Verbands-Management (VM) - Verbandsmanagement Institut

Verbands-Management (VM)
Fachzeitschrift für Verbands- und Nonprofit-Management
VM 1/02
Purtschert, Robert
Lobbying: Ein konzeptionellheuristischer Ansatz
Verbands-Mangement, 28. Jahrgang, Ausgabe 1 (2002), S. 46-57.
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Verbandsmanagement Institut (VMI) www.vmi.ch,
Universität Freiburg/CH
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Maxomedia, Bern
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1424-9189
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Die Zeitschrift VM erscheint dreimal jährlich in den Monaten April, August und
November.
Abdruck und Vervielfältigung von Artikeln und Bildern, auch auszugsweise oder in
Abschnitten, nur mit Genehmigung des Herausgebers.
Fachartikel
NPO-Kernaufgabe
Lobbying: Ein konzeptionellheuristischer Ansatz
Analyse der bisherigen Lobbying-Aktivitäten
Für die Konzepterstellung ist es sinnvoll, eine Stärken-/Schwächenanalyse über die bisherigen Lobbying-Aktivitäten vorzunehmen, die laufenden Aktivitäten, die vorhandenen Mittel, Infrastruktur wie
auch vorhandene Beziehungen usw. aufzulisten.
Robert Purtschert
Festlegen der Austauschpartner im politischen
System
Aus dem Marketing-Austauschsystem lassen sich die
Zielgruppen im politischen System herauslesen. Diese sind hier noch zu präzisieren, es ist zu fragen, bei
welchen Stellen/Personen Lobbying-Arbeit benötigt
wird.
Die Interessenvertretung ist eine Kernleistung der NPO, und zwar sowohl für
die Selbsthilfe- bzw. Eigenleistungs- wie für
Drittleistungs-NPO. Deshalb erhält diese
Kernaufgabe auch im Freiburger Management-Modell (FMM) für NPO eine gebührende
Verankerung. Ein wichtiger Teilbereich der
Interessenvertretung ist die Beeinflussung
des politischen Systems. Für die meisten
NPO empfiehlt sich deshalb, ein Interessenvertretungs-/Lobbying-Konzept als Marketing-Teilkonzept zu erstellen. Diesem
schliesst sich für die Bearbeitung von einzelnen Lobbying-Aufgaben die operative
Lobbying-Planung an.
Interessengruppen nehmen in politischen Systemen
eine wichtige Funktion ein. Deren Wirken wird von
der Politikwissenschaft und der Volkswirtschaftslehre in Bezug auf das Gesamtsystem beurteilt. Eine
Zeitlang schien es, als ob die Macht der Verbände
überschätzt wurde (Sebaldt, Martin, Organisierter Pluralismus, 1997, S. 384). Nicht die Bürger-, sondern
Wirtschafts- und Verbandsinteressen würden in undurchsichtigen vor- und ausserparlamentarischen
Verfahren eine Interessenaushandlung betreiben.
Heute ist die ganze Problematik einer pragmatischen
Betrachtungsweise gewichen. Viele Untersuchungen
und Fallstudien haben gezeigt, dass die Macht der
Verbände durch eine Vielzahl von weiteren Akteuren eingegrenzt wird. Zudem wäre die politische
Arbeit ohne die Informationsaufbereitung durch
Interessengruppen gar nicht machbar. Auch die Akzeptanz von politischen Beschlüssen ist auf der
Basis einer breiten Abstützung durch Interessengruppen leichter erreichbar. Es zeigt sich immer wieder, dass die staatliche Verwaltung die Bildung von
Interessengruppen sogar fördert, um geeignete Ansprech- und Verhandlungspartner zu haben.
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Für uns ist die Tatsache wesentlich, dass praktisch
alle NPO Lobbying-Arbeit verrichten (müssen), diese Aufgaben bilden nicht selten der primäre Grund
für die Existenz der NPO. Deshalb steht nicht die Frage des «Ob», sondern die Frage des «Wie» im Vordergrund. Die Lobbying-Arbeit sollte nicht rein zufällig,
sondern konzeptorientiert angegangen werden,
um ein möglichst gutes «Rendement» zu erzielen.
Weil heute Verbände und NPO in politischen Entscheidungsprozessen eine gewichtige Rolle (zu) spielen (haben), soll ein für NPO taugliches LobbyingPlanungssystem vorgestellt werden. Wir teilen die
Aufgabe in drei Planungsschritte:
Erstellen eines Lobbying-Konzeptes –
als Rahmenplan für das gesamte Lobbying
«Stand-by»-Lobbying als ein permanentes
Monitoring und die laufende Kommunikation
mit den einzelnen Gliedern der Organisation
Die operative Lobbying-Planung als Planung
der einzelnen Lobbying-Tätigkeiten
Das Lobbying-Konzept
Die Erarbeitung des Lobbying-Konzeptes erfolgt in
folgenden Teilschritten.
Vorgaben aus übergeordneten Führungsinstrumenten
In den meisten Leitbildern/Verbandspolitiken sind
klare Aufträge für die Interessenvertretung vorgegeben. Das Leitbild der Wirtschaftskammer Österreich
fordert beispielsweise ein aktives Lobbying. Aus dem
Marketing-Konzept ergeben sich die Gesamtpositionierung der Organisation und die Übersicht über die
geplanten Marketing-Einsatzbereiche, was die Abstimmung für den Gesamtauftritt der Organisation
erleichtert.
