Einführung in die Raum- und Umweltplanung

Fachgebiet Raum- und Umweltplanung WS 2000/01
Reader zur Lehrveranstaltung:
Einführung in die Raum- und Umweltplanung
Auszüge aus:
Studienbriefe zur kommunalen Umweltplanung,
Universität Lüneburg, Institut für Umweltkommunikation 1998
Studienbrief Umweltplanung 1 (Grundlagen) und
Studienbrief Umweltplanung 2 (Vertiefung, Beispiele)
(Zur Beachtung: Kapitel in Fußnoten und Bezifferungen von
Tabellen und Abbildungen sind dieser Fassung nicht angepasst!)
Autorenteam:
Claudia Bonhoff, Wilfried Kühling, Anna Musinszki, Holger Rößling,
Frank Scholles, Barbara Rösel, Wolfgang Würstlin
Inhaltsverzeichnis
1
Einführung...................................................................................3
1.1
1.2
Problemstellung.................................................................................. 3
Begriffe und Definitionen ..................................................................... 5
2
Inhaltliche und verfahrensmäßige Aspekte der Umweltplanung...........5
2.1
2.2
2.3
Einleitung: Was macht Umweltplanung aus?........................................... 5
Instrumente des planerischen Umweltschutzes ....................................... 9
Vorsorge als Anspruch der Umweltplanung ...........................................13
2.3.1 Begriffsbestimmung................................................................13
2.3.2 Vorsorge als gesetzlicher Auftrag .............................................15
Räumliche Abgrenzung in der Umweltplanung........................................17
2.4.1 Notwendigkeit und Probleme des räumlichen Bezugs in der
Umweltplanung......................................................................17
2.4.2 Aspekte der Umweltplanung und ihre Raumrelevanz....................19
2.4.3 Abgrenzung von Planungsräumen in der Umweltplanung..............19
Akteure, Beteiligte, Beteiligungsformen.................................................21
2.5.1 Umweltrelevante Akteure ........................................................21
2.5.2 Beteiligte, Betroffene und Beteiligungsformen.............................24
Verbindlichkeit in der Umweltplanung ...................................................26
2.6.1 Möglichkeiten und Grenzen von Durchsetzungsstrategien.............26
2.6.2 Weiche contra harte Instrumente..............................................28
Abwägung der Umweltbelange ............................................................30
2.4
2.5
2.6
2.7
Umweltplanung 1
Seite 2
2.8
Arbeitsschritte der Umweltplanung.......................................................33
2.8.1 Anlaß und Auslöser ................................................................33
2.8.2 Zielsetzung............................................................................35
2.8.3 Planung und Entscheidung.......................................................35
2.8.4 Realisierung...........................................................................36
2.8.5 Zielkontrolle ..........................................................................36
3
Ausgewählte Instrumente der Umweltplanung ............................... 37
3.1
Räumliche Gesamtplanung und Umwelt ................................................37
3.1.1 Einführung ............................................................................37
3.1.2 Verfahren der Bauleitplanung ...................................................38
3.1.3 Regelungs- und Darstellungsmöglichkeiten im Sinne der
Umweltplanung......................................................................40
Landschaftsplanung, Grünordnung und Eingriffsregelung .........................41
3.2.1 Einführung ............................................................................41
3.2.2 Landschaftsplanung................................................................42
3.2.3 Eingriffsregelung ....................................................................46
Umweltverträglichkeitsprüfung ............................................................49
3.3.1 Übersicht ..............................................................................49
3.3.2 Das Prüfungsgefüge für Vorhaben gemäß UVPG.........................51
3.3.3 Wesentliche Verfahrensschritte der gesetzlichen UVP ..................55
3.3.4 UVP in der Bauleitplanung .......................................................59
3.3.5 Weitere Entwicklungen ...........................................................61
Umweltqualitätszielkonzepte ...............................................................62
3.4.1 Definitionen...........................................................................62
3.4.2 Inhaltliche Anforderungen........................................................63
3.4.3 Aufstellungsverfahren eines kommunalen
Umweltqualitätszielkonzepts ....................................................64
3.4.4 Erfahrungen ..........................................................................65
Lokale Agenda 21 .............................................................................66
3.5.1 Grundlagen aus der Sicht der Umweltplanung ............................66
3.5.2 Zur Einordnung in Planungshierarchie und Organisation................69
3.5.3 Inhaltlicher Umfang ................................................................70
3.5.4 Akteure ................................................................................71
3.5.5 Einschätzung und Leistungsfähigkeit .........................................71
3.2
3.3
3.4
3.5
4
Verwendete und weiterführende Literatur...................................... 73
1
Einführung
1.1
Problemstellung
Unsere Lebens- und Wirtschaftsweise führt lokal und in zunehmendem Maße global zu großen, zum Teil irreversiblen Umweltschäden. Begriffe, wie "Treibhauseffekt", "Ozonloch", "Sommersmog", "Bodendegradierung" oder "Ressourcenverknappung" sind mittlerweile keine unbekannten Größen mehr. Eine Problemlösung
scheint weit entfernt zu sein. Ganze Lebensräume, wie z. B. der Tropenwald oder
die Ostsee, gelten als bedroht. Das zunehmende Artensterben gibt einen deutlichen Hinweis darauf, daß die Umweltsituation einen erheblichen Einfluß auf die
Lebensbedingungen der Tier- und Pflanzenwelt ausübt. Zur Zeit sterben ca. 4.000
- 30.000 Arten pro Tag aus. Dies ist eine Vertausendfachung der natürlichen Rate1. Ein Leben auf der Erde in der derzeitigen Form wird zukünftig nicht möglich
sein, wenn keine Verbesserung der Situation erreicht wird.
Die Ursachen der Umweltprobleme
sind vielschichtig.
Wie kommt es zu dieser Situation, welche Ursachen lassen sich nennen? Einleitend gilt, daß das Geflecht der Ursachen sicherlich ebenso komplex ist wie die
beobachteten Umweltauswirkungen. Als eine Ursache können Wissensdefizite
genannt werden. Sie können kaum vollständig beseitigt werden, weil die Begrenztheit des Wissens aufgrund von Meßungenauigkeiten, Komplexität der Probleme oder einer eingeschränkten Problemwahrnehmung lediglich verkleinert werden kann. Vor diesem Hintergrund ergibt sich eine grundlegende Anforderung an
die Umweltplanung: sie muß vorausschauend, vorsorgend handeln.2
Eine weitere Ursache dürfte in einer begrenzten Umweltwahrnehmung liegen. So
fragt man sich, warum die Deutschen zwar über ein hohes Maß an Umweltbewußtsein verfügen3, dieses Bewußtsein aber nur selten zu umweltverträglichem
Handeln führt. Es drängt sich die Frage auf, ob Bevölkerung, Planung und Politik
die Umweltprobleme, deren Ursachen und die notwendigen Handlungen überhaupt
richtig erkennen (können)? Die Komplexität der Umweltprobleme führt auch dazu,
daß der Zusammenhang zwischen Ursache und Wirkung oft nur schwer hergestellt
werden kann. So findet durch die städtische Lebensform eine starke Entkopplung
statt zwischen Herstellung, Konsum und Beseitigung von Produkten. Die Umweltauswirkungen des eigenen Handelns werden somit nicht "vor der eigenen
Haustür" sichtbar. Hinzu kommt das zeitliche Auseinanderklaffen zwischen Umwelteinwirkung und Umweltverschlechterung. Ein Gewässer kann aufgrund seiner
Selbstreinigungskraft große Schadstofffrachten aufnehmen, ohne daß eine Verschlechterung des Zustandes auftritt. Wird aber eine gewisse Belastungsgrenze
überschritten, so erfolgt rasch die Eutrophierung des Gewässers. Die besondere
1
Weizsäcker, E. (1994), S. 130
2
siehe hierzu Kapitel 2.4
3
siehe z. B.: de Haan, G. (1996); Wortmann, K. (1994), Fuhrer, U. (1995)
Seite 4
räumliche und zeitliche Ausprägung4 vieler Umweltprobleme erfordert daher ein
auf Jahre und Jahrzehnte vorausschauendes Planen und Handeln, ohne daß unmittelbare Erfolge verzeichnet werden können. Solche erforderlichen Handlungsmuster entsprechen nicht den natürlichen Verhaltensmustern der Menschen: in der
Regel führen erst erkennbare oder sicher zu erwartende Schäden zu umweltpolitischen Konsequenzen. Man spricht in diesem Zusammenhang dann eher von Krisenmanagement und Nachsorge.
Es wäre jedoch zu einfach, die Umweltprobleme lediglich darauf zurückzuführen,
daß Gefahren nicht richtig erkannt werden und deshalb notwendige Handlungen
ausbleiben. Die Umweltsituation ist auch ein Problem der Ziel- und Prioritätensetzung. Umweltschutz spielt im Konzert der konkurrierenden Belange häufig eine
eher bescheidene Rolle. Im Wirtschafts-, Politik- und Rechtssystem wird die Umwelt zwar als erschöpfliche, aber doch als untergeordnete Ressource angesehen.
So ermöglicht die Konstruktion des geltenden Rechts durch geringe, aber stetige
Belastungszuwächse oder Flächeninanspruchnahmen prinzipiell die Nutzung von
Ressourcen über ein möglicherweise regenerierbares Maß hinaus. Die politische
Wertsetzung folgt Mehrheiten, die nicht in Hinblick auf überlebensfähige Ressourcen entscheiden, sondern die individuellen Konsumbedürfnisse in den Vordergrund
stellen. Umweltpolitische Ziele (Umweltqualitätsziele) existieren praktisch nicht
oder sind nicht hinreichend konkretisiert. Auch bei einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise bleiben Umwelteffekte weitgehend ausgeklammert. Dies bedingt, daß
die sogenannten externen Kosten der Umweltverschmutzung mittlerweile Milliardenhöhe erreichen5.
Als letztes sei auf die organisatorischen Ursachen des Umweltproblems eingegangen. Unsere Welt ist ein sehr komplexes, vernetztes System, in dem die Einzelkomponenten durch vielfältige Beziehungen und Wechselwirkungen aufeinander
wirken6. Konkrete Maßnahmen und die Steuerung zukünftiger Entwicklungen vollziehen sich dagegen häufig innerhalb einzelner Fachdisziplinen, wie z. B. der Energie-, Abfall-, Forst- oder Verkehrsplanung. Jede dieser Planungen hat mit ihrem
eigenen Schwerpunkt Auswirkungen auf verschiedene Umweltbereiche. Jedoch
erfaßt keine dieser Planungen konkret die Umwelt ganzes System. Es wird auf
Einzelkomponenten geschaut und "an einzelnen Schrauben gedreht" in der Hoffnung, damit das Gesamtsystem verbessern zu können. Nur eine gesamträumliche
Planung, die sich als Anwalt in Sachen Umwelt insgesamt versteht, wird diese
komplexe Aufgabe erfüllen können. Als große Herausforderung werden sich daher
die Novellierungen des ROG und BauGB erweisen, welche die nachhaltige Raumentwicklung bzw. nachhaltige Stadtentwicklung als neue Leitlinien für die gesamträumliche Planung nennen.7
Wir brauchen ein neues Mensch-Umwelt-Verhältnis
unterstützt durch eine Umweltplanung
4
vgl. Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ (1994), S. 428
5
siehe z. B.: Wicke, L. (1986); Masur, K. (1992); Müller, M. (1994)
6
vgl. Vester, F. (1993)
7
siehe zum Sachverhalt u. a.: Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (1994), S. 80
ff.
Seite 5
Wird Umweltplanung diese Rolle übernehmen können? Können die angerissenen
Ursachen und Folgen der Umweltmisere damit behoben werden? Sicherlich sind
dabei grundsätzliche Änderungen im Mensch-Umwelt-Verhältnis notwendig. Zunächst sind viele Akteure einzubinden, um effektiven Umweltschutz betreiben zu
können. Es wäre zu viel verlangt, wollte Umweltplanung allein der Schlüssel zur
Lösung der Misere sein. Allerdings ist Planung nun gehalten, Umweltprobleme systematisch anzugehen. Dies ist jedoch nur möglich, wenn man zu einem neuen
Verständnis und Anforderungsprofil von Planung kommt. In diesem Sinne gilt es,
!
integrierte, strategische Handlungskonzepte zu entwickeln, die auf
!
langfristige Betrachtungsweisen angelegt sind und
!
in Zusammenarbeit mit den verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen entwikkelt und umgesetzt werden.
Eine Auswahl wesentlicher Ansatzpunkte werden in diesem Studienbrief dargestellt.
1.2
Begriffe und Definitionen
Im Arbeitsfeld der räumlichen Planung und insbesondere in der Umweltplanung
werden drei zentrale Begriffe mit unterschiedlichem Bedeutungsgehalt häufig synonym verwendet, weshalb hier zunächst eine Definition vorangestellt werden soll.
Was unterscheidet Methoden, Verfahren und Instrumente?
!
!
!
Methoden kommen in Untersuchungs- oder Forschungsverfahrens zur Anwendung. Kennzeichnend dabei ist, daß ein nach festen Regeln oder Grundsätzen
geordnetes Vorgehen beschrieben wird, welches zur Erlangung von wissenschaftlicher Erkenntnis oder praktischen Ergebnissen dient (z. B. die ökologische Risikoanalyse als Untersuchungsmethode innerhalb eines Verfahrens zur
Prüfung der Umweltverträglichkeit).
Instrumente lassen sich als Mittel oder Werkzeuge zur Verwirklichung von Zielen definieren. Formale Instrumente sind Rechtsmittel wie z. B. Gesetze, Verordnungen und Richtlinien und dienen der Durchsetzung von Zielen8. Ein informelles Instrument ist beipielsweise der städtebauliche Rahmenplan.
Ein (Plan-) Verfahren beschreibt den Prozeß eines Vorgehens. Es dient der Legitimation, der Beteiligung von Akteuren bzw. dem Erlangen von Verbindlichkeiten. Bei einem Verfahren handelt es sich um den Ablauf oder Gang der Durchoder Ausführung.
2
Inhaltliche und verfahrensmäßige Aspekte der Umweltplanung
2.1
Einleitung: Was macht Umweltplanung aus?
Die begrenzte regionale und auch globale Ressourcenausstattung mit Energie und
Materie einerseits und die Überladung der verschiedenen natürlichen Systeme mit
Abfällen (Senken) erfordern eine Umkehr vom reaktiven Schutz vor Schäden und
8
Brösse, U. (1995), S. 507 f
Seite 6
Gefahren zu einer vorsorgenden und vorausschauenden Planung der Umweltqualität. Umweltschutz ist also nicht nur ein Korrektiv für die Beseitigung oder Verhinderung erkannter Mißstände, sondern stellt konkrete Anforderungen an die zukünftig umweltverträgliche Ordnung des Raumes dahingehend, daß die sozialen und
wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in
Einklang gebracht werden müssen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 ROG). Dieses Spannungsfeld wird aber der "Umweltqualität" die Funktion einer ersten Rahmensetzung einräumen müssen, wenn nicht wie bisher das Abwägungsgebot eine gewisse "Beliebigkeit" der Ergebnisse einräumen soll9.
Unterlagen Standortfragen und ihre Einbindung in räumliche Entwicklungskonzepte
von Gewerbe, Infrastruktur oder Wohnen bisher vor allem einer fachlich eingeschränkten und zeitlich kurzfristigen ökonomischen Betrachtung, so entwickeln
sich Anforderungen an eine zukünftig ausreichende Umweltqualität in zunehmendem Maße als eine gestaltende und gestaltbare Größe in der räumlichen Planung.
Ernüchternde Erhebungen und Analysen zeigen überaus deutlich, wie groß der
Abstand von einer für notwendig erachteten Umweltqualität bereits geworden ist
(Tab. 2.1-1)10.
Tab. 2.1-1: Umweltpolitische Ziele eines zukunftsfähigen Deutschlands (Auszug
aus: BUND; Misereor (Hrsg.) (1996), S. 80)
Umweltindikator
Umweltziel
kurzfristig (2010)
langfristig (2050)
mindestens -30 %
mindestens -50
%
RESSOURCENENTNAHME
Primärenergieverbrauch
erneuerbare Energien
nicht erneuerbare Rohstoffe
+ 3 bis + 5 % pro Jahr
- 25 %
Siedlungs- und Verkehrsfläche
absolute Stabilisierung;
jährliche Neubelegung: 100 %
Landwirtschaft
flächendeckende Umstellung auf ökologischen
Landbau
- 80 bis 90 %
STOFFABGABEN/EMISSIONEN
Kohlendioxid
Schwefeldioxid; Ammoniak
- 35 %
- 80 bis 90 %
- 80 bis 90 %
9
Es geht bei nachhaltiger Entwicklung um "die dauerhafte Verbesserung der menschlichen
Lebensqualität innerhalb der Tragfähigkeit der Umwelt" (JÜDES 1997, S. 28)
10
vgl. BUND; Misereor (1996), S. 80
Seite 7
Stickstoffoxide; flüchtige organi- - 80 % bis 2005
sche Verbindungen
Bodenerosion
- 80 bis 90 %
Der Raumplanung wird künftig verstärkt die Rolle einer Umweltplanung zukommen11. Dabei sind die nachfolgenden Anforderungen an eine Umweltplanung zu
stellen.
1. Aussagen zu energetisch-stofflichen Ressourcen
Das zentrale Problem der heutigen Umweltentwicklung - der ungeheure Durchsatz
von Stoff- und Materialströmen unter Energieentwertung12 - kann nicht allein
durch die herkömmliche planerische Verteilung und Zuordnung von Nutzungen
erreicht werden. Umweltplanung muß sich gezielt den Herausforderungen zur Regelung der Stoff- und Materialströme im Raum stellen, damit wirksamer Ressourcenschutz erreicht wird13. Hierzu ist es notwendig, durch Umweltqualitätsziele und
-konzepte konkrete Regelungen zur Begrenzung von Stoffströmen/der Energieentwertung zu erreichen.
2. Integrative Planungskonzepte erforderlich
Auf der kommunalen Ebene erscheint zunächst die Bauleitplanung als das entscheidende Instrument für diese Aufgabe. Nicht zuletzt aufgrund der umfangreichen und vollständigen Liste der Umweltbelange einerseits und der Zielrichtung
auf Umweltgestaltung und Vorsorge andererseits wurde von einer generellen
Pflicht zur Durchführung einer formalen Umweltverträglichkeitsprüfung abgesehen.
In der praktischen Arbeit ergeben sich jedoch Probleme regelmäßig dadurch, daß
durch die ressortbezogene Betrachtung Widersprüche kaum ausgeräumt, sondern
eher verdeckt werden (z. B. wird bei der Ausweisung von landwirtschaftlicher Fläche kaum der für Wasserschutzzonen möglicherweise bedeutsame NitratStoffstrom geregelt). Hinzu kommt, daß es für viele umweltrelevante Belange keine Vertretung (Lobby) gibt und die möglicherweise objektive Gewichtigkeit der
Belange nicht genügend eingefordert wird14. Der gesetzlich vorgesehene Interessenausgleich allein wird also kaum die oben angedeuteten Zielmarken erreichen
können.
Schutzgüter oder Umweltbelange werden auch unterschiedlich behandelt. Es gibt
keine Pflicht zur Erreichung gesunder oder umweltverträglicher Bedingungen. Beim
Verkehrslärm an bestehenden Straßen gibt es für die Betroffenen nicht einmal einen Schutzanspruch vor erkannten Gesundheitsgefahren. In der praktischen Arbeit
stellen sich daher immer wieder Fragen, was denn eigentlich unter den Umweltbelangen alles zu subsumieren ist. Auch die verschiedenen umweltplanerischen
11
siehe Kap. 2.2 ´umweltplanerische Instrumente´
12
siehe Kap. 3.1´Arbeiten in vernetzten Systemen´
13
siehe Kap. 2.3´Vorsorge´sowie Kap. 3.2 ´Ansätze nachhaltig-umweltgerechte Raumentwicklung´
14
siehe hierzu Kap. 2.7 ´Abwägung´
Seite 8
Instrumente bearbeiten je nach fachplanerischer oder gesamträumlicher Aufgabenstellung nicht immer einheitlich den Kanon der umweltbezogenen Schutzgüter. Die
Summe der zu bearbeitenden Umwelt-Schutzgüter dürfte seit der Einführung des
UVPG allgemein anerkannt sein: Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser,
Luft, Klima, Landschaft, Kultur- und Sachgüter; die wesentlichen Wechselwirkungen müssen dabei erfaßt werden.
Inhalte werden bisher in ihrer rechtlichen Verbindlichkeit nicht einheitlich behandelt oder ihre Verknüpfung untereinander ist nicht klar. Z. B. stellen Nitratdepositionen, die Böden und Artenvielfalt verändern, keinen naturschutzrechtlich zu regelnden Eingriff dar; für die fachgesetzlich geregelte Luftreinhaltung fehlen verbindliche Standards. Auch werden unterschiedliche Bewertungsmaßstäbe für die
Analyse der Situation und als Ausgangspunkt für Maßnahmen verwendet (Bewertung in Umwelt-Fachplänen aufgrund von Maßstäben zur Gefahrenabwehr, städtebauliche Planung sollte sich dagegen nach Vorsorgemaßstäben richten). Bei der
Umweltplanung geht es also auch um die Ergänzung der herkömmlichen Instrumente um diejenigen umweltrelevanten Inhalte, die bislang vernachlässigt wurden.
3. Ziele und Entwicklungspotentiale
müssen bestimmt werden
Tragfähigkeitsgrenzen der natürlichen Ressourcen verlangen, daß qualitätsorientierte Ziele zu den Umwelt-Schutzgütern aufgestellt werden und mit Maßnahmen
zur Erreichung der angestrebten Umweltqualität verknüpft werden. Die zunehmende Belastung und Leistungsminderung des Naturhaushalts erfordert darüber hinaus
Beobachtung, Analyse und Maßnahmen zur Leistungssteigerung dort, wo sich
sinnvolle Zweck-Mittel-Relationen ergeben.
4. Neue Formen der Umsetzung von Zielen nötig
Ein zukunftsfähiger Ressourcenschutz und das reale umweltpolitische Handeln
klaffen derzeit weit auseinander. Die allgemein schwache Rechtsposition der Umweltbelange im Rahmen der planerischen Abwägung erfordert einerseits einen hohen Aufwand zur Konfliktminimierung. Anderseits geht es auch um die Einführung
neuer, innovativer Verfahrenselemente, mit denen das kreative Potential bei den
Akteuren für die Aufstellung von Zielen und Maßnahmen ausgeschöpft werden
kann. Hierzu werden neue Beteiligungsformen (runde Tische, Foren, moderierte
Arbeitsgruppen) geübt und deren Ergebnissen mit unterschiedlichen Verbindlichkeiten umgesetzt werden müssen15.
5. Räumliches Gesamtkonzept erforderlich
Die inhaltliche Aufgabenstellung erfordert auch die Betrachtung des gesamten
räumlichen Systems im Rahmen eines Gesamtkonzepts. Das Hineinwirken wollen
in komplexe räumliche Strukturen mit vielfältigen Wirkungsbeziehungen macht es
notwendig, die einzelnen Komponenten der Umweltplanung so zu verknüpfen, daß
flächendeckende, in die Planungshierarchie eingebundene Aussagen entstehen (z.
B. ist eine flächendeckende Konzeption für Ausgleichsmaßnahmen im Rahmen der
Eingriffsregelung sinnvoll)16. Gerade sektoralen Planungen liegt selten ein Konzept
zugrunde, welches alle räumliche Aspekte flächendeckend berücksichtigt; die dies
15
siehe Kap. 2.5 ´Beteiligungsformen´ und Kap. 2.6 ´Verbindlichkeit´
16
siehe auch Kap. 2.4 ´räumliche Abgrenzung´
Seite 9
leistenden Bebauungspläne beruhen dagegen sehr selten auf einem flächendekkenden Gesamtkonzept.
Gerade im räumlichen Konzept liegt die Chance, durch die Vielfalt der Elemente
und die Vernetzung von Strukturen ein System im Raum zu entwickeln, wie es
von natürlichen, (über-)lebensfähigen Systemen abgeschaut werden kann: dezentrale, unterschiedliche und kleine Einheiten schaffen krisensichere Vielfalt, die
auch dem Wunsch der Menschen nach Beherrschbarkeit und Kontrollierbarkeit
entgegenkommen.
6. Leistungsmerkmale der Umweltplanung
Schließlich soll festgehalten werden, daß sich umweltplanerische Konzepte durchaus "im Fluß" befinden. So wird im Entwurf zu einem Umweltgesetzbuch der
'Umweltgrundlagenplan' eingeführt17. Generell wird eine Umweltplanung mit folgenden Leistungsmerkmalen ausgestattet sein müssen:
!
!
!
Die Tragfähigkeit von Umweltschutzgütern einerseits (Belastungskomplex) und
die Leistungsfähigkeit andererseits (Entwicklungspotentiale) wird möglichst exakt definiert,
Sollgrößen für einen ausreichenden Schutz (Umweltqualitätsziele) werden angegeben,
Maßnahmen ermöglichen die gewünschten Korrekturen (zur Einhaltung der Führungsgrößen) in sicherer Weise.
2.2
Instrumente des planerischen Umweltschutzes
In dem Maße, wie sich Umweltpolitik und -recht von den polizeirechtlichgefahrenabwehrenden Anfängen zu einer stärker ökologisch vorsorgenden und (z.
B. Ressourcen-) bewirtschaftenden Umweltpolitik wandeln, gewinnen Faktoren
wie Raum und Zeit und somit die Planung als Mittel zur Vorbereitung von Entscheidungen für künftiges Handeln an Bedeutung. Aufgrund des starken räumlichen Bezugs einer Ressourcenpolitik und einer oft allgegenwärtigen Umweltbelastung sind vor allem die Raumplanung und die raumwirksame Fachplanung herausgefordert.
