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INHALT
Tabellenverzeichnis.....................................................................................12
Abbildungsverzeichnis ...................................................................................................................... 13
Abkürzungsverzeichnis ......................................................................................................................14
1.
EINLEITUNG .................................................................................................................................. 19
2.
POLITIKFINANZIERUNG ALS GEGENSTAND DER
PARTEIENFORSCHUNG
28
2.1
2.1.1
2.1.2
Forschungsstränge und Th eorieangebote der P arteienforschung...............................28
P arteio rgan isatio n sfo rsch u n g...................................................................................................28
Stellenw ert des R ational C hoice für die A nalyse der Politikfinanzierung. . . . 3 1
2.1.3
2.2
2.2.1
D er K a rte llp a rte ie n a n sa tz ......................................................................................................... 34
D ie H auptquellen der Politikfinanzierung...........................................................................37
N ichtstaatliche F inanzquellen von P arte ien ........................................................................37
a) „Grass roots“-F inanzierungen: M itgliedsbeiträge und K leinspenden................37
b) Sonderbeiträge von M andataren („Parteisteuern“) ..................................................39
c) G ro ß sp e n d e n ............................................................................................................................ 40
d) K red ite.......................................................................................................................................... 42
Staatliche P arteien fin an zieru n g ............................................................................................... 43
Politikerbezüge ..............................................................................................................................46
D er vergleichende Forschungsstand zur Politikfinanzierung im Überblick. . .51
2.2.2
2.2.3
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4
L iteraturstand un d Q uellenlage .............................................................................................51
Kostenniveaus der Parteienfinanzierung im V ergleich ....................................................53
Professionalisierung, M edialisierun g und Kostenexpansion des
Parteienw ettbewerbs................................................................................................................... 56
Die Konvergenz der Regelungssystem e der P o litikfin an zieru n g............................... 58
3.
POLITISCHE KORRUPTION
3.1
3-2
3.2.1
3 .2 .2
3 .2 .3
3.3
D efinition politischer K o r r u p tio n .........................................................................................67
E m pirische M essung von K o rr u p tio n ..................................................................................70
M öglich keiten vergleichender M essung von K o rru p tio n ............................................ 70
Beispiele: K orruptionsw ahrnehm ungsindex, globales Korruptionsbarom eter . 72
Ergebnisse für Ö sterreich.............................................................................................................78
Internationale Regelungen und M onitoring-V erfahren zur
K o rrup tio n sb ekäm p fun g............................................................................................................ 82
D ie w ichtigsten „Regelungskreise“ zur Bekäm pfung politischer Korruption
. 82
D ie E uroparats-K onventionen gegen K orruption und G R E C O ............................... 85
Politikfinanzierung als Gegenstand internationaler R egelu n gen ............................... 89
3.3.1
3 .3 .2
3.3 .3
67
4.
RAHMENBEDINGUNGEN: PARTEIENSYSTEM, STAATSAUFBAU
UND INTERESSENVERMITTLUNG ................................................................................. 92
4.1
G rundzüge des Parteiensystem s seit 1945 ........................................................................... 92
4 .2
4.3
4 .4
Verflechtungen des Parteien- und V erbän desystem s....................................................... 98
Einfluss des bundesstaatlichen S taatsau fb au s..............................................................100
Parteien als Stratarchien; ehrenam tliche versus professionelle P arteiarb eit. . 102
5.
