Fiskalpolitischer Handlungsbedarf zur Stabilisierung der Konjunktur

Herrn
Peer Steinbrück
Bundesminister der Finanzen
Wilhelmstr. 97
10117 Berlin
Oxford, 4. Dezember 2008
Betr.: Aktuelle Debatte über konjunkturpolitischen Handlungsbedarf
Sehr geehrter Herr Minister,
der Beirat nimmt die aktuelle Debatte über weitere fiskalpolitische Maßnahmen in Deutschland zum Anlass, Ihnen den beiliegenden Brief zu diesem Thema zu schicken. Wir würden
uns freuen, wenn der Brief zu gegebener Zeit veröffentlicht würde.
Mit freundlichen Grüßen
gez. Prof. Dr. Clemens Fuest
Vorsitzender des Wiss. Beirats
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Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen
03.12.08
Besteht in Deutschland weiterer fiskalpolitischer Handlungsbedarf zur Stabilisierung
der Konjunktur?
Derzeit versuchen die Regierungen der Industrieländer weltweit, dem aktuellen, massiven
Konjunktureinbruch durch eine aktive Geld- und Fiskalpolitik zu begegnen. Im Euroraum hat
die Europäische Zentralbank eine Reihe geldpolitischer Maßnahmen ergriffen. Unabhängig
davon, ob weitere geldpolitische Schritte erfolgen müssen, konzentriert die Debatte sich nun
auf fiskalpolitische Handlungsmöglichkeiten.
Die Europäische Kommission hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, nicht allein die automatischen Stabilisatoren wirken zu lassen, sondern zusätzlich ein kreditfinanziertes Konjunkturprogramm in Höhe von 1,2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union (170
Mrd. Euro) aufzulegen. Viele Regierungen haben bereits erste Konjunkturprogramme beschlossen, so auch in Deutschland. Die Bundesregierung wird jedoch von verschiedenen Seiten, auch aus dem Ausland, aufgefordert, weitere fiskalpolitische Maßnahmen zu ergreifen,
um die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu stärken. Diese Forderungen werfen eine Reihe
von Fragen auf:
1. Warum sollte die Bundesregierung jetzt zu fiskalpolitischen Maßnahmen greifen, nachdem
in Wissenschaft und Politik seit vielen Jahren von aktiver Konjunkturpolitik eher abgeraten
wurde?
2. Sind fiskalpolitische Impulse geeignet, um in der aktuellen Situation die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu stabilisieren? Falls ja, welche Maßnahmen wären zu ergreifen?
3. Welche quantitativen Wirkungen kann man von fiskalpolitischen Maßnahmen in Deutschland erwarten?
4. Ist weiteres fiskalpolitisches Handeln angesichts der Verschuldung der öffentlichen Haushalte in Deutschland zu verantworten?
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1. Warum sollte die Bundesregierung jetzt zu fiskalpolitischen Maßnahmen greifen,
nachdem in Wissenschaft und Politik seit vielen Jahren von aktiver Konjunkturpolitik
eher abgeraten wurde?
Prinzipiell herrscht in Wissenschaft und Politik seit langer Zeit erhebliche Skepsis gegenüber
aktiver Konjunkturpolitik und vor allem aktiver Fiskalpolitik. Das liegt daran, dass die Erfahrungen mit Versuchen der Konjunktursteuerung und -stimulierung in den letzten Jahrzehnten
vielfach negativ waren. In offenen Volkswirtschaften ist Fiskalpolitik auch weniger wirksam
als in geschlossenen. Aktive Fiskalpolitik ist darüber hinaus ungeeignet, eine länger anhaltende, chronische Wachstumsschwäche zu bekämpfen, wie sie lange auch in Deutschland vorlag.