Räumliche Gesamtplanung und Fachplanung
müssen unterschieden werden
Raumplanung umfaßt alle Ressorts, die Planungen und Maßnahmen im Raum vornehmen18,19. Innerhalb des Systems raumwirksamer Planung läßt sich daher die
räumliche Gesamtplanung von den Fachplanungen abgrenzen. Während Raumordnung und Landesplanung in ihrer Sonderstellung ressortübergreifend tätig werden
und alle auftretenden Raumansprüche und Belange koordinieren, erfolgt Fachpla-
17
siehe Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Hrsg.) Umweltgesetzbuch (UGB-KomE) - Vorläufige Endfassung - Bonn: 1977
18
Von der räumlichen Planung der öffentlichen Hand ist die räumliche Planung Privater,
etwa die bergrechtliche Betriebsplanung zu unterscheiden
19
vgl. Vogt, J., (1994 ), S. 100
Seite 10
nung in der sachlichen Kompetenz einzelner Ressorts.20 Die räumliche Gesamtplanung stellt sich als ein hierarchisches System aus Instrumenten der übergeordneten Planung auf der Ebene des Bundes und der Länder und aus örtlicher Bauleitplanung auf der Ebene der Gemeinden und Gemeindeverbände dar21 (Abb. 2.2-1).
Ebene
Rechtsgrundlage
Planungsinstrument
Ziele
Europa
Politischer
Rahmen für
raumwirksame Fachpolitiken
Europäisches Raumentwicklungskonzept
(EUREK), Aktionsprogramm
Sicherstellung der
Kohärenz und Komplematarität der
Mitgliedsstaaten
durch eine ausgewogene und nachhaltige Entwicklung
RaumordnungsG
(ROG)
Raumordnungsbericht
Räumliche Entwicklung und Ordnung
des Bundesgebietes
Landesentwicklungsplan
(LEP)
Landesentwicklungsprogramm
Räumliche Entwicklung des Landes
a.d.Grundl. der
Raumordnungsgrundsätze
Regionalplan/
Landschaftsrahmenplan
Regionale Ziele der
RO und Landesplanung für die Entwicklung der Planungsregionen
Bund
Übergeordnete
Länder
LandesplanungsG
(LplG)
Planung
ÖrtLiche
Bauleitplanung
Gemeinde/Gemeindeverband
Baugesetzbuch (BauGB)
BaunutzungsVO
(BauNVO)
LandesbauO
(LBO)
Flächennutzungsplan
(FNP) mit Landschaftsplan
Stadtentwicklungspläne/Rahmenpläne
Regelung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung
des Gemeindegebiets bzw. für Teilbereiche
Bebauungspläne mit
örtlichen Bauvorschriften
20
Die Organisation der Raumordnung und Landesplanung beinhaltet wie jeder Sachbereich
der Verwaltung zwei Aufgabenbereiche: die Aufbauorganisation (oder Strukturorganisation), die die Aufgabenverteilung und interne Gliederung zum Thema hat und die Ablauforganisation (oder Prozeßorganisation), worin sich Planungsprozesse in verfahrensmäßiger,
methodischer und zeitlicher Sicht darstellen lassen
21
Heckler, G. u.a. (1992), S. 20
Seite 11
Abb. 2.2-1: Hierarchie der räumlichen Planung (ergänzt nach: Heckler, G. u.a.
(1992), S. 20)
Raumordnung und Landesplanung
Das Raumordnungsgesetz und die entsprechenden Landesplanungsgesetze definieren die Aufgaben der Raumplanung. Sie hat nach einer Definition des Umweltbundesamtes22 die Aufgabe, bestimmte Gebiete (Räume) nach den Daseinsfunktionen
des Menschen so zu ordnen und zu entwickeln, daß die Voraussetzungen für optimale soziale und wirtschaftliche Lebensbedingungen gegeben und die natürlichen
Lebensgrundlagen nachhaltig gesichert sind. Die Raumplanung war einer der ersten Politikbereiche, der die Umweltschutzdiskussion der 70-er Jahre aufgegriffen
hat.23 Die ihr zur Verfügung stehenden umsetzungsorientierten Handlungsmöglichkeiten sind in Gesetzen und Verordnungen sowie in der Aufbau- und Ablauforganisation rahmensetzend definiert.
Im Unterschied zur querschnittsorientierten Gesamtplanung steht bei der Fachplanung ein bestimmtes fachliches Ziel, z. B. die Realisierung eines raumbeanspruchenden Vorhabens oder die Verbesserung der Luft- oder Gewässerqualität im
Vordergrund. Die erforderliche Abstimmung der Fachplanungen untereinander und
mit der Gesamtplanung erfolgt über sog. Raumordnungsklauseln der einzelnen
Fachgesetze.24
Umweltschutz mit Fachplänen
Zu den Instrumenten der sektoralen Planung gehören zum Beispiel:
!
Landschaftspläne und Eingriffsregelung
!
Luftreinhalte- und Lärmminderungspläne
!
Gewässerschutzpläne und wasserwirtschafliche Pläne
!
Abfallentsorgungs- und Abwasserbeseitigungspläne
!
Landwirtschaftliche und forstliche Pläne.
ökologischer Flächenschutz durch
Schutzgebietsausweisung
In die Kategorie der umweltspezifischen Fachplanung gehört die Schutzgebietsausweisung als Instrument eines ökologischen Flächenschutzes. Die wichtigsten
Schutzgebietsarten finden sich im Naturschutz-, Wasser- und Immissionsschutzrecht. Um in den jeweiligen Schutzgebieten den mit der Ausweisung verbunden
Schutzzweck zu erreichen, gelten zumeist zahlreiche Pflichten. Dazu gehören Un-
22
Umweltbundesamt (1995)
23
vgl. für die Bundesebene: MKRO-Entschließung 1972 zu „Raumordnung und Umweltschutz“ und Bundesraumordnungsberichte 1968, 1972, 1974 sowie Bundesraumordnungsprogramm 1974/75
24
Hoppe, W.; Beckmann, M. (1989), S. 103 f
Seite 12
terlassungs-, Duldungs- und Leistungspflichten. Was in den jeweiligen Schutzgebieten geboten oder verboten ist, fällt in das Ermessen der Verwaltung.25
Prüfende Instrumente der Umweltplanung
Zu den Instrumenten mit prüfendem Charakter gehört die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Es lassen sich unterscheiden:
!
!
!
projektbezogene Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß Anlage zu § 3 UVPG
(verbindlich vorzunehmende Prüfungen einzelner Effekte auf örtlicher Ebene)
kommunale Umweltverträglichkeitsprüfung (selbstbestimmte UVP für diverse
Aufgaben wie z. B. Bauleit- oder Rahmenpläne, Beschaffungswesen)
strategische Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP für Pläne und Programme
nach eine EU-Richtlinienentwurf26)
Gestaltende Instrumente der Umweltplanung sind:
!
!
!
!
Umweltqualitätsziele und Umweltqualitätszielkonzepte
Umwelt(leit-)pläne und Umweltentwicklungspläne (als räumliche Steuerugsinstrumente, Einbeziehung von Umweltqualitätszielen und Berücksichtigung von
Stoffströmen möglich)
Lokale Agenda 21 (Initiativen der Kommunen zur Unterstützung der Agenda 21
gemäß UNCED Rio 1992)
Kommunales Öko-Audit27 nach der UAG-Erweiterungsverordnung28 oder Zertifizierung nach ISO 14000 ff29.
Fazit
In der Praxis zeigen sich zunehmend Grenzen der klassischen Instrumente räumlicher Planung. Neue Wege in der Umweltplanung liegen in der Ergänzung der administrativ regulierenden (und damit in großen Teilen gescheiterten) Instrumente.
So ermöglicht z. B. das Konzept der "Simulation" in weitaus größerem Maße als
bisher den Eingang der Sachebene in die Planung. Es werden Risiken für die Um-
25
Nach BVerwG-Rechtsprechung muß die Ausweisung eines Schutzgebietes sowohl hinsichtlich der Gebietsabgrenzung als auch hinsichtlich der Anordnungen dem sog. Bestimmtheitsgrundsatz genügen: die Grenzen des Schutzgebietes müssen beschrieben und
die verbotenen bzw. genehmigungsbedürftigen Handlungen angegeben werden
26
siehe Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen
bestimmter Pläne und Programme (97/C 129/08 KOM (96) endg. - 96/0304(SYN), von
der Kommission vorgelegt am 25. März 1997; Abl. EG Nr. C 129/14 vom 25. April
1997, abgedruckt in: Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung (HdUVP), Storm, P.C.; Bunge, T. (Hg.), Berlin: Erich Schmidt, Losebl.-Ausg., 26. Lfg., Kz. 9840
27
Zusammenfassend hierzu: BAUMANN, W.; VON BOGUSLAWSKI, A..; KÜHLING, W. (1998):
Kommunales Öko-Audit. Instrument für eine nachhaltige Entwicklung, Dortmund: Dortmunder Vertrieb für Bau- u. Planungsliteratur
28
Verordnung nach dem Umweltauditgesetz über die Erweiterung des Gemeinschaftssystems für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung auf weitere Bereiche
(UAG-Erweiterungsverordnung - UAG-ErwV) vom 10. Febr. 1998
29
Europäische Normen ISO 14000 ff (zugleich DIN) über Umweltmanagementsysteme und
Umweltaudits
Seite 13
welt, die durch geplante Vorhaben ausgelöst werden können, simuliert und auf
diese Weise für die Gegenwart entscheidungsreif gemacht (z. B. Umweltverträglichkeitsprüfung). Ein nicht zu unterschätzender Vorteil dieser Art von Planung ist,
daß raum- und problemdifferenzierte Informationen zur Verfügung stehen, die über
Belastungen, Gefährdungen und Empfindlichkeiten von Teilräumen Auskunft geben und zur Formulierung von Zielen für die Entwicklung der Umwelt beitragen
können.
Den umweltpolitischen Handlungserfordernissen müssen auch unter der Bedingung
zunehmender Komplexität geeignete Elemente rationaler Planung zur Verfügung
stehen. Eine kommunikations- und informationsgestützte Zieldiskussion würde
Zielfindung, Planung, Entscheidung, Realisierung und Zielkontrolle als einen sich
im Bedarfsfall wiederholenden Prozeß einer lern- und experimentierfreudigen Gesellschaft in Gang halten und die Revision und Anpassung von Entscheidungen an
neue Sachverhalte und Wünsche ermöglichen.30
Fragen
!
!
!
Nennen Sie Umweltschutzaufgaben, für die die obersten Landesbehörden zuständig sind!
Welche umweltrechtlichen Vorschriften stehen Ihnen für einen ökologischen
Flächenschutz zur Verfügung?
Sie sind MitarbeiterIn des Umweltamtes einer Kommune. Welche umweltplanerischen Instrumente stehen Ihnen auf der Ebene der Bauleitplanung zur Verfügung? Welche Voraussetzungen müssen jeweils erfüllt sein, um diese Instrumente einsetzen zu können?
2.3
Vorsorge als Anspruch der Umweltplanung
2.3.1 Begriffsbestimmung
Bereits einleitend wurde oben festgestellt, daß sich im Ergebnis immer wieder zeigen läßt, daß allenfalls im Nachhinein bereits eingetretene Schäden korrigiert werden31. Weitergehende Bemühungen im Rahmen der Umweltplanung sind notwendig, damit Beurteilungsgrößen für die Umweltqualität handhabbar werden, mit denen Schadwirkungen bei betroffenen Schutzgütern frühzeitig und wirksam verhindert werden können und die als anzustrebende Zielrichtung den Rahmen des politisch und technisch Notwendigen konkretisieren32. Als Ansatzpunkt für eine solche
Herangehensweise sowohl in der räumlichen Gesamtplanung als auch in der Fachplanung gilt das Vorsorgeprinzip, welches in den Grundprinzipien der Umweltpolitik33 einen zentralen Stellenwert einnimmt. Bietet das Vorsorgeprinzip eine ausreichende Zierichtung für eine Umweltplanung, die sich der nachhaltigen Entwicklung
verpflichtet fühlt? Dieser Frage soll nun vorrangig nachgegangen werden, da Me30
vgl. Fietkau, H. J. in: Glaeser, B. (1989), S. 121/127 und Hekler, G. u.a. (1992), S. 27
31
siehe z. B. die Berichte über Waldschäden, Eutrophierungen bzw. Versauerungen der
Böden in: Umweltbundesamt (1994)
32
hierauf wird in Kapitel ´Umweltqualitätszielkonzepte´, Studienbrief ´Umweltplanung II´
näher eingegangen
33
siehe Studienbrief 'Umweltrecht I', Kap. 2
Seite 14
chanismen der Gefahrenbeseitigung und Gefahrenabwehr bereits durch vielfältige
Vorschriften (z. B. für Genehmigungen und Planfeststellungen) greifen.
Vorsorge ist zentrales Prinzip
für die Umweltplanung
Vorsorge gegen Umweltbelastungen wird mittlerweile als eine zentrale Aufgabe
der Umweltpolitik verstanden34 und ist als Staatsziel im Grundgesetzes verankert.
Die Umweltplanung als das Handlungsinstrument des Staates steht im Dienste
dieses Vorsorgeprinzips. Es spricht insbesondere die Raumordnung, Stadtentwicklung, Fachplanungen und Umweltschutzfachplanungen an35. Dieses Vorsorgeprinzip ist Teil der umweltpolitischen Handlungsprinzipien, die sich aus den 3 in
der Abb. 2.3-1 dargestellten Elementen zusammensetzen.
Belastung
Sanierung,
Störungsbeseitigung
Schutzstandard
Prävention
Gefahrenabwehr
Vorsorgestandard
Prophylaxe,
Vorsorge
0
Abb. 2.3-1: Bereiche der Umweltpolitik und Umweltplanung
Neben verschiedenen fachlichen Interpretationen des Vorsorgebegriffes36,37 hat das
Bundesverwaltungsgericht herausgestellt: Es müssen "auch solche Schadensmöglichkeiten in Betracht gezogen werden, (...) (für die noch) keine Gefahr, sondern
nur ein Gefahrenverdacht oder ein 'Besorgnispotential' besteht"38. D. h.:
!
Vorsorge meint, daß - mit einem ausreichenden Sicherheitsabstand - schon vor
der Schädlichkeitsgrenze einem Schädlichkeitsverdacht vorgebeugt werden soll.
34
vgl. Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (1986)
35
Vertiefend hierzu Hoppe, W. (1980), S. 211 ff
36
vgl. Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (1986)
37
Zusammenfassend hierzu Kühling, W. (1986), S. 29 ff
38
BVerwG, Urteil v. 19. Dez. 1985, - 7 C 65.82-
Seite 15
!
!
Vorsorge tritt ein, wenn bei zeitlich entfernten Risiken der spätere Schadenseintritt nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann
oder eine geringere Eintrittswahrscheinlichkeit vorliegt.
Vorsorge setzt ein bei Umweltbelastungen, die für sich genommen ungefährlich, aber im Zusammenwirken mit anderen an sich auch ungefährlichen Belastungen schädlich oder vermeidbar sind39.
Vorsorge geht über rechtlich fixierte
Grenzwerte des Gefahrenschutzes hinaus
Zwangsläufig bleibt der Grenzbereich zwischen Gefahrenschutz und Vorsorge oft
unscharf und bietet Interpretationsspielraum. Abb. 2.3-1 macht deutlich, daß der
Arbeitsbereich der Vorsorge und dementsprechende Ziele und Bewertungsmaßstäbe in der Regel außerhalb der rechtlich fixierten Grenzwerte des Gefahrenschutzes liegen. Quantifiziert man dies an praktischen Beispielen, so finden sich
durchaus Unterschiede in einer Größenordnung von 1 bis 2 Zehnerpotenzen40.
Quantifizierung der Umweltvorsorge für eine
nachhaltige Entwicklung notwendig
Aufgrund der rechtlichen Definition geht es bei der Vorsorge stets darum, theoretisch mögliche bzw. vermutete und nicht wie bei der Gefahrenabwehr hinreichend
wahrscheinliche Umweltschäden zu vermeiden. Mögliche oder wahrscheinliche
Auswirkungen auf die Umwelt müssen aber auch mit einem auf die Einwirkung
(Immission) bezogenen Umweltqualitätsmaßstab als Sollgröße wirksam begrenzt
werden. Ohne die Thematisierung und Quantifizierung solcher Umweltvorsorge
läßt sich eine zukunftsfähige Entwicklung nicht steuern41. Vielfältige Entwicklungen und Studien der jüngsten Zeit zeigen42,43,44,45, daß eine grundsätzlichere Diskussion um die Qualität unserer zukünftigen Umwelt entsteht. Das umweltpolitische Prinzip der Vorsorge - und das diesem Prinzip verpflichtete Instrument
der Umweltplanung - bietet hierfür geeignete Ansätze.
2.3.2 Vorsorge als gesetzlicher Auftrag
Mit der Rio-Deklaration wird bereits weltweit vereinbart, daß die Staaten zum
Schutz der Umwelt im Rahmen ihrer Möglichkeiten weitgehend den Vorsorgegrundsatz anwenden46. Die weitreichenden Anforderungen an Vorsorge finden sich
darüber hinaus in allen einschlägigen Rechtsgrundlagen, die bei der Planung anzuwenden sind.
Gemeinschaftsrecht
39
vgl. Kloepfer, M. (1993), S. 73
40
vgl. Kühling & Peters 1994
41
siehe auch Kap. 3.2.2
42
Charta der Europäischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur Dauerhaftigkeit (1994)
43
Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" (1994)
44
Rat der Sachverständigen für Umweltfragen (1994)
45
BUND, MISEREOR (Hrsg.) (1996)
46
Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (1993)
Seite 16
Nach dem EG-rechtlichen Vorsorgeprinzip (Art. 130 r Abs. 2 Satz 1 EWGV) unterliegt die Tätigkeit der Gemeinschaft u. a. dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen vorzubeugen. Gleichzeitig wird das Ziel der Verbesserung der Umweltqualität verfolgt (Abs. 1). Dieses Verbesserungsgebot kommt z. B. in den Erwägungsgründen der Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung47 oder in der
Rahmenrichtlinie zur Luftqualität48 zum Ausdruck.
Grundgesetz
Durch den Art. 20a GG ist die Vorsorge auch im Grundgesetz verankert: "Der
Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen (...)". Damit ist eine durchgängige Begründung der Vorsorge auf allen Planungsebenen möglich.
Raumordnungsrecht
Dem Ziel- und Handlungsbereich der Vorsorge ausdrücklich verpflichtet ist das
Raumordnungsgesetz (ROG), insbesondere mit den Aufgaben und Leitvorstellungen der Raumordnung (§§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Abs. 2 Satz 1 ROG). Eine
die Umwelt frühzeitig gestaltende, planerisch-vorsorgende Beurteilung von Vorhaben und Konzepten im Rahmen der Raumordnung und Landesplanung muß daher
auf der Grundlage von Zielen und Standards zur Umweltqualität erfolgen, die dem
Vorsorgeprinzip verpflichtet sind.
Baurecht
Der gleiche Anspruch an Vorsorge findet sich auch im Allgemeinen Städtebaurecht. Durch die generellen Planungsziele "Sicherung einer menschenwürdigen
Umwelt" und "Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen" in § 1 Abs. 5 Satz
1 BauGB besitzen die Umweltschutzbelange einen hohen Stellenwert. Eine Konkretisierung dieser Ziele anhand des Leitsatzes "Allgemeine Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse" (§ 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1) läßt erkennen, daß
verschiedene allgemeine Anforderungen an den Umweltschutz in der Planung bestehen, deren planerische Konsequenzen in der Verfolgung der Ziele:
!
Gefahrenabwehr,
!
Gefahrenvorbeugung und
!
Gestaltung einer lebenswerten Umwelt
bestehen. Damit gehen gerade die Aufgaben der Bauleitplanung weiter als Gefahrenabwehr und Gefahrenvorbeugung und verpflichten zu früh ansetzender Vorsorge49. Dies bestätigt die Rechtsprechung50. Probleme bereitet dieses Vor47
Rat der Europäischen Gemeinschaften (1985)
48
Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die
Kontrolle der Luftqualität, Abl. EG Nr. L 296/55 v. 21.11.96
49
vgl. Söfker, W. (1989)
50
Die Gemeinden sind im Rahmen ihrer Bauleitplanung nicht auf die Abwehr von bereits
eingetretenen schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne § 3 BImSchG beschränkt, sondern darüber hinaus ermächtigt, entsprechend dem Vorsorgeprinzip des § 5 Abs. 1 Nr. 2
BImSchG schon vorbeugenden Umweltschutz zu betreiben (Urteil des BVerwG 4 C
52.87 v.14. April 1989)
Seite 17
sorgeprinzip in der Praxis jedoch häufig deshalb, weil es von der Einwirkungsseite
her bislang kaum verbindlich durch Umweltqualitätsstandards quantifiziert wurde51.
Verhältnis Planungsrecht - Umwelt-Fachrecht
Bei einer grundsätzlichen Betrachtung des Verhältnisses zwischen fachrechtlichen
Erfordernissen auf der einen Seite und der gesamtplanerischen Aufgabenstellung
auf der anderen Seite wird abschließend folgendes deutlich52: Nur gesamtplanerische, auf umfassende Interessenabwägung ausgerichtete Instrumente der Raumplanung (insbesondere: Bauleitplanung, Raumordnung und Landesplanung, Landschaftsplanung) können Festsetzungen treffen, die über die den gefahrenabwehrenden Umweltschutz hinausgehen und bestimmte Gebiete einem vorsorgeorientierten Umweltschutz zuführen. Daraus ergibt sich, daß mit planerischen Instrumenten zunächst der Rahmen der zulässigen Raumnutzung (und damit der zugestandenen Umweltqualität) abgesteckt werden muß. Standortfragen und Anlagengenehmigungen müssen sich dann in den - möglicherweise engeren - Rahmen der
raumplanerischen Darstellungen und Ausweisungen einfügen.
Fragen
!
Welches sind die wesentlichen Inhalte des Vorsorgeprinzips?
!
Wie verhält sich Planung und Vorsorge zueinander?
!
Kennen Sie zentrale gesetzliche Regelungen, in denen das Vorsorgeprinzip seinen Niederschlag gefunden hat?
2.4
Räumliche Abgrenzung in der Umweltplanung
2.4.1 Notwendigkeit und Probleme des räumlichen Bezugs in der Umweltplanung
Der Raumbezug der Umweltplanung ist unbestritten. Wirkungen, Ursachen und vor
allem auch Handlungsfelder sind in der Regel lokalisierbar. Umweltplanung bedeutet damit immer auch räumliche Planung.
Lebensgemeinschaften (Biozönosen) sind an Räume gebunden, da sie den örtlich
spezifischen Bedingungen des jeweiligen Raumes (z.B. Topographie, Geologie,
Klima) unterliegen. Die Verflechtungen sind oft so eng, daß eine Veränderung des
Lebensraumes auch zu einer Veränderung der dort lebenden Artengemeinschaft
führt. Umgekehrt kann auch die Veränderung der Lebensgemeinschaft den Raum
physisch verändern. Jeder physische und stoffliche Eingriff kann entsprechende
Veränderungen auslösen. Zwischen den verschiedenen Teilsystemen kommt es zu
Austauschbeziehungen und damit zu überörtlichen Einflüssen. Ein Raum ist daher
abhängig von dem Benachbarten und von dessen möglichen Veränderungen. Dies
bedeutet: Auch ein einzelner lokaler Eingriff in den Naturhaushalt ist nicht örtlich
begrenzbar, lediglich die Intensität der Wirkungen kann mit zunehmender Distanz
abnehmen und ist u. U. irgendwann zu vernachlässigen. Für die Umweltplanung
51
hierauf wird in Kap. 3.5 ´Bewertung´näher eingegangen
52
vgl. Kühling, W. (1993), S. 26 ff
Seite 18
ist es also sinnvoll, Wirkungsketten soweit als möglich in die Betrachtung einzubeziehen. Aus pragmatischen Gründen beschränkt man sich aber auf die erheblichen Auswirkungen bzw. man orientiert sich an den Möglichkeiten der Einflußnahme. Beides bedingt zumeist das Eingrenzen eines Untersuchungsraumes, wie
man es z. B. beim sog. Scoping53 kennt.
Räumliche Abgrenzungen orientieren
sich an Handlungsmöglichkeiten
Menschliches Handeln und Wirtschaften ist in den meisten Fällen verbunden mit
stofflicher Entnahme aus dem Naturhaushalt (Ressourcen-Input) und Abgabe von
Reststoffen in den Naturhaushalt (Output: Emissionen und Abfälle). Beides sind
lokale Eingriffe, die örtliche (am Eingriffsort) und überörtliche Wirkungen nach sich
ziehen. Die Umweltverträglichkeit menschlichen Handelns mißt sich im wesentlichen an diesen beiden "Stellgrößen". Input und Output liegen dabei häufig weit
voneinander entfernt und sind zudem mit dem Ort des effektiven Nutzens/Gebrauchs nicht identisch. Ein Beispiel: Kohleabbau (Input) - Verstromung im
Kraftwerk (Abwärme/Rauchgase: Output) - Beleuchtete Wohnung (Nutzen). Aus
dieser Tatsache lassen sich drei grundlegende Aspekte der Umweltplanung ableiten:
!
!
!
Da der Mensch den Eingriffsort für Ressourcen-Input (z. B. Rohstoffabbau) und
Output (z.B. Deponie) oftmals bestimmen kann, lassen sich schädliche Wirkungen durch räumliche Trennung oder Zuordnung oftmals reduzieren.
Während durch eine Minderung der lokalen Schadstoffkonzentration durch höhere Schornsteine noch Gefahrenabwehr betrieben werden kann, führt diese
Problemverlagerung lediglich zu einer Globalisierung von Belastungen. Umweltplanung kann sich daher nicht nur auf die schonende Ressourcenentnahme und
unschädliche Reststoffentsorgung konzentrieren, sondern muß auch Stoff- und
Energieumsätze reduzieren.
Im gleichen Maße wie die Stoffumsätze wachsen weltweit Mobilität und Transportaufwand sowie die großräumige Arbeitsteilung. Das damit einhergehende
Auseinanderdriften von Ursache (Nutzen eines Produktes) und Wirkung (Schädigungen durch Eingriffe bei Rohstoffgewinnung, Produktion und Beseitigung)
führt dazu, daß Probleme unzureichend wahrgenommen und Möglichkeiten der
Selbstregulation beschnitten werden.