Errichtung eines Monitoring-Systems
Erfolgsreiches Lobbying erfordert eine kontinuierliche Beobachtung der Entwicklung politisch relevanter Themen und deren Umfeld. Hier geht es
darum, über die Einrichtung eines solchen Monitoring-Systems zu beschliessen, die entsprechende Infrastruktur festzulegen und die entsprechenden
Finanzen zu bewilligen.
Festlegen der Grundsatzpositionen und interne
Abstimmung
Für die wichtigsten Lobbying-Themen sollen die
eigenen grundsätzlichen Positionen festgelegt werden, z.B. in der Wirtschaftspolitik, der Steuerpolitik,
der Sozialpolitik usw.
Diese Grundsatzpositionen sind mit allen Gliedern
der Organisation abzustimmen, z.B. Sektionen oder
andere Untergruppen, weiter mit Nachbar- oder
Dachverbänden, und selbstverständlich müssen diese Positionen von der eigenen (Mitglieder-) Basis
getragen werden.
Organisation des Lobbying
Hier geht es um die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten im Miliz- und Profisystem, d.h. im
Vorstand und in der Geschäftsführung. Es sind die
entsprechenden personellen Ressourcen vorzusehen. Das Lobbying muss in der Organisationsstruktur verankert sein (z.B. ständiger Ausschuss für Sozialpolitik usw.).
Weil Lobbying nichts Statisches, sondern etwas sehr
Dynamisches ist, das dauernd stattfinden muss und
ständige Feedback-Prozesse mit der Basis und andern
Gliedern der Organisation erfordert, sind als nächs-
tes die Lobbying-Bereitschaft und permanente Lobbying-Betreuung zu institutionalisieren. Wir nennen
dies «Stand-by»-Lobbying.
«Stand-by»-Lobbying
Ein gutes Lobbying erfordert eine hohe Potenzialqualität und eine gute Dienstleistungsbereitschaft.
Dazu gehören:
Ein permanentes Monitoring.
Eine laufende Beurteilung und Bewertung
der Monitoring-Resultate und der entsprechende Transfer in die Gesamtorganisation.
Das Formulieren von Aufträgen für die
operative Lobbying-Planung.
Permanenter Aufbau von Beziehungen zu
relevanten Zielpersonen.
Die umfassende und kontinuierliche Beobachtung
über die Entwicklung von politisch relevanten Themen ist eine Grundvoraussetzung für ein gutes Lobbying. Dieses Monitoring hat eine Frühwarnfunktion, damit die eigenen Aktionen zeitgerecht eingeleitet werden können. Der grösste Teil der täglichen
Lobbying-Arbeit entfällt auf diese Funktion (Buholzer, René, P., «Konzeptionelles Lobbying I», in: Verbands-Management VM (Nr. 2/1998), S. 14). In der Praxis gibt es immer wieder Probleme für das Management, der Basis diesen Sachverhalt verständlich zu
machen.
Zum Monitoring gehört auch eine laufende Gesetzes-, Verordnungs-«Durchforstung» bzw. Forschung
(Helmes, Peter, Lobbying, 1999). Praktiker in Verbänden stellen immer wieder fest, dass vielfach ein den
modernen Anforderungen des Polit-Managements
entsprechendes Monitoring sowie fundierte Kenntnisse über die kollektiven Entscheidungsprozesse
fehlen (Prugger, Ernst, Lobbyingkonzept, 1999, S. 29).
Beurteilung und Bewertung, Transfer
in die Gesamtorganisation
Die Resultate aus dem Monitoring müssen beurteilt
und bewertet werden. Dies geschieht einmal in der
Geschäftsstelle, dann sind auch Beratungen im Vorstand oder in speziellen Lobbying-Ausschüssen
sinnvoll. Stellt sich ein akuter Handlungsbedarf ein,
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Fachartikel
ist man gewillt, aktives Lobbying zu betreiben, so
müssen Aufträge für die operative Lobbying-Planung formuliert werden. Vielfach ist es aber auch
möglich, eine passive Strategie zu fahren, oder man
versucht, andere Organisationen auf den Fall anzusetzen usw.
Ganz wichtig in diesem Zusammenhang ist jedoch
der Transfer in die Gesamtorganisation, d.h. dass
die einzelnen Glieder, Sektionen usw. und die Mitglieder über die Monitoring-Ergebnisse etc. informiert werden. Dazu gehört eine dauernde Mitgliederinformation sowie der Informationsaustausch
zwischen den Mitgliedern. Hier kann auch ein länger dauernder interner Meinungsbildungsprozess
stattfinden, bevor ein konkreter Auftrag zur operativen Lobbying-Planung gegeben werden kann. Denn
eine erfolgreiche operative Lobbying-Planung muss
sich auf die Legitimität des Anliegens stützen können.
Nach Schmitter/Streeck unterliegt der Austausch
zwischen Verband und Mitgliedern der sogenannten
«Logic of membership», die auf Faktoren wie die Organisation und die Ressourcenausstattung einer
Interessengruppe hinweist. Die Organisationsstruktur, der Organisationsgrad, die finanziellen Mittel
und die Grösse der Organisation etc. bestimmen das
Stärken-/Schwächenprofil der Interessengruppe. Die
«Logic of membership» stimmt nicht immer mit der
«Beeinflussungslogik» («Logic of influence») überein. Hier geht es um den Austausch zwischen Verbänden und der Aussenwelt. Dieser wird durch die
institutionellen Besonderheiten des jeweiligen politischen Systems dominiert.