STAATSRECHTLICHE GRUNDLAGEN UND
RAHMENBEDINGUNGEN
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
106
Rechtsform en: Politische Partei, wahlwerbende Partei, Parlam entsklub;
R egelungszuständigkeit.........................................................................................................106
D as Parteiengesetz.....................................................................................................................109
Der nahezu „voraussetzungslose“ Parteibegriff (Art. I P a rtG )................................... 109
D ie Verpflichtung zur O ffenlegung der Parteifinanzen: Z ulässigkeit und
aktuelle A usgestaltung (§ 4 P a r t G ) ................................................................................. 113
Praktische Probleme der nur rudim entären R egelung: Status von
Suborganisationen, U nterlaufen von Rechenschaftspflichten.............................. 119
5.3
5.3.1
5 .3 .2
5.4
Steuerrechtliche F ragen ...........................................................................................................122
Parteispenden und S te u e r re c h t..........................................................................................122
G leichbehandlung m it Körperschaften des öffentlichen R e c h ts ......................... 125
Verfassungsrechtliche Fragen der A usgestaltung der Parteien- und
K lu b fin an z ie ru n g ................................................................................................................... 126
5.4.1 Z ulässigkeit der staatlichen Parteienfinanzierung........................................................126
5.4 .2 Verfassungsrechtliche M aßstäbe für die konkrete Ausgestaltung
der staatlichen P arteien fin an zieru n g..............................................................................127
a) Parteienfreiheit und dem okratisches G run dp rin zip ............................................ 127
b) Der Grundsatz des freien W ahlrechts....................................................................... 129
c) Der G leichheitsgrundsatz...............................................................................................131
d ) Zwischenbilanz: Zulassungsschwelle un d A ufteilungsschlüssel.................... 133
6.
MITGLIEDSBEITRÄGE UND KLEINSPENDEN................................ 136
6.1
6.2
6 .3
6 .4
Die Beitrags- und Kleinspendeneinnahm en der Österreichischen
Parteien im internationalen V e rg le ic h ...........................................................................136
B eitrags-un d M assenspendeneinnahm en der S P Ö ................................................. 137
Beitrags- und M assenspendeneinnahm en der Ö V P ................................................. 140
Beitrags- und M assenspendeneinnahm en der Freiheitlichen (FPÖ , BZÖ )
145
6.5
6 .6
Beitragseinnahm en der G rü n en ..........................................................................................146
Beitrags- und M assenspendeneinnahm en der sonstigen P a r t e ie n ...................... 147
7.
INDIVIDUELLE GROSSSPENDEN (UNTERNEHMERSPENDEN). . . 149
7.1
7 .2
7 .3
7 .4
D ie offizielle H öhe der E innahm en der Parteien aus G ro ß sp en d en ..................149
Die Problem atik von U nternehm erspenden..................................................................150
W irtschafts- und V erbändestruktur als D eterm inanten;
Verstaatlichung u n d P rivatisierungen..............................................................................153
Indirekte Formen von U n ternehm erspenden...............................................................155
7-5
Individuelle Großspenden, Direktspenden an P o litik e r.......................................... 156
8.
VERBANDSSPENDEN UND FRAKTIONSFINANZIERUNG VON
VERBÄNDEN............................................................................. 160
8.1
8.1.1
Parteispenden der Industriellen vereinigung.....................................................................160
D ie E ntw icklung der Politikspendenpraxis der Industriellenvereinigung . 1 6 1
8.1 .2
8.2.3
8.2.4
D ie Politikspendenpraxis der Industriellenvereinigung seit den
1990er J a h r e n .............................................................................................................................. 164
Parteienfinanzierung durch die Kammern und den Ö G B ...................................... 170
Parteienfinanzierung als Fraktionsfinanzierung und Subventionierung
von V orfeldorganisationen...................................................................................................... 170
Parteienfinanzierung des Ö G B ............................................................................................ 173
a) Die Fraktionsfinanzierung des Ö G B ............................................................................173
b) Indirekte Z uwendungen und K o sten üb ern ah m en ................................................ 175
c) Restitutionsfonds, „Funktionärssteuern“ .....................................................................176
Fraktionsfinanzierung der K am m ern .................................................................................. 177
Bedeutung der Kammern un d des ÖGB für die P o litikfin an zierun g .................. 181
9.
