission (2009).
345
Informationen zu den einzelnen Emissionshandelssystemen finden sich an folgenden Stellen: für Neuseeland:
Ministry for the Environment New Zealand (2010), für die Schweiz: Bundesamt für Umwelt der Schweiz
(2010), für Japan: Ministry of the Environment Japan (2004).
346
Vgl. zu den Handelssystemen die jeweiligen Homepages der Handelssysteme: Chicago Climate Exchange
(2010) und Regional Greenhouse Gas Initiative (2010).
347
Vgl. Independent Pricing and Regulatory Tribunal of New South Wales (2010).
348
Vgl. zur Vorgehensweise der australischen Regierung Kossoy und Ambrosi (2010), S. 26 f. und zum
Vorhaben Kanadas Environment Canada (2010).
343
60
werden. Außerdem ist es notwendig Durchsetzungsmechanismen einzuführen, welche die
Einhaltung der übernommen Verpflichtungen gewährleisten sollen.
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Ein konkreter Vorschlag für die Ausgestaltung des internationalen Emissionshandels erfordert
Aussagen über die Aufteilung der Zertifikate zwischen den verschiedenen Ländern. Während
die Frage nach dem Einbezug von Staaten in den Emissionshandel bestimmt, wo Emissionen
reduziert werden können, entscheidet die Anfangsverteilung der Zertifikate darüber, wer für
die Kosten dieser Reduktionen aufkommt. Der erste Punkt kann aus ökonomischer Sicht
eindeutig vorgegeben werden: Sämtliche Staaten, in denen Emissionen anfallen bzw. Senken
zur Speicherung von Treibhausgasen vorhanden sind, sollten am Zertifikatehandel
teilnehmen. Dadurch wird gewährleistet, dass die Gesamtheit der externen Kosten
berücksichtigt wird und gleichzeitig die Emissionsreduktionen dort stattfinden, wo sie am
günstigsten zu realisieren sind. Aus rein theoretischer Sicht spielt die Anfangsverteilung der
Zertifikate keine Rolle für die Realisierung einer effizienten Emissionsreduktion. In der
Realität spielen allerdings die Verteilungswirkungen, die sich durch die Anfangsausstattung
ergeben eine erhebliche Rolle. Da die Teilnahme der Staaten an einem Abkommen nur auf
freiwilliger Basis geschehen kann, ist es für dessen Realisierung entscheidend, dass die
Verteilung von den einzelnen Parteien als gerecht empfunden wird.349
Die Liste potenziell anwendbarer Gerechtigkeitsprinzipien ist lang und die Entscheidung für
oder gegen ihren Einsatz erfolgt immer auf der Grundlage subjektiver Präferenzen.350 Die
folgenden Prinzipien wurden etwa bereits vorgeschlagen: die Einführung eines MaximinPrinzips, bei dem die Emissionsrechte derart verteilt werden, dass der größtmögliche
Nettovorteil
für
die
ärmsten
Länder
erreicht
wird;
die
Anwendung
eines
Souveränitätsprinzips, bei dem jedes Land einen Anteil der Zertifikate proportional zu seinen
aktuellen Emissionen erhält; der Einsatz einer Kant’schen Regel, die dadurch gekennzeichnet
ist, dass jeder Staat seine Emissionen um den Faktor reduziert, den er auch für die anderen
Staaten als angemessen betrachtet. Das prominenteste Beispiel für die Ausgestaltung der
Lastenteilung beruht allerdings auf dem Gleichheitsprinzip und wird vor allem von
Entwicklungsländern präferiert.351 Hiernach steht jedem Individuum dasselbe Recht auf die
Nutzung
der
Atmosphäre
zu.
Übertragen
auf
die
Anfangsausstattung
mit
Emissionszertifikaten bedeutet dies eine Zuteilung proportional zur Bevölkerung.
349
Vgl. Höhne et al. (2002), S. 21.
Eine Darstellung von Gerechtigkeitsprinzipien und deren Implikationen für die Emissionsverteilung findet
sich in Cazorla und Toman (2000), S. 7 ff.
351
Vgl. ebenda, S. 9.
350
61
Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung für Globale Umweltveränderungen
(WBGU, 2009) hat zu diesem Verteilungsansatz im Rahmen eines Sondergutachtens einen
konkreten Vorschlag ausgearbeitet.352 Dazu wurde zunächst das „Budget“ an Emissionen bis
zum Jahr 2050 geschätzt, welches unter der Voraussetzung der Erreichung des „ 2-GradZiels“ zur Verfügung steht. Auf dieser Grundlage wurden nationale Emissionsbudgets so
berechnet, dass sich jeweils die gleiche Menge an kumulierten Emissionen pro Kopf über
einen bestimmten Zeitraum ergibt. Für die Wahl des Betrachtungszeitraums werden zwei
Optionen vorgeschlagen.353 Die erste berücksichtigt die kumulierten Emissionen zwischen
1900 und 2050, die zweite bezieht sich ungeachtet der historisch getätigten Emissionen auf
einen Ausgleich der Pro-Kopf-Emissionen zwischen 2010 und 2050. Soll die Lastenteilung
dem Prinzip der Gleichheit in Bezug auf das Recht der Nutzung der Atmosphäre Rechnung
tragen, scheint nur die erste Option, oder aber die Wahl eines noch früheren Zeitpunkts für
den Betrachtungszeitraum plausibel. Die Beschränkung der Gleichheit auf die Zukunft
innerhalb der zweiten Option ist hingegen eher fragwürdig, da dies Industrieländer mit
umfangreichen historischen Emissionen bevorteilen würde.
Eine Umsetzung der ersten Option wird allerdings vom WBGU selbst als unrealistisch
eingeschätzt.354 Dies liegt daran, dass in diesem Szenario die USA, Deutschland und Russland
ihre gesamten nationalen Budgets bereits im Jahr 2010 überstrapaziert hätten. Diese Staaten
müssten in hohem Maßstab Emissionsrechte von anderen Ländern aufkaufen. Vor allem die
USA hätten mit erheblichen finanziellen Transferzahlungen zu rechnen. Zwischen 2010 und
2050 müssten sie 56 Mrd. Tonnen CO2 einsparen. Dies entspricht nahezu der Hälfte des
gesamten Ausstoßes seit 1990.355 China und Indien dagegen, die aktuell Rang eins und fünf
im Vergleich der weltweit stärksten Emittenten einnehmen, dürften bis 2050 weitere 164 bzw.
156 Mrd. Tonnen CO2 ausstoßen.356
Allerdings erscheint die gleichmäßige Aufteilung des Nutzungsrechts an der Atmosphäre auf
jedes Individuum ohnehin nur auf den ersten Blick als gerecht. So argumentieren etwa Posner
und Sunstein (2008), dass die Gerechtigkeit eines Prinzips hinterfragt werden müsse, das
lediglich
die
positiven
Aspekte
der
Nutzung
gleichverteile,
die
unterschiedlichen Auswirkungen dieser Nutzung jedoch außer Acht lasse.