In der Praxis ist oft zu beobachten, dass die Mitglieder unrealistische Erwartungen und Forderungen an
das Lobbying stellen. Die Zentrierung auf die eigenen Probleme versperrt eine realistische Gesamtoptik. Die NPO agiert deshalb als intermediäre Organisation zwischen der Organisationswelt der eigenen
Mitglieder und der Welt des politischen Systems.
Kirsch weist auf die Gefahr der «Verselbständigung
korporativer Macht» hin, weil Verbände etwas einseitig gewisse Ziele verfolgen, die nicht von allen
Mitgliedern getragen werden (Kirsch, Guy, Neue politische Ökonomie, 1993, S. 279). Das Lobbying einer
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NPO sollte deshalb in einem ständigen Austausch
mit den eigenen Reihen und mit den äusseren Umfeldern stehen. Auf der andern Seite nehmen die
Umwelten die Vorkommnisse in der NPO ebenfalls
wahr, und der Erfolg einer Lobbying-Aktion kann
massgeblich davon abhängen, wie die Umwelt die
Solidarität und das Durchstehvermögen einer NPO
einschätzt. Um die Beeinflussbarkeit eines politischen Prozesses beurteilen zu können, ist die Checkliste in Abbildung 1 nützlich:
die Phase der Entscheidungsfindung,
in der sich die Vorlage befindet (je früher,
desto besser)
die Charakteristik der Vorlage
(je fachspezifischer, desto besser)
die verfügbaren Lobbying-Kapazitäten
(je adäquater, desto besser)
das nutzbare Beziehungsnetz (je grösser,
desto besser)
die Haltung der öffentlichen Meinung
(je unterstützender, desto besser)
der Grad der Übereinstimmung mit der
generellen Doktrin der Politiker und Beamten
(je identischer, desto besser)
das Verhalten konkurrenzierender Interessengruppen (je desinteressierter, desto besser)
das Verhalten unterstützender Interessengruppen (je engagierter, desto besser)
die mögliche Bildung von Allianzen
(je umfassender, desto besser)
Abbildung 1: Beeinflussbarkeit eines politischen
Prozesses (vgl. Buholzer, René, P., 1998, S. 15).
Formulierung der Aufträge für
die operative Lobbying-Planung
Ergeben die Vorgaben aus dem Lobbying-Konzept
oder aus den Aktiväten im Bereich des «Stand-by»Lobbying Handlungsbedarf für Lobbying-Tätigkeiten, werden diese im Rahmen der operativen Lobbying-Planung umgesetzt. Hier wird wieder nach
einer heuristischen Planungssequenz gearbeitet.
Operative Lobbying-Planung
Um eine konkret gestellte Lobbying-Aufgabe zu
lösen, wird der Planungsheuristik für die operative
Marketing-Planung gefolgt, die für das Lobbying
leicht modifiziert und ergänzt wird.
Es werden alle Informationen aus den übergeordneten Konzepten bereitgestellt, die Ergebnisse des
Monitoring eingespielt und die Angaben zum Lobbying-Auftrag ausgewertet.
Lobbying-Ziele:
Das Lobbying-Ziel soll klar und realistisch definiert
werden und in der Gesamtorganisation breit abgestützt sein.
Das Lobbying-Thema:
An sich ist das Thema mit dem Auftrag vorgegeben,
doch in der Praxis muss dieses für eine bestimmte
Aktion eingegrenzt oder präzisiert werden. Zudem
muss überlegt werden, unter welchem Titel das Thema «verkauft» werden soll, sowohl bei der Basis wie
bei den Zielgruppen. Vielfach sind die LobbyingThemen relativ global formuliert wie Euro, Steuerrecht, Umwelt und Technik, Arbeit und Personal, Export und Internationalisierung usw. Eine konkrete
Lobbying-Aktion in Bezug auf den Euro bezieht sich
bspw. auf das wünschbare Wechselkursverhältnis
zwischen Schweizer Franken und Euro aus der Sicht
der exportorientierten Wirtschaft. In Lobbying-Prozessen versucht man, die Regierung und die Nationalbank für diese Vorgabe zu gewinnen.
Analyse des politischen Prozesses:
Bei diesem Punkt geht es darum, sich eine Übersicht
über die Abläufe der politischen Willensbildung im
jeweiligen politischen System zu schaffen (s. Abbildung 2, S. 50).
Auf nationaler Ebene können meistens fünf wichtige Phasen bei der politischen Willensbildung unterschieden werden:
die Initiativphase
die vorparlamentarische Phase
die parlamentarische Phase
die Referendumsphase (in der Schweiz)
die Vollzugs- oder Umsetzungsphase
Die Initiativphase
In dieser Phase besteht die wichtigste Aufgabe im
Agenda-Setting. Das Thema muss sowohl in die
öffentliche wie in die politische Agenda aufgenommen werden. Oft braucht es zuerst eine Sensibilisierung für das Thema, bevor die Problematik überhaupt im politischen Prozess einfliessen kann.
Neben der Pressearbeit werden Denkschriften verfasst, Eingaben an Behörden gestartet, Eingaben an
Parlamentarier vorbereitet, Kontakte zu andern Interessengruppen aufgenommen usw.
Die vorparlamentarische Phase
Der Übergang zur vorparlamentarischen Phase ist
fliessend. NPO können eine Thematik vorstrukturieren, d.h. sie
erarbeiten (kostenlos) Analysematerial
bringen konzeptionelle Lösungsvorschläge
bringen Vorbilder aus anderen Ländern.
