Ausreichender Carbon-Leakage-Schutz beim Emissionshandel

Daten und Fakten
Klimaschutz: Ausreichender Carbon-Leakage-Schutz beim
Emissionshandel
Kosten für die deutsche Chemieindustrie durch den Emissionshandel (ETS)
In der 3. Handelsperiode ab 2013 beträgt die Belastung für die chemische Industrie in Deutschland
ca. 380 Millionen Euro pro Jahr, wenn Zertifikatekosten von 15 Euro pro Tonne zugrunde gelegt werden.
(Derzeit liegen die Zertifikatekosten allerdings bei etwa der Hälfte). Diese setzen sich aus indirekten
Kosten durch fremdbezogenen und aus direkten Kosten durch eigenerzeugten Strom zusammen.
Zusätzlich entstehen derzeit nicht bezifferbare Kosten für Prozessemissionen und Wärmeerzeugung.
(Annahmen für die Berechnung: Es gibt einen finanziellen Ausgleich für emissionshandelsbedingt
steigende Strompreise (=Strompreiskompensation). Der Zertifikatepreis von 15 Euro je Tonne folgt der
ursprünglichen Prognose der EU-Kommission. Aktuell liegt der Preis niedriger, das heißt, bei den
derzeitigen Zertifikatekosten von etwa 8 Euro/Tonne betragen die Belastungen ca. 200 Millionen Euro
pro Jahr. In der 3. Handelsperiode ist jedoch mit Steigerungen zu rechnen.)
Aktuelle Situation im Emissionshandel (Periode 2013-2020)
Die Zertifikatepreise beim Emissionshandel sind beim Übergang von der 2. zur 3. Handelsperiode deutlich gefallen und betragen aktuell ca. 5 bis 6 Euro pro Tonne. Hintergrund ist ein deutlicher Überhang an
Zertifikaten auf dem Markt, der auf bis zu 2 Milliarden kalkuliert wird. Dies entspricht etwa einer Jahresmenge an Zertifikaten für den europäischen Emissionshandel. Die Hauptursachen dafür liegen in der
starken Nutzung von CERs (Gutschriften aus CDM-Projekten in Entwicklungsländern), die einen
Überhang von circa 1,5 Milliarden Zertifikaten verursacht, sowie in einem starken Emissionsrückgang
während der Wirtschaftskrise 2009/2010 (circa 500 Millionen Zertifikate). Der in einer eigenen Richtlinie
gedeckelte, geregelte und politisch ausdrücklich gewollte Zugang zu internationalen Zertifikaten ist
allerdings Grundbedingung für die Entwicklung eines weltweiten Kohlenstoffmarkts und damit auch
Basis für ein wirksames Klimaschutzabkommen.
Marktstabilitätsreserve in der 4. Handelsperiode (2021-2030)
Die EU hat für die laufende 3. Handelsperiode ein sogenanntes "Backloading" beschlossen. Dadurch
werden, verteilt über drei Jahre, zu Beginn der Handelsperiode insgesamt 900 Millionen Zertifikate
zurückbehalten.
Da damit das Ziel der Kommission nicht erreicht wird, den Überschuss an Zertifikaten dauerhaft zu
verringern, wurde eine Marktstabilitätsreserve (MSR) gesetzlich beschlossen. Sie wird ab 2019 die
Zertifikatemenge regulieren und bei gesetzlich festgelegten Schwellenwerten greifen. Bei einem Überschuss von mehr als 833 Millionen Zertifikaten sollen 12 Prozent davon in die Reserve übertragen
werden. Unterschreitet der Überschuss 400 Millionen Zertifikate, sollen 100 Millionen Zertifikate wieder
in den Markt zurückfließen. Die Zertifikate sollen nie ihre Gültigkeit verlieren, auch nicht über die
Handelsperioden hinweg. Zusätzlich sollen alle Zertifikate aus dem Backloading in die MSR überführt
werden.