Umweltbelastungen werden erstens im wesentlichen durch menschliches Handeln
verursacht, Menschen sind zweitens Betroffene von Umweltbelastungen, und drittens sind Umweltschutz bzw. Umweltvorsorge auch durch menschliches Handeln
geprägt. Umweltplanung ist daher untrennbar mit Akteuren verbunden. Dabei
spielt nicht nur individuelles sondern vor allem kollektives bzw. gesellschaftliches
Handeln eine Rolle. Die räumliche Bezugsebene orientiert sich daher sinnvollerweise auch an gesellschaftlichen, administrativen, sozio-kulturellen Einheiten oder
Wirtschaftsräumen
53
siehe § 5 UVPG
Seite 19
2.4.2 Aspekte der Umweltplanung und ihre Raumrelevanz
Der Umfang der Planung und die gesetzten Präferenzen bei den zu betrachtenden
Umweltaspekten entscheiden über den sinnvollerweise zu betrachtenden Untersuchungs- oder Planungsraum. Die Eingangsfragen zum Raumbezug der Umweltplanung stellen sich daher wie folgt:
" Welche Akteure sind in die Umweltplanung einzubeziehen?
[Politik, Verwaltung, Bürger, Interessenvertreter, Wirtschaft, TÖB ...]
" Welche Medien oder Akzeptoren umfaßt die Betrachtung?
[Boden, Wasser, Luft, Klima, Flora, Fauna, Mensch, Kulturgüter ...]
" Welcher Aggregations- bzw. Komplexitätsgrad wird angestrebt?
[Biotope, Ökosystem, Landschaften, Akteursbezug, ...]
" Welche Handlungsfelder sind in Betracht zu ziehen?
[Monetäre Steuerung, Umweltaufklärung, Einzelprojekte ...]
" Welchen Charakter hat die Planung?
[prozeßbegleitend, moderierend, gutachterlich, verbindlich, vorbereitend ...]
Aus den Antworten auf diese Fragen ergeben sich Schwerpunkte der Planung und
Erkenntnisse zur Abgrenzung des Planungsraumes.
2.4.3 Abgrenzung von Planungsräumen in der Umweltplanung
Was nützt mir eine bestimmte Abgrenzung für die Umweltplanung? Die Abgrenzung von Untersuchungs- oder Planungsräumen dient in erster Linie dazu, praktikable, überschaubare Einheiten zu bilden, die in einem funktionalen Zusammenhang stehen. Die Kriterien der Abgrenzung von Planungsräumen in der Umweltplanung orientieren sich also zunächst am Untersuchungs- bzw. am Planungsziel. Die
Begrenzung erfolgt dann administrativ, naturräumlich, soziokulturell, funktional
oder wirtschaftlich. Die Vor- und Nachteile bestimmter räumlicher Abgrenzungen
sind im folgenden dargestellt.
Administrativer Bezug
Administrative Grenzen orientieren sich an Landes- , Stadt- oder Bezirksgrenzen.
Ihnen zugeordnet sind Verwaltungseinheiten und politische Gremien. Dies hat insbesondere Vorteile bei der Umsetzung von Planungszielen und Maßnahmen. Zuständigkeiten können eindeutig geklärt und die Entscheidungen lassen sich demokratisch legitimieren. Entsprechend sind auch Planungsergebnisse politisch kontrollierbar. Die vielfältigen Steuerungsmöglichkeiten stehen der jeweiligen Gebietskörperschaft zur Verfügung. Viele Datengrundlagen liegen zu einem großen Teil
für diesen Bezugsraum vor.
Administrative Grenzen orientieren sich allerdings auch kaum an naturräumlichen
Gegebenheiten. Häufig werden Landschaftsräume mit wichtigen Funktionen zerschnitten. Die unterschiedlichen Zuständigkeiten führen zu unkoordiniertem Planen
und Handeln. Da Ausgleichsräume gerade an peripheren Standorten liegen, ist diese Situation besonders unbefriedigend.
Naturräumlicher Bezug
Seite 20
Stehen die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes und Wirkungszusammenhänge
im Vordergrund der Untersuchung, dienen Landschaften oder Landschaftsteile in
der Regel als sinnvolle Abgrenzung. Diese Abgrenzung orientiert sich an Akzeptoren, die Verursacher werden nur zum Teil in Form der örtlichen Emittenten berücksichtigt.
Schwierigkeiten bereiten darüber hinaus ungeklärte bzw. heterogene
ten, da naturräumliche Zusammenhänge nicht an Gemeindegrenzen
Interkommunale Zusammenarbeit ist erforderlich. Da ggf. auch
Stadtparlamente koordiniert werden müssen, sind Entscheidungen
lichkeiten schwerfällig und häufig mit Kompromissen behaftet.
Zuständigkeihalt machen.
verschiedene
und Verbind-
Soziokultureller Bezug
Hier rücken Akteure in den Vordergrund, allerdings nicht die klassischen Entscheider in Wirtschaft, Politik und Verwaltung, sondern die Bürger bzw. Privathaushalte
als direkte Verursacher, indirekte Verursacher (Nutzer von Gütern), Betroffene und
aktive Umgestalter. Die Aktivitäten dieser Akteure sind umfangreich und haben
einen enormen Einfluß auf die Umweltqualität. Sie sind allerdings im allgemeinen
unkoordiniert. In Umweltpolitik und -planung verspricht man sich viel von der Aufklärung und Beeinflussung dieser Gruppe. Umweltplanung soll sie allerdings auch
als aktive Gestalter mobilisieren. Um aber Bürgerengagement zu fördern, ist die
Identifikation mit dem Ort und das Orientieren an gesellschaftlichen Gruppen eine
Grundvoraussetzung bei der Abgrenzung eines zu diesem Zwecke definierten Planungsraumes. Das Gebiet wird entsprechend eher klein gewählt und in der Regel
bei einem Quartier oder einer Dorfgemeinschaft angesiedelt.
Räumlich-funktionaler Bezug
Das Zusammenspiel von Stadt und Umland stellt für die Umweltplanung eine sehr
interessante funktionale Verflechtung dar, da hierüber auch die Tragfähigkeit des
Naturhaushaltes einer Region überprüft werden kann. Sie bietet ein weitreichendes
Ursache -Wirkungsgeflecht. Notwendig ist hier in vielen Fällen eine gemeindeübergreifende Kooperation, die Vorzüge, aber auch Nachteile hat (s. o.). Teilweise
können hier auch wirtschaftliche Verflechtungen und Stoffstrom-Beziehungen eingebunden sein. So kann es auch Aufgabe der Umweltplanung sein, intraregionale
Stoffströme (z. B. Vermarktung regionaler Produkte innerhalb der Region) gegenüber großräumigen zu stärken.
Wirtschaftliche Verflechtungen stellen wohl den einflußreichsten räumlichfunktionalen Zusammenhang dar. Unter dem Gesichtspunkt global wirksamer
Stoffströme orientiert man sich beim Abgrenzen eines Umweltplanes sinnvollerweise an einen Wirtschaftsraum. Konzeptionelle Konkretisierungen sind aufgrund
der globalen Verflechtungen aber kaum möglich. Umweltplanung ist aber auch
innerhalb und zwischen Betrieben eines Unternehmens denkbar. Stoffströme und
monetäre Effekte können hier unternehmens- oder produktspezifisch ermittelt und
auch gestaltet werden. Aktionen im Rahmen der Lokalen Agenda 21 bieten hier
zukünftig ggf. auch für die kommunale Umweltplanung ein mögliches Handlungsfeld.
Fazit
Seite 21
Die Abgrenzung der Untersuchungs- bzw. Bearbeitungsräume in der Umweltplanung ist ein zielorientierter Prozeß. Er wird bestimmt durch die Intention der Planung bzw. durch Schwerpunktsetzungen. Dabei nimmt man um der Vorteile willen
auch Nachteile der jeweiligen Begrenzung in Kauf.
Zur Konfliktminderung lassen sich einige Aspekte der Grenzziehung miteinander
kombinieren, andere schließen sich allerdings gegenseitig aus. Da Umweltplanung
nicht grundsätzlich in ein formales Korsett gezwängt ist, läßt sie in unterschiedlichen Planungsphasen auch unterschiedliche Abgrenzungen zu. So kann beispielsweise während der Analysephase ein weiter gefaßter, naturräumlicher Betrachtungsraum gewählt werden, während man in der Planungsphase auf den direkten
Handlungsspielraum abzielt und damit administrative Grenzen wählt.
Fragen
!
Erläutern Sie die Notwendigkeit räumlicher Abgrenzungen!
!
Nennen Sie Kriterien der räumlichen Abgrenzung!
!
!
!
Ziel einer umweltplanerischen Konzeption ist die Minderung von Stoffströmen
und Energieentwertung. Welche Abgrenzungen sind denkbar? Begründen Sie
die Auswahl!
In Ihrer Wohnumgebung soll ein stadtteil- bzw. quartiersbezogener Umweltplan
mit intensiver Bürgerbeteiligung durchgeführt werden. Definieren Sie die Grenzen des Geltungsbereichs! Begründen Sie Ihre Entscheidung!
Ein interkommunaler Umweltplan hat als Untersuchungsraum die Region definiert. Für die Umsetzung werden aber kommunal begrenzte Umweltpläne
durchgeführt. Nennen Sie Gründe für dieses Vorgehen!
2.5
Akteure, Beteiligte, Beteiligungsformen
In diesem Kapitel werden die wichtigsten Akteure, Beteiligte und Betroffene der
Umweltplanung vorgestellt. Dabei wird folgende inhaltliche Differenzierung zugrunde gelegt: Ein Akteur ist jemand, der umweltrelevant handelt. Er wird zum
Beteiligten und Betroffenen, wenn er in einen Planungsprozeß eingebunden ist.
2.5.1 Umweltrelevante Akteure
Ein großer Teil unserer täglichen Handlungen führt
direkt oder indirekt zu Umweltauswirkungen
Abb. 2.5-1 zeigt ein einfaches Netzwerk von Ursache- und Wirkungsbeziehungen
im Ballungsgebiet. Schon an dieser vereinfachten Darstellung wird deutlich, daß
ein Großteil unserer täglichen Handlungen direkt oder indirekt Auswirkungen auf
die Umwelt hat. Hinter dem dargestellten Netzwerk verbergen sich Akteure, die
mit ihren Interessen das Netzwerk gestalten. So führt z. B. das Konsumverhalten
der Verbraucher zur Produktion bestimmter Güter, die wiederum aufgrund von
Wirtschaftlichkeitsüberlegungen der Produzenten in einem bestimmten Verfahren
mit entsprechenden Umweltauswirkungen hergestellt werden. Als wesentliche
Akteure des Netzwerkes werden im folgenden die Verbraucher, die Produzenten
(Industrie, Gewerbe, Landwirtschaft), die Politik und die Planung näher beschrieben. Dabei stellt sich die Frage, wie der jeweilige Akteur in das Wirkungsgeflecht
Seite 22
eingebunden ist, welche Interessen er verfolgt und wie er im Rahmen des Umweltschutzes eingebunden werden kann.
Abb. 2.5-1: Netzwerk Mensch und Umwelt
Die Bürger als Verbraucher und Nutzer
Die Verbraucher gelten als eine wichtige, aber in der gestaltenden Umweltplanung
häufig auch vernachlässigte Akteursgruppe. Im Rahmen der Lebensstilanalyse
können die Verbraucher oder Konsumenten verschiedenen sog. sozialen Milieus
zugeordnet werden, die sich hinsichtlich ihrer Bereitschaft zu umweltgerechtem
Verhalten unterscheiden. Abb. 2.5-2 zeigt das Ergebnis einer entsprechenden Untersuchung für Westdeutschland. Aus der Abbildung wird deutlich, daß ein Großteil der Bevölkerung eindeutig materialistisch und somit konsumorientiert lebt. Eine
Reduzierung des Konsums und eine "Entmaterialisierung" der Gesellschaft, wie
dies in vielen Studien gefordert wird54, bedeutet insofern eine Änderung der Wertvorstellungen weiter Teile der Bevölkerung. Dies ist ein langwieriger Prozeß, der
auch die Bereitschaft der Bevölkerung erfordert, sich mit Umweltproblemen aktiv
auseinanderzusetzen. Dieser Bereitschaft stehen verschiedene Hemmnisse entgegen, wie eine Untersuchung der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen verdeutlicht. Folgende Hemmnisse werden hier genannt:
Der umweltgerechte Verbraucher steht im Widerspruch zur konsumorientierten Gesellschaft
!
!
!
fehlender individueller Nutzen umweltverträglichen Handelns (Bequemlichkeit,
soziale Anerkennung)
Fehleinschätzung bzw. Überschätzung der Umweltverträglichkeit des individuellen Verhaltens
unzureichende Beitragsmöglichkeiten des Einzelnen bei fortschreitender globaler
Umweltzerstörung (Ohnmachtsgefühl)55.
Abb. 2.5-2: Soziale Milieus in Deutschland (West)
Im weiteren ist zu bedenken, daß die Identifikation von Umweltproblemen in der
Regel einhergeht "mit der Feststellung eines Handlungsbedarfs, also der Einsicht,
daß gewohnte Handlungsabläufe von menschlichen Individuen oder Kollektiven als
der Situation nicht oder nicht mehr angemessen erkannt werden und deshalb verändert werden sollen."56 Die Komplexität der Umweltprobleme erschwert die Einsicht in eine notwendige Verhaltensänderung. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, über Information und Planungsbeteiligung Wissens- und Handlungsdefizite bei
der Bevölkerung auszuräumen (s. a. Tabelle 2.5-1).
Wirtschaft
Industrie, Gewerbe, Dienstleistungen und Landwirtschaft sind diejenigen Akteure,
welche die von den Verbrauchern nachgefragten Produkte herstellen. De Man un-
54
z. B. BUND, Misereor (1996)
55
aus: Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ (1994), S. 607
56
Gessner, Kaufmann-Hayoz (1995), S. 11. In: Fuhrer (1995).
Seite 23
terscheidet zwei verschiedene Ausrichtungen dieser wirtschaftlichen Akteure:
Wirtschaftliche Akteure, die unmittelbar Stoffströme beeinflussen (z. B. Produzenten von Anlagen und Produkten) und wirtschaftliche Akteure, die durch ihre Entscheidungen Stoffentscheidungen anderer Akteure beeinflussen (z. B. der Handel,
der nur ein bestimmtes Sortiment anbietet)57. Letztere haben einen direkten Einfluß auf das Konsumverhalten der Verbraucher.
Ökonomisches Prinzip als
Handlungsmaxime der Wirtschaft
Die Hersteller treffen im Rahmen der gesetzlichen Regelungen selbst die Entscheidung über die Art des Produktionsprozesses bzw. der Produktauswahl. Eine Richtschnur für diese Wahl ist dabei das ökonomische Prinzip, welches besagt, daß
"mit einem gegebenem Geldaufwand ein maximaler Erlösbetrag oder ein bestimmter Erlös mit einem minimalen Geldeinsatz erwirtschaftet wird."58 Nach dieser Definition beeinflussen nur solche Aspekte das wirtschaftliche Handeln, die Bestandteil der Kostenrechnung sind. Die Umwelt, soweit sie nicht durch Steuern oder
Abgaben mit einem "künstlichen" Preis definiert wird, ist darin selten enthalten.
Die weitgehende Ausgrenzung der Folgen der Umweltnutzung führt zu der Entstehung sog. externer Kosten. Dies sind "im weitesten Sinne monetarisierbare Schäden, denen Individuen, soziale Gruppen und vor allem die Umwelt ausgesetzt werden, ohne daß sie in die Kalkulation der Produzenten und Verbraucher einfließen"59.
Die Höhe dieser externen Kosten wird in der Bundesrepublik Deutschland mittlerweile auf ca. 300 Milliarden DM pro Jahr geschätzt.60 Demgegenüber werden die
vom produzierenden Gewerbe über Umweltausgaben internalisierten Kosten lediglich auf 20 Mrd. DM pro Jahr beziffert.61 Würden die Preise die "Ökologische
Wahrheit"62 sprechen, so hätte dies vielfältige Auswirkungen auf den Wirtschaftsprozeß bis hin zu einer stärkeren Regionalisierung.63 Hieraus ergeben sich die Forderungen nach:
!
einer Neubewertung und Erweiterung der Umweltgesetzgebung zur Internalisierung der externen Kosten,
!
einer stärkeren Einbindung der Wirtschaft in die Umweltplanung64,
!
einer Ökologisierung des Produktionsprozesses sowie
!
der Erhöhung der Produktverantwortung der Hersteller.
57
de Man (1994), S. 20
58
Wöhe (1993), S. 2
59
Müller (1994), S. 28
60
Weizsäcker (1994), S. 146
61
ebenda
62
ebenda
63
Die Internatlisierung der externen Kosten des Güterverkehrs würde die Konkurrenzfähigkeit regional produzierter Güter deutlich erhöhen.
64
siehe hier auch die Forderungen der Agenda 21 der Konferenz der Vereinten Nationen für
Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro
Seite 24
Kommunale Planung und Politik
Umweltplanung und -politik werden auf der kommunalen Ebene am stärksten konkretisiert. Hier treffen unterschiedliche Interessen deutlich aufeinander, ist die Nähe der Akteure am größten. Abb. 2.5-3 zeigt die vielfältigen Interssenverflechtungen im umweltpolitischen Entscheidungssystem.
Abb. 2.5-3: Das umweltpolitische Interessen- und Entscheidungssystem
Effektiver Umweltschutz hat mit der Stellung
innerhalb der Verwaltungshierarchie zu tun
Die Bedeutung des Umweltschutzes auf kommunaler Ebene zeigt sich nicht zuletzt
in der Stellung des Umweltschutzes innerhalb der Verwaltungshierarchie. Die
Bandbreite der Organisationsformen reicht von der dezentralen Wahrnehmung von
Umweltschutzaufgaben durch einzelne Fachämter über das Amt und Referat für
Umweltschutz bis hin zur Einrichtung von Arbeitsgruppen. Joseph betont, daß
"die budgetmäßige Ausstattung und die damit verbundenen Aktionsmöglichkeiten
der Verwaltung ... eng mit der institutionellen Ausgestaltung des Umweltschutzes" zusammenhängen.65 Je höher die Ansiedlung des Umweltschutzes innerhalb
der Verwaltungshierarchie ist, desto effektiver kann Umweltplanung betrieben
werden und desto deutlicher kann die Kommune Umweltschutzinteressen innerhalb der Verwaltung und gegenüber externen Akteuren wahrnehmen. Die Kommune als Umweltplaner muß derjenige Akteur sein, der die verwaltungsinternen (z. B.
das Amt für Wirtschaftsförderung und das Stadtplanungsamt) und externen Akteure an einen Tisch bringt und eine Vernetzung der umweltrelevanten Interessen
ermöglicht.66
2.5.2 Beteiligte, Betroffene und Beteiligungsformen
Als Beteiligte und Betroffene im Umweltplanungsprozeß werden in diesem Kapitel
die Bürger und die Träger öffentlicher Belange sowie die Naturschutzverbände genauer betrachtet. Die Erläuterung der gesetzlichen Beteiligung erfolgt beispielhaft
anhand des Gesetzes über die Prüfung der Umweltverträglichkeit (UVPG)67.
Bürger, Öffentlichkeit
Abb. 2.5-4 stellt die Bandbreite der Bürgerbeteiligung nach der Intensität gestuft
dar. Sie reicht von Nichtbeteiligung bis zur Selbstbestimmung. Die hier zu erläuternde rechtliche Beteiligungsmöglichkeit ist dabei im Bereich zwischen Information bis zur Mitbestimmung anzusiedeln. Die je nach Planungsgegenstand zuständigen Gesetze regeln die Art der Bürgerbeteiligung. In bestimmten Verfahren ist die
Einbeziehung der Öffentlichkeit im Rahmen eines Anhörungsverfahrens vorgesehen. Zuerst hat eine öffentliche Auslegung der Vorhabenunterlagen mit der ortsüblichen Bekanntmachung zu erfolgen. Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben
berührt werden, kann Einwendungen gegen den Plan vorbringen. Als Einwen65
Joseph (1995), S. 142
66
Die Effektivität kommunaler Umweltplanung ist auch eine Sache der Legitimation (vgl.
hierzu Kapitel 2.6)
67
Näheres hierzu auch im Studienbrief ´Umweltplanung II´
Seite 25
dungsberechtigt gilt dabei derjenige, "dessen rechtliche oder tatsächliche Interessen vom Vorhaben und seinen Auswirkungen berührt werden. Hierbei kann es sich
um Interessen wirtschaftlicher, beruflicher oder ideeller Art handeln."68 Die vorgebrachten Einwendungen werden im Rahmen eines Erörterungstermins behandelt.
Kommt es nicht zu einer einvernehmlichen Planung, bleibt den Einwendungsberechtigten der Klageweg offen.
Wer sich wann und wo in welcher Form beteiligen
kann, ist in der Umweltplanung gesetzlich geregelt.
NICHTBETEILIGUNG
passiv
INFORMATION
DISKUSSION
MITBESTIMMUNG
SELBSTBESTIMMUNG
aktiv
Abb. 2.5-4 Bandbreite der Bürgerbeteiligung
Träger öffentlicher Belange und Naturschutzverbände
Als Träger öffentlicher Belange gelten von der Planung betroffene andere Behörden, z. B. Industrie- und Handelskammer und Träger der Ver- und Entsorgung. Sie
sind berechtigt, im Rahmen des Anhörungsverfahrens Einwendungen vorzubringen. Nach § 7 UVPG holt die für die Planung zuständige Behörde die "Stellungnahmen der Behörden ein, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt
ist".
Auch Naturschutzverbände sind berechtigt, im Rahmen des Anhörungsverfahrens
Einwendungen vorzubringen. Der Kreis der Berechtigten beschränkt sich dabei
allerdings auf diejenigen Verbände, die im Sinne des § 29 Abs. 2 BNatschG als
"anerkannte" Naturschutzverbände gelten.
Die dargelegten, gesetzlichen Beteiligungsmöglichkeiten der Bürger, Träger öffentlicher Belange und Naturschutzverbände werden als formelle Beteiligungsverfahren
bezeichnet. Sie regeln genau, wer sich wann und wo in welcher Form beteiligen
kann. Für eine kreative Beteiligung am Umweltschutz allgemein Interessierter
bleibt dabei wenig Raum. Die Beteiligung ist partikulär (maßnahmenbezogen) oder
temporär (zeitlich befristet). Tab. 2.5-1 zeigt eine Auswahl informeller, d. h. nicht
gesetzlich geregelter Formen der Beteiligung Dritter.
68
Hoppe (1995), Seite 245
Seite 26
Tab. 2.5-1: Beteiligungsformen (eig. Darstellung nach Edlinger, R. (1989), S. 269)
Information
Postwurfsendug
Meinungsforschung
Repräsentativbefragung
Plakat
Vollerhebung
Bericht in der Lokal- Informationsauspresse
tausch
lokale Ausstellung
Filme
Fernsehen, Rundfunk
Meinungsbildung
Bürgerversammlung
Podiumsdiskussion
Vorträge
Interessensvertretung
Ombudsman
Foren
Volksbefragung
Bürgerfeste
Volkshochschulkurs
Zukunftswerkstatt
Ausschuß-Hearing
Büro für Bürgerinitiativen
Dezentralisierung
Fragen
!
!
Skizzieren Sie einen Ausschnitt Ihres Tagesablaufs. Stellen Sie die resultierenden Umweltbelastungen und die eingebundenen umweltrelevanten Akteure dar.
Welche Schritte sind zu einer stärkeren Ökologisierung des Wirtschaftsprozesses notwendig?
!
Welche Faktoren beeinflussen die Effektivität kommunaler Umweltplanung?
!
Nennen und bewerten Sie formelle und informelle Beteiligungsformen.
2.6
Verbindlichkeit in der Umweltplanung
2.6.1 Möglichkeiten und Grenzen von Durchsetzungsstrategien
Von Zwängen und Freiheiten
Auf den oft geringen Stellenwert der Umweltbelange in Politik und Planung wurde
bereits hingewiesen. Gerade in Zeiten wirtschaftlicher Stagnation wird Umweltschutz den wirtschaftlichen und sozialen Belangen nachgeordnet. Wer sich dennoch für den Schutz von Mensch und Umwelt engagiert, stößt schnell an die
Grenzen der eigenen Handlungskompetenz. Der Wunsch nach einer durchsetzungsfähigen, effizienten und kompromißlosen Umweltpolitik ist daher verständlich.69 Umweltschutz auf Basis einer einfordernden Ordnungspolitik steht aber in
gewissem Widerspruch zu Freiheit und Selbstbestimmung, wird langfristig von der
Gesellschaft nicht durchgehalten und dürfte keine nachhaltigen Erfolge zeitigen.
Demgegenüber ist die freiwillige kollektive Selbstbindung tragfähiger, sofern sie
spürbar mit einem kollektiven Nutzen verbunden ist.
Dies auf die Umweltplanung übertragen heißt, daß restriktive Regelungen der
Umweltplanung nur begrenzt einsetzbar sind. Will man Bürger und andere Akteure
als aktive Mitgestalter gewinnen, wird man sie nicht durch Einschränkung ihrer
Entfaltungsmöglichkeiten demotivieren. Ein zu enges Korsett aus Satzungen und
Regularien wird kontraproduktiv, da es reizt, Zwänge und Hindernisse zu umgehen. Verbindlichkeiten beginnen in den Köpfen der Akteure und sind eng an ein
erstrebenswertes Ziel bzw. einen adäquaten Nutzen gekoppelt.
Verbindlichkeit braucht Mehrheiten
69
vgl. Lesch, W. (1995)
Seite 27
Um der Umweltplanung eine hohe Verbindlichkeit zu sichern, bedarf sie der gesellschaftlichen Legitimation. Diese wird auf verschiedenen Ebenen sichergestellt:
durch die parlamentarische Verabschiedung von Gesetzen, Satzungen, etc., im
Rahmen von Regierungshandeln, durch den Ausgleich öffentlicher und privater
Belange im Rahmen von Planverfahren sowie durch gemeinschaftliche Konventionen auf freiwilliger, privatrechtlicher Basis. Hierfür bedarf es politischer Mehrheiten
oder eines breiten Konsenses. Ohne dies ist eine konsequente, durchsetzungsorientierte Umweltplanung kaum möglich.
Eine starke Lobby für die Umweltbelange existiert allerdings nicht. Trotz wachsender Sensibilisierung der Bevölkerung für Umweltbelange findet dieses Bewußtsein
nur unzureichend Einzug in Planungsentscheidungen. Da noch wenige am Umweltschutz verdienen, wirtschaftliche Erfolge aber ohne Berücksichtigung der
Umwelt als einfacher möglich erscheinen, manifestiert sich dieses Bild in Wirtschaft und Politik, auch wenn der gesellschaftliche bzw. volkswirtschaftliche Nutzen des Umweltschutzes unbestritten ist. Es muß daher die Aufgabe der Umweltpolitik sein, die Diskrepanz zwischen Gemeinnutz und Eigennutz zu überwinden.