352
Vgl. WBGU (2009).
Vgl. ebenda, S. 25 ff.
354
Vgl. ebenda, S. 27.
355
Vgl. ebenda, S. 25 f.
356
Vgl. ebenda, S. 26.
357
Vgl. Posner und Sunstein (2008), S. 28.
353
357
regional
stark
62
Um
eine
möglichst
umfassende
Zustimmung
für
eine
Lastenteilung
unter
den
Teilnehmerländern zu gewährleisten, ist es sinnvoll, sich an den Prinzipien zu orientieren, die
bereits in dem Rahmenabkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen enthalten
sind. Dieses Abkommen wurde von sämtlichen Mitgliedern der Vereinten Nationen ratifiziert.
358
Sein Inhalt kann daher auch in einem Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll als
zustimmungsfähig betrachtet werden. Von entscheidender Bedeutung ist dabei das bereits
erwähnte Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ in Artikel
3 Absatz 2 des Abkommens.359 Die „unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ beziehen sich
dabei einerseits auf die unterschiedlich hohen Beiträge verschiedener Staaten zum
Klimawandel und andererseits auf unterschiedliche Fähigkeiten, Maßnahmen zum Schutz der
Umwelt zu ergreifen.360
Angewendet auf die Verteilung der Emissionsrechte, die auch als Lastenteilung unter den
Staaten verstanden werden kann, lassen sich darüber zwei weitere Prinzipien ableiten: Um
sicherzustellen, dass Länder mit einem höherem Ausstoß an Treibhausgasen auch mehr zur
Eindämmung der Emissionen beitragen, kann ein „polluter pays“-Prinzip angewendet werden.
Die Lastenteilung entsprechend dem Wohlstand der verschiedenen Länder wird hingegen
durch Anwendung eines „Leistungsfähigkeitsprinzips“ sichergestellt.361
Als Maß für die Leistungsfähigkeit eines Staates kann sein Bruttoinlandsprodukt oder ProKopf-Einkommen dienen. Wohlhabenderen Ländern sollte demnach ceteris paribus eine
geringere Zahl an Emissionszertifikaten zugeteilten werden, als weniger reichen Ländern.
Artikel 2 der Rahmenkonvention unterstreicht, dass der internationale Klimaschutz in einer
Weise gestaltet werden sollte, die eine Fortführung der „wirtschaftliche(n) Entwicklung auf
nachhaltige Weise“ ermöglicht.362 Die Belastungen für einzelne Staaten sollten daher nicht
deren Weiterentwicklung behindern. Konkret könnte dies bedeuten, dass Entwicklungsländer
zunächst gänzlich von der Verpflichtung zu Emissionsreduktionen befreit werden, indem
ihnen etwa Zertifikate in Höhe der prognostizierten BAU-Emissionen zugeteilt werden. Dies
ermöglicht eine Kontrolle der weltweiten Emissionen ohne Belastungen für die ärmsten
Länder. Das Prinzip der Leistungsfähigkeit stellt aber auch – im Gegensatz zu dem Vorschlag
des WBGU – sicher, dass sich Länder mit fortschreitender Entwicklung immer stärker an den
Kosten des Klimaschutzes beteiligen. Diese Regelung erscheint sowohl notwendig im
358
Vgl. UNFCCC (2011).
Vgl. UN (1992), Art. 3 Abs. 2, S. 4.
360
Vgl. Rajamani (2000), S. 121.
361
Vgl. zu diesem Zusammenhang Höhne et al. (2002), S. 24.
362
Vgl. UN (1992), Art. 2, S. 4.
359
63
Hinblick auf eine internationale Zustimmungsfähigkeit, als auch legitim, da sämtliche Länder
vom Klimaschutz profitieren und daher auch einen Beitrag im Rahmen ihrer Möglichkeiten
leisten sollten.
Die Berücksichtigung des „polluter pays“-Prinzips kann auf zwei Arten erfolgen, indem
entweder die aktuellen Emissionen der Staaten in die Lastenteilung einbezogen werden, oder
aber der historische Beitrag der Länder zur Temperaturerhöhung.363 Haupteinwände gegen die
Berücksichtigung historischer Emissionen liegen zum einen in der Tatsache, dass frühere
Generationen nicht um die schädlichen Einflüsse des Ausstoßes von Treibhausgasen wussten
und daher auch nicht moralisch verantwortlich für die Folgen sein können. Überdies ist es
kritisch, heutige Generationen, die de facto keinen Einfluss auf die Vergangenheit nehmen
konnten, für die Handlungen ihrer Vorfahren zur Verantwortung zu ziehen.364 Die
Freisprechung gegenwärtiger Generationen von deren moralischer Verantwortung entbindet
diese allerdings nicht von der moralischen Verpflichtung zu Kompensationszahlungen, sofern
sie von den Taten früherer Generationen profitieren.365 Dass dies vermutlich der Fall ist, zeigt
die hohe Korrelation zwischen den vergangenen Emissionen von Staaten und ihrem
Bruttonationaleinkommen pro Kopf.366
Zahlreiche Vorschläge zur Ausgestaltung von Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll
beinhalten Empfehlungen zu Lastenteilungsschlüsseln und zur differenzierten Behandlung der
Länder hinsichtlich ihres Entwicklungsstandes.367 Ein Entwurf, der die genannten Kriterien
zur Übernahme unterschiedlicher Verantwortungen erfüllt, ist das durch Michel G. J. den
Elzen et al. (1999) erweiterte „Brazilian Proposal“.368
Während der Verhandlungen zum Kyoto-Protokoll wurde von der brasilianischen Delegation
der Vorschlag unterbreitet, die Anstrengungen zur Reduktion der Treibhausgase unter den
Industriestaaten nach deren historischem Beitrag zur Temperaturentwicklung aufzuteilen.369
Da sich ein künftiges Klimaschutzabkommen nicht auf Emissionsreduktionen von
industrialisierten Ländern beschränken kann, wurde diese Idee von den Elzen et al. (2005b)
auf
ein
globales
Lastenteilungssystem
ausgeweitet.
Zusätzlich
wurde
eine
Einkommensschwelle eingeführt, um unterschiedliche Entwicklungsstände der verschiedenen
363
Vgl. Grubb et al. (1992), S. 312.
Gegenargumente zur Berücksichtigung historischer Emissionen finden sich in Gosseries (2004), S. 38 f.
365
Vgl. ausführlich zur moralischen Verantwortlichkeit heutiger Generationen für Emissionen in der
Vergangenheit ebenda (2004).
366
Vgl. Schokkaert und Eyckmans (1999), S. 210.
367
Eine Übersicht findet sich in Bodansky (2004).
368
Vgl. den Elzen et al. (1999).
369
Vgl. zum Vorschlag Brasiliens UNFCCC (1997), S. 3 ff.