Schon die Umsetzung des vom Europäischen Rat beschlossenen Minderungsziels von −40 Prozent bis
2030 im Vergleich zu 1990 wird laut Kostenschätzung der Kommission zu einem Zertifikatepreis von
rund 40 Euro führen. Dies bestätigen auch Finanzexperten. Da die Stromerzeuger die Zertifikatekosten
auf den Strompreis aufschlagen, könnte dies alleine bei den indirekten Kosten (Eigen- und Fremdstrom)
zu einer Belastung von 2,3 Milliarden Euro für die deutsche chemische Industrie führen, von denen nach
heutigen Kompensationsregeln nur 550 Millionen Euro kompensiert werden könnten (Annahmen für die
Berechnung: 40 Millionen MWh Fremdstrom mit Emissionsfaktor 1,2 t CO2/MWh und 9,5 Millionen MWh
Eigenerzeugung mit Emissionsfaktor 0,5 t CO2/MWh). Falls die Menge an kostenlosen Zertifikaten für
die direkten Emissionen (aus industriellen Prozessen) nicht ausreicht, kommen noch 240 Millionen Euro
an Belastung für den notwendigen Zertifikatezukauf hinzu.
Stand: 1. Juni 2017
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Revisionsvorschlag der EU-Kommission zur ETS-Richtlinie
Der Europäische Rat hat im Oktober 2014 festgelegt, dass die effizientesten Anlagen in Europa keine
ungerechtfertigten direkten und indirekten Kosten tragen sollen. Der vorgelegte Revisionsvorschlag der
EU-Kommission zur Emissionshandelsrichtlinie, wie sie ab der 4. Handelsperiode (2021-2030) gelten
soll, setzt dies aber nicht um: So sollen die indirekten Kosten (CO2-Kosten im Strom) auch weiterhin nur
teilweise kompensiert werden. Die direkten Kosten aus dem notwendigen Zertifikatekauf werden
ebenfalls steigen, da die kostenlose Zuteilung nicht ausreichen wird.
Die chemische Industrie leistet ihren Beitrag zur Emissionsminderung über ambitionierte technische
Benchmarks, die die kostenlose Zuteilung für mindestens 90 Prozent aller Anlagen kürzen. Die Benchmarks entsprechen der Menge Treibhausgase, die der Durchschnitt der 10 Prozent besten Anlagen in
Europa benötigt, um eine Tonne eines bestimmten Produktes herzustellen. Diese Art der Berechnung
bringt es mit sich, dass alleine mindestens 90 Prozent der europäischen Anlagen mehr Treibhausgase
pro Tonne pro Produkt ausstoßen, als dem Benchmark entspricht.
Da Unternehmen Zertifikate nur bis zur Höhe des Benchmarkwerts kostenlos erhalten, müssen sie den
Rest am Markt dazukaufen. Dadurch unterliegen diese 90 Prozent der Anlagen dem Anreiz zur Investition in Treibhausgase-Effizienzmaßnahmen, um den Abstand zu den besten Anlagen auszugleichen.
Das ist aber nur in der Theorie so: Denn die EU-Kommission geht in ihrem Entwurf zur Richtlinienrevision über das technisch realisierbare Benchmarkniveau hinaus: Sie möchte die bestehenden
Benchmarks bis 2030 mindestens um 7,5 Prozent, maximal um 25 Prozent pauschal verschärfen – auch
wenn es keinen technologischen Effizienzfortschritt gegeben hat. Dies ist rein politisch begründet und
lässt sich von den Betreibern für die meisten Prozesse nicht durch technische Effizienzsteigerungen,
also durch mehr Klimaschutz, ausgleichen.
Die über den Benchmark hinausgehenden Zuteilungskürzungen haben innerhalb des Emissionshandelssystems keine Klimaschutzwirkung, sondern erhöhen nur die Kosten für die Unternehmen und
reizen damit eher Produktionsverlagerungen in Länder außerhalb der EU an. Die Produkte werden dann
nicht mehr von Produktionsstandorten innerhalb der EU hergestellt, sondern in Ländern mit eventuell
sogar geringeren Umweltanforderungen. Ein solches Carbon Leakage schadet doppelt: der europäischen Wirtschaft durch geringere EU-Produktion und dem Klima durch höhere Emissionen in den neuen
Produktionsländern.
Die chemische Industrie hat Vorschläge gemacht, wie ein wirksamer Schutz vor Carbon Leakage aussehen sollte. Wie vom Rat gefordert, sollten die direkten und indirekten Mehrkosten beim Emissionshandel vermieden bzw. aufgefangen werden. Für die indirekten Mehrkosten sind die geltenden europäischen und deutschen Regelungen zur Strompreiskompensation auszubauen und zu verbessern.