Vom Reagieren zum Agieren
Umweltschutz in der Praxis orientiert sich noch zu sehr an der Gefahrenabwehr,
am bloßen Schutz vor Belastungen und Risiken sowie an der Sicherung des Bestehenden. Dem Umweltschutz kommt damit selten eine gestaltende, progressive
Rolle zu. Auch das Ausweichen auf kompensatorische und ausgleichende Maßnahmen bleibt nur ein unbefriedigender Ausweg. Umweltqualitätsziele und standards können beispielsweise in der Bauleitplanung Umweltbelange für die
Abwägung konkretisieren, die gegenüber anderen Interessen, die möglicherweise
einfacher durchzusetzen sind, bestehen müssen. Während Ertragseinbußen durch
eine geringere Nutzbarkeit eines Grundstückes zu Schadensersatzforderungen führen können, kann eine über die Gefahrenabwehr hinausgehende Umweltqualität
für einen betroffenen Nutzer kaum eingeklagt werden.
Im Vordergrund der Umweltplanung sollte daher die Entwicklung neuer Qualitäten
stehen, die als positiver gesellschaftlicher oder individueller Wert erkennbar sind.
Vor allem umweltplanerische Leitbilder und Umweltqualitätsziele sind wichtige
Vehikel zur Inwertsetzung von Umweltbelangen und können bei konkreten Entscheidungen den notwendigen politischen Rückhalt bieten.
Verbindlichkeit durch kollektive Selbstbindung
Visionen, Leitbilder und Ziele in der Umweltplanung bedürfen nicht breiter Mehrheiten. Sie brauchen Kreativität und den Gestaltungswillen möglichst vieler Akteure. Sie leben durch ein gemeinsames Interesse an einer wünschenswerten Zukunft. Ein aufwendiger Abstimmungsprozess und der Abgleich verschiedener Interessen können entfallen. Ihre Verbindlichkeit gewinnen Leitbilder und Ziele durch
ihre Überzeugungskraft bzw. durch kollektive Selbstbindungen70. Da sich Erfolge
der Umweltplanung in der Regel nicht unmittelbar nach der Realisierung einer
Maßnahme, sondern oftmals deutlich zeitverzögert einstellen, ist es notwendig,
langfristige Perspektiven zu berücksichtigen und ihnen einen adäquaten Stellenwert beizumessen. Auch hier können Leitbilder und langfristige Ziele einen wichtigen Beitrag leisten.
70
z. B. am runden Tisch bzw. im Rahmen der Lokalen Agenda 21
Seite 28
2.6.2 Weiche contra harte Instrumente
Verbindlichkeiten von
Umweltqualitätszielen und -standards
Das Zusammenspiel von Verbindlichkeit und notwendigen politischen Abstimmungsprozessen in der Umweltplanung wird an der Diskussion über Grenzwerte
und Umweltqualitätsstandards deutlich. Aus fachlicher Sicht lassen sich viele
Grenzen der Nutzbarkeit von Räumen oder der Tragfähigkeit von Systemen bestimmen. Wirkungen und Wirkungsschwellen von Schadstoffen lassen sich mehr
oder weniger wissenschaftlich belegen. Auch Umweltstandards lassen sich aus
diesen Ergebnissen ableiten (z. B. Guidelines der Weltgesundheitsorganisation
WHO). So zwingend diese Orientierungswerte für die Umweltvorsorge aus fachlicher Sicht auch erscheinen mögen, sie sind nicht rechtlich bindend und nicht politisch legitimiert. Rechtsverbindliche Grenzwerte dagegen (wie z. B. Immissionswerte der TA Luft), dienen allenfalls der Gefahrenabwehr und stellen in der Regel
lediglich das Mindestmaß an Umwelt- und Gesundheitsschutz sicher. Hier sind
allerdings Fragen der technischen Möglichkeiten, der Verhältnismäßigkeit von
Aufwand und Nutzen der Schadstoffminderung sowie Fragen der Zumutbarkeit für
Betreiber und Betroffene bereits in die Abwägung eingeflossen.
Verallgemeinernd läßt sich daher auf die Konkretisierung von Umweltqualität übertragen: Mit zunehmender rechtlicher Verbindlichkeit wird aufgrund von Abwägungs- und Abstimmungsprozessen die Bandbreite fachlicher Begründungen eingeschränkt. Umgekehrt bieten Standards mit geringer rechtlicher Bindung ein hohes Maß an fachlicher Aussagekraft71 (Abb. 2.6-1). Richt- und Orientierungswerte
gewinnen ihre Bedeutung aus ihrer Überzeugungskraft und können Akteure ggf.
zum freiwilligen Handeln anhalten. Grenzwerte dagegen haben zwar zwingenden
Charakter, animieren allerdings auch zum Ausschöpfen bis zur Grenze. Entsprechend liegen die Chancen der Umweltplanung nicht in restriktiven Begrenzungen,
sondern weitgehend auch in einer moderativen Aufgabe, weitergehende Abstimmungen zwischen Akteuren mit dem Ziel der gemeinschaftlichen Selbstbindung zu
fördern.
71
vgl. Kloke, A. (1987), S. 144
Seite 29
Bandbreite fachlicher Begründungen
hoch
Von Fachwissenschaftlern
vorgeschlagen
Von Gremien, Kommissionen veröffentlicht (z. B. DIN, VDI)
gering
Schwellenwert
Diskussionswert
Orientierungswert
Leitwert
Fachliche
Fundierung
Rechtliche
Verbindlichkeit
Richtwert
Durch parlamentarische Gremien ver- Grenzwert
bindlich festgelegt
gering
hoch
Abb. 2.6-1: Verbindlichkeit von Orientierungs- und Grenzwerten
Verbindlichkeit von Plänen
Die Umsetzung der Ziele der Kommunalen Umweltplanung erfolgt durch integrierte
Umweltpläne einerseits oder durch die Integration von Umweltbelangen in räumliche Planungen, wie der Bauleitplanung bzw. Rahmenplanung sowie in diverse
Fachplanungen andererseits. Die Inhalte dieser Pläne unterscheiden sich in Festsetzungen und Empfehlungen bzw. Zielformulierungen oder konkrete Maßnahmen.
Sie verfügen damit auch über unterschiedliche Verbindlichkeiten. Entsprechend
unterscheidet sich die notwendige Legitimation. So gibt es Pläne mit programatischem und informellem Charakter, die lediglich der verwaltungsinternen Selbstbindung dienen und formale Pläne, die Rechtskraft gegenüber jedermann besitzen und
entsprechend ein Aufstellungsverfahren erforderlich machen. Letztere sind nur
begrenzt zur Umsetzung umweltplanerischer Ziele geeignet, da sie abgewogene
und rechtlich prüffähige Festsetzungen beinhalten. Informelle Planungen hingegen
können Verwaltungshandeln koordinieren, damit dieses beispielgebend, fördernd
oder moderierend umweltplanerische Ziele umsetzen hilft. Als ein Ergebnis dieser
Erwägungen kann festgehalten werden, daß ein formaler, aber zielführender Umwelt(leit-)plan auf der gesamtstädtischen Ebene des Flächennutzungsplanes nicht
über die Behördenverbindlichkeit hinausgehen sollte.
Seite 30
Push und Pull in der Umweltplanung
In der Umweltplanung kann man Push- und Pull-Faktoren unterscheiden. PushFaktoren erschweren oder begrenzen umweltschädliches Verhalten und haben
damit restriktiven Charakter. Pull-Faktoren fördern umweltfreundliches Verhalten
und haben den Charakter einer Angebotsplanung. Push-Faktoren unterliegen einem
größeren Legitimationsdruck, da sie möglicherweise Nachteile für bestimmte Personen beinhalten und sich restriktiver Instrumente bedienen. Pull-Faktoren sind
leichter einzusetzen, da sie Vorteile aufzeigen und auf ein weiches Instrumentarium bauen. Strategien der Umweltplanung bedienen sich sinnvollerweise beider
Faktoren. Umweltplanung arbeitet also mit unterschiedlichen Verbindlichkeiten und
bedarf mehr oder weniger der gesellschaftlichen Legitimation. Die richtige Balance
zwischen weichen und harten Instrumenten ist abhängig von der umweltpolitischen Strategie und der Kommunikationsfähigkeit örtlicher Akteure.
Fragen
!
!
!
!
Eine Kommune möchte einen Umweltplan aufstellen. Sollte dieser einen formalen oder einen informellen Charakter haben? Begründen Sie Ihre Entscheidung!
Für eine Neubausiedlung werden zur Trinkwassereinsparung Wasserspararmaturen und die Nutzung von Regenwasser angestrebt. Mit formalen Instrumenten
ist dies kaum durchzusetzen. Welche Einflußmöglichkeiten sollte die Kommune
Ihrer Meinung nach nutzen?
In einem Umweltqualitätszielkonzept werden für ein Gewerbegebiet Emissionsrichtwerte angestrebt, die die gesetzlich vorgegebenen Grenzwerte deutlich unterschreiten. Nennen Sie Gründe, die dieses Vorgehen rechtfertigen!
Eine Kommune strebt die Minderung verkehrsbedingter Emissionen im Stadtgebiet an. Welche Maßnahmen können Sie sich unter Berücksichtigung sowohl
von Push- als auch von Pull-Faktoren vorstellen?
2.7
Abwägung der Umweltbelange
Ein herausragender Verfahrensschritt bei allen Planungen ist die Vorbereitung einer
Entscheidungsfindung und die Entscheidung durch den Entscheidungsträger
selbst. Da verbindliches Recht für Planungbetroffene daraus erwachsen kann (z. B.
als satzungsgemäßes Recht aufgrund eines Bebauungsplans), werden häufig die
Gerichte um Klärung bei Auseinandersetzungen bemüht. Es kommt also darauf an,
diesen Schritt sehr sorgfältig durchzuführen, damit planerische Ergebnisse nicht
rechtsfehlerhaft sind.
Abwägung als Verfahren der Entscheidungsfindung
Kap. 2.3 stellte den Anspruch der Planung an die Zielrichtung (Vorsorge) heraus.
Der Aspekt der Vorsorge kommt besonders im planerischen Abwägungsgebot zum
Ausdruck. Die Abwägung von Belangen gilt als typische Planungsaufgabe und ist
Wesensbestandteil jeder Planung. Es handelt sich dabei um ein Verfahren der Entscheidungsfindung, bei dem verschiedenen Raumansprüche (häufig als kollidierende Belange) zueinander bewertend in Beziehung gesetzt (gewichtet) und aufgrund
dessen in der Entscheidungsfindung einige von ihnen gegenüber anderen vorgezogen werden. Die zentrale Formel zeigt sich im Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 6
BauGB: Danach besteht die Verpflichtung, "öffentliche und private Belange ge-
Seite 31
geneinander und untereinander gerecht abzuwägen". Nach dem grundlegenden
Urteil vom 12.12.1969 und ständiger Rechtsprechung des BVerwG verlangt dieses Gebot, daß:
!
!
!
!
eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt stattfindet,
in die Abwägung eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in dem konkreten
Planungsfall in sie eingestellt werden muß,
die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange nicht verkannt
wird,
der Ausgleich zwischen den gewichteten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit nicht außer Verhältnis steht.
3 Phasen strukturieren den Abwägungsprozeß
Im Kern bedeutet dies zunächst, daß die umweltschutz- bzw. umweltvorsorgebezogenen Belange mit den sonstigen Belangen (Wohnungsbau, Verkehrserschließung, Wirtschaft etc. abgewogen werden müssen und keine Vorrangstellung genießen. Dabei vollzieht sich die Abwägung bei der Planung in drei Phasen:
1. Ermittlungs- und Feststellungsvorgang der (gegenwärtigen und zukünftigen)
Belange bzw. Interessen.
2. Bewertungsvorgang (Gewichtung der berührten Belange anhand des objektiven
Inhalts), ggf. auch von Alternativen (Nullvariante).
3. Eigentlicher Abwägungsvorgang, Entscheidung.
Diese Strukturierung des Abwägungsprozesses hilft später bei der Bewertungsproblematik (Kap. 3.5), da hier eine klare Unterscheidung zwischen der fachlichen
Beurteilung und der Berücksichtigung dieser Beurteilung in der Entscheidung (Abwägung) getroffen wird.
Gebote der Abwägung
Wegen einer Vielzahl von Fehlern in der Abwägung, die sich besonders dort ergeben, wo schwache Interessenlagen wie beim Umweltschutz bestehen, hat sich
eine Reihe von Grundsätzen, Ge- und Verboten sowie von städtebaulichen Lehrsätzen herausgebildet, bei deren Nichtbeachtung eine Planung fehlerhaft ist. Dies
sind hauptsächlich72:
!
!
!
72
Das Gebot der Verhältnismäßigkeit: Maßnahmen werden ausgeschlossen, die in
keinem vernünftigen Kosten-Nutzen Verhältnis stehen; aber auch Maßnahmen,
deren Nachteile in keinem tragbaren Verhältnis zu deren Vorteil stehen.
Das Gebot der differenzierten und gerechten Abwägung: Die sachgerechte
Würdigung der verschiedenen Belange muß - ggf. unter Berücksichtigung von
Planungsalternativen - erkennbar sein. Entscheidend ist immer das Gewicht der
in Betracht kommenden Belange, das unter anderem von örtlichen Gegebenheiten abhängt.
Berücksichtigungsgebot: Planungen sind untereinander und gegen sonstige Anforderungen der Allgemeinheit an Natur- und Landschaftsschutz abzustimmen.
vgl. Ernst, W.; Hoppe, W. (1981)
Seite 32
!
!
!
!
!
Das Gebot der gegensteuernden Abwägung: Die Gemeinde hat die Pflicht, insbesondere auf solche Belange zu achten, die typischerweise geringe Artikulations- und Durchsetzungskraft haben.
Das Gebot der planerischen Konfliktbewältigung: Vorrang der Konfliktlösung
durch umweltgestaltendes Planungsrecht vor dem Einsatz Umweltschutzrechtlicher Mittel. Ausschöpfung des planungsrechtlichen Potentials zur Lösung von
Umweltkonflikten.
Das Gebot der Rücksichtnahme: Der Grundsatz des planerisch vorbeugenden
Umweltschutzes: Das Umweltschutzrecht muß nicht nur als Reaktion auf Störfälle, sondern als Instrument planender Gestaltung eingesetzt werden.
Das Gebot der Trennung unverträglicher Nutzungen: Dieses Gebot bezieht sich
auf den Grundsatz § 50 BImSchG und gehört zu den elementaren Grundsätzen
städtebaulicher Planung.
Das Verbesserungsgebot: Planung muß stets auf Situationsverbesserung ausgerichtet sein.
Besonderes Gewicht für Umweltbelange?
Sämtlichen in die Abwägung einzustellenden Belangen wird zwar nach einhelliger
Meinung bei der rechtsstaatlichen Planung prinzipiell der gleiche Rang eingeräumt.
Es stellt sich aber die Frage, ob den Belangen des Umweltschutzes von vornherein
ein besonderes Gewicht in der planerischen Abwägung beizumessen ist, z. B.
dort, wo eine fachplanerische Festsetzung erfolgte73 oder wo besondere Defizite
festgestellt wurden. Zusammenfassend betrachtet ergibt sich eine Struktur, wie
sie in Abbildung 2.7-1 dargestellt ist: die umwelterhaltenden/umweltfördernden
Belange der Landschaft, des Freiraums etc. "buhlen" gleichermaßen um knappe
Ressourcen oder Festsetzungen wie die umweltverbrauchenden Belange der Siedlungsflächen, des Verkehrs etc. Die Abwägung kann dabei gleichsam als Trichter
verstanden werden. Es ist offensichtlich, daß ohne ein konzeptionelles, zielgerichtetes Bewerten sämtlicher Ansprüche an den Raum (im Rahmen einer Umweltplanung) keine verläßliche und nachvollziehbare Entscheidung über die konkurrierenden Raumansprüche gefunden werden kann.
73
vgl. Erbguth, W. (1982)
Seite 33
Belange, Interessen
am Raum
Planung
Gerecht abwägend,
ausgleichend,
koordinierend
Rahmen/Zielrichtung/Konzept ?
Naturschutz,
Landschaftsschutz
Infrastruktur,
Wohnen, Gewerbe
Abb. 2.7-1: Die Notwendigkeit der planerischen Abwägung von Belangen
Fragen
" Wie würden Sie die Rolle der planerischen Abwägung beschreiben?
" In welche Schritte gliedert sich der Abwägungsprozeß (Grundstruktur)?
" Nennen Sie 4 Abwägungsgebote!
" Wie gestaltet sich die Gewichtung der Belange untereinander? Schätzen Sie die
Rolle der Umweltbelange im Kontext anderer Belange ein!
2.8
Arbeitsschritte der Umweltplanung
2.8.1 Anlaß und Auslöser
Umweltplanung kann als ein Prozeß der Entwicklung und Gestaltung der Umwelt
verstanden werden und hat im allgemeinen einen Anlaß und einen Auslöser (Abb.
3.6-1). Ein Anlaß für eine Umweltplanung kann sich z. B. aus der Notwendigkeit
heraus ergeben, begrenzt verfügbare Ressourcen mit den Bedürfnissen der Menschen in Einklang zu bringen. Auslöser einer Umweltplanung kann eine Initiative
sein oder auch ein Zwang zur Erfüllung von Vereinbarungen bzw. Vorschriften.
Seite 34
Anlaß
Auslöser
Initiative
Allgemeine Problemanalyse
Leitbilder
Zielsetzung
Scoping
Eingrenzen des Untersuchungsraums
Bestandsanalyse
Bewertung
Szenarien
Wirkungsanalysen
Planungskonzept Maßnahmenauswahl
Wirksamkeitsanalyse
Realisierung
# Zielrichtung der Untersuchung
# Schwerpunkte
# Adressaten
# Wo ist das Problem?
# Globale Einordnung
# Handlungsbedarf
#
#
#
#
visionäre Zukunftsbeschreibungen
bildhafte Darstellung eines Referenzzustandes
Leitlinien zur Zielerreichung
Konkrete Zielsetzung / Umsetzungsstufen
#
#
#
#
betroffene Schutzgüter
Akteure / Verfahren / Beteiligungsformen
räumliche Zusammenhänge
systemare Betrachtung
#
#
#
#
Potentiale
Defizite
Restriktionen
Handlungsschwerpunkte
# Status-Quo-Prognose
# Worst-Case-Szenario
# Integrierte Gesamtplanung/Fachbeiträge
# Referenzprojekte, Multiplikatoren
# Steuerungsmöglichkeiten und Nebenwirkungen
#
#
#
#
Prioritäten
Instrumentenauswahl
Akteure / Beteiligte
Finanzierung
# Bilanzieren der Handlungswirkungen
Zielkontrolle
Abb. 3.6-1: Arbeitsschritte der Umweltplanung
Seite 35
2.8.2 Zielsetzung
Der unabweisbare Handlungsbedarf für einer nachhaltige Entwicklung74 erfordert
das Aufzeigen von Möglichkeiten, Alternativen und Auswegen, d. h. es müssen
Entscheidungen vorbereitet und getroffen werden. Das Klären von Zielen und
Grundsätzen ist dabei wichtige Grundlage jeder Planung, der dann Entscheidungen
und Umsetzungen folgen.75
Bei der Formulierung von Zielen der Umweltplanung geht es zunächst um eine
Problemdiagnose (häufig aufgrund vorliegender Erkenntnisse oder einer ersten
Grunderhebung). Wichtige Fragen hierbei können z. B. sein: Wo liegt das Problem?
Wie ordnet sich die lokale Umwelt in das globale Umweltsystem ein? Wo liegen
Handlungsalternativen und -möglichkeiten einer schonenderen Nutzung der Umwelt? Mit diesen allgemeinen Eingrenzungen läßt sich eine an den tatsächlichen
Problemen orientierte Umweltplanung organisieren.
In einem nächsten Arbeitsschritt geht es um das Festlegen der angestrebten
Grundsätze oder Maximen. Hier werden Entwicklungsleitbilder formuliert, Ziele
gesetzt und der angestrebte Zustand formuliert76.
Spätestens bei der Festlegung von Zielen treten Fragen auf hinsichtlich der Raumabgrenzung77 und Indikatorenwahl78, oder es ist zu klären, welche Akteure wie in
den weiteren Prozeß einbezogen werden sollen. Die Klärung dieser Fragen bedarf
eines integrierenden Verfahrensschrittes. Wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Integration aller zielbstimmenden Aspekte ist ein weitgehend gleicher Informationsstand der Beteiligten. Eine weitere wichtige Voraussetzung ist die Möglichkeit zur Kommunikation sowohl über offengebliebene Sachfragen als auch über
unterschiedliche Interessen und Werthaltungen. Je nach Gegenstand und Umfang
der Umweltplanung eignen sich hier Methoden wie Scoping, moderierte Workshops oder selbstorgansierte Arbeitsgruppengespräche.
2.8.3 Planung und Entscheidung
Bestandsaufnahme und -analyse
Sind Zielsetzungen vereinbart, kann die eigentliche Planungsarbeit beginnen. Sie
startet mit der zielorientierten Bestandsaufnahme und -analyse. Hier sind Umweltinformationen zu erfassen. Dies umfaßt die handlungsbezogene Erfassung nach
Umweltbereichen, die Datenanalyse, das Bestimmen von geeigneten Indikatoren
sowie die Bescheibung und Darstellung räumlicher Wirkungszusammenhänge.
In der Regel wird die Bestandsaufnahme ein hochkomplexes Bild zu Tage fördern.
Um dieser Komplexität gerecht werden zu können, werden Methoden eingesetzt,
mit deren Hilfe sich die Analyse und anschließende Bewertung systematisieren
74
zur globalen Lage vgl. Meadows, D. H. et al. (1992); zur nationalen Lage vgl. Rat von
Sachverständigen (1994) und Studie BUND; Misereor (1996)
75
Hekler, G. et al. (1992), S. 27
76
siehe hierzu auch Kap. 3.3; als Methoden können z. B. Zukunftsbeschreibungen in Form
von Visionen, Kontrastszenarien oder die Darstellung eines Vergleichs- bzw. Referenzzustandes genannt werden
77
siehe Kap. 2.4
78
siehe Kap. 3.4
Seite 36
läßt. Über die Frage "was passiert, wenn...?" lassen sich für beliebige Fragestellungen Wirkungsanalysen anfertigen. Diese werden dann z. B. in Form von StatusQuo- und/oder Worst-Case-Szenarien erstellt. Die Szenariotechnik ermöglicht hier
ein weites Anwendungsfeld.79
Bewertung
Der Analyse folgt in der Regel eine Bewertung. In eine solche Bestandsbewertung
fließen sowohl die ermittelten Potentiale zur Entwicklung und Verbesserung der
Umwelt ("Leistungsfähigkeiten") als auch die vorhandenen oder prognostizierbaren
Schäden und Defizite an der Umwelt (aufgrund von "Tragfähigkeiten") ein. Diejenigen Bedingungen, die gewünschte Ziele und ihre Erreichung gefährden oder gar
ausschließen, werden als Restriktionen der Planung aufgelistet. Unter der Berücksichtigung dieser Grenzen und Chancen lassen sich anschließend Handlungsschwerpunkte für die Planung beschreiben.
Planarten, Maßnahmetypen
Bei der planerischen Konzeption ist zu entscheiden, mit welcher Art von Plan die
gesteckten Ziele erreicht werden sollen. Grundsätzlich zur Auswahl stehen der
räumliche Gesamtplan, der eine räumlich integrierte Darstellung von Zielen ermöglicht und der Fachplan bzw- Fachbeitrag, der vorwiegend sektorale Ziele verfolgt.
Bei der Auswahl sind insbesondere synergetische Effekte von Planwerken, aber
auch Konkurrenzen zwischen Planarten zu berücksichtigen. Die Wirksamkeit eines
Planes hängt in hohem Maße von den ausgewählten Maßnahmen ab (wird eher
Verhaltenssteuerung betrieben oder wird auf die Realsierung bestimmter Projekte
Wert gelegt, wie z. B. Demonstrationsvorhaben).
2.8.4 Realisierung
Instrumente, Akteure, Prioritäten, Finanzen
Wie wird ein Plan in praktisches Handeln umgesetzt? Hier stehen eine Reihe von
Instrumenten zur Verfügung80. Ein Problem stellt das Spektrum potentieller Akteure der Umweltplanung dar (Verwaltung, Politik, Unternehmen, BürgerInnen), welche zielorientiert koordiniert werden müssen. Gerade auf die kommunale Umweltplanung kommen große Herausforderungen zu (große "Nähe" der Akteure).
2.8.5 Zielkontrolle
Maßnahmebilanz
Aus Maßnahmen ergeben sich im allgemeinen Handlungswirkungen. Insbesondere
bei komplexen Handlungswirkungen stellt sich die Kontrolle und Bewertung als
eine schwierige Aufgabe dar. Von den Ergebnissen der Wirkungskontrolle kann
man lernen. Sind die erfolgreichen und die nicht erfolgreichen Elemente umwelplanerischen Handelns bekannt, bedarf es ledigleich einer gezielten Reaktion darauf,
um das Ergebnis weiter verbessern zu können. Voraussetzung ist allerdings, daß
die Rahmenbedingungen im Laufe des "Lernprozesses" relativ stabil bleiben und
das Lernergebnis nicht wertlos wird.
79
Näheres zu Szenarien im Studienbrief ´Umweltplanung II´
80
vgl. Kapitel 2.2.3
Seite 37
Fragen
!
!
Was kann aus Ihrer Sicht Anlaß, was Auslöser von Umweltplanung sein? Nennen Sie jeweils ein Beispiel für die kommunale, regionale und die nationale Planungsebene!
Sie haben die Aufgabe, für eine Kommune einen Umweltplanungsprozeß zu
organisieren. Welche Arbeitsschritte sehen sie vor? Begründen Sie ihre Wahl!