364
64
Staaten berücksichtigen zu können. Auf diese Weise wird es möglich, Länder mit einem
Einkommen unterhalb des Schwellenwerts von Reduktionsverpflichtungen auszunehmen.370
Die konkrete Anwendung des erweiterten Brazilian Proposals im Rahmen eines künftigen
Klimaschutzabkommens
könnte
folgendermaßen
aussehen:
Zunächst
wird
die
Emissionsmenge für eine Verpflichtungsperiode bestimmt. Hiervon werden sämtlichen
Ländern, die sich unterhalb des Schwellenwertes befinden, Zertifikate in Höhe der BAUEmissionen zugeteilt. Der Rest der Emissionsrechte wird dann unter den übrigen Ländern
entsprechend ihrer historischen Verantwortlichkeit verteilt.
Um den historischen Beitrag einzelner Staaten zur Temperaturerhöhung berechnen zu können,
muss zunächst der Emissionszeitraum bestimmt werden, der für die Berechnungen zugrunde
gelegt wird. Dieser wird durch einen Anfangs- und Endzeitpunkt sowie durch ein
Evaluierungsdatum definiert.371 Je früher der Anfangszeitpunkt gewählt wird, umso höher ist
der errechnete Anteil der Industrieländer an der Temperaturentwicklung, umso größer sind
allerdings auch Unsicherheiten bezüglich der zugrunde gelegten Daten.372 Aufgrund
wachsender Emissionen von Schwellenländern steigt deren Anteil am Klimawandel, wenn der
Endzeitpunkt nach hinten verschoben wird.373
Für die Berechnung der Beiträge zur Temperaturerhöhung wird angenommen, dass außerhalb
der Zeitspanne zwischen Anfangs- und Enddatum keine Emissionen getätigt werden.374 Da
auch nach Ablauf des Enddatums Einflüsse der getätigten Emissionen berücksichtigt werden
müssen, wird zusätzlich ein Evaluierungsdatum festgelegt. Dieses bestimmt den Horizont für
die Prognose der Auswirkungen der Treibhausgase und sollte idealerweise erst mit einigem
Abstand auf das Emissionsenddatum festgelegt werden.375
Zusätzlich zur Definition des Betrachtungszeitraums der Emissionen ist es erforderlich, einen
geeigneten Indikator für den Beitrag der Länder zum Klimawandel zu bestimmen.376 Hierfür
können verschiedene Größen auf den Stufen der Wirkungskette vom Ausstoß der Emissionen,
über die Veränderung der Nettowärmestrahlung, bis hin zum endgültig realisierten
Temperaturanstieg verwendet werden. Das Nebenorgan für wissenschaftliche und
technologische Beratung des UNFCCC hat eine Liste von Kriterien zusammengestellt, die ein
370
Vgl. den Elzen et al. (2005b), S. 291.
Vgl. ebenda, S. 281.
372
Vgl. ebenda und Figure 2a, S. 285. Den Elzen et al. weisen explizit auf die Unsicherheit der Daten vor dem
Jahr 1990 hin, vgl. den Elzen et al. (1999), S. 27.
373
Vgl. den Elzen et al. (2005b), S. 284 und Figure 2b, S. 285.
374
Vgl. ebenda, S. 281.
375
Vgl. ebenda, S. 284.
376
Vgl. ebenda, S. 285 f.
371
65
geeigneter Indikator erfüllen sollte.377 Darunter fallen etwa dessen Fähigkeit, die tatsächlichen
Beiträge der Länder zum Temperaturanstieg möglichst gut abzubilden, oder eine exakte
Berechnungsmöglichkeit. An diesen beiden Kriterien wird bereits deutlich, dass die
Entscheidung für einen Indikator mit einem Trade-off verbunden ist.378 Die Orientierung am
tatsächlichen Beitrag zum Klimawandel spricht für die Wahl eines Indikators am Ende der
Wirkungskette. Der endgültige Temperaturanstieg wäre demnach eine sinnvolle Größe.
Hierfür müssen allerdings mehrere unsichere Größen berechnet werden, wie die Änderung der
Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre unter Berücksichtigung von Senken,
der resultierende Strahlungsantrieb und schließlich die Auswirkungen auf die Temperatur. Im
Hinblick auf eine möglichst sichere Berechnung des Indikators ist dagegen eine frühe Stufe
der Wirkungskette, zum Beispiel die tatsächlich ausgestoßene Menge emittierter
Treibhausgase, besser geeignet. Dadurch kann auf unsichere Prognosen verzichtet werden.
Je näher sich der Indikator am Ende der Wirkungskette bis zur Realisierung des
Klimawandels befindet, umso größer fällt die Verzögerung zwischen dem Zeitpunkt der
Emission und der Auswirkung auf den Indikator aus.379 In der Tendenz gilt: Je geringer die
Zeitverzögerung, desto geringer fällt der Anteil der Industrieländer bzw. der Länder mit
hohen historischen Emissionen an der Ausprägung des Indikators aus, da sich der Einfluss
wachsender Emissionen von den übrigen Ländern schneller bemerkbar macht. Wird also der
Strahlungsantrieb der Emissionen als Indikator festgelegt, so ist der Beitrag der
Industrieländer niedriger, als bei der Betrachtung des Temperaturanstiegs.380 Weitere
Politikentscheidungen, die sich auf die Beiträge der Länder zum Klimawandel auswirken,
sind die betrachteten Arten von Treibhausgasen und zugrundeliegende Klimamodelle.381
Den Elzen et al. (2005b) berechnen die historischen Beiträge für verschiedene Ländergruppen
im Referenzfall nach den Vorgaben des Sekretariats des UNFCCC.382 Danach fällt der
Anfangszeitpunkt auf das Jahr 1890, als End- und Evaluierungsdatum dient das Jahr 2000.383
Als Indikator verwenden den Elzen et al. (2005b) den Temperaturanstieg, was auch von
377
Zu Kriterien zur Indikatorwahl vgl. UNFCCC (2002), S. 7 ff.
Vgl. den Elzen et al. (2005b), S. 286.
379
Vgl. ebenda.
380
Zu den Auswirkungen verschiedener Indikatoren auf die Beiträge relevanter Ländergruppen vgl. den Elzen et
al. (2002), S. 19 ff.
381
Vgl. zu den berücksichtigen Treibhausgasen den Elzen et al. (2005b), S. 186 f., zum verwendeten
Klimamodell S. 281 und zum Einbezug von Unsicherheiten S. 287 f.
382
Für die Erleichterung des Vergleichs zwischen verschiedenen Studien zur Berechnung historischer Beiträge
zum Klimawandel wurde vom UNFCCC die Verwendung eines speziellen Klimamodells angeregt, welches
Referenzwerte für den Emissionszeitraum vorgibt, vgl. ebenda, S. 279.
383
Vgl. ebenda, S. 281 ff.