PARTEIUNTERNEHMEN
9.1
Parteieigene versus parteinahe Unternehm en; Funktionen zwischen
Erwerbszwecken und T arnung von P arteisp en d en ....................................................... 183
9.2
9.3
9.4
9.5
9 .6
Traditionelle Parteiunternehm en: Parteizeitungen, Verlage und D ruckereien 185
U n tern eh m en d e rW erb e b ra n ch e .........................................................................................187
D ie ehem alige N ationalbank-B eteiligung des Sozialistischen V erlags..................189
D ie U nternehm ensbeteiligungen der W ien er S P Ö ....................................................190
Exkurs: Typische „Erträge der Parteitätigkeit“
(Erträge von V eranstaltungen, Verkauf von Broschüren e tc .)...................................194
10.
KREDITAUFNAHMEN
10.1
10.2
Die Problem atik einer Verschuldung von P arteien ....................................................... 195
Kreditaufnahm en/Verschuldung der B u n d esp arteien ................................................ 197
11.
POLITIKERBEZÜGE A LS TEIL DER POLITIKFINANZIERUNG
8.2
8.2.1
8.2.2
183
195
206
11.1
11.2
11.2.1
11.2.2
D ie Problem atik der Politikerbezüge vor der Reform 1 99 7 ................................... 206
D ie Situation seit den N euregelungen 1996 und 1997 .......................................... 209
D ie N euregelung der D ienstausübung von B e a m te n ................................................210
D ie „Bezügepyram ide“ und die schrittweise Abschaffung von
Pensionsprivilegien von Abgeordneten und R egierungsm itgliedern......................211
11.3
Unvereinbarkeits-, Transparenz- und Strafbestim m ungen
für Abgeordnete und R egierun gsm itglieder.....................................................................215
11.3.1 U nvereinbarkeitsbestim m ungen............................................................................................216
11.3.2 D ie (m angelnde) Transparenz von Abgeordneten-N ebeneinkünften und
D irektspenden an Politiker...................................................................................................... 219
11.3.3 Strafrechliche Bestim m ungen gegen politische K orruption..................................... 219
11.4
Funktion öffentlicher M andate zur B ezahlung von Parteifunktionären. . . . 223
12.
PARTEISTEUERN UND SONSTIGE MANDATSBEZOGENE
AUSG ABEN VON POLITIKERN
12.1
12.2
226
V o rb e m e rk u n g e n .......................................................................................................................226
D ie Höhe der P a rte iste u e rn ...................................................................................................227
12.2.1 K lu b ab g ab en ....................................................................................................................................227
12.2.2 P a rte ia b g a b e n ................................................................................................................................228
12.2.3 D ie Gesam thöhe der P a rte i-u n d K lubabgaben........................................................232
12.3
P roblem atik der P arteisteu ern ..........................................................................................233
13.
DIREKTE STAATLICHE PARTEIENFINANZIERUNG: BUND
236
13.1
D irektfinanzierung nach dem P arteien gesetz...................................................................236
13.1.1 D ie Förderungstitel des P artG ................................................................................................. 236
a) Z uw endungen für Ö ffen tlich k e itsarb eit................................................................ 236
b) W ahlw erbekostenbeitrag für N atio n alratsw ah len ............................................... 239
c) W ahlw erbekostenbeitrag für W ahlen zum Europäischen Parlament . . . . 242
d) E ntw icklung der Subventionshöhe nach dem P arteien gesetz....................... 244
13.1.2 Folgen bei zweckw idriger V erw endung................................................................................ 245
13.1.3 V erfahrensfragen............................................................................................................................ 248
13.2
D ie Finanzierung der politischen A kadem ien.................................................................249
13.2.1 Politische B ildung als P a rte ia u fg a b e ................................................................................... 249
13.2.2 D ie Finanzierungsregeln für die P a rte ia k a d e m ie n ........................................................250
13.2.3 Rechtsproblem e bei P arteiab sp altun gen .............................................................................254
13.2.4 Interpretation der rechtlichen Vorgaben für „staatsbürgerliche
B ildungsarbeit“ und die Praxis der P arteiakadem ien............................................... 256
13.2.5 Kontrollvorschriften und Ergebnisse von R echnungshofprüfungen......................260
14.