3
3.1
Ausgewählte Instrumente der Umweltplanung
Räumliche Gesamtplanung und Umwelt
3.1.1 Einführung
Umweltplanung hat nicht den Anspruch einer sektoralen Fachplanung, sondern
will die räumliche Gesamtplanung beeinflussen. Hierzu zählen die Stadtentwicklungs- und Flächennutzungsplanung auf gesamtstädtischer Ebene einerseits und
die Stadterneuerungsplanung, städtebauliche Rahmenplanung, Quartiersplanung
und die Bebauungsplanung auf der teilräumlichen Ebene andererseits. Es handelt
sich hierbei um integrative Planungen, die (bezogen auf einen begrenzten Raum)
Ziele, Konzepte und Maßnahmen verschiedenster Fachplanungen bündeln, koordinieren, Zielkonflikte ausfindig machen, konkurrierende Ansprüche gegeneinander
abwägen und Entscheidungen fixieren. Da es sich hierbei um einen höchst politischen Prozeß handelt, ist die Integration politischer Gremien in die Entscheidungsfindung, aber auch ein Höchstmaß an Transparenz und Öffentlichkeit erforderlich.
Die speziell zugeordneten Verfahren sollen sicherstellen, daß unterschiedliche Belange und Interessen in die Abwägung einfließen und die Entscheidungen gerecht
und politisch legitimiert getroffen werden.
In der räumlichen Gesamtplanung ist die
Umweltplanung integrierter Bestandteil
Die obengenannten Instrumente der räumlichen Gesamtplanung sind zu unterscheiden in rechtlich bindende Pläne mit förmlichen Verfahren und informelle Planungen mit offenen bzw. ungeregelten Partizipationsformen. Die klassischen,
förmlichen Instrumente der kommunalen Planung sind die vorbereitende und die
verbindliche Bauleitplanung bzw. der Flächennutzungsplan und der Bebauungsplan. Ihre Regelungsmöglichkeiten sind klar definiert und abgegrenzt. Sie besitzen
aber eine hohe Verbindlichkeit und dauerhafte Wirksamkeit. Mit ihnen werden
Siedlungsentwicklung, Nutzungsverteilung und die Nutzungsintensität von Räumen gesteuert, womit Umweltwirkungen direkter und indirekter Art verbunden
sind. Freiflächeninanspruchnahme, Zerschneidungen, Verkehrserzeugung, Belastungen sowie klimatische Einflüsse etc. sind Folgen von Siedlungsentwicklung.
Kommunale Umweltplanung muß sich daher mit der Bauleitplanung auseinandersetzen. Sie kann diese aber auch in Ihrem Sinne nutzen.
Informelle Pläne wie Stadtentwicklungskonzepte oder Rahmenpläne sind in erster
Linie Instrumente der Koordination, der Konsultation und der Vermittlung. Sie haben keine direkte, rechtlich bindende Wirkung. Mit ihnen werden Ziele, Absichtserklärungen und Prioritäten fixiert und ggf. selbstbindend durch politische Gremien
Seite 38
beschlossen. Da sie keinen förmlichen Verfahren unterliegen, sind sie flexibler
handhabbar, können veränderten Anforderungen besser angepaßt werden und
bieten die Möglichkeit, Planung als Prozeß zu gestalten, der sich zwar an Leitbildern oder Leitlinien orientiert, aber keinen fixen Endzustand definiert. Die weniger
förmlichen Verfahren können zudem bürgernäher gestaltet werden. Trotz der geringen Verbindlichkeit stellen sie für die Umweltplanung ein wesentliches Instrumentarium dar. Da diese Pläne zur Zielfindung und Instrumentenauswahl genutzt
werden, erfolgen auch hier entscheidende Weichenstellungen. Dementsprechend
ist es wichtig, Umweltbelangen einen angemessenen Stellenwert einzuräumen.
3.1.2 Verfahren der Bauleitplanung
Das Verfahren der Bauleitplanung ist aus der Abb. 2.1-1 ersichtlich. Der Bürger
wird durch die einzelnen Verfahrensschritte über Formalia und Inhalte der Planung
informiert. Er erhält die Möglichkeit, erste Planungsvorstellungen zu einem frühen
Zeitpunkt mit Planern und Verwaltung zu erörtern und nach einer öffentlichen
Auslegung Anregungen und Bedenken zum Planungsentwurf zu äußern. Die Nachbargemeinden, die Träger öffentlicher Belange sowie ausgewählte Naturschutzverbände werden ebenfalls zu einem frühen Zeitpunkt beteiligt und nach der öffentlichen Auslegung nochmals zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert. Anregungen und Bedenken werden geprüft, abgewogen und gegebenenfalls eingebunden.
Seite 39
Aufstellungsbeschluß § 2 Abs. 1 BauGB
ortsübliche Bekanntmachung
Erarbeitung eines Planvorentwurfs
Öffentliche Bekanntmachung
der vorgezogenen Bürgerbeteiligung
vorgez. Bürgerbeteiligung
§ 3 BauGB
Beteiligung
der Nachbargemeinden
Beteiligung
der TÖBs
§ 4 BauGB
Ausarbeitung des Bauleitplanentwurfs
Auslegungsbeschluß
Ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung
Benachrichtigung der TÖBs
und Nachbargemeinden
Auslegung des Planentwurfs jedermann kann
Anregungen und Bedenken vorbringen
Prüfung der Anregungen und Bedenken
Änderung des
Planentwurfs
Erneute Auslegung
u. Bekanntmachung
unbedeutende
Planänderungen
keine
Änderung
Eingeschränkte
Beteiligung Betroffener
Satzungsbeschluß der Gemeinde ggf. nach nochmaliger
Prüfung der Anregungen und Bedenken
Anzeige- bzw. Genehmigungsverfahren
Ortsübliche Bekanntmachung des genehmigten
Bauleitplanes u. damit Inkrafttreten des Plans
Schritte mit Außenwirkung
Abb. 2.1-1: Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen (eig. Darstellung nach:
Selle, 1996)
Seite 40
3.1.3 Regelungs- und Darstellungsmöglichkeiten im Sinne der Umweltplanung
Darstellungen im Flächennutzungsplan
Die einfache Darstellung der allgemeinen Art der baulichen Nutzung gemäß BauNVO entspricht nicht den heutigen Anforderungen. Differenziertere Darstellungen,
wie sie beispielsweise der Flächennutzungsplanung (FNP) in Berlin enthält81, oder
die Darstellung der baulichen Dichte von Wohngebieten, die Darstellung von
Wohngebieten mit hohem Grünanteil oder von landschaftlich geprägten Bauflächen sowie die Darstellung von Vorranggebieten für die Luftreinhaltung gestalten
die Stadtentwicklung koordinierter und effektiver. Dadurch wird es möglich, bestehende Baugebiete besser auszunutzen und die Ausweisung neuer Bauflächen
zu begrenzen. Auch Hinweise für eine ökologische Aufwertung von Bestandsgebieten können gegeben werden. Die differenziertere Darstellung der Verkehrsflächen bietet z. B. die Möglichkeit, konkret den Umweltverbund zu fördern. Die Darstellung von ÖPNV82-Trassen und Haltestellen kann ebenso sinnvoll sein wie die
Darstellung von Hauptradwegeverbindungen im Gemeindegebiet.83
Grundlage für Darstellungen sind Bedarfsberechnungen bzw. Prognosen über die
künftigen Entwicklungen. Bereits an dieser Stelle beginnt der Einflußnahme auf
eine mehr oder weniger nachhaltige Stadtentwicklung. Im Flächennutzungsplan
der Stadt Berlin z.B. wurden vor der Ausweisung neuer Flächen Nachverdichtungsmöglichkeiten im Bestand durch Baulückenschließung, Dachgeschoßausbau
etc. ermittelt und berücksichtigt. So kann dort der zusätzliche Wohnraumbedarf
zum größten Teil ohne Ausweisung neuer Bauflächen befriedigt werden und
schont damit Freiflächen.84 Dies macht deutlich, daß über die konkrete, differenzierte Darstellung im Plan hinaus auch die zugrundegelegten Eingangsdaten oder
die Methode ihrer Ermittlung entscheidenden Einfluß auf die Umweltauswirkungen
der Planung nimmt.
Die geordnete städtebauliche Entwicklung schließt die Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes mit ein. So ist es auch notwendig, die Grenzen der
Belastbarkeit des Naturhaushaltes und den Flächenbedarf erhaltenswerter Freiräume dem Bedarf anthropogener Nutzungen gegenüberzustellen. Auch hier ist eine
differenzierte Bestandsaufnahme und deren Aufarbeitung in der Phase des Entwurfs erforderlich.
Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan (B-Plan)
Festsetzungen im Bebauungsplan werden nach § 9 BauGB getroffen. Hierüber
lassen sich nicht nur Art und Maß der baulichen Nutzung festlegen, sondern auch
(z. T. nur im Zusammenhang mit der BauNVO) Beschränkungen, Gebote oder Erlaubnisse, Emissionen oder Immissionen begrenzen, Bepflanzungen festschreiben
sowie Verkehrsflächen dimensionieren und definieren. Durch geschickte Anwendung der Festsetzungsmöglichkeiten können sowohl Hemmnisse für umwelt-
81
vgl. Senat der Stadt Berlin 1993 und Hinzen 1995
82
ÖPNV = öffentlicher Personennahverkehr (Busse, Tram, U-Bahn, S-Bahn)
83
vgl. Hinzen 1995
84
Senat der Stadt Berlin 1993
Seite 41
schädliches Verhalten als auch Anreize für umweltfreundliches Verhalten gestaltet
werden. Eine direkte Einflußmöglichkeit auf das Nutzerverhalten in einem Baugebiet oder aber Einfluß auf die Ausstattung von Wohnungen oder Sanitäreinrichtungen bietet der B-Plan nicht. So sind viele ressourcenschonende Konzepte im Verund Entsorgungsbereich nur über andere Instrumente zu regeln bzw. zu fördern
und bedürfen im wesentlichen der Eigeninitiative der Nutzer oder Eigentümer.
Der Bebauungsplan bietet als durchsetzungsstarkes Instrument zwar günstige
Möglichkeiten zur Umsetzung von Umweltschutzbelangen. Allerdings greift er in
private Rechte ein, was zu gerichtlichen Auseinandersetzungen führen kann. Auch
das notwendige umfangreiche Verfahren macht den Bebauungsplan schwerfällig
und ist für eine schnelle Umsetzung unpraktikabel. Der Plan schafft unbefristet
Recht; Festsetzungen sind dauerhaft fixiert. Spätere Anpassungen und Aktualisierungen sind kaum möglich.
Möglichkeiten des Rahmenplans
Ganz im Gegensatz zum Bebauungsplan gewinnen informelle Pläne Ihren Charme
aus der hohen Flexibilität. Sie lassen sich an die konkrete Aufgabe anpassen oder
auch als Prozeß gestalten. Die Einbindung unterschiedlicher Akteure in Planungsprozeß kann frei gestaltet werden. Sie erlangen keine eigene Rechtskraft und können lediglich zur Selbstbindung im Stadtrat beschlossen werden. Seine Umsetzungsorientierung gewinnt der Rahmenplan durch die Definition von Maßnahmen,
die die Stadt ohne Einbindung anderer Akteure (zum Beispiel auf eigenem Grundstück) realisieren kann, oder aber mittelbar durch die Auswahl geeigneter Instrumente.
Gerade bei der Konzeption neuer Siedlungen oder bei der Entwicklung im Siedlungsbestand bietet der Rahmenplan die Möglichkeit, Maßnahmen und Instrumente
zu definieren, die über den Bebauungsplan hinaus zur Umsetzung einer umweltgerechten Erschließung beitragen. Dies kann ergänzend, flankierend oder alternativ
zu Festsetzungen im B-Plan geschehen. Insbesondere Maßnahmen, die der aktiven
Mitgestaltung der Nutzer bedürfen, lassen sich kaum über Ge- oder Verbote umsetzen sondern eher über Information , Beratung und Förderung. Maßnahmen innerhalb eines Rahmenplanes können in ein Gesamtkonzept integriert werden.
Fragen
!
!
!
Welche Möglichkeiten zur ökologischen Verbesserung der Siedlungsstruktur
bietet der Flächennutzungsplan?
Welche Möglichkeiten bietet der Bebauungsplan zur Realisierung umweltschonender Erschließungen? Wo liegen seine Grenzen?
Erläutern Sie den Unterschied zwischen förmlichen und informellen Verfahren!
3.2
Landschaftsplanung, Grünordnung und Eingriffsregelung
3.2.1 Einführung
Für eine kommunale Umweltplanung stehen im Naturschutzrecht zur Verfügung:
!
die Landschaftsplanung als vorausschauendes, flächendeckendes Planungs- und
Entwicklungsinstrument und
Seite 42
die Eingriffsregelung zur Gewährleistung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes bei der Durchführung von Einzelmaßnahmen
Dritter.
!
Als Instrumente des Naturschutzes und der Landschaftspflege sollen sie den
Schutz, die Pflege und die Entwicklung der natürlichen Umwelt gemäß den Zielen
von Naturschutz und Landschaftspflege85 gewährleisten. Die Landschaftsplanung
als aktiv-planerisches und die Eingriffsregelung als reaktiv-steuerndes Instrument
erfüllen für die kommunale Umweltplanung unterschiedliche Aufgaben und besitzen verschiedene Anwendungsbereiche. Die Eingriffsregelung ist dabei auf die planerischen Vorarbeiten der Landschaftsplanung angewiesen. Ebenso müssen die
Zielvorstellungen der Landschaftsplanung durch die Eingriffsregelung berücksichtigt werden.
Während die Eingriffsregelung in der Bauleitplanung bundeseinheitlich im Naturschutz- und Baurecht geregelt ist, weisen die Regelungen der Bundesländer zur
Landschaftsplanung eine beachtliche Eigenart und Vielfalt auf. Dies betrifft sowohl
die Verantwortung für die Landschaftsplanung, als auch die rechtliche Verbindlichkeit der Pläne und ihr Verhältnis zur räumlichen Gesamtplanung. Eine bundeseinheitlich geregelte Landschaftsplanung existiert im Gegensatz zu anderen Fachplanungen (z. B. Verkehrsplanung) nicht. Landschaftspläne können eigenständige
Fachpläne (z. B. Thüringen), Bestandteile der Flächennutzungspläne (z. B. Bayern)
oder verbindliche Pläne für den baulichen Außenbereich sein (NordrheinWestfalen).
3.2.2 Landschaftsplanung
Einordnung in das Planungssystem
Das System der Landschaftsplanung ist in Analogie zum System der Raumplanung
organisiert86 und rechtlich konstruiert. In den Flächenstaaten kann von den in Tab.
2.2-1 dargestellten Ebenen der Landschaftsplanung ausgegangen werden.
Tab. 2.2-1: Ebenen der Landschafts- und räumlichen Gesamtplanung
Landschaftsplanung
Räumliche Gesamtplanung
Maßstabsebene
Land
Landschaftsprogramm
Landesentwicklungsplan/
Landesraumordnungsprogramm
1 : 200.000
Region/ Landkreis
Landschaftsrahmenplan
Regionalplan/ Regionales
Raumordnungsprogramm
1 : 50.000
Gemeindegebiet
Landschaftsplan
Flächennutzungsplan
1 : 10.000
Teile des Gemeindegebietes
Grünordnungsplan
Bebauungsplan
1 : 2.000
85
siehe näheren Wortlaut in § 1 Abs. 1 BNatSchG
86
vgl. Kap. 2.2.3 Studienbrief Umweltplanung I
Seite 43
Auf kommunaler Ebene sind Landschafts- und Grünordnungspläne aufzustellen.
Sie dienen vor allem der Vorbereitung der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung. Die Aufstellung von Landschafts- und Grünordnungsplänen obliegt meist
den Gemeinden, die gleichzeitig auch Träger der Bauleitplanung sind.
Zielrichtung und Anspruch des Instruments
Landschaftsplanung stellt die Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung
der Naturschutzziele flächendeckend für den jeweiligen Planungsraum dar. Als
raumbezogene Fachplanung wirkt Landschaftsplanung bei der räumlichen Gesamtplanung und bei anderen umweltrelevanten Fachplanungen mit. Ihre Ergebnisse
dienen darüber hinaus den mit Naturschutz befaßten Behörden und Verbänden als
fachliche Arbeitsgrundlage und Planungskonzept. Landschaftsplanung ist demnach
mehr als eine Begleitplanung zur räumlichen Gesamt- oder Bauleitplanung. Sie ist
Querschnitts- und sektorale Fachplanung zugleich. Ihr Auftrag beschränkt sich
weder auf den reinen Arten- und Biotopschutz noch auf Empfehlungen für eine
umweltverträgliche Siedlungsentwicklung. Abb. 2.2-1 stellt die grundlegenden
Aufgabenfelder vor.
LANDSCHAFTSPLANUNG
Sektorale
Beitrag zur
Fachplanung
räumlichen Gesamtplanung
Naturschutz und Landschaftspflege
(Landes-, Regional- und
Bauleitplanung)
Sektorale Fachplanung
Aussagen zu anderen
Freiraumbezogene Erholung
sektoralen Fachplanungen
(z.B: Agrar-, Forst-, Verkehrsplanung)
Fachplanung
Querschnittsorientierung
Abb. 2.2-1 Aufgabenfelder der Landschaftsplanung (nach FINKE 1994, S.
191)
Die kommunale Landschaftsplanung informiert politische und raumrelevante Akteure über den Zustand von Natur und Landschaft sowie die zu erwartenden Veränderungen (Informationsauftrag). Außerdem liefert sie die Konzeptionen und die
konkretisierten Zielvorstellungen für die angestrebte Entwicklung von Natur und
Landschaft (Planungsauftrag) im Gemeindegebiet. Ihre Aussagen müssen fachlich
Seite 44
begründet, nachvollziehbar, verständlich, vergleichbar und auch auf die Nutzung
durch nicht naturschutzfachlich vorgebildete Personen zugeschnitten sein.
Inhalte
Inhaltlich beschäftigt sich die Landschaftsplanung mit dem Naturhaushalt als Wirkungsgefüge abiotischer und biotischer Faktoren, dem Landschaftsbild und der
freiraumbezogenen Erholung. Das schließt die abiotischen Schutzgüter Boden,
Wasser und Klima ebenso ein, wie die Fauna, Flora und deren Lebensgemeinschaften und die Nutzungsmöglichkeiten der Schutzgüter und die Möglichkeiten für eine
naturbezogene Erholung des Menschen ein.
In den Plänen sind auf der jeweiligen Ebene vor allem:
1. der vorhandene und der zu erwartende Zustand von Natur und Landschaft darzustellen (Bestandsaufnahme),
2. die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes zu konkretisieren,
3. der Zustand von Natur und Landschaft nach Maßgabe der Ziele zu bewerten
und
4. die Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele und Grundsätze
des Naturschutzes darzustellen (Entwicklungskonzept).
Die Landschafts- und Grünordnungspläne enthalten die naturschutzfachlichen Ziele
und Kriterien für die Anwendung der Eingriffsregelung in der Bauleitplanung und
die Bewertungsmaßstäbe für die Prüfung der Umweltverträglichkeit nach UVPG.
Sie stellen räumlich konkret dar, wo Eingriffe zu vermeiden sind und wo Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen aus naturschutzfachlicher Sicht sinnvoll durchgeführt werden können.
Raumbezug
Die Landschaftsplanung muß ihre Ziele und Maßnahmen räumlich konkretisieren.
Das geschieht durch naturraumbezogene Zielkonzepte oder durch die konkrete
Darstellung von Renaturierungsmaßnahmen an Gewässern, durch die Bestimmung
von Schutz- und Pflegemaßnahmen an bestimmten Biotopen und die Kennzeichnung freizuhaltender, klimatisch wirksamer Flächen. Der Landschaftsplan trifft
Aussagen für das gesamte Gemeindegebiet. Er enthält die naturschutzfachlichen
Grundlagen für die Flächennutzungsplanung und formuliert u.a. Anforderungen an
die Siedlungs- und Verkehrsentwicklung, den Abbau oberflächennaher Rohstoffe,
die Landwirtschaft und andere Nutzer. Die Gründordnungspläne konkretisieren den
Landschaftsplan für die Teile des Gemeindegebietes, die meist durch Bebauungspläne für eine Bebauung vorbereitet oder neu geordnet werden sollen.
Zur Methodik
Die Methodik der Landschaftsplanung beruht auf der Erfassung der abiotischen
Schutzgüter des Naturhaushalts, der Biotoptypenkartierung und einer darauf aufbauenden Analyse der Naturraumpotentiale87. Als Prozeß ist die Landschaftspla87
Weiterführende Literatur hierzu: BUCHWALD, K.; ENGELHARDT, W. (Hrsg., 1996);
HAAREN, C. V.; HORLITZ, T. (1993); KIEMSTEDT, H.; WIRZ, S.; AHLSWEDE, H.
(1990)
Seite 45
nung mit der Aufstellung eines Planes jedoch nicht beendet, auch wenn der Plan
erst einmal den jeweiligen Erkenntnisstand und die konkretisierten Zielvorstellungen dokumentiert. Die Landschaftsplanung muß den Veränderungen von Natur
und Landschaft ebenso Rechnung tragen, wie der Dynamik der Ökosysteme und
Entwicklungstendenzen in der Raum- und Flächennutzung .
Zur Umsetzung, Fortschreibung und Evaluierung ihrer Ergebnisse ist die Landschaftsplanung auf eine kontinuierliche Umweltbeobachtung angewiesen. Durch
Biotopkartierungen, Artenerfassungsprogramme, Luftbilddaten und vorhabenbezogene Planungen existieren in vielen Bundesländern inzwischen flächendeckend
oder punktuell detaillierte fachlichen Grundlagen, die bisher durch die Landschaftsplanung erhoben wurden. Dadurch verblieben für die eigentliche Planung,
vor allem bezüglich der Zieldiskussion und Umsetzung kaum Zeit und Ressourcen88. Für die Landschaftsplanung wird in Zukunft die Bestandserfassung zugunsten des Planungsauftrags an Bedeutung verlieren. Gerade die kommunalen Landschaftspläne müssen die Umsetzungs- und Finanzierungsmöglichkeiten der Maßnahmen und die Vorstellungen der Flächennutzer stärker berücksichtigen.
Verfahrensfragen
Landschaftspläne werden in den Bundesländern als eigenständige Fachpläne oder
als Bestandteile der Flächennutzungspläne erstellt. Fachpläne enthalten meist unabgewogene, ausschließlich an Naturschutzzielen orientierte Entwicklungsvorstellungen. Sind sie als Bestandteil der Bauleitpläne mit den Entwicklungsvorstellungen anderer Nutzer bereits abgestimmt, geben sie Naturschutzziele verkürzt wieder. In Nordrhein-Westfalen dagegen enthalten die Landschaftspläne selbst verbindliche Festsetzungen (für den Außenbereich).
Landschafts- und Grünordnungspläne erreichen als Fachpläne oder Bestandteile
der Bauleitpläne selbst keine rechtliche Verbindlichkeit. Erst durch die Übernahme
ihrer Inhalte als Darstellungen in die Flächennutzungs- oder als Festsetzungen in
die Bebauungspläne nehmen sie an deren Rechtswirkungen gegenüber Behörden
oder Dritten (z. B. Grundstückseigentümer) teil. Im Bebauungsplan beispielsweise
lassen sich allerdings nur die im Baurecht vorgesehenen Festsetzungen verwenden. Schutzgebiete oder bestimmte Pflegerhythmen für Trockenstandorte können
dort nicht festgeschrieben werden. Allenfalls der Flächennutzungsplan bietet Möglichkeiten für erweiterte Darstellungen. Die Inhalte der Landschaftsplanung unterliegen den Abwägungsregeln der Bauleitplanung. Wird von den Aussagen der
Landschaftsplanung in der Abwägung abgewichen, so ist dies zu begründen.
Als Fachplanung findet die Landschaftsplanung ohne eine formale Beteiligung der
Öffentlichkeit statt. Da die Landschaftspläne in Nordrhein-Westfalen rechtsverbindliche Aussagen enthalten, ist dort eine Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich.
Allerdings sollte im Eigeninteresse der Gemeinden ein enger Kontakt zu den Naturschutzbehörden, den Bürgern, den anerkannten Naturschutzverbänden und anderen Interessenten bestehen, um Interessen- Nutzungskonflikte frühzeitig erkennen
zu können. Da dem Naturschutz und den Gemeinden nur unzureichende Umsetzungsinstrumente und Finanzierungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, können
viele Maßnahmen nur in Kooperation mit der Land-, Wasser- und Forstwirtschaft
realisiert werden.
88
vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (1996), S. 59
Seite 46
Einschätzung der Leistungsfähigkeit
Als unabgewogene Fachplanung soll die Landschaftsplanung zwar zu wissenschaftlich begründeten und optimierten Zielaussagen und Maßnahmenkonzepten
führen, stellt aber häufig nicht in Rechnung, daß deren Umsetzung nur konsensorientiert erfolgen kann. Verglichen mit hohen Anspruch der Landschaftsplanung
(wie des Naturschutzes insgesamt) stehen vergleichsweise schwache Umsetzungsinstrumente und unzureichende Finanzierungsinstrumente zur Verfügung.
Von der Landschaftsplanung wir eine stärkere Nutzer- und Umsetzungsorientierung gefordert89. Das schließt auch Angaben zu Realisierungsmöglichkeiten der
Maßnahmen ein.
3.2.3 Eingriffsregelung
Einordnung in das Planungssystem
Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung90 ist ein Prüfverfahren zur Erfassung,
Prognose und Bewertung der Folgen eines Vorhabens auf Natur und Landschaft.
Sie wird nur angewandt, wenn das Vorhaben nach anderen Rechtsvorschriften
eine behördliche Genehmigung, Bewilligung, Erlaubnis, Zustimmung, Planfestellung, sonstige Entscheidung oder Anzeige erfordert. Sie ist in der Bauleitplanung
oder in fachgesetzlichen Zulassungsverfahren anzuwenden. In der Bauleitplanung
wird über die Rechtsfolgen für den Verursacher im Bebauungsplan entscheiden.
Die Eingriffsregelung kommt also zu einem Zeitpunkt zum Einsatz, zu dem Vorhaben politisch verfestigt und über die bevorzugten Standorte oder Linien bereits
raumordnerisch und durch die Flächennutzungsplanung entschieden wurde. Die
Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens fällt trotz Eingriffsregelung
nicht nach den Maßstäben des Naturschutzgesetzes, sondern der anderen Rechtsvorschriften.
