Wahlsystem Pukelsheim

Universität Zürich
Geographisches Institut und
Institut für Politikwissenschaft
„Geographie des Politischen“
Michael Hermann/Heiri Leuthold
Fahrettin Calislar
[email protected]
92-706-852
WS 2005/2006
Kolloquiumsbeitrag 10. 2. 2006
Friedrich Pukelsheim und Christian Schuhmacher (2004):
Das „Neue Zürcher Zuteilungsverfahren“ für Parlamentswahlen
Aktuelle juristische Praxis AJP 5/2004, S. 505-522.
1. Zu den Autoren
Prof. Dr. Friedrich Pukelsheim1 (geboren 1948) ist Mathematiker aus Stadtbergen bei
Augsburg. Er hat dort an der Universität den Lehrstuhl für Stochastik inne und amtet als
Dekan der Mathematisch-Naturwissenschaftlichen Fakultät. Zurzeit erarbeitet er unter
anderem im Auftrag des Deutschen Bundestages eine Neuverteilung der Sitze. Christian
Schuhmacher, heute Leiter Gesetzgebungsdienst bei der kantonalen Direktion für Justiz und
des Inneren, bearbeitete das Problem der Erneuerung des Zürcher Wahlsystems.
2. Problemaufriss
Es fragt sich, wie man die Demokratie, ihre Prozesse und ihre Institutionen perfektionieren
kann. Das neue Zuteilungsverfahren bei Parlamentswahlen von Friedrich Pukelsheim widmet
sich diesem Problem der „Konkretisierung der politischen Gleichheit.“ Der grüne
Lokalpolitiker und Jurist Mathis Kläntschi hatte nach den Zürcher Gemeinderatswahlen im
Jahr 2002 mit einer Stimmrechtsbeschwerde ans Bundesgericht das politische Zürich
erschüttert. Das Bundesgericht entschied am 18. Dezember 2002, dass die Erneuerungswahl
verfassungswidrig durchgeführt worden sei. Die bestehenden Wahlkreise sind wegen der
Bevölkerungsmobilität unterschiedlich gross geworden, so dass zur Erringung eines Sitzes
unterschiedlich viele Stimmen benötigt werden. Also dass im Fall des beanstandeten
Stadtkreises 1 mit 2 (von insgesamt 125) Sitzen eine Partei ein natürliches Quorum2 von
mindestens 33% der Stimmen haben muss. Nicht einmal der 16%-Anteil der Grünen reichten
1
Online im Internet: http://www.math.uni-augsburg.de/stochastik/pukelsheim/curriculum-vitae.html [Stand:
21.1.2006].
2
Dieses unterscheidet sich vom direkten Quorum, das eine gesetzlich vorgeschriebene Wahlhürde vorsieht.