Bei den direkten Mehrkosten sollte es keine zusätzliche, über den Benchmark hinausgehende Kürzung
der kostenlosen Zuteilung geben. Hier geht es im Detail vor allem um drei Hebel, mit denen die
Kommission die Menge der kostenlosen Zertifikate senken will. Alle drei Hebel sind aus VCI-Sicht nicht
zielführend, verursachen Carbon Leakage und sollten überdacht werden:
1. Carbon-Leakage-Faktor:
Für Sektoren, die derzeit nicht auf der Carbon-Leakage-Liste stehen, gibt es seit Beginn der 3. Handelsperiode eine von 20 auf 70 Prozent jährlich ansteigende pauschale Kürzung der Zuteilung. Gemäß dem
Vorschlag der Kommission soll die Kürzung auf diesem Niveau in der 4. Handelsperiode weitergeführt
werden. Sektoren, die auf der Liste stehen, erhalten diese Kürzung nicht. Daher ist es wichtig, dass die
Chemiesektoren wie bisher auf der Liste verbleiben. Der Revisionsvorschlag sieht aber eine Änderung
der Kriterien vor, um auf die Liste zu gelangen, sodass wichtige Sektoren der Chemie nicht mehr auf der
Liste stünden. Das Parlament bringt zusätzlich in den anstehenden Trilog mit Rat und Kommission ein,
dass Sektoren, die nicht auf der Liste stehen, gar keine kostenlose Kürzung mehr erhalten.
2. Sektorübergreifender Korrekturfaktor:
Der Korrekturfaktor ist ein Deckel für die Gesamtmenge an kostenlosen Zertifikaten. Er wird nötig, wenn
das von der Politik vorgesehene Zertifikate-Budget für die kostenlose Zuteilung zu klein ist. Damit keine
Anlage bei der kostenlosen Zuteilung benachteiligt wird, erleiden alle eine pauschale Kürzung der
Zuteilung. Diesen Korrekturfaktor gibt es bereits in der 3. Handelsperiode, es wird ihn voraussichtlich
auch in der 4. Handelsperiode geben.
Allerdings ist eine Deckelung der kostenlosen Zertifikatemenge gar nicht notwendig für das Klimaziel der
EU: Das wird nämlich nicht durch die Zahl der kostenlosen Zertifikate, sondern durch die Gesamtmenge
der Zertifikate (kostenlose plus auktionierte) gesteuert. Für das Klimaziel spielt es keine Rolle, wie viele
Zertifikate kostenlos ausgegeben werden. Für die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen schon. Hierzu
Stand: 1. Juni 2017
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schlägt das Parlament im Trilog vor, den Korrekturfaktor nicht mehr wie gehabt sektorübergreifend und
in gleicher Höhe über alle ETS-pflichtigen Anlagen anzuwenden, sondern bestimmte Wirtschaftssektoren davon auszunehmen. Die Kriterien dafür sind allerdings willkürlich. Damit wird die Zuteilung
kostenloser Zertifikate von betroffene Sektoren gekürzt, wozu auch die Chemie gehören würdeist.
3. Historische Produktionsmenge:
Wie viele Treibhausgas-Zertifikate ein Unternehmen jedes Jahr abgeben muss, bemisst sich anhand
seiner exakten Treibhausgas-Emissionen aus dem Vorjahr. Nicht so die Menge der kostenlosen
Zertifikate: Diese wird pauschal und ohne Bezug zur aktuellen Produktion von der Politik auf Grundlage
individueller historischer Produktionsmengen festgelegt: Die Unternehmen erhalten jährlich eine starre
und aufgrund der erwähnten Abschlagsfaktoren stetig abschmelzende Zuteilung kostenloser Zertifikate.
Ob sich der Bedarf an kostenlosen Zertifikaten zum Beispiel in Folge von Wirtschaftskrisen oder Wachstum ändert, kann das System nicht erfassen. Es sollte daher eine dynamische Zuteilung geben – die
orientiert sich an der tatsächlichen, schwankenden Produktionsmenge der jeweiligen Anlage. Dafür
braucht es wiederum ein ungedeckeltes Budget an kostenloser Zuteilung. Dies kann zum Beispiel durch
Zertifikate aus der neu eingeführten Marktstabilitätsreserve oder aus den Backloading-Mengen realisiert
werden.