Zielrichtung
Eingriffe sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die
Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder
nachhaltig beeinträchtigen können. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung soll
sicherstellen, daß bei behördlich zu genehmigenden Vorhaben, die Eingriffe zur
Folge haben, ein Verschlechterungsverbot gewährleistet wird. Die Verursacher von
Eingriffen werden damit verpflichtet, die Eingriffswirkungen so zu begrenzen, daß
nach der Durchführung von Eingriffen keine erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts und des Landschaftsbilds
verbleiben. So soll der Schutz von Natur und Landschaft bei Eingriffen auf der gesamten Fläche garantiert werden. Im Gesetz beschreiben vor allem unbestimmte
Rechtsbegriffe das Anliegen der Eingriffsregelung, was die praktische Anwendung
erschwert.
Inhaltlicher Umfang/Aufbau des Instruments
Der Anspruch der Eingriffsregelung soll im Verwaltungshandeln durch eine Kaskade von nacheinander durchzuführenden Arbeits- und Prüfschritten (Vermeidung 89
vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (1996), S. 60
90
vgl. § 8 ff. BNatSchG
Seite 47
Ausgleich - Abwägung - Ersatz - [Geldleistung]) umgesetzt werden (Abb. 2.2-2).
Daraus ergeben sich für den Eingriffsverursacher Verpflichtungen, die mit der Projektgenehmigung zu Rechtsfolgen für die Durchführung seines Vorhabens werden.
Abb. 2.2-2: Schema für die Prüfung eines Eingriffsvorhabens (Haber et al. 1993,
72), ca. ½ S.
Die Eingriffsregelung verfolgt konservierende (Vermeidung und Untersagung von
Eingriffen) und kompensierende Strategien (Ausgleich und Ersatz). Hauptanliegen
ist es Beeinträchtigungen zu vermeiden. Sie gelten als vermeidbar, wenn
1. es für den Eingriff keinen Bedarf gibt,
2. der Eingriff das verfolgte Ziel nicht erreichen kann und
3. der verfolgte Zweck auf andere, landschaftsschonendere Weise erreicht werden
kann91.
Die Beurteilungsmaßstäbe dafür, ob es für eine Ortsumgehungsstraße einen Bedarf
gibt oder die Müllentsorgung besser durch eine Deponie oder eine Müllverbrennungsanlage erfolgen sollte, sind allerdings den jeweiligen Fachgesetzen und nicht
den Naturschutzgesetzen zu entnehmen.
Unvermeidbare Beeinträchtigungen sind auszugleichen. Die Ausgleichsmaßnahmen
sollen räumlich, zeitlich und funktional auf den Eingriff und seine Auswirkungen
bezogen sein92. Da Ökosytemzustände nicht identisch reproduzierbar sind, können
Beeinträchtigungen durch Eingriffe aber im naturwissenschaftlichen Sinne kaum
ausgeglichen werden. Der Ausgleich von Beeinträchtigungen ist damit eine juristische Denkfigur.
Sind Beeinträchtigungen nicht ausgleichbar und unterliegen die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege in der Abwägung (Abb. 2.2-2), sind Ersatzmaßnahmen vorzusehen. Zwar ist dabei der räumliche und funktionale Bezug zum Eingriff gelockert, die Ersatzmaßnahmen sollen trotzdem im betroffenen Landschaftsraum durchgeführt werden.
Raumbezug
Der Eingriffsregelung liegt das Verursacherprinzip zugrunde. Sie wird deshalb stets
vorhabenbezogen angewandt, um dem Verursacher die Maßnahmen zur Vermeidung, zum Ausgleich und zum Ersatz von Beeinträchtigungen zuordnen zu können.
Beeinträchtigungen, die erst durch das Zusammenwirken mehrerer Vorhaben entstehen, bleiben so unberücksichtigt. Da der Naturhaushalt als Kontinuum anzusehen ist, wäre dazu eigentlich eine raumbezogene und vorhabenübergreifende Betrachtung von Eingriffen und Kompensationsergebnissen erforderlich. Speziell in
der Flächennutzungsplanung können solche Beeinträchtigungen vorhabenübergreifend erfaßt und bewertet und geeignete Vermeidungs- und Kompensationsmaßnahmen dargestellt werden.
Zur Methodik
91
vgl. Burmeister (1988), S. 94
92
vgl. LANA (1996), S. 64 ff.
Seite 48
Das Verschlechterungsverbot der Eingriffsregelung bezieht sich auf den konkreten,
vor Beginn des Vorhabens existierenden Zustand. Also auf eine intensiv genutzte
Ackerfläche ebenso, wie auf einen naturnahen Gewässerlauf, egal ob dieser Zustand den Zielen des Naturschutzes entspricht oder nicht. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen streben deshalb nicht grundsätzlich an, den Zustand vor dem
Eingriff wiederherzustellen. Sie sollten immer dann davon abweichen, wenn dieser
- wie bei intensiv genutzten Ackerflächen oder verrohrten Bächen - nicht dem Zielsystem des Naturschutzes entspricht.
In der Praxis existieren zahlreiche Verfahren und Methoden zur Anwendung der
Eingriffsregelung93. Sie sollen eine vergleichbare und transparente Handhabung der
Eingriffsregelung in der Bauleitplanung oder bei anderen Vorhabenstypen gewährleisten. Überwiegend werden bei Eingriffen erforderliche Kompensationsumfänge
anhand der betroffenen und zu entwickelnden Biotoptypen mathematisch ermittelt, was aber selten zu sachgerechten Ergebnissen führt.
Verfahrensfragen
Die Entscheidungen über die Rechtsfolgen aus der Eingriffsregelung sind ein reiner
Verwaltungsvorgang. Als unselbständiger Verfahrensbestandteil wird die Eingriffsregelung immer den Vorschriften des jeweiligen Verfahrens unterworfen. Über ihre
Rechtsfolgen befindet nicht die Naturschutz-, sondern eine andere Behörde. In der
Bauleitplanung entscheidet die Gemeinde mit dem Beschluß zum Bauleitplan.
Die Art des Verfahrens bestimmt die Festsetzungsmöglichkeiten für Kompensationsmaßnahmen und die Öffentlichkeitsbeteiligung. In der Bauleitplanung stehen
die Darstellungs- und Festsetzungskataloge der §§ 5 und 9 BauGB zur Verfügung.
Gewässerrenaturierungen beispielsweise oder Anpflanzung von Wald sind damit
nicht direkt steuerbar, da das Fachrecht Vorrang besitzt. Die räumliche Beschränkung der Maßnahmen auf das Gemeindegebiet oder den Geltungsbereich des Bebauungsplans kann in kreisfreien Städten oder Verdichtungsräumen Probleme bereiten, wenn keine geeigneten Flächen mehr zur Verfügung stehen.
Eine speziell auf die Eingriffsregelung bezogene Öffentlichkeitsbeteiligung findet
damit im Gegensatz zur UVP nicht statt. In der Bauleitplanung besteht allerdings
die Möglichkeit, Anregungen und Bedenken zum Inhalt des Bauleitplans zu äußern.
Da dort auch über die Rechtsfolgen der Eingriffsregelung entschieden wird, kann
die die Öffentlichkeit im Rahmen der Beteiligungsvorschriften zur Anwendung der
Eingriffsregelung Stellung nehmen.
Die Entscheidungen der Genehmigungsbehörde und der Satzungsbeschluß der
Gemeinde zum Bebauungsplan sind auch hinsichtlich der Eingriffsregelung für den
Verursacher oder den Grundstückseigentümer verbindlich. Auf diese Entscheidungen haben die Naturschutzbehörden in den meisten Ländern nach dem Benehmen
keinen Einfluß mehr. Sie werden darüber auch nicht immer informiert und können
die Herstellung oder den Erfolg der Maßnahmen dann nicht kontrollieren. Da jedes
Vorhaben separat genehmigt wird, besteht die Gefahr, daß Flächen für Kompensationsmaßnahmen mehrfach belegt werden. Eingriffs- und Ausgleichskataster sind
ebenso dringend geboten, wie systematische Erfolgs- und Funktionskontrollen.
93
vgl. LANA (1994), S. 33 ff.
Seite 49
Einschätzung der Leistungsfähigkeit
Obwohl die Eingriffsregelung inzwischen selbstverständlicher Bestandteil von Genehmigungsverfahren ist und seit 1993 auch in der Bauleitplanung angewendet
werden muß, klaffen zwischen Anspruch und Realität große Lücken. Die Abwägung fällt in der Regel zugunsten der Verursacher aus. Zudem werden mehrere
Eingriffe und deren Kompensation selten räumlich und vorhabenübergreifend aufeinander abgestimmt. Im Zulassungsverfahren kann das "Ob" eines Vorhabens
oder die Standortwahl kaum mehr beeinflußt werden. Die Eingriffsregelung kommt
dann zu spät und die Suche nach geeigneten Kompensationsflächen gerät für Verursacher und Naturschutzbehörden zu einem zähen und ungleichen Ringen mit
Landwirten, Kommunen und Flächeneigentümern. Der Versursacher sieht seine
Pflichten mit dem Anpflanzen von Bäumen oder der Gestaltung des Regenrückhaltebeckens als erfüllt an. Der gewünschte Erfolg der Kompensationsmaßnahmen
stellt sich aber oft durch falsche Planung oder unzureichende Herstellung und
Pflege nicht ein. Den Genehmigungsbehörden fehlt dann häufig das Interesse und
den Naturschutzbehörden fehlen die personellen und finanziellen Möglichkeiten,
Erfolgskontrollen durchzuführen und Nachbesserungen zu fordern. Ein Straßenbau
ohne Verschlechterungen von Natur und Landschaft bleibt dann auch bei ambitionierten Vermeidungs- und Kompensationskonzepten ein Wunschtraum.
Verständnisfragen
!
!
Erläutern Sie die Ziele und Aufgaben der Landschaftsplanung und Eingriffsregelung!
Beschreiben Sie die Bedeutung und Möglichkeiten dieser Instrumente für die
kommunale Umweltplanung!
3.3
Umweltverträglichkeitsprüfung
3.3.1 Übersicht
Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) dient der frühzeitigen und umfassenden
Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen eines Vorhabens auf
die Umweltschutzgüter94 mit Hilfe eines systematischen Verfahrens. Damit soll
sichergestellt werden, daß im behördlichen Entscheidungsprozeß über die Verwirklichung eines Vorhabens alle bedeutsamen umweltrelevanten Auswirkungen
berücksichtigt werden können und ggf. Änderungen, Ergänzungen oder auch der
Verzicht auf die vorgesehene Maßnahme vom Stand der Planung her noch realisierbar bleiben. Die UVP ist fachübergreifend angelegt und sektorale Sichtweisen
werden zu einer gesamtheitlichen Betrachtung möglicher Wechselwirkungen zusammengeführt. Da als Ergebnis von Entscheidungsprozessen Abwägungen mit
anderen, nicht umweltbezogenen Belangen stehen, wird das Verfahren einer UVP
i. d. R. in entsprechende Planungs- und Genehmigungsverfahren integriert.
UVP dient der Umweltvorsorge und
der Umweltverbesserung
94
s. Studienbrief Umweltplanung I, Kap. 2.1 und Kap. 3.4 /Abb. 3.4-1: Zustand und Bewertung
Seite 50
Eine UVP dient besonders der Umweltvorsorge und von der UVP-Richtlinie her95
generell der Umweltverbesserung. Es geht ihr daher nicht um die bloße Einhaltung
bereits bestehender Vorschriften zum Umweltschutz (dies sollte bei bisherigen
Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren bereits geleistet werden), sondern
um die Ausschöpfung von Spielräumen außerhalb gesetzlich vorgeschriebener
Mindeststandards. Eine UVP verlangt nach der konkreten Ausfüllung unbestimmter
Rechtsbegriffe im Hinblick auf die wirksame Umweltvorsorge.
Eine UVP kann allerdings neben der Umweltvorsorge und Umweltplanung auch bei
der Umweltsanierung und dem umweltrechtlichem Vollzug zum Einsatz kommen.
Sie ist grundsätzlich anwendbar im öffentlichen und im privaten Bereich, sowohl
auf Vorhaben als auch auf bestehende Sachverhalte, für Bauvorhaben, Beschaffungsaufgaben etc. Sie kann für Pläne, Programme und Konzepte ebenso wie für
Satzungen, Benutzungsordnungen, Verträge etc. eingesetzt werden.
UVP im Vergleich
Als besondere Unterscheidungsmerkmale der UVP im Vergleich zu anderen umweltpolitischen Instrumenten sind zu nennen96:
!
!
!
Die ökologischen Folgen eines Vorhabens sollen nicht sektoral/medial, sondern
unter Beachtung von direkten und indirekten Wirkungszusammenhängen
(Wechselwirkungen) bearbeitet und berücksichtigt werden. Problemverlagerungen sollen dadurch vermieden werden (integrativer Ansatz).
Frühzeitige Durchführung der UVP in der Planungsphase, damit über Alternativen (incl. Nullvariante) sowie Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen diskutiert
werden kann.
Erhöhung von Transparenz und Akzeptanz der Verwaltungsentscheidungen
durch Beteiligung von Sachverständigen und Öffentlichkeit; dabei soll die Berücksichtigung aller wesentlichen Umweltbelange gesichert werden.
Beteiligte an einer UVP sind insbesondere der private oder öffentliche Vorhabenträger, die zuständige Behörde (für die Genehmigung, Bewilligung, Abwägung,
Planfeststellung etc.), andere berührte Behörden (Träger öffentlicher Belange) sowie vom Vorhaben Betroffene und die Öffentlichkeit.
Häufig taucht der Begriff "Umweltverträglichkeitsstudie" (UVS) oder "Umweltverträglichkeitsuntersuchung" (UVU) in der Praxis auf. Damit wird das Kernstück
einer UVP bezeichnet, welches die eigentlichen Fachgutachten und Untersuchungen betrifft, die die ökologischen u.a. Fragestellungen beantworten.
Unterscheidung zwischen "gesetzlicher"
und "freiwilliger" UVP
Seit der Einführung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG)97
muß unterschieden werden zwischen der "gesetzlichen" UVP für bestimmte Vorhaben gemäß Anlage zu § 3 UVPG und der sog. "kommunalen" oder "freiwilligen"
95
Richtlinie des Rates (85/337/EWG), 1985
96
vgl. auch Bechmann; Hartlik, in: Buchwald, K.; Engelhardt, W. (Hrsg., 1996), 449
97
Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) vom 12. Februar 1990 (BGBl. I
S. 205), zuletzt geändert durch Gesetz vom 09.10.1996 (BGBl. I S. 1498)
Seite 51
UVP, die insbesondere für örtliche Planverfahren, aber auch für weitere Anwendungen praktiziert wird. Besondere Fragestellungen ergeben sich wiederkehrend z.
B. bei folgenden Themen:
!
!
!
!
!
Was heißt Frühzeitigkeit in der UVP (Überprüfung des Bedarfsplans oder erst
Prüfung der möglichen Trassenalternativen bei der Straßenplanung; Beginn bereits auf der Ebene der Raumordnung)?
Wie weitgehend oder umfangreich sind Alternativen auszuwählen und zu untersuchen (Untersuchungstiefe, soll die Nullvariante einbezogen werden)?
Welche Unterlagen müssen beigebracht werden, wer bearbeitet sie (reichen die
nach Fachrecht vorgeschriebenen Unterlagen aus, wie umfangreich müssen die
Untersuchungen sein)?
Wie können Umweltauswirkungen einer Bewertung unterzogen werden (welcher Bewertungsmaßstab soll angelegt, welcher Richtwert soll verwendet werden)?
Wie groß ist der Abwägungspielraum bei der Berücksichtigung der Bewertung
von Umweltauswirkungen bei gebundenen Entscheidungen, bei denen kein behördliches Ermessen möglich ist?
3.3.2 Das Prüfungsgefüge für Vorhaben gemäß UVPG
Unterscheidungen
Inhaltliche und Verfahrensfragen für die vielfältigen Vorhabentypen nach der Anlage zu § 3 UVPG können wegen der unterschiedlichen gesetzlichen Bestimmungen
hier nur verallgemeinernd beantwortet werden. Generell ist für die Beantwortung
der Kernfrage der UVP "Wie sind die Umweltauswirkungen zu bewerten?" eine
wesentliche Tatsache zu beachten: es gibt Verfahren, bei denen der Antragsteller
einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Genehmigung hat und insoweit kein Ermessen oder Abwägungsspielraum bei der Behörde verbleibt (wie bei den genehmigungsbedürftigen Anlagen gemäß Nr. 1 der Anlage zu § 3 UVPG). Aus dem
Bereich dieser Anlagen werden einige konkretisierende Beispiele gegeben. Abb.
2.3-1 stellt die wesentlichen Stationen und den inhaltlich-materiellen Kern einer
solchen UVP im Überblick dar.
Abb. 2.3-1: Vereinfachte Darstellung des Prüfungsgefüges der gesetzlichen UVP
Der Prüfungsgegenstand
Der Prüfungsgegenstand wird in § 2 Abs. 1 UVPG benannt. Danach ist die UVP
ein unselbständiger Teil verwaltungsbehördlicher Verfahren, die der Entscheidung
über die Zulässigkeit von Vorhaben dienen. Sie umfaßt die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen eines Vorhabens auf:
1. Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft,
einschließlich der jeweiligen Wechselwirkungen
2. Kultur- und sonstige Sachgüter.
Seite 52
Neben den Auswirkungen auf die Umweltgüter, die als "direkte, indirekte, sekundäre, kumulative, kurz-, mittel- und langfristige, ständige und vorübergehende,
positive und negative" zu verstehen sind98, werden auch die Wechselwirkungen
zwischen den Umweltgütern als Ausdruck ökosystemarer Zusammenhänge99 zum
Prüfungsgegenstand gezählt.
Die Definition des Prüfungsgegenstandes der UVP ist bedeutsam, da zunächst zu
klären ist, ob es bei den Anforderungen an eine UVP für genehmigungsbedürftige
Anlagen beispielsweise Lücken oder Unterschiede in den Rechtsgrundlagen gibt,
wie seit geraumer Zeit befürchtet wird100. So wird beispielsweise für genehmigungsbedürftige Anlagen bestimmt, daß die Auswirkungen auf die Schutzgüter
nur insoweit zu prüfen sind, wie dies für die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen erforderlich ist. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum UVPG
(UVPVwV) benutzt in Nr. 0.6.1.1 den generellen Begriff "gesetzliche Umweltanforderungen". Es stellt sich also die Frage, was diese gesetzlichen Umweltanforderungen aber im Hinblick auf einen vollständigen Prüfungsgegenstand leisten? Fließen die nach § 12 UVPG zu ermittelnden, zu beschreibenden und zu bewertenden
Umweltauswirkungen eines Vorhabens einschließlich der Wechselwirkungen nicht
oder nur unvollständig ein?
Die Anforderungen des UVPG lauten auf eine umfassende Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen, was eine Betrachtung und Beurteilung der Umweltauswirkungen in ihrem funktionalen und ganzheitlichen Zusammenhang meint. Ein alleiniges "Abarbeiten" von Prüfungsschritten, wie sie
beispielsweise gemäß Technischer Anleitungen (z. B. TA Luft) auf der Grundlage
von Fachgesetzen vorgesehen ist, wird für die Durchführung der UVP also nicht
reichen101.
Der Untersuchungsgegenstand
Ermittlung und Beschreibung der Umweltauswirkungen machen den Untersuchungsgegenstand der UVP aus. Wesentlicher Bestandteil der Ermittlung sind die
vom Antragsteller vorzulegenden Unterlagen. Sie müssen für die notwendigen Prüfungen und Bewertungen umfassend genug, d. h. geeignet sein. Denn auch für die
Unterlagen gilt, daß nur diejenigen Tatbestände angemessen in der Entscheidung
berücksichtigt werden können, die als bewertungspflichtig i. S. umweltbezogener
Zulässigkeitsvoraussetzungen erkannt und ausreichend ermittelt und beschrieben
sind.
Was an Unterlagen gemäß § 6 Abs. 2 UVPG vorzulegen ist, wird zunächst an den
fachgesetzlichen Bestimmungen gemessen. Dies sind z. B. im Immissionsschutzrecht die entscheidungsrelevanten Angaben, die den Anforderungen des UVPG an
den Prüfungs- und Untersuchungsgegenstand nicht oder kaum entsprechen102.
98
Vgl. Richtlinie des Rates (85/337/EWG), 1985; ähnlich: Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVPVwV) vom 18. Sept. 1995 (GMBl. S. 671), Nr. 0.3
99
Peters, H.-J. (1994), S. 44 u. 23 f
100
so bereits der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (1987)
101
siehe Beispiele zum Bereich genehmigungsbedürftiger Anlagen bei: Kühling, W. (1993)
102
siehe Näheres bei Kühling, W.; Peters, H.-J. (1995)
Seite 53
Allerdings sind die Informationen des § 6 UVPG auf jeden Fall, d.h. unabhängig
davon, ob dies neben dem UVPG noch gesondert fachgesetzlich bestimmt ist,
vorzulegen103. Hier wäre auch § 4 UVPG zu beachten, der bei Lücken im UVPSpezialrecht das UVPG zur Geltung bringt.
Die zusammenfassende Darstellung als Bewertungsgegenstand
Gemäß § 11 UVPG bezieht sich die zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen auf die verschiedenen Schutzgüter im Sinne der § 1 bzw. § 2
UVPG. Das bedeutet, daß explizit eine umfassende Ermittlung dieser Wirkungen
stattgefunden haben muß. Als Grundlage der Bewertung ("Bewertungsgegenstand") müssen daher alle wesentlichen, für die Bewertung erforderlichen
Aussagen enthalten sein. Von besonderer Bedeutung sind dabei:
!
!
!
die Beschreibung der Umwelt und ihrer Bestandteile,
die wesentlichen der zu erwartenden erheblichen Auswirkungen auf die Umweltgüter einschließlich der Wechselwirkungen,
Maßnahmen zur Vermeidung, Verminderung oder zum Ausgleich erheblicher
Umweltbeeinträchtigungen.
Bei der Erstellung der zusammenfassenden Darstellung ist zu beachten, daß eine
wertneutrale Fassung der wesentlichen Aussagen gefunden wird. Die Begründung
zum UVPG spricht von einer Risikoabschätzung bei § 11 im Unterschied zur Risikobewertung gemäß § 12104. Das heißt, daß die Darstellung nicht im Hinblick auf
die Zulässigkeit der Auswirkungen erfolgen darf.
Des weiteren ist zu beachten, daß die Aussagen der zusammenfassenden Darstellung eine Bewertung unter ökologischen - d.h. allein auf die Schutzgüter bezogenen - Kriterien zulassen müssen, wie im folgenden noch zu sehen ist.
Zum Unterschied zwischen Bewertung und Entscheidung
Die Bewertung als letzter Schritt der UVP dient der Entscheidungsvorbereitung im
Zulassungsverfahren, und zwar unter rein umweltschutzbezogenen Aspekten. Zunächst ist einzugehen auf die notwendige Unterscheidung zwischen der Bewertung der Auswirkungen eines Vorhabens einerseits und der Entscheidung über
die Zulässigkeit andererseits. Diese Unterscheidung ist nicht neu und gängige Praxis bei Abwägungsvorgängen nach verschiedenen Fachgesetzen. Von tragender
Bedeutung ist hierbei die Erkenntnis, daß sich der Bewertungsvorgang allein auf
die Umweltauswirkungen zu beschränken hat und Elemente aus dem "NichtUmweltbereich" fernbleiben müssen105 (z. B. die nichtumweltbezogene Anforderungen der Fachgesetze wie die Belange der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
oder des Städtebaus).
103
Erbguth, W.; Schink, A. (1992), § 6 Rn. 3. Die Eingrenzung auf die "entscheidungserheblichen" Unterlagen muß auch nach § 6 Abs. 1 und 2 UVPG als nicht richtlinienkonform angesehen werden. Dieses Problem ist Gegenstand einer Beschwerde an die EGKommission über die unzureichende Umsetzung der UVP-RL, abgedruckt in UVP-report
3/91, S. 127-130
104
Bundestagsdrs. 11/3919 v. 26.01.89, 27 sowie der Abdruck bei Feldhaus, G.; Vallendar, W. (1992), 2.9 Einl.
105
So bereits der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (1987)
Seite 54
Bewertungsmaßstäbe
Bewertungsmaßstäbe dürfen noch keiner
Abwägung mit anderen Belangen unterlegen haben
Da eine strikt voneinander abgesetzte Prüfung umweltbezogener und nichtumweltbezogener Belange vorzusehen ist, müssen Maßstäbe zur Beurteilung der
Umweltauswirkungen vorhanden sein, die nicht schon unter gegenläufigen Belangen abgewogen, sondern "rein ökologisch" gebildet wurden106. Diesem Verständnis von Bewertung wird aber nur Rechnung getragen, wenn die rechtlichen
Maßstäbe umweltinterne Maßstäbe sind, die keine Abwägung mit anderen Belangen erlauben107. Der für genehmigungsbedürftige Anlagen anzuwendende Maßstab
der schädliche Umwelteinwirkungen gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG eröffnet
aber Raum für gegenläufige Belange108. Zur UVP-rechtlichen Bewertung im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge ist zudem der Maßstab der immissionsseitigen Vorsorge anzulegen109.
Berücksichtigung der Bewertung
Der Zweck der gesetzlichen UVP, eine wirksame Umweltvorsorge zu gewährleisten, kann nur dann erfüllt werden, wenn das im Prüfverfahren gewonnene Ergebnis umfassend bei der Entscheidungsfindung der Behörde berücksichtigt
wird110. Berücksichtigung ist der Schritt, der nach der UVP stattfindet und der Entscheidungsfindung dient (siehe Abb. 2.3-1).
Das UVPG regelt in § 12, daß die zuständige Behörde die Bewertung bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame
Umweltvorsorge im Sinne des UVPG nach Maßgabe der geltenden (Fach-)Gesetze
zu berücksichtigen hat. Die Berücksichtigungsfähigkeit des Bewertungsergebnisses ist also nach den unterschiedlichen Strukturen der gesetzlichen Zulassungstatbestände näher zu differenzieren. Hier erst kann eine Abwägung mit Belangen,
die keinen Bezug zur Umwelt aufweisen, vorgenommen werden. Es kann sowohl
zu einer Relativierung der Bewertungsergebnisse, also auch zu einer Abweichung
von den Bewertungsstandards bis hin zu Schutzstandards kommen111.