damals für einen Sitz aus. Dafür erhielt die SVP wegen der verschieden grossen Wahlkreise
mit 18.5% Wähleranteil, 24.8% der Gemeinderatssitze.3
Das Bundesgericht erwog wegen der Verzerrungen, die Wahlen zu annullieren. Darauf
arbeiteten Stadt und Kanton eine neue Regelung aus. Statt der zuerst angestrebten
Zusammenlegung
bestehender
Mathematikprofessors
Friedrich
Wahlkreise
Pukelsheim
nahm
auf,
man
dessen
die
Vorschläge
des
„doppelt-proportionale
Divisormethode mit Standardrundung“4 im Jahr 2003 ins Gesetz über die politischen Rechte
aufgenommen wurde.5 Nach dem neuen Schlüssel hätte die SVP im obigen Beispiel
zugunsten kleinerer Parteien 8 Sitze abgeben müssen, die SP deren 5. Am 12. Februar soll das
neue Verfahren das erste Mal an den Zürcher Gemeinderatswahlen eingesetzt werden.6
3. Ein neuer Wahlmodus für den Kantonsrat
Der Zürcher Kantonsrat hat 180 Sitze, die in 18 Wahlkreisen bestimmt werden. Dabei bilden
in der Regel die klassischen Bezirke je einen regionalen Wahlkreis, dazu kommen
Unterteilungen in Winterthur (2 Wahlkreise) und Zürich (6 Wahlkreise). Die Sitzeinteilung
entspricht der Bevölkerungszahl. Der kleinste Kreis ist Andelfingen mit 4 Sitzen, die grössten
(Uster, Horgen, Bülach) weisen 16 Sitze auf. Je kleiner ein Kreis also ist, desto mehr
Stimmen muss eine Liste auf sich vereinigen, um einen Sitz erhalten zu können. Das bis heute
verwendete Verfahren nach dem Schweizer Hagenbuch-Bischoff (ähnlich „d’Hondt“7) führte
beispielsweise in Andelfingen zu einem natürlichen Quorum von 1/(m-1), also mindestens 20
Prozent, um einen Sitz auf sicher zu haben. In zwei Stadtzürcher Kreisen brauchte man noch
16%, in den grössten Bezirken „genügten“ 6% der Stimmen. Aus demokratischer Sicht, so
argumentiert der Kantonsrat, müsse man vermeiden, dass Stimmberechtigte in den „kleinen“
Wahlkreisen weniger Stimmgewicht haben als diejenigen in den „grossen“.
In der Kantonsverfassung Art. 32 wird das Proporzwahlrecht vorgeschrieben. Neben dem
Prinzip „Ein Mensch, eine Stimme“ – also gleiches Verhältnis zwischen Stimmen und
Sitzzahl - soll auch die Erfolgswertgleichheit gelten, also „dass alle Stimmen in gleicher
Weise zum Wahlergebnis beitragen, wobei möglichst alle Stimmen bei die Mandatsverteilung
3
„Gerechtere Wahlkreise für Zürich“, Tages-Anzeiger, 9.9.2004: S. 22.
Der gängigere Spitzname „doppelter Pukelsheim“ wird dem Regierungsrat Markus Notter zugeschrieben.
5
Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich, Sitzung vom 4. Juni 2003, Beschluss 766.
6
Aktuelle Beiträge zur Debatte sind „Methode Pukelsheim funktioniert“, Neue Zürcher Zeitung, Nr. 288,
9.12.2005: 55, und „Jedem Wähler der gleiche Erfolgswert - das neue Zürcher Wahlsystem aus Sicht seines
Erfinders“, Neue Zürcher Zeitung, Nr. 282, 2.12.2005: 55. Neu wird Pukelsheims Zuteilungsverfahren auch im
Kanton Aargau erwogen: „Neues Wahlmodell im Aargau“, Tages-Anzeiger online, 9.1.2006. Online im Internet:
http://www.tages-anzeiger.ch [Stand: 9.1.2006].
7
Eine kurze Zusammenfassung der beiden ähnlichen Systeme: Im ersten Schritt werden jeder Partei Sitze
entsprechend ihrer abgerundeten Quote zugeteilt und danach in einer Art Versteigerung die verbleibenden
Restsitze verteilt.
4
zu berücksichtigen seien.“8 Damit aber möglichst viele Wähler mit ihren Stimmen den
gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis haben können, setzt dies (bei gleich bleibender Zahl
von Wahllisten) eine Mindestmenge von zu vergebenden Sitzen im Wahlkreis voraus. Im Fall
des Stadtkreises 1 wurden bis zu einem Drittel der Wählerstimmen bisher nicht
berücksichtigt, waren also „gewichtslos“, was die Wahlrechtsfreiheit verletzte. Aufgrund
früherer Rechtsprechung müsse man davon ausgehen, dass ein natürliches Quorum von 10%
(also mindestens 9 Sitze) „als mit dem Proportionalitätsgedanken noch vereinbar“ sei. Dies
schliesse ausdrücklich auch direkte Quoren ein, um Splittergruppen in Parlamenten zu
verhindern, die den Betrieb belasten könnten. Pukelsheim erhielt die Vorgabe, ein System zu
entwickeln, das eine Stimme weder unter-, noch übergewichtet, und dabei die traditionellen
regionalen Grenzen der Wahlkreise belässt.