Weiter arbeiten Lobbyisten in Expertengruppen
mit, lassen selber Expertengutachten erstellen, entsenden oder finanzieren Experten für Arbeitsgruppen. In vielen Fällen ist man auf das Expertenwissen
der Verbände angewiesen. Nach Klöti (Klöti, Ulrich,
Das Vernehmlassungsverfahren, 1987, S. 7) hat die
Phase der Expertenkommission an Bedeutung gewonnen. Viele Auseinandersetzungen zwischen Positionen von grösseren Verbänden finden bereits in
der Expertenkommission statt. Dies hat verschiedene Vorteile: Erstens sitzen sich die Kontrahänten persönlich gegenüber, was das Gespräch erleichtert.
Zweitens sind die Verhandlungen der Expertengremien nicht öffentlich. Dies erlaubt, Kompromissformeln auszutesten, die man im schriftlichen Verkehr
nicht gerne als Versuchsballone steigen lassen würde. Drittens sind Expertenkommissionen relativ
klein, was die Konsensfähigkeit ebenfalls fördert.
Ein wichtiges Element in der vorparlamentarischen
Phase ist das Vernehmlassungsverfahren (in Österreich Gesetzesbegutachtung, in Deutschland Anhörungsverfahren). Das Vernehmlassungsverfahren
hat in der Schweiz seit 1947 eine kontinuierliche
Ausweitung erfahren. Dieses Verfahren wird nicht
nur auf Gesetzesstufe, sondern auch auf der Ebene
von Verordnungen eingesetzt. Mit dieser Ausdehnung seiner Anwendung hat das Vernehmlassungs-
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Fachartikel
Impuls
Bürger.
Parteien.
Verbände.
Presse
Andere
Interessengruppen
Volks- und
Standesinitiative.
Petitionen.
Vorstösse
der Parlamentarier
Konkretisierung, Entwurf
Verwaltung.
Expertenkommission
Ausarbeitung,
Vorentwurf
Interessengruppen
(Verbände,
Parteien)
Vernehmlassung
Bundesrat,
Verwaltung
Gesetzesentwurf und
Botschaft
Beratung,
Beschlussfassung
Kommissionen der
eidg. Räte,
Fraktionen
Parlament
(Nationalund
Ständerat)
«Initiativen»
des Bundesrates
Denkschriften
Eingaben
an
Behörden
Eingaben
an Parlamentarier
Lancierung
einer Volksinitiative
Beratung
von
Parlamentariern bei
Ausarbeitung
A R
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s f
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m e
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n u
g m
Ausführung
Bundesrat,
Bundesverwaltung
Ausführungserlasse
Stimmbürger
NPO-Vertreter in
Expertenkommission
Teilnahmen
Hearings
Eingaben
an Verwaltung und
Kommissionen
Vernehmlassung von
Branchenverbänden
und
anderen
Verbänden
Eingaben
und Stellungnahmen
Teilnahme
an
Hearings
Beratung
der Behörden
Eingaben
an Parteien,
Kommissionen und
Fraktionen
NPO-Vertreter im
Parlament
Teilnahme
an
Hearings
Eingaben
an Parlamentarier
Interessenvertreter im
Parlament
Referendumsdrohungen
Ergreifen
oder Unterstützen von
Referenden
Vernehmlassungen,
Eingaben
Abstimmungsparolen
NPOVertreter in
Kommissionen
Abstimmungskampagnen
Verhandlungen mit
Behörden
Öffentlichkeitsarbeit – Kollektive Selbstbeschränkung – Verhandlungen – Politische Einflussnahmen
Abbildung 2: Beeinflussung der politischen Willensbildung in der Schweiz auf Bundesebene.
verfahren einen festen Platz im politischen Prozess
der Schweiz gefunden. Neben den Kantonen und
den politischen Parteien sind vor allem die Wirtschafts-, Umwelt-, Verkehrs-, und Konsumentenverbände eingebunden. Generell werden immer mehr
Stellungnahmen eingeholt. Regierung und Verwaltung verzichten somit immer häufiger darauf, selektiv vorzugehen und eine bewusste Auswahl der Vernehmlasser zu treffen. Da die Einleitung eines Vernehmlassungsverfahrens zudem öffentlich ausgeschrieben wird, lassen sich immer häufiger auch
nicht angefragte Kreise vernehmen.
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In der Schweiz hängt das Gewicht der vernehmlassenden Organisation sehr davon ab, ob diese in der
Lage ist, ein Referendum zu ergreifen. Die potentielle Referendumsfähigkeit kann auf die Entwicklung
von Gesetzesvorlagen Einfluss haben.
Die parlamentarische Phase
Vor der eigentlichen Beratung im Parlament werden
Gesetzesvorlagen in Kommissionen vorbereitet.
Interessentengruppen versuchen, die «richtigen»
Parlamentarier in die Kommissionen zu bringen, die
Kommissionsmitglieder mit Unterlagen zu beliefern
usw. Wie bei den Expertengruppen ist auch hier ein
breites Spektrum der Meinungen vertreten.
In der eigentlichen parlamentarischen Beratung
lassen sich nur noch Retouchen an den Vorlagen anbringen. Selbstverständlich versuchen NPO, auf
ihre oder ihren nahestehenden Vertreter Einfluss zu
nehmen.