KOSTEN DES PARLAMENTARISMUS
14.1
D ie „parlam entarische Infrastruktur“ au f B undesebene..............................................266
266
14.1.1 Vorbemerkungen, E ntw icklung der parlam entarischen In frastruktur.................. 266
1 4.1.2 K lubfinanzierung a u f B undesebene......................................................................................270
a) D ie E ntw icklung der Förderungen und die R egelung bis O ktober 2 008 270
b) D ie N euregelung im O ktober 2 0 0 8 ............................................................................ 275
c) Verbleibende Probleme der K lubfinanzierung...........................................................278
14.1.3 Personalüberlassung durch die Parlam entsdirektion, sonstige Infrastruktur . 279
14.1.4 Parlam entarische M itarbeiter der Nationalräte: das M itarbeitergesetz . . . . 280
14.1.5 Zwischenbilanz: D ie Personalstruktur der K lub s.......................................................... 284
1 4.2
K lubfinanzierung un d Personalsubventionen au f L a n d e s e b e n e ......................286
15.
15.1
15.1.1
15.1.2
15.2
15.2.1
STAATLICHE POLITIKFINANZIERUNG AUF LANDESEBENE
288
Ü b e rb lic k ................................................................................................................................... 288
Subventionsformen au f L a n d e s e b e n e .......................................................................... 288
Parteienfinanzierungsgesetze in den B undesländern................................................290
Parteienfinanzierung in den einzelnen B u n d e slä n d e rn .........................................293
B u rg en lan d ............................................................................................................................... 293
a) P arteienfinanzierung........................................................................................................ 293
b) K lubfinanzierung...............................................................................................................295
15.2.2 K ä rn te n ...................................................................................................................................... 297
a) Parteienfinanzierung........................................................................................................ 297
b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 300
15.2.3 N iederösterreich...................................................................................................................... 302
a) P arteienfinanzierung.........................................................................................................302
b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 304
15.2.4 O berösterreich..........................................................................................................................307
a) P arteien fin an zierun g.........................................................................................................307
b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 309
15.2.5 Salzburg ....................................................................................................................................312
a) P arteien fin an zierun g.........................................................................................................312
b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 314
c) Kontrolle und O ffen legun g........................................................................................... 315
15.2.6 S t e ie r m a r k ................................................................................................................................ 318
a) Landesspezifische Besonderheiten: politische B ildungsarbeit
und P ressefinanzierung.........................................................................................................318
b) Parteien- und K lub fin an zierun g................................................................................. 319
15.2.7 T ir o l..............................................................................................................................................323
15.2.8 V o r a r lb e r g ................................................................................................................................ 325
a) P arteien fin an zierun g.........................................................................................................325
b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 326
c) R efo rm diskussio n en .........................................................................................................328
15.2.9 W ie n ..............................................................................................................................................331
a) D ie besonders ausgeprägte Intransparenz der
W iener Parteienfinanzierung.............................................................................................. 331
b) Parteienfinanzierung.........................................................................................................332
c) Unterstützung der L an d tag sk lu b s..............................................................................334
d) Entwicklung der F örd erun gen .................................................................................... 336
16.
STAATLICHE PARTEIENFINANZIERUNG AUF GEMEINDEEBENE
339
17.
INDIREKTE FORMEN DER STAATLICHEN
PARTEIENFINANZIERUNG
342
17.1
Staatliche D urchführung von W ahlen und Volksbegehren,
Bereitstellung von W ählerdaten für P a r te ie n .............................................................342
17.2
17.3
Die Presseförderung............................................................................................................... 343
Ö ffentlichkeitsarbeit der Regierung, M itarbeiterstäbe von
R eg ieru n g sm itg lied ern .........................................................................................................344
Exkurs: Sendezeit im R undfunk........................................................................................348
Subventionen an V orfeldorganisationen.......................................................................350
17.4
17.5
18.