378
66
Brasilien vorgeschlagen wurde.384,385 Außerdem werden sämtliche „Kyoto-Gase“ in die
Berechnungen einbezogen.386 Das Referenzszenario ergibt einen relativen Beitrag der
Annex I-Staaten zum Klimawandel von 60,4 %.387 Der höchste Anteil entfällt dabei auf die
USA mit 21,9 %, gefolgt von der Ländergruppe „OECD Europe“ mit 15,4 % und der
ehemaligen UdSSR mit 12,8 %.388,389
Eine
Sensitivitätsanalyse
der
Berechnungen
zeigt,
dass
eine
Verschiebung
des
Evaluierungsdatums auf das Jahr 2050 zu einer Erhöhung der Beiträge der Annex I-Staaten
um insgesamt 1,7 % auf 62,1 % führt.390 Die Berücksichtigung von Auswirkungen der
Treibhausgase über das Enddatum hinaus erhöht insbesondere die Beiträge der gesamten
Ländergruppe „OECD90“ um 2,8 %.391 Dies ist auf einen hohen Anteil dieser Gruppe an den
historischen CO2-Emissionen zurückzuführen, die für eine vergleichsweise lange Zeit in der
Atmosphäre verbleiben.392
Die Auswirkungen der Verwendung des erweiterten „Brazilian Proposals“ zur Lastenteilung
einer
globalen
Klimapolitik
können
anhand
der
länderspezifisch
erforderlichen
Emissionsreduktionen im Vergleich zum Jahr 1990 illustriert werden.393 Die folgenden
Zahlen beziehen sich auf die Anwendung des Referenzfalls für die Berechnung der
historischen Beiträge zur Temperaturerhöhung, kombiniert mit einem Schwellenwert zur
Berücksichtigung des Leistungsfähigkeitsprinzips. Wird der Schwellenwert auf 50 % des
durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens der Annex I-Staaten im Jahr 1990 festgelegt –
ausgedrückt in Kaufkraftparitäten – ergibt sich folgende Zuteilung der Emissionsrechte:394 Im
Jahr 2025 erhalten die Annex I-Staaten eine Menge an Zertifikaten, die einer
Emissionsreduktion zwischen 20 und 58 % im Vergleich zum Jahr 1990 entspricht. Aufgrund
384
Brasilien schlug vor, den Klimawandel anhand der Veränderung der mittleren globalen
Oberflächentemperatur zu messen, vgl. UNFCCC (1997), S. 4.
385
Vgl. den Elzen et al. (2005b), Figure 2, S. 285. Hier werden die Referenzwerte der verschiedenen
Politikentscheidungen angegeben.
386
Vgl. ebenda.
387
Vgl. ebenda, Table I, S. 282.
388
Vgl. ebenda.
389
„OECD Europe“ beinhaltet alle Mitglieder der Europäischen Union, die gleichzeitig Mitglieder der OECD
sind, vgl. OECD (2010).
390
Vgl. zu den Daten der Sensitivitätsanalyse den Elzen et al. (2005b), Table I, S. 282.
391
Die Ländergruppe OECD90 setzt sich aus den Ländern zusammen, die im Jahr 1990 Mitglieder der OECD
waren, vgl. den Elzen et al. (2002), S. 16.
392
Vgl. ebenda, S. 31 f.
393
Vgl. den Elzen et al. (2005b), S. 294 ff.
394
Die folgenden Zahlen wurden aus ebenda, Figure 6, S. 295 abgeleitet.
67
hoher historischer Beiträge entfallen beträchtliche Reduktionsverpflichtungen von jeweils
über 50 % auf die erweiterte Europäische Union, die ehemalige UdSSR und Japan.395
Die Zertifikatezuteilung für Entwicklungs- und Schwellenländer erlaubt bis 2025 eine
Ausweitung der Emissionen. Diese ist mit ca. 190 % für Afrika und Südasien am stärksten
ausgeprägt. Lateinamerika kann seinen Treibhausgasausstoß mit einer Erhöhung von
annähernd 100 % im Vergleich zu 1990 am wenigsten stark ausweiten. Dessen Beitrag am
Klimawandel ist aufgrund der relativ hohen Landnutzungsaktivitäten höher als derjenige der
übrigen Entwicklungsländer.396
Um die Umweltauswirkungen der Emissionen nach Ablauf des Enddatums berücksichtigen zu
können, sollte im Rahmen eines künftigen Klimaschutzabkommens zur Berechnung der
nationalen Reduktionsverpflichtungen das Evaluierungsdatum erst mit einigem zeitlichen
Abstand auf das Enddatum folgen. Dies würde, wie oben erwähnt, vor allem den Beitrag der
„OECD90“ erhöhen. Zusätzlich muss berücksichtigt werden, dass der für die Berechnungen
zugrunde gelegte Referenzfall Emissionsreduktionen vorsieht, die bis zum Jahr 2100 die
CO2e Konzentration auf 550 ppm stabilisieren sollen.397 Dieses Emissionsprofil wurde von
den Elzen et al. (2005b) deshalb gewählt, weil es als dazu geeignet gilt, den Anstieg der
Temperaturen auf 2°C zu begrenzen.398 Im Rahmen eines Folgeabkommens zum KyotoProtokoll sollte hingegen ein IAM zur Bestimmung des optimalen Reduktionspfades
eingesetzt werden. Nordhaus (2008) gibt etwa für das Jahr 2100 eine optimale Konzentration
allein für CO2 von 586 ppm an. Die entsprechend weniger ambitionierte Zielvorgabe würde
die absoluten Kosten des Abkommens verringern.
Letztendlich ist die Höhe des Einkommens, die als Schwellenwert zur Teilnahme
berücksichtigt wird, diskussionswürdig. Als Orientierung kann das Einkommen der am
wenigsten wohlhabenden Länder dienen, die im Rahmen des Kyoto-Protokolls während der
Verhandlungen im Jahr 1997 Reduktionsverpflichtungen übernommen haben. Hierzu gehören
Bulgarien und Rumänien, deren Pro-Kopf-Einkommen zu dieser Zeit bei 4.800 bzw. 5.500
Internationalen Dollar lag, was ca. 35 % des Durchschnittseinkommens der Annex I-Länder
395
Den Elzen et al. (2005b) geben für die Gruppe Canada & USA deutlich geringere Belastungen an, als für die
drei übrigen genannten Gruppen. Die Ursachen hierfür werden aus dem Text nicht deutlich.
396
Vgl. ebenda, S. 298. Zur Landnutzung zählen etwa die Abholzung von Wäldern, Verstädterung sowie
landwirtschaftliche Aktivitäten. Einen Überblick über relevante Aktivitäten in Lateinamerika liefert UNEP
(2010).
397
Vgl. den Elzen et al. (2005b), S. 290.
398
Vgl. ebenda.
68
im Jahr 1990 entspricht.399 Demzufolge scheint es vertretbar, die Einkommensschwelle in
einem ähnlichen Bereich festzulegen. Die Senkung der Schwelle führt im Vergleich zum
Referenzfall zu sinkenden Beiträgen der Annex I-Länder.400 Zusätzlich ist es denkbar, eine
Progression in der Übernahme von Kosten einzuführen.