Die aktuelle wirtschaftliche Lage ist jedoch außergewöhnlich. Die deutsche Wirtschaft ist mit
erheblichen Störungen an den Finanzmärkten und einem Einbruch des Vertrauens in die wirtschaftliche Entwicklung mit der Folge drastisch sinkender gesamtwirtschaftlicher Nachfrage
konfrontiert. Der Nachfrageeinbruch beschränkt sich nicht nur auf Deutschland, er trifft alle
Industrieländer. Wie der Beirat in seiner Stellungnahme „Verstärkte Koordinierung der antizyklischen Finanzpolitik in Europa?“ (August 2002) erläutert hat, kann es im Fall eines
schweren makroökonomischen Schocks, der die Länder der Europäischen Wirtschafts- und
Währungsunion gemeinsam trifft, erforderlich sein, fiskalpolitische Maßnahmen zur Stabilisierung der Konjunktur zu ergreifen. Diese Maßnahmen sollten allerdings eine Reihe von Kriterien erfüllen:
a) Sie sollten möglichst schnell wirken. Maßnahmen, die erst mit größerer Zeitverzögerung
wirken, könnten zu spät kommen, um den Konjunktureinbruch einzudämmen.
b) Sie sollten zielgenau sein. Es ist wichtig, sich auf Maßnahmen zu konzentrieren, die tatsächlich unmittelbare und möglichst große Wirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage entfalten.
c) Sie sollten temporärer Natur sein. Permanente Ausgabensteigerungen oder Steuersenkungen bergen die Gefahr, dass sie zu strukturellen Defiziten in den öffentlichen Haushalten führen, die unerwünscht sind.
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d) Sie sollten international koordiniert werden. Ein isoliertes fiskalpolitisches Handeln einzelner Länder hat kaum Aussicht, seine Ziele zu erreichen.
2. Sind fiskalpolitische Impulse geeignet, um die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu
stärken?
Der Staat kann die gesamtwirtschaftliche Nachfrage unmittelbar steigern, indem er seine eigenen Ausgaben für Güter und Dienstleistungen erhöht, beispielsweise durch erhöhte öffentliche Investitionen. Darüber hinaus können fiskalpolitische Maßnahmen an der Konsumnachfrage der privaten Haushalte oder an der Investitionsnachfrage der Unternehmen ansetzen.
Die Steigerung der öffentlichen Nachfrage durch vermehrte öffentliche Investitionen ist Teil
des bereits beschlossenen Konjunkturpakets. Dabei besteht das Problem, dass viele öffentliche Investitionen einer längeren, unter Umständen mehrjährigen Vorlaufzeit bedürfen. Das
gilt zumindest für Vorhaben, bei denen aufwändige Planungsverfahren erforderlich sind. Zur
kurzfristigen Nachfragesteigerung eignen sich deshalb zunächst Investitionen, deren Planung
bereits abgeschlossen ist und die bisher mangels Finanzierbarkeit nicht durchgeführt worden
sind, wie z.B. Erhaltungsinvestitionen für öffentliche Bauten. Gleichzeitig könnten Planungen
für längerfristige Maßnahmen vorangetrieben und durch eine zeitweilige Vereinfachung der
Genehmigungsverfahren beschleunigt werden.
Vergleichsweise schnell realisierbare Nachfrageimpulse können auch durch kommunale Investitionsgutscheine erzeugt werden. Inhaltlich könnte dies durch Zuweisungen erfolgen, die
innerhalb kurz zu bemessender Fristen verausgabt werden müssen. Hierbei kann man sich auf
die Vorschriften des Art. 104b GG stützen, der zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorsieht, dass der Bund den Ländern Finanzhilfen für Investitionen der Gemeinden gewährt. Wegen der großen Zahl der Gemeinden können gesamtwirtschaftlich wirksame Nachfrageimpulse auch schon von Projekten ausgelöst werden, die im
Einzelfall nicht die finanziellen Volumina erreichen, bei denen eine europaweite Ausschreibung erforderlich ist, die einer zügigen Umsetzung entgegensteht. Derartig angelegte Investitionsprogramme tragen nach Ansicht des Beirats aufgrund ihrer Nachhaltigkeit zur Vertrauensbildung und zu positiveren Erwartungen bei.