18.1
18.2
HÖHE UND ENTWICKLUNGSTRENDS DER STAATLICHEN
POLITIKFINANZIERUNG AUF BUNDES- UND LANDESEBENE
351
Die Höhe der staatlichen Parteien- und K lubfinanzierung au f
Bundes- und Landesebene im V ergleich .......................................................................351
Langzeitvergleich m it anderen Indizes:
Der überproportionale A nstieg der staatlichen P o litikfin an zierun g.................357
18.3
G ründe für die E ntw icklung der staatlichen Parteizuw endungen auf
B undes- und L an d eseb en e.................................................................................................. 361
18.3.1 Das P rim at der P arteiin teressen ........................................................................................361
1 8.3.2 V eränderungen in den Parteiorganisationen................................................................ 362
1 8.3.3 Interessen der Parteien bei der E inführung der staatlichen
P arteienfinanzierung au f B undesebene.......................................................................... 364
18.3.4 M uster des Anstiegs der staatlichen P arteienfinanzierung..................................... 368
18.3.5 M ögliche E rklärungsfaktoren für die unterschiedliche H öhe der
staatlichen Parteienfinanzierung in den einzelnen B undesländern....................370
19.
DIE FINANZPROFILE DER ÖSTERREICHISCHEN PARTEIEN
19.1
Rechenschaftsberichte und tatsächliche E innahm estruktur..................................375
19.2
19.3
D ie w ichtigsten Ausgaben: Personal- und Sachaufw endungen,
Öffentlichkeitsarbeit/ W a h lk a m p fk o ste n ....................................................................377
G rundm uster des Parteiaufbaus und der E innahm estrukturen...........................379
19.4
19.5
19.6
19.7
19.8
19.9
Spezifika der S P Ö .....................................................................................................................383
Spezifika der Ö V P .....................................................................................................................387
Spezifika der F P Ö ..................................................................................................................... 391
Spezifika der G r ü n e n .............................................................................................................. 393
Bündnis Z ukunft Ö sterreich...............................................................................................396
Sonstige P arteien.......................................................................................................................397
375
19.9.1
19.9.2
19.9.3
19.9.4
19.10
Das Liberale F o ru m ................................................................................................................397
Die K P Ö .................................................................................................................................... 398
D ie Partei H ans-Peter M a r t i n s ........................................................................................ 399
Die Partei Fritz D inkhauser - Bürgerforum T i r o l ...................................................401
G egenüberstellung der G esam teinnahm en der Parteien für 2 0 0 9 .................... 4^1
20.
WAHLKAMPFKOSTEN: ZWISCHEN KOSTENEXPANSION UND
VERSUCHEN DER BEGRENZUNG
406
20.1
20.1.1
2 0 .1 .2
2 0 .1 .3
2 0 .1 .4
D ie W ahlkam pfkosten der P arteien................................................................................. 406
A bgrenzung von W ahlw erbungskosten...........................................................................406
D ie w ichtigsten W ahlw erbem ittel.....................................................................................408
W ahlw erbungskosten au f unterschiedlichen Ebenen des politischen System s 410
Personalisierung der W ahlordnungen und Vorwahlen als kostentreibende
F aktoren....................................................................................................................................... 411
2 0.1.5 W ahlkam pfausgaben für N ationalratsw ahlen zwischen 1959 un d 1990 .