Im Kontext von künftigen Verhandlungen über ein Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll
wird es vor allem auf die Vermeidungskosten ankommen, die sich durch die Anwendung
verschiedener Lastenteilungsschlüssel ergeben. Hierzu liegen bisher keine im Rahmen dieser
Arbeit verwertbaren Berechnungen vor.401
Q#"#"%6=+:</)(N='*/0):<,'7/0)'%
Die Wirksamkeit eines internationalen Klimaschutzabkommens ist nur dann gegeben, wenn
die Einhaltung der vereinbarten Verpflichtungen durchgesetzt wird. Hierzu muss
gewährleistet sein, dass am Ende jeder Verpflichtungsperiode die Menge der ausgestoßenen
Emissionen der Vertragsparteien mit der Menge an Zertifikaten übereinstimmt. Die
Zertifikatemenge setzt sich dabei aus der Anzahl anfänglich zugeteilter Emissionsrechte auf
der einen Seite sowie aus der Differenz zwischen Zukäufen und Veräußerungen im Rahmen
des internationalen Emissionshandels auf der anderen Seite zusammen. Für die Durchsetzung
der Verpflichtungen ist es daher nicht nur entscheidend, die Menge der getätigten Emissionen
zu messen, sondern auch die Handelsströme der Zertifikate zu überwachen.402
Die Messung der Treibhausgasemissionen sollte auf nationaler Ebene durchgeführt und in
Form einer Berichterstattung international veröffentlicht werden. In Unterkapitel 4.1.3 wurde
bereits darauf hingewiesen, dass es sinnvoll ist, die Berichterstattung jährlich durchzuführen,
um so einen kurzfristigen Anreiz zur Emissionsreduktion zu schaffen. Um die Effektivität des
Klimaschutzabkommens zu gewährleisten ist es wichtig, diese Berichte von unabhängigen
Gremien überprüfen zu lassen. Im Rahmen des Kyoto-Protokolls wurden hierfür sogenannte
„sachkundige Überprüfungsgruppen“ berufen, die auch innerhalb eines Folgeabkommens zum
399
Diese Zahlen entsprechen dem Pro-Kopf-Bruttonationaleinkommen, welches durch Verwendung des
kaufkraftparitätischen Wechselkurses in die künstliche Währung Internationale Dollar umgerechnet wurde,
vgl. The World Bank (2010), o. S. Mit einem Internationalen Dollar kann man dabei in jedem Land denselben
Warenkorb erwerben, wie in den USA mit einem US-Dollar. Vgl. zum Konzept des
Bruttonationaleinkommens ausgedrückt in Kaufkraftstandards The World Bank (1999), S. 234.
400
Vgl. den Elzen et al. (2005b), S. 294 ff.
401
Den Elzen et al. (2005a) berechnen zwar die aus verschiedenen Lastenteilungsschlüsseln resultierenden
Vermeidungskosten. Allerdings beruhen diese Kosten auf Grundlagen, die sich von der Analyse innerhalb
dieser Arbeit unterscheiden. So wird etwa der Emissionszeitraum, der für die historischen Beiträge relevant
ist, auf eine andere Art bestimmt. Außerdem wird der internationale Emissionshandel als nur eingeschränkt
anwendbar betrachtet.
402
Vgl. Peterson (2003), S. 4 f.
69
Einsatz kommen sollten.403 Dies gilt ebenso für bereits eingeführte Richtlinien zur
Anfertigung der nationalen Berichte.404
Auch die Erfassung von Emissionshandelsströmen ist bereits durch das Kyoto-Protokoll
geregelt. So ist jede Partei, die am internationalen Handel mit Emissionsrechten teilnehmen
möchte, zur Implementierung eines nationalen Registers zur Erfassung der Zertifikate
verpflichtet.405 Diese Register werden auf internationaler Ebene durch das „International
Transaction
Log“
verbunden,
406
Vertragspartnern überwacht.
das
den
Handel
von
Emissionsrechten
zwischen
Diese etablierten computerisierten Systeme sollten auch
innerhalb des Folgeabkommens die Grundlage für den Emissionshandel bilden.
Die effektive Durchsetzung der Reduktionsverpflichtungen benötigt schließlich Mechanismen
zur Sanktionierung des Ausstoßes von Treibhausgasen über die Anzahl der vorhandenen
Zertifikate hinaus. Ein künftiges Klimaschutzabkommen sollte einen intertemporalen Handel
mit
Emissionsrechten
zwischen
verschiedenen
Verpflichtungsperioden
aus
Kosteneffizienzgründen ermöglichen. Daher kann eine etwaige Lücke zwischen Emissionsund Zertifikatemenge am Ende einer Verpflichtungsperiode durch das „Borrowing“ von
Zertifikaten aus der Folgeperiode geschlossen werden.
Die Festlegung einer Bandbreite von Reduktionsverpflichtungen folgender Perioden ist nicht
nur zur Ermöglichung einer langfristigen Planung von Investitionsprojekten wichtig, sondern
bildet auch die Voraussetzung zur Funktionsweise dieses „Sanktionsmechanismus“.407 Ohne
eine vorherige Vereinbarung über künftige Emissionszuteilungen könnte der Ausgleich der
versäumten
Emissionsreduktion
durch
zusätzliche
Reduktionsanstrengungen
in
der
Folgeperiode nicht gewährleistet werden.
Die Anwendung einer Handelsquote ist wie oben angesprochen notwendig, um den
Umweltschäden, die sich aus der Verlagerung von Emissionsreduktionen in die Zukunft
ergeben, Rechnung zu tragen. Dies führt dazu, dass in der Folgeperiode eine größere Anzahl
an Zertifikaten von der ursprünglich festgelegten Zuteilungsmenge abgezogen wird, als zur
Deckung der Emissionsmenge der laufenden Periode notwendig wäre.
Es wurde bereits auf den negativen Anreiz des „Borrowing“ zur Verzögerung von
Emissionsreduktionen hingewiesen. Dieser sollte durch die Vorlage einer Begründung der
403
Vgl. UN (1998), Art. 8, S. 8.
Eine Auflistung der Vorgaben zur Anfertigung der Berichte findet sich in UNFCCC (2008), S. 26.
405
Vgl. ebenda, S. 60.
406
Vgl. ebenda, S. 22.
407
Vgl. Jacoby und Ellerman (2002), Fußnote 10, S. 9.
404
70
Inanspruchnahme relativiert werden. Wird „Borrowing“ zusätzlich als Sanktionsmechanismus
verwendet ist es notwendig, Maßnahmen zu definieren, wie mit Vertragsparteien umgegangen
werden sollte, die keinerlei Pläne für Emissionsreduktionen in Folgeperioden vorweisen
können. Eine Möglichkeit besteht darin, diese Parteien so lange vom internationalen
Emissionshandel auszuschließen, bis konkrete Pläne vorliegen. Werden Verpflichtungen
chronisch nicht eingehalten, könnten Vertragsparteien schließlich mit dem vorübergehenden
Ausschluss aus dem Abkommen sanktioniert werden. Die Strafe bestünde vor allem in einer
öffentlichen
Stigmatisierung.
