1 Das deutsche Tarifsystem im internationalen Vergleich

Das deutsche Tarifsystem im internationalen Vergleich: Strukturmerkmale und
Entwicklungstendenzen.
Franz Traxler
Universität Wien
Zur Struktur und Entwicklung des deutschen Tarifsystems liegt eine Vielzahl von
Untersuchungen vor. Die folgende Betrachtung beschränkt sich darauf, Besonderheiten des
deutschen Systems herauszuarbeiten. Die Grundlage dafür bietet der Ländervergleich, der
sich hier auf die EU-15 konzentriert.
Den Ausgangspunkt für diese Betrachtung bilden Daten zu einigen Grunddimensionen des
Tarifsystems, die in Tabelle 1 für den Beginn des neuen Jahrtausends zusammengefasst sind.
Zu diesen Grunddimensionen dokumentiert die zweite Spalte in Tabelle 1 je Land die
vorherrschende Ebene der Tarifverhandlungen. Unterschieden wird dabei zwischen
(unternehmensübergreifenden)
Verbandstarifverträgen,
die
von
Gewerkschaften
und
Arbeitgeberverbänden verhandelt werden, und (unternehmens- bzw. betriebsbezogenen)
Haustarifverträgen. Als vorherrschend wird in Tabelle 1 jene Verhandlungsebene klassifiziert,
die die Mehrheit unter den insgesamt tarifgebundenen Arbeitnehmern abdeckt. Das deutsche
Tarifsystem entspricht dem Standard der EU-15: Mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs
ist der Verbandstarif die vorherrschende Verhandlungsebene. Die Klassifikation nach
Verbands- und Haustarif verbirgt komplexere Sachverhalte. In nahezu allen Ländern mit
vorherrschendem Verbandstarif besteht ein Mehrebenensystem, in dessen Rahmen zumeist
Verhandlungen auf der Sektor/Branchenebene und der Unternehmens/Betriebsebene
stattfinden. In der Mehrzahl der Fälle kam es zur Entwicklung dieses Mehrebenensystems im
Zuge „organisierter“ Dezentralisierung, in deren Rahmen die Verbandstarifverträge
bestimmte Fragen an die Betriebsparteien zur (näheren) Regelung delegierten. Dieser Prozess
organisierter Dezentralisierung begann Mitte der 1980er Jahre mit Rahmenregelungen zur
Flexibilisierung der Arbeitszeit, und setzte sich ab Anfang der 1990er Jahre mit
verbandstariflichen Vereinbarungen zur Entgeltflexibilisierung fort (Traxler et al. 2001). Die
Entwicklung in Deutschland fügt sich diesem generellen Trend ein. Im Fragen der Arbeitszeit
übernahm die deutsche Tarifpolitik eine Vorreiterfunktion in Form der tariflichen
Verknüpfung von Arbeitszeitverkürzung und -flexibilisierung. Für die jüngere Entwicklung
ist allerdings für Deutschland ein abweichendes Muster bezüglich der Richtung der tariflichen
Flexibilisierung erkennbar. Denn seit Mitte der 1990er Jahre werden verstärkt tarifliche
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Öffnungsklauseln vereinbart, die die Betriebsparteien unter gewissen Voraussetzungen zur
Absenkung der verbandstariflichen Standards von Entgelt und Arbeitszeit ermächtigen. Im
Unterschied dazu beruht organisierte Dezentralisierung in den anderen Ländern der EU-15
weiterhin wesentlich auf dem Günstigkeitsprinzip, sodass die im Rahmen des Verbandstarifs
getroffenen betriebsspezifischen Regelungen die Arbeitnehmer in der Regel besser stellen als
der Verbandstarif selbst (Schulten 2005).
