Investoren als Entwicklungshelfer
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Berliner Landesarbeitsgemeinschaft Umwelt und Entwicklung Investoren als Entwicklungshelfer ? Zur Rolle von Krediten, Direktinvestitionen und Portfolio-Anlagen in Entwicklungsländern Von Philipp Hersel und Sebastian von Eichborn Investoren als Entwicklungshelfer? Zur Rolle von Krediten, Direktinvestitionen und Portfolio-Anlagen in Entwicklungsländern – Berlin/Bonn, 2006 Herausgegeben von: Berliner Landesarbeitsgemeinschaft Umwelt und Entwicklung e.V. (BLUE 21) Gneisenaustraße 2a D-10961 Berlin Fon: +49-(0)30-694 61 01 Fax: +49-(0)30-692 65 90 eMail: [email protected] Internet: http://www.blue21.de Redaktion: Sebastian v. Eichborn, Sonja v. Eichborn, Philipp Hersel, Peter Lanzet Autoren: Philipp Hersel und Sebastian v. Eichborn Vorwort: Wilfried Steen Verlag: Layout: Druck: FDCL-Verlag, Berlin Mathias Hohmann, Berlin agit Druck, Berlin Diese Publikation wurde gefördert mit Mitteln der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und des Evangelischen Entwicklungsdienstes (EED). Die Verantwortung für die hier vertretenen Positionen liegt ausschließlich bei den Autoren. ISBN-10: 3-923020-33-3 ISBN-13: 978-3-923020-33-1 Evangelischer Entwicklungsdienst e.V. (EED) Ulrich-von Hassell-Str. 76 D-53123 Bonn Fon: +49 0228 8101-0 Fax: +49 0228 8101-160 eMail: [email protected] Internet: http://www.eed.de Inhaltsverzeichnis Vorwort................................................................................................................................................................................. 3 Einleitung.............................................................................................................................................................................5 Kapitel 1 – Investitionen, Wachstum, Entwicklung..............................................................................................8 1.1 Investitionen und Wachstum..................................................................................................................................................... 8 1.2 Ist Wachstum der Schlüssel zur „Entwicklung“?.................................................................................................................. 9 1.3 Bessere Bedingungen für private Investoren auf Kosten der Gesellschaft................................................................... 9 1.4 Internationale Konkurrenz um Investitionen.......................................................................................................................10 1.5 Ausländisches Kapital für Investitionen im Inland?.......................................................................................................... 10 1.6 Wie kommen ausländische Ersparnisse ins Land? – Von Krediten, Direktinvestitionen und Portfolio-Anlagen...............................................................................................................................................................12 1.6.1 Auslandskredite................................................................................................................................................................................13 1.6.2 Ausländische Direktinvestitionen (ADI).....................................................................................................................................15 1.6.3 Portfolio-Investitionen...................................................................................................................................................................17 1.6.4 „Entwicklungsfinanzierung“: der Saldo der Zu- und Abflüsse.............................................................................................19 Kapitel 2 – Chancen und Risiken ausländischen Kapitals................................................................................21 2.1 Technologietransfer.................................................................................................................................................................... 21 2.2 Beschäftigung und Arbeitsbedingungen.............................................................................................................................. 22 2.3 Staatseinnahmen........................................................................................................................................................................ 24 2.3.1 Verschuldung und Staatseinnahmen......................................................................................................................................... 24 2.3.2 Ausländische Direktinvestitionen (ADI) und Staatseinnahmen.......................................................................................... 25 2.4 Stabilität von Zahlungsbilanz und Wechselkurs................................................................................................................ 26 2.4.1 Verschuldung und Wechselkurs................................................................................................................................................... 26 2.4.2 ADI, Zahlungsbilanz und Wechselkurs....................................................................................................................................... 29 2.4.3 Ausländisches Kapital als Entwicklungsblockade?................................................................................................................. 31 Kapitel 3 – Erfahrungen mit ausländischen Direktinvestitionen – Länderbeispiele...............................33 3.1 Fallbeispiel Bangladesch........................................................................................................................................................... 33 3.2 Fallbeispiel Brasilien...................................................................................................................................................................37 Kapitel 4 – Neue Spielregeln für ausländisches Kapital im Entwicklungsprozess..................................42 4.1 Ein multilateraler Verhandlungsrahmen...............................................................................................................................42 4.2 Zentrale Elemente einer Neuausrichtung............................................................................................................................ 43 4.3 Konkrete Alternativen................................................................................................................................................................45 4.3.1 Langfristige statt kurzfristige Zuflüsse......................................................................................................................................45 4.3.2 Bardepotpflicht und Tobin-Steuer.............................................................................................................................................. 46 4.3.3 Netto-Kapitalabflüsse ausgleichen............................................................................................................................................ 47 4.3.4 Die Last vergangener Kapitalflüsse überwinden..................................................................................................................... 48 Anhang............................................................................................................................................................................... 51 A1: Empfehlenswertes zum Weiterlesen und Internetressourcen........................................................................................51 A2: Wer sind „die Entwicklungsländer“?..................................................................................................................................... 51 A3: Glossar........................................................................................................................................................................................... 52 A4: Literatur.........................................................................................................................................................................................55 1 Investoren als Entwicklungshelfer? Abbildungen und Boxen 2 Abbildung 1: Die Schuldenzyklus-Hypothese.................................................................................11 Abbildung 2: Aufgliederung ausländischer Kapitalzuflüsse.......................................................13 Abbildung 3: Auslandskredite der Entwicklungsländer (1970-2004)..................................... 14 Abbildung 4: Langfristige Auslandskredite nach Gläubigern (1970-2004)...........................14 Abbildung 5: Gläubigerstruktur bei langfristigen Krediten (1970-2004).............................. 14 Abbildung 6: Ausländische Direktinvestitionen in Entwicklungsländer (1970-2004)........16 Abbildung 7: Zuflüsse in Entwicklungsländer (1970-2004)...................................................... 16 Abbildung 8: Portfolio-Investitionen in Entwicklungsländer (1970-2004)...........................18 Abbildung 9: Schwankungsbreite von Portfolio-Investitionen (1990-2004)........................18 Abbildung 10: Aufnahme neuer Schulden über Kredite und Anleihen (1970-2004)............19 Abbildung 11: Salden der verschiedenen Kapitalflüsse (1970-2004)....................................... 19 Abbildung 12: Erhoffte Auswirkungen von ausländischen Direktinvestitionen (ADI)...........22 Abbildung 13: Nettofinanzabflüsse der Öffentlichen Hand über Kredite und Anleihen......24 Abbildung 14: ADI und Finanzflüsse am hypothetischen Beispiel Indien und VW................29 Abbildung 15: Bangladesch – Wichtigste Herkunftsländer für ADI in 2002...........................34 Abbildung 16: Bangladesch – Sektorale Verteilung von ADI in 2002.......................................34 Abbildung 17: Brasilien – ADI-Bestand nach ökonomischer Aktivität 1995 / 2000.............37 Box I: Von Aktien und Anleihen............................................................................................17 Box II: Export-Produktions-Zonen (EPZ)............................................................................. 24 Box III: Unterbietungswettlauf bei Unternehmenssteuern.............................................25 Box IV: Verschuldung und Wechselkurs am Beispiel Deutsche Bank und Embraer..............................................................27 Box V: Die Theorie der geldwirtschaftlichen Entwicklung: Währungskonkurrenz als Entwicklungsblockade..........................................31/32 Box VI: Bankenregulierung verschärft Krisengefahr......................................................... 45 Box VII: Odious Debts – „Verabscheuungswürdige“ und illegitime Schulden.............49 Vorwort Die Weltbank jubelt! Hat sie Grund dazu? In der neuesten Ausgabe ihres jährlich veröffentlichten Berichts „Globale Entwicklungsfinanzierung 2006“1 heißt es, dass die privaten Nettokapitalzuflüsse in die Entwicklungsländer 2005 das Rekordniveau von 491 Mrd. US$ erreicht haben. Das Credo der Internationalen Entwicklungsfinanzierungskonferenz von Monterrey in Mexiko im Jahr 2002 scheint sich zu bestätigen: Nicht die Entwicklungshilfe, nicht die Entschuldung und nicht die Staatskredite treiben die wirtschaftliche Entwicklung des globalen Südens voran, sondern die privaten Investitionen und der Handel. Neben den Inlandsinvestitionen sind es vor allem ausländische Kapitalzuflüsse von Unternehmen des privaten Sektors wie Banken, transnationalen Unternehmen und Privatinvestoren, die eine Vorreiterrolle spielen. Sind Auslandsinvestitionen tatsächlich so bedeutsam für die Entwicklung? Zumindest gibt es für die Entwicklungspolitik wieder zunehmend Grund, sich mit der Frage ausländischer Investitionen in Entwicklungsländer auseinander zu setzen. 30 Jahre Liberalisierungs- und Privatisierungspolitik von Weltbank, Internationalem Währungsfonds und Geberländern und die Dynamik der Globalisierung haben hier neue Umstände geschaffen. Mit Hilfe der vorliegenden Broschüre können sich Interessierte ein genaueres Bild davon machen. Die Investitionstätigkeit wird wohl auch künftig zunehmen. Die Weltbank will in den kommenden 1 Weltbank (2006: 1) beiden Dekaden ein gigantisches Investitionsprogramm zur Förderung erneuerbarer Energien auflegen. Joseph Kabila, der neu gewählte Präsident der Demokratischen Republik Kongo verkündete nach seiner Amtseinführung Anfang Dezember 2006, dass er sich um ein Maximum an Ausländischen Direktinvestitionen (ADI) zur Entwicklung seines Landes bemühen wolle. Im Monat zuvor lud die chinesische Regierung viele afrikanische Staatschefs zu einer Afrika-Konferenz ein, in deren Verlauf 2.000 Kooperationsabkommen unterzeichnet wurden. Die Investitionen in Afrika aus den Schwellenländern Südafrika, Brasilien, Indien und vor allem China nehmen exponentiell zu. Diese verfügen über gigantische Währungsreserven, allein China hat über 1.000 Mrd. US$ angehäuft. Des weiteren haben seit 2002 auch die Ölförderländer durch den gestiegenen Ölpreis zusätzlich 900 Mrd. US$ verdient. Auch dieses Geld sucht nun nach profitablen Anlagemöglichkeiten. Gleichzeitig streben die Investoren mittels bi- und multilateraler Handelsabkommen danach, mit den Entwicklungsländern Vereinbarungen abzuschließen, die den Schutz ihrer Investitionen über die Beachtung von Sozial- und Umweltstandards stellen. Ende 2005 gab es 2.500 bilaterale Investitionsabkommen und die Tendenz ist seit der gescheiterten DohaVerhandlungsrunde der Welthandelsorganisation WTO weiter steigend. Die Europäische Union vereinbart zur Zeit mit 77 im Lomé-Abkommen zusammengeschlossenen afrikanischen, karibischen und 3 Investoren als Entwicklungshelfer? pazifischen Entwicklungsländern Wirtschaftspartnerschaften (Economic Partnership Agreements - EPAs) mit entsprechenden Investitionsschutzbestimmungen. 4 Ausländische Investitionen und Kredite in Entwicklungsländern sind bekannt dafür, dass sie den Ländern wegen der fälligen Zins-, Tilgungs-, und Gewinnrückzahlungen wichtige Finanzmittel entziehen, die dringend für die Minderung des sozialen Elends und die Entwicklung benötigt werden. Sie werden auch immer wieder mit Verletzungen der Menschenrechte, Missachtung von Sozialstandards und Kernarbeitsnormen und für Schädigungen von Lebensumwelten, der Biosphäre und des Klimas in Verbindung gebracht. Die vorliegende Broschüre widmet ihre Aufmerksamkeit daher auch den Gefahren, die Investitionen in fremder Währung mit sich bringen. Sie erörtert, durch welche Politik den Risiken für die Volkswirtschaften und die Menschen in den Entwicklungsländern vorgebeugt werden kann. Unbestritten ist: Auslandinvestitionen können unter bestimmten Umständen sehr nützlich sein. Dennoch sind Entwicklungsländer gut beraten, eine Politik zu verfolgen, die aus Auslandsinvestitionen resultierende Überschuldung und Zahlungsbilanzdefizite vermeidet. Eine Neuordnung der Beziehungen zwischen Schuldner- und Gläubigerstaaten im Sinne eines „Fairen und Transparenten Schiedsverfahrens“ könnte den Teufelskreis der Überschuldung unterbrechen, weil es Investoren zu größerer Umsicht zwingt. Die Einhaltung von menschenrechtlichen Sozial- und Umweltstandards muss durch obligatorische Regulierung von ausländischen Direktinvestitionen abgesichert werden. Ein funktionierender Finanzmarkt reduziert die Kapitalflucht und schränkt den Rückgriff auf die Finanzierung aus dem Ausland zur Lösung inländischer Probleme ein. Diese Broschüre richtet sich an Akteure, Engagierte und Interessierte in der Entwicklungspolitik, den Medien, der entwicklungspolitischen Bildung. Wir freuen uns, wenn sie auch von Lehrern und Erwachsenenbildnern für ihre Aufgaben herangezogen wird. Sie wendet sich an Menschen, die die Bedeutung der wirtschaftlichen Gerechtigkeit im Nord/Süd-Verhältnis und der globalen Gerechtigkeit für eine friedliche Zukunft erkannt haben. Wilfried Steen Mitglied des EED Vorstandes Einleitung In fast allen Ländern der Welt, nicht zuletzt auch in Deutschland, sind die Regierungen darum bemüht, ausländische Investoren anzuziehen, um das Wirtschaftswachstum zu erhöhen und Arbeitsplätze zu schaffen. Aus diesen Bemühungen hat sich ein reger Wettbewerb zwischen den Ländern um ausländische Investitionen entwickelt, in dem nicht wenige Länder bereit sind, den Investoren großzügig entgegenzukommen. Die seit den 1980er Jahren ungelöste Schuldenkrise der Dritten Welt und die vielen Finanzkrisen der vergangenen Jahre in Südostasien, Russland, Brasilien, Argentinien und in der Türkei haben aber auch deutlich gemacht, dass mit offenen Kapitalmärkten und grenzüberschreitenden Kapitalbewegungen Krisen einhergehen können, die verheerende wirtschaftliche, soziale und ökologische Folgen für Entwicklungsländer haben. Wie fällt die langfristige Bilanz aus, wenn man danach fragt, ob ausländisches Kapital unter dem Strich eine Chance oder ein Risiko für eine nachhaltige Entwicklung in den Ländern des Südens darstellt? Sind Finanzkrisen nur der Wermutstropfen einer ansonsten erfolgreichen Strategie, die so viel Kapital wie möglich anzuziehen versucht? Im Jahr 2004 strömten netto2 ca. 150 Mrd. US$ ausländischen Kapitals in die Entwicklungsländer3. Da sich diese Kapitalflüsse sehr ungleich verteilen und gerade die ärmsten Länder keinen großen Anteil daran haben, sieht die Weltbank eine der zentralen Herausforderungen darin, dass insbesondere die ärmsten Länder ihren Zugang zu „entwicklungsförderlichem internationalen Kapital“ (ebd.) durch die Veränderung ihrer Wirtschaftspolitik und der Bedingungen für Investoren (das sogenannte „Investitionsklima“) verbessern sollten. Was aber ist „entwicklungsförderliches internationales Kapital“? Vor nicht allzu langer Zeit hätte man in Publikationen der Weltbank keine derartige Einschränkung auf „entwicklungsförderliches internationales Kapital“ gefunden. Der Zustrom ausländischen Kapitals galt lange nicht nur der Weltbank als grundsätzlich positives Zeichen und ein wichtiges Instrument zum Erreichen von „Entwicklung“. Kapitalzuflüsse waren per se „entwicklungsförderlich“, ohne irgendwelche zusätzlichen Bedingungen zu erfüllen. Hat sich die Weltbank als bisherige Gralshüterin von Finanzflüssen in Entwicklungsländer von diesem Paradigma verabschiedet? Netto bedeutet hier den Saldo zwischen Kapitalabflüssen und –zuflüssen. Wird z.B. ein Kredit getilgt, so gilt die Tilgung als Kapitalabfluss. Eine Neukreditaufnahme ist hingegen ein Zufluss. Die genannten Zahlen betreffen den Saldo zwischen Entwicklungs- und NichtEntwicklungsländern. Daneben haben sich in den vergangenen Jahren beträchtliche Kapitalflüsse zwischen den Entwicklungsländern entwickelt. Allein bei den ausländischen Direktinvestitionen (ADI) machten die Zuflüsse von Süd nach Süd in 2003 mit 47 Mrd. US$ mehr als ein Drittel der gesamten Direktinvestitionen aus (Weltbank 2006: 108). 3 Wenn in dieser Broschüre Zahlenangaben für „die Entwicklungsländer“ gemacht werden, so beziehen sich diese Zahlen auf eine Liste von 125 Ländern, für die die Weltbank, UNCTAD und andere Institutionen regelmäßige international vergleichbare Statistiken bereitstellen (Länderliste im Anhang). Die hier verwendete Länderliste unterscheidet sich von der Länderliste „Alle Entwicklungsländer“ der Weltbank mit 135 Ländern, da folgende 10 Länder nicht mitgerechnet werden: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Russland, Slowakei, Tschechische Republik und Ungarn. Die hier genannte Zahl von 150 Mrd. US$ weicht erheblich von der im Vorwort genannten Summe von 491 Mrd. US$ privater Kapitalzuflüsse an Entwicklungsländer ab. Die Differenz erklärt sich 1.) aus dem Herausrechnen der 10 vorstehend genannten Länder, 2.) aus der Tatsache, dass es im Vorwort nur private, hier aber öffentliche und private Zuflüsse sind und 3.) aus dem unterschiedlichen Jahr. Leider können wir für die hier verwendete Methodologie keine Vergleichszahl für 2005 liefern, da die Weltbank die Aufschlüsselung der Zahlen nach einzelnen Ländern für das Jahr 2005 erst im Jahr 2007 veröffentlicht. 2 5 Investoren als Entwicklungshelfer? 6 Um sich dieser Frage anzunähern, bedarf es eines Rückblicks in die Geschichte der Entwicklungspolitik und Entwicklungsökonomie. Die dominierenden Entwicklungstheorien der vergangenen fünf Jahrzehnte schrieben ausländischem Kapital immer eine wichtige Rolle für die wirtschaftliche Entwicklung der Länder des Südens zu. Sowohl die keynesianischen Strategien in den 1950ern bis in die 1970er Jahre als auch die neoklassischen Strategien seit den 1980ern gehen davon aus, dass die Entwicklungsländer an einem mangelnden Kapitalstock leiden. Wegen niedriger Einkommen seien die Sparquoten der Entwicklungsländer sehr gering, und daher stünden dort zu wenige Ersparnisse für die Finanzierung der notwendigen Investitionen zur Verfügung. Um diese sogenannte „Sparlücke“ zu schließen, sollten die Entwicklungsländer daher auf Ersparnisse aus dem Ausland zurückgreifen. Die keynesianischen StrategInnen der 1950er bis 1970er Jahre sahen dabei vor allem den Staat in der Verantwortung. Er sollte im Rahmen einer nationalen Entwicklungsstrategie im Ausland Kredite aufnehmen und diese gezielt in Infrastruktur- und Industrialisierungsprojekte investieren. So sollte in Wirtschaftswachstum in Gang gesetzt werden, dass dann dazu ausreicht, die aufgenommenen Kredite zurückzuzahlen (zur sog. „Schuldenzyklushypothese“ siehe Weltbank, 1985: 55f). Die seit den 1980er Jahren dominierenden neoklassischen Entwicklungsstrategien sehen das Heil der Entwicklungsländer nicht im Staat sondern in den privaten Akteuren auf möglichst freien Kapitalmärkten. Große Mengen an privatem Kapital aus den Industrieländern sind seitdem in Form von Krediten, Direktinvestitionen und Portfolio-Investitionen in die sogenannten “Schwellenländer” (auch als „emerging markets“ – aufstrebende Volkswirtschaften – bezeichnet) in Lateinamerika, Afrika und Asien geflossen. IWF, Weltbank und große Teile der internationalen Staatengemeinschaft halten bis heute an ihrer Strategie der Entwicklungsfinanzierung durch ausländisches Kapital fest. Bei der „Financing for Development”-Konferenz der UNO in Monterrey 2002 wurden diese Strategie im Allgemeinen und die vermeintlichen entwicklungspolitischen Chancen von ausländischen Direktinvestitionen im Besonderen nochmals bekräftigt. Über alle Differenzen der politischen Lager und Institutionen hinweg kann man sicherlich feststellen, dass die angestrebten Entwicklungsfortschritte, die sich sowohl die Entwicklungsländer selbst als auch die internationale Staatengemeinschaft in den vergangenen 50 Jahren auf die Fahnen geschrieben haben, bisher nicht erreicht wurden. Zwar gibt es ein paar wenige Ausnahmen, wie z.B. die einst als „Tigerstaaten“ bezeichneten Länder Südkorea, Singapur und Taiwan oder Touristenparadiese wie die Seychellen oder Mauritius. Von diesen Ausnahmen abgesehen wurden aber in den Entwicklungsländern weder die wirtschaftlichen Ziele in den Bereichen Wachstum, Pro-Kopf-Einkommen etc. noch die allgemeinen Entwicklungsindikatoren wie Lebenserwartung, Alphabetisierung, Gesundheitsversorgung, Lebensstandard, Zugang zu öffentlichen Diensten etc. im angestrebten Maße verbessert. Ein besonders trauriges Zeichen dafür ist, dass die Entwicklungsziele, die sich die Staatengemeinschaft zur Jahrtausendwende für das Jahr 2015 selbst gesteckt hat (die sogenannten „Millennium-Entwicklungsziele“ – MDGs), weit hinter das zurückfallen, was sich dieselben Länder bereits in den 1970er Jahren vorgenommen hatten. War in den 1980er Jahren noch regelmäßig von der Überwindung und Eliminierung der Armut („poverty eradication“) die Rede, so gibt man sich heutzutage gerne schon mit der Reduzierung der Armut („poverty Einleitung reduction“) zufrieden. Und nach den sehr bescheidenen Fortschritten im Zeitraum 2000-2005 wird die Verwirklichung der MDGs bis zum Jahr 2015, nicht zuletzt wegen der bisher nicht gehaltenen Zusagen der Industrieländer, immer unwahrscheinlicher (siehe z.B. UN-Millennium Project, 2005). Nun wäre es sicher unseriös, die mangelnden Entwicklungsfortschritte schon als Beweis dafür anzusehen, dass ausländische Kapitalzuflüsse kein geeignetes Mittel zur Entwicklung seien. Umgekehrt ließe sich sogar argumentieren, ohne dieses ausländische Kapital wäre es noch schlimmer gekommen. Man muss sich daher die Mühe machen, die entwicklungspolitischen Auswirkungen verschiedener Arten von Kapitalzuflüssen im Einzelnen zu betrachten und zu bewerten. Dies in einer allgemein verständlichen Weise zu tun, ist Ziel der vorliegenden Broschüre. Das anschließende Kapitel 1 widmet sich den ökonomischen Zusammenhängen zwischen Investitionen, Wachstum und Entwicklung und beleuchtet die Rolle, die wirtschaftswissenschaftliche Theorien ausländischem Kapital im Entwicklungsprozess zuweisen. Das Kapitel gibt ferner einen Überblick über die drei Hauptformen ausländischer Kapitalflüsse in Entwicklungsländer: Kredite, Direktinvestitionen und Portfolio-Investitionen. Dabei werden sowohl die Größenordnungen dieser Finanzflüsse betrachtet als auch deren historische Entwicklung dargestellt. Das Kapitel 2 nimmt die Auswirkungen dieser Kapitalbewegungen im einzelnen genauer unter die Lupe. Welche Vor- und Nachteile haben Auslandskredite, Direkt- und Portfolio-Investitionen mit Blick z.B. auf Technologietransfer, Beschäftigung, Staatseinnahmen und die Stabilität der Zahlungsbilanzen und Wechselkurse der Entwicklungsländer? Das Kapitel 3 behandelt Bangladesch und Brasilien als zwei konkrete Länderfälle. Es stellt dar, welche Erfahrungen beide Länder mit ausländischen Direktinvestitionen gemacht haben, und trägt zusammen, was sich daraus lernen lässt. Kapitel 4 schließlich richtet den Blick nach vorn und überlegt, welche neuen Spielregeln und politischen Ansätze für den internationalen Kapitalverkehr notwendig sind, um die Risiken ausländischer Kapitalflüsse zu begrenzen und die Chancen für Entwicklung im Süden zu erhöhen. Im Anhang der Broschüre sind neben der verwendeten Literatur einige Anregungen zum Weiterlesen, Hinweise für informative Internetressourcen und ein ausführliches Glossar angefügt. Abschließend sei noch darauf hingewiesen, dass die vorliegende Broschüre an vielen Stellen auf einen Bericht aufbaut, den der Evangelische Entwicklungsdienst im Jahr 2004 bei verschiedenen Institutionen, darunter bei BLUE 21, beim Brasilianischen Institut für Sozialund Wirtschaftsanalysen (iBase) und beim Zentrum für Politikdialog (CPD) in Bangladesh in Auftrag gegeben hat (EED, 2004). Dieser Bericht, der sich auf die entwicklungspolitischen Folgen ausländischer Direktinvestitionen konzentrierte, sei daher schon an dieser Stelle zum Weiterlesen empfohlen. 