Die Referendumsphase
Verfassungs- und Gesetzesvorlagen bzw. -beschlüsse
unterliegen in der Schweiz dem obligatorischen oder
fakultativen Referendum. Für das Ergreifen eines
Referendums braucht es eine politische Organisation mit einer gewissen Mobilisierungskraft, um die
entsprechenden Unterschriften zu sammeln. Wie
erwähnt haben Gruppierungen, die referendumsfähig sind, einen stärkeren Einfluss auf den gesamten
politischen Prozess als solche, die nicht referendumsfähig sind. Die Argumente von referendumsfähigen Gruppen werden in allen Phasen besser
berücksichtigt. Deshalb genügt in vielen Fällen bereits die Referendumsdrohung, um einen Kompromiss zwischen den Kontrahenten herbeizuführen.
Die Vollzugs- und Umsetzungsphase
Der Vollzug oder die Umsetzung ist als eine sehr
wichtige Phase einzustufen. Oft erlässt das Parlament nur Rahmengesetze, der Vollzug geschieht
über die Ausführungsdekrete (Vollzugsverordnung)
der Verwaltung. Dies eröffnet wieder viele Möglichkeiten der Einflussnahme. Oft ist die Verwaltung für
die Umsetzung wieder auf das Expertenwissen von
Dritten angewiesen. In zahlreichen Beiräten und
Kommissionen bei Ministerien und Ämtern sind
Vertreter der Verbände beratend an Verwaltungsaufgaben beteiligt (Helmes, Peter, Persönliche Bemerkungen, 2000). Daumann (Daumann, Frank, Interessenverbände 1999, S. 216) zählt in der Umsetzungsphase die Vertreter der öffentlichen Verwaltung zu den
massgeblichen Handlungsträgern, weil die zwangsläufig mangelnde Konkretisierung der Anweisungen
durch Regierungspolitiker und ein unzureichend
wirkendes Anreiz- und Kontrollsystem Handlungsspielräume eröffnen, die zur Verfolgung eigener
Interessen genutzt werden können.
Zielgruppen
Aus der Analyse des politischen Prozesses sollten
sich die Zielgruppe oder die Zielgruppen ergeben. Es
liegt auf der Hand, dass der ganze politische Prozess
beeinflusst werden muss. Deshalb gibt es meistens
mehrere Zielgruppen in den einzelnen Phasen.
Eine Kern-Zielgruppe ist die Verwaltung, denn sie
hat auf alle Phasen Einfluss. Sie ernennt beispielsweise in der Vorphase die Experten, setzt Termine
usw.
Zielgruppen sollten möglichst klar erfasst sein:
Genaue Beschreibung der Zielgruppe.
Wie nahe sind wir in gewissen Sachfragen?
Bestehen Gemeinsamkeiten, Überschneidungen?
Besteht ein Beziehungsnetz?
Wie ist das Verhältnis auf der Beziehungsebene?
Was können wir der Zielgruppe zum Austausch
bieten? (vgl. Lobbying-Leistungen).
Jede Zielgruppenselektion ist immer auch das Resultat einer vertieften Analyse des politischen Entscheidungsprozesses. Im Prinzip sollte man bei der
Zielgruppenbestimmung auf bewährte Austauschpartner zurückgreifen können. Mit potenziellen Ansprechpartnern sollte bereits ein Beziehungsnetz
vorhanden sein. Die Anbahnung und Pflege von
Kontakten braucht viel Zeit und Fingerspitzengefühl. Beziehungen sollten deshalb unbedingt etabliert werden, bevor man sie braucht (Buholzer, René,
P., «Konzeptionelles Lobbying II», in: VerbandsManagement VM (Nr. 3/1998), S. 34).
Mögliche Kooperationspartner
Im Lobbying-Bereich wird meistens mit Kooperationspartnern gearbeitet. Diese können systemintern oder systemextern sein. Systeminterne Partnerschaften bilden Zentralverbände mit ihren Sektionen oder Dachverbände mit ihren Mitgliedern.
Kleinere Organisationen delegieren die LobbyingArbeit meistens an Dachverbände. Systemexterne
Kooperationen sind auch recht häufig, wie die Zusammenarbeit zwischen sozialdemokratischen Parteien und Gewerkschaften (in Österreich zusätzlich
die Arbeiterkammern) oder die Zusammenarbeit
zwischen Wirtschaftskammern und der Industriellen-Vereinigung in Österreich.
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Fachartikel
Buholzer (vgl. Buholzer, René, P., «Konzeptionelles
Lobbying II», in: Verbands-Management VM (Nr.
3/1998), S. 29) schlägt fünf Tauschgüter vor:
1. Informationen
2. Legitimität
3. Stimmen
4. monetäre Leistungen
5. Einsatz von oder Verzicht auf Macht
Demonstrationsmacht
Marktmacht
Diese Leistungen dürfen aber nicht für sich isoliert
betrachtet werden, ihre Qualität und Wirkung hängt
stark von der Potenzialqualität der NPO ab.
Bundesrat
Bundesregierung
Bundestag
Ministerialbürokratie
Landesregierung
Politische
Parteien
Öffentliche
Meinung
Kontakte.
Stimmenpakete.
Eingaben.
Information.
Spenden.
Information.
Eingaben.
Einfluss auf personelle
Besetzung.
Personelle
Durchsetzung.
Unterstützung/
Bekämpfung von
Massnahmen.
Information.
Personelle
Durchsetzung.
Information.
Sachverstand.
Demonstration.
Information.
PR.
Stellungnahme.
Eigene Medien.