Ergebnis: Notwendigkeit UVP-konformer
Bewertungsstandards
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß eine umfassende Auseinandersetzung
mit sämtlichen Umweltauswirkungen - auch unter Vorsorgegesichtspunkten möglich sein muß. Eine adäquate Bewertung im Rahmen der UVP und die Berücksichtigung in der Entscheidung erfordern zur Operationalisierung der gesetzlichen
Umweltanforderungen ein System von Umweltstandards, welches wirkungsbezo-
106
Erbguth, W.; Schink, A. (1992), Art. 4 Rn. 32
107
Erbguth, W.; Schink, A. (1992), § 12, Rn. 6
108
BVerwGE 55, 250, 255; Jarass, H. D. (1993), § 3 Rn. 35 ff.; Winter, G. (1986), S.
130
109
siehe bei Kühling, W.; Peters, H.-J. (1994)
110
Erbguth, W.; Schink, A. (1992), § 12, Rn. 16
111
Peters, H.-J. (1994), S. 61 ff
Seite 55
gene und vorsorgeorientierte Umweltqualitätsmaßstäbe (Vorsorgestandards) neben
wirkungsbezogenen Maßstäben mit Schutzcharakter benennt (Schutzstandards)112.
Der UVPG-Prüfungsmaßstab bei planerischen Abwägungsprozessen
Auch für Entscheidungen mit planerischem Charakter, wie die planfeststellungsbedürftigen Vorhaben der Anlage zu § 3 UVPG, Pläne im Sinne des vorgelagerten Verfahrens (also etwa Abfallentsorgungs- und Abwasserbeseitigungspläne)113 oder die eine Planfeststellung ersetzenden Bebauungspläne, die Grundlagenbebauungspläne sowie Vorhaben- und Erschließungspläne ist eine UVP durchzuführen. All diese Planungen sind materiellrechtlich von der Abwägung geprägt.
Die Abwägung setzt zunächst voraus, daß umfassend ermittelt wird114. Nach der
Abwägungsfehlerlehre dürfen ferner keine Fehleinschätzungen unterlaufen, was
schlicht bedeutet, daß die vorsorgeorientierten Optimierungsgebote in ihrem spezifischen Gewicht erkannt und entsprechende Ermittlungen, Beschreibungen und
Bewertungen vorgenommen werden müssen115. Das ist aber nichts anderes als
das, was grundsätzlich aus den Kap. 2.3, 2.7 und 3.5 im Studienbrief Umweltplanung I folgt und was das UVP-Recht als "rein umweltbezogene Bewertung" kennt.
Erst danach kann mit gegenläufigen Belangen abgewogen werden.
3.3.3 Wesentliche Verfahrensschritte der gesetzlichen UVP
Festlegung des Untersuchungsrahmens
Ein zentraler erster Schritt im Verfahren der UVP (Abb. 2.3-2) ist das sog. Scoping, die Unterrichtung über den voraussichtlichen Untersuchungsrahmen nach
§ 5 UVPG. Dieser Vorgang ist als fortlaufender Prozeß zu verstehen, da durch den
Fortgang der Untersuchungen und entsprechende Erkenntnisfortschritte Änderungen im Gang der Untersuchungen notwendig werden können.
112
siehe Beispiele bei Kühling, W.; Peters, H.-J. (1994)
113
Bunge, T. (1996), § 2 Rn. 124 ff
114
BVerwGE 45, 309, 322
115
BVerwGE 47, 144, 151 ff
Seite 56
Information durch den Vorhabenträger über Antragstellung
oder Planeinreichung nach Fachrecht
$
Eröffnung des Verfahrens
Umwelterheblichkeitsprüfung/Vorprüfung durch die Zulassungsbehörde:
Art des Verfahrens (z. B. Plangenehmigung/Planfeststellung,
förmliches/nicht förmliches Verfahren); UVP-pflichtig?
$
Festlegung des voraussichtlichen Untersuchungsrahmens (Scoping, § 5 UVPG)
1. Unterrichtung der Zulassungsbehörde durch den Vorhabenträger
mit geeigneten Unterlagen
2. Erörterung über den voraussichtlichen Untersuchungsrahmens (Gegenstand,
Umfang, Methoden; Hinzuziehung Sachverständiger und Dritter möglich)
3. Schriftliche Unterrichtung des Vorhabenträgers über den voraussichtlichen Untersuchungsrahmen (Art und Umfang der Unterlagen nach § 6 UVPG)
$
Umweltverträglichkeitsuntersuchung - UVS/UVU
(Zusammenstellung der geforderten Unterlagen, § 6 UVPG)
Beschreibung des Vorhabens und der Umwelt
Prognose der Umweltwirkungen
Fachliche Bewertung der Umweltwirkungen
Handlungsempfehlungen
$
Beteiligung anderer Behörden (§§ 7, 8 UVPG)
Prüfung der Unterlagen auf Vollständigkeit
$
Anhörungsverfahren nach § 9 UVPG; § 73 Abs. 3 - 7 VwVerfG:
1. Öffentliche Bekanntmachung
2. Öffentliche Auslegung der Unterlagen nach Fachrecht
3. Einwendungen
4. Erörterungstermin
$
Seite 57
Zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen (§ 11 UVPG) durch die
zuständige Behörde (aufgrund vorgelegter Unterlagen, behördlicher Stellungnahmen und der Ergebnisse des Anhörungsverfahrens
$
Bewertung der Umweltauswirkungen nach § 12 UVPG
(Bewertung der Umweltauswirkungen im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach Maßgabe der geltenden Gesetze)
$
Berücksichtigung der Bewertung bei der Entscheidung über die Zulässigkeit
nach § 12 UVPG, Fachrecht
$
Bescheid/Planfeststellung
Zustellung und Bekanntmachung nach § 9 Abs. 2 UVPG
(nur bekannte Betroffene und Einwender)
Abb. 2.3-2: Ablauf eines UVP-pflichtigen Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahrens
Auf der Grundlage geeigneter, vom Vorhabenträger vorgelegter Unterlagen sind
Gegenstand, Umfang und Methoden der UVP sowie sonstige erhebliche Fragen
gesondert zu erörtern. Es ist möglich und in den meisten Fällen auch notwendig,
andere Behörden, Sachverständige und Dritte hinzuzuziehen. Zur Festlegung des
Untersuchungsrahmens können hier nur allgemeine Angaben gemacht werden.
Wegen der großen technologischen Bandbreite von Vorhaben mit Auswirkungen
auf die Schutzgüter müssen die Fragestellungen oft sehr detailliert und einzelfallbezogen betrachtet werden. Die Aufgaben dieses Arbeitsschrittes sind beispielsweise:
!
!
!
!
!
Festlegung der für die UVS erforderlichen Programme, Ressourcen und Fachkenntnisse,
Festlegung von grundlegenden Untersuchungen/ Erhebungen und deren Methoden,
Festlegung des Umfangs und der Methoden zur Prognose von Umweltauswirkungen,
Festlegung
der
tung/Erheblichkeit),
Bewertungskriterien
von
Auswirkungen
(Bedeu-
Festlegung von Konsultationen, Beteiligungen.
Die Vorteile des Scoping liegen zum einen darin, daß frühzeitig alle Auswirkungen
des Projektes erfaßt werden (womit sich auch die interessegebundenen Fragestellungen von Betroffenen erfassen lassen). Zum anderen hilft dieser Schritt, daß
man sich auf die entscheidungsrelevanten Fragen konzentriert. Dadurch kann
Seite 58
möglicherweise eine Reduzierung des Umfangs der Arbeiten erreicht werden, was
zum effektiven Management und zur effizienten Finanzierung beiträgt.
Ermittlung möglicher Umweltauswirkungen
Zunächst ist eine aussagefähige Vorhabenbeschreibung erforderlich, aus der (gemäß § 6 Abs. 3 und 4 UVPG) Art und Umfang des Vorhabens hervorgehen, Angaben zum Standort gemacht werden etc.. Beschreibungen von Art und Menge
der erwarteten Emisssionen und Reststoffe (insbesondere Luftverunreinigungen,
Abfälle, Abwasser) sowie sonstige Angaben zur Feststellung erheblicher Beeinträchtigungen sind erforderlich. Auch die wichtigsten Merkmale der technischen
Verfahren und Vorhabenalternativen zählen hierzu.
Durch Gegenüberstellung der erwarteten Emissionen mit potentiell betroffenen
Schutzgütern (z. B. in einer Matrix) können mögliche Konfliktfelder aufgespürt
werden, die hinsichtlich ihrer Relevanz näher geprüft werden müssen. Aus dieser
Gegenüberstellung lassen sich die verschiedenen Wirkungsketten anhand des Prozesses: Emission-Transmission-Immission/Wirkung herausarbeiten.
Beschreibung der Umwelt und Ermittlung des Untersuchungsraumes
Aus den Konfliktfeldern lassen sich auch die notwendigen Anforderungen an die
Beschreibung der Umwelt (§ 6 Abs. 4 Nr. 2 UVPG) ableiten. Die gegebene Vorbelastung der Schutzgüter ist in einem solchen Umfang zu erfassen, daß die wesentlichen Wirkungen und Wechselwirkungen des Vorhabens auf die Schutzgüter beurteilt werden können. Auch ein aktives oder passives Biomonitoring wird dabei als
wichtige Grundlage anzusehen sein. Eine Beschreibung der großräumigeren Abhängigkeiten bzw. regionalen Beziehungen hinsichtlich Emissionen und Immissionen, Anteile von Fremdbelastungen, Eigenanteile etc. dient ebenfalls zur Abschätzung der Erheblichkeit von Auswirkungen.
Frühzeitig zu klären ist insbesondere die Frage, welche Größe die Untersuchungsräume für die verschiedenen Schutzgüter überhaupt haben sollen. Der Untersuchungsraum zur Ermittlung der Umweltauswirkungen läßt sich nämlich nicht für
alle Fragestellungen einheitlich und flächenscharf eingrenzen116. Er muß dasjenige
Gebiet umfassen, in dem zusätzliche Wirkungen durch das geplante Vorhaben erwartetet werden. Es sollte daher zunächst eine Kartierung der schutzbedürftigen
oder im Hinblick auf das Vorhaben empfindlichen Raumfunktionen, Nutzungen und
Schutzgüter vorgenommen werden.
Prognose der Umweltauswirkungen
Zur Ermittlung der erwarteten erheblichen Umweltauswirkungen gemäß § 6 Abs.
3 Nr. 4 sind direkte, indirekte, sekundäre, kumulative, kurz-, mittel- und langfristige, ständige und vorübergehende, positive und negative Auswirkungen zu prüfen117. Dies erfordert den Einsatz entsprechender Prognoseverfahren. Zur sachgerechten Ermittlung der Zusatzbelastung durch ein Vorhaben sind z. B. aussagefähige Prognose- und Ausbreitungsmodelle anzuwenden118. Die Randbedingungen
116
siehe Studienbrief Umweltplanung I, Kap. 2.4
117
gemäß Richtlinie des Rates (85/337/EWG), 1985, Anh. III
118
siehe Kap. 3.4
Seite 59
für die Ausbreitung müssen bekannt sein bzw. erhoben werden. Bei den luftverunreinigenden Anlagen z. B. zählen natürliche und künstliche Barrieren, das dreidimensionale Windfeld sowie die Häufigkeit und Art von Inversionen am Standort
hierzu. Es sind die verschiedenen Phasen (Errichtung, Betrieb und Einstellung des
Betriebs) einschließlich der Störungen/Störfälle (Leckagen, Brände etc.) für verschiedene Klimasituationen (z. B. Inversion) zu betrachten. Ein große Rolle spielen
die verwendeten Eingangsdaten für die Emission.
Ggf. sind die Prognosen für verschiedene Alternativen zu erstellen. Generell stellt
sich die Frage, welche Einträge bei den Schutzgütern als relevant anzusehen sind
und inwieweit eine Prognose hierfür erforderlich ist.
Vermeidung, Verminderung und Ausgleich
Einen wichtigen Stellenwert nehmen die Beschreibungen derjenigen Maßnahmen
ein, mit denen erhebliche Beeinträchtigungen der Umwelt vermieden, vermindert
oder soweit möglich ausgeglichen werden, sowie Ersatzmaßnahmen bei nicht
ausgleichbaren aber vorrangigen Eingriffen in Natur und Landschaft (§ 6 Abs. 3
Nr. 3 UVPG). Zur Terminologie und weiteren Angaben sei auf das obige Kap. 2.2
verwiesen.
Prüfung von Alternativen
Naheliegendes Konfliktfeld ist stets die Frage, welche Alternativen in die Betrachtung der Umweltauswirkungen einzubeziehen sind. Die möglichen Antworten sehen naturgemäß sehr vorhabenspezifisch aus. Am Beispiel der genehmigungsbedürftigen Anlagen dient eine möglichst exakte und schlüssige Energie-, Stoff- und
Massenbilanz auch als Grundlage einer Prüfung von Vorhaben- und Verfahrensalternativen. Hierbei geht es um die Untersuchung und Prüfung der (nicht nur technischen) Verfahrensalternativen im Hinblick auf eine Verringerung der Emissionen.
Hierzu sind beispielsweise exakte Angaben der Abscheideleistungen einzelner Reinigungsstufen oder Temperaturen in wichtigen Verfahrensschritten nötig. Eine
Eingrenzung auf die technischen Verfahrensalternativen119 dürfte nicht tragen, da
das UVPG in § 6 Abs. 4 Nr. 3 von Vorhabenalternativen spricht. Allerdings hängt
die Auswahl möglicher Alternativen vom geplanten Vorhaben einerseits und vom
Betreiber andererseits ab. Einer Benennung zu prüfender Alternativen sollte daher
große Aufmerksamkeit geschenkt werden.
3.3.4 UVP in der Bauleitplanung
Erfordernis
Aus der möglichen Vielzahl von Prüfungen der Umweltverträglichkeit im Rahmen
kommunaler Aufgabenstellungen soll im folgenden auf die UVP in der Bauleitplanung eingegangen werden. Zunächst muß festgehalten werden, daß das UVPG
auch in Bauleitplanverfahren zur Anwendung kommen kann: so bestimmt § 2 Abs.
3 Nr. 3 und 4 UVPG, daß Bebauungspläne sowie Vorhaben- und Erschließungspläne, die die Zulässigkeit von Vorhaben gemäß Anlage zu § 3 UVPG begründen
oder die eine Planfeststellung ersetzenden Bebauungspläne durch die gesetzliche
UVP erfaßt werden.
119
siehe z. B. in § 4e Abs. 3 der 9. BImSchV
Seite 60
Einer generellen Prüfungspflicht für Bauleitpläne wurde bei der Aufstellung des
UVPG entgegengehalten, daß die Bauleitplanung der Vorsorge verpflichtet ist, eine
sorgfältige Prüfung der Umweltbelange ohnehin einfordert, und zudem sämtliche
Umweltschutzgüter einem Ermittlungs- und Bewertungsprozeß unterzogen werden
müßten, wie ihn auch das UVPG vorschreibt. Die Praxis zeigt allerdings eher das
Gegenteil: das Verfahren zur Ermittlung und Bewertung der Umweltauswirkungen
(also die Prüfung der Umweltbelange nach § 1 Abs. 5 BauGB) stellt häufig nicht
sicher, daß die Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit systematisch, interessenungebunden und nachvollziehbar oder vergleichbar erfolgt120. Mehr als 200
Kommunen haben inzwischen die sog. freiwillige UVP für alle Stufen des Verwaltungshandelns oder auch nur für die Bauleitplanung eingeführt.
Verfahren
Es hat sich auch herausgestellt, daß ein bestehendes UVP-Modell nicht ohne weiteres von einer auf die andere Kommune übertragbar ist. Zu unterschiedlich werden oft die bereits bestehenden Bauleitplanverfahren gehandhabt. Die nachfolgenden Schritte werden sich allerdings in der einen oder anderen Form in den meisten
Fällen wiederfinden:
!
!
Umwelterheblichkeitsprüfung: in einem vorgeschalteten Prüfschritt wird eine
erste grobe Einschätzung der möglichen Umweltauswirkungen vorgenommen.
Es wird festgestellt, ob und in welchem Umfang eine UVP durchgeführt wird
(Bestimmung des Untersuchungsrahmens).
Umweltverträglichkeitsuntersuchung: Die Untersuchung umfaßt die
− systematische Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Umweltsituation
ohne geplante Darstellungen/ Festsetzungen,
− Umweltauswirkungen der geplanten Darstellungen/ Festsetzungen,
− Maßnahmen zur Vermeidung/ Verminderung von Beeinträchtigungen bzw.
zum Ausgleich nicht vermeidbarer Beeinträchtigungen.
!
Zusammenfassung und Bewertung: Das Ergebnis der Untersuchung beinhaltet
die Zusammenfassung der Umweltauswirkungen der geplanten Darstellungen/
Festsetzungen unter Einbeziehung sämtlicher Erkenntnisse auf der Grundlage
der UVU und bewertet dieses Ergebnis im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge.
Aus den vielfältige Erfahrungen verschiedener Städte sollen zwei Aspekte herausgehoben werden. Zum einen erweist es sich als zweckmäßg, die Durchführung der
UVP zweipolig zu organisieren, z. B. zwischen dem für das Prüfobjekt zuständigem
Planungsamt und der umweltfachlichen Stelle (z. B. Amt für Umweltschutz). Zum
anderen wird es von besonderer Bedeutung sein, dem UVP-Dokument (UVU, ggf.
bereits mit Bewertungsergebnis) in der Vorlage zum Offenlegungsbeschluß einen
eigenständigen Platz einzuräumen (z. B. als Anlage der Planbegründung beigefügt).
In dem Satzungsbeschluß sollte der UVP ebenfalls ein eigenständiger Punkt gewidmet werden, in dem das UVP-interne Bewertungsergebnis begründet wird. So
kann auch die Aufsichtsbehörde oder der Bürger jederzeit das Abwägungsergebnis
überprüfen.
120
siehe zum Thema Abwägung: Studienbrief Umweltplanung I Kap. 2.7
Seite 61
Das UVP-Verfahren wird sich sowohl auf die Aufstellung als auch auf die Änderung von Bauleitplänen beziehen. Sinnvollerweise wird der Verfahrensablauf in das
vorhandene Bauleitplanverfahren eingepaßt werden müssen.
Methodische Anforderungen, Prüfungsmaßstab
Die inhaltlichen Fragestellungen einer Bauleitplan-UVP decken sich im wesentlichen mit den oben aufgeführten Prüfungsfragen. Bei der Bestandsaufnahme ist
neben der umweltrelevanten Trendentwicklung bei den zu betrachtenden Schutzgütern aber auch die erwartete Entwicklung aus anderen Plänen und Programmen
zu beachten. Die Prognose und Beurteilung der geplanten Festsetzungen oder Darstellungen wird auch auf die erwarteten umweltwirksamen raumstrukturellen Änderungen eingehen müssen. Eine große Rolle spielt die Überprüfung der Planungen
hinsichtlich der Möglichkeiten zur Vermeidung, zur Verringerung bzw. zum Ausgleich oder Ersatz121.
Hinsichtlich der Frage, welche Bewertungsmethoden und -verfahren in der Bauleitplan-UVP eingesetzt werden sollen, wird auf das Kap. 3.2 verwiesen. Wegen der
kontrovers diskutierten Bewertungsverfahren einerseits, der geübten verbalen
Planbegründung andererseits wird praxisnah eher verbal argumentiert und bewertet werden. Allerdings läßt sich auch in der kommunalen UVP durchaus der Einsatz der ökologischen Risikoanalyse oder anderer Methoden vorsehen.
Der Prüfungsmaßstab entspricht der bereits herausgearbeiteten Vorsorge122. Die
Bauleitpläne (i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 3 und 4 UVPG) unterliegen über den § 17
UVPG ohnehin dem Vorsorgeanspruch des § 1 UVPG. Sodann ergibt sich dieser
Anspruch für die gesamte Bauleitplanung aber auch aus dem BauGB selbst.
3.3.5 Weitere Entwicklungen
Der Richtlinienvorschlag zur Plan- und Programm-UVP
Nach einer längeren Zeit der Dikussionen wurde im März 1997 von der EUKommission in Brüssel der "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme" vorgelegt123.
Mit dieser sog. "strategischen" oder "Plan-UVP" wird ein wichtiger Schritt zur Ergänzung der "Projekt-UVP" getan. Gerade in Plänen und Programmen von Bund,
Ländern und Gemeinden werden strategische Entscheidungen getroffen, die sich
in erheblichem Maße auf die Umwelt auswirken können. Zu denken ist etwa an
die generelle Flächennutzungsplanung oder an die Bundesverkehrswegeplanung.
Gerade im Straßenbau wurden die Konsequenzen von solchen Plan- und Investitionsentscheidungen erst auf der Ebene der Zulassungsverfahren spürbar, wo die
Durchführung der UVP lediglich Trassenvarianten optimieren konnte. Zur Optimierung und Prüfung umweltrelevanter Planungsvorhaben muß aber die UVP mög121
vgl. hierzu Kap. 2.2
122
vgl. Studienbrief Umweltplanung I, Kap. 2.3
123
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (97/C 129/08 KOM (96) endg. - 96/0304(SYN), von der
Kommission vorgelegt am 25. März 1997; Abl. EG Nr. C 129/14 vom 25. April 1997,
abgedruckt in: Handbuch der Umweltverträglichkeitsprüfung (HdUVP), Storm, P.-C.;
Bunge, T. (Hg.), Berlin: Erich Schmidt, Losebl.-Ausg., 26. Lfg., Kz. 9840
Seite 62
lichst frühzeitig einsetzen, bevor bereits strategische Entscheidungen getroffen
sind. Die Richtlinie sieht eine Prüfung für Pläne und Programme mit folgenden
Eckpunkten vor:
!
!
!
Der Anwendungsbereich umfaßt Pläne und Programme mit Aussagen zur Flächennutzung einschließlich Plänen für die Bereiche Energie, Bergbau und Verkehr. Die Begründung zum Richtlinienentwurf nennt ausdrücklich Flächennutzungspläne.
In die Untersuchung sollen Ziele des Programms, alle potentiellen Umweltschäden, die Hauptbestandteile der betroffenen Umwelt sowie mögliche alternative
Lösungen einbezogen werden.
Öffentlichkeit und relevante Fachbehörden sollen intensiv in den Prozeß einbezogen werden.
Nach der Verabschiedung durch das Europaparlament muß diese Richtlinie durch
alle Mitgliedsstaaten der EU eingeführt werden. Dies wird nicht leicht sein, da verschiedene Probleme noch gelöst werden müssen, wie bei der Festlegung des Untersuchungsrahmens bei schwierigen Prognosen (z. B. Verkehrsmengenentwicklung im Straßenbau) oder die Benennung von Betroffenen (z. B. Betroffenheit beim
Bundesverkehrswegeplan), um nur zwei Fragen herauszugreifen.
Verständnisfragen
!
Wodurch zeichnet sich eine UVP aus?
!
Welche wesentlichen Verfahrensschritte kennt das UVPG?
!
Warum kann eine UVP für die kommunale Planung wichtig sein?
!
!
Was müssen die Bewertungsmaßstäbe für die Beurteilung der Umweltauswirkungen leisten?
Was unterscheidet eine "freiwillige" UVP von einer UVP gemäß UVPG?
3.4
Umweltqualitätszielkonzepte
3.4.1 Definitionen
Hinsichtlich des Konkretisierungsgrades sind zu unterscheiden: Leitbilder, Leitlinien, Umweltqualitätsziele, Umweltqualitätsstandards (Abb. 2.4-1):
!
!
124
Leitlinien und Leitbilder sind übergeordnete, sehr allgemein formulierte Zielvorstellungen der Umweltpolitik.
Umweltqualitätsziele werden aus diesen allgemeinen Aussagen abgeleitet und
geben bestimmte, sachlich, räumlich und ggf. zeitlich definierte Qualitäten von
Schutzgütern (Ressourcen, Potentialen oder Funktionen) an, die in konkreten Situationen erhalten oder entwickelt werden sollen124.
Je nach dem, ob eine eindeutige, lineare oder eine verzweigte, komplexe Beziehung zwischen Zustandswert und Zielwert besteht, kann man unbedingte und bedingte UQZ unterscheiden. UQZ geben die Umweltqualität an, die realistischerweise im Bezugszeitraum
erreicht werden kann.
Seite 63
!
!
Umweltqualitätsstandards sind konkrete Bewertungsmaßstäbe, die Umweltqualitätsziele oder unbestimmte Rechtsbegriffe operationalisieren, indem sie
für einen bestimmten Parameter oder Indikator die angestrebte Ausprägung, das
Meßverfahren und die Rahmenbedingungen festlegen. Sie können kardinal (z. B.
Grenzwert für SO2), ordinal (z. B. Gefährdung nach den Roten Listen) oder nominal (z. B. schutzwürdige Biotope nach § 20c BNatSchG) skaliert sein.
Ein Umweltqualitätszielkonzept faßt schutzgutbezogen und schutzgutübergreifend UQZ für einen abgegrenzten Raum zusammen, systematisiert sie, baut
ggf. Zielhierarchien auf und stellt den Bezug zu Instrumenten und Maßnahmen
her.
Abb. 2.4-1: Zum Verhältnis von Leitbild, Leitlinien, Umweltqualitätszielen, Umweltqualitätsstandards und Maßnahmen (ca. 1/2 S.)
3.4.2 Inhaltliche Anforderungen
Gemäß Eingangsdefinition muß angegeben werden, für welchen Raum das UQZ
gilt. Der räumliche Bezug bestimmt sich dabei aus dem inhaltlichen bzw. sachlichen Bezug eines UQZ125. Daraus folgt, daß das Gemeindegebiet i. d. R. räumlich
untergliedert werden muß. Da naturräumliche Einheiten nicht unbedingt an den
Gemeindegrenzen aufhören, müssen häufig gemeindeübergreifende Zusammenhänge beachtet werden.
Eine zeitliche Bestimmung für UQZ ist notwendig, um eine Bindung der Entscheidungsträger zu ermöglichen. Werden Zeitpunkte für ein Ziel nicht vorgegeben, besteht die Gefahr, daß dessen Umsetzung im täglichen Verwaltungshandeln
auf die lange Bank geschoben wird. Außerdem wird ohne zeitlichen Horizont eine
sinnvolle Erfolgskontrolle nicht möglich. Unbestimmte Begriffe wie "in angemessener Zeit" sollten z. B. durch konkrete Angaben wie "innerhalb der nächsten 5
Jahre" ersetzt werden. Ist offensichtlich, daß ein solcher Zeithorizont nicht erreicht werden kann, sollten Etappen auf dem Weg zum Fernziel definiert werden.