7 Investoren als Entwicklungshelfer? Kapitel 1 Investitionen, Wachstum, Entwicklung 1.1 Investitionen und Wachstum 8 Eine kritische Würdigung der Rolle ausländischer Kapitalzuflüsse für Entwicklung, wie sie diese Broschüre vorzunehmen versucht, löst häufig den Eindruck aus, die Autoren stünden Investitionen und wirtschaftlicher Betätigung an sich skeptisch gegenüber. Zu Beginn der Überlegungen soll daher die zentrale Bedeutung von Investitionen für jegliche Form wirtschaftlicher Fortentwicklung veranschaulicht werden. Denn auch wenn der Begriff „Investitionen“ in der entwicklungspolitischen Diskussion häufig gleich die Bilder von großen Infrastrukturprojekten wie Staudämmen und Flughäfen oder von den Aktivitäten großer Konzerne provoziert, so geht es bei Investitionen doch zunächst um etwas sehr viel grundsätzlicheres. Der Akt der Investition begann historisch damit, dass die Menschen anfingen, ihre tagtäglichen Tätigkeiten dadurch zu erleichtern, dass sie Zeit auf die Herstellung von Werkzeugen und die Verbesserung von Produktionsverfahren verwandten. Statt mit bloßen Händen den Boden zu bearbeiten, verwandten sie Zeit und Arbeitskraft z.B. auf die Erfindung und Herstellung von Feldhacken, die es ihnen ermöglichten, anschließend sehr viel größere Flächen nutzbar zu machen. Damit wird ein wesentlicher Aspekt von Investitionen deutlich: Sie dienen dazu, die Produktionsmöglichkeiten in der Zeit nach der Investition zu steigern bzw. den Zeitaufwand zu senken, der für die Produktion bestimmter Güter nötig ist. Es wird auch ersichtlich, dass sich Investitionen (hier z.B. die Feldhacke) mit der Zeit abnutzen und ersetzt werden müssen. Diese Erhaltungsinvestitionen, bei denen nur 4 der abgenutzte Teil der Investitionen ersetzt wird, unterscheiden sich von Neuinvestitionen, bei denen der Gesamtbestand der Investitionen steigt4. In der Regel sind Investitionen (wie z.B. die Feldhacke) konkrete materielle Güter (sogenannte Investitionsoder Kapitalgüter), die dazu dienen, in Zukunft andere Güter (z.B. Getreide) herzustellen. (Erweiterungs-)Investitionen bereiten den Boden dafür, dass die Produktion in der Periode nach der Investition steigen kann bzw. dass die Wirtschaft wächst. Ohne Investitionen kann es kein wirtschaftliches Wachstum geben, sie sind aber noch kein Garant für Wachstum. Die Aussicht auf eine solche Steigerung der Produktion ist ein wesentlicher Grund dafür, dass Menschen einen Teil ihres laufenden Einkommens nicht gleich konsumieren, sondern für Investitionen zurücklegen und sparen. In der Praxis wird dieser Prozess heute überwiegend arbeitsteilig organisiert. Die Menschen in ihrer Eigenschaft als Bezieher eines Einkommens (von den ÖkonomInnen als „Haushalte“ bezeichnet) sparen und überlassen ihre Ersparnisse gegen eine Vergütung (z.B. Zinsen oder Dividenden) zeitweise Unternehmen, die diese Ersparnisse zur Finanzierung von Investitionen benutzen. Die vermehrte zukünftige Produktion in der Folge dieser Investitionen ist dann die Grundlage z.B. für die Zinsen und Dividenden, die die Unternehmen an die Haushalte zahlen. Die Hauptmotivation für Unternehmen, überhaupt zu investieren, ist also die Erwartung eines Ertrags, der nicht nur die Kosten der Investition abdeckt, sondern Diese Unterscheidung liegt auch der Unterscheidung von Brutto- und Nettoinvestitionen zu Grunde. Bruttoinvestitionen umfassen Erhaltungs- und Neuinvestitionen. Nettoinvestitionen hingegen sind nur die Neuinvestitionen, weil dadurch der Bestand an getätigten Investitionen netto steigt. Kapitel 1 – Investitionen, Wachstum, Entwicklung darüber hinaus einen zusätzlichen Profit einbringt. Natürlich wird niemand investieren ohne die Aussicht, zumindest einen Teil der Früchte dieser Investition auch nach Hause tragen zu können. Dafür sind die Rahmenbedingungen von Investitionen (das sogenannte „Investitionsklima“) von großer Bedeutung. Gesicherte Eigentumsrechte, Rechtssicherheit, eine gut funktionierende öffentliche Verwaltung, eine zuverlässige Infrastruktur und allgemeine Sicherheit sind vorteilhafte Bedingungen für Investitionen, da sie die Kosten der Firmen bei der Durchführung von Investitionen verhältnismäßig verringern. wachstum. Wie weit Wachstum sich in eine Verbesserung der Lebenschancen der tendenziell Ärmeren übersetzt und Armut reduziert, ist stark umstritten. PolitikerInnen und AkademikerInnen, die die sogenannte Trickle-down-Hypothese6 vertreten haben, gingen davon aus, Wachstum sei wie eine Flut, die große und kleine Schiffe gleichermaßen mit anhebt. Diese Hypothese hat die entwicklungspolitische Diskussion bis in die 1970er Jahre dominiert: Wenn das Wachstum nur groß und dynamisch genug ist, würden Gesellschaften phönixgleich aus der Armut herauswachsen. Die Kernmotivation bei einer Investition ist es aber nicht, Kosten zu reduzieren, sondern Gewinne zu maximieren. Gibt es also keine ausreichend hohen Gewinnerwartungen, wird es keine Investitionen geben, so gut das Investitionsklima auch sein mag. Es ist offensichtlich, dass das Angebot eines „guten” Investitionsklimas allein nicht ausreichend ist, um Investoren zu stimulieren und anzulocken. Die Erfahrung aus fünfzig Jahren Entwicklungsgeschichte zeigt allerdings, dass Wachstum häufig nur mit einer ungleicheren Verteilung von Einkommen und Vermögen und teilweise sogar einer gleichzeitigen Zunahme von Armut einher geht. Wenn große Teile der Gesellschaft vom Wachstumsprozess ausgeschlossen sind (z.B. durch Erwerbslosigkeit), kann Wirtschaftswachstum keinen Beitrag zur Verringerung von Armut leisten. Es sei denn, das Wachstum gibt den Regierungen durch höhere Steuereinnahmen mehr Spielraum für öffentliche Maßnahmen zur Armutsreduzierung. Das setzt aber voraus, dass der Staat Zugang zu finanziellen Ressourcen hat, die durch Steuern und Sozialbeiträge von erfolgreichen Investitionen erwirtschaftet werden, und dass Armutsbekämpfung als eine zentrale Aufgabe wahrgenommen wird. 1.2 Wachstum als Schlüssel zur „Entwicklung“? Wie hängen Investitionen mit „Entwicklung“ zusammen? Vorweg ist zu bemerken, dass der Begriff „Entwicklung“ hochgradig umstritten und vielschichtig ist. Man kann zwar feststellen, dass Entwicklung in der Regel mit Prozessen wie wirtschaftlichem Wachstum, einem höheren Grad an Beschäftigung und einer Verbesserung von Lebensbedingungen im weiteren Sinne (z.B. Erhöhung des Bildungs- und Gesundheitsstandards, wachsende Lebenserwartung, Senkung der Kindersterblichkeit etc.) in Zusammenhang gebracht wird. Ob aber wirtschaftliches Wachstum alleine schon ein ausreichender Indikator ist oder ab welchem Grad an Verbesserung der Lebensbedingungen überhaupt von Entwicklung gesprochen werden darf, darüber gibt es keinerlei Einigkeit. In dieser Broschüre wird mit Entwicklung ein vielschichtiger, nicht nur wirtschaftlicher Prozess bezeichnet, der die Lebenschancen und Lebensbedingungen der breiten Mehrheit der ärmeren Menschen verbessert5. Investitionen allein lösen sicher nicht automatisch Entwicklung aus. Sie sind nur eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für Wirtschafts5 6 1.3 Bessere Bedingungen für private Investoren auf Kosten der Gesellschaft PolitikerInnen fast aller Couleur, sowohl in Entwicklungsländern wie hierzulande, halten es für eine erfolgversprechende Strategie, so viele Investoren wie möglich in ihre jeweiligen Länder oder Regionen zu locken. Mehr Investitionen werden dabei immer noch automatisch mit mehr Wachstum, weniger Arbeitslosigkeit und mehr Entwicklung gleichgesetzt. Um Investoren anzuziehen, verbessert die Politik das „Investitionsklima“, nicht selten zunächst auf Kosten der dort lebenden und arbeitenden Menschen. Eine Deregulierung von Arbeitsstandards (z.B. niedrige oder keine Mindestlöhne, Abbau oder Aufhebung von Kündigungsschutz usw.) kann zwar unmittelbar die Profite von Investoren erhöhen, sie geht aber direkt zu Lasten der ArbeitnehmerInnen. Steuersenkungen Technisch gesprochen könnte man sich auf die unteren zwei Drittel der Einkommenspyramide beziehen. Die Annahme der Trickle-down-Hypothese war, dass staatliche Unterstützung für private Unternehmen z.B. in Form von Steuergeschenken zum Wachstum der Unternehmen beitragen würde und diese in Folge mehr ArbeitnehmerInnen zu höheren Löhnen einstellen würden. Daraufhin hätte die Bevölkerung insgesamt mehr Geld zur Verfügung, was ihre allgemeine Lebenssituation verbessern und durch gestiegenen Konsum auch die übrige Wirtschaft beleben würde. Es würden sich neue Unternehmen gründen, neue Arbeitsplätze entstehen usw. 9 Investoren als Entwicklungshelfer? 10 zum Anlocken von Investoren gehen fast immer zulasten der öffentlichen Haushalte. Die entsprechenden Einsparungen treffen diejenigen, die auf öffentliche Dienst- und Infrastrukturleistungen, wie etwa Bildung, Gesundheitswesen, sauberes Trinkwasser usw. angewiesen sind, denn diese Angebote werden teurer oder als öffentliche Dienstleistungen ganz eingestellt (z.B. durch Privatisierung). Ländern verstanden werden. Dieser Umstand wird insbesondere von global agierenden transnationalen Konzernen (TNCs – Transnational Corporations) ausgenutzt. Aufgrund ihrer oft marktbeherrschenden Stellung sind sie häufig in der Position, Regeln selbst zu setzen anstatt Regeln befolgen zu müssen, wie es für inländische, kleine und mittlere Firmen bzw. Unternehmen im informellen Sektor gilt. Ein durch solche Maßnahmen verbessertes Investitionsklima kann zu mehr privaten Investitionen führen, dies ist aber keine zwingende oder logische Folge. Umgekehrt lässt sich allerdings mit großer Sicherheit sagen, dass eine Strategie, die nur auf die Verbesserung des Investitionsklimas für private Investoren ausgerichtet ist, andere Teile der Gesellschaft schlechter stellt als zuvor. Jede Strategie zur Verbesserung des inländischen Investitionsklimas bedeutet also, ein besseres Investitionsklima als in anderen Ländern bieten zu müssen – es sei denn, das Land verfügt über einen besonders attraktiven Absatzmarkt oder über begehrte, aber knappe Rohstoffe. Gewerkschaften, soziale Bewegungen, kirchliche Institutionen und Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs – Non-Governmental Organisations) wenden sich daher oft entschlossen gegen eine „Verbesserung” der Investitionsbedingungen, die durch die Herabsetzung von Regulierungen und Standards erreicht werden soll. Eine Politik, die in dieser Weise Investitionen begünstigt, ist Auslöser für das sogenannte „race to the bottom”, dem Wettrennen um die niedrigsten Standards und geringsten Regulierungen und Auflagen im Sozial- und Umweltbereich. Außerdem wenden sie sich dagegen, dass unproportional hohe Anteile der Staatseinnahmen in den Aufbau investitionsfreundlicher Infrastruktur gesteckt werden, da dies praktisch immer zu Lasten sozialer Dienstleistungen geht. Unterstützt werden hingegen Anstrengungen zur Korruptionsbekämpfung und zu einer besseren Regierungsführung, auch wenn das Motiv vermutlich nicht in erster Linie die Verbesserung des Investitionsklimas ist. 1.4 Internationale Konkurrenz um Investitionen Ein besonderes Ausmaß kann das „race to the bottom” dann annehmen, wenn es darum geht, Investitionskapital über nationalstaatliche Grenzen hinweg anzulocken. Unter den Bedingungen liberalisierter Finanzmärkte haben Investoren die Wahl, in welchem Land sie investieren wollen. Das bedeutet, die Verbesserung des Investitionsklimas muss immer relativ zu den Investitionsbedingungen in anderen 7 Das heißt, es müssen vorteilhaftere Bedingungen für Investoren geboten werden, die deren Profite im Inland erhöhen: z.B. durch niedrigere Steuern, gesenkte Löhne, bessere und preiswertere Infrastruktur, ein niedriges Niveau der Sozial- und Umweltstandards und ein höheres Maß an direkten und indirekten Subventionen als in anderen Ländern. Offensichtlich können nicht alle Länder auf der Welt ein besseres Investitionsklima als andere Länder haben. Mehr Investitionen in einem Land bedeuten also tendenziell weniger Investitionen in einem anderen. Natürlich handelt es sich dabei nicht nur um ein Nullsummenspiel. Eine allgemeine Verbesserung von Investitionsbedingungen wird die Möglichkeiten für profitable Investitionen insgesamt erweitern und daher tatsächlich zusätzliche reale Investitionen auslösen können. Aber die Bilanz der Kosten und des Nutzens solcher Maßnahmen, wie etwa eine Steuerbefreiung auf der einen Seite und die dadurch tatsächlich realisierte Menge zusätzlicher Investitionen auf der anderen, kann von einer breiteren gesellschaftlichen Perspektive aus betrachtet sehr ungünstig sein. Häufig erweitert ein besseres Investitionsklima einfach nur die Rentabilität möglicher Investitionen auf Kosten der Interessen anderer ökonomischer Akteure (z.B. LohnempfängerInnen, EmpfängerInnen und NutzerInnen öffentlicher Sozialleistungen und Dienste etc.). 1.5 Ausländisches Kapital für Investitionen im Inland? Wie in Abschnitt 1.1 dargelegt, sind die Bildung von Ersparnissen und die Finanzierung von Investitionen eng miteinander verbunden7. Ersparnisse werden Die moderne ökonomische Theorie hat die Eindeutigkeit der Kausalkette “Erst muss gespart werden, damit Investitionen finanziert werden können” zwar relativiert, denn schließlich werden Ersparnisse wiederum aus laufenden Einkommen gebildet und Investitionen...[Forts. S. 11] Kapitel 1 – Investitionen, Wachstum, Entwicklung durch Investitionsentscheidungen in konkrete Investitionsgüter (z.B. Maschinen) überführt und diese dienen der Erwirtschaftung einer Rendite für die Investoren. Einen solchen Prozess bezeichnet man daher landläufig auch als Kapitalbildung. Im Folgenden werden daher die Begriffe „ausländische Ersparnisse“ und „ausländisches Kapital“ synonym benutzt. Bei der Analyse der wirtschaftlichen Probleme der Entwicklungsländer im 20. Jahrhundert haben viele EntwicklungsökonomInnen einen Mangel an Investitionstätigkeit als zentrale Ursache mangelnden Wirtschaftswachstums identifiziert. Diesen Mangel führten sie auf eine zu geringe Ersparnisbildung in den Entwicklungsländern selbst zurück und schlugen als Ausweg vor, als Ergänzung der zu geringen inländischen Ersparnisse kurzerhand auf ausländische Ersparnisse zurückzugreifen. Diese sogenannte „Sparlücken-Theorie“ war Teil der keynesianisch inspirierten Entwicklungsökonomie, wie sie in den 1940er bis 1970er Jahren vorherrschend war. Die keynesianischen StrategInnen sahen dabei vor allem den Staat in der Verantwortung. Er sollte im Rahmen einer nationalen Entwicklungsstrategie im Ausland Kredite aufnehmen bzw. vermitteln und diese gezielt in Infrastruktur- und Industrialisierungsprojekte investieren bzw. in bestimmte Wirtschaftszweige leiten. Dies sollte ein Wirtschaftswachstum in Gang setzen, dass dann dazu ausreichen sollte, die aufgenommenen Kredite zurückzuzahlen. Im Detail wurde diese Strategie als sogenannte Schuldenzyklus-Hypothese verfeinert (Weltbank, 1985: 55f). Die Hypothese vom Schuldenzyklus (Abbildung 1) sieht vor, dass im ersten Stadium ein „junges Schuldnerland“ Auslandskredite aufnimmt, um damit einen Importüberschuss (zur Verwendung v.a. für Investitionsgüterimporte) zu finanzieren. Im zweiten Schritt zum „reifen Schuldnerland“ wird der Importüberschuss abgebaut und schließlich in einen allmählichen Exportüberschuss umgewandelt, aus dem die Zinsen für die Kredite teilweise finanziert werden können. Gleichzeitig sinkt auch die Aufnahme neuer Auslandskredite. Das dritte Stadium des „schuldentilgenden Landes“ ist erreicht, wenn der Exportüberschuss größer ist als die fälligen Zinszahlungen und dadurch eine Tilgung der Auslandsschulden erfolgt. Im anschließenden vierten Schritt erfolgt die Verwandlung in ein „junges Gläubigerland“, das mit dem Export von Kapital beginnt und dessen Exportüberschuss allmählich sinkt. Abbildung 1: Die Schuldenzyklus-Hypothese Die Zahlungsbilanz I II III IV V Netto-Zinszahlungen Überschuß Defizit Handelsbilanz Netto-Kapitalbewegungen Der Schuldenzyklus NettoSchulden Schuldenstand NettoForderungen Quelle: Weltbank (1985) Das fünfte und letzte Stadium ist das des „reifen Gläubigerlandes“, welches sich einen Importüberschuss bis zur Höhe der Zinseinnahmen leisten kann und dessen Auslandsforderungen dabei mehr oder weniger stabil bleiben. Die Weltbank hat die „Sparlücken-Theorie“ und die Strategie des Schuldenzyklus bis in die 1980er Jahre offensiv vertreten (schließlich ist sie die Basis ihrer Existenzberechtigung) und hält auch heute noch an ihr fest. Sich selbst sieht die Weltbank als wichtige Finanzquelle für Entwicklungsländer zur Umsetzung einer solchen Entwicklungsstrategie. Allerdings hat der Schuldenzyklus seit den 1980er Jahren zumindest insofern an Popularität verloren, als dass dahinter häufig das Bild einer aktiven und strategisch planenden Wirtschaftpolitik der Entwicklungsländer stand. Dieses Leitbild ist aber durch den Paradigmenwechsel vom staatsorientierten, keynesianischen hin zum marktorientierten, neoklassischen Modell stark in Frage gestellt worden. Die seit den 1980er Jahren dominierenden neoklassischen EntwicklungsstrategInnen sehen das Heil der Entwicklungsländer statt im Staat eher in den privaten Akteuren auf möglichst freien Kapitalmärkten. Nicht mehr der Staat soll sich strategisch verschulden und einzelne Wirtschaftszweige fördern, sondern private Unternehmen und Kapitalbesitze- ...sind ihrerseits ein wichtiger Faktor bei der Schaffung von Arbeitsplätzen und laufenden Einkommen. Grundsätzlich und in der langen Frist spielt aber die Bildung von Ersparnissen eine wichtige Rolle bei der Finanzierung von Investitionen. 7 11 Investoren als Entwicklungshelfer? rInnen aus dem In- und Ausland sollen durch individuelle Investitionsentscheidungen die bestmögliche Verwendung in- und ausländischer Ersparnisse sicherstellen. Durch die Öffnung ihrer Kapitalmärkte sollen Entwicklungsländer und die dortigen Unternehmen Zugang zu (im Vergleich zum Inland) billigem internationalem Kapital erhalten. Dadurch würden zusätzliche Investitionenfinanzierbar, zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen und insgesamt ein höherer wirtschaftlicher Wachstums- und Entwicklungserfolg erreicht. Große Mengen an privatem Kapital aus den Industrieländern sind seitdem in Form von Krediten, Direktund Portfolio-Investitionen in „Schwellenländer” v.a. in Lateinamerika und Asien geflossen (siehe folgenden Abschnitt 1.6). Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sowohl die keynesianische als auch die neoklassische Entwicklungsökonomik und die internationale Staatengemeinschaft ausländischem Investitionskapital während der vergangenen 60 Jahre eine wichtige Bedeutung für die Entwicklung der Länder des Südens beigemessen hat. 12 Wenn der Rückgriff auf ausländische Ersparnisse ein Ersatz oder eine Ergänzung inländischer Ersparnisse ist, warum ist dann die Unterscheidung zwischen inländischen und ausländischen Ersparnissen überhaupt relevant? Ersparnisse sprechen schließlich keine nationale Sprache und sie besitzen auch keinen Pass, der sie als In- oder AusländerIn klassifizieren würde. Ersparnisse haben aber auf ihre Weise einen eigenen Herkunftscharakter, nämlich die Währung, in der sie aufbewahrt bzw. gehalten werden8. Wenn also ausländische Ersparnisse (z.B. aus Deutschland, hier betrachtet als „Ausland“) in ein Land des Südens (z.B. Südafrika, hier betrachtet als „Inland“) fließen, dann kommen sie zunächst einmal in ausländischer Währung (z.B. Euro) ins Land. Wenn Südafrika in Deutschland Kredit aufnimmt, um auf ausländische Ersparnisse zurückzugreifen und damit Investitionen in Südafrika zu finanzieren, müssen diese Ersparnisse zunächst einmal in inländische Währung, also Südafrikanische Rand umgetauscht werden. Und wenn während der Laufzeit des Kredits die jährlichen Zinsen fällig werden, dann muss ein entsprechender Betrag aus den inländischen Erträ- gen (d.h. Erträgen in inländischer Währung) in die entsprechende ausländische Währung zurückgetauscht werden, um die Zinsen in Euro bezahlen zu können. Die Zinserträge von ausländischem Kapital fließen also nicht der südafrikanischen, sondern der ausländischen Wirtschaft zu. Beim „Import“ ausländischer Ersparnisse, d.h. beim Umtausch von Euro in Südafrikanische Rand, wird inländische Währung (hier Südafrikanischer Rand) nachgefragt, während bei der Bezahlung von Zinsen und Tilgungen auf Auslandskredite ausländische Währung (hier Euro) gekauft und inländische verkauft werden muss. Der Rückgriff auf ausländische Ersparnisse hat also indirekt auch Auswirkungen auf den Wechselkurs der inländischen Währung, weil dadurch das Verhältnis von Angebot und Nachfrage auf dem Devisenmarkt beeinflusst wird. Ausländische Ersparnisse unterscheiden sich noch auf andere Weise deutlich von inländischen Ersparnissen. Wenn ein ausländischer Investor mit ausländischen Ersparnissen in Südafrika eine Fabrik eröffnet, so bringt er nicht nur Geld, sondern auch bestimmte Erfahrungen und Technologien aus seinem Ursprungsland mit. Gerade die Chancen eines Technologietransfers spielen in der aktuellen Diskussion über das Entwicklungspotential ausländischer Investitionen eine große Rolle (Details dazu siehe Abschnitt 2.1). 1.6 Wie kommen ausländische Ersparnisse ins Land? – Von Krediten, Direktinvestitionen und Portfolio-Anlagen Es gibt verschiedene Formen, wie ausländisches Kapital in ein Entwicklungsland fließen kann. In dieser Broschüre sind mit dem Begriff „ausländisches Kapital“ solche Zuflüsse gemeint, bei denen Kapital in ausländischer Währung ins Land fließt9 und das Kapital dabei Eigentum der KapitalgeberInnen bleibt. Entwicklungshilfe, sofern sie als Zuschuss vergeben wird, fällt in diesem Sinne also nicht unter ausländische Kapitalzuflüsse, da sie nicht an die GeberInnen zurückbezahlt werden muss. Der Begriff des Kapitals unterstellt, dass es sich um eine Investitionsenscheidung mit dem Ziel der Profiterzielung handelt. Ausländische KapitalgeberInnen wollen ihr Kapital Zur Vereinfachung gehen wir bis auf weiteres davon aus, dass Menschen ihre Ersparnisse in der Währung des Landes bilden, in dem sie ihren Wohnsitz haben. 9 Als zentrales Unterscheidungsmerkmal zwischen inländischen und ausländischen Ersparnissen gehen wir hier von der Währung aus, in der die finanziellen Transaktionen aus einer Investition anfallen. Wenn der anfängliche Finanzzufluss, die Zinsen und Tilgungen oder Dividenden in ausländischer Währung anfallen, dann sprechen wir von ausländischem Kapital. Das gilt unabhängig davon, ob der/die EigentümerIn dieses Kapitals tatsächlich InländerIn oder AusländerIn ist. Die massive Verschuldung z.B. der USA gegenüber dem Rest der Welt ist aus Sicht der USA im hier angewandten Sinne kein ausländischer Kapitalzufluss, denn die USA nehmen Dollar-Schulden auf und müssen die Tilgungen und Zinsen in US$ zahlen. Dadurch sind sie technisch immer zahlungsfähig, denn diese Währung können sie durch ihre eigene Notenbank notfalls in beliebigem Maße selbst herstellen. Umgekehrt gibt es auch den Fall, wo InländerInnen...[Forts. S. 13] 8 Kapitel 1 – Investitionen, Wachstum, Entwicklung Abbildung 2: Aufgliederung ausländischer Kapitalzuflüsse Kredite • private Gläubiger: v.a. Banken • bilaterale Gläubiger: Nord-Regierungen Portfolio-Investitionen • Anleihen • multilaterale Gläubiger: IWF, Weltbank, regionale Entwicklungsbanken Ausländische Direktinvestitionen • Aktien • Greenfield Investitionen • sonstige Finanzprodukte • Beteiligungen, Übernahmen, Fusionen Auslandsverschuldung natürlich nicht verschenken, sondern damit eine Rendite erzielen und ihr Einkommen und Vermögen mehren. Nach dieser Abgrenzung verbleiben im Wesentlichen drei Kategorien von ausländischen Kapitalzuflüssen: Auslandskredite, ausländische Direktinvestitionen (ADI; foreign direct investments – FDIs) und sogenannte Portfolio-Anlagen bzw. Portfolio-Investitionen. Diese drei Hauptkategorien und ihre Unterkategorien werden im weiteren genauer dargestellt (Abbildung 2). Die Gründe für die Schuldenkrise liegen in einem ganzen Bündel von Faktoren, für die sowohl die Schuldner als auch die Gläubiger Verantwortung tragen11. So hatten vor allem westliche Banken im großen Stil Kredite vergeben. Nach dem Verwendungszweck fragten sie in der Regel nicht und die damals vorherrschenden Militärdiktaturen in Lateinamerika und anderswo waren nicht gerade ein Garant dafür, dass die Kredite auf eine entwicklungsförderliche Weise investiert wurden. 