Länder,
die
durch
das
Abkommen
zahlreiche
und
gewinnbringend zu verkaufende Zertifikate zugeteilt bekommen, würden darüber hinaus einer
Einnahmequelle beraubt. Der Ausschluss von Staaten würde die ökologische Effektivität des
Abkommens allerdings beschränken.
Im Rahmen des Kyoto-Protokolls wird eine Nichteinhaltung der Verpflichtungen mit einer
Reduktion der Zertifikatezuteilung der Folgeperiode in Höhe der 1,3-fachen Menge der
Differenz zwischen Emissionsmenge und Zertifikaten am Ende des vorangehenden
Verpflichtungszeitraums sanktioniert. Diese Regelung entspricht de facto einem „Borrowing“
mit einer Handelsquote von 30 %.408 Daneben ist es vorgesehen die Nichteinhaltung der
Verpflichtung bekannt zu machen, um dadurch den internationalen Ruf der betreffenden
Partei zu schädigen.409 Diese geltenden Regelungen sind teilweise zu modifizieren: Die
Handelsquote sollte so gut wie möglich an die tatsächlich entstehenden Umweltschäden durch
die Verzögerung der Emissionsreduktion angepasst werden. Außerdem sollte die Schädigung
des Rufs auf diejenigen Länder beschränkt werden, bei denen „Borrowing“ tatsächlich als
Sanktionsmechanismus verwendet wird. Wird die zeitliche Flexibilisierung aus Gründen der
Kosteneffizienz verwendet, so ist dies erwünscht und sollte daher nicht geahndet werden.
Wird eine „Safety Valve“ eingesetzt, so kann diese ebenfalls als Sanktion ausgestaltet
werden. Vertragsparteien, deren Emissionsausstoß die Menge an Zertifikaten übersteigt,
werden in diesem Fall dazu verpflichtet, Zertifikate zum geltenden „Trigger-Preis“ zu
erwerben, bis ein Ausgleich der beiden Größen erreicht ist.
Die Implementierung des internationalen Emissionshandels in der vorgeschlagenen Form
schreibt einigen vor allem weniger wohlhabenden Ländern eine große Menge an Zertifikaten
zu. Diese könnten in die Versuchung geraten, ihre Zertifikate zu verkaufen, ohne
entsprechende Emissionsreduktionen vorzunehmen. Daher ist es wichtig, auch diese
408
409
Vgl. Bohm (2002), S. 271.
Vgl. Maljean-Dubois (2010), S. 79.
71
Vertragsparteien, selbst wenn sie keinen konkreten Reduktionsverpflichtungen unterliegen,
regelmäßig zu kontrollieren.
4.3 Umsetzungsprobleme und Lösungsansätze
Die Teilnahme an einem internationalen Abkommen sowie die Einhaltung übernommener
Verpflichtungen
können
stets
nur
auf
freiwilliger
Basis
geschehen.
Durchsetzungsmechanismen sind wirkungslos, falls ihre Anwendung im Fall einer
Vertragsverletzung dazu führt, dass die betroffenen Parteien ihre Mitgliedschaft beenden.
Daher ist es wichtig das Abkommen so zu gestalten, dass Staaten ein Eigeninteresse an einer
langfristigen Teilnahme entwickeln.
Spieltheoretische Erkenntnisse legen den Schluss nahe, dass die Erstellung eines
Kollektivguts einfacher zu bewerkstelligen ist, wenn die Anzahl der „Spieler“ klein ist.410
Einigungen im Rahmen globaler Verhandlungen sind hingegen nur schwer zu erreichen.
Aufgrund dieser Problematik sprechen sich einige Autoren, darunter etwa David G. Victor,
für
die
Verfolgung
von
„Bottom-Up“-Ansätzen
nach
dem
411
Welthandelsorganisation (WTO) oder der Europäischen Union aus.
Vorbild
der
Verhandlungen über
ein künftiges Klimaschutzabkommen sollten sich demnach zunächst auf die wichtigsten
Emittenten konzentrieren und erst allmählich die übrigen Länder einbeziehen. Durch eine
Verringerung der Anzahl verhandelnder Staaten könnten zwar Transaktionskosten gesenkt
und eine Einigung erleichtert werden,412 der Ausschluss von Staaten im Rahmen der
UNFCCC, die jedem Land eine Stimme gewährt,413 ist allerdings nicht möglich.
Entsprechend müsste ein „diskriminierendes“ Abkommen in einem anderen Zusammenhang
ausgehandelt
werden.
Zudem ergab
die Analyse der Auswirkungen subglobaler
Vereinbarungen im Rahmen des Unterkapitels 3.1, dass diese aufgrund des Leakage-Effektes
nicht empfehlenswert sind.
Andere Autoren befürworten aufgrund der Ankündigungen einiger Staaten, sich grundsätzlich
keinen internationalen Verpflichtungen unterwerfen zu wollen und der damit einhergehenden
Ineffektivität bisheriger Anstrengungen, neue Formen des globalen Klimaschutzes. So schlägt
Scott Barrett einen Ansatz zur gemeinschaftlichen Erforschung und Entwicklung neuer,
klimafreundlicher Technologien vor.414 Ein solches Abkommen gewährleistet jedoch keinerlei
410
Vgl. Barrett (1999a).
Vgl. Victor (2007).
412
Vgl. Bodansky (2009), S. 9.
413
Vgl. UN (1992), Art. 18, S. 19.
414
Vgl. Barrett (2005), S. 393 ff.
411
72
Kontrolle über die weltweiten Treibhausgasemissionen und ist daher ebenfalls nicht zur
Beschränkung des Klimawandels und seiner Folgen geeignet.
Unter der Abwägung sämtlicher Vor- und Nachteile verschiedener Instrumente scheint der
internationale Emissionshandel am besten zum globalen Klimaschutz geeignet zu sein. Um
die Verhandlungen der Staaten über dessen Ausgestaltung zu vereinfachen und die Menge der
Trittbrettfahrer zu beschränken, können verschiedene Strategien eingesetzt werden. Es wurde
bereits erwähnt, dass das Interesse am Beitritt zu einem Klimaschutzabkommen entscheidend
von den resultierenden Kosten und Nutzen abhängt. Daher besteht ein Ansatzpunkt darin, den
Nettonutzen der Länder aus der Teilnahme zu erhöhen. Die Wahl eines möglichst flexiblen
marktbasierten
Instruments
zur
Reduktion
von
Treibhausgasemissionen
kann
die
Gesamtkosten des Abkommens minimieren. Für die relativen individuellen Kosten ist
hingegen vor allem die Ausgestaltung des Lastenteilungsschlüssels entscheidend. Wird die
Aufteilung der Kosten auf Grundlage des erweiterten „Brazilian Proposals“ gestaltet, führt
dies im Allgemeinen zu einer hohen Belastung von Industriestaaten, während Länder mit
geringem Einkommen zunächst gänzlich von Reduktionsverpflichtungen befreit werden.