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Um die Konsumnachfrage der privaten Haushalte anzuregen, können Steuern gesenkt oder
Transfers erhöht werden. Ein zentrales Problem besteht darin, dass die Konsumentscheidungen der meisten privaten Haushalte stärker durch die Erwartungen über die mittel- bis langfristige Einkommens- und Vermögenssituation als durch das laufende verfügbare Einkommen
beeinflusst sind. Empirische Untersuchung zeigen, dass der private Konsum nur zu etwa dreißig Prozent durch das laufende Einkommen bestimmt wird. Viele Haushalte würden in der
aktuellen und von Unsicherheit geprägten wirtschaftlichen Lage auf Steuerentlastungen mit
höherer Ersparnis reagieren. Das würde vor allem für Einkommensteuersenkungen gelten.
Lediglich Haushalte, die ihre latenten Konsumwünsche nur deswegen nicht befriedigen, weil
sie keine Kredite erhalten oder aufnehmen wollen, würden auf einen Anstieg ihres verfügbaren Einkommens unmittelbar mit im gleichen Umfang steigenden Konsumausgaben reagieren. Das dürften vor allem Haushalte in niedrigen Einkommensschichten sein.
Um fiskalpolitische Maßnahmen auf diese Gruppe auszurichten, müsste man auf Instrumente
zurückgreifen, die teilweise negative Nebenwirkungen entfalten. So würde beispielsweise
eine temporäre Anhebung der Transfers an ALG II-Empfänger zwar voraussichtlich die Konsumnachfrage steigern. Gleichzeitig würden jedoch negative Beschäftigungsanreize entstehen.
Erwägenswert wäre eine vorübergehende Senkung der Anrechnungssätze bei selbst erzielten
Einkommen im Rahmen des ALG II. Auch dabei wären die Beschäftigungsanreize jedoch
problematisch, weil das Aufstocken gegenüber der voll Existenz sichernden Arbeit attraktiver
würde. Hinzu kommt, dass es schwierig wäre, diese Maßnahme nach ein oder zwei Jahren
zurückzunehmen.
Alternativ wäre eine temporäre Senkung der Mehrwertsteuer denkbar, wie sie im Vereinigten
Königreich beschlossen wurde. Dieses Instrument wird auch von der Europäischen Kommission empfohlen. Eine temporäre Senkung der Konsumentenpreise hätte vermutlich stärkere
Auswirkungen auf die laufenden Konsumausgaben als eine Einkommensteuersenkung. Allerdings stellt sich die Frage, ob eine Mehrwertsteuersenkung sich kurzfristig tatsächlich in hinreichendem Umfang in niedrigeren Konsumentenpreisen niederschlagen würde. Falls dies
eintritt, wären vor allem bei langlebigen Konsumgütern Vorzieheffekte erreichbar. Vermutlich würde aber ein erheblicher Teil der steuerlichen Entlastung in höhere Ersparnis fließen.
Es besteht die Gefahr, dass den hohen fiskalischen Kosten einer temporären Mehrwertsteuersenkung nur eine begrenzte Wirkung auf die Konsumnachfrage gegenübersteht.
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Diskutiert werden derzeit auch völlig neue, recht originelle fiskalpolitische Instrumente, so
beispielsweise ein „Konsumscheck“ in Form eines Gutscheins, der an die Bevölkerung verteilt wird und innerhalb einer gewissen Frist verwendet werden muss, weil er sonst verfällt.
Verschiedentlich wird auch gefordert, dass der Gutschein bei Einlösung eine gewisse Zuzahlung der Konsumenten verlangt.
Mit einem Gutschein an Stelle eines Geldtransfers soll sichergestellt werden, dass die eingesetzten Mittel tatsächlich die Konsumnachfrage steigern und nicht etwa zu mehr Ersparnis
führen. Dabei wird übersehen, dass die Konsumenten mit dem Gutschein Güter erwerben
können, die sie auch sonst gekauft hätten. Ein Anstieg der Ersparnis lässt sich deshalb nicht
allein dadurch verhindern, dass man Haushalten statt eines Geldbetrags einen Einkaufsgutschein zukommen lässt. Entscheidend ist, dass es sich bei den Empfängern um Haushalte
handelt, von denen wegen ihrer wirtschaftlichen Situation erwartet werden kann, dass sie den
erhaltenen Transfer sofort ausgeben. Wenn man sich für einen Konsumscheck entscheidet,
sollte es sich also um einen Geldtransfer handeln, auch um den administrativen Aufwand in
Grenzen zu halten.