Adressaten des WK-Einflusses
Das Lobbying wird als Austauschprozess beschrieben. Um von den Lobbying-Zielgruppen (Politiker
und Beamte) die gewünschten Austauschgüter wie
Gesetze, finanzielle Transfers und öffentliche Güter
etc. zu erhalten, setzen die Interessengruppen einen
Gegenleistungs-Mix ein (siehe Abb. 3).
pen angewiesen. Die Lieferung von Information
kann durchaus positiv aufbauend verstanden werden. Sie liegt eindeutig auch im Interesse des politischen Systems. Da sich Interessengruppen ihrer Natur nach auf spezifische Probleme konzentrieren, erlangen sie eine hochspezialisierte Sachkompetenz.
Vielfach erhalten die Interessengruppen zusätzliche
Informationen von ihren Mitgliedern oder von nationalen oder internationalen Partnerorganisationen. Diese Sachkompetenz verschafft den Interessengruppen Zugang zum politischen Prozess und die
Möglichkeit, diesen zum Teil in ihrem Sinne zu beeinflussen (dies kann sich für oder gegen das Gemeinwohl auswirken). Um als Experte auf die Dauer
akzeptiert zu werden, muss die Gruppe mit brauchbaren und zuverlässigen Informationen auftreten.
Der Lobbyist wird zum Berater für Politiker und Beamte und sollte dabei auch die Anliegen der Politik
irgendwie einbeziehen und keinesfalls Extrempositionen vertreten. Das grösste Kapital eines guten
Lobbyisten ist seine Glaubwürdigkeit. Die Fähigkeit
zur Lieferung kompetenter Information erfordert als
Mittel und Methoden des WK-Einflusses
Lobbying-Leistungs-Mix der NPO
Verbände
Unmittelbare Einflussnahme
Mittelbare Einflussnahme der WK
Abbildung 4: Möglichkeit der Einflussnahme der Verbände auf der Bundesebene in Deutschland.
Leistungen der NPO
(Tauschgüter)
Potenzialqualität der NPO
Bezeichnung
Ausprägung
Informationen aufarbeiten
Informationspotenzial
Beziehungspotenzial
Sachkompetenz, Glaubwürdigkeit
Legitimität vermitteln
Repräsentativität
Organisierbarkeit
Grösse der Organisation
Organisationsgrad
Stimmen beschaffen
Grösse der Organisation
Mobilisierungsfähigkeit
Finanzielle Mittel
finanzielles Potenzial
Disponibilität ermitteln
Einsatz von oder Verzicht auf Macht
• Marktmacht
• Demonstrationsmacht
Steuerbarkeit der Gesamtorganisation
Steuerbarkeit der Mitglieder
Sanktionsfähigkeit
Solidarisierungsfähigkeit
Abbildung 3: Lobbying-Leistungs-Mix der NPO.
Die wichtigste Leistung ist die Aufbereitung von Information. Informationsmacht ist zu einem guten
Teil Expertenwissen, wenn man bedenkt, dass die
staatlichen Autoritäten Gesetze produzieren müssen, die auf eine breite Akzeptanz stossen und spezifisches Fach-Know-how erfordern, sind sie auf den
Informations-Input der wichtigsten Interessengrup-
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Grundlage ein vorhandenes Informationspotenzial
mit einer Infrastruktur. So beschäftigen auch Umweltverbände hochspezialisierte Fachleute und vergeben Aufträge an renommierte Forschungsinstitute.
Weiter kann die NPO Legitimität vermitteln; d.h.
die Gruppe muss repräsentativ sein, damit sie glaubwürdig eine bestimmte Gruppe (z.B. die Behinder-
ten) vertreten kann. Es wird ja immer als Argument
für die Existenz der Wirtschafts- und Arbeiterkammern in Österreich verwendet, dass der Organisationsgrad von praktisch 100 % Legitimität vermittle.
Allerdings wenden Kritiker der Kammerorganisation
ein, dass einer durch Gesetz verordneten Mitgliedschaft nicht die gleiche Repräsentanz zukomme wie
dies bei einer freiwilligen Gruppierung der Fall
wäre. Bei freien Gruppen setzt dies die Organisierbarkeit voraus und auch eine gewisse Grösse der
Organisation, um im Namen «der» Bauern oder
«der» Arbeitnehmer zu sprechen.
Gewisse Organisationen können auch Stimmen anbieten. Selbstverständlich können dies nur Gruppen, die eine namhafte Stimmkraft verkörpern oder
die glaubhaft Stimmen mobilisieren können. Um
finanzielle Mittel bereitstellen zu können, braucht
es ein finanzielles Potenzial der Gesamtorganisation;
d.h. der Verband selber muss nicht über sehr grosse
Mittel, doch über eine grosse finanzielle Mobilisierungskraft verfügen. Die Verbände der Chemischen
Industrie sind in der Lage, für Abstimmungskam-
pagnen wesentliche Mittel bei ihren Mitgliedern
freizusetzen. Aber auch auf der Arbeitnehmerseite
sind Mobilisierungsfonds vorhanden, wie auch bei
Umweltverbänden. Diese können durch geschicktes
Fundraising und Mobilisierung von freiwilligen Helfern die schwächere Finanzkraft zum Teil kompensieren.
Als letztes Instrument ist der Einsatz oder Verzicht
auf Macht zu erwähnen. Dies kann Markt oder
Demonstrationsmacht sein. Die Machtmittel der
NPO müssen derart bedeutend sein, dass ein koordiniertes Verhalten der Mitglieder dieser Gruppe der
Umwelt (Gesellschaft, Märkte, politisch-administratives System) empfindlichen Schaden zufügen kann.