4. Der „doppelte Pukelsheim“
Pukelsheim geht von der Differenz zwischen dem idealen (Anzahl Sitze durch Anzahl
Stimmen pro Wahlkreis) und dem realen Erfolgsanteil (Sitzzahl einer Partei durch Anzahl
Stimmen) aus. Die Differenz nennt man den Erfolgswertfehler. Dieser Wert muss für alle
Wähler möglichst klein – oder besser optimal - sein. Zu diesem Zweck geht Pukelsheim von
einer zweiphasigen Verteilung aus, einer Ober- und einer Unterzuteilung. Zuerst werden die
180 Kantonsratssitze auf die Listen verteilt. Diese der Partei zugewiesenen Sitze werden in
einem zweiten Schritt an ihre regionalen Wahlkreislisten weitergegeben, solange die Sitzzahl
der Oberzuteilung stimmt. Wie beim alten Verfahren kommt eine Divisormethode
(Stimmenzahl durch Sitzanteil) zum Zuge. Dabei wird im Gegensatz zum alten Verfahren die
erreichte Sitzzahl nicht automatisch abgerundet, sondern „standardmässig“ – nach
Webster/Sainte-Laguë - ab x.5 aufgerundet. Dies führt zu einer besonders harmonischen
Übereinstimmung mit der Erfolgswertgleichheit der Wähler.
Doch erst die Doppelproportionalität löst das eigentliche Hauptproblem der zu kleinen
Wahlkreise. Die Parteienlisten in den Bezirken werden für die Berechnung zu kantonalen
Listengruppen zusammengefasst. Das ganze Verfahren wird für die Unterzuteilung zwei Mal
durchexerziert. Dabei muss berücksichtigt werden, dass ein Divisor nach der Aufteilung auf
die Parteien auch die Stimmgewichte pro Wahlkreis so weit ausgleicht, dass niemand überund niemand untergewichtet ist, deshalb die Begriff „doppelt-proportional.“ Falls eine Partei
am Schluss zu viel oder zu wenige Sitze gegenüber der Oberzuteilung hat, werden die
8
PUKELSHEIM, Friedrich und SCHUHMACHER, Christian (2004): “Das ‘neue Zürcher Zuteilungsverfahren’
für Parlamentswahlen”, Aktuelle juristische Praxis 5(2004): 506-507.
Divisoren verändert, bis es „stimmt“. Pukelsheim bedient sich folgender Graphik
(Pukelsheim/Schuhmacher, 2004, S. 516), um diese Verteilung zu erklären:
Partei A (6 Sitze)
14400-3 Sitze
10100-2 Sitze
6400-2 Sitze
WK I (6 Sitze)
WK II (5 Sitze)
WK III (4 Sitze)
Partei B (5 Sitze)
12000-2 Sitze
10000-2 Sitze
6000-1 Sitze
Partei C(4 Sitze)
4500-1 Sitze
9900-1 Sitze
5000-1 Sitze
Wahlkreisdivisor
5150
6660
4200
Man sieht, dass die Zahl der Sitze in den Wahlkreisen nicht mit dem gesamten Sitzanspruch
zusammenhängt und dass im Wahlkreis II zwischen Partei A und Partei C ein
Ungleichgewicht besteht. Also wird neu berechnet und zugeteilt.