Bei den Entwicklungsländern könnte ein entsprechender Vorschlag Zustimmung finden,
zumal durch den internationalen Emissionshandel zusätzlich mit Gewinnen aus den
Verkäufen überflüssiger Zertifikate gerechnet werden kann. In Bezug auf die Schwellenländer
wird es von entscheidender Bedeutung sein, wie hoch die Einkommensschwelle angesetzt
wird. Es ist daher damit zu rechnen, dass die betroffenen Länder versuchen werden, die
Schwelle nach oben zu korrigieren. Unter den Industriestaaten wird es vor allem schwierig
sein, die Zustimmung der USA zu gewinnen, die momentan international verbindliche
Reduktionsverpflichtungen ablehnen. Allerdings erhöht die Ausweitung der Verpflichtungen
auf diverse Schwellenländer den Nutzen, den Industrieländer durch die Implementierung des
Klimaschutzabkommens erwarten können im Vergleich zum Kyoto-Protokoll.
Verhandlungen über die Ausgestaltung eines Lastenteilungsschlüssels gleichen generell
einem Nullsummenspiel: Zugeständnisse für einzelne Länder geschehen immer auf Kosten
anderer Vertragsparteien, da lediglich die Gesamtkosten umverteilt werden.415 Aus diesem
Grund sind zusätzliche Maßnahmen zur Förderung einer umfassenden Teilnahme zu
ergreifen. Eine Möglichkeit besteht etwa darin, gegen Länder, die den Beitritt zum
Abkommen verweigern, Sanktionen auszusprechen. So schlägt zum Beispiel Joseph E.
Stiglitz die Verhängung von Importzöllen auf energieintensive Produkte nichtteilnehmender
415
Vgl. Stavins und Barrett (2002), S. 17.
73
Staaten vor.416 Auch innerhalb der Europäischen Union wird diese Strategie als eine
Möglichkeit zur Überwindung des Leakage-Effekts diskutiert.417 In der Literatur finden sich
jedoch zahlreiche Äußerungen gegen die Anwendung von Sanktionen zur Förderung
internationaler Kooperation.418 Handelssanktionen zur Durchsetzung von Umweltstandards
sind im Speziellen problematisch, da sie für protektionistische Zwecke missbraucht werden
könnten. Zudem fallen solche Maßnahmen unter das Regelwerk der WTO und sind nur
schwer mit deren geltenden Regeln in Einklang zu bringen.419 Außerdem wirkt sich eine
Beschränkung der Exportmöglichkeiten von ärmeren Ländern negativ auf deren ökonomische
Entwicklung aus. Diese ist aber eine Voraussetzung für die Fähigkeit, in klimafreundliche
Technologien zu investieren.420
Eine alternative Strategie besteht darin, die Verhandlungen über den Klimaschutz mit anderen
internationalen Themen zu verknüpfen.421 Dieses als „Issue Linkage“ bezeichnete Vorgehen
kann einerseits dazu dienen, Verhandlungsschwierigkeiten, die sich aus der Heterogenität der
Länder ergeben, zu überwinden, andererseits kann durch ihren Einsatz die Stabilität des
Abkommens erhöht werden.422 Ein Beispiel stellt die Verbindung des internationalen
Klimaschutzes mit einer Zusammenarbeit im Bereich der Forschung und Entwicklung (F&E)
neuer Technologien dar:423 Zusatzgewinne aus der F&E-Zusammenarbeit entsprechen einem
Klubgut, das nur Staaten zugutekommt, die dem verknüpften Abkommen beigetreten sind.424
Der Anreiz des Trittbrettfahrens im Bereich des Klimaschutzes, der einem öffentlichen Gut
entspricht, kann so durch den Wunsch nach Erzielung des Klubgutes relativiert werden.425 In
diesem Fall werden auch Anreize zum Austritt aus dem Abkommen abgeschwächt, was sich
positiv auf die Stabilität der Vereinbarungen auswirkt.426 Die vereinbarten nationalen
Ausgaben für F&E können zudem derart gestaltet werden, dass Asymmetrien zwischen den
Vertragsparteien bezüglich der Kosten und Nutzen des verknüpften Abkommens weiter
abgebaut werden. Ein Defizit solcher „Issue Linkages“ besteht darin, dass Verhandlungen
416
Vgl. Stiglitz (2006).
Vgl. Europäische Kommission (2010a), S. 12 f.
418
Vgl. Blackhurst und Subramanian (1992), S. 261 f.
419
Vgl. Perez (2005), S. 737 f.
420
Vgl. zu den Problemen im Zusammenhang mit Handelssanktionen ausführlich Griswold (2001).
421
Vgl. Botteon und Carraro (1998), S. 182.
422
Vgl. ebenda, S. 183.
423
Vgl. zum „Issue Linkage“ von Klimaschutz und F&E etwa Botteon und Carraro (1998) oder Buchner et al.
(2002).
424
Vgl. Botteon und Carraro (1998), S. 184.
425
Vgl. ebenda, S. 183 f.
426
Vgl. ebenda, S. 184.
417
74
über mehrere Themen die Komplexität des Abkommens und damit auch die Verhandlungsund Informationskosten erhöhen.427
Da ein künftiges Klimaschutzabkommen unter möglichst vielen Staaten vereinbart werden
sollte, Verhandlungen unter zahlreichen „Spielern“ jedoch die individuelle Bereitschaft zur
Übernahme von Verpflichtungen senken, ist es zunächst einmal durchaus denkbar, die globale
Zielvorgabe
für
Emissionsreduktionen
herabzusetzen.
Die
Gewinnung
zusätzlicher
Vertragsparteien auf Kosten der Abschwächung des Reduktionsziels hat den Vorteil, dass der
Emissionshandel in einer Vielzahl von Ländern ohne zu hohe und damit abschreckende
Kosten etabliert werden kann. Dies ermöglicht dann eine kosteneffektive Durchführung
intensiverer Reduktionsbemühungen in Folgeperioden. Zusätzlich wird es möglich,
Erfahrungen über die Vermeidungskosten der Länder sowie über die Funktionsweise der
Institutionen und Mechanismen zur Durchsetzung des Abkommens zu sammeln.
Schließlich kann ein internationales Abkommen kaum beschlossen werden, wenn die Bürger
innerhalb der verhandelnden Staaten nicht hinter den Zielen der Vereinbarung stehen. Eine
weitere Strategie, die Staaten zur Teilnahme zu bewegen, besteht daher in der Aufklärung der
Bevölkerung über die Funktionsweise und Folgen des Klimawandels. Vor allem in
demokratisch organisierten Staaten ist die Einbeziehung der Wähler wichtig, da sie Druck auf
ihre Regierungen ausüben, gleichzeitig aber auch Kooperationen im Klimaschutz behindern
können.