Ein wiederholt angewendetes Beispiel sind Streiks,
z.B. von Fernfahrern, Tankstellenbetreibern oder Belieferern, Mitarbeitenden des öffentlichen Verkehrs
usw. Die Marktmacht einer solchen Interessengruppe wirkt weit über den unmittelbar betroffenen
Markt hinaus. Beispielsweise führte ein Streik der
Lastwagenfahrer in Frankreich zu Versorgungslükken und brachte der Landwirtschaft grosse Export-
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Fachartikel
einbussen. Vielfach werden die Folgen solcher Handlungen nicht dieser Gruppe, sondern der staatlichen
Politik zugeordnet, deshalb kommt das politische
System unter Druck». Deshalb kann bereits die Drohung zu solchen Handlungen staatliche Stellen zum
Berücksichtigen von Forderungen der Interessengruppe bewegen. Marktmacht besteht aber auch auf
Arbeitgeberseite; bspw. wenn mit der Verschiebung
von Arbeitsplätzen ins Ausland gedroht wird.
Diese Ausführungen zeigen, dass die Lobbying-Instrumente nicht isoliert betrachtet werden dürfen,
sondern sie hängen sehr stark mit den vorhandenen
Potenzialen der anbietenden Organisation zusammen. Wichtig ist hier auch die vorhandene Organisationsstruktur, die beispielsweise eine Mobilisierung der Basis zulässt.
Alle diese Lobbying-Instrumente müssen durch
Kommunikation transportiert, unterstützt oder begleitet werden.
Die Erfahrung von erprobten Lobbyisten zeigt, dass
die zielgerichtete persönliche Präsentation von Argumenten und Fakten nach wie vor die effizienteste
Technik darstellt. Das persönliche Expertengespräch
gilt demnach als die akzeptierteste Methode des Lobbying, gefolgt von persönlich überbrachten schriftlichen Informationen. Aber auch die indirekte
Kommunikation über Zielpersonen, den Zielpersonen naheliegende Dritte, ist zu erwähnen. Das ganze wird durch Begleitkommunikation unterstützt.
D.h. das Thema wird über öffentliche Medien aktuell
gehalten und soll von der Öffentlichkeit als wichtig
und dringlich eingestuft werden.
Absichern der Instrumente bei der eigenen Basis
Zeichnet sich der Einsatz eines bestimmten Leistungs-Mixes ab, muss dieser auch glaubwürdig vertreten werden. Deshalb ist eine Rückkoppelung zur
eigenen Basis unabdingbar (Urabstimmungen über
Streiks, speziell einberufene Delegiertenversammlungen, um ein Referendum zu beschliessen, Sitzung
eines politischen Ausschusses, um eine Abstimmungskampagne zu finanzieren). Es wäre für die
langfristige Glaubwürdigkeit der Organisation ungünstig, wenn die eingenommenen Standpunkte
nicht von allen Gliedern der Organisation vertreten
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würden. Weil NPO demokratisch strukturierte Gebilde sind, ist dieser Konsens nicht immer leicht
herzustellen. Gerade bei verkehrspolitischen Abstimmungen entstand in der Schweiz das Paradox,
dass Wirtschaftsverbände konträre Positionen eingenommen haben, in einem Fall sogar innerhalb des
gleichen Verbandes.
Kombination der Instrumente mit dem politischen
Prozess und Zeitplan
Die Instrumente können nicht unabhängig vom ablaufenden politischen Prozess bestimmt werden.
Deshalb sind die Beeinflussungschancen/-möglichkeiten in den Phasen des politischen Prozesses immer mit den entsprechenden Instrumenten zu kombinieren. Damit einher geht auch die zeitliche Planung, der zeitliche Einsatz der Instrumente hängt
wieder stark vom Ablauf der Prozesse ab.
Lobbying-Organisation
Um das «Stand-by»-Lobbying zu betreiben, braucht
es eine permanente Organisationsstruktur im Profisystem. Meistens handelt es sich um eine spezielle
Abteilung (politische Abteilung) des Verbandes. Diese Organisation wird im Milizsystem meistens ergänzt durch einen Verantwortlichen im Vorstand
(Resssortprinzip) und durch einen permanenten
Ausschuss oder eine Kommission, damit die politischen Aktionen durch Milizer (mit)bestimmt werden können, der Kontakt zur Basis hergestellt ist und
laufend Inputs aus Mitgliederkreisen verarbeitet werden können.
In grösseren NPO mit heterogener Mitgliederstruktur und zahlreichen regionalen und fachlichen Mitgliedersubsystemen kann es empfehlenswert sein, einen Konsens auf breiterer Basis anzustreben, bevor
die Dokumente an die Mitglieder gehen. Dazu kann
z.B. ein Projektkollegium gebildet werden, welchem der Vorstand, die Projektgruppe und sämtliche
Vorsitzende der regionalen und fachlichen Subsysteme angehören. Dokumente, die sich auf die Zustimmung eines solchen Kollegiums abstützen, haben grössere Chancen zur Annahme durch die Mitglieder.
zur Mitarbeit gewonnen werden, an die man vielleicht im ersten Augenblick nicht gedacht hätte. Solche Foren lassen sich auch einsetzen, um eine operative Lobbying-Planung begutachten zu lassen.
Um interessierten Mitgliedern die Beteiligung am
Lobbying-Prozess zu ermöglichen, führen Wirtschaftskammern sogenannte Industrieforen durch.