Die Vorteile des Konsumschecks als konjunkturpolitisches Instrument liegen darin, dass man
ihn schnell einsetzen könnte und ihn gezielt bestimmten Haushalten gewähren könnte, die
eine hohe kurzfristige Ausgabenneigung haben, beispielsweise Haushalten mit mehreren Kindern oder einkommensschwachen Gruppen. Bei der Auswahl der Haushalte, die den Konsumscheck erhalten sollen, ist es aus rechtlichen Gründen wichtig, eine willkürliche Begünstigung
bestimmter Gruppen zu vermeiden. Der Beirat würde Konsumschecks allenfalls als sehr kurzfristige und einmalige Maßnahme empfehlen, die gerechtfertigt sein kann, wenn andere Maßnahmen, insbesondere öffentliche Investitionen, mehr Zeit benötigen, um ausgabenwirksam
zu werden.
Die Investitionsnachfrage der Unternehmen reagiert empirischen Untersuchungen zufolge
sensitiv auf Änderungen steuerlicher Anreize. Das gilt allerdings unter dem Vorbehalt, dass es
nicht durch mangelnde Finanzierungsmöglichkeiten zu Rationierungen kommt. Die Bundesregierung hat durch die Wiedereinführung der degressiven Abschreibung einen Impuls für
mehr Investitionen gesetzt. Es wäre zu erwägen, hier noch entschlossener vorzugehen und die
Abschreibungen stärker zu beschleunigen. Diese Maßnahme könnte auf das Jahr 2009 befris6
tet werden. Derzeit stellen viele Unternehmen wegen der unsicheren Wirtschaftslage geplante
Investitionen zurück. Steuerliche Anreize könnten diese Investitionszurückhaltung zumindest
teilweise auflösen. Da Unternehmen, die Verluste schreiben, zumindest kurzfristig von steuerlichen Abschreibungen nicht profitieren können, sollte es alternativ möglich sein, eine Investitionszulage in Anspruch zu nehmen. Darüber hinaus könnte eine zeitlich befristete Verbesserung beim Zinsabzug und bei der Verlustverrechnung die Gefahr von Insolvenzen verringern und auf diesem Weg die Investitionsnachfrage der Unternehmen weiter stabilisieren und
Arbeitsplatzverluste vermeiden.
3. Welchen Beitrag zur Stabilisierung der Konjunktur kann man von weiteren fiskalpolitischen Maßnahmen erwarten?
Bei allen Komponenten der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage ist die Wirkung fiskalpolitischer Impulse schon deshalb beschränkt, weil ein Teil der höheren Nachfrage sich in höheren
Importen niederschlägt und insoweit nur teilweise im Inland expansive Wirkung entfaltet. Das
erklärt u.a., warum empirische Studien zu Wirkungen der Fiskalpolitik für die Multiplikatoren
kaum höhere Werte als eins nachweisen können. Größere Wirkungen könnte ein fiskalpolitisches Programm nur dann erzielen, wenn die Maßnahmen in Deutschland Teil eines international koordinierten Konjunkturprogramms wären.
Für eine internationale Koordinierung würde auch sprechen, dass ein unkoordiniertes Konjunkturprogramm eines einzelnen, vor allem eines großen Landes, Anreize für andere Länder
schaffen würde, ihre Programme zu reduzieren. Der Bedarf an internationaler Koordination
stellt sich außerdem nicht nur bei der Einführung der derzeit diskutierten Maßnahmen, sondern auch bei ihrer Beendigung.
4. Ist weiteres fiskalpolitisches Handeln angesichts der Verschuldung der öffentlichen
Haushalte in Deutschland zu verantworten?