Eine weitere Besonderheit des deutschen Tarifsystems wird aus dem Ländervergleich der
tariflichen Deckungsrate (i.e. der Tarifbindung) ersichtlich, die sich auf den Anteil der
tarifgebundenen Arbeitnehmern an den Arbeitnehmern insgesamt bezieht. Mit einer
tariflichen Deckungsrate von 67 % bleibt (Gesamt)Deutschland deutlich unter dem
ungewogenen Durchschnitt der EU-15, der bei knapp 81% liegt (Tabelle 1). Nur das
Vereinigte Königreich und Luxemburg verzeichnen eine geringere Tarifbindung. Ebenso wie
das Niveau der Deckungsrate erweist sich auch deren
Entwicklung in Deutschland als
Ausnahmefall in den EU-15. Diese Diskrepanz ist so enorm, dass der derzeit bestehende
Mangel an streng vergleichbaren Zeitreihendaten durchaus vernachlässigbar ist. Die
verfügbaren Daten des IAB Panels für die alte Bundesrepublik weisen darauf hin, dass die
Tarifbindung der Beschäftigten von Mitte der 1990er Jahre bis zum Anfang des neuen
Jahrtausends um mehr als 12 Prozentpunkte schrumpfte. Im Gegensatz dazu war die
Entwicklung über denselben Zeitraum in den übrigen EU-15 mit Ausnahme des Vereinigten
Königreichs durch Stabilität der Tarifbindung auf generell hohem Niveau gekennzeichnet. Im
Vereinigten Königreich stabilisierte sie sich auf niedrigem Niveau. Nachdem die
Deckungsrate von Anfang der 1980er Jahre bis Mitte der 1990er Jahre massiv um 35
Prozentpunkte abgenommen hatte (Traxler et al. 2001), ging sie in der Folge bis 2000/2001
nur noch um einen Prozentpunkt zurück.
Aus komparativer Perspektive bezieht sich eine weitere Grunddimension des Tarifsystems auf
die Frage, wie im Falle eines bestehenden Verbandstarifs mit „Außenseitern“ unter den
Arbeitgebern verfahren wird, die nicht dem kontrahierenden Arbeitgeberverband angehören.
In vielen Ländern besteht das Rechtsinstitut der Allgemeinverbindlicherklärung, kraft dessen
die zuständigen Behörden unter bestimmten Voraussetzungen solche Außenseiter in die
Tarifbindung formell eingliedern können. Nicht in allen Ländern ist dieses Rechtsinstitut
kodifiziert. Wenn es besteht, ist es aus naheliegenden Gründen nur dann von grundsätzlicher
Relevanz, wenn in dem betreffenden Land der Verbandstarifvertrag vorherrscht. Die Länder,
in denen die Allgemeinverbindlicherklärung implementierbar ist, unterscheiden sich durchaus
in Ausmaß ihrer tatsächlichen Anwendung. Eine Klassifikation der praktischen Bedeutung
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der Allgemeinverbindlicherklärung in den EU-15 enthält die Spalte 4 in Tabelle 1. In
Deutschland wird von der Möglichkeit, Tarifverträge für allgemeinverbindlich zu erklären,
kaum
Gebrauch
gemacht.
Der
Anteil
der
Arbeitnehmer,
die
nur
durch
Allgemeinverbindlicherklärung der Geltung eines Tarifvertrags unterstehen, an den
tarifgebundenen Arbeitnehmern liegt unter 1 Prozent, sodass Deutschland in die Gruppe der
Länder ohne praktische Relevanz dieses Rechtsinstituts einzuordnen ist. In den übrigen
Ländern, die dieser Gruppe zugehören, gibt es keine rechtliche Verankerung der
Allgemeinverbindlicherklärung. Im letzten Jahrzehnt verzeichnete Deutschland einen
merklichen Rückgang in der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen (Kirsch
2003), entgegen dem generellen Trend einer Bedeutungszunahme dieses Rechtsinstituts in
den EU-15. Dies gilt auch in rechtspolitischer Hinsicht. So wurden z. B. in Finnland die
Zugangsvoraussetzungen
zur
Allgemeinverbindlicherklärung
durch
den
Gesetzgeber
erleichtert.
In dieser abweichenden Entwicklung in der Handhabung der Allgemeinverbindlicherklärung
liegt eine wichtige Ursache für den starken Rückgang der Tarifbindung in Deutschland. Aus
komparativer Perspektive gibt es nur zwei Wege zu einem hohen Niveau der Tarifbindung
(Traxler et al. 2001):
-
Zum einen ist dies ein sehr hoher gewerkschaftlicher Organisationsgrad, der den
Rückgriff auf Allgemeinverbindlicherklärung entbehrlich macht. Dies entspricht der
Situation der skandinavischen Länder (Tabelle 1).
-
Der
zweite
Weg
besteht
in
der
regelmäßigen
und
umfassenden
Allgemeinverbindlicherklärung, die ein hohes Niveau der Tarifbindung unabhängig
vom gewerkschaftlichen Organisationsgrad sichert. Dies ist charakteristisch für die
Mehrzahl der kontinentaleuropäischen EU-15.
Die umfassende Anwendung der Allgemeinverbindlicherklärung entfaltet eine doppelt
positive Wirkung auf die Tarifbindung. Sie weitet einerseits direkt die Tarifbindung aus.