Es handelt sich um Arbeitskreise mit LobbyingSchwerpunkten. Diese Foren werden jährlich dreibis viermal abgehalten. Die teilnehmenden Vertreter der Industrieunternehmungen sind meistens
Fachexperten. Auf diese Weise können Mitglieder
Allerdings sollte Abschied genommen werden vom
Mythos des Superlobbyisten (Buholzer, René, P.,
«Konzeptionelles Lobbying I», S. 17), der überall Türen öffnet. Die Lobbying-Arbeit ruht heute auf mehreren Schultern, das Monitoring wird meistens von
Referenten im Verband übernommen und z.T. an
spezialisierte Unternehmen abgegeben. Die Kontakte zu politischen Stellen, insbesondere Behörden/
Weiter kann in einer Projektgruppe auch ein spezialisierter Berater eingebunden oder gewisse Aufträge
können an einen etablierten Lobbyisten vergeben
werden. Allerdings ist hier grosse Vorsicht geboten,
denn schlechte Leute bringen mehr Schaden als Nutzen. Hingegen ist es möglich, dass zum Beispiel in
Brüssel dieselbe Person für mehrere komplementäre
Auftraggeber arbeitet.
Für die operative Lobbying-Planung kann nun entweder auf diese permanente Organisation zurückgegriffen werden oder es wird eine spezielle Projektorganisation aufgezogen. Dies empfiehlt sich insbesondere bei grösseren aussergewöhnlichen Projekten. Die Projektorganisation erhält ihren Auftrag
vom Vorstand und wird durch ein Mitglied aus der
Geschäftsleitung des Verbandbetriebes oder ein Vorstandsmitglied geführt. Wichtig ist, dass die Projektgruppe möglichst über jene Spezialisten verfügt, die
für das zu bearbeitende Problem ein besonderes
Fachwissen haben. Vielleicht ist dies in der permanenten Organisation nicht gegeben; jedoch lassen
sich Spezialisten aus Mitgliederfirmen beiziehen.
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Fachartikel
Ämter, werden meistens von Mitgliedern der Geschäftsleitung wahrgenommen; für Treffen mit Politikern werden grossenteils repräsentative Vertreter
der Mitglieder (Milizer) zugezogen.
auftreten, um bei ihren Mitgliedern zu punkten.
«Many associations perceived the need to make their
representativity very high profile and critical of government in order to please their members». (Trade Association performance, 1997).
Lobbying-Budget
Innerbetrieblich wird die Lobbying-Aktion sinnvollerweise im Sinne eines Lobbying-Audits überprüft
und aus eventuellen Fehlern werden Verbesserungen
abgeleitet. Selbstverständlich sind immer auch
Rückzugs- oder Kompromisspläne bereitzustellen,
um auf besondere Entwicklungen reagieren zu können.
Die «Stand-by»-Lobbying-Arbeit ist normalerweise
im üblichen Verbandsbudget enthalten. Für eine
spezielle Aktion kann ein Sonderbudget aufgestellt
werden, insbesondere, wenn ein Wahlkampf oder
ein politischer Abstimmungskampf zu überstehen
ist. Viele NPO verfügen über spezielle Fonds, die zur
Finanzierung solcher Aktionen beigezogen werden
können. In den deutschsprachigen Ländern sind
bspw. die Streikfonds der Gewerkschaften gut dotiert; nicht zuletzt, weil relativ wenig Streikaktionen
stattfinden.
Lobbying-Erfolgskontrolle
Der Erfolg im Lobbying ist sehr schwer messbar, da
dieser von vielerlei Einflüssen und Faktoren abhängt, die längst nicht alle von der eigenen NPO beeinflusst werden können. Wichtig ist, dass alle Gremien über die Lobbying-Arbeit stufengerecht informiert werden, angefangen beim Ausschuss über
den Vorstand zur Delegierten-/Hauptversammlung
bis hin zu den einzelnen Mitgliedern, die mittels
Rundschreiben etc. auf dem Laufenden gehalten
werden. Eine wichtige Kontrolle besteht in der Information über die aktuellen Tätigkeiten. Dabei werden die Resultate automatisch ersichtlich. Abzuraten
ist von gross angelegten Verkündigungen über Lobbying-Erfolge; denn solche Verlautbarungen rufen
bei der Gegenseite und dem politischen System nur
negative Reaktionen hervor. Interessanterweise dürfen sich auf diesem Gebiet die Gewerkschaften mehr
erlauben als Unternehmerverbände, weil die Arbeitnehmerorganisationen intuitiv als potenziell schwächer angesehen werden.
Eine englische Studie zeigt, dass sehr erfolgreiche
Lobbying-Kontakte auf völlig unscheinbare Weise
(low profile) ablaufen und zwar oft sehr frühzeitig,
bevor irgendwelche Probleme oder Schwierigkeiten
auftauchen. Leider meinen viele Verbände, sie müssten sehr hart und kritisch gegenüber der Regierung
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Literatur
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Europäischen Union, Bern/Stuttgart/Wien: Haupt,
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Der Autor
Robert Purtschert / [email protected]
Professor Dr. Robert Purtschert, Studium der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften an der
Hochschule St. Gallen (lic. oec. HSG) und der Universität Freiburg/CH (Dr. rer. pol.),
1970/71 Visiting Lecturer für International Business am College for Business Administration, University of Alabama (USA). 1973 bis 1980 Marketingleiter in einem Pharmaunternehmen. Ab 1980 beratend für Unternehmungen und NPO tätig. 1985 Privatdozent
an der Universität Freiburg/CH, seit 1993 ausserordentlicher Professor, 1986 bis 2000 Geschäftsführer der ehemaligen Forschungsstelle für Verbands- und GenossenschaftsManagement (vorerst nebenamtlich). Seit 2001 Direktor des VMI.
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