5. Zusammenfassung
Die ökonomische Analyse des globalen Klimaschutzes kann wichtige Beiträge leisten, wenn
es um die Festlegung von Gestaltungskriterien für ein Folgeabkommen zum Kyoto-Protokoll
geht. Die drei elementaren Fragestellungen, die sich bei der Ausgestaltung eines
Klimaschutzabkommens ergeben, sind diejenigen nach dem Ziel des Abkommens, d. h. nach
der Festlegung des Emissionsreduktionspfades, nach der Bestimmung der Vertragsparteien,
die innerhalb des Abkommens Verpflichtungen übernehmen, und nach dem Instrumentarium,
das zur Zielerreichung eingesetzt werden soll. Die vorliegende Arbeit versucht einen
möglichst umfassenden Überblick über Ausgestaltung und potenzielle Problematiken dieser
drei Aspekte zu liefern.
Folgende Hauptergebnisse lassen sich zusammenfassen: Die Zielvorgaben eines künftigen
Abkommens sollten auf Grundlage der Berechnungen von IAMs festgelegt werden. Die mit
427
Vgl. Perez (2005), S. 753.
75
der Zeit immer strikter werdenden Reduktionsvorgaben sollten dabei anpassungsfähig sein,
um neue Forschungserkenntnisse einbeziehen zu können. Für die Wirkungsweise eines
Klimaschutzabkommens ist es von entscheidender Bedeutung, dass möglichst viele Staaten
daran teilnehmen, vor allem aber diejenigen, die wesentlich zu den weltweiten Emissionen
beitragen. Die Analyse des Leakage-Effekts hat gezeigt, dass ohne diese Voraussetzung
wahrscheinlich die Anstrengungen derjenigen Länder, die sich am Klimaschutz beteiligen,
zum Teil durch einen Anstieg der Emissionen in nicht teilnehmenden Ländern vereitelt
werden. Zudem besteht die Gefahr des grünen Paradoxons, das dadurch gekennzeichnet ist,
dass die weltweiten Emissionen durch die subglobale Klimapolitik stärker ansteigen als ohne
Klimaschutzmaßnahmen.
Bezüglich des einzusetzenden Instruments zur Treibhausgasreduktion ist festzuhalten, dass
ein internationaler Emissionshandel besser für den globalen Klimaschutz geeignet ist, als eine
Steuerlösung. Dies liegt zum einen an der ökologischen Treffsicherheit des Emissionshandels
und der damit einhergehenden Fähigkeit zur Umgehung des grünen Paradoxons bei einer
globalen Anwendung. Zum anderen sprechen die Umsetzungsschwierigkeiten einer
weltweiten Steuer gegen ihren Einsatz. Die Hauptproblematik des Emissionshandels besteht
in der Unsicherheit über sich ergebende Zertifikatepreise. Diese kann durch die Anpassung
der Verpflichtungsperiode, die Zulassung von „Banking“ und „Borrowing“ zwischen den
Perioden sowie durch den zeitlich begrenzten Einsatz einer „Safety Valve“ überwunden
werden.
Der Einsatz eines marktbasierten Instruments reduziert die Gesamtkosten des Abkommens,
was die Bereitwilligkeit des Beitritts von Staaten mit hohen anteiligen Kosten erhöhen kann.
Die relativen Kosten des Abkommens werden vor allem durch den Lastenteilungsschlüssel
bestimmt. Im Rahmen dieser Arbeit wurde vorgeschlagen, die Reduktionsverpflichtungen
nach einem „polluter pays“- sowie einem Leistungsfähigkeitsprinzip festzulegen. Wie
realistisch die Umsetzung eines entsprechenden Lastenteilungsschlüssels ist, wird vor allem
von einer Prognose der resultierenden nationalen Vermeidungskosten abhängen. Die
Durchsetzungsmechanismen, die im Rahmen des geltenden Kyoto-Protokolls festgelegt
wurden, sind im Großen und Ganzen auch für die Anwendung innerhalb eines
Folgeabkommens geeignet.
Ausgeblendet wurde im Zuge dieser Arbeit zum einen die Ausgestaltung des Klimaschutzes
auf nationaler Ebene. Durch den Emissionshandel bleibt es den Staaten selbst überlassen,
welche Instrumente sie zur Erfüllung ihrer Zielvorgaben einsetzen. Diese können
76
dementsprechend den vorherrschenden Gegebenheiten angepasst werden. Durch eine
nationale Implementierung des Zertifikatehandels würden die Kostensenkungspotenziale des
Instruments aller Voraussicht nach am besten ausgeschöpft. Dies ist jedoch aufgrund
mangelnder Infrastrukturen noch nicht in sämtlichen Ländern realisierbar.
Zum anderen wurde die Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen nicht betrachtet.
Entwicklungsländer, die stark vom Klimawandel betroffen sind, aber keine (finanziellen)
Möglichkeiten besitzen mit den Folgen umzugehen, sollten Unterstützungen von
wohlhabenderen Ländern erhalten. Das Ausmaß dieser Hilfen sollte allerdings auf Grundlage
von Bedürftigkeit und Leistungsfähigkeit festgelegt und nicht vorrangig im Rahmen eines
künftigen Klimaschutzabkommens geregelt werden, dessen Verwirklichung momentan
ungewiss ist.
Da kein Land zum Beitritt gezwungen werden kann, ist es für die Realisierung eines
Folgeabkommens zum Kyoto-Protokoll entscheidend, dass die Staaten aus eigenem Antrieb
beitreten. Anreize hierzu können durch eine Reduktion der Gesamtkosten sowie der relativen
Kostenbelastung geschaffen werden. Zusätzlich ist es denkbar, die Staaten durch „Issue
Linkage“ zur Teilnahme zu bewegen oder die angestrebten Gesamtreduktionen und damit
auch die Gesamtkosten vorerst zu schmälern.
Die unterschiedlichen Interessen der verschiedenen Staaten am Klimaschutz erschweren die
Verhandlungen über ein künftiges Abkommen. Für viele Entwicklungs- und Schwellenländer
hat das ökonomische Wachstum Vorrang vor langfristigen Klimaschutzinvestitionen. Ihre
Teilnahme könnte dadurch erreicht werden, dass Kosten nur in dem Umfang getragen werden
müssen, der eine Weiterentwicklung nicht behindert. Hierdurch erhöhen sich aber die Kosten
der übrigen Länder, was deren Beitrittswahrscheinlichkeit senkt. Die Tatsache, dass bisher
keine Einigung unter den Hauptemittenten erzielt werden konnte, ist bezeichnend für die
Problematik. Vielleicht müssen erst die Folgen des Klimawandels deutlicher sichtbar werden,
bis genügend Staaten den Ernst der Lage erkennen und bereit sind, Maßnahmen zu ergreifen.
Die Alternative besteht in einer Aufklärung über die Konsequenzen des ungebremsten
Ausstoßes von Treibhausgasen, so dass Schritte unternommen werden, bevor unser
Klimasystem irreversibel beschädigt ist.
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