Nachhaltiger und daher noch wichtiger ist ihr indirekter Effekt der Stärkung der
Arbeitgeberverbände, indem sie einen Anreiz für die Unternehmen setzt, die Mitgliedschaft
im Arbeitgeberverband zu erwerben und aufrechtzuerhalten. Statistisch-komparative
Analysen zeigen, dass dieser Anreiz signifikant sowohl auf große als auch auf kleine
Unternehmen wirkt (Traxler et al. 2007). Große Unternehmen sehen sich zur Mitgliedschaft
veranlasst, weil sie die Tarifpolitik, die sie in jedem Fall bindet, mitgestalten wollen. Kleine
Unternehmen brauchen Service- und Beratungsleistungen im Zusammenhang mit der
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Umsetzung der Tarifvertragsnormen, die von den Arbeitgeberverbänden für sie bereitgestellt
werden.
Vor diesem Hintergrund wird ein weiteres Spezifikum der Entwicklung in Deutschland
verständlich: der starke Rückgang des Organisationsgrads der Arbeitgeberverbände. Es ist
davon auszugehen, dass deren Organisationsgrad (gemessen an den Beschäftigten) im Laufe
des letzten Jahrzehnts etwa im Ausmaß des Rückgangs der Deckungsrate des Flächentarifs in
der Privatwirtschaft (d.h. um etwa 12 Prozentpunkte in den früheren Bundesländern) abnahm.
Damit hebt sich Deutschland von der Mehrzahl der Länder mit vorherrschendem
Verbandstarifvertrag ab, für deren Arbeitgeberverbände sich eine weitgehende Stabilität des
Organisationsgrads auf hohem Niveau konstatieren lässt.
Insofern ist die Krise des deutschen Tarifsystems nicht zuletzt eine Krise seiner
Arbeitgeberverbände. Sie umfasst drei wesentliche Komponenten: Die dezidierte Ablehnung
der Allgemeinverbindlicherklärung der BDA und ihrer wichtigsten Mitgliedsverbände. Sie
steht im Gegensatz zur Haltung der Arbeitgeberverbände in den anderen Ländern, die die
mitgliederstabilisierende Wirkung dieses Rechtsinstituts durchaus zu schätzen wissen. Eine
weitere Komponente ist die funktionale Spezialisierung der deutschen Unternehmerverbände
in „reine“ Arbeitgeberverbände und „reine“ Wirtschaftsverbände. Im Gegensatz dazu sind in
den übrigen EU-15 Universalverbände Standard. Aus naheliegenden Gründen verfügen
Universalverbände über ein breiteres Spektrum an Anreizen zur Rekrutierung und Integration
von Mitgliedern. Dies impliziert, dass häufig Unternehmen Universalverbänden nicht wegen
deren tariflicher Funktion, sondern wegen deren wirtschaftsverbandlichen Funktion beitreten
(Traxler/Huemer 2007). Ungeachtet dessen sind sie dann aber auch vermittels der
Tarifabschlüsse des Universalverbandes tarifgebunden. Eine dritte Komponente ist die
Einführung der spezifischen Mitgliedschaft ohne Tarifbindung (OT). In keinem anderen Land
der EU-15 versuchen die Arbeitgeberverbände ihre Attraktivität für (potentielle) Mitglieder
dadurch zu steigern, dass sie ihnen den Ausstieg aus dem Tarifsystem anbieten. Langfristig ist
OT vermutlich auch selbstdestruktiv, da die Anreizwirkung der OT- Mitgliedschaft (nämlich
die Service- und Beratungsleistungen des Verbandes) an die Reichweite und Regelungskraft
des Flächentarifs rückgekoppelt ist.
Zusammenfassend lassen sich daher aus international vergleichender Sicht zwei ebenso
gewichtige wie spezifische Faktoren der Krise des deutschen Tarifsystems ausmachen:
-
Zum einen ist dies der Mangel an staatlichen Organisierungs- und Regulierungshilfen,
den die Tarifparteien selbst durch den Verzicht auf die Allgemeinverbindlicherklärung
wesentlich (mit)verursachen.
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-
Der zweite Faktor ergibt sich aus der besonderen Konfiguration des deutschen
Systems der Unternehmerverbände. Sie umfasst in interessenpolitischer Hinsicht die
Ablehnung der Allgemeinverbindlicherklärung; in funktionaler Hinsicht die
Aufspaltung des Systems in "reine" Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände; und in
organisationspolitischer Hinsicht die Zuflucht zu OT.