EU-Klimaschutzziele für die Reduktion von Treibhausgasen
Der Emissionshandelssektor (Industrie und Energiewirtschaft) muss seine
Emissionsmenge von 2005 bis 2020 um 21 Prozent mindern, der NichtEmissionshandelssektor dagegen lediglich um 10 Prozent. Diese Ungleichbehandlung ist volkswirtschaftlich nicht sinnvoll. Nach dem Beschluss des EUGipfels im Oktober 2014 soll die Reduktion für den Emissionshandelssektor bis
2030 auf −43 Prozent voranschreiten. Für die Chemie heißt das, bis 2030
gegenüber 1990 die Treibhausgase um rund 70 Prozent reduzieren zu müssen.
Im März 2010 beschloss der Europäische Rat: Die Emissionen von Treibhausgasen sollen bis 2020
um 20 Prozent gegenüber 1990 reduziert werden; die Industrie soll den Hauptteil der Reduktion
erbringen. Die Zielvorgabe soll auf 30 Prozent steigen, falls ein entsprechendes internationales
Klimaschutzabkommen zustande kommt.
In der EU-Mitteilung "Roadmap for a low carbon economy" von 2011 sind Minderungswege beschrieben. Um eine Verringerung von mindestens 80 Prozent bis zum Jahr 2050 zu erzielen, sieht die EUKommission die Notwendigkeit, bis 2020 mindestens 25 Prozent und 40 Prozent bis 2030 zu
erreichen. Zusätzliche Energieeffizienzziele sollen dazu beitragen, dass die Minderungsziele des
Emissionshandels erreicht werden. Dabei versteht die EU-Kommission unter Steigerung der Energieeffizienz eine absolute Verbrauchsminderung bezogen auf einen prognostizierten Verbrauch im Jahre
2030. Industrielles Wachstum kann aber trotz gestiegener Energieeffizienz mit absolutem
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Energiemehrverbrauch einhergehen. Um die Klimaschutzkosten zu finanzieren, ist industrielles
Wachstum nötig.
Für 2030 hat der Europäische Rat im Oktober 2014 ein Treibhausgasminderungsziel von −40 Prozent
im Vergleich zu 1990 beschlossen. Dieses Ziel soll rein europaintern, also ohne Minderungsleistungen aus internationalen Klimaschutzprojekten, erreicht werden. Dieses Ziel wurde außerdem
unilateral, also ohne Verknüpfung an Zusagen anderer Staaten, in die internationalen Klimaverhandlungen in Paris 2015 eingebracht. Das Ziel soll für den Emissionshandelssektor mit einer
Minderungsleistung von −43 Prozent im Vergleich zu 2005 und für den Nicht-Emissionshandelssektor
von −30 Prozent (Basis 2005) umgesetzt werden. Das bedeutet, dass der Emissionshandelssektor in
den zehn Jahren von 2020-2030 noch einmal genauso viel mindern muss wie zuvor in 15 Jahren. Der
Emissionshandelssektor würde also trotz erheblicher Vorleistung proportional stärker belastet.
Für den Nicht-Emissionshandelssektor hat die EU-Kommission nun die geplanten Regelungen ab
2021 in der "Effort Sharing Regulation" veröffentlicht. Darin ist für jeden Mitgliedstaat ein individuelles
Minderungsziel bis 2030 festgelegt. Dabei wird jährlich überprüft, ob die erreichten Minderungen des
zurückliegenden Jahres den individuellen Vorgaben für die Zielerreichung entsprechen. Vorgesehen
ist dabei ein Sanktionierungssystem, falls ein Mitgliedstaat seine Ziele nicht erreicht: Schafft ein Staat
dies nicht, werden seine fehlenden Treibhausgasminderungen mit dem Faktor 1,08 multipliziert und
der zu erbringenden Minderungsleistung des Folgejahres zugeschlagen. Ausgewählte Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, anstelle von Minderungen im Non-ETS-Sektor ETS-Zertifikate zu
löschen. Dies stellt eine einseitige Verknüpfung der beiden Sektoren dar, da der ETS-Sektor keine
Rückgriffmöglichkeit in den Non-ETS-Sektor hat.
Entwicklung der globalen CO2-Emissionen von 1990 bis 2015
Deutschland hat seine Treibhausgasemissionen seit 1990 durch erhebliche Investitionen in die Modernisierung der ostdeutschen Wirtschaft und durch eine aktive Klimaschutzpolitik deutlich reduziert. Der
größte Teil der Reduktion wurde im industriellen und energiewirtschaftlichen Bereich erzielt.