WK I (6)
WK II (5)
WK III (4)
ListengruppenDivisor
Partei A (6 Sitze)
14400-3
10100-2-1
6400-2
1.013
Partei B (5 Sitze)
12000-2
10000-2
6000-1
1
Partei C(4 Sitze)
4500-1
9900-1-2
5000-1
0.97
Wahlkreisdivisor
5150
6660
4200
5. Stärken und Schwächen des Systems
Zu den Stärken: Die zwei Ebenen der Aufteilung ermöglichen den Wählern, dass ihre
Stimmen genauer in die Aufteilung einfliessen, denn die Erfolgswertgleichheit ist auf
Kantonsebene – und somit wahlkreisübergreifend – gewährleistet, als ob der ganze Kanton
EIN Wahlkreis wäre. Neben der „Konkretisierung der politischen Rechte“ werden auch die
geographischen Eigenschaften der Regionen durch die hohe Gewichtung der Bezirke oder
Stadtkreise9 im Vergleich zu den Parteien berücksichtigt. Die neue Ordnung ist also auch ein
Zugeständnis an die historisch stark verankerte regionale Wahlkreisaufteilung.
So können zudem heikle Situationen verhindert werden, die durch Verzerrungen wegen der
verschieden grossen Wahlkreise entstehen. Ein weiterer wichtiger Vorteil ist der durch das
neue Zuteilungsverfahren ermöglichte Verzicht auf die Eigenheit der Listenverbindungen.
„Aus
Sicht
der
Wahlfreiheit
ist
das
zu
begrüssen“,
schreiben
die
Autoren
(Pukelsheim/Schuhmacher, 2004, S. 518). Es sei zweifelhaft, ob alle Wähler die
Auswirkungen von Listenverbindungen voraussehen können, dass sie ihre Stimme also
vielleicht einer ihrer Einstellung überhaupt nicht entsprechenden, also „falschen“ Partei
geben. Das Instrument der Listenverbindung bezeichnet selbst der Regierungsrat als
problematisch. Erwünschte Nebeneffekte der neuen Zürcher Zuteilung sind eine Stärkung von
kleineren regional stark verankerten Gruppierungen und die Beseitigung der systematischen
Bevorzugung der grossen Parteien. Das neue Verfahren ermuntert kleine Parteien, ihre
Wählerbasis auf den ganzen Kanton zu verbreitern. Auf kommunaler Ebene ermöglicht sie
9
Wobei die Stadt Zürich trotzdem einzelne Wahlkreise zusammenlegt, sie aber eben nicht aufhebt.
beispielsweise den Winterthurer Kleinparteien EDU, SD und AL reelle Chancen auf einen
Einzug ins Stadtparlament.10
Zu den Schwächen: Ein Problem ist die Umstellung auf das neue System, zumal man das
Wahlergebnis nicht mehr einfach per Kopf und Taschenrechner ausrechnen kann, sondern ein
eigens dafür geschriebenes Computerprogramm braucht. Die verschiedene Gewichtung der
Parteien auf Wahlkreisebene über den unterschiedlichen Parteiendivisor sei ebenfalls
„gewöhnungsbedürftig“ (Pukelsheim/Schuhmacher, 2004, S. 519), zumal die Gefahr bestehe,
das eine Partei in einem Wahlkreis mehr Sitze mit weniger Stimmen hat, als eine andere –
solange die Oberzuteilung stimmt. Der eigentliche Vorteil der Zweistufigkeit ist also zugleich
auch ein Nachteil. Zudem sei es reich rechnerisch denkbar, dass eine Partei zwar die absolute
Mehrheit der Stimmen, nicht aber die Mehrheit der Sitze im Kantonsrat haben könnte. Es
fehlt also die zwingende „Mehrheitsbedingung“(Pukelsheim/Schuhmacher, 2004, S. 520). Da
dieser Fall in der Schweiz jedoch unwahrscheinlich ist, sehen die Autoren keinen Bedarf nach
einer gesetzlichen Regelung.