414
2 0 .1 .6 Fallstudie 1: D ie N ationalratsw ahl 1994 ..................................................................... 415
2 0 .1 .7 Fallstudie 2: D ie N ationalratsw ahl 2 0 0 6 ........................................................................ 417
2 0 .1 .8 D er Stellenw ert von W ahlkam pfausgaben in den P arteib u d gets........................... 419
2 0 .2
Versuche einer Begrenzung von W ahlw erbungskosten................................................421
20.2.1 Diskussionen über die Begrenzung von W ah lk am p fau sgab en ...............................421
2 0 .2 .2 Die Praxis der W ahlkam pfkostenbeschränkung au f Bundesebene
1 9 7 5 -1 9 8 6 (Art. III und IV P a r t G ) .................................................................................422
2 0.2.3 Diskussionen um ein „Fairnessübereinkomm en“
vor der N ationalratsw ahl 200 6 ........................................................................................ 425
21.
EXKURS: POLITIKFINANZIERUNG AUF EU-EBENE
430
21.1
Vorbemerkung: P olitikfinanzierung und K orruption im europäischen
M e h reb en en system ............................................................................................................... 430
21.2
Die Finanzierung der M itglieder des Europäischen P a rla m e n ts ....................... 432
21.2.1 Abgeordnetenbezahlung und „Spesenregelungen“; das A b geo rd n eten statut. 432
2 1.2.2 Sekretariatszuschuss (parlam entarische M itarb eite r)............................................... 436
21.3
Fraktionsfinanzierung au f EU-Ebene..............................................................................437
21.4
P arteien -u n d W ahlkam pffinanzierung.......................................................................... 439
21.4.1 W ah lk am p ffin an zieru n g..................................................................................................... 439
21.4.2 Das Parteistatut und die direkte Finanzierung europäischer P arteien ..............440
21.5
Zusammenfassung der Daten, Stellenw ert für die nationalstaatliche
P o litik fin an zie ru n g ................................................................................................................444
22.
AUSWIRKUNGEN DER STAATLICHEN PARTEIENFINANZIERUNG
448
22.1
22.2
22.2.1
2 2.2.2
Internationaler Diskussionsstand und kom parative B efunde.............................. 448
Auswirkungen der staatlichen Parteienfinanzierung in Ö sterreich.................... 455
K orruptionsm indernde Effekte der staatlichen Parteienfinanzierung? . . . . 455
„Professionalisierung der Parteitätigkeit“ und die A usw irkungen au f die
Personalstände der P a r t e ie n ...............................................................................................457
2 2.2.3 Erhöhung der finanziellen Autonom ie der P a rte isp itz e n ..................................... 460
2 2.2.4 Die Ebene der Parteienkonkurrenz: Verfestigung des P arteiensystem s?. . . . 461
22.3
Keine Ablösung der M itg lied e r-u n d A pparatparteien............................................ 465
23.
23.1
23.2
23.3
23.4
ANFORDERUNGEN AN EINE REFORM DES ÖSTERREICHISCHEN
POLITIKFINANZIERUNGSSYSTEMS
471
Die bisher geringe B edeutung von Fachdiskussionen und
M ed ien b erich terstattu ng..................................................................................................... 471
Die N otw endigkeit eines umfassenden Regulierungsansatzes
und unabhängiger K ontrollm echanism en................................................................... 475
N otwendige Inhalte eines künftigen Parteiorganisationsrechts
478
Änderungen der Regelungen für die staatliche Parteienfinanzierung
482
23.4.1 System im m anente Reformvorschläge............................................................................. 482
23.4.2 Einbau von Steuerungsanreizen........................................................................................487
23.4.3 Verbindliche Regeln für „Regierungswerbung“
und die Fraktionsfinanzierung der Kammern
490
23.5
Regelungen für P o litik sp e n d e n ....................................................................................... 491
23.6
Regeln für Parteiunternehm en........................................................................................... 494
23.7
Begrenzung von W ahlw erb eko sten .................................................................................495
23.8
Unabhängige externe K ontrollinstanzen.......................................................................496
24.
NACHWORT
499
Literaturverzeichnis ...................................................................................................................... 501
Biografie................................................................................................527