1.6.1 Oftmals dienten die Auslandskredite der persönlichen Bereicherung der Machthaber (z.B. im Fall des legendären Mobutu Sese Seko in Zaire oder Ferdinand Marcos auf den Philippinen), wurden für die Aufrüstung ausgeben oder finanzierten fragwürdige Prestigeprojekte. Die Gläubigerbanken schauten zu oder schauten weg. Auslandskredite Auslandskredite sind Kredite, die in ausländischer Währung und in der Regel bei ausländischen Gläubigern aufgenommen werden. Der präzisere Begriff lautet daher Fremdwährungskredite. Auslandskredite sind die wohl bekannteste Form ausländischer Kapitalzuflüsse. Im stark regulierten internationalen Finanzsystem der Nachkriegszeit waren Auslandskredite bis Ende der 1980er Jahre die vorrangige Quelle ausländischer Ersparnisse für Entwicklungsländer. Erst seit den 1990er Jahren traten zusätzlich in erheblichem Umfange Direktund Portfolio-Investitionen auf. 1970 betrug die Summe der ausstehenden Auslandskredite aller Entwicklungsländer ca. 66 Mrd. US$10. Dieser Betrag hat sich bis Ende der 1970er Jahre auf knapp 380 Mrd. US$ fast versechsfacht und mündete 1982 in die sogenannte „Schuldenkrise der Dritten Welt“, als Mexiko im August 1982 seine Zahlungsunfähigkeit erklären musste. Ab 1982 setzte ein internationales Krisenmanagement ein. Durch neue Kredite und wirtschaftspolitische Auflagen der Gläubiger sollte die Krise überwunden und die Zahlungsfähigkeit der Schuldner nachhaltig wiederhergestellt werden. Ob dies bis heute gelungen ist, muss man in Anbetracht der immer noch weiter wachsenden Verschuldung (Abbildung 3, S. 14) und der wirtschaftlichen und sozialen Lage vieler Entwicklungsländer bezweifeln. Bis Ende 2005 ist die Summe der ausstehenden Auslandskredite auf ca. 1.750 Mrd. US$ angewachsen, eine Trendumkehr scheint nicht in Sicht. ...(z.B. argentinische StaatsbürgerInnen aus Sicht des argentinischen Staates) ausländisches Kapital ins Land bringen. In Argentinien lief das so ab, dass viele wohlhabende ArgentinierInnen in den 1980er und 1990er Jahren ihr Kapital in ausländische Währung (vorzugsweise US$) umgetauscht und ins Ausland verbracht hatten („Kapitalflucht“, v.a. in die USA). Teile dieses Kapitals haben sie dann über argentinische Staatsanleihen, die in US$ ausgegeben wurden, an den argentinischen Staat zurückverliehen. Argentinien musste so an seine eigenen Landsleute Zinsen und Tilgungen in US$ zahlen. Als es 2001 in Argentinien zu einer Währungskrise kam und weil Argentinien US$ im Gegensatz zu den USA nicht selbst herstellen kann, wurde Argentinien zahlungsunfähig. Im Fall der argentinischen Finanzkrise 2001 geht man davon aus, dass ca. die Hälfte der auf US$ lautenden argentinischen Staatsanleihen letztlich argentinischen StaatsbürgerInnen gehören. Da diese Wertpapiere aber auf Konten in den USA oder Europa verwaltet werden, gibt es für Argentinien keine Möglichkeit, dies im Detail nachzuprüfen oder gar zu verhindern. 10 Sofern nicht anders vermerkt alle Zahlen nach Weltbank (2006). 11 Für einen Einblick in die Geschichte der Schuldenkrise siehe z.B. Altvater u.a. (1988) und Sangmeister (1993). 9 Forts.. 13 Investoren als Entwicklungshelfer? Abbildung 3: Auslandskredite der Entwicklungsländer (1970-2004, in Mrd. US$) Abbildung 4: Langfristige Auslandskredite nach Gläubigern (1970-2004, in Mrd. US$) 1.800 1.800 Kredite gesamt Langfristige Kredite 1.600 private Gläubiger Langfristige Kredite 1.400 Kurzfristige Kredite Bilaterale Gläubiger 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1978 1976 1974 Multilaterale Gläubiger 1970 2004 2002 2000 1998 1996 0 1994 0 1992 200 1990 200 1988 400 1986 400 1984 600 1982 600 1980 800 1978 800 1976 1.000 1974 1.000 1972 1.200 1970 1.200 1972 1.400 1980 1.600 Quellen: UNCTAD (2006), Weltbank (2006) Die Verschiebungen der Anteile wird in Abbildung 5 besonders augenfällig. Die gegenläufige Bewegung der privaten Gläubiger einerseits und der bi- und multilateralen Gläubiger andererseits macht deutlich, dass nach dem Ausbruch der Schuldenkrise die westlichen Regierungen und die von ihnen dominierten internationalen Finanzinstitutionen (International Financial Institutions - IFIs) IWF und Weltbank für die westlichen Banken eingesprungen sind. Regierungen wie die deutsche Bundesregierung und Abbildung 5: Gläubigeranteile an langfristigen Krediten (1970-2004; Zahlenwerte in Prozent) 70 60 50 40 30 20 Private Gläubiger Bilaterale Gläubiger 10 Multilaterale Gläubiger 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 0 1970 14 Die Gläubigerstruktur12 hat sich im Laufe der Zeit stark verändert (Abbildung 4). Grundsätzlich unterscheidet man zwischen privaten Kreditgebern (insbesondere Geschäftsbanken, aber auch Exporteure u.a.), Gläubigerregierungen wie z.B. der deutschen Bundesregierung (sogenannte „bilaterale Gläubiger“) und den Krediten multilateraler Institutionen (wie z.B. IWF und Weltbank). Zu Beginn der 1970er Jahre kamen ca. 44 Prozent der langfristigen Kredite (Laufzeit über ein Jahr) von westlichen Geschäftsbanken und anderen privaten Gläubigern (z.B. privaten Exporteuren). Westliche Regierungen stellten ebenfalls ca. 44 Prozent der Kredite bereit und etwa 12 Prozent kamen von multilateralen Gläubigern wie z.B. der Weltbank. Die verstärkte langfristige Kreditvergabe der Banken von Anfang der 1970er bis Mitte der 1980er Jahre ist in Abbildung 4 gut zu erkennen. Bis zum Beginn der Schuldenkrise 1982 hatten die privaten Gläubiger ihren Anteil auf deutlich über 60 Prozent gesteigert. Der Anteil der bilateralen Gläubiger sank auf 25 Prozent, die multilateralen Gläubiger stagnierten bei 12 Prozent. Die Schuldenkrise hat den privaten Kreditgläubigern offensichtlich zunächst einen kräftigen Dämpfer verpasst, denn danach fiel ihr Engagement bis zum Jahre 1994 bis auf 35 Prozent zurück. Erst danach kehrte die Kreditvergabelaune der Privatgläubiger zurück, so dass sie inzwischen wieder für ca. die Hälfte der ausstehenden langfristigen Kredite verantwortlich sind. Quellen: UNCTAD (2006), Weltbank (2006) 12 Da es in diesem Abschnitt um Auslandskredite geht, sind mit Gläubigern hier ausschließlich die Kreditgläubiger gemeint. Die in jüngerer Zeit verstärkte Schuldenaufnahme von Entwicklungsländern mittels Anleihen und die gewachsene Rolle der Anleihegläubiger wird im Abschnitt 1.6.3 (Portfolio-Investitionen) behandelt. Kapitel 1 – Investitionen, Wachstum, Entwicklung die IFIs steigerten auch nach 1982 ihre Kreditvergaben und man muss davon ausgehen, dass diese biund multilateralen Kredite zu einem überwiegenden Teil nur dazu dienten, dass die Schuldner damit die Kredite bei den Banken zurückzahlen konnten: die Privatgläubiger wurden von „ihren“ Regierungen „freigekauft“ (sogenanntes „bail-out“). Neben den langfristigen Krediten gibt es noch kurzfristige Kredite mit einer Laufzeit von bis zu einem Jahr, in der Regel aber von drei bis sechs Monaten. Die Finanzkrise in Südostasien hat den Blick für diese in der Regel von Banken vergebenen kurzfristigen Kredite geschärft. Kurzfristige Kredite haben häufig niedrigere Zinssätze als langfristige Kredite und werden von den Banken im Regelfall einfach erneuert. Kommt es aber zu einer Krise, werden die Kredite nicht verlängert. Wenn ein Schuldnerland einen großen Teil seiner Kreditaufnahme über kurzfristige Kredite tätigt, so stellt das eine besondere Gefahr dar. Als im Sommer 1997 die Asienkrise in Thailand begann, machten kurzfristige Bankkredite ca. 40 Prozent der thailändischen Auslandskredite aus. Diese Kredite wurde nicht verlängert und Thailand geriet sehr schnell an die Grenze der Zahlungsunfähigkeit. 1.6.2 Ausländische Direktinvestitionen Mit ausländischen Direktinvestitionen (ADI; engl. foreign direct investments – FDIs) sind Investitionen gemeint, bei denen ein ausländischer Kapitalgeber im Inland ein Unternehmen gründet oder sich an einem inländischen Unternehmen beteiligt oder es übernimmt. Das zentrale Kriterium einer ausländischen Direktinvestition ist das Interesse des ausländischen Kapitaleigentümers, auf das gegründete oder erworbene Unternehmen unternehmerisch Einfluss zu nehmen, d.h. sich an ManagementEntscheidungen zu beteiligen. Wenn jemand mit eigenem Kapital ein neues Unternehmen gründet, ist dieser Sachverhalt offensichtlich gegeben. Bei Beteiligungen an einem bestehenden Unternehmen stellt sich hingegen die Frage, ab wann dem Investor unterstellt werden kann, auf die Politik des Unternehmens Einfluss nehmen zu wollen. In der Statistik werden Kapitalzuflüsse dann als Direktinvestitionen eingruppiert, wenn die Beteiligung bei 10 Prozent oder mehr des Aktienkapitals liegt13. Liegt die Beteiligung niedriger, spricht man von einer Portfolio-Investition (siehe Abschnitt 1.6.3). Bei ausländischen Direktinvestitionen lassen sich 13 zwei grundlegende Kategorien unterscheiden. Dabei wird danach gefragt, ob eine Direktinvestition tatsächlich die Produktionsmöglichkeiten eines Landes ausweitet oder nicht. Diesbezüglich stehen auf der einen Seite sogenannte Greenfield-Investments, bildlich gesprochen also Investitionen auf der zuvor grünen Wiese. Hierbei geht es um die Gründung neuer Unternehmen bzw. dem Ausbau von Unternehmenskapazitäten bestehender Unternehmen. Bei Greenfield-Investments werden neue Produktionskapazitäten geschaffen, der Kapitalstock des betreffenden Unternehmens und damit der Volkswirtschaft wächst. Dem stehen auf der anderen Seite sogenannte Beteiligungen und Übernahmen (engl. „Mergers and Aquisitions“ – M&A) gegenüber. Dabei geht es um die Beteiligung an einem Untenehmen, die Fusion mit einem Unternehmen oder die komplette Übernahme eines Unternehmens. Im Fall einer ausländischen Direktinvestition kauft ein ausländisches Unternehmen ein inländisches Unternehmen zum Teil (Beteiligung) oder komplett (Übernahme) auf oder das ausländische Unternehmen wird mit einem inländischen Unternehmen verschmolzen (Fusion). Anders als bei Greenfield-Investments entstehen dadurch keine neuen Produktionskapazitäten, sondern die bestehenden Kapazitäten wechseln nur den Eigentümer. Zwar könnte man vermuten, dass der vormalige inländische Eigentümer die Erlöse des Verkaufs nun für anderweitige Investitionen im Inland verwendet. Das ist aber nicht notwendigerweise der Fall. Ein beträchtlicher Teil der grenzüberschreitenden Beteiligungen und Übernahmen in Entwicklungsländern finden im Rahmen von Privatisierungen statt. Viele der überschuldeten Entwicklungsländer wurden von den Gläubigern dazu gedrängt, staatseigene Unternehmen zu privatisieren und an ausländische Investoren zu verkaufen. Dadurch sollen einerseits zusätzliche Einnahmen für den Schuldendienst erzielt und andererseits im Sinne des neoliberalen Paradigmas der Rückzug des Staates vorangetrieben werden. Die Privatisierungserlöse wurden dann nicht anderweitig im Inland investiert, sondern sie flossen in den Schuldendienst ans Ausland. In diesem Zusammenhang wurden z.B. Telefongesellschaften, Stromversorger und Öl- und Gasunternehmen privatisiert. In Brasilien und Argentinien erfolgten in den 1990er Jahren über die Hälfte aller ausländischen Beteiligungen und Übernahmen im Dieser Grenzwert ist gewissermaßen willkürlich. Bei großer Streuung der Aktien kann man auch mit weniger als 10 Prozent der Aktienstimmrechte maßgeblich Einfluss auf ein Unternehmen ausüben. Gehört die Mehrheit eines Unternehmen hingegen nur wenigen Eigentümern, kann man auch mit einer 10 prozentigen Beteiligung bisweilen nur wenig ausrichten. 15 Investoren als Entwicklungshelfer? Viele ÖkonomInnen begrüßen diese Entwicklung, denn ADI haben im Vergleich zur Kreditaufnahme im Ausland zweifellos einige Vorteile für das Empfän- gerland. Der wohl wichtigste Vorteil besteht darin, dass die ausländischen KapitalgeberInnen ein großes Interesse daran haben, dass ihre Investitionen wirtschaftlich erfolgreich sind, denn sie tragen das unternehmerische Risiko. Gläubiger von Krediten gehen in der Regel einfach davon aus, dass ein Schuldnerstaat einen Kredit in jedem Fall zurückzahlen wird, auch wenn der Kredit durch Misswirtschaft oder Korruption teilweise „verloren“ geht oder die damit getätigten Investitionen fehlschlagen. Wenn ADI fehlschlagen, ist hingegen der ausländische Kapitalgeber der Geschädigte. Ein sehr wichtiger Aspekt ist auch die Frage des Wechselkursrisikos. Wenn die Regierung von Brasilien einen Kredit in Euro aufnimmt und der Wechselkurs der brasilianischen Währung Real (R$) auf die Hälfte fällt, dann verdoppeln sich dadurch die Auslandsschulden (gemessen in inländischer Währung). Der Staat Brasilien muss dann aus dem Staatshaushalt doppelt so viel Real wie vor dem Wechselkursverfall für die Bedienung der Schulden aufwenden. Bei einer ADI ist es genau umgekehrt, denn hier trägt der Investor das Wechselkursrisiko. Wenn „Volkswagen do Brasil“ gleichbleibend profitabel Autos in Brasilien produziert und verkauft und der Real auf die Hälfte fällt, dann kann „Volkswagen do Brasil“ eine entsprechend nur halb so große Dividende in Euro an die Konzernmutter Volkswagen Deutschland abführen. Weitere Vorteile von ADI, wie z.B. Fragen des Technologietransfers, werden in Kapitel 2 genauer behandelt. Abbildung 6: Ausländische Direktinvestitionen in Entwicklungsländer (in Mrd. US$, 1970-2004) Abbildung 7: Zuflüsse in Entwicklungsländer (in Mrd. US$, 1970-2004) 225 700 Rahmen von Privatisierungen. Gemessen an allen ADI (inkl. Greenfield-Investments) machten Privatisierungs-ADI in diesem Zeitraum 32 Prozent (Brasilien) bzw. 39 Prozent (Argentinien) aus14. Direktinvestitionen sind ihrem Wesen nach auf eine längere Frist angelegt und unterliegen daher nicht ganz so großen Schwankungen wie z.B. kurzfristige Kredite oder Portfolio-Investitionen. Dennoch haben sich die Zuflüsse von ADI in Entwicklungsländer in den vergangenen Jahrzehnten dramatisch verändert. Direktinvestitionen hat es schon seit sehr langer Zeit immer wieder gegeben. So liegt z.B. die Übernahme des Automobilunternehmens Adam Opel AG durch den US-amerikanischen Konzern General-Motors im Jahr 1929 schon über 75 Jahre zurück. Und auch die Gründung der Volkswagen-Tochter „Volkswagen do Brasil“ ist immerhin schon über 50 Jahre her. Direktinvestitionen haben aber sowohl in ihrem Umfang als auch in der Bandbreite massiv zugenommen (Abbildung 6). Vor allem die 1990er Jahre sind durch ein dramatisches Wachstum an ADI in Entwicklungsländer geprägt. Stellten bis in die 1980er Jahre Kredite den größten Bestandteil von Kapitalzuflüssen in den Süden dar, haben ADI im Laufe der 1990er Jahre zeitweilig die Kredite übertroffen (Abbildung 7). 200 Summe Zuflüsse 600 Kreditaufnahme 175 500 ADI 150 Portfolio-Investitionen gesamt 400 125 100 Entwicklungshilfe 300 75 200 50 100 25 0 Quellen: UNCTAD (2006), Weltbank (2006) 14 Eigene Berechnungen nach UNCTAD (2000) und UNCTAD (2006). 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 0 1970 16 Kapitel 1 – Investitionen, Wachstum, Entwicklung Es gibt aber Nachteile von ADI im Vergleich zu Auslandskrediten. Bei der Kreditaufnahme hat der inländische Kreditnehmer bzw. die Kreditnehmerin große Entscheidungsspielräume, wie genau das geliehene Geld eingesetzt wird. Dieser Spielraum liegt im Fall von ADI bei den ausländischen InvestorInnen, da diese selbst die UnternehmerInnen sind. Das ist besonders dann schwerwiegend, wenn dem Staat dadurch immer weniger Möglichkeiten bleiben, die eigene Wirtschaftsstruktur (z.B. im Sinne einer Diversifizierung des Produktionsapparats statt einer Konzentration z.B. nur auf Baumwoll- oder Kupferproduktion) bewusst zu beeinflussen. Ein weiterer Nachteil besteht darin, dass eine ADI einen dauerhaften Anspruch des ausländischen Kapitalgebers bzw. der -geberin gegenüber dem Inland begründet. Solange ein durch ADI gegründetes oder erworbenes Unternehmen profitabel wirtschaftet, kann der Investor jährlich die Gewinne in sein Heimatland zurückholen. Wenn ein durch ausländische Kredite finanziertes inländisches Unternehmen profitabel wirtschaftet, dann muss es nur den Kredit zurückzahlen, und alle darüber hinaus erwirtschafteten Gewinne bleiben erst einmal im Inland. Bisher konzentrieren sich ADI und die damit zusammenhängenden Chancen und Risiken auf sehr wenige sogenannte Schwellenländer. 40 Prozent aller Box I: Von Aktien und Anleihen Eine Aktie ist ein Wertpapier, dass die Inhaberin17 der Aktie als Miteigentümerin eines Unternehmens ausweist. Wenn ein Unternehmen beispielsweise 1 Million Aktien ausgegeben hat, so gehört der Inhaberin einer Aktie ein Millionstel des Unternehmens. Sie hat ein Anrecht auf ein Millionstel des ausgeschütteten Gewinns und hat ein Millionstel der Stimmrechte in der Aktionärsversammlung des Unternehmen. Wenn das Unternehmen pleite geht, werden die Aktien des Unternehmens wertlos. Das Verhältnis zwischen Aktionärin und Unternehmen ist ein Eigentümerinnenverhältnis. Eine Anleihe ist ein Wertpapier, das bestätigt, dass der Inhaber der Anleihe („Gläubiger“) eine bestimmte Menge Geld an einen bestimmten Schuldner verliehen hat. Dieser Schuldner kann z.B. ein Unternehmen, ein Nationalstaat oder eine Kommune sein. Auf der Anleihe ist vermerkt, wann der Schuldner das Geld zurückzahlen muss und wie viel Zins er bis dahin bezahlen muss. Eine Anleihe hat also einiges mit einem Kredit gemeinsam. Anders als bei einem Kredit kann eine Anleihe sehr leicht weiterverkauft werden. von 1990-2004 in Entwicklungsländer geflossenen ADI gingen nach China15 (UNCTAD 2006). Über 78 Prozent der in diesem Zeitraum in Entwicklungsländer geflossenen ADI gingen in nur 10 Länder16. Diese Konzentration hat in den letzten Jahren nicht abgenommen. Allerdings gab es auch bei diesen wenigen Ländern erhebliche Schwankungen. Als nach der Finanzkrise in Südostasien 1997/98 südkoreanische Unternehmen wegen des zusammengebrochenen Wechselkurses für AusländerInnen besonders billig zu haben waren, stiegen die ADI nach Südkorea sprunghaft an und lagen im Drei-Jahres-Durchschnitt 1998-2000 um 390 Prozent höher als im Zeitraum 1995-1997. 1.6.3 Portfolio-Investitionen Portfolio-Investitionen bzw. Portfolio-Anlagen sind Investitionen in Aktien, Anleihen und andere Wertpapiere (Box I). Im Gegensatz zu Direktinvestitionen geht es den InvestorInnen beim Kauf von Aktien nicht darum, Einfluss auf einzelne Unternehmen auszuüben, sondern um die kurz- und mittelfristige Maximierung des finanziellen Ertrags in Kombination mit hoher Liquidität, d.h. Verfügbarkeit. PortfolioInvestitionen fließen daher primär in börsennotierte Wertpapiere wie Aktien und Anleihen, von denen die InvestorInnen einerseits eine baldige Wertsteigerung erwarten und die andererseits kurzfristig an der Anleihen werden an der Börse auf sogenannten „Rentenmärkten“ behandelt. Anleihen sind quasi standardisierte Kredite von großen Schuldnern, deren Zahlungsfähigkeit leichter einzuschätzen ist als die einer Privatperson. Z.B. kann man davon ausgehen, dass die Anleihen des Bundesfinanzministeriums mit extrem hoher Wahrscheinlichkeit zurückgezahlt werden. Die Anleihen großer Unternehmen wie z.B. DaimlerChrysler oder BASF werden auch mit hoher Wahrscheinlichkeit zurückgezahlt werden. Schwieriger ist es z.B. bei Unternehmen oder Staaten, die wirtschaftlich und politisch in großen Schwierigkeiten stecken. So würde heute z.B. kaum jemand eine Anleihe von ENRON oder von Somalia kaufen, es sei denn, die Zinsen sind so hoch, dass diese das Risiko eines Zahlungsausfalls ausgleichen. Die Anleihen von Entwicklungsländern sind wegen ihres höheren Risikos deutlich höher verzinst als z.B. deutsche Staatsanleihen. Im Gegensatz zu einer Aktie ist eine Anleihe ein Gläubiger-Schuldner-Verhältnis und kein Eigentümerverhältnis. Die Anleihen eines Unternehmens sind immer sicherer als die Aktien dieses Unternehmens, denn im Fall einer Krise bekommen zuerst die Anleihegläubiger ihr Geld zurück, bevor die Aktionäre ihr Aktienkapital erhalten. Alle Daten für China schließen Hongkong und Macao ein. Diese waren neben China Brasilien (10,3%), Mexiko (8,8%), Argentinien (4,6%), Malaysia (3,2%), Chile (2,9%), Südkorea (2,6%), Thailand (2,2%), Venezuela (1,8%) und Indien (1,7%). 17 In dieser Box wird der Einfachheit halber für Aktien die weibliche und für Anleihen die männliche Form verwandt. 15 16 17 Investoren als Entwicklungshelfer? über 50 Prozent (1996 und 2001) oder sogar um 90 Prozent (1998) zurück. Aus diesen Zahlen wird deutlich, dass Portfolio-Investitionen für Entwicklungsländer kein geeignetes Mittel sind, um in zuverlässiger und langfristiger Weise ausländisches Kapital ins Land zu holen. 80 Investitionen in Aktien 70 60 50 40 30 20 10 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0 Quellen: UNCTAD (2006), Weltbank (2006) Börse verkauft werden können. Portfolio-Anlagen unterliegen also einem relativ kurzfristigen Anlagekalkül und weisen daher deutlich höhere Schwankungen auf als Kredite und ADI. Die Abbildung 8 deutet auf vier Dinge hin. Erstens sind Portfolio-Investitionen seit Beginn der 1990er Jahre förmlich explodiert. Vorher spielten sie als Form von Finanzzuflüssen für Entwicklungsländer praktisch keine Rolle (vgl. auch Abbildung 7). Zweitens sind Portfolio-Investitionen extrem schwankungsanfällig (volatil). Drittens sind die PortfolioInvestitionen in Anleihen deutlich höher als die in Aktien. Und viertens schwanken Investitionen in Aktien und Anleihen parallel, d.h. in den Jahren, in denen die Investitionen in Anleihen steigen, steigen auch die Investitionen in Aktien bzw. umgekehrt. Die in ausländischer Währung dotierten Anleihen von Entwicklungsländern sind Teil der Auslandsverschuldung dieser Länder (vgl. Abbildung 2, S. 13). Abbildung 10 macht deutlich, dass die Verschuldung über Anleihen seit den 1990er Jahren erheblich an Bedeutung gewonnen hat. Ein Grund hierfür ist, dass die Zinsen auf Anleihen häufig etwas niedriger liegen als die für Kredite. Die gestiegene Bedeutung von Anleihen für die Auslandsverschuldung beschränkt sich aber nur auf wenige sogenannte „Schwellenländer“. Nicht zuletzt die Finanzkrise in Argentinien hat gezeigt, dass das Management der Auslandsschulden durch die Anleihen deutAbbildung 9: Schwankungsbreite von PortfolioInvestitionen im Vergleich zum Vorjahr (1990-2004) 500% 450% Aktien 400% Anleihen 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% 0% -50% -100% 1992 Obgleich die Zuflüsse in Aktien und Anleihen beide sehr volatil sind, ist die Schwankungsbreite bei Aktien relativ gesehen noch viel höher. Abbildung 9 zeigt, wie sich die Portfolio-Investitionen in Aktien und Anleihen jeweils im Vergleich zum Vorjahr entwickelt haben. Die Investitionen in Anleihen sind in Extremjahren um 137 Prozent gestiegen (1993) bzw. um 25 Prozent (1998 und 2001) eingebrochen. Das sind dramatische kurzfristige Verschiebungen, doch die Veränderungen der Zuflüsse in die Aktienmärkte der Entwicklungsländer waren noch viel dramatischer. In Boom-Jahren sind Portfolio-Investitionen in Aktien in Entwicklungsländern um 318 Prozent (1999) und sogar um 499 Prozent (2003) gestiegen. In Krisenjahren gingen die Zuflüsse hingegen um 1990 18 Ein weiterer Unterschied zwischen Portfolio-Investitionen in Aktien und solchen in Anleihen liegt im Wechselkursrisiko. Die Entwicklungsländer-Anleihen, die zu ca. 70 Prozent von Regierungen und zu 30 Prozent von Unternehmen aus dem Süden ausgegeben werden, sind in der Regel in US-Dollar oder in Euro dotiert, d.h. hier tragen die Schuldner das Wechselkursrisiko. Bei Portfolio-Investitionen in Aktien ist es hingegen wie bei ADI. Hier tragen die InvestorInnen das Risiko einer Wechselkursänderung, denn es handelt es sich um Zuflüsse in die heimischen Aktienmärkte der Entwicklungsländer. 2004 Investitionen in Anleihen 2002 90 2000 Portfolio-Investitionen insgesamt 100 1998 110 1996 120 1994 Abbildung 8: Portfolio-Investitionen in Entwicklungsländer (in Mrd. US$, 1970-2004) Quellen: UNCTAD (2006), Weltbank (2006) Kapitel 1 – Investitionen, Wachstum, Entwicklung Abbildung 10: Aufnahme neuer Schulden über Kredite und Anleihen (1970-2004, in Mrd. US$) 275 250 225 Kredite Anleihen 200 175 150 125 100 75 50 25 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0 Quellen: UNCTAD (2006), Weltbank (2006) lich unübersichtlicher geworden ist. Im Fall von Zahlungsschwierigkeiten hat die Regierung eines Entwicklungslandes mit einer überschaubaren Zahl von Krediten und Banken zu tun, mit denen sie in Verhandlungen treten kann. Bei den Anleihen ist das sehr viel schwieriger, denn die Anleiheschulden verteilen sich je nachdem auf Zehntausende von einzelnen AnleihegläubigerInnen, die einem Verhandlungsergebnis zustimmen müssen. Dieses Problem versucht man zwar inzwischen dadurch zu lösen, dass bei Verhandlungen über Anleihen eine Zustimmung von „nur“ noch 66 bis 75 Prozent der AnleihegläubigerInnen ausreicht. Aber auch dieses Maß an Zustimmung ist relativ schwer zu erreichen. Hinsichtlich der Verteilung der Portfolio-Investitionen liegt eine noch höhere Konzentration auf wenige Länder vor als bei den ADI. Von 1990 bis 2004 gingen knapp 80 Prozent der Portfolio-Investitionen in Anleihen in 10 Länder. Bei den Investitionen in Aktien kamen die zehn Top-Empfängerländer sogar auf 98 Prozent; sie decken sich weitgehend mit den vorgenannten 10 Empfängerländern von Anleihe-Investitionen. talabflüsse aus Entwicklungsländern nicht entwicklungsförderlich sind. Ausländische KapitalgeberInnen wollen langfristig nicht nur ihr eingesetztes Kapital zurückbekommen, sondern auch eine Rendite erwirtschaften (z.B. als Zinsen oder Dividenden) und deshalb werden ausländischen Kapitalzuflüssen langfristig umso größere Kapitalabflüsse folgen. Fraglich ist nur, wann und wie schnell sich die Richtung der Kapitalflüsse umkehrt. Im Sinne der Schuldenzyklushypothese müssen die anfänglichen Kapitalzuflüsse wirksam investiert werden, damit sich die späteren Abflüsse aus den Erträgen der Investitionen bewältigen lassen. Aus Abbildung 11 wird deutlich, dass sich die Nettoflüsse, d.h. der Saldo von Zuflüssen und Abflüssen bei den verschiedenen Kategorien unterschiedlich entwickeln. Von 1970 bis zum Beginn der Schuldenkrise 1982 haben die Entwicklungsländer über Kredite Nettozuflüsse in Höhe von ca. 333 Mrd. US$ erhalten. Von 1983 bis 1989 kehrte sich die Richtung um und es flossen netto 145 Mrd. US$ ab. 1990 bis 1995 waren wieder Zuflüsse von insgesamt 83 Mrd. US$ zu verzeichnen und von 1996 bis 2004 summieren sich die Abflüsse auf 416 Mrd. US$. Über den Gesamtzeitraum 1970 bis 2004 haben die Schuldner netto 145 Mrd. US$ an die Gläubiger überwiesen. Im gleichen Zeitraum sind die Kredite von 66 Mrd. US$ auf 1.753 Mrd. US$ gestiegen. Zwar hat sich der Nettoabfluss auf Kredite seit 2002 wieder verlangsamt, aber ein Ende des Transfers von Süd nach Nord ist nicht in Sicht. Grund für die leichte „Entspannung“ in jüngster Zeit ist eine gestiegene Neukreditvergabe an private Schuldner, Abbildung 11: Salden der verschiedenen Kapitalflüsse (1970-2004, in Mrd. US$) 150 125 100 75 50 25 0 -25 ADI -75 Portfolio-Investitionen -100 Kredite 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 -125 1972 Im Abschnitt 1.5 wurde dargelegt, dass nach Meinung der meisten ÖkonomInnen Entwicklungsländer von Kapitalzuflüssen aus dem Ausland profitieren können. Auch wenn an dieser These Zweifel angebracht erscheinen (siehe Kapitel 2), so herrscht doch zumindest dahingehend Einigkeit, dass Kapi- Gesamtsaldo -50 1970 1.6.4 „Entwicklungsfinanzierung“: der Saldo der Zu- und Abflüsse Quellen: UNCTAD (2006), Weltbank (2006) 19 Investoren als Entwicklungshelfer? d.h. Unternehmen und Banken in Entwicklungsländern. Die öffentlichen Schuldner, d.h. die Staaten, haben in jüngster Zeit hingegen mit einer weiteren Zunahme des Nettoabflusses zu kämpfen (siehe dazu Abbildung 13, in Abschnitt 2.3, S. 24). Die Salden von Direkt- und Portfolio-Investitionen sehen positiver aus. Zwar kam es 2001/2002 auch dort, hauptsächlich infolge der Krise in Argentinien, netto zu Abflüssen, aber danach gab es wieder Nettozuflüsse von zuletzt 26 Mrd. US$ (2004). Noch viel bedeutsamer sind die Salden auf ADI. Auch diese waren 2002/2003 erheblich eingebrochen, waren aber in den vergangenen 20 Jahren immer deutlich positiv. Fasst man die drei Kategorien Kredite, ADI und Portfolio-Investitionen zusammen, ergibt sich seit Anfang der 1990er Jahre ein positiver Nettokapitalzufluss in den Süden, der allerdings sehr stark schwankt und 2002 kurz unter null fiel. Die derzeitigen Nettozuflüsse bei ADI und Portfolio-Anlagen gleichen die Nettoabflüsse auf Kredite mehr als aus. Von 1983 bis 1988 war hingegen netto Kapital aus den Entwicklungsländern abgeflossen. 