Der Preis eines weiteren fiskalpolitischen Impulses würde in einer Steigerung der öffentlichen
Verschuldung liegen. In Folge der aktuellen Wirtschaftskrise wird die Konsolidierung der
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öffentlichen Haushalte in Deutschland ohnehin zumindest vorübergehend in den Hintergrund
treten. Diese Entwicklung sollte nicht leichtfertig verstärkt werden.
Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass die Bundesregierung sich wegen der Flucht vieler
Anleger in Staatsanleihen derzeit zu außerordentlich günstigen Bedingungen verschulden
kann. Darüber hinaus ist das laufende Budgetdefizit der öffentlichen Haushalte in Deutschland im internationalen Vergleich gering. Für den Schuldenstand gilt das freilich weniger.
Dennoch kann man nicht behaupten, dass die Verschuldung der öffentlichen Hand in
Deutschland einen weiteren fiskalpolitischen Impuls verbiete. Das Vertrauen der Kapitalanleger in die Solidität der deutschen Staatsfinanzen ist hoch und wäre durch einen solchen Impuls wohl nicht in Frage gestellt.
Dennoch: Um zu verhindern, dass die Finanzpolitik neue strukturelle Defizite eingeht, sollten
zusätzliche fiskalpolitische Maßnahmen zeitlich befristet werden. Außerdem ist es erforderlich, ein weiteres Signal für finanzpolitische Stabilität zu setzen. Dieses Signal könnte darin
bestehen, dass die anstehenden Entscheidungen über die Einführung von Schuldenschranken
für Bund und Länder möglichst bald getroffen werden. Die Einführung einer Schuldenschranke in Deutschland würde das Vertrauen von Investoren und Konsumenten in die Solidität der
Staatsfinanzen stärken und damit auch den aktuellen fiskalpolitischen Impulsen zu noch größerer Wirkung verhelfen.
5. Fazit
Aus gegenwärtiger Sicht ist nicht auszuschließen, dass die wirtschaftliche Lage sich in
Deutschland und weltweit noch weiter verschlechtert. Um für diesen Fall gewappnet zu sein,
schlägt der Beirat einen Katalog von Maßnahmen vor, die gegebenenfalls zügig ergriffen und
rasch wirksam werden können. Sie sollten möglichst im Kontext internationaler Absprachen
über fiskalpolitische Impulse auch in anderen Ländern beschlossen werden. Die Maßnahmen
müssten gezielt sein: Eine allgemeine Einkommensteuersenkung würde zur kurzfristigen
Nachfragestabilisierung wenig beitragen. Von einer temporären Senkung des Mehrwertsteuersatzes kann man mehr erwarten, dennoch erscheint das Verhältnis aus Kosten und Nutzen
eher ungünstig.
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Aussichtsreicher erscheint ein Paket aus folgenden Maßnahmen: In erster Linie sollten die
Ausgaben für öffentliche Investitionen auf allen staatlichen Ebenen ausgedehnt werden. Das
wird in größerem Umfang aber nur mit zeitlicher Verzögerung möglich sein. Um eine schnelle Wirkung zu erzielen, könnten zusätzlich einmalig Konsumgutscheine gezielt an Haushalte
ausgeben werden, von denen zu erwarten ist, dass dieses zusätzliche Einkommen sich sofort
in höheren Konsumausgaben niederschlägt. Dies könnten beispielsweise Haushalte mit mehreren Kindern oder niedrigen Einkommen sein. Darüber hinaus sollten Maßnahmen zur Stärkung der privaten Investitionsnachfrage ergriffen werden. Empfehlenswert wäre es, die steuerlichen Abschreibungssätze für private Investitionen für ein Jahr befristet weiter zu erhöhen.
Als Alternative zur beschleunigten Abschreibung könnte den Unternehmen eine Investitionszulage gewährt werden. Darüber hinaus würde eine zeitlich befristete Verbesserung beim
Zinsabzug und bei der Verlustverrechnung die Gefahr von Insolvenzen verringern und insofern die Investitionsnachfrage stabilisieren und Arbeitsplatzverluste vermeiden.
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