UQZ sind dynamische Instrumente der Umweltpolitik. Aufgrund stetiger Entwicklungen in den Bereichen Naturwissenschaft, Technik und Gesellschaft müssen
UQZ in Zeitabständen fortgeschrieben werden.
UQZ müssen einerseits eine gesellschaftliche Relevanz haben, die von der Öffentlichkeit und der Politik akzeptiert und verstanden werden kann. Andererseits müssen sie eine ökologische Relevanz besitzen, d. h. Verbesserungen der Schutzgüter
müssen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erzielt oder Verschlechterungen vermieden werden. Ein besonderes Problem stellt die Prüfbarkeit/Vollziehbarkeit eines
Zieles dar. Eindeutig festzulegen sind daher die Indikatoren, Meßvorschriften und
die Rahmenbedingungen für die Verwendung der Meßergebnisse.
Es sollten auch die Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge bekannt, vermutet oder
erforschbar sein, damit sich Maßnahmen zur Erreichung des UQZ ableiten lassen.
Eindeutige kausale oder statistische Zusammenhänge (Beweise) in ökologischen
Problemstellungen sind jedoch eher die Ausnahme als die Regel. Da aber auch
Fachplanungen (wie Verkehr und Wirtschaftsförderung) selten mit eindeutigen
125
zur Frage räumlicher Abgrenzungen vgl. Studienbrief Umweltplanung I, Kap. 2.4
Seite 64
Zusammenhängen aufwarten können, ist auch für die Aufstellung von UQZ ein
Beweis nicht zwingend notwendig. Eine begründete Vermutung reicht126.
3.4.3 Aufstellungsverfahren eines kommunalen Umweltqualitätszielkonzepts
Das in der Abb. 2.4-2 dargestellte Verfahren baut im wesentlichen auf 8 Stufen
auf, die im Folgenden kurz skizziert werden:
(1) Politischer Auftrag: Ein frühzeitig vorliegender Aufstellungsbeschluß über die
Erstellung eines Umweltqualitätszielkonzeptes ist grundsätzlich wünschenswert, damit die Arbeiten unter finanziellen und personellen Aspekten legitimiert sind.
(2) Bestandsaufnahme von Zielen: Die Erfassung muß zielgerichtet erfolgen und
sich dabei auf die wichtigen, relevanten Quellen beschränken. Bei der Sammlung bestehender Zielaussagen und Standards muß eine Eignungsprüfung
durchgeführt werden, inwieweit diese fachlichen Ansprüchen an Vorsorge vor
Umweltbeeinträchtigungen und -gefahren genügen (Freisein von bereits vollzogenen Abwägungen mit anderen Belangen127. Auf der Basis der ausgewählten Zielaussagen und unter Berücksichtigung der Kenntnisse über die örtliche
Umweltsituation sind erste regionale Problemschwerpunkte zu bestimmen und
hieraus Indikatoren für die Bestandsaufnahme abzuleiten. Die aktuellen kommunalen Problemschwerpunkte müssen erfaßt werden. Entwicklungen sollten
ermittelt und ggf. eine Zustandsprognose erstellt werden.
(3) Fachliche Bewertung des derzeitigen Zustands: Unter Verwendung der Erkenntnisse über den derzeitigen Umweltzustand, dessen historische und prognostizierte Entwicklung sowie anhand fachlich begründeter Ziele und Standards kann die derzeitige Umweltsituation bewertet werden. Die Bewertung
der Umweltsituation sollte sich dabei weitgehend auf Naturraumpotentiale und
einzelne Schutzgüter beziehen.
(4) Entwurf des Zielkonzepts: Es sollte eine klare Struktur des Zielkonzepts festgelegt werden. Für den Entwurf eines Zielkonzeptes werden Leitbild(er), Leitlinien und Umweltqualitätsziele definiert und hieraus Umweltqualitätsstandards
und maßnahmenorientierte Ziele abgeleitet. Die Definition der Umweltqualitätsziele und deren Konkretisierung in Standards muß dabei nachvollziehbar
sein. In der Entwurfsphase sollten zunächst alle relevanten Umweltdienststellen zur fachlichen Optimierung des Entwurfes beteiligt werden, damit Unstimmigkeiten über einzelne Ziele sowie Widersprüche zwischen den Zielen soweit
wie möglich ausgeräumt werden können.
(5) Zieldiskussion: Der Entwurf des Zielkonzepts sollte öffentlich diskutiert und
beschlossen werden.
(6) Instrumenten- und Maßnahmenkonzept: Zur Erreichung der angestrebten
kommunalen Umweltqualität(sziele) werden geeignete Maßnahmen entwickelt
und Instrumente eingesetzt. Die durchzuführenden Maßnahmen sollten gebündelt werden und als "Gesamtpaket" ein möglichst vollständiges und in sich
stimmiges Instrumenten- bzw. Maßnahmenkonzept bilden.
126
vgl. Studienbrief Umweltplanung I, Kap. 2.3 Vorsorge
127
siehe hierzu im vorangegangenen Kapitel 2.3.2 zum Bewertungsmaßstab der UVP
Seite 65
(7) Umsetzung und Verankerung: Die Form der Umsetzung und Verankerung des
Umweltqualitätszielkonzepts in der Kommune muß auf die jeweilige lokale, politisch-administrative Situation abgestimmt werden und dürfte daher nur im
Einzelfall festgelegt werden können. Es sollte angestrebt werden, Umweltqualitätsziele über einen Ratsbeschluß verbindlich zu machen.
(8) Nachkontrolle (Evaluation) und Fortschreibung: Nach einem festzulegenden
Zeitraum ist zu kontrollieren, inwieweit die Umweltqualitätsziele erreicht und
welche Veränderungen der Umweltsituation dabei erzielt wurden.
Abb. 2.4-2: Verfahrensschritte bei der Aufstellung kommunaler Umweltqualitätszielkonzepte (ca. 1,5 S.)
3.4.4 Erfahrungen
Die Grenzen des Einsatzes kommunaler Umweltqualitätsziele ergeben sich insbesondere aus den rechtlichen Rahmenbedingungen des jeweiligen Verfahrens, für
das sie verwendet werden. So ist der Spielraum zur Verwendung der kommunalen
Umweltqualitätsziele bei den Planungsverfahren, bei denen die Kommune Trägerin
ist (insbesondere Bauleitplanverfahren, Landschaftsplanung, städtebauliche Rahmen- und Entwicklungsplanung etc.) am größten. Bei Verfahren, an denen die
Stadt als TÖB beteiligt ist, ist der Einsatz von Umweltqualitätszielen zur Bewertung der Planungen/Maßnahmen auch möglich. Erfolgt die Umsetzung aber
durch die zuständige staatliche Behörde, muß diese sich nicht an die kommunalen
Ziele binden.
In Wiesbaden beispielsweise ist der beschlossene Katalog von Umweltqualitätszielen als umweltpolitische Zielvorgabe in den neu aufzustellenden Flächennutzungsplan eingeflossen. Die UQZ dienten auch als Vorgabe für ein (Umwelt-)Szenario zur Stadtentwicklung innerhalb der Diskussion des Flächennutzungsplans. Konkretisiert werden die Ziele u.a. durch den Landschaftsplan auf
Flächennutzungsplan-Ebene, relativiert bzw. abgewogen werden sie im Rahmen
des Planaufstellungsverfahrens. Generell werden die Umweltqualitätsziele im Rahmen der kommunalen UVP in allen Bebauungsplan-Verfahren als Prüfmaßstäbe
verwendet und die positive bzw. negative Beurteilung einzelner Planungen soweit
möglich mit der erwarteten Zielerreichung in Verbindung gesetzt. Als positives
Beispiel für die Verwendung kommunaler Umweltqualitätsziele im Rahmen von
extern durchgeführten Verfahren kann die Stellungnahme der Stadt Wiesbaden im
Rahmen des Raumordungsverfahrens zur Bundesbahn-Hochgeschwindigkeitstrasse
dienen.
Geringere Möglichkeiten zur Berücksichtigung kommunaler Umweltqualitätsziele
bestehen in Verfahren, in denen die Stadt als Genehmigungsbehörde (teilweise als
untere
staatliche
Behörde)
tätig
wird.
Hier
werden
die
Genehmigungsvoraussetzungen im allgemeinen so weit durch untergesetzliche Regelungen (Verwaltungsvorschriften) und Gerichtsurteile konkretisiert, daß kaum
Ermessensspielräume verbleiben, die unter Verwendung kommunaler Umweltqualitätsziele bzw. UQS ausgeschöpft werden könnten.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß die im Rahmen der kommunalen UVP
verwendeten Umweltqualitätsziele soweit operationalisert sein müssen, daß sie
der Maßstabsebene der zu prüfenden Planung oder Maßnahme entsprechen, d.h.
sie müssen soweit sachlich, räumlich und ggfs. zeitlich konkretisiert vorliegen, daß
Seite 66
die im Rahmen der Wirkungsanalyse ermittelten Umweltauswirkungen konkret
bewertbar sind bzw. die Ermessensspielräume im Rahmen von Verwaltungsentscheidungen gelenkt werden können. Zur Veranschaulichung der Zielhierarchien ist
ein Auszug für das Beispiel "Wasser" in Abb. 2.4-3 dargestellt.
Abb. 2.4-3: Umweltqualitätszielkonzept Wiesbaden (Beispiel Wasser) (2 S.)
Verständnisfragen
!
Warum ist die Umweltqualitätsorientierung in der Umweltplanung wichtig?
!
Was sollen Umweltqualitätsziele leisten?
!
Skizzieren Sie die Grundzüge des Verfahrens zur Aufstellung eines Umweltqualitätszielkonzepts!
3.5
Lokale Agenda 21
3.5.1 Grundlagen aus der Sicht der Umweltplanung
Vom 2.-14.Juni 1992 fand in Rio de Janeiro die UN-Konferenz über Umwelt und
Entwicklung (UNCED) statt, deren Schlußdokument die "Agenda 21" als Handlungsprogramm für das 21. Jahrhundert enthält. Eine nachhaltige, zukunftsbeständige Entwicklung (sustainable development) soll damit befördert werden. Dieses Programm dient einer umweltgerechten, sozialen und langfristig wirtschaftenden Entwicklung, zu der "globale Partnerschaften" gebildet werden sollen. Der
Kommune wird hierbei eine besondere Rolle zugedacht, was insbesondere auch
die "Charta von Aalborg" unterstreicht.128 Auf der kommunalen Ebene hat die
Agenda zwei wesentliche Standbeine: den inhaltlichen Gegenstand129 und die Verfahrenskultur.130 Die Lokale Agenda 21 ist eine Gemeinschaftsaufgabe aller Akteure in einer Kommune131.
Die LA 21 ist auch Instrument der Umweltplanung
Durch ihre Verfahrenskultur kann die LA 21 als ein neues Instrument der Umweltplanung verstanden werden. Durch sie lassen sich verstärkt Umweltziele formulieren und fixieren. Sie trägt zum Initiieren von Projekten und Maßnahmen bei. Vor
allem aber wirkt sie als ein integratives Instrument mit breiter Bürgerbeteiligung
und höher Öffentlichkeitswirksamkeit. Die Lokale Agenda 21 stellt weder global
noch national Neuland dar. Vielmehr gründet sie sich auf jahrzehntelangen Entwicklungen bzw. kann diese für sich nutzen. Hierzu gehören: Anerkennung globaler Wachstumsgrenzen, verstärkte Partizipation und Kommunikation, ökologische
Stadtentwicklung.
Globale Wachstumsgrenzen
128
Charta der Europäischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur Zukunftsbeständigkeit
(Charta von Aalborg ) 1994
129
Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 1996, S. 10
130
vgl. Agenda 21, Kapitel 28.3
131
vgl. weitere Grundlagen im Studienbrief 'Klimaschutz/ Agenda 21'
Seite 67
Die international geführte Diskussion um globale Wachstumsgrenzen132,133,134,135
führt zu folgenden Erkenntnissen: Zukunftsbeständigkeit (Nachhaltigkeit) ist die
"Bezeichnung für eine Entwicklung, in der die Bedürfnisse heutiger Generationen
befriedigt werden sollen, ohne die Bedürfnisse kommender Generationen zu gefährden."136 Als entscheidende Erkenntnis im Mensch/Natur-Verhältnis setzt sich
einerseits durch: Ökologische, soziale und ökonomische Entwicklungen können
nicht isoliert betrachtet werden. Andererseits bedeutet Zukunftsbeständigkeit Sicherung der Grundbedürfnisse und Vermeidung von Überkonsum. Umweltzerstörung ist auch eine Folge sozialer Ungerechtigkeiten und mangelnder Machtteilhabe.
Partizipation und Kommunikation
Der mit der LA 21 geforderte Demokratisierungs- und Partizipationsprozess zur
Aufstellung eines kommunalen Handlungsprogramms kann sich die in der kommunalen Planung bereits bestehenden Ansätze nutzbar machen. Die Phasen der Partizipation zeigt Abb. 2.6-1. Da (Umwelt-)Planung die Zukunft gestaltet, ist eine breite Diskussion in der Öffentlichkeit gefordert. Die Lokale Agenda 21 hat den breiten Konsens aller wesentlichen lokalen Akteure zum Ziel. Damit fügt sie sich unmittelbar in die Tradition der Bürgerbeteiligung in der räumlichen Planung ein. Sie
nutzt Möglichkeiten der breiten Information, der aufsuchenden, aktivierenden Beteiligung aller Bevölkerungsgruppen sowie der Kooperation in Arbeitskreisen und
dem Agenda-Forum. Die LA 21 dient zu allererst der Mobilisierung einer breiten
Diskussion über die Zukunft von Stadt und Umwelt.
132
siehe z. B. Meadows 1992 über den Bericht des CLUB of Rome
133
siehe die „Erklärung von Cocoyok“. Im Oktober 1974 fand in Cocoyok/Mexiko ein Symposium über Rohstoffverbrauch, Umweltschutz und Entwicklung statt, was in der Erklärung von Cocoyok mündete. Harborth 1993 S. 26ff
134
siehe den Bericht der Brundtland-Kommission von 1987 „Our Common Future“, Hauff
1987
135
siehe Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (o. J.)
136
BUND, Misereor 1996
Seite 68
1960
1970
1980
1990
Kooperation, gemeinsame Problembearbeitung
Nutzen von Eigenaktivitäten und Synergieeffekten
Aufsuchende, aktivierende Beteiligung
Motivieren, Mobilisieren endogenen
Potentials, Demokrtisieren
Information der breiten Öffentlichkeit, Erörterung
Effektivieren von Planung und Umsetzung, Legitimation, Demokratisieren der Planung
Information und Anhörung der (Verfahrens-)Beteiligten
Verfahrensschutz
Abb. 2.6-1: Stufen des Beteiligungsverständnisses (nach Selle 1996)
Ökologische Stadterneuereung
In den 70er und 80er Jahren bildeten sich einerseits eine breite Umweltschutzbewegung und andererseits eine soziale Bewegung, die auf eine stärkere Gemeinschaftsorientierung und Emanzipation zielte. Beide Bewegungen sind eng mit einander verzahnt. Die Erfahrungen aus den Projekten der ökologischer Stadterneuerung dokumentieren: Umweltbewußtsein und gemeinschaftlicher Diskurs stabilisieren sich gegenseitig.
Umsetzbare Projekte bereits
zu Beginn der Diskussion nötig
Die zweite Erkenntnis aus diesen Projekten ist, daß die erlebbare Umsetzung ausgewählter Maßnahmen zwingend erforderlich ist, um den Kooperationsprozeß zu
stabilisieren. Für viele Gruppen in der Bevölkerung bieten sich auch praktische Tätigkeiten und die Möglichkeit, dem Mitgestaltungswillen Ausdruck zu verleihen
und sich in den Prozeß einzubringen. Deshalb sollte der Agenda-Prozeß neben der
Konzepterarbeitung bereits mit ersten Umsetzungsschritten beginnen.
Seite 69
3.5.2 Zur Einordnung in Planungshierarchie und Organisation
Das Ziel der nachhaltigen Entwicklung in einer Kommune impliziert die Nähe zur
Stadtentwicklungsplanung. Häufig wird die Agenda auch dort angesiedelt. Die
Inhalte des Handlungskonzeptes sollen in einem Kommunikationsprozeß mit allen
örtlichen Bevölkerungsgruppen festgelegt werden. Hieraus folgt - bezogen auf die
Erfahrungen aus der ökologischen Stadterneuerung - daß ein kleinteiligeres, stadtteil- oder quartiersbezogenes Vorgehen die breiteste Beteiligung verspricht. Um die
Umsetzbarkeit der Agenda zu gewährleisten, ist zum einen der Konsens zwischen
den beteiligten Gruppen wichtig und zum anderen die enge Anbindung an die politischen Entscheidungsträger erforderlich. Damit stellt sich die Frage, ob das Ergebnis der LA 21 bestehende kommunale Konzepte, Pläne etc. verändern soll, sich
ihnen unterordnet oder sich auf Maßnahmen beschränkt, die nicht im Konflikt mit
bestehenden Planungen stehen. Zudem besteht das Problem, daß der AgendaProzeß notwendige Planverfahren nicht ersetzen kann.
Die Einordnung der LA 21 in die bestehende Planungshierarchie fällt daher schwer.
Sie gilt als inhaltliche Leitlinie für alle städtischen Planungen, hält sich aber nicht
an vorgeschriebene Planverfahren. Da Wirtschaftsvertreter und sonstige Interessensvertreter, wie z. B. Kirchen, Initiativen und Verbände sowie die Bürger einer
Stadt gleichberechtigt an einem Tisch sitzen, organisieren sich diese oft anders,
als es Verwaltungsstrukturen vorsehen. Die Initiative muß auch nicht zwangsläufig
von der Kommunalverwaltung kommen. So waren in Berlin-Köpenick die Kirche
und in München die Volkshochschule die Initiatoren. Die Form der Kooperation
und Entscheidungsfindung ist offen und unterscheidet sich von Kommune zu
Kommune. Auch die Einbindung der LA 21 in Verwaltungshandeln und Ratspolitik
ist nach wie vor ungeklärt. Modelle einzelner Kommunen bzw. das vom Internationalen Rat für Kommunale Umweltinitiativen (ICLEI) vorgeschlagene Modell137 bieten zwar Verfahrensmöglichkeiten an, Konflikte zwischen Ergebnissen der Agenda-Foren und Ratsmehrheiten sind nicht auszuschließen. Ihre Lösung ist die
schwerste Aufgabe der LA 21.
Ein wesentliches Problem der Lokalen Agenda 21 dürfte ihre Theorielastigkeit sein.
Die Erarbeitung von Handlungskonzepten und die Diskussion von Leitbildern, Zielen, Prioritäten und Handlungsmöglichkeiten138 mit einer großen Zahl von Bürgern
gelingt nur, wenn parallel dazu praktische Erfolge erzielt werden können. In BerlinKöpenick z. B. werden aus dieser Erkenntnis heraus konkrete Projekte (Informations- und Ausbildungszentrum Solarenergie, Projekte für die Entwicklungszusammenarbeit und eine Wirtschaftsplattform für ökologische Unternehmen) parallel
zum Diskussionsprozeß der LA 21 initiiert und weiterentwickelt.139
137
dokumentiert in einer Veröffentlichung des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 1996
138
siehe auch hierzu Schritte der Lokalen Agenda von ICLEI, in: Bundesministerium für
Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 1996
139
vgl. Agenda-Transfer/CAF 1997
Seite 70
3.5.3 Inhaltlicher Umfang
Die inhaltlichen Fragestellungen der LA 21 differieren zwischen den Kommunen.
Die Abb. 2.6.-2 zeigt die unterschiedlichen Ansätze in Münster, Berlin und Seattle.
Anhand von Indikatoren für die Bereiche Ökonomie, Ökologie und Soziales definiert jede Stadt oder Gemeinde, woran sich Nachhaltigkeit messen läßt bzw. in
welchen Bereichen Handlungsbedarf besteht.140 Ob diese Indikatoren von Fachleuten oder subjektiv von der Bürgerschaft erarbeitet werden, ist im Rahmen der LA
21 eher nebensächlich, da im wesentlichen die Umsetzung der ausgewählten
Maßnahmen zählt. Dies ist davon abhängig, inwieweit sich lokale Akteure mit den
definierten Zielen und Maßnahmen identifizieren. Gleichwohl wird es im Sinne eines möglichst wirksamen Beitrags der Aktivitäten zur globalen Problemlösung
notwendig sein, die initiierten Schritte methodisch und schlüssig zu begründen.
Arbeitskreise
Berlin-Lichtenberg
in
Abfallwirtschaft
Bauen und Wohnen
Klima, Energie und Verkehr
Wasserwirtschaft, Bodenschutz und Naturschutz
Arbeit, Soziales, Jugendarbeit, Bildung und Erziehung
Thesen der LA 21 in
Münster
Indikatorensystem
Seattle
Münster braucht
Zukunftsfähigkeit
Münster in der Welt
Umwelt
partnerschaftliche Handelsbeziehungen mit Ländern
des Südens
Städtepartnerschaften
Anteil fußgängerfreundlicher
Straßen
Nord-Süd-Bilanz
Die Welt in Münster
Dialog mit MigrantInnen,
interkulturelle Projekte
Anti-Diskriminierungsstelle
internationale Partnerschaften
Münster verpflichtet sich zur
Energiewende
Ernährung, Gesundheit und
ökologische Handelsstrukturen
Münster braucht eine Verkehrswende
Münster spart Trinkwasser
Münster stoppt den Flächenverbrauch
Münster fördert die ökologische Landwirtschaft
140
Wildlachsbestand in örtlichen Fließgewässern
Zahl der Tage mit guter
Luftqualität pro Jahr
Bevölkerung und Ressourcenverbrauch
Gesamteinwohnerzahl
Wasserverbrauch pro Kopf
Abfall- und Abfallrecycling
pro Kopf und Jahr
Zurückgelegte Personenkilometer und Treibstoffverbrauch pro Kopf
Verbrauch an nicht erneuerbaren und erneuerbarer
Energie pro Kopf
Wirtschaft
Anteil der bei den 10 größten Arbeitgebern Beschäftigten
Ausgaben für Gesundheit
pro Kopf
erforderliche Mindestzahl an
Arbeitsstunden für das Existenzminimum
Anteil der Kinder, die in
Armut leben
Wohnungseigentum bei
siehe auch hierzu Kapitel 3.3 Studienbrief Umweltplanung 1 Indikatoren.
Seite 71
Münster reduziert Müll
mittleren und unteren Einkommensgruppen
Münster stärkt die Stadtteile
Münster und Münsterland
sind nur gemeinsam zukunftsfähig
regionale Wirtschaftsförderung
regionale Vermarktungsstrategie
gemeinsames ÖV-Angebot
Münster braucht Energiepolitik
Bildung und Kultur für die
eine Welt
neue politische Kultur des
Dialogs
Kultur und Gesellschaft
Anteil der Neugeborennen
mit Untergewicht
Jugendkriminalitätsrate
Anteil der Jugendlichen, die
öffentliche Unterstützung
Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen
Nutzerzahlen öffentlicher
Bibliotheken .und Gemeindezentren
Besucherzahlen bei Ausstellungen etc
Abb. 2.6-2: Verschiedene inhaltliche Ansätze in Berlin, Münster und Seattle141
3.5.4 Akteure
Ziel der Lokalen Agenda 21 sollte es sein, möglichst viele Bürger aus möglichst
verschiedenen Lebenszusammenhängen zu aktivieren und zu mobilisieren. Um
einen breiten Konsens zu erzielen, ist die Beteiligung vor allem der unterschiedlichen Interessengruppen und Entscheidungsträger unabdingbar. Hierzu zählen nach
ICLEI142 Vertreter der Politik und der Öffentlichen Hand, des Umwelt- und Naturschutzes, der Wirtschaft, der Ver- und Entsorgungsunternehmen, Vertreter sonstiger Interessengruppen aus Bildung und Wissenschaft, Sport-, Freizeitverbänden
und -vereinen, Kirchen, Eine-Welt-Gruppen etc. sowie Vertreter unterschiedlicher
Bevölkerungsgruppen. Um die notwendige Breite sicherzustellen, sollte sich der
Personenkreis nicht nur auf bereits Engagierte beschränken. In München wurde
daher im Rahmen der LA 21 von der Volkshochschule begleitend ein Seminar zur
"Politikbefähigung" angeboten.
3.5.5 Einschätzung und Leistungsfähigkeit
Die LA 21 ist als Instrument der kommunalen Umweltplanung nur schwer faßbar,
da sie als sehr offener und gestaltbarer Prozeß zu verstehen ist. Hierin liegt einerseits ihre Stärke. Die Anpassung an örtliche Gegebenheiten, die inhaltliche und
methodische Flexibilität sowie die Integrationsmöglichkeit unterschiedlicher Strömungen bieten beste Voraussetzungen, um in einem Kommunikationsprozeß Leitbilder und Ziele für eine nachhaltige, zukunftsfähige Entwicklung zu erarbeiten.
Andererseits stellt die Offenheit des Prozesses eine Schwäche dar. Die mangelnde
Verbindlichkeit der Aufgabentellung, die Abhängigkeit von bestehenden Entscheidungsstrukturen und die Notwendigkeit des Einsatzes anderer Instrumente zur
141
vgl. Agenda-Transfer/CAF 1997
142
Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 1996 S. 40
Seite 72
Umsetzung aufgestellter Ziele weist auf den möglichen Bruch zwischen Konzept
und Realisierung.
Mobilisierung und Aktivierung der Bürgerschaft durch die LA 21 stellen eine wesentliche Bereicherung der kommunalen Umweltplanung dar. Umweltpolitische
Entscheidungen erhalten durch die breit angelegte Diskussion über Zukunftsfähigkeit eine stabilere Basis. Der durch die LA 21 ausgelöste Demokratisierungs- bzw.
Emanzipationsprozeß schafft zudem mehr Verantwortlichkeit und Gestaltungswillen in der lokalen Bürgerschaft.
Fragen:
!
Definieren Sie den Begriff des sustainable development!
!
Welche Chancen bietet die LA 21 für die kommunale Umweltplanung?
!
Mit welchen Problemen und Widerständen muß die LA 21 auf dem Weg zur
Zukunftsfähigkeit rechnen?
Seite 73
4
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