20 Diese Entwicklung zeichnet ein vordergründig positives Bild, bedarf aber dreier warnender Hinweise: Erstens fehlt in den Zahlen der Abfluss auf Portfolio-Anlagen in Aktien, da diese in internationalen Statistiken nicht systematisch erfasst werden. Als Portfolio-Abflüsse wurden hier nur Tilgungen und Zinsen auf Anleihen erfasst, tatsächlich fällt der Saldo also schlechter aus. 18 Zweitens ist nochmals die Konzentration der ADI und Portfolio-Investitionen auf nur wenige Länder zu betonen. Chinas Auslandschulden machen nur 7 Prozent aller Schulden des Südens aus18, doch China erhält 40 Prozent der Direktinvestitionen. Die hohen Nettozuflüsse Chinas lösen nicht das Problem anderer Länder, die relativ hohe Schulden haben und nur wenige ADI anziehen. Drittens, und dies ist sicher der gefährlichste Aspekt, sind die derzeitigen Nettokapitalzuflüsse nur die erste Entwicklungsphase, der irgendwann eine Zeit mit entsprechenden Abflüssen folgen wird. Betrachtet man die Entwicklung der Nettoflüsse auf Kredite seit den 1970er Jahren als Muster dafür, wie sich die anderen Kapitalflussarten in Zukunft entwickeln können, so muss man ein wenig optimistisches Zukunftsbild zeichnen. Zwar ist noch unklar, wann die Umkehr der Kapitalflüsse auch bei ADI und Portfolio-Investitionen stattfinden wird, aber sie kommt mit Sicherheit (und vielleicht schon bald). Wenn bis dahin nicht ein weitgehend erfolgreicher Entwicklungsprozess im Süden zu verzeichnen ist, dann können diese Finanztransfers ähnlich der Nettotransfers der 1980er Jahre nur aus der Substanz der Länder kommen. Die 1980er Jahre gelten aus diesem Grund bis heute als „das verlorene Jahrzehnt“. Möglicherweise legen die Kapitalflüsse von heute daher die Grundlage vieler weiterer verlorener Jahrzehnte. China hat auch keine Nettoabflüsse auf Kredite zu befürchten, da China viel mehr Forderungen als Schulden gegenüber dem Rest der Welt hat. Allein die chinesischen Devisenreserven übersteigen die Auslandsschulden um ein vielfaches und sind überwiegend als Portfolio-Anlagen in den USA investiert. Kapitel 2 Chancen und Risiken ausländischen Kapitals Ausländische Kapitalzuflüsse sollen eine ganze Reihe positiver Effekte auf die Entwicklungschancen der Gastländer haben. Die erwarteten Auswirkungen sollen auf der Projektebene („Mikro-Ebene“) z.B. konkreten Technologietransfer und neue Arbeitsplätze bringen. Darüber hinaus gibt es gesamtwirtschaftliche Ziele („Makro-Ebene“) wie z.B. Wachstum und eine Stabilisierung der Zahlungsbilanz und des Wechselkurses, die vom Zustrom ausländischen Kapitals erhofft werden. Den in Abschnitt 1.6 dargestellten Formen ausländischen Kapitals werden dabei spezifische Entwicklungspotentiale zugeschrieben. Da sich in den vergangenen Jahren die Diskussion besonders auf die Vorzüge ausländischer Direktinvestitionen konzentriert hat, werden diese hier besonders berücksichtigt. 2.1. Technologietransfer Mit dem Zustrom ausländischen Kapitals wird seit jeher die Hoffnung verbunden, dass sich dadurch Fortschritte bei der Einführung moderner Technologien ergeben. Bis in die frühen 1980er Jahre bestand die Strategie überwiegend darin, durch staatliche oder staatlich geförderte Kreditaufnahme im Ausland ausländische Technologie einzukaufen und in inländischen Unternehmen einzusetzen. Insbesondere die Entwicklungsstrategie der sogenannten Importsubstitution in Lateinamerika war eng mit diesem Ansatz verbunden und sah eine sehr aktive Rolle des Staates in der Ausgestaltung der Wirtschaftsstruktur vor. Mit der Abkehr von dieser Strategie und der Hinwendung zum freien Markt als Regulierungsinstrument rückten ausländische Unternehmen als Mittler des Technologietransfers 19 stärker ins Zentrum.19 Sie sollen selbst als Investoren in Entwicklungsländern unternehmerisch tätig werden ihre eigene Technologie mitbringen und in der Praxis einsetzen. Bei den Vorteilen, die ausländische Direktinvestitionen mit sich bringen sollen, wird daher häufig von einem sogenannten „Spillover“-Mechanismus gesprochen (Abbildung 12, S. 22): Unmittelbar mit der Investition verbundene Effekte wie die Einführung neuer Technik (z.B. moderne Maschinen) und die dazugehörige Qualifizierung sollen über diesen Mechanismus auf die gesamte Wirtschaft eines Entwicklungslandes ausstrahlen. Das soll funktionieren, indem lokale Arbeitskräfte an der neuen Technologie angelernt und im Zuge dessen weitergebildet werden. Dies gelte auch für die Beschäftigen lokaler Subunternehmen, denn sie würden durch die Zusammenarbeit mit ausländischen Unternehmen in die Lage versetzt, entsprechend den Qualitätsbedürfnissen der ausländischen Unternehmen zu produzieren. Dies schaffe neue und besser bezahlte Arbeitsplätze und führe insgesamt zu einer höheren Produktivität der Wirtschaft, unter anderem auch dadurch, dass gut qualifizierte ArbeitnehmerInnen nach einiger Zeit das ausländische Unternehmen oder seine Zulieferfirmen verlassen, um sich selbstständig zu machen oder für andere lokale Unternehmen zu arbeiten. Durch diese „spillovers“ entstehe insgesamt ein positiver Gesamteffekt für das Gastland: soziale Entwicklung durch höhere Einkommen und weniger Arbeitslosigkeit und zugleich höhere Staatseinnahmen aus Unternehmens- und Einkommensteuer. Aus diesen Einnahmen könnten dann wiederum Verbesserungen der Bildungs- und Zwar hatte es auch schon früher Direktinvestitionen gegeben, diese waren aber stark reguliert und auf vergleichsweise wenige Sektoren begrenzt gewesen. 21 Investoren als Entwicklungshelfer? Abbildung 12: Erhoffte Auswirkungen von ausländischen Direktinvestitionen Direkte Wirkungen „Spillover Mechanismen“ Positive Effekte für das Empfängerland • Transfer • Qualifikation und Training von lokalem Personal von Subunternehmen / Zulieferfirmen. • Positiver • Zusätzliche und ausreichend bezahlte Arbeitsplätze. • Generelle von neuen Technologien und zugehörigen Qualifikationen an Firmen, in die ADI fließen. • Einführung neuer Prozesse, inklusive Management-Qualifikationen und Knowhow in Firmen, in die ADI fließen. Effekt auf die soziale Entwicklung durch Einkommensgewinne und die Verringerung der Arbeitslosenquote. Steigerung des Staatseinkommens durch Unternehmens- und Einkommenssteuern. • Weitere Produktivitätssteigerung, • Generelle Stimulierung der nationalen Ökonomie. wenn qualifizierte ArbeiterInnen • Mehr und bessere Dienstleistungen – angefangen zu lokalen Firmen wechseln bzw. mit Finanzdienstleistungen bis hin zu Kranken- und sich selbstständig machen. Sozialversicherung. • Integration von lokalen Firmen • Modernisierung und Ausweitung von physischer und Unternehmensnetzwerken wie sozialer Infrastruktur. in neue Wertschöpfungs- und • Entspannung der Schuldenproblematik. Produktionsketten. • Geringeres Gesundheitsleistungen und Infrastrukturinvestitionen finanziert werden, die eine generelle Belebung der inländischen Wirtschaft nach sich zögen. 22 Diese hier grob umrissene Wirkungskette ist eines der Hauptargumente dafür, dass Entwicklungsländer ihre Grenzen für ausländische Investoren öffnen sollen, um sich zu entwickeln. Auch wenn dies seit Jahren propagiert und mit Druck aus den Industrieländern durchgesetzt wird, gibt es bis heute keine empirischen Belege für die Existenz eines generell positiv wirkenden „Spillover“-Mechanismus, der tatsächlich im Sinne von Entwicklung wirkt. Neben einigen, durch Studien belegten positiven Beispielen gibt es viele dokumentierte Fälle, die die Wahrscheinlichkeit von negativen Auswirkungen einer auf ausländischen Direktinvestitionen fokussierten Entwicklungsstrategie befürchten lassen. Warum der theoretisch überzeugend klingende „Spillover“Mechanismus nur selten funktioniert, hat mehrere Ursachen. Die von ausländischen Firmen eingesetzten neueren Technologien führen oft dazu, dass inländische Unternehmen mit der höheren Produktivität der ausländischen Firmen nicht konkurrieren können und dadurch Marktanteile einbüssen. Schlimmstenfalls können ADI ganze Branchen inländischer Unternehmen verdrängen. Ein weiteres Problem liegt darin, dass viele ADI in technologisch vergleichsweise einfache Sektoren (z.B. Textilindustrie) fließen und sich von daher kein großer Technologietransfer ergeben kann. Da ausländische Unternehmen in Entwicklungsländern häufig Tochterunternehmen von großen multinationalen Konzernen sind, werden Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten in der Regel in den Industrieländern belassen. So kommt es Risiko für Finanzkrisen. kaum zum Transfer von Wissen und Qualifikationen, und daher beschäftigen transnationale Unternehmen in den wenigen technologisch anspruchsvollen Bereichen nur eine relativ niedrige Anzahl lokaler Arbeitskräfte. Das heißt auch, dass kaum qualifiziertes Personal zu lokalen Unternehmen wechseln kann. Nicht zuletzt werden nur verhältnismäßig wenige Aufträge an lokale Subunternehmen und Zulieferfirmen vergeben, wodurch deren Integration in neue Wertschöpfungsketten und der erhoffte Zugang zu neuen Märkten behindert werden. 2.2. Beschäftigung und Arbeitsbedingungen Der internationale Wettbewerb um ausländische Direktinvestitionen wirkt sich auch auf die Arbeitsbedingungen, -standards und Löhne aus. Die Liberalisierung der internationalen Märkte hat zu einer Stärkung der Verhandlungsposition der Arbeitgeber gegenüber den ArbeitnehmerInnen u.a. in multinationalen Unternehmen geführt. Alleine die Androhung, die Produktion einfach in ein anderes Land zu verlegen, wenn Gewerkschaften und Belegschaft nicht zu „Opfern“ bereit sind, führt häufig dazu, dass Löhne gesenkt oder Arbeitszeiten ausgeweitet werden. Obwohl diese Praxis in Deutschland häufig so wahrgenommen wird, dass Arbeitsplätze aus Deutschland nach Osteuropa oder in Entwicklungsländer verlagert werden und diese Länder daher grundsätzlich Nutznießer von Verlagerungen wären, sieht die Realität anders aus. Denn auch die Entwicklungsländer unterscheiden sich in ihren Lohnniveaus. Zwischen Entwicklungsländern herrscht oft ein brutaler Kapitel 2 – Chancen und Risiken ausländischen Kapitals „Standortwettbewerb“, insbesondere dann, wenn sie (anders als Deutschland mit relativ gut ausgebildeten Arbeitskräften, hervorragender Infrastruktur, einem großen Binnenmarkt und vielen anderen Vorteilen) „nur“ billige Arbeitskräfte anzubieten haben. Nicht wenige der chinesischen ArbeiterInnen, die hierzulande als Jobkiller „deutscher“ Arbeitsplätze dargestellt werden, haben zwischenzeitlich ihre Arbeitsplätze verloren, weil es sich in Vietnam noch billiger produzieren lässt. Bei Standortverlagerungen handelt es sich also keineswegs um ein Nullsummenspiel, bei dem ArbeitnehmerInnen hierzulande etwas verlieren, was ArbeitnehmerInnen anderswo dazugewinnen. Vielmehr hat das Erpressungspotenzial von Unternehmen massiv zugenommen, zu Ungunsten der meisten ArbeitnehmerInnen auf dem gesamten Globus. In dem Maße, wie die Unternehmen an Verhandlungsstärke gewonnen haben, haben die Gewerkschaften offensichtlich daran verloren. Es mangelt weiterhin an einer internationalen durchsetzungsfähigen Gewerkschaftsorganisation und die hohe nationale Arbeitslosigkeit in vielen Ländern schränkt die Verhandlungsspielräume nationaler Gewerkschaften immer mehr ein. In der schon lange laufenden Diskussion um die Auswirkungen dieser Konstellation treffen zwei Hauptargumente aufeinander. Zum Einen wird befürchtet, dass die geringeren Löhne in Entwicklungs- und Schwellenländern die Löhne der ArbeitnehmerInnen in den Industrieländern letztendlich auf das gleiche Niveau senken könnten. Zum Anderen wird argumentiert, dass durch den Einsatz modernster Technik in den Industrieländern die Produktivität um ein vielfaches höher liegt, die Löhne gehalten werden könnten und ggf. umgekehrt die ArbeitnehmerInnen in sogenannten Billiglohnländern weiter unter Druck kommen. Eine eindeutige Aussage über die langfristige Entwicklung ist bisher nicht möglich, es scheint aber ausgemacht, dass sich zumindest arbeitsintensive Produktionen mit niedriger Produktivität und hoher Mobilität der Produkte20 kaum dauerhaft in Ländern mit hohem Lohnniveau halten lassen. Das ist im übrigen nichts neues, denn aus denselben Gründen haben große Teile der Textilindustrie schon in den 1970er Jahren Westeuropa verlassen. Mit Blick auf die unmittelbare Wirkung von Direktinvestitionen auf die Arbeitsbedingungen und Löhne in Entwicklungsländern muss anerkannt 20 werden, dass ausländische Firmen häufig sowohl höhere Arbeitsstandards haben als auch höhere Löhne zahlen als lokale Unternehmen. Ein Grund hierfür liegt darin, dass in ADI-Unternehmen oft die in ihrem Berufszweig relativ hoch qualifizierten Menschen arbeiten. Selbst wenn es sich um Tätigkeiten für Niedrig- und Mittelqualifizierte z.B. in der Textilindustrie handelt, sind die in ADI eingesetzten Arbeitskräfte, z.B. die NäherInnen, im Vergleich zum landesdurchschnittlichen Qualifikationsniveau von NäherInnen überdurchschnittlich qualifiziert. Die Frage, ob ausländische Direktinvestitionen generell zu mehr Arbeitsplätzen und einem höheren Lebensstandard durch höhere Einkommen beitragen, ist damit allerdings noch nicht beantwortet. Bei Beteiligungen und Übernahmen, die einen großen Teil der ADI ausmachen, werden keine neuen Produktionskapazitäten geschaffen, sondern bestehende Unternehmen wechseln nur den Eigentümer. Hier sind also zunächst keine zusätzlichen Arbeitsplätze zu erwarten. Nicht selten passiert sogar das Gegenteil: Die neuen Eigentümer führen Rationalisierungsmaßnahmen durch und entlassen viele Arbeitskräfte. Wenn ADI als Greenfield-Investitionen in den Süden fließen und vor allem die niedrigen Arbeitskosten der Entwicklungsländer ausgenutzt werden, geht es um Branchen mit hoher Arbeitsintensität und meist relativ niedrigem technologischen Aufwand (z.B. Spielzeug- und Textilindustrie). ADI in arbeitsintensiven Bereichen sprechen also grundsätzlich dafür, dass sie potentiell viele Arbeitsplätze schaffen. Dieses Potential hat oft dazu geführt, dass die Ansiedlung von ADI in Entwicklungsländern mit viel zu hohen Erwartungen hinsichtlich ihrer Beschäftigungswirkung verknüpft wurde. In Togo z.B. wurde in den 1990er Jahren eine sogenannte Export-Produktions-Zone (EPZ) (zu EPZ siehe Box II, S. 24) eingerichtet, um dort ausländische Direktinvestitionen anzusiedeln. Von den ursprünglich seitens der togolesischen Regierung erhofften 100.000 Arbeitsplätzen wurden letztlich nur 4.000 realisiert, obwohl ADI von 30 Firmen in Höhe von knapp 18 Mio. € angesiedelt werden konnten (DGB-Bildungswerk, 1998). Ähnliche Erfahrungen gab es auch in Namibia, wo von erwarteten 25.000 Arbeitsplätzen in der Praxis nur 400 erreicht wurden (Jauch, 2002). Sicherlich ist dies nicht primär den ausländischen Investoren anzulasten, aber die Beispiele zeigen, wie überzogen die Erwartungen der Regierungen von Entwicklungs- Mit Mobilität der Produkte ist gemeint, dass sie sich leicht und preisgünstig transportieren und weit entfernt vom Ort der Verwendung herstellen lassen. Einfaches Spielzeug lässt sich in Indonesien herstellen und in Deutschland verkaufen. Die Herstellung des Produkts „Haarschnitt“ hingegen lässt sich kaum ins Ausland verlagern, obschon er in Indonesien sicher billiger ist als in Deutschland. 23 Investoren als Entwicklungshelfer? 20 10 0 -10 -20 -30 -40 Öffentliche Kreditschulden -50 Öffentliche Anleiheschulden Quelle: UNCTAD (2006), Weltbank (2006) 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 -60 1980 Die in Abschnitt 1.6.1 kurz dargestellte Schuldenkrise der Entwicklungsländer ist eine erhebliche ökonomische Belastung. Einerseits müssen die Auslandschulden in fremder Währung bedient werden (siehe dazu den nächsten Abschnitt 2.4), andererseits muss der Schuldendienst, soweit es sich um Schulden der öffentlichen Hand handelt, aus dem Staatshaushalt bezahlt werden. Für Zins und Tilgung von Krediten fließen deutlich mehr Finanzressourcen ab, als Entwicklungsländern durch neue Kredite zufließen (vgl. 30 1978 2.3.1 Verschuldung und Staatseinnahmen Abbildung 13: Nettofinanzabflüsse der Öffentlichen Hand über Kredite und Anleihen (1970-2004, Mrd. US$) 1976 2.3. Staatseinnahmen Abschnitt 1.6.4). Das betrifft insbesondere die öffentlichen Kreditschuldner (d.h. die Staaten), die seit Mitte der 1980er Jahre fast ununterbrochen und in immer stärkerem Maße Nettoabflüsse verzeichnen. Bei Anleihen sieht es seit 1999 ähnlich aus (Abbildung 13). Da ca. 71 Prozent der langfristigen Kredite und 77 Prozent der Anleihen öffentliche Schulden sind, macht allein der Finanzabfluss aus den Staatshaushalten der Entwicklungsländer derzeit jährlich ca. 40-50 Mrd. US$ aus. 1974 24 ländern an ADI häufig sind. Solange die Erwartungen aber so unberechtigt hoch bleiben, sind Regierungen weiterhin bereit, völlig unverhältnismäßige Kosten als öffentliche Hand (z.B. Subventionen, kostenlose Bereitstellung von Infrastruktur, Steuervergünstigungen etc.) auf sich zu nehmen, um ADI anzuziehen. Von einigen Länderfällen wie Singapur, Malaysia, Sri Lanka und Taiwan abgesehen, machen Arbeitsplätze durch ADI weiterhin deutlich weniger als 10 Prozent der inländischen Arbeitsplätze aus (UNCTAD, 1999: 408f.). Selbst in China, das zwischen 1990 und 2004 40 Prozent aller ADI in Entwicklungsländer erhielt, machen die Beschäftigten in ausländischen Unternehmen weniger als 5 Prozent der Gesamtbeschäftigung aus. In einzelnen Ländern wie z.B. Brasilien ist der Anteil der Beschäftigen in ADI-Betrieben seit den 1980er Jahren sogar deutlich gefallen. Es gibt zwar auch einige positive Beispiele für EPZ in Entwicklungsländern. Insgesamt kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass EPZ, in die der überwiegende Teil der ausländischen Direktinvestitionen im Süden fließt, einen signifikanten und nachhaltigen Beitrag zur Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommen im Sinne einer Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung liefern. 1972 Eine besondere Rolle bei Greenfield-Investitionen spielen sogenannte Export-Produktions-Zonen (EPZ). Eine EPZ ist ein geografisch festgelegtes Gebiet in dessen Grenzen besondere Gesetze, Regelungen und Bedingungen für Unternehmen gelten. Sie können überall in einem Land geschaffen werden, finden sich aber meistens in Grenznähe bzw. bei Flughäfen oder Häfen. Innerhalb der EPZ werden in der Regel ausschließlich Waren für den Export produziert. Um Investoren zu gewinnen, werden weitreichende Steuererleichterungen eingeräumt, ArbeitnehmerInnenrechte eingeschränkt (z.B. gewerkschaftliche Organisierung oder Streiks), die Zölle auf den Import von Rohstoffen und Vorprodukten stark gesenkt und die Infrastruktur aus Steuermitteln bereit gestellt. Im Jahr 2002 gab es verteilt auf 116 Länder etwa 3.000 EPZ, in denen weit über 40 Mio. Menschen arbeiteten. In den einzelnen Ländern blieb der Anteil der in EPZ Beschäftigten im Vergleich zur Gesamtzahl der Arbeitsbevölkerung jedoch gering und es gibt viele Beispiele, in denen die Kosten, die der Aufbau der EPZ dem Staat verursacht hat, die zusätzlichen Einnahmen etwa aus Exportsteuern oder auch die zusätzlichen Arbeitsplätze weit übersteigen. Außerdem sind die in EPZ entstehenden Arbeitsplätze häufig in arbeitsintensiver Produktion, wie etwa der Textilindustrie, und bringen keinen nennenswerten Transfer von Qualifizierung und Know-how. Darüber hinaus sind die Investitionen alles andere als nachhaltig bzw. langfristig angelegt. Die Produktion kann und wird leicht und schnell in andere EPZ oder andere Länder verlegt, wenn dort die Bedingungen, z.B. das Lohnniveau, günstiger sind. Abgesehen davon ist der Durchlauf von ArbeiterInnen in vielen EPZ-Unternehmen besonders hoch. Der größte Teil der Angestellten sind junge Frauen, die im Durchschnitt nicht länger als fünf Jahre beschäftigt werden (ILO, 2003). 1970 Box II: Export-Produktions-Zonen (EPZ) Kapitel 2 – Chancen und Risiken ausländischen Kapitals Mit Blick auf die öffentlichen Haushalte im Süden geht also von Krediten und Anleihen netto keine Finanzierungswirkung aus, sondern im Gegenteil, sie sind ein zentraler Grund für die Haushaltsnöte der Entwicklungsländer. 2.3.2 ADI und Staatseinnahmen Einer der erhofften Spillover-Mechanismen ausländischer Direktinvestitionen besteht, wie erwähnt, in zusätzlichen Steuereinnahmen für Entwicklungsländer. Es wird erwartet, dass die ausländischen Unternehmen selbst als zusätzliche Steuerzahler ins Land kommen würden. Darüber hinaus würden auch ihre Angestellten und ihre Zulieferfirmen zusätzliche Steuern in die öffentlichen Kassen spülen. Diese Möglichkeit der Ausweitung der Steuerbasis wird regelmäßig dagegen abgewogen, wie weit durch den Verzicht auf die Besteuerung ausländischer Unternehmen oder durch großzügige Steuernachlässe (z.B. Steuerfreiheit für die ersten 10 Jahre) zusätzliche ADI angezogen werden können. Im internationalen Wettbewerb um Investoren wurden daher nicht nur viele Regulierungs- und Kontrollmechanismen abgebaut, sondern es wurden auch zusätzliche Anreize wie niedrige Steuersätzen, temporäre Steuerfreiheit, Subventionen, die Bereitstellung kostenloser Infrastruktur u.ä. geboten (siehe Krüger, 2004). Diese ADI-Strategie haben in den 1990er Jahren immer mehr Entwicklungsländer umgesetzt. Dabei ist deutlich geworden, dass es keinen direkten Zusammenhang gibt zwischen lockeren oder keinen Restriktionen auf Kapitalverkehr einerseits und einem verstärkten Investoreninteresse andererseits. Das beste Beispiel hierfür ist sicherlich China, welches ein sehr restriktives Regime gegenüber ausländischen Investitionen hat und trotzdem mit durchschnittlich 85 Mrd. US$ zwischen 2000 und 2005 das Entwicklungsland mit den höchsten ADIZuflüssen ist (UNCTAD, 2006). In diesem Zeitraum Box III: Unterbietungswettlauf bei Unternehmenssteuern Seit den 1970er Jahren treiben die großen Industrienationen den Wettbewerb um Kapitalzuflüsse durch Steuersenkungen voran. Die Regierungen in Industrie- und Entwicklungsländern bemühen sich, die Steuerlast vom Kapital auf die Arbeit zu verlagern. Die höhere Belastung der Arbeitseinkommen führt so zu einer Ausweitung des informellen Sektors, drängt mehr Menschen in soziale Unsicherheit und verursacht den Verlust von Einnahmen für das Sozialsystem. Der Wettbewerb um internationale Investoren hat seit den 1990er Jahren auch dazu geführt, dass Staaten Sonderkondition für ausländische Investoren anbieten. Für einige Branchen hat sich diese Strategie tat- erhielten nur die USA (137 Mrd. US$) mehr ADI, China lag weltweit an zweiter Stelle vor Großbritannien (72 Mrd. US$), Deutschland (54 Mrd. US$) und Frankreich (47 Mrd. US$). Dagegen zeigt ein Blick auf den afrikanischen Kontinent, dass Finanzmarktliberalisierung, Privatisierung und Zugeständnisse an Investoren keine hinreichenden Bedingungen für die Ansiedlung von ADI sind. Fast alle afrikanischen Länder haben eben diese Politiken in den 1990er Jahren umgesetzt – im Zeitraum von 1992 bis 2002 ist ihr Anteil an den weltweiten Direktinvestitionsflüssen dabei von 2,15 Prozent auf 1,7 Prozent gefallen. Offensichtlich lassen sich ausländische Investoren von den strengen Auflagen für ADI in China nicht abschrecken. Gleiches gilt auch für die Besteuerung. China ist eines der sehr wenigen Länder, in dem die Steuern von ausländischen Unternehmen eine relevante Größe erreichen. Dort zahlten sie im Jahr 2000 18 Prozent (27 Mrd. US$) der gesamten Unternehmenssteuern (UNCTAD, 2001: 23). Vorherrschend ist aber in den meisten Entwicklungsund auch Industrieländern ein massiver Unterbietungswettlauf bei der Besteuerung (Box III). In der Regel ist es juristisch nicht zulässig, die Steuern nur für ausländische Unternehmen zu senken. Daher führt der Unterbietungswettlauf gleichzeitig zu sinkenden Steuern für inländische Unternehmen. Die finanziellen Gestaltungsspielräume der Entwicklungsländer in der Wirtschafts- und Sozialpolitik sind in der Folge dramatisch zusammengeschmolzen. Ähnliche Tendenzen sind auch in Industrieländern wie Deutschland zu beobachten, die Auswirkungen im Süden sind allerdings gravierender. ADI können auch auf eine andere Weise die Finanzlage des Gastlandes nachhaltig schädigen. Beispielsweise kann nach einer Übernahme im sächlich als wirkungsvoll erwiesen. So geht in Europa ein Grossteil der Direktinvestitionen im Bereich Finanzdienstleistungen in Niedrigsteuerländer oder Steueroasen wie Irland, die Niederlande, Schweiz oder Luxemburg. Zusätzlich können dank liberalisierter Märkte Gewinne und Verluste zwischen den einzelnen Tochterunternehmen international so verschoben werden, dass die Gewinne in den Ländern anfallen, in denen die Steuern gering sind, während an weniger steuergünstigen Standorten Verluste verbucht werden (sogenanntes „Transfer-Pricing“). Nach einer Studie von Oxfam (2000) gehen den Entwicklungsländern durch Steuervermeidungspraktiken und Steuerbegünstigungen für transnationale Konzerne jährlich ca. 50 Mrd. US$ verloren. 