Keine eigentliche Schwäche, aber ein politisches Problem am „doppelten Pukelsheim“ ist das
tiefe Quorum für den Einzug ins Parlament. Wie Pukelsheim selber schreibt, reichen faktisch
0.55% (1/181) der Stimmen für einen Sitz. Das wären 847 Wähler kantonsweit. Das ist eine
sehr geringe Zahl und wäre von vielen Gruppierungen erreichbar. Dies würde zu einer
Zersplitterung führen.11 Deshalb hat der Kantonsrat nachträglich ein „wahlkreisbezogenes
Quorum“ von 5% eingeführt, das allerdings nur für den Kanton und die Stadt Zürich gilt. Eine
Liste muss also in mindestens einem Wahlkreis so stark sein, dass sie 5% der Stimmen auf
sich vereinigen kann, sonst kommt sie nicht in die Erstverteilung. Von dieser Hürde
distanzieren sich Pukelsheim und Schumacher explizit: „Wir möchten das nicht als Element
des neuen Zürcher Zuteilungsverfahrens betrachten, sondern als eine unter politischen
Gesichtspunkten erfolgte Ergänzung.“ (Pukelsheim/Schuhmacher, 2004, S. 518).
6. Schlusswort
Ein Blick in die Medienberichterstattung zeigt, dass die zusätzlich eingeführte Sperrklausel
politisch umstrittener ist, als der „doppelte Pukelsheim“ an sich. Die Kommissionsmehrheit
unterstützte im Kantonsrat den Regierungsratsvorschlag von 5%, während eine Minderheit
3% in mindestens einem Wahlkreis wollte – die Hürde war an sich also weitgehend
unbestritten. Eine andere Minderheit wollte sogar eine kantonsweite Hürde von 3%, was der
10
„Grössere Chancen für Kleinparteien“, Tages-Anzeiger, 5.8.2005: S. 13.
Ohne Hürde wären 2002 zusätzlich die SD mit 3, die FraP, die CSP und die KMU-Liste mit je 1 Sitz in den
Rat eingezogen.
11
Kantonsrat aber als zu hoch ablehnte. Selbst der Grüne Mathis Kläntschi, der die ganze
Debatte angestossen hatte, bedauerte, dass unter diesen Umständen die städtische EVP wegen
dieser Hürde nicht mehr im Zürcher Gemeinderat vertreten wäre. Dies, weil sie in keinem
Wahlkreis wirklich stark ist, aber ein gutes Durchschnittsergebnis über die ganze Stadt erzielt.
Klar, dass die EVP, ihre Fraktionspartnerin CVP und die Grünen das neue Wahlverfahren im
Parlament bekämpften. Der Fall EVP hat in den vergangenen Wochen hohe Wellen geworfen
und wurde immer wieder auch in den Medien thematisiert. Das drohende Verschwinden einer
Traditionspartei wie der EVP würde ein schiefes Licht auf die Befürworter der höheren Hürde
von 5% werfen, die vor allem bei den grossen Parteien zu suchen sind. Im Falle einer 3%Hürde sähe die Sache für die EVP besser aus. Die Grünen drohten bereits wieder mit einer
Stimmrechtsbeschwerde, sollte die EVP aus dem Rat ausscheiden.12
Das neue Zürcher Zuteilungsverfahren ist eine deutliche Veränderung der demokratischen
Prozesse in Zürich, aber auch ein deutliches Signal an andere öffentliche Organe in der
Schweiz. Entsprechend sind die Anstrengungen des Kantons Zürich, das System in der
Bevölkerung bekannt zu machen. Bezeichnenderweise wurden die Medienredaktionen auf
den 26. Januar, etwa zwei Wochen vor den Zürcher Gemeinderatswahlen, zu einer
Informationsveranstaltung eingeladen. Dabei wurde ihnen der „doppelte Pukelsheim“ in allen
Einzelheiten vorgestellt.
12
So angekündigt auf Radio 24 durch den grünen Fraktionschef im Gemeinderat, Christoph Hug.