Der absolute Anstieg der CO2-Emissionen in China, den USA und anderen Ländern übertrifft die
Reduktionserfolge der EU und Deutschlands um ein Vielfaches: Die weltweiten CO2-Emissionen sind
zwischen 1990 und 2015 um 55 Prozent gestiegen.
CO2-Emissionen in ausgewählten Ländern und Regionen
In Mrd. Tonnen, Vergleich 1990 und 2015 in Mrd. Tonnen und in Prozent
12,0
10,0
+6,8 Mrd. t
+295 %
1990
2015
8,0
+0,3 Mrd. t
+6 %
6,0
- 0,8 Mrd. t
-19 %
4,0
+0,6 Mrd. t
+267 %
-0,8 Mrd. t
+1,5 Mrd. t
-34 %
+210 %
2,0
+0,1 Mrd. t
+0,7 Mrd. t +11 % -0,2 Mrd. t
-25 %
+85%
0,0
China
USA
EU 28
Indien
Russland
Mittlerer
Osten
Afrika
Japan
Deutschland
Quelle:BP Statistical Review of World Energy June 2015; VCI
Die großen Emittentenländer für die Wirksamkeit eines weltweiten Klimaabkommens von
besonderer Bedeutung.
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Verteilung der Emissionen
Direkte und indirekte CO2 Emissionen in Deutschland nach Sektoren
2013
sonstige
16%
Energiewirtschaft
3%
Industrie
36%
Verkehr
21%
Haushalte
24%
insgesamt:
823 Millionen Tonnen
CO2
Quelle: UBA, Statistisches Bundesamt, AG Energiebilanzen, VCI
Die nicht vom Emissionshandel erfassten Sektoren Haushalte und Verkehr
produzieren zusammen etwa genauso viel Treibhausgasemissionen wie die
Emissionshandelssektoren Energiewirtschaft und Industrie. Dennoch müssen
sie ihre Emissionen bis 2020 im Vergleich zu 2005 nur um 10 Prozent
mindern. Der Emissionshandelssektor muss seine Emissionen im gleichen
Zeitraum um 21 Prozent mindern.
Beiträge der deutschen chemischen Industrie zum Klimaschutz
a) Entwicklung von Produktion, Energieverbrauch und Treibhausgas-Emissionen
(Energiebedingte CO2-Emissionen und N2O-Emissionen)
Entwicklung in der deutschen chemisch-pharmazeutischen Industrie
Veränderung 1990-2015 in Prozent
+ 63 %
Energieverbrauch
absolut
Emission
Treibhausgase
absolut
Produktion
- 19 %
- 49 %
Quelle: VCI-Berechnungen auf der Grundlage von Daten des Statistischen
Bundesamtes, des Umweltbundesamtes und eigener Erhebungen
Die deutsche Chemie hat von 1990 bis 2015 ihre Treibhausgas-Emissionen
stark gesenkt − bei erheblichem Produktionswachstum. Der absolute Energieverbrauch sank ebenfalls. Diese Effizienzsteigerungen sind ein früher Beitrag
der Chemie zum Klimaschutz und lassen sich nicht im gleichen Umfang
wiederholen. Zukünftige Minderungspotenziale werden immer kleiner und
wirtschaftlich aufwändiger zu realisieren.
Stand: 1. Juni 2017
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b) Treibhausgasreduktion durch Produkte der chemischen Industrie:
Ergebnisse der ICCA-Studie
Situation heute
(2005)
Situation 2030 ohne
weitere Maßnahmen
(business as usual)
Situation 2030
mit weiteren
Einsparungen
Weltweite
Emissionen in der
Chemieproduktion
3,3 Mrd. Tonnen
6,5 Mrd. Tonnen
5,0 Mrd. Tonnen
Bruttoeinsparung
durch Anwendung
der Produkte
8,5 Mrd. Tonnen
20,3 Mrd. Tonnen
23,5 Mrd. Tonnen
Nettoeinsparung
5,2 Mrd. Tonnen
13,8 Mrd. Tonnen
18,5 Mrd. Tonnen
Einsparfaktor
(Bruttoeinsparung
zu Emission)
2,6
3
4,7
Stand: 1. Juni 2017
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