25 Investoren als Entwicklungshelfer? Rahmen von ADI das erworbene Unternehmen vom neuen Eigentümer systematisch zerschlagen und die profitablen Teile an anderen Standorten des transnationalen Unternehmens zusammengeführt werden. In einem solchen Fall gehen zusätzlich zu den Steuereinnahmen auch Arbeitsplätze, Technologie und Know-how verloren, weshalb sich viele Länder in strategischen Bereichen (wie z.B. Rüstung) und in Branchen mit besonders ausgeprägten SpilloverEffekten gegen ausländische Übernahmen wehren (siehe UNCTAD 2000, 178). 26 Für eine Einschätzung der Wirkung von ADI auf den Staatshaushalt sind nicht nur die (entgangenen) Steuereinnahmen wichtig, sondern auch die staatlichen Ausgaben des Empfängerlandes. Wie auch in Deutschland verbreitet, werden „Gewerbegebiete“ mit staatlichen Mitteln errichtet, Zuschüsse zu Investitionen gewährt und berufliche Bildungseinrichtungen nach den Wünschen der Unternehmen mit öffentlichem Geld finanziert. Ob die positiven Wirkungen zusätzlicher ADI diese Ausgaben rechtfertigen, ist zumindest fragwürdig. Alfaro, Chanda, Kalemli-Özcan and Sayek (2003) kommen in einem Arbeitspapier der Afrikaabteilung des IWF zu dem Schluss, dass afrikanische Länder sehr genau abwägen sollten, ob sie ihr Geld für die Anwerbung ausländischer Investoren ausgeben. Für eine nachhaltig positive Auswirkung von ADI seien gute lokale Wirtschaftsbedingungen, insbesondere stabile inländische Finanzmärkte, eine wichtige Voraussetzung. 2.4 Stabilität von Zahlungsbilanz und Wechselkurs Wenn ausländisches Kapital, z.B. aus Deutschland, in ein Entwicklungsland, z.B. Nigeria, geflossen ist, erheben die deutschen KapitalgeberInnen finanzielle Ansprüche gegenüber Nigeria. Bei Auslandsschulden ist es der Anspruch auf Zins und Tilgung, bei ADI und Portfolio-Investitionen in Aktien ist es der Anspruch auf Gewinne und Dividenden und darauf, diese Investitionen in Nigeria auflösen zu können und das Geld aus dem Land wieder abzuziehen. Bei solchen Ansprüchen können zwei Probleme auftreten, das Aufbringungsproblem und das Transferproblem. Die sogenannte Aufbringung bezeichnet den Umstand, dass Zins und Tilgung z.B. für die öffentlichen Auslandsschulden (z.B. Nigerias) aus dem Staatshaushalt bezahlt werden müssen. Wenn Unternehmen aus Nigeria Schuldendienst oder Gewinne und Dividenden an ausländische KapitalgeberInnen zahlen müssen (z.B. die nigerianische Tochterfirma des Ölkonzerns Shell an die Konzernmutter in den Niederlanden), müssen die entsprechenden Beträge aus den Einnahmen der Unternehmen aufgebracht werden. Der sogenannte Transfer findet im Anschluss an die Aufbringung statt, denn die ausländischen Gläubiger und Investoren nehmen den Schuldendienst, die Gewinne und Dividenden nicht in der nigerianischen Währung Naira entgegen, sondern bestehen auf „harter Währung“, d.h. US-Dollar, Euro, Yen etc. Folglich müssen die aufgebrachten Beträge in die entsprechende Währung umgetauscht werden. Um Probleme bei der Befriedigung der Ansprüche ausländischen Kapitals zu bekommen, reicht es aus, wenn eine der beiden Notwendigkeiten „Aufbringung“ oder „Transfer“ nicht erfüllt werden kann. So kann es z.B. passieren, dass ein durchaus gut gehendes privates Unternehmen in einem Entwicklungsland den notwendigen Schuldendienst in inländischer Währung zwar aufbringen kann, die Zentralbank dieses Landes aber nicht in der Lage ist, diesen Betrag umzutauschen und in harter Währung an die Gläubiger zu überweisen. 2.4.1 Verschuldung und Wechselkurs Es wurde bereits verdeutlicht, dass ausländischen Kapitalzuflüssen langfristig umso größere Abflüsse folgen, weil die Gläubiger und Investoren ihr eingesetztes Kapital zuzüglich einer Prämie (Zins oder Gewinnanteile) zurückfordern. Dieser sehr einfache Zusammenhang hat gravierende Auswirkungen für den Wechselkurs des Landes, das Kapital importiert hat. Das Beispiel eines Kredits der Deutschen Banken an das brasilianische Luftfahrtunternehmen Embraer (siehe Box IV) zeigt, dass im Laufe des Kreditgeschäfts insgesamt 100 Mio. € nach Brasilien hineingeflossen sind, d.h. in brasilianischen Real umgetauscht wurden. Im Gegenzug flossen aber 200 Mio. € aus Brasilien ab, die zuvor von Real in Euro umgetauscht wurden. Es wurden per Saldo also deutlich mehr Real in Euro als Euro in Real umgetauscht. Dieses Zahlenbeispiel geht von einem festen Wechselkurs von 1 € = 3 R$ aus. Dass dies eine unrealistische Annahme ist, soll folgende Fortsetzung des Beispiels deutlich machen. Nehmen wir einmal an, der vorgenannte Kredit ist die einzige Auslandsschuld Brasiliens. Außerdem wird angenommen, dass sich durch die Kreditaufnahme die Summen der importierten und exportierten Güter zwischen 1996 und 2005 nicht geändert haben und dass Importe und Exporte gleich groß sind. Ferner gehen wir davon aus, dass die brasilianische Zentralbank Real gegen Euro zu einem festen garantierten Wechselkurs von Kapitel 2 – Chancen und Risiken ausländischen Kapitals Box IV: Verschuldung und Wechselkurs am Beispiel Deutsche Bank und Embraer Die Deutsche Bank in Frankfurt gibt dem brasilianischen Luftfahrtunternehmen Embraer einen Kredit über 100 Mio. €. Der Kredit wird am 1.1.1996 ausgezahlt, der Zinssatz beträgt 10 Prozent pro Jahr. Die Tilgung erfolgt nach 10 Jahren am 31.12.2005. Angenommen wird ein fester Wechselkurs von 1 € = 3 R$ (Brasilianischer Real). 1.1.1996 1.1.1996 31.12.2005 31.12.2005 Die Deutsche Bank vergibt Kredit an Embraer über 100 Mio. €. Embraer tauscht die 100. Mio. € bei der brasilianischen Zentralbank in 300 Mio. R$ um. Embraer tauscht 10 mal jährlich bei der Zentralbank 30 Mio. R$ in 10 Mio. € um, um die Zinsen an die Deutsche Bank zu überweisen. Embraer tauscht bei der Zentralbank 300 Mio. R$ in 100 Mio. € um, um die Tilgung an die Deutsche Bank zu überweisen. Einmalig zusätzliche Nachfrage nach 300 Mio. R$. 10 Jahre lang zusätzliches Angebot von 10 x 30 Mio = 300 Mio. R$. 3 zu 1 umtauscht. Die logische Folge ist dann, dass nach Ende der Kreditlaufzeit die Zentralbank 300 Mio. R$ mehr von Real nach Euro als von Euro nach Real umgetauscht hat. Sie hat also netto 100 Mio. € mehr ausgegeben, als sie durch Währungsumtausch eingenommen hat. Das kann nur funktionieren, wenn die Zentralbank 1996 mindestens in diesem Umfange Devisenreserven vorrätig hatte. Hatte sie diese Reserven nicht, hätte sie sich die fehlende Summe an Euro im Ausland leihen müssen oder der Schuldendienst wäre irgendwann gestoppt worden21. Selbst wenn die Zentralbank die betreffenden 100 Mio. € in Reserve hatte, macht das Beispiel dennoch deutlich, dass diese Form der Kreditaufnahme im Ausland kein verallgemeinerbares Instrument ist. Wenn eine Zentralbank dauerhaft mehr inländische Währung in ausländische Währung tauscht als umgekehrt, sind irgendwann ihre Devisenreserven erschöpft. Im Interesse eines stabilen Wechselkurses und stabiler Devisenreserven muss ein Schuldnerland also darauf achten, dass es zusätzliche Devisen erwirtschaftet, um den Devisenabfluss auszugleichen, der unausweichlich mit der Kreditaufnahme Einmalig zusätzliches Angebot von 300 Mio. R$. Gesamtzeitraum 1.1.1996 31.12.2005 Im Laufe von 10 Jahren gab es eine Nachfrage nach 300 Mio. R$ und ein Angebot von insgesamt 600 Mio. R$, d.h. netto ein Überschussangebot von 300 Mio. R$. Umgekehrt: Angebot von 100 Mio. € und Nachfrage nach 200 Mio. €, d.h. netto eine Überschussnachfrage nach 100 Mio. €. im Ausland verbunden ist. Das muss in der Regel dadurch erfolgen, dass das Schuldnerland mehr Güter ins Ausland exportiert als es von dort importiert22. Nur durch einen Exportüberschuss erwirbt ein Land die nötigen Devisen. Wer also auf ausländische Ersparnisse zurückgreifen will, um „Entwicklung“ voranzutreiben, muss sich zugleich mit der Tatsache anfreunden, dass ein entsprechend großer Teil des inländischen Sozialprodukts als Exportüberschuss an die ausländischen Gläubiger und Investoren übertragen wird. Oder anders ausgedrückt: der Rückgriff auf ausländische Ersparnisse ist zugleich ein Zwang zur Integration in den Weltmarkt. Der geschilderte Fall eines fixierten Wechselkurses kommt heutzutage eher selten vor. Statt dessen haben wir es bei vielen Entwicklungsländern mit flexiblen Wechselkursen zu tun. Fixierte Wechselkurse werden politisch festgelegt, bei flexiblen Wechselkursen hingegen bildet sich der Preis einer Währung aus Angebot und Nachfrage auf dem Devisenmarkt. Wenn man für das oben genannte Beispiel nun annimmt, der Wechselkurs des Real zum Euro sei nicht fixiert, sondern flexibel, dann kann man Die Garantie eines festen Wechselkurses durch eine Zentralbank ist also immer nur so glaubwürdig, wie sie genug Devisenreserven im Keller oder Zugang zu ausländischen Krediten hat, um diesen Wechselkurs langfristig aufrecht zu erhalten. 22 Neben einem Exportüberschuss kommen noch andere Devisenquellen in Frage, aber die sind für ein Schuldnerland kaum steuerbar. Einerseits kann man Devisenlöcher mit Entwicklungshilfe stopfen, wenn man denn welche bekommt. Ein anderer Weg, den v.a. Länder wie Mexiko und die Philippinen gehen, besteht darin, in großem Stil Arbeitskräfte ins Ausland zu „exportieren“, die wiederum einen Teil ihrer Einkommen in ausländischer Währung an ihre Familien nach Hause überweisen. Die ausländische Währung bleibt dann bei der Zentralbank, die Familienangehörigen bekommen das Geld in einheimischer Währung ausgezahlt. 21 27 Investoren als Entwicklungshelfer? 28 sich leicht ausmalen, dass das Überschussangebot von 300 Mio. R$ bzw. die Überschussnachfrage nach 100 Mio. € den Preis des Real, also seinen Wechselkurs, beeinflusst. Ein höheres Angebot an Real lässt den Real billiger werden (d.h. der Wechselkurs des Real zum Euro fällt), während die höhere Nachfrage nach Euro den Euro teurer macht (der Wechselkurs des Euro zum Real steigt). Im Ergebnis sorgen also die mit einer Kreditaufnahme im Ausland unmittelbar verbundenen Währungsumsätze dafür, dass der Wechselkurs des Schuldnerlandes fällt und der des Gläubigerlandes steigt. Wenn der Wechselkurs des Real trotzdem stabil bleiben soll, dann muss das Überschussangebot an Real ausgeglichen werden. Das kann, ähnlich wie im Fall eines fixierten Wechselkurses, nur dadurch erreicht werden, dass das Schuldnerland einen Exportüberschuss erwirtschaftet. Bleiben wir in unserem Beispiel: Embraer liefert 5 Flugzeuge nach Deutschland an die Lufthansa. Bei diesem Güterexport überweist der Käufer (d.h. Lufthansa) den Kaufpreis von 100 Mio. € (20 Mio. € pro Stück) an Embraer. Die Überweisung in Euro läuft über die brasilianische Zentralbank und wird dort zum tagesaktuellen Wechselkurs in Real umgerechnet. Auf dem Konto von Embraer wird dann der entsprechende Kaufpreis in Real gutgeschrieben. In diesem Beispiel wird der Nettoabfluss durch den Kredit (d.h. die Zinsen) in Höhe von 100 Mio. € genau durch den Zufluss aus dem Export der Flugzeuge ausgeglichen. Will man es allgemein ausdrücken, dann hat die deutsche Gesamtwirtschaft der brasilianischen Gesamtwirtschaft für 10 Jahre 100 Mio. € überlassen und als Gegenleistung dafür fünf Flugzeuge erhalten23. Das Angebot und die Nachfrage nach einer Währung setzen sich jeweils aus zwei Komponenten zusammen. Erstens geht es um den Umfang von Exportund Importgeschäften und den Saldo von Exporten und Importen. Zweitens spielen Kapitalflüsse eine große Rolle. Wenn ein Land einen Nettokapitalzufluss hat, dann besteht eine Überschussnachfrage nach inländischer Währung und der Marktpreis für die inländische Währung steigt. Bei einem Nettokapitalabfluss hingegen sinkt der Preis der inländischen Währung. Wenn ein Land einen stabilen Wechselkurs anstrebt, dann muss es dafür sorgen, dass sich Angebot an und Nachfrage nach der eigenen Währung durch Kapital- und Handelsströme ausgleichen. Das ist natürlich wirtschaftspolitisch 23 sehr schwierig, wenn die Güter- und Kapitalmärkte liberalisiert wurden und der Staat kaum Eingriffsmöglichkeiten hat. Der Länderfall Deutschland macht noch ein weiteres Problem deutlich: Deutschland ist eines der exportstärksten Länder der Welt und hat einen erheblichen Exportüberschuss bei Gütern und Dienstleistungen (125 Mrd. € in 2004, 133 Mrd. € in 2005, Zahlen nach Deutsche Bundesbank, 2006). Gleichzeitig erhält Deutschland von Entwicklungsländern erhebliche Zinszahlungen. An diese Realität angenähert würde es in unserem Beispiel also eher so aussehen, dass die brasilianische Fluggesellschaft VARIG bei der Deutschen Bank einen Kredit aufgenommen und damit Flugzeuge aus Deutschland gekauft hätte. Brasilien stünde dann nicht wie im Beispiel Embraer mit einem Kapitalimport und einem Güterexport da, sondern mit einem Kapitalund einem Güterimport. Statt sich auszugleichen, würden sich die Wechselkursauswirkungen der beiden Transaktionen addieren, der brasilianische Wechselkurs käme erheblich unter Druck. Offensichtlich ist also der vielgepriesene Status von „Deutschland als Exportweltmeister“ global gesehen nur die eine Seite der Medaille. Was Deutschland „zuviel“ exportiert, dass muss ein anderes Land „zuviel“ importieren, denn das Saldo aller Exporte und Importe auf der Welt ist Null. Rein mengenmäßig gesehen sind die USA der „Zuviel-Importeur“ der Welt, der u.a. die riesigen Exportüberschüsse Chinas möglich macht. Deutschland hingegen erzielt den Großteil seines Exportüberschusses gegenüber den EU-Ländern. Aber auch gegenüber den Ländern Afrikas und Lateinamerikas hat Deutschland einen Exportüberschuss. Mit seiner „Exportstärke“ drängt die Bundesrepublik diese Länder also in eine Rolle als Nettoimporteure und bürdet ihnen neben dem Transferproblem für den Schuldendienst auch noch hohe Devisenabflüsse für die Importüberschüsse auf. Offensichtlich spielt es eine große Rolle, ob ausländische Ersparnisse so investiert werden, dass sie die Exportmöglichkeiten des Inlandes erhöhen oder nicht. Im ersten Fall des Beispiels (Deutsche Bank – Embraer) könnte es z.B. so gewesen sein, dass Embraer den Auslandskredit dazu verwendet hat, ausländische Maschinen zu kaufen, mit denen dann anschließend die 5 Flugzeuge für den Export hergestellt werden konnten. Im zweiten Fall des Beispiels (Deutsche Bank – VARIG) wird hingegen das Problem deutlich. Wenn VARIG die in Deutschland gekauften Airbus-Flugzeuge dazu einsetzt, sein Aus Sicht der Zahlungsbilanz Brasiliens handelt es sich hierbei um eine ausgeglichene Handels- und Dienstleistungsbilanz. Der Export der Flugzeuge wird in der Handelsbilanz als Einnahme vermerkt, während die Zinsen als Ausgabe für die Dienstleistung „Überlassung von Kapital auf Kredit“ in der Dienstleistungsbilanz verbucht werden. Weitere Details finden sich unter „Zahlungsbilanz“ im Glossar am Ende dieser Broschüre. Kapitel 2 – Chancen und Risiken ausländischen Kapitals Abbildung 14: ADI und resultierende Finanzflüsse am hypothetischen Beispiel Indien und VW Zu sä dur tzlich ch Au 6,7 M to E io. xpo € r te 100 Mio. € für den Import von Maschinen u.ä. Zusätzlich 13,3 Mio. € durch Auto Exporte Netto: + 3,3 Mio. € 13,3 Mio. € eingespart durch Substitution von Auto Importen Jahr 2 20 Mio. € für den Import notwendiger Inputs 2 R 0M (1 ück io. 0% tr € a de nsf Gew s eri in AD er n I-B un et g ra gs ) rt pa n es tio n ng itu te ei bst por .€ u m io S I M die uto 7 6, rch n A o du v Jahr 1 10 Mio. € für den Import notwendiger Inputs Zusätzlich 373 Mio. € durch Auto Exporte Netto: - 13,3 Mio. € Anfang Netto: + 100 Mio. € Indien ADI Zufluss von 200 Mio. € 373 Mio. € eingespart durch die Substitution von Auto Importen Netto: - 374 Mio. € Jahre 3-30 – Fortschreibung der Zahlen aus Jahr 2 Netto Ergebnisse nach 30 Jahren: ADI hat Abflüsse in Höhe von 284 Mio. € ausgelöst, die über neue Schulden finanziert werden müssen. 560 Mio. € für den Import notwendiger Inputs 560 Mio. € GewinnRücktransferierung Quelle: EED (2004) Streckennetz innerhalb Brasiliens auszuweiten und zusätzliche Fluggäste zu befördern, dann kann diese Investition zwar durchaus profitabel sein, aber die Einnahmen aus dieser Investition entstehen nur in Real, da es sich um Inlandsflüge handelt. Es werden also keine Devisen erwirtschaftet. 2.4.2 ADI, Zahlungsbilanz und Wechselkurs Ähnliche Probleme wie bei Auslandskrediten können auch bei ausländischen Direktinvestitionen auftreten. Zum besseren Verständnis sei auch dafür ein hypothetisches Beispiel angeführt (Abbildung 14): Volkswagen-Deutschland investiert 200 Mio. € in Indien, um eine Tochterfirma Volkswagen-India aufzubauen und Autos zu produzieren. Aus Sicht der indischen Zahlungsbilanz bedeutet das einen Kapitalimport von 200 Mio. € und einen Umtausch dieser Summe in die inländische Währung Rupie (Rp). Auch hier wird zunächst ein fixierter Wechselkurs von 1 € = 50 Rp angenommen. Die indische Zentralbank kann ihren Devisenreserven 200 Mio. € hinzufügen und gibt an Volkswagen-India 10 Mrd. Rp. aus. Von der Ausgangsinvestitionssumme von 10 Mrd. Rp verwendet Volkswagen-India 5 Mrd. Rp zum Kauf von Immobilien und zur Errichtung von Produktionshallen u.ä. Die übrigen 5 Mrd. Rp werden für den Import von Maschinen und Produktions gütern für die neue Fabrik verwendet. Infolgedessen werden 5 Mrd. Rp in 100 Mio. € zurückgetauscht, um für die Importe zu bezahlen. Bis zu diesem Zeitpunkt sind netto 100 Mio. € bzw. 5 Mrd. Rp ins Land geflossen, die Devisenreserven der Zentralbank sind um 100 Mio. € gestiegen. Nehmen wir an, in der neuen Produktionsstätte Volkswagen-India werden jährlich 10.000 Autos im Wert von 3,3 Mrd. Rp bzw. 66,7 Mio. € produziert. Weiter wird angenommen, dass dauerhaft 30 Prozent der zur Produktion notwendigen Rohstoffe und Vorprodukte importiert werden müssen. Also werden Jahr für Jahr 20 Mio. € für produktionsbedingte Importe ausgegeben. Wenn Volkswagen-India 20 Prozent seiner jährlichen Produktion, also 2.000 Autos, exportiert und gleichzeitig 2.000 AutokäuferInnen statt einem importierten Auto einen VW „Made in India“ kaufen (also AutoImporte ersetzt bzw. „substituiert“ werden), dann bedeutet das eine Verbesserung der Handelsbilanz um 0,67 Mrd. Rp/13,3 Mio. € durch Exporte und um weitere 0,67 Mrd. Rp/13,3 Mio. € durch gesunkene Auto-Importe. Insgesamt verbessert sich dadurch die Handelsbilanz um 1,33 Mrd. Rp bzw. 26,6 Mio. € jährlich über den gesamten Zeitraum der Investition. Für das erste Jahr gehen wir davon aus, dass Volkswagen-India keinen Gewinn macht und der 29 Investoren als Entwicklungshelfer? 30 Output nur halb so hoch sein wird, weil neue Maschinen eingeführt und ArbeiterInnen qualifiziert und angelernt werden müssen. Insgesamt ergibt sich für das erste Jahr also ein leicht positiver Effekt für die Zahlungsbilanz („Jahr 1“ oben links in Abbildung 14): Importe von Inputs für die Produktion kosten 10 Mio. €, die Autoexporte und die entfallenen Autoimporten bringen zusammen eine Verbesserung der Handelsbilanz von 13,3 Mio. €, es bleibt also ein Überschuss von 3,3 Mio. €. Vom zweiten Jahr an rechnen wir damit, dass Volkswagen-India die langfristig geplanten Zielwerte erreicht: der beabsichtigte Output von 10.000 Autos im Wert von 3,3 Mrd. Rp/66,7 Mio. € wird realisiert und dabei wird ein Gewinn in Höhe von 10 Prozent der ursprünglichen Investitionssumme24 (also 1 Mrd. Rp bzw. 20 Mio. €) erwirtschaftet und als Profit an Volkswagen-Deutschland überwiesen. Berücksichtigt man alle Effekte auf die Zahlungsbilanz, ergibt sich daraus netto für das Jahr 2 ein Minus von 0,67 Mrd. Rp bzw.13,3 Mio. € („Jahr 2“ oben rechts in Abbildung 14). Eine Hochrechnung dieser Zahlen ergibt, dass schon nach 7,5 Jahren der Nettodevisenzufluss nach Indien von 100 Mio. € vom Beginn der ADI und der Überschuss von 3,3 Mio. € aus dem ersten Jahr aufgezehrt sind. Ab dann produziert die ADI, so betriebswirtschaftlich profitabel sie auch sein mag, aus Sicht der Zahlungsbilanz Devisenverluste. Diese müssten durch Exportsteigerungen in anderen Wirtschaftszweigen ausgeglichen oder durch Kredite finanziert werden. Wie die Abbildung 14 zeigt, würde die Volkswagen-Investition über einen Zeitraum von 30 Jahren einen Nettokapitalabfluss von 284 Mio. € zur Folge haben. Das berücksichtigt noch nicht die Möglichkeit, dass Volkswagen im Laufe dieser Zeit auch entscheiden könnte, seine Automobilfabrik zu verkaufen und sein Kapital aus Indien abzuziehen. Unberücksichtigt sind auch Devisenabflüsse durch Zinszahlungen auf Kredite, die zur Finanzierung des Kapitalabflusses aufgenommen werden müssten. Um langfristig einen positiven Effekt auf die Zahlungsbilanz zu haben, müssen ausländische Direktinvestitionen ganz offensichtlich erhebliche Anforderungen erfüllen: 1. Die durch die ADI bewirkten zusätzlichen Exporte plus die substituierten Importe müssen die notwendigen Importe für die Produktion über- 24 steigen. Im beschriebenen Fall wäre das durch einen positiven Beitrag zur Handelsbilanz in Höhe von 6,7 Mio. € erreicht worden. 2. Darüber hinaus muss dieser positive Beitrag zur Handelsbilanz hoch genug ausfallen, um den Devisenabfluss durch Gewinnrücktransfers zu kompensieren. Tritt das nicht ein, verursacht die ADI für die Dauer ihres Bestehens ein strukturelles zusätzliches Loch in der Zahlungsbilanz (in unserem Beispiel 13,3 Mio. € jährlich). Das Beispiel zeigt, dass ADI ein großes Risiko für die Zahlungsbilanz eines Entwicklungslandes darstellen können, selbst wenn die Investition im Hinblick auf Technologietransfer, Qualifizierung und Verkaufserlöse erfolgreich ist. Um keine Belastung zu sein, muss jede ADI einen positiven Handelsüberschuss produzieren, der mindestens so hoch ist wie die rücktransferierten Gewinne. Das Risiko für die Zahlungsbilanz ist also um so höher, je mehr die ADI erstens darauf ausgerichtet ist, für den lokalen Markt statt für den Export zu produzieren und keinen Beitrag zur Importsubstitution leistet, und zweitens je höher der Anteil von importierten Vorprodukten in der Produktion ist. Eine Belastung der Zahlungsbilanz durch ausländische Direktinvestitionen birgt für den Wechselkurs dieselben Risiken wie für Kredite. Der einzige Unterschied besteht darin, dass im Fall eines Kredites nach der abschließenden Tilgung der Devisenabfluss aufhört. Bei einer Direktinvestition können die Abflüsse durch Gewinnrückübertragungen hingegen unendlich lange weitergehen. Bei Portfolio-Investitionen in Anleihen sind die Abflüsse ähnlich wie bei Krediten, während Portfolio-Investitionen in Aktien bei den Gewinnrücktransfers eher den ADI ähneln. Alle Portfolio-Anlagen gemeinsam bergen allerdings ein zusätzliches Risiko: Im Gegensatz zu ADI und langfristigen Krediten können Portfolio-Investitionen kurzfristig aus einem Land abgezogen werden. Wenn die AnlegerInnen eine Finanzkrise erwarten, können sie durch den plötzlichen Abzug ihres Kapitals den Wechselkurs (und natürlich den Aktienmarkt) eines Landes so stark unter Druck bringen, dass es dadurch tatsächlich zur Finanzkrise kommt. In solchen Fällen sprich man von „sich selbst erfüllenden Prophezeiungen“ (self-fulfilling prophecies). Ein Einwand im Hinblick auf die Brauchbarkeit dieses Beispiels könnte sein, dass 10% Profitrate einfach zu hoch gegriffen sind. In diesem Beispiel müsste die Gewinnrücktransferierung auf 3,5% absinken, um einen negativen Einfluss der Investition auf die Zahlungsbilanz zu verhindern. Die Weltbank schätzte in einem 1997 erschienenen Bericht die durchschnittlichen Profitraten von Direktinvestitionen in Entwicklungsländer im Zeitraum 1990 bis 1994 auf 16 – 18%, für Sub-Sahara-Afrika sogar auf 24 – 30% (Woodward 2001: 93f.). Kapitel 2 – Chancen und Risiken ausländischen Kapitals Box V: Die Theorie der geldwirtschaftlichen Entwicklung – Währungskonkurrenz als Entwicklungsblockade Der Wert einer jeden Währung setzt sich aus dem Innenund dem Außenwert zusammen. Der Innenwert betrifft die Kaufkraft im Inland: Was kann man sich im Inland für sein Geld kaufen? Die Entwicklung des Innenwerts einer Währung wird üblicherweise über die Inflationsrate angegeben. Der Außenwert einer Währung bezeichnet, wie viel von einer ausländischen Währung für das inländische Geld erworben werden kann. Dieser Außenwert ist der Wechselkurs, der steigen und fallen kann. Zwar sind Innen- und Außenwert nicht völlig unabhängig voneinander, sie sind aber auch keineswegs direkt miteinander verbunden. Die Entwicklung des Außenwerts des Euro im Vergleich zum US-Dollar ist ein gutes Beispiel dafür. Von Januar 2001 bis Januar 2005 hat sich der Wechselkurs des Euro gegenüber dem US-Dollar um knapp 40 Prozent erhöht. Im gleichen Zeitraum sind die Preise in den USA insgesamt um 9,7 Prozent und in der Eurozone um 9,0 Prozent gestiegen. Diese sehr geringe Differenz der inländischen Inflation kann offensichtlich nicht erklären, warum sich die Außenwerte von US-Dollar und Euro so unterschiedlich entwickelt haben. Die Erklärung ist vielmehr darin zu suchen, dass aufgrund der Kapital- und Güterströme sehr viel mehr US-Dollar in Euro als Euro in US-Dollar getauscht wurden und so ein Überangebot an US-Dollar bzw. eine Übernachfrage nach Euro bestand. Nun mag die 2.4.3 Ausländisches Kapital als Entwicklungsblockade? Die Erwartungen von InvestorInnen und AnlegerInnen über die zukünftige Entwicklung von Wechselkursen spielen offensichtlich eine zentrale Rolle bei der Frage, wo sie ihr Geld anlegen. Es gibt eine Vielzahl ökonomischer Theorien, die zu erklären versuchen, wie InvestorInnen und AnlegerInnen ihre Erwartungen über die zukünftige Entwicklung von Wechselkursen bilden. Ein besonders interessanter Ansatz ist die sogenannte „Theorie der geldwirtschaftlichen Entwicklung“ (Box V). Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die Währungen von Entwiclungsländern, die in harter Währung verschuldet sind oder andere Verpflichtungen gegenüber dem Ausland haben (z.B. Gewinnrücktransfers und Dividenden), systematisch von Wertverlust bedroht sind. Aus dieser Wertinstabilität wird abgeleitet, dass die Zinssätze in Entwicklungsländern notwendigerweise höher sind als in den Industrieländern und aus diesem Zinsgefälle tendenziell eine Entwicklungsblockade folgt. Wenn ausländisches Kapital aus der Perspektive der Zahlungsbilanz überhaupt einen positiven Effekt haben soll, muss der dadurch entstehende Devisenzufluss mittel- und langfristig größer sein als der Devisenabfluss. Das kann nur erreicht werden, wenn ausländisches Kapital gezielt in die Bereiche geleitet USA eine derartige Abwertung des US-Dollars durchaus begrüßen, denn es erleichtert die US-amerikanischen Exporte nach Euroland. Schwierig wird es allerdings, wenn die KapitalanlegerInnen in den USA den Eindruck gewinnen, dass ihr Geld in Euro sicherer angelegt wäre. Diese Frage stellt sich umso mehr den vermögenden Menschen in vielen Entwicklungsländern, die ihr Geld ebenfalls gegen Wertverlust infolge einer Wechselkursabwertung schützen wollen. Wenn z.B. die nicht-mexikanischen AnlegerInnen befürchten, dass z.B. der mexikanische Peso in Zukunft an Außenwert verlieren wird, dann investieren sie ihr Geld nicht in dieser Währung, sondern legen es in einer anderen an. Wenn auch die mexikanischen AnlegerInnnen ihrer eigenen Währung nicht trauen, schichten sie ebenfalls ihr Geldvermögen lieber in US-Dollar oder Euro um, statt einen Wertverlust in eigener Währung zu riskieren. Das Ergebnis ist eine Flucht inländischer Ersparnisse ins Ausland bzw. eine Umkehr der ausländischen Zuflüsse in Abflüsse. Auch Zinszahlungen und Gewinnrücktransfers führen langfristig zu einem Netto-Abfluss von Finanzressourcen aus einem Land und seiner Währung. Wenn zu erwarten ist, dass z.B. aus Mexiko (als einem Schuldnerland und einem Ort ausländischer Direktinvestitionen) langfristig mehr Pesos in US-Dollar oder Euro umgetauscht werden als in der umgekehrten Richtung, dann haben AnlegerInnen schon allein deshalb die Befürchtung, dass der mexikanische Peso langfristig an Außenwert verlieren wird. Wenn Mexiko trotzdem Portfolio-Investitionen in mexikanische Aktien und Peso-Anleihen anziehen will ...[Fort. S. 32] wird, wo Devisen erwirtschaftet werden. Eine solche Kanalisierung ausländischer Ersparnisse in exportorientierte Wirtschaftssektoren war grundsätzlich gut vereinbar mit der keynesianischen Entwicklungsstrategie der 1930er bis 1970er Jahre, denn dort sollte der Staat sich strategisch verschulden und einzelne Wirtschaftsbereiche gezielt fördern. Doch eine staatliche Lenkung ausländischen Kapitals ist unter den Bedingungen der heute weitgehend liberalisierten Güter- und Kapitalmärkte kaum mehr vorstellbar und politisch weitgehend verpönt. Wenn aber Regulierungen, die für die ökonomische Tragfähigkeit ausländischen Kapitals unverzichtbar sind, aufgrund eines neoliberal-ideologischen Zeitgeistes derzeit kaum durchzusetzen sind, dann muss die Empfehlung sehr deutlich ausfallen: Grundsätzliche Zurückhaltung beim Rückgriff auf ausländische Ersparnisse! Sollte es in Zukunft wieder besser möglich sein, ausländisches Kapital zu regulieren und speziell in die Exportwirtschaft der Entwicklungsländer zu lenken (siehe dazu auch die Reformvorschläge in Kapitel 4), dann verbleibt dennoch ein weiterer entwicklungspolitischer Zielkonflikt, der hier nur angedeutet werden soll. Die Exportsektoren der Entwicklungsländer sind häufig nämlich genau die Bereiche, an denen sich die stärkste entwicklungs- und umweltpolitische Kritik festmacht. 31 Investoren als Entwicklungshelfer? 32 ...oder – was noch viel wichtiger ist – vermeiden will, dass die mexikanischen KapitalbesitzerInnen ihr Vermögen aus Mexiko heraus in die USA oder nach Europa verlegen, dann stehen Mexiko grundsätzlich zwei Möglichkeiten offen. Erstens können die Regierung und die Zentralbank von Mexiko versuchen, eine solche Kapitalflucht durch Gesetze und administrative Maßnahmen (sogenannte „Kapitalexportkontrollen“) zu verhindern. Und zweitens kann den KapitalbesitzerInnen eine Prämie dafür angeboten werden, dass sie ihr Vermögen trotz des Risikos eines Wertverlusts in Mexiko lassen. Im ersten Fall kann man z.B. per Gesetz regeln, dass nur niedrige Beträge von Privatpersonen ins Ausland überwiesen werden dürfen. In konkreten Krisensituationen kann auch der Kapitalverkehr mit dem Ausland komplett ausgesetzt werden. Kapitalexportkontrollen sind langfristig aber nur begrenzt wirksam, denn im Laufe der Zeit finden AnlegerInnen immer mehr Wege, sie zu umgehen. Das größere Problem besteht darin, dass Einschränkungen des freien Kapitalverkehrs dem herrschenden Dogma möglichst freier Kapitalmärkte entgegenstehen. Daher braucht es heutzutage erheblichen politischen Mut, als einzelnes Land Kapitalverkehrskontrollen einzuführen und langfristig aufrechtzuerhalten. Die „Bleibeprämie“ für AnlegerInnen ist hingegen derzeit sehr verbreitet. Um den Abzug inländischer und ausländischer Ersparnisse aus einem Land zu vermeiden, werden den AnlegerInnen in Ländern mit nicht so wertbeständigen Währungen höhere Zinsen angeboten. Anleihen, aber auch andere Geldanlagen in Währungen von Entwicklungsländern haben regelmäßig deutlich höhere Zinssätze und Profitraten. Das spiegelt einerseits das höhere Risiko eines Zahlungsausfalls wieder (die Argentinien-Krise hat dieses Risiko erneut seht deutlich gemacht), andererseits wird damit das Risiko eines Wertverlusts der Anlagewährung ausgeglichen. Die monetärkeynesiansiche Entwicklungstheorie bzw. die „Theorie der geldwirtschaftlichen Entwicklung“ sieht in diesem systemisch höheren Zinsniveau in Entwicklungsländern ein zentrales Entwicklungshindernis, denn höhere Zinsen bedeuten auch höhere Finanzierungskosten für Investitionen und damit eine Einschränkung des Wachstumspotentials einer Ökonomie25. In der Konsequenz kommt man zu einem völlig absurden Ergebnis: Ausländisches Kapital soll mangelnde Ersparnisse in Entwicklungsländern ausgleichen, damit mehr investiert werden kann. Der Zufluss und langfristige Netto-Abfluss ausländischen Kapitals führt zu der Erwartung, dass die Währung des betreffenden Landes in Zukunft zusätzlich geschwächt wird. Das treibt die Zinsen in diesem Land hoch, was wiederum die Investitionen erheblich hemmt. Die Theorie der geldwirtschaftlichen Entwicklung rät Entwicklungsländern daher aus gesamtwirtschaftlichen Überlegungen im Grundsatz davon ab, ihre Entwicklungsstrategie auf ausländisches Kapital zu gründen. Die typischen exportorientierten Sektoren im Süden sind (1) die Exportlandwirtschaft, (2) die Ausbeutung von Bodenschätzen und anderen natürlichen Rohstoffen (z.B. durch Holzeinschlag) für den Export und (3) die oben genannten Export-Produktionszonen. Die Exportlandwirtschaft steht seht häufig in der Kritik, weil Entwicklungsländer ihre fruchtbaren Flächen für den Anbau von Weltmarktprodukten wie Kaffee, Kakao, Baumwolle, Soja etc. nutzten, obwohl ihre eigene Bevölkerung teilweise Hunger leidet. Der Anbau erfolgt häufig in Monokulturen, die die Böden auslaugen. Gleichzeitig werden in großem Umfange Pestizide und chemische Düngemittel eingesetzt, die die Böden belasten und die Gesundheit der LandarbeiterInnnen gefährden. Da die Pestizide, Düngemittel und das Saatgut meist importiert werden müssen, entstehen häufig zusätzliche Abhängigkeiten von großen internationalen Konzernen. Außerdem sind die exportlandwirtschaftlichen Flächen häufig in den Händen mächtiger GroßgrundbesitzerInnen konzentriert. Eine starke Exportlandwirtschaft blockiert daher oft die überfälligen Agrarreformen und eine Neuverteilung des Landes zugunsten der Armen. Die Ausbeutung von Bodenschätzen war schon immer eine sozial- und umweltpolitisch sehr sensible Angelegenheit. Die Arbeitsbedingungen der Arbeite- rInnen (nicht selten im Kindesalter) im Bergbau sind besonders gefährlich, die Gesundheitsbelastungen groß und häufig bestimmen ausländische Großunternehmen über das „Wie?“ und „Wo?“ von Bergwerken, Pipelines und Ölbohrungen in Entwicklungsländern. Viele Großprojekte des Bergbaus sind mit ausländischem Kapital überhaupt erst finanzierbar geworden, und die dabei entstandenen Umweltschäden sind kaum vorstellbar26. Auch die Ausbeutung der „Ressource Wald“ für den Export spielt in vielen Entwicklungsländern eine große Rolle und der Druck zum Raubbau an diesem Gut hat mit dem Zustrom ausländischen Kapitals und vor allem in Folge der Schuldenkrise und der Finanzkrisen der 1990er Jahre erheblich zugenommen (Hersel, 2004). Über die Chancen und Risiken von ExportProduktionszonen wurde weiter oben schon einiges gesagt. EPZ haben in einigen Ländern einen durchaus relevanten Beitrag zur Erwirtschaftung von Devisen geleistet (für Beispiele siehe WIR, 2002:214), aber die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten, die mangelnde Dauerhaftigkeit von ADI in EPZ und die hohen öffentlichen Kosten zum Anlocken ausländischer Investoren werfen entwicklungspolitisch große Fragen auf, die gegen die potentiellen Devisenvorteile abgewogen werden müssen. 26 25 Für einen Einstieg in diesen theoretischen Ansatz siehe Schelkle (1995) und Lüken-Klaßen (1993). Einen Einblick gewähren z.B. Rich (1998), der Extractive Industries Review der Weltbank (EIR, 2004) und Miranda et al. (2003). Kapitel 3 Erfahrungen mit ausländischen Direktinvestitionen – Länderbeispiele 3.1 Fallbeispiel Bangladesch27 die tatsächlich stattfindenden ausländischen Direktinvestitionen in Bangladesch haben. Bangladesch gehört zu den sogenannten LDCs (Least Developed Countries), einer Gruppe von Ländern, die von der Weltbank als am wenigsten entwickelt eingestuft wird. Als Bangladesch 1971 unabhängig wurde, gab es bereits internationale Unternehmen im Land, die vor allem die Teeplantagen dominierten. Es gab aber auch ausländische Banken und Versicherungen. Seit dieser Zeit haben die verschiedenen Regierungen Bangladeschs politische Rahmenbedingungen zu schaffen versucht, um Investoren und insbesondere Direktinvestitionen anzulocken. Zuflüsse von ADI Die Maßnahmen sollten die vermeintliche Sparlücke (siehe Abschnitt 1.5) schließen und so zu Investitionen führen, die zur allgemeinen Entwicklung des Landes für notwendig erachtet, aber nicht vom Staat finanziert werden konnten. Außerdem sollte so die Produktion für den Export gesteigert werden, um die negative Handelsbilanz umzukehren. Zu diesem Zweck wurde vor allem in den letzten beiden Dekaden im Rahmen eines Strukturanpassungsprogramms (SAP) des IWF das System zur Kontrolle ausländischer Investitionen dereguliert und liberalisiert. In diesem Rahmen wurden – mit besonderem Blick auf die Handelsbilanz – Export-Produktionszonen (EPZ) eingerichtet. Trotz der Liberalisierung kamen Direktinvestitionen jedoch nur in eingeschränktem Maße nach Bangladesch. Der Zufluss von ADI ist mit unter 2 US$ je Einwohner nach wie vor sehr niedrig. Im folgenden Überblick soll der Fokus auf der Frage liegen, welche entwicklungspolitischen Wirkungen 27 Im Jahr 2003 flossen ADI im Umfang von 196,63 Millionen US$ nach Bangladesch. Davon gingen etwa 47 Prozent in Investitionen in der „normalen“ Wirtschaft und ca. 53 Prozent in EPZ. Portfolioinvestitionen spielten im Gegensatz zu ADI keine Rolle. Während die ADI in die „normale Wirtschaft“ relativ stabil sind, steigerte sich der Zufluss an Investitionen in EPZs 2003 um 85 Prozent im Vergleich zum Vorjahr. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ADI in EPZ in Bangladesch vor allem durch finanzielle Anreize der Regierung motiviert sind und insgesamt auf Import und anschließenden Re-Export ausgerichtet sind, wobei nur ein geringer Teil des zusätzlichen Mehrwerts in Bangladesch entsteht. Wenn also ADI zum Technologietransfer, zur Qualifizierung der Arbeitskräfte und zur Qualitätssteigerung der inländischen Produktion beitragen sollen, dann nur durch die ADI, die nicht in EPZ geflossen sind. Eine Steigerung des Zuflusses dieser Investitionen blieb allerdings, insbesondere aufgrund unzureichender Infrastruktur (Versorgung der Produktionsstandorte mit Wasser, Gas, Strom und zuverlässigen Telefonanschlüssen), aus. Die relativ erfolgreiche Ansiedlung von ADI in EPZ ist eng mit den besonderen Zugangsrechten Bangladeschs zu Absatzmärkten in den Industrieländern verknüpft, die Bangladesch aufgrund seines Status als LDC gewährt werden. Multinationale Unternehmen machen aus ihren international gefertigten Produkten durch einen kleinen Arbeitsschritt in einer EPZ in Bangladesch ein Produkt „Made in Bangladesch“ und erhalten so die Möglichkeit, dieses Produkt z.B. zollvergünstigt auf den US-amerikanischen oder europäischen Markt zu bringen. Dieses Kapitel basiert im Wesentlichen auf einer Untersuchung von Debapriya Bhattacharya (2004). 33 Investoren als Entwicklungshelfer? Struktur und Herkunft der ADI Im Jahr 2003 war der größte Teil des Zuwachses an ADI auf erneut investierte Gewinne (sogenannte Reinvestitionen) bereits existierender ausländischer Firmen zurückzuführen. Reinvestitionen steigerten sich um fast 60 Prozent, während Neuinvestitionen um gut 48 Prozent zunahmen. Gleichzeitig nahm die Vergabe von unternehmensinternen Krediten um fast 40 Prozent ab. Insgesamt ergab sich 2003 eine Steigerung der ADI-Zuflüsse von 31,5 Prozent im Vergleich zum Vorjahr. Wie Abbildung 15 zeigt, steht Norwegen 2002 mit ca. 19 Prozent an der Spitze der Herkunftsländer von ADI nach Bangladesch. Abbildung 15: Die wichtigsten Herkunftsländer für ADI in 2002 (ohne EPZ) in Bangladesch AD Herkunftsland 34 Investitionssumme Anzahl der in Mio. US-Dollar Unternehmen Norwegen 52,49 2 USA 46,17 25 Singapur 39,40 12 Malaysia 25,74 10 Hong Kong 23,75 20 UK 21,92 41 Südkorea 13,55 32 Japan 12,61 21 Indien 11,02 23 China 6,92 16 21,59 275,15 94 296 Andere Länder Summe Quelle: EED, 2004 Dieser große Anteil konzentriert sich allerdings fast ausschließlich in einem einzigen großen TelekomProjekt. Die Investoren aus den USA, welche zusammengenommen auf Platz zwei landen, waren vorwiegend in der Ausbeutung natürlicher Ressourcen wie Öl- und Gas-Förderung sowie im Energiesektor tätig. Die Direktinvestitionen aus Europäischen Staaten sind seit der Kolonialvergangenheit historisch gewachsen und verteilen sich über viele Teile des produzierenden Gewerbes sowie des Dienstleistungssektors (z.B. Textilindustrie, Zementproduktion, Agrochemie und Medikamentenherstellung). Ziel ist dabei sowohl die Erschließung des wachsenden Marktes in Bangladesch, als auch die Nutzung von Kostenvorteilen, insbesondere billiger Arbeitskräfte. Investitionen aus ost-, süd- und südost-asiatischen Staaten fließen im wesentlichen in Unternehmen des produzierenden Gewerbes. Dabei suchen diese sowohl den Zugang zum Markt in Bangladesch, als auch die Möglichkeit, über die oben genannten Sonderkonditionen Zugang z.B. zu europäischen Märkten zu bekommen. Diesbezüglich sind insbesondere Investoren aus Ost- und Südostasien in EPZ aktiv, welche nicht in den Zahlen der Tabelle berücksichtigt wurden. Sektorale Verteilung von ADI Zuflüssen Bis zum Ende der 1990er Jahre waren die Aktivitäten von ausländischen Investoren in Bangladesch vor allem auf den Energiesektor konzentriert. Erst seit 2002 ist der Anteil von ADI, der ins verarbeitende Gewerbe fließt, größer als der Anteil für den Energie- und Gassektor (Abbildung 16, unten). Diese Entwicklung hängt zum einen mit dem Interesse am wachsenden Binnenmarkt in Bangladesch zusammen, zum anderen auch mit den günstigeren Exportbedingungen. Außerdem ist es gesetzlich verboten, Gas über die Landesgrenzen hinaus an internationale Ölgesellschaften zu exportieren. Die Auswirkungen von ADI ADI sollten die geringen inländischen Investitionen ergänzen und so zu mehr Wirtschaftswachstum, höheren Einkommen und mehr Arbeitsplätzen beitragen. Um den Erfolg dieser Strategie zu beurteilen, lassen sich verschiedene direkte und indirekte Auswirkungen von ADI bewerten. Direkte Wirkungen von ADI Beschäftigung: In den EPZ Bangladeschs waren 2004 etwa 140.000 Menschen beschäftigt, das entspricht einem Anteil von 0,74 Prozent der gesamten Industriebeschäftigten in Bangladesch. Nimmt man zu den EPZ auch alle anderen ausländischen Firmen hinzu, so kommt man auf 270.000 Beschäftigte und somit auf etwa 1,5 Prozent. Das Ziel, dass ADI einen wichtigen Beitrag zur Beschäftigung leisten 95 . ni I g s ts iel ) aB uts Abbildung 16: Sektorale Verteilung von ADI lgn gn da ne se ,44 h ( 00 2 o h 3 in Bangladesch inE en2002 EPZ) % 0, (ohne 0 ,92 A P )Z % 0 0 % 00,4 % Andere Dienstleistungen (4%) Energie und Gas (29%) Produktion und Verarbeitung (44%) Telekommunikation (23%) Quelle: Bhattacharya, 2004 S tie 1e Kapitel 3 – Erfahrungen mit ausländischen Direktinvestitionen – Bangladesch sollten, wurde offensichtlich nicht erreicht. Darüber hinaus sind insbesondere die in den EPZ geschaffenen Arbeitsplätze gering bezahlt und erfordern keine besonderen Qualifikationen oder Ausbildung. Sie haben somit auch keinen nachhaltigen Entwicklungseffekt im Sinne eines Wissenstransfers oder einer Qualifizierung. Einzig in einigen Unternehmen außerhalb der EPZ wurden Positionen mit höherer Qualifizierung bis hin zum mittleren Management auch mit lokalen Fachkräften besetzt. Weltmarktzugang: Ausländische Firmen haben in Bangladesch die günstigen Rahmenbedingungen des privilegierten Zugangs zu europäischen und amerikanischen Märkten genutzt, indem sie Vorprodukte aus ihren Niederlassungen in anderen Ländern importierten und das Endprodukt in Bangladesch fertig stellten und dann exportierten. In den vergangenen 20 Jahren ist es lokalen Unternehmen durchaus gelungen, diese Strategie zu kopieren, Vorprodukte zu importieren und sie ihrerseits auf dem Weltmarkt zu verkaufen. Staatseinnahmen: In Bangladesch wird mit zusätz- lichen Einnahmen aus Steuern und Abgaben durch ADI in Höhe von ca. 13,2 Millionen US$ gerechnet. Es gibt hier allerdings keine Möglichkeit, die Kosten der Anreizprogramme für ausländische Investoren dagegen zu rechnen, sodass nicht eindeutig gesagt werden kann, ob die ADI netto dem Staat zusätzliche Einnahmen bringen oder eher einen öffentlichen Kostenfaktor darstellen. Auswirkungen auf die Zahlungsbilanz: Im Jahr 2003 flossen im Zusammenhang mit ADI insgesamt 266,01 Mio. US$ als Gewinnrückführungen und Dividendenzahlungen aus Bangladesch ab. Das waren fast 70 Mio. US$ mehr als im gleichen Jahr durch ADI neu ins Land kamen. Netto exportierte Bangladesch also Kapital, obwohl ADI doch eigentlich einen Zufluss von Kapital bringen sollten. Daraus lässt sich allerdings noch nicht grundsätzlich schlussfolgern, dass ADI im Ganzen die Zahlungsbilanz belastet haben. Leider liegen keine Statistiken darüber vor, welche zusätzlichen Netto-Exporte (Exporte abzüglich der importierten Vorleistungen) durch ADI entstanden sind, die es ohne ADI nicht gegeben hätte. Diese zusätzlichen Netto-Exporteinnahmen könnten insgesamt aber durchaus höher als 70 Mio. US$ liegen. Indirekte Wirkungen von ADI Technologietransfer: Der Transfer neuer und moderner Technologien ist eine der größten Hoffnungen, die in Bangladesch mit ADI verbunden sind. Ein Technologietransfer ist aber im Grunde nur in einzelnen Fallbeispielen wirklich messbar. Verallgemeinernd lässt sich für Bangladesch daher nur feststellen, dass der größte Teil der ADI, insbesondere in EPZ, in Branchen fließt, die kaum Verbindung mit lokalen Wirtschaftsstrukturen (z.B. Zulieferfirmen) hat. Außerdem gibt es in diesen Industriezweigen zum überwiegenden Teil niedrigqualifizierte Arbeitsplätze, die auch keinen besonderen Wissenstransfer ermöglichen. Wettbewerb: Die Konkurrenz mit ausländischen Firmen bzw. mit Firmen, in denen Kapital aus dem Ausland investiert wurde, hat zwar zu höherer Effizienz und Qualität der inländischen Unternehmen beigetragen. Gleichzeitig ist aber zu beobachten, dass lokale Firmen diesem Konkurrenzkampf auf Dauer nicht gewachsen sind und zunehmend vom Markt verdrängt werden, während transnationale Konzerne ihre Marktanteile ausbauen können. Diese teilen den Markt zunehmen unter sich auf und höhlen dadurch den Wettbewerb aus. Soziale Verantwortlichkeit: In Bangladesch ist sehr umstritten, wie weit Unternehmen jenseits ihres Kerninteresses der Profiterwirtschaftung eine soziale Verantwortung haben. Es ist jedoch deutlich, dass sich Unternehmen mit ADI-Beteiligung eher um eine Basisgesundheitsversorgung ihrer Beschäftigten bemühen als nationale Unternehmen. Auch andere Sozial- und Umweltstandards werden von ausländischen Firmen eher befolgt, auch wenn sie in Bangladesch in der Regel weniger Mühe darauf verwenden als in ihren Herkunftsländern. ADI und die Verringerung der Armut Die direkten und indirekten Auswirkungen von ADI für die Bekämpfung der Armut sind sehr schwer nachzuweisen. In Bangladesch ist der Anteil der in Armut lebenden Menschen seit den 1990er Jahren jährlich im Durchschnitt um ein Prozent bis auf zur Zeit ca. 40 Prozent gesunken. In der gleichen Zeit gab es ein jährliches durchschnittliches Wirtschaftswachstum von 4,8 Prozent. Sehr verkürzt könnte man daraus also schließen, dass ein Wachstum von 4,8 Prozent die Armut um ein Prozent sinken lässt. Nach einer Studie von Bhattacharya und Deb (2004) könnte eine 10-prozentige Steigerung der ADI Zuflüsse ein zusätzliches Wachstum von 3,7 Prozent bringen. Wollte man die Armut also primär über ein von ADI induziertes Wachstum bekämpfen, dann müssten für eine jährliche Reduzierung der Armut um ein Prozent die ADI jedes Jahr um 13 Prozent zunehmen. 35 Investoren als Entwicklungshelfer? Das Wachstum der Wirtschaft wird heutzutage weitgehend als eine zwar notwendige, aber keineswegs hinreichende Bedingung zur Reduzierung der Armut angesehen. Entscheidend für einen positiven Effekt des Wachstums für die Reduzierung der Armut ist insbesondere die Einkommensverteilung sowie die Umverteilung durch Steuern und Subventionen (z.B. ein steuerfinanziertes Gesundheitssystem). Der internationale Standortwettbewerb um ADI ist allerdings eine sehr schlechte Ausgangslage dafür, dass die Regierung Bangladeschs für höhere Steuereinnahmen und eine ausgewogenere Einkommensverteilung sorgen könnte. Im Gegenteil lässt dies eher eine Verschlechterung der Situation der Armen befürchten. Zusammenfassung Aus der Erfahrung Bangladeschs mit ADI lässt sich der Schluss ziehen, dass folgende Formen und Elemente ausländischer Direktinvestitionen ein positives entwicklungsförderliches Potential in sich tragen: 1. Gemeinschaftsunternehmen (Joint Ventures) von lokalem Kapital und ausländischen Investoren bei gleichem Beteiligungsumfang. 36 2. Arbeitsintensive Produktion in ADI-Unternehmen zur Schaffung von Arbeitsplätzen. 3. Die verstärkte Verarbeitung lokaler Rohstoffe in ADI-Unternehmen, um die Importquoten zu senken, die Zahlungsbilanz zu entlasten und lokale Unternehmen stärker einzubinden. 4. Verstärkte Einbindung der ADI-Unternehmen in lokale Produktionsketten. 5. Ausländische Unternehmen mit einer starken sozialen Verantwortlichkeit. Für Bangladesch ist insbesondere wichtig, dass die Regierung Spielräume behält, um ADI-Zuflüsse politisch zu steuern. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Sektoren, in die ADI fließen sollen bzw. die vor ADI geschützt werden sollen, als auch mit Blick auf das armutsreduzierende Potential wirtschaftlichen Wachstums. Eine Chance könnte auch der Fokus auf Investoren aus benachbarten asiatischen Länder sein, da solche regionalen Verknüpfungen zu einer südasiatischen Wirtschaftsintegration beitragen könnten. Kapitel 3 – Erfahrungen mit ausländischen Direktinvestitionen – Brasilien 3.2 Fallbeispiel Brasilien28 Seit Beginn des Booms ausländischer Direktinvestitionen in Entwicklungsländer in den 1990er Jahren hat Brasilien über 10 Prozent dieser ADI erhalten. Damit steht Brasilien nach China an zweiter Stelle der ADI-Empfängerländer im Süden. Ähnlich wie China ist auch Brasilien ein riesiges Land mit einem sehr großen Binnenmarkt, weshalb auch hohe ADIZuflüsse nicht unbedingt gleich bedeuteten, dass ADI für Brasilien eine zentrale Rolle spielen. Anders als in China gibt es in Brasilien aber vor allem eine sehr viel längere Tradition ausländischer Direktinvestitionen, sodass sich aus brasilianischer Perspektive die entwicklungspolitische Wirkung von ADI nicht nur an den Erfahrungen der letzten 15 Jahre festmacht. Zahlenmäßig haben die ADI-Zuflüsse nach Brasilien seit den 1990er Jahren ungekannte Höhen erreicht und im Jahr 2000 sogar kurz die Grenze von 32 Mrd. US$ überschritten. Qualitativ waren aber die ADI in den Entwicklungszyklen in den 1950er Jahren, am Ende der 1960er und zu Beginn der 1970er Jahre sehr viel wichtiger für die Entwicklung Brasiliens. Die wechselvolle Geschichte der ADI in Brasilien lässt eine Menge an Schlussfolgerungen darüber zu, welche ADI unter welchen Umstanden welche Vor- oder Nachteile für Entwicklungsländer bringen können. Diese Schlussfolgerungen werden am Ende des Kapitels zusammengetragen. Zunächst folgt eine kurze Bestandsaufnahme der jüngeren Entwicklungen. Aufteilung der ADI nach Sektoren Die ADI in Brasilien haben sich traditionell hauptsächlich auf das produzierende Gewerbe konzent- riert. Noch 1995 waren zwei Drittel der ADIBestände im produzierenden Gewerbe angesiedelt. Erst seit Ende der 1990er Jahre hat sich diese Verteilung in Richtung des Dienstleistungssektors verschoben, dessen Anteil an den ADI-Beständen im Jahr 2000 auf 64 Prozent zugenommen hatte. Diese dramatische Verschiebung hatte einerseits mit der Verstärkung des Privatisierungsprozesses und anderseits mit der Übernahme inländischer Banken durch ADI im Zuge der Bankenkrise 1995-96 zu tun. Abbildung 17 zeigt die Aufteilung des Bestandes der ADI im Jahre 1995 und 2000. Aufteilung der ADI nach Herkunftsländern Auch die Struktur der ADI-Herkunftsländer hat sich in jüngerer Zeit deutlich verändert. Stammten Mitte der 1990er Jahre die ADI noch überwiegend aus den reichsten Industrieländern (USA, Deutschland, Schweiz, Japan, Frankreich), flossen im Jahre 2000 große ADI-Summen über Steueroasen (Bermudas, Cayman-Inseln, Kanalinseln, Luxemburg) und aus weniger reichen Industrieländern (v.a. Spanien und Portugal) nach Brasilien. Spanien und Portugal konzentrierten ihre Investitionen in Telekommunikations- und Bankensektor, was auch die Verschiebung zum Dienstleistungssektor in Abbildung 17 erklärt. Im Jahr 2000 hatte Spanien Deutschland als zweitgrößtes Herkunftsland von ADI nach den USA abgelöst. Aktueller rechtlicher Rahmen für ADI Brasilianische Gesetze und Regulierungen sind derzeit weder pauschal zugunsten noch zu ungunsten von ADI ausgelegt. Es gibt keine Subventionen oder Vergünstigungen für ausländische Investitionen, die nicht auch inländische Unternehmen begünstigen. Es gibt allerdings einige Sektoren, die für private Abbildung 17: ADI-Bestand nach ökonomischen Aktivitäten in 1995 und 2000 Landwirtschaft / Extraktive Tätigkeiten (2%) Dienstleistungen (31%) Industrie (67%) 1995 Landwirtschaft / Extraktive Tätigkeiten (2%) Industrie (34%) Dienstleistungen (64%) 2000 Quelle: Cardim de Carvalho, 2004 28 Dieses Kapitel basiert im Wesentlichen auf einer Untersuchung von Fernando J. Cardim de Carvalho (2004). 37 Investoren als Entwicklungshelfer? Firmen, ausländische wie inländische, nicht zugänglich sind. Hierbei handelt es sich z.B. um die Stromerzeugung oder bis in die 1990er Jahre die Ölextraktion. Die einzig bemerkenswerten Einschränkungen für ADI gibt es im Sektor für Finanzdienstleistungen, wo z.B. über den Zugang ausländischer Banken und Versicherungen von Fall zu Fall entschieden wird. In anderen Fällen handelt es sich um Restriktionen für ausländische Investoren, die aber in der internationalen Praxis (bislang zumindest noch) allgemein akzeptiert und vertraglich geregelt sind. Dazu gehört z.B. das Verbot für ausländische Fluggesellschaften, Unternehmen im Inlandsflugverkehr aufzubauen. Die lange Geschichte ausländischer Direktinvestitionen in Brasilien 38 ADI in der Periode der Importsubstitution – 1930er bis 1970er Jahre Die importsubstituierende Industrialisierungsstrategie (ISI) zielte darauf, Importe durch relativ hohe Einfuhrzölle deutlich zu verteuern und dadurch einen Anreiz zum Aufbau einer einheimischen Industrie zu setzen, diese Importgüter zunehmend durch inländische Produktion zu ersetzen. Um den brasilianischen Markt zu beliefern, waren ausländische Unternehmen daher quasi gezwungen, in Brasilien selbst zu produzieren. In der zweiten Hälfte der 1950er Jahre entschied die vom Präsidenten Kubitschek (1955-61) geführte Regierung, das brasilianische Wirtschaftswachstum im Rahmen eines klar definierten Wirtschaftsplans (Plano de Metas) voranzutreiben. Dabei war die Regierung überzeugt, dass ADI ein rapides Wirtschaftswachstum befördern könnten. Der Staat sollte eine strategische Rolle als Koordinator und Investor spielen. Als Investor konzentrierte sich der Staat auf den Bau von Straßen und anderer physischer Infrastruktur, um die Bedingungen für ausländische Investitionen attraktiver zu machen. Die Verkehrsbranche war das wichtigste Element des Wirtschaftsplans. Die öffentliche Hand baute die Strassen und die ausländischen Firmen stellten die Fahrzeuge her. Während die US-Automobilunternehmen sich eher auf eine Expansion in Europa konzentrierten, waren europäische Automobilunternehmen auf der Suche nach neuen Märkten gerne bereit, in Brasilien zu investieren (ähnliches wiederholte sich in der 1990er Jahren im brasilianischen Bankensektor). Die größten europäischen ADI kamen von deutschen Unternehmen wie Volkswagen und Daimler Benz, aber auch von FIAT aus Italien. Im Laufe der 1960er Jahre kühlte sich die brasilianische Wirtschaft zwar ab, wuchs dann aber von 1968 bis 1973 mit durchschnittlich ca. 10 Prozent im Jahr. ADI nahmen in dieser Zeit wieder deutlich zu und flossen hauptsächlich in die Produktion von Konsumgütern. Seit den 1970er Jahren wird São Paulo daher nicht selten als „größte deutsche Industriestadt außerhalb Deutschlands“ bezeichnet. Gesetzgebung bezüglich der ADI: Durch die ISI wur- den ausländische Unternehmen dazu gedrängt, zur Belieferung des brasilianischen Marktes Produktionskapazitäten in Brasilien zu schaffen. Die Zölle auf die dafür notwendigen Kapitalgüterimporte (d.h. Maschinen etc.) wurden gesenkt. Gleichzeitig wurde die Gewinnrückübertragung aus ADI begrenzt. Sie unterlagen einer progressiven Steuer, sobald sie 12 Prozent des Eigenkapitals der ADI überstiegen. Gleichzeitig wurden die Kanäle für versteckte Gewinnrückübertragungen (z.B. Zahlungen von Lizenzgebühren oder Zinsen an die Mutterunternehmen) ebenfalls besteuert. Diese Gesetzgebung ist im Wesentlichen noch heute gültig. ADI in der Periode des verlorenen Jahrzehnts – 1980er Jahre Der Beginn der Schuldenkrise 1982 stürzte Brasilien in eine tiefe Rezession und in eine Phase der Hyperinflation. Im Zuge der Demokratisierung nach 1985 wurden zunächst viele neue Gesetze und Regelungen geschaffen, die ausländische Firmen zugunsten nationaler Unternehmen diskriminierten. Mit dem Wahlsieg des neoliberalen Lager 1989 unter Präsident Collor de Mello wurden diese Diskriminierungen zurückgenommen und die Kapitalmärkte geöffnet. An dieser Grundausrichtung hat sich auch unter den Nachfolgeregierungen Cardoso und Lula da Silva nicht viel geändert, wenngleich letzterer etwas vorsichtiger agiert. Die Liberalisierung für ADI seit den späten 1980er Jahren hat formal ausländische Investoren inländischem Kapital nur gleichgestellt und sieht keine explizite Bevorteilung ausländischer Investoren vor. ADI in der Periode der wechselkursbasierten Stabilisierung – 1990er Jahre Die brasilianische Volkswirtschaft wurde erst seit Mitte der 1990er Jahre wieder für ADI attraktiv, nachdem durch die Einführung der neuen Währung Real (R$) die Hyperinflation überwunden und Preisstabilität erreicht wurde. Ein wichtiges Instrument bei der Inflationsbekämpfung war die Verbilligung der Importe, die aufgrund des massiv überbewerteten Real billig im Ausland eingekauft werden konnten. Dies hatte zwei gravierende Nachteile. Erstens kamen durch die Konkurrenz mit den billigen Importen viele einheimische Firmen an den Rand des Zusammen- Kapitel 3 – Erfahrungen mit ausländischen Direktinvestitionen – Brasilien bruchs oder gingen tatsächlich Bankrott. Zweitens führten die stark gestiegenen Importe zu einem großen Handelsbilanzdefizit, das durch Rückgriff auf ausländisches Kapital aufgewogen werden musste. ADI spielten daher eine wichtige Rolle beim Ausgleich der Zahlungsbilanz und für die Aufrechterhaltung des Schuldendienstes an die ausländischen Gläubiger. Entwicklung der Flüsse der ADI und anderer Investitionen: In den ersten vier Jahren nach der Einführung des Real (1994-1998) maß die brasilianische Regierung dem zunehmenden Handelsbilanzdefizit kaum Bedeutung zu. Statt die Handelsbilanz auszugleichen, suchte sie nach immer neuen Wegen, sie über Kapitalzuflüsse zu finanzieren. Dabei wurden neben ADI auch PortfolioInvestitionen immer wichtiger. Das notorische Handelsbilanzdefizit verunsicherte aber ausländische Kapitalanleger, sodass es 1998 zu einer Währungskrise kam, in deren Verlauf der Real über 30 Prozent an Außenwert verlor. Nach der Währungskrise gingen die Portfolioinvestitionen drastisch zurück, dafür nahmen die ADI aber deutlich zu. Im Jahre 2000 erreichten ADI mit über 32,7 Mrd. US$ ihren vorläufigen Höhepunkt. Handelsliberalisierung und Privatisierung: Die billigen Importe hatten den brasilianischen Unternehmen von 1994-1998 schwer zugesetzt. Viele der geschwächten oder bankrotten brasilianischen Unternehmen wurden in einer Welle von Beteiligungen und Übernahmen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre durch ausländische Investoren aufgekauft. Auch für diese war der überteuerte Real zwar unattraktiv, sie setzten aber auf eine mittelfristige Abwertung und hatten die notwendigen Reserven, um die Zeit bis dahin zu überbrücken. Diese ADI erhöhten nicht die Produktionskapazitäten Brasiliens, sondern waren nur das Gegenstück zu den einheimischen Desinvestitionen (Abbau von Investitionen). Dasselbe gilt für die ADI, die im Rahmen der Privatisierung staatlicher Unternehmen nach Brasilien flossen. Insbesondere die Regierung Cardoso (1995-2002) forcierte unter dem Druck leerer Kassen und im Sinne des neoliberalen Leitbildes vielerlei Privatisierungen. Statt Staatsunternehmen an die Börse zu bringen und die Aktien breit zu streuen, wurden viele öffentliche Betriebe an einzelne oder Gruppen von Investoren verkauft. Dabei kamen sowohl der brasilianische Geldadel als auch ausländische Investoren zum Zug. Insgesamt machten die Übernahmen und Beteiligungen an privaten und öffentlichen Unternehmen in Brasilien je ein Drittel aller ADI in den 1990er Jahren aus. Nur das verbleibende Drittel waren Greenfield-Investitionen, die die Produktionskapazitäten Brasiliens tatsächlich ausweiteten und z.B. zusätzliche Arbeitsplätze nach sich zogen. ADI und das Wirtschaftswachstum in den 1990er Jahren: Da der Anteil der Greenfield-Investitionen vergleichsweise niedrig war, gingen von ADI nur sehr geringe Impulse für das Wirtschaftswachstum aus. Die aggregierten Investitionen haben nicht zugenommen, da ADI gleichzeitig zum Investitionsabbau im vormals öffentlichen und privaten Sektors führten. Die Stagnation des Wirtschaftswachstums seit den 1980er Jahren setzte sich weiter fort. Wiederbelebung der Industriepolitik: Mit der Lula- Administration hat sich wieder ein gewisses Maß an Industriepolitik etabliert, die nach Ende der ISIPolitik lange verteufelt worden war. Interessanterweise werden jedoch in den diesbezüglichen offiziellen Dokumenten ADI überhaupt nicht erwähnt. Es hat sich scheinbar die Meinung durchgesetzt, dass das Wirtschaftswachstum vom Zufluss ausländischen Kapitals weitgehend unabhängig ist. Es wurde umgekehrt auch keine Strategie vorgeschlagen, um den Umfang ausländischen Kapitals in Brasilien zu reduzieren. Auswertung der brasilianischen Erfahrung mit ausländischen Direktinvestitionen ADI und der Binnenmarkt: Seit jeher kamen und kommen die meisten ADI nach Brasilien, um für den brasilianischen Binnenmarkt zu produzieren. Das gilt schon für die 1950er bis 1970er Jahre, als die ausländischen Unternehmen über die ISI quasi gezwungen waren, Produktionsstätten in Brasilien zu gründen. Aber auch in der jüngeren Zeit mit deutlich offeneren Gütermärkten spielt der Binnenmarkt die zentrale Rolle im Kalkül ausländischer Investoren. Angesichts dessen hat es Brasilien heutzutage scheinbar nicht nötig, ausländischen Direktinvestoren spezielle Anreizprogramme zu bieten, zumal die neoliberale Wirtschaftspolitik seit den 1990er Jahren ohnehin wenig Wünsche aus Sicht von KapitaleigentümerInnen offen lässt. Ein weiteres Merkmal von ADI war lange Zeit die Konzentration im produzierenden Gewerbe. Erst in den letzten Jahren hat sich durch die Privatisierung z.B. des Telekommunikationssektors eine stärkere Präsenz von ADI im Bereich von Dienstleistungen entwickelt. Die Binnenmarktorientierung der ADI führt dazu, dass die ausländischen Unternehmen sehr um ihre öffentliche Reputation bemüht sind. Das hat Folgen für ihr Verhalten gegenüber ihren Arbeitskräften, 39 Investoren als Entwicklungshelfer? aber auch in gesamtgesellschaftlichen Fragen wie Umweltschutz und Sozialpolitik sind sie vergleichsweise engagiert. Viele ausländische Unternehmen legen mehr Wert auf die Förderung kultureller Aktivitäten oder sozialer Projekte als die einheimischen Privatunternehmen. Die verbliebenen öffentlichen Unternehmen tun es den ausländischen Unternehmen gleich, weil sie hoffen, durch ein positives Image in der Zukunft besser gegen Privatisierungen geschützt zu sein. ADI und Privatisierungen: Die ADI-Unternehmen 40 wussten ihrerseits die Privatisierungen zu ihrem Image-Vorteil zu nutzen, denn in einzelnen Bereichen (v.a. in der Telekommunikation) hat die Privatisierung deutliche Qualitätsverbesserungen bei gleichzeitig gesunkenen Preisen gebracht. In anderen Bereichen, z.B. in der Energieversorgung, hat die Privatisierung (meist unter Beteiligung von ADI) den Zugang der ärmeren Bevölkerungsgruppen deutlich verschlechtert, weil die vormals öffentlichen Energieversorgungsunternehmen z.B. das illegale Abzwacken von Strom aus ihren Versorgungsnetzen in Armenvierteln mehr oder weniger geduldet hatten. Insgesamt kann man sagen, dass die Privatisierungen die Qualität der Dienstleistungen erhöht hat und somit den mittleren und oberen Einkommensgruppen genützt haben. Trotz Preissenkungen in einzelnen Fällen wurde aber gleichzeitig der Zugang der Ärmsten zu diesen Dienstleistungen eher noch weiter erschwert. ADI und die Zahlungsbilanz: Obwohl man grundsätz- lich erwarten kann, dass ausländische Unternehmen auch die Exporte aktiv vorantreiben wollen, gibt es dazu keine vertraglichen Verpflichtungen oder definierten Kriterien, die die Unternehmen im Bezug auf Exportziele erfüllen sollen. Das typische Beispiel ist die Automobilindustrie. Unternehmen wie FIAT oder Volkswagen do Brasil sind zwar wichtige Exporteure, vor allem aber große Anbieter auf dem einheimischen Markt. Die Diskussion um EPZ ist in Brasilien immer wieder aufgeflammt, doch abgesehen von der zollfreien Zone Manaus am Amazonas ist die EPZStrategie in Brasilien nie ernsthaft verfolgt worden. In der Summe kann man daher nicht sicher sagen, ob ADI die Zahlungsbilanz Brasiliens verbessert haben. Sie haben aber in jeden Fall die Umsätze im Handelsbereich (Exporte und Importe) erhöht. Die Verletzlichkeit der brasilianischen Zahlungsbilanz durch unvorhersehbare oder von außen kommende Einflüsse (sogenannte „externe Schocks“) ist durch die Liberalisierung des Kapitalverkehrs dramatisch gestiegen und stellt derzeit das größte Problem der brasilianischen Volkswirtschaft dar. Der Grund dafür war kurzfristig weniger die weitere Öffnung für ADI, als die Öffnung für Portfolio-Investitionen und die hohe Kreditaufnahme im Ausland. Letztere Finanzflüsse haben die brasilianische Volkswirtschaft destabilisiert und dem Wachstumspotential Brasiliens deutlich geschadet. Die Verpflichtungen gegenüber dem Ausland, die sich aus ADI ergaben, waren in der Zeit bis in die 1990er Jahre aufgrund des relativ geringen Umfangs von ADI recht begrenzt. Die zukünftigen Verpflichtungen, die aus dem jüngeren ADI-Boom erwachsen, sind hingegen noch kaum zu überblicken und können künftige Finanzkrisen deutlich verschärfen. ADI haben in der Vergangenheit immer nur in einem sehr begrenzten Bereich merkliche Vorteile gebracht. Brasilien sollte daher sehr vorsichtig sein, ADI darüber hinaus eine relevante Rolle zuzuweisen. ADI, Verteilungsgerechtigkeit und Arbeitsbeziehungen: Brasilien ist bekannt für seine sozialen Probleme und die hohe Ungleichheit zwischen Reich und Arm. Diese können aber nur schwer durch die Wirkungen von ADI erklärt werden. Staatliche und kommunale Stellen haben in Brasilien ein relativ hohes Maß an politischem Einfluss auf die Bedingungen von ADI genommen und dabei dem ausländischen Kapital die Machtverhältnisse und Vorzüge gewährt, die sich das einheimische Kapital bereits zuvor gesichert hatte. Die sozialen Ungleichgewichte haben daher ihre Wurzel in den lokalen Privilegien der Reichen, in der Ausbeutung durch die einheimischen Unternehmen und in der konservativen Politik der brasilianischen Regierungen. Ausländische Unternehmen spielen eine wichtige, aber nicht die zentrale Rolle in diesem Geflecht. Von ausländischen Investoren ist daher sicher nicht zu erwarten, dass sie zur Lösung dieser Probleme beitragen, doch sie sind auch nicht die Wurzel des Übels. Die ausländischen Unternehmen in Brasilien kommen allerdings mit modernen Arbeitsverhältnissen (z.B. das Recht auf gewerkschaftliche Selbstorganisation und Tarifautonomie) deutlich besser zurecht als die einheimischen Unternehmen. Die modernen Formen der Gewerkschaftsbewegung haben sich vor allem in den Bereichen und Sektoren entwickelt, die von den ausländischen Unternehmen dominiert waren. Staatseinnahmen, Standortkonkurrenz und Inflation: Das Steuersystem in Brasilien begüns- tigt oder benachteiligt ausländische Unternehmen nicht, sondern behandelt sie analog zu inländischen Unternehmen. Nur sehr wenige Steuerregulierungen wurden mit Blick auf ADI konzipiert. In den 1990er Jahren entwickelte sich jedoch ein teilweise ruinö- Kapitel 3 – Erfahrungen mit ausländischen Direktinvestitionen – Brasilien ser Steuerwettbewerb zwischen den brasilianischen Bundesstaaten um inländische und ausländische Investoren. Dem trat die brasilianische Bundesregierung dadurch entgegen, dass die Spielräume der Bundesstaaten zur Gewährung von Steuervergünstigungen deutlich eingeschränkt wurden Interessanterweise gehen von den Sektoren, die von ausländischen Unternehmen dominiert werden, deutlich höhere Inflationsrisiken aus. Die dort vorherrschenden ausländischen Oligopole sind sehr viel erfolgreicher als inländische Oligopole, wenn sie die jeweiligen Märkte unter sich aufteilen, den Wettbewerb aushebeln und hohe Preise durchsetzen. ADI, Industrialisierung und technologischer Fortschritt: In den 1950er Jahren haben die ADI zur Erhöhung der Produktionskapazitäten und zum Vorantreiben des technologischen Fortschritts einen wichtigen Beitrag geleistet. Es handelte sich um GreenfieldInvestitionen, die zugleich neue Technologien ins Land brachten. Diese ermöglichten die Entwicklung von modernen Industriesektoren und bezogen gleichzeitig einheimische Zulieferfirmen, insbesondere im Fall der Automobilindustrie, aktiv mit ein. Diese tendenziell positiven Erfahrungen der Vergangenheit haben sich in der jüngeren Zeit nicht wiederholt, da in den 1990er Jahren über Beteiligungen und Übernahmen hauptsächlich ein Ausverkauf der inländischen Industrie zu Schleuderpreisen stattfand. Zusammenfassung Per Saldo ist die langfristige Erfahrung Brasiliens mit ADI relativ unspektakulär. Außer in der Zeitperiode des neoliberalen Experiments in den 1990er Jahren haben es die ausländischen Investoren nicht geschafft, Sonderbestimmungen in ihrem Interesse durchzusetzen, die der ganzen Volkswirtschaft geschadet hätten. Die meisten Projekte der Nachkriegszeit mit großen sozialen und ökologischen Schäden (z.B. große Ölunfälle, die Zerstörung des Regenwalds etc.) sind von inländischen und sogar öffentlichen Unternehmen zu verantworten. Bis in die 1990er Jahre kann man daher verallgemeinernd sagen, dass ADI in Brasilien einen durchaus zuträglichen oder zumindest nicht deutlich abträglichen Charakter hatten. Das aktuelle Regime für ADI sollte daher umso kritischer betrachtet werden, denn es orientiert sich kaum an den Leitmotiven, die ADI in der Vergangenheit tendenziell positiv haben wirken lassen. Diese Leitsätze könnten aus der langen Erfahrung Brasiliens wie folgt lauten: 1. Länder dürfen sich nicht von ADI abhängig machen. ADI sollten komplementär zum inländischen öffentlichen und privaten Kapital sein. 2. ADI sollten im Rahmen gut definierter Industriepolitik in eine Entwicklungsstrategie eingebettet sein. 3. ADI sollten primär den einheimischen Markt bedienen und dürfen nicht dazu missbraucht werden, kurzfristig Löcher in der Zahlungsbilanz zu stopfen. Die Binnenmarktorientierung von ADI sollte mit einer Begrenzung der Gewinnrückübertragungen verbunden sein. 4. Zahlungsbilanzprobleme müssen durch steigende Nettoexporte gelöst werden und diese sollten hauptsächlich von einheimischen Unternehmen erwirtschaftet werden. 5. Wenn eine Volkswirtschaft unbedingt auf ausländische Finanzressourcen angewiesen ist, dann sollten ADI gegenüber Portfolio-Investitionen oder kurzfristigen Bankkrediten bevorzugt werden. 6. Soziale Organisationen wie z.B. Gewerkschaften, Kirchen und Nichtregierungsorganisationen sollten gestärkt werden, um den politischen Druck auf ausländische Firmen aufrecht zu erhalten, damit diese nicht grundsätzlich gegen gesamtgesellschaftliche Interessen handeln. 41 Investoren als Entwicklungshelfer? Kapitel 4 Neue Spielregeln für ausländisches Kapital im Entwicklungsprozess 42 Die vorstehenden Kapitel haben deutlich gemacht, dass ausländische Kapitalzuflüsse positive Auswirkungen haben können, dass sie aber vor allem ein großes Risikopotential bergen. Nun soll überlegt werden, ob und wie die positiven Aspekte erhalten und die Risiken gleichzeitig deutlich gemindert werden können. Das Schlüsselwort dafür lautet Regulierung. Regulierung ist jedoch keine weit entfernte Zukunftsmusik, sondern findet tagtäglich statt. Jedes Regime für internationalen Kapitalverkehr ist eine Regulierung, auch das heute existierende. Von daher muss Regulierung nicht grundsätzlich eingeführt werden, sondern die heutige marktliberale Regulierung muss durch neue politische Instrumente und ökonomische Kriterien ergänzt und ersetzt werden.29 möchte vermeintliche Selbstverständlichkeiten in Frage stellen. Sie will die Leserin und den Leser dabei unterstützen, sich selbst eine Meinung über das Wohl und Wehe ausländischer Kapitalflüsse in Entwicklungsländer zu bilden und sie und ihn in die Lage versetzen, eine kritische Position zu begründen. Dafür werden im Weiteren konkrete Alternativen dargestellt. Dies ist zweifellos kein leichtes Unterfangen, denn das heute dominierende Leitbild möglichst freier Kapitalmärkte ist in einer Vielzahl internationaler Verträge und Institutionen tief verankert. Weltweit gibt es inzwischen über 2.500 bilaterale Investitionsabkommen (UNCTAD, 2006), die überwiegend auf die Sicherung der Eigentumsrechte der Investoren zielen und ihnen viele Rechte, aber nur wenige Pflichten zuweisen. Wenn man dieses Ungleichgewicht verändern will, so braucht es zweierlei. Erstens bedarf es konkreter Ideen und Vorschläge, wie Alternativen zum Status Quo aussehen könnten. Zweitens muss die Meinungsführerschaft derer gebrochen werden, die die Wirkungsweise eines freien und unregulierten internationalen Kapitalmarkts für zielführend und politisch wünschenswert halten. Letzteres ist ein sehr langfristiger Prozess, denn es geht um die Frage, was die Mehrheit der Menschen für selbstverständlich und normal hält. Diese Broschüre 4.1 Ein multilateraler Verhandlungsrahmen 29 Für den Entwurf einer alternativen internationalen Finanzordnung fehlt hier der Raum. Daher können nur einige grundlegende Elemente und konkrete Instrumente vorgestellt werden, wie ausländisches Kapital eine positivere und weniger negative Rolle in Entwicklungsländern spielen könnte. Die schon erwähnten über 2.500 bilateralen Investitionsabkommen machen deutlich, dass es nicht im Interesse kleinerer oder wirtschaftlich schwächerer Länder liegen kann, mit großen Industrieländern oder deren Zusammenschlüssen (z.B. die EU) einzeln zu verhandeln. Bei aller Skepsis gegenüber der Welthandelsorganisation WTO hat das Scheitern der dortigen Verhandlungen doch immerhin gezeigt, dass Entwicklungsländer mitreden können, wenn sie sich in einem solchen multilateralen System organisieren. Für Fortschritte im Sinne stärkerer Regeln für internationales Kapital ist die WTO systematisch ungeeignet, denn sie darf entsprechend ihrer Satzung nur über die Zurückdrängung von Regeln (Deregulierung), nicht aber über die Verschärfung von Regeln verhandeln. Neue Regeln können Regulierungen, die auf eine Lenkung und Beschränkung von internationalen Kapitalflüssen abzielen, werden häufig als Kapitalverkehrskontrollen bezeichnet. Soweit es bei Regulierungen um die geld- bzw. währungsbezogenen Aspekte internationaler Finanzflüsse geht, wird bisweilen auch von Devisenbewirtschaftung gesprochen. Kapitel 4 – Neue Spielregeln für ausländisches Kapital im Entwicklungsprozess bestenfalls dort erreicht werden, wo sie mehr Rechtssicherheit für private Marktakteure bieten, d.h. wenn sie z.B. die Rechte internationaler Investoren stärken. Das Scheitern von Verhandlungen in der WTO ist daher grundsätzlich das Beste, was im Sinne einer stärkeren Regulierung durch die WTO zu erreichen ist, denn diese ist eine Einbahnstraße in Richtung Deregulierung. Dies gilt nicht für den IWF und die Weltbank, die zumindest in ihren Satzungen nicht grundsätzlich auf eine Stärkung oder Überwindung internationaler Regulierung festgelegt sind. IWF und Weltbank scheiden aber dennoch aus vielen Gründen als Orte fairer Regulierung aus. Der wohl offensichtlichste ist die feudale Machtverteilung in den IFIs: von den 184 Mitgliedsländern habe die acht mächtigsten Länder über 50 Prozent der Stimmrechte. Macht verteilt sich in den IFIs nach wirtschaftlicher Stärke und so kann die Gruppe der Acht (G8, das sind die USA, Japan, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Kanada und Russland) alle Entscheidungen treffen, solange sie sich einig ist. Solange die mächtigsten privaten Finanzmarktakteure (d.h. Banken, Versicherungen und Investment-, Hedge- und Pensionsfonds) in diesen Ländern ihren Sitz haben und engste politische Verbindungen zu „ihren“ Regierungen unterhalten, sind von den G8-Regierungen, und letztlich von den IFIs, kaum Initiativen für eine stärkere Regulierung der internationalen Finanzmärkte zu erwarten. Unter den derzeit bestehenden internationalen Organisationen kommen daher nur zwei in Frage, die sich als Verhandlungsort für einen gerechteren Ausgleich der Vor- und Nachteile des internationalen Kapitalverkehrs anbieten würden. Das ist zum einen UNCTAD, die UN-Konferenz für Handel und Entwicklung, die dem UN-System entsprechend jedem Land eine Stimme gewährt, den Problemen der Entwicklungsländer besonders verbunden ist und die sich seit langem sehr intensiv mit internationalen Finanzflüssen beschäftigt. Zum anderen kommt die ILO, die Internationale Arbeitsorganisation, in Frage, die seit jeher mit ihrer dreigliedrigen Mitgliederstruktur (für jedes Land gibt es je einE VertreterIn der Regierung, der Gewerkschaften und der Arbeitsgeber) eine systematische Beteiligung von ArbeitnehmerInneninteressen sichert und die ebenfalls schon lange zu Fragen internationaler Sozialstandards (wie z.B. Arbeitsschutz, ArbeiterInnenrechte etc.), auch im Zusammenhang grenzüberschreitender Investitionen, arbeitet. Die Auswahl dieser beiden Organisationen schließt selbstverständlich nicht aus, dass für ein internationales, entwicklungsförderliches Finanzsystem auch neue und ganz andere Institutionen geschaffen werden müssen. ILO und UNCTAD sind daher nicht selbst die Alternative zum Status Quo, sondern nur das relativ geeignete Forum, um politische Diskussions- und Verhandlungsprozesse in Fragen internationaler Finanzregulation voranzutreiben. 