Damit soll nicht in Abrede gestellt werden, dass auch andere Faktoren zur Krise des
deutschen Tarifsystems beitragen, wie z.B. der Rückgang des gewerkschaftlichen
Organisationsgrads. Dessen Rückgang ist aber kein deutsches Spezifikum sondern Ausdruck
eines generellen Trends, der die Tarifsysteme in nahezu allen Ländern unter Druck setzt.
Dieser Druck ist allerdings in Deutschland ungleich größer als in den übrigen EU-15. Denn in
Deutschland bewirkt er nicht nur eine Erosion der Tarifstandards, sondern auch der
Tarifinstitutionen, namentlich in Form des Verfalls der Tarifbindung. Dass vergleichbare
Erosionstendenzen der Tarifinstitutionen in den anderen Ländern nicht zu beobachten sind,
lässt den Schluss zu, dass sie auf die beiden oben beschriebenen Faktoren zurückzuführen
sind.
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Tabelle 1 Basisdaten zu den nationalen Arbeitsbeziehungen in der Europäischen Union,
2000-2001
Belgien
Dänemark
Deutschland
Finnland
Frankreich
Griechenland
Irland
Italien
Luxemburg
Niederlande
Österreich
Portugal
Schweden
Spanien
Vereinigtes
Königreich
EU-15 **
Vorherrschender
Tarifliche
Gewerkschaftlicher AllgemeinTarifvertrags- Deckungsrate* Organisationsgrad verbindlichtypus
(Tarifbindung)
erklärung***
VTV
96
55.8
2
VTV
83
73.8
0
VTV
67
23.5
0
1
VTV
81
71.2
2
VTV
90-95
9.7
2
2
VTV
n.v.
26.7
1
VTV
n.v.
35.9
0
VTV
n.v.
34.8
2
VTV
59
33.5
1
VTV
88
22.5
2
VTV
98
35.7
2
VTV
87
24.0
2
VTV
91-94
78.0
0
VTV
86
14.92
2
HTV
36
30.7
0
VTV
80.5
38.1
-
VTV = Verbandskollektivvertrag; HTV = Haus- bzw. Unternehmenskollektivvertrag,
1996,
2
1
=
= 1999, * Anteil der Arbeitnehmer unter Geltung eines Kollektivvertrages in % der
Gesamtzahl der Arbeitnehmer, ** Ungewichteter Länderdurchschnitt aus den verfügbaren
Daten (Lettland 20%; für die Länder mit Intervallschätzungen wurde jeweils der
Intervalldurchschnitt für die Berechnung des Länderdurchschnitts herangezogen), ***
Inklusive vergleichbarer Mechanismen; 0 = nicht existent/ unbedeutend, 1 = begrenzte
Bedeutung, 2 = generelle Praxis; n.v. = nicht verfügbar
Daten zur Deckungsrate und zum Organisationsgrad sind standardisiert (i.e. ohne
nichterwerbstätige Gewerkschaftsmitglieder (außer Portugal), und korrigiert für Arbeitnehmer
außerhalb des Tarifrechts (ausgenommen Deutschland und Vereinigtes Königreich).
Datenquellen: Traxler/Behrens (2002); Carley (2002), Visser (2004), Franz Traxler Datensatz,
IST (2001)
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Literatur
Carley, M. (2002) "Industrial relations in the EU Member States and candidate countries",
European Industrial Relations Observatory On-line, Ref: TN0207104F.
IST (Institut des Sciences du Travail) (2001) "Collective Agreement Extension Mechanisms
in EU Member Countries", Catholic University of Louvain: Typescript.
Kirsch, J. (2003) Die Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen – ein Instrument in
der Krise, WSI Mitteilungen, 56: 405-412.
Schulten, T (2005) Change in national collective bargaining systems since 1990, European
Industrial Relations Observatory On-line, Ref: TN053102S
Traxler, F./Behrens, M. (2002) "Collective bargaining coverage and extension procedures",
European Industrial Relations Observatory On-line, Ref: TN0212102S.
Traxler, F./Blaschke, S./Kittel, B. (2001) National Labour Relations in Internationalized
Markets, Oxford: Oxford University Press.
Traxler, F./Brandl, B./Pernicka, S. (2007) "Business Associability, Activities and
Governance: Crossnational Findings", in Traxler, F./ Huemer, G. (2007).
Traxler, F./Huemer, G. (2007) The Handbook of Business Interest Associations, Firm Size
and Governance. A Comparative Analytical Approach, London and New York:
Routledge, im Erscheinen.
Visser, J. (2004) "Patterns and Variations in European Industrial Relations", in European
Commission (2004).
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