4.2 Zentrale Elemente einer Neuausrichtung Konzentration auf inländische Ersparnisse: Die wohl wichtigste Botschaft dieser Broschüre ist, dass sich die Entwicklungsstrategien, deren Kern sich auf die Ersetzung und Ergänzung inländischer durch ausländische Ersparnisse konzentriert, für die meisten Entwicklungsländer als Sackgasse erwiesen haben. Einerseits leiden sie bereits seit fast einem Vierteljahrhundert an Überschuldung, andererseits drohen von den jüngeren Zuflüssen, insbesondere von den ausländischen Direktinvestitionen und PortfolioInvestitionen, neue, noch kaum bezifferbare Risiken in der Zukunft. Dabei soll nicht verschwiegen werden, dass die Zuflüsse auch ihre positiven Seiten haben, denn sie können zu Technologietransfer und Beschäftigung beitragen. Sie haben das aber nur dort getan, wo die Empfängerländer harte Spileregeln für das ausländische Kapital durchsetzen konnten. Das wiederum ist nur dort gelungen, wo es den Investoren nicht nur um möglichst niedrige Produktionskosten ging, sondern wo sie im Empfängerland Güter den lokalen Bedürfnissen entsprechend produzieren und vermarkten wollten, d.h. wo es einen großen Binnenmarkt gab. Länder wie China, Brasilien und Indien haben mit ihren riesigen Binnenökonomien viel zu bieten und können daher auch viel verlangen. Guatemala oder Kamerun stehen diesbezüglich deutlich schlechter da. Nötig wäre also ein multilateraler Rahmen, der ausländischen Investoren vorschreibt, ihre Projekte in einem Mindestmaß auf die Einbeziehung lokaler Wirtschaftsstrukturen zu orientieren. Ein typisches Beispiel dafür sind sogenannte „local content“-Bestimmungen. Sie verpflichten einen Anbieter darauf, dass ein bestimmter Mindestanteil des Wertschöpfungsprozesses im Land vor Ort erfolgen muss, z.B. durch Verwendung lokaler Vorprodukte oder dadurch, dass Teile der Endmontage des Produkts vor Ort erfolgen müssen. Leider werden heute „local content“-Regeln häufig als überkommene Handelshemmnisse gebrandmarkt, denn sie widersprechen dem Ideal freier Gütermärkte. Inländische Währungen und nationale Finanzsysteme stärken: Entwicklungsländer können ausländischem Kapital offenbar umso mehr Zugeständnisse abtrotzen, je weniger sie auf ausländische Kapitalzuflüsse angewiesen sind. Diese Einsicht ist leicht formuliert, 43 Investoren als Entwicklungshelfer? 44 aber nur schwer beherzigt. Mittel- und langfristig liegt der Schlüssel für die Länder des Südens darin, ihre eigenen heimischen Ressourcen zu mobilisieren, leistungsstarke und stabile inländische Finanzsysteme aufzubauen und den Nettoabfluss an den Norden zu stoppen. Wie der Exkurs zur Theorie der geldwirtschaftlichen Entwicklung verdeutlicht hat, geht es dabei vor allem darum, dass die Menschen im Süden ihrer eigenen nationalen Währung trauen und bereit sind, darin Guthaben zu bilden und Kredite aufzunehmen. Wenn dies in erheblichem Umfange gelingt, bleibt von der vermeintlichen „Sparlücke“ der Entwicklungsländer nicht viel übrig. Um die Etablierung und Stärkung inländischer Finanzsysteme in heimischer Währung voranzutreiben, ist aber umgekehrt eine Stabilisierung der Erwartungen in die inländische Währung unverzichtbar. Eine stabile Währung erfordert eine Begrenzung der Verpflichtungen gegenüber dem Ausland, d.h. Obergrenzen für Zinsen, Tilgungen, Dividenden und Gewinnrückübertragungen, damit der Wechselkurs nicht zwangsläufig durch zukünftige Nettokapitalabflüsse unter Druck kommt. Solange (auch bescheidene) GeldvermögensbesitzerInnen im Süden immer noch davon ausgehen, dass ihre einheimische Währung aufgrund von zukünftigen Nettokapitalabflüssen in Gefahr ist, solange werden sie sich mit Sparbüchern in tansanischen Schillingen, honduranischen Lempiras und sri-lankischen Rupien zurückhalten und lieber US-Dollar und Euro unter die Matratze stecken. Ein Ansatzpunkt für die Begrenzung der Verpflichtungen gegenüber dem Ausland ist jenseits einer dringend nötigen Schuldenstreichung für die Entwicklungsländer (konkrete Vorschläge dazu im nächsten Abschnitt 4.3) eine Neuformierung der internationalen Beziehungen zwischen Gläubigern und Schuldnern. Schuldner UND Gläubiger disziplinieren: Es mag heute utopisch klingen, aber bei der Gründung des Weltwirtschaftssystems nach dem Zweiten Weltkrieg gab es eine ernsthafte Diskussion über die Begrenzung der Nettoverschuldung UND der Netto-Gläubigerposition für alle Länder. Als sich die Alliierten 1944 in Bretton Woods zur Gründung von IWF und Weltbank trafen, schlug John Maynard Keynes als damaliger Verhandlungsführer Großbritanniens vor, dass sowohl Schuldnerländer als auch Gläubigerländer auf die Einhaltung von Obergrenzen für die Nettoverschuldung (als Schuldner) und die Netto-Gläubigerstellung (als Gläubiger) verpflichtet werden sollen (Keynes, 1944). Seine Alternative zum IWF bezeichnete er als Internationale Clearing Union (ICU), über die die Handels- und Finanzflüsse aller Länder abgewickelt werden sollten. Jedes Land hätte dort ein Konto gehabt und der aktuelle Kontoauszug wäre quasi der Saldo der Zahlungsbilanz des jeweiligen Landes gewesen. Wer einen Exportüberschuss erwirtschaftet hätte, hätte ein Guthaben auf seinem Konto gehabt. Länder mit Importüberschüssen entsprechend ein Defizit. Das originelle und im Vergleich zu heute revolutionäre an Keynes Vorschlag war, dass nicht nur die „Defizit-Sünder“ für hohe Defizite, sondern auch die „Überschuss-Sünder“ für hohe Guthaben auf dem Konto mit Strafmaßnahmen rechnen mussten. Keynes schwebte ein symmetrisches System politischer Anpassung vor, in dem eben nicht nur die Schuldner ihre wirtschaftlichen Strukturen anpassen müssen, sondern auch die Gläubiger zur „Strukturanpassung“ gezwungen werden. Jedes Land hätte als Ober- bzw. Untergrenze seines erlaubten Kontostands eine bestimmte Quote (orientiert an der Summe der durchschnittlichen jährlichen Exporte und Importe während der letzten drei Vorkriegsjahre) zugewiesen bekommen. Diese Quote hätte bestimmt, wie hoch die Schuldner- bzw. Gläubigerposition eines Landes gegenüber dem Rest der Welt maximal hätte werden dürfen. Je stärker und länger ein einzelnes Land seine Quote als Gläubiger oder Schuldner in Anspruch genommen hätte, desto stärker wären ihm Maßnahmen zum wirtschaftspolitischen Gegensteuern, d.h. zu einem Abbau des Ungleichgewichts, auferlegt worden. Das Ausschöpfen von bis zu einem Viertel der Quote wäre sanktionslos geblieben. Bei einer höheren Ausschöpfung über mehr als zwei Jahre hätten weitere Kredite an ein Schuldnerland von der Clearing Union genehmigt werden müssen. Ferner sollten sowohl Guthaben wie Schulden von mehr als einem Viertel der Quote gleichermaßen mit einer Steuer in Höhe von einem Prozent pro Jahr belegt werden. Bei einem Guthaben oder Defizit von mehr als der Hälfte der Quote hätte die Clearing Union Wechselkursanpassungen, Kapitalverkehrskontrollen und einen Teil der Goldreserven vom Schuldnerland einfordern können. Gläubigerländer hätten durch verordnete Wechselkursanpassungen oder durch eine Anhebung des Lohnniveaus ihre Wettbewerbsfähigkeit drosseln müssen, um Exporte zu reduzieren und Importe zu steigern. Ein anderes mögliches Instrument wären auch Zinssenkungen gewesen, um die Nachfrage im Gläubigerland anzukurbeln und damit die Importe zu erhöhen. Gleichzeitig wäre die Steuer auf Defizite und Guthaben auf zwei Prozent gestiegen. Bei einer Nettoschuldnerposition von mehr als drei Viertel der Quote über einen Zeitraum von mehr als zwei Jahren wäre ein Schuldnerland für zahlungssäumig erklärt worden. Sämtliche Zahlungen anderer Länder an einen solchen Schuldner wären über die Clearing Kapitel 4 – Neue Spielregeln für ausländisches Kapital im Entwicklungsprozess Box VI: Bankenregulierung verschärft Krisengefahr Der „Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht“, der bei der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) angesiedelt ist und in dem die Zentralbanken der mächtigsten Länder den Ton angeben, legt die international verbindlichen Regeln für die Vergabe von Bankkrediten, den „Basler Akkord“, fest. Dieser bestimmt, wie viel Kredit eine Bank im Verhältnis zu ihrem Eigenkapital vergeben darf. Je nach Art und Laufzeit eines Kredits muss eine Bank den Kredit mit mehr oder weniger Eigenkapital „unterlegen“. Langfristige Kredite müssen mit mehr Eigenkapital „unterlegt“ werden als kurzfristige. Das hat zur Folge, dass eine Bank insgesamt umso mehr Kredite vergeben kann, je Union zur Deckung der Zahlungsrückstände einbehalten worden.30 Es lässt sich sicherlich darüber streiten, wie übertragbar die keynessche Clearing Union auf die heutige Zeit ist. Unbestreitbar ist aber die ökonomische Konsistenz seines Ansatzes: Die Schulden der einen sind die Forderungen der anderen, und wer Ungleichgewichten systemisch entgegenwirken will, muss Schuldner UND Gläubiger auf einen Ausgleich verpflichten. Der Druck auf die Gläubiger ist umso wichtiger, als sie in der finanziell attraktiveren und politisch stärkeren Position sind. Die Gläubiger müssen daher entgegen ihrer Interessenlage dazu verpflichtet werden, ihren Teil dazu beitragen, damit sich die Schuldner aus ihren Defiziten herausarbeiten können. 4.3 Konkrete Alternativen Auch wenn die Clearing Union von Keynes ein anschaulichen und konkreten Ansatzpunkt für politische Alternativen bietet, so erscheint sie derzeit doch außerhalb der politischen Reichweite zu liegen. Es ist daher hilfreich, einige kurz- und mittelfristig erreichbare Konzepte vorzustellen, ohne dabei die Notwendigkeit grundlegender langfristiger Veränderungen aus dem Auge zu verlieren. Viele BeobachterInnen räumen zu Recht ein, dass selbst mit einem grundlegend veränderten internationalen Finanzsystem wie der Clearing Union die Berücksichtigung der Bedürfnisse der Entwicklungsländer keineswegs gesichert sei. Die Menschen in den Ländern des Südens haben nach über 500-jähriger Ausplünderung, Versklavung, Kolonisierung und zuletzt erzwungener Integration in einen kapitalistischen kurzfristiger sie sind. Aus Sicht der einzelnen Bank macht eine solche Regulierung Sinn, denn bei Problemen kann sich die individuelle Bank ihr Geld schneller zurückholen. Aus Sicht eines Systems von Banken ist die Regelung aber widersinnig, denn sie schafft Anreize, dass alle Banken tendenziell kurzfristigere Kredite vergeben. Je kurzfristiger aber die durchschnittlichen Laufzeiten von Krediten im Gesamtsystem sind, umso instabiler wird es. In der Finanzkrise in Süd-Ost-Asien 1997/98 waren es vor allem die kurzfristigen Bankkredite, die die Krise ausgelöst haben. Eine systemisch sehr viel weitsichtigere Lösung wäre es daher, die Verlässlichkeit und Dauerhaftigkeit von Kreditbeziehungen zu stärken, statt die ohnehin oft kurzsichtigen Planungshorizonte von Finanzdienstleistern noch zu belohnen. Weltmarkt nicht gerade Grund zu der Hoffnung, dass ein neues internationales Finanzsystem diesem Elend ein Ende bereiten würde. Aber jedes noch so weit entfernte Ziel beginnt mit dem ersten Schritt. Einige erste Schritte sollen nun skizziert werden. 4.3.1 Langfristige statt kurzfristige Zuflüsse Eine wichtige Lektion aus den jüngeren Finanzkrisen und dem Länderbeispiel Brasilien betrifft die Fristigkeit von Kapitalflüssen. Grundsätzlich steht außer Frage, dass langfristige Zuflüsse den kurzfristigen Zuflüssen entwicklungsökonomisch vorzuziehen sind. Eine relativ hohe Einigkeit besteht unter ÖkonomenInnen (auch bis weit in den IWF hinein) darüber, dass Portfolio-Investitionen und kurzfristige Kredite besonders krisenanfällig sind und sie daher nicht zum Stopfen von Zahlungsbilanzlöchern genutzt werden dürfen. Zu groß wäre ansonsten die Gefahr, dass kurze Schwankungen der Erwartungen von AnlegerInnen gleich eine große Finanzkrise nach sich ziehen. Zwar sind kurzfristige Kredite oft billiger, d.h. niedriger verzinst, als langfristige Kredite, aber die unübersehbaren Risiken kurzfristiger Kapitalabflüsse sollten den Aufschlag für langfristige Kredite allemal wert sein. Leider ist die bisherige internationale Bankenregulierung dabei keine Hilfe. Statt die Banken zur Vergabe langfristiger Kredite zu animieren, befördert sie genau das Gegenteil und erhöht damit das systemische Risiko (siehe Box VI). Angesichts der Risiken kurzfristiger Kapitalzuflüsse, seien es Kredite oder Portfolio-Investitionen, ist von dieser Form ausländischer Ersparnisse durchweg abzuraten. Mit dem zugeflossenen Kapital lässt sich entwicklungspolitisch nichts Sinnvolles anfangen. Eine ernsthafte Investition dieser Mittel verbietet sich, denn das Kapital kann tagtäglich abgezogen 30 Keynes Vorschlag der Clearing Union enthielt noch viele andere Aspekte, die dem dann letztlich beschlossenen Bretton-Woods-System deutlich widersprachen. So wollte Keynes z.B. eine internationale Verrechnungswährung namens Bancor schaffen, statt dem US-Dollar die Leitwährungsfunktion zu überlassen. 45 Investoren als Entwicklungshelfer? werden, muss also im Empfängerland liquide bereit gehalten werden. Wozu aber, wenn nicht zur Finanzierung von Investitionen, soll es dann dienen? 4.3.2 Bardepotpflicht und Tobin-Steuer 46 Die Langfristigkeit von Kapitalflüssen kann noch auf anderem Wege reguliert werden. Durch gezielte Sanktionen können kurzfristige Kapitalzuflüsse unattraktiv gemacht werden. Ein in langjähriger Erfahrung in Chile erprobtes Instrument ist die sogenannte Bardepotpflicht. Eine Bardepotpflicht ist die Verpflichtung, zu Beginn eines Kapitalzuflusses einen Betrag in gleicher Höhe bei der Zentralbank des entsprechenden Landes für einen festgelegten Zeitraum (z.B. für die Dauer eines Jahres) zinslos zu deponieren. Wenn einE InvestorIn 1 Mio. € für eine Woche für ein kurzfristiges Geschäft in Chile anlegen will, muss er oder sie eine weitere Million für die Dauer eines Jahres zinslos bei der chilenischen Zentralbank hinterlegen. Die dem Investor oder der Investorin dadurch entgehenden Zinseinnahmen sind relativ gesehen umso höher, je kürzer der Zeithorizont des Kapitalzuflusses ist. Handelt es sich z.B. um eine Direktinvestition mit einem Planungshorizont von 15 Jahren, so fällt die Belastung durch die Bardepotpflicht entsprechend relativ geringer aus. Das sicherlich bekannteste Instrument zur Entmutigung kurzfristiger Finanzflüsse ist die sogenannte Tobin-Steuer. Diese ist eine Umsatzsteuer auf Devisengeschäfte und wirkt sehr ähnlich wie die Bardepotpflicht. Pro Währungsumtausch muss eine geringe (z.B. 0,1-1 prozentige) Steuer auf die umgesetzte Summe entrichtet werden. Wenn z.B. einE Portfolio-AnlegerIn sein bzw. ihr Geld durchschnittlich alle zwei Wochen in Aktien in einem anderen Land mit einer anderen Währung anlegt (z.B. von Euro nach US-Dollar nach Real nach Rubel usw.), so wird die Tobin-Steuer bei 52 Wochen im Jahr 26 mal fällig. Bei einem Tobin-Steuer-Prozentsatz von 0,5 Prozent würde das einen Verlust von 13 Prozent bedeuten. Die Anlagen müssten also sehr profitabel sein, um diesen Steuerverlust auszugleichen. Wenn AnlegerInnen allerdings einen hohen Gewinn oder Verlust erwarten (z.B. die Abwertung einer Währung um 30 Prozent im Fall einer Finanzkrise), dann kann sie die 0,5 prozentige Steuer nicht schrecken und sie werden ihr Geldvermögen trotzdem entsprechend umschichten. Auch für langfristige Investitionsentscheidungen macht die TobinSteuer kaum einen Unterschied. 31 Die Tobin-Steuer und die Bardepotpflicht sind also keine harten Kapitalverkehrsbegrenzungen, sondern sie wirken wie „Sand im Getriebe“ der internationalen Finanzmärkte und führen so zu einer Entschleunigung der Kapitalflüsse und zu einer Stabilisierung des Gesamtsystems. Beide Instrumente haben noch mehr Argumente auf ihrer Seite, denn die Bardepotpflicht hat sich v.a. durch die Erfahrung Chiles als durchsetzbares, effizientes und zielführendes Instrument in der Praxis bewährt. Sie hat darüber hinaus gezeigt, dass sich private InvestorInnen diesen Anreizen entsprechend rational verhalten und es keineswegs, wie von marktliberalen ÖkonomInnen häufig beschworen, zu einem Exodus ausländischen Kapitals kommt und die AnlegerInnen dem Land dauerhaft den Rücken kehren. Auch wenn die Tobin-Steuer bis heute noch nicht in der Praxis umgesetzt ist, so gibt es auf dem Weg zu ihrer Einführung durchaus Fortschritte zu vermelden. Sowohl das französische als auch das belgische Parlament haben bereits verbindliche Beschlüsse gefasst, dass Frankreich und Belgien die Tobin-Steuer sofort einführen werden, sobald andere Länder (z.B. die Mitglieder der EU) mitziehen. Hier wird der zentrale Unterschied zwischen Bardepotpflicht und Tobin-Steuer sichtbar. Die Bardepotpflicht ist eine von einem einzelnen Land einseitig beschließbare und anwendbare Regulierung. Die Tobin-Steuer hingegen erfordert einen multilateralen Rahmen. Zwar ist inzwischen hinreichend nachgewiesen, dass für die Einführung der Tobin-Steuer keineswegs alle Länder der Welt zustimmen und mitmachen müssen. Es bedarf aber einer Mindestanzahl von Ländern, damit das Konzept funktioniert. So wird z.B. die EU als eine geeignete Staatengruppe angesehen, um die Tobin-Steuer einzuführen.31 Zusammenfassend lässt sich sagen, dass aus Sicht der langfristigen Stabilität von Kapitalflüssen (inkl. der Berechenbarkeit von Kapitalabflüssen) langfristige Auslandskredite am besten zu bewältigen sind, denn sie sind sowohl in ihrer Fristigkeit als auch in ihrer Höhe am zuverlässigsten kalkulierbar. Ausländische Direktinvestitionen rangieren dahinter an zweiter Stelle. Von Portfolio-Investitionen sollten sich Entwicklungsländer hingegen im Idealfall ganz fernhalten. Weitere Hintergründe zur Tobin-Steuer finden sich z.B. bei Spahn (2002), Jetin/Denys (2005), Spratt (2006). Kapitel 4 – Neue Spielregeln für ausländisches Kapital im Entwicklungsprozess 4.3.3 Netto-Kapitalabflüsse ausgleichen Aufbringung und Transfer: Neben der Vermeidung kurzfristiger Kapitalflüsse müssen Entwicklungsländer dafür sorgen, dass durch langfristige Auslandskredite und ausländische Direktinvestitionen dauerhaft mehr Einnahmen als Ausgaben zu erwarten sind. Dazu muss erstens das Aufbringungsproblem gelöst werden (vgl. Abschnitt 2.4). Für die privatwirtschaftlichen Projekte bedeutet das ganz einfach, dass die über Kredite und ADI finanzierten Unternehmen profitabel laufen müssen. Bei öffentlichen Infrastrukturprojekten wie Straßen und Häfen ist es schon sehr viel schwieriger zu bemessen, ob ihr Beitrag zur Gesamtwirtschaft und ihre Kapazitäten zur Einnahmenerhöhung des Staates für eine positive Kosten-Nutzen-Analyse ausreichen. Wenn durch neue Straßen eine ganze Region wirtschaftlich prosperiert und sich aus den daraus ergebenden Steuereinnahmen die Ausgaben für den Straßenbau wieder hereinholen lassen, dann ist das Projekt kostendeckend. Zweitens muss das Transferproblem gelöst werden. Für die ausländische Finanzierung von Unternehmen im Süden (egal ob durch Auslandskredite oder ADI) kann dies auf zweierlei Weise erfolgen. Entweder müssen diese Unternehmen im Exportgeschäft tätig sein und die zukünftig zu erwartenden Abflüsse ans Ausland (d.h. Zinsen und Tilgungen bzw. Gewinnrückübertragungen) selbst durch Exporte erwirtschaften. Oder die Unternehmen müssen Produkte herstellen, die Importe in solch einem Umfang ersetzen, dass aus den eingesparten Importen die abfließenden Kapitalerträge in fremder Währung bezahlt werden können . Für öffentliche Infrastrukturprojekte muss die Berücksichtigung des Transferproblems bedeuten, dass solche Projekte nur dann über ausländisches Kapital finanziert werden dürfen, wenn sie die Netto-Exportfähigkeit der inländischen Wirtschaft so stark erhöhen, dass damit die Ansprüche des ausländischen Kapitals in ausländischer Währung befriedigt werden können. Um beim Beispiel des Straßenbaus zu bleiben, müssen die Straßen nicht nur Wirtschaftswachstum und Steuereinnahmen in einer Region voranbringen, sondern auch die Region in die Lage versetzen, die Fremdwährungskosten des Straßenbaus durch zusätzliche Netto-Exporte aus der Region zu decken. Der Markt als Lösung des Transferproblems?: Wenn es in diesem Sinne gelingt, das Aufbringungs- und das Transferproblem beim konkreten Einsatz des aus32 ländischen Kapitals angemessen zu berücksichtigen, dann geht von diesem ausländischen Kapital kein Nettoabfluss in ausländischer Währung aus, die Zahlungsbilanz wird nicht belastet und die Stabilität des Wechselkurs wird nicht gefährdet. Die vorgenannten Beispiele machen aber deutlich, dass dazu sehr harte Bedingungen erfüllt sein müssen. Anders ausgedrückt: es ist offensichtlich naiv, die Einhaltung dieser Bedingungen ausschließlich den ausgleiche den und selbstheilenden Kräften des Marktes zu überantworten. Bei ausländischen Direktinvestoren kann man sicher sein, dass sie im eigenen Interesse darauf achten, dass ihre Investition das Aufbringungsproblem berücksichtig, d.h. in inländischer Währung profitabel funktioniert32. Dasselbe gilt für private Kreditnehmer. Hinsichtlich des Transferproblems ist es aber so, dass die meisten Entwicklungsländer den ausländischen Investoren heute die unbegrenzte Rückübertragung ihrer Gewinne garantieren, ohne sie darauf zu verpflichten, die dafür nötigen Devisen selbst zu erwirtschaften. Auch inländische Unternehmen, die ausländische Kredite aufgenommen haben und Schuldendienst ans Ausland zahlen müssen, unterliegen oft keinen Beschränkungen beim Umtausch ihrer inländischen Gewinne in fremde Währung. Sie haben daher keinen Anreiz, selbst auch im Exportgeschäft tätig zu sein oder Importe durch inländische Produktion zu ersetzen. Wenn sie es trotzdem tun, dann nur deshalb, weil sie sich dort höhere Profite versprechen, aber nicht weil staatliche Regulierung sie dazu drängt. Wie aber soll ohne entsprechende Regulierung allein durch die Marktkräfte sichergestellt sein, dass beim Rückgriff auf ausländisches Kapital das Transferproblem angemessen berücksichtigt wird? Rückübertragungen begrenzen: Das Fallbeispiel Brasili- en hat deutlich gemacht, dass zumindest Länder mit hoher Anziehungskraft für ausländische Investoren (d.h. Länder mit großen Binnenmärkten) die Höhe der Gewinnrückübertragungen aus ADI beschränken können. Allerdings setzt die Einschränkung der Rückübertragungen im Fall Brasilien erst bei über 12 Prozent Eigenkapitalrendite ein und ist daher sehr großzügig. Möglichst international abgestimmte Beschränkungen der Gewinnrücktransfers könnten hier Verbesserungen bringen. Solche Beschränkungen müssten mit Regeln kombiniert werden, die die Zuflüsse von ADI und langfristigen Krediten auf die Exportwirtschaft und die importsubstituierenden Branchen begrenzen. Die Aufnahme von Ausland- Je mehr man die Profitabilität von Unternehmen allerdings durch Subventionen, Steuervergünstigungen etc. auf öffentliche Kosten verzerrt, desto weniger sorgsam kalkulieren Investoren die tatsächlichen Aufbringungskapazitäten ihrer Investitionen. 47 Investoren als Entwicklungshelfer? krediten zur Finanzierung einer inländischen Fluglinie muss ebenso verhindert werden wie GreenfieldInvestitionen in den Einzelhandel, weil beides keine Devisen erwirtschaften und die Importe (z.B. für Flugbenzin und Konsumgüter) erhöht, statt sie zu reduzieren. Um das zu erreichen, könnte man Unternehmen, die auf ausländisches Kapital zurückgreifen, dazu verpflichten, ihre Deviseneinnahmen aus dem Exportgeschäft nachzuweisen und den Schuldendienst bzw. die Gewinnrückübertragungen auf die erwirtschafteten Netto-Exporterlöse begrenzen. Bei Unternehmen, die Importe ersetzen, ist eine solche Rechnung zweifellos schwieriger. Im Grundsatz jedenfalls muss bei der Regulierung Vorsicht und Abschreckung walten: Lieber eine ADI mit gelöstem Transferproblem weniger als eine ADI mit ungelöstem Transferproblem zu viel! Entwicklungsstrategie und Industriepolitik: Nimmt 48 man all diese Bedingungen und Überlegungen für eine erfolgreiche Lösung von Aufbringungs- und Transferproblem zusammen, dann wird schnell deutlich, dass es einer klaren wirtschaftpolitischen Strategie bedarf, in welchen Sektoren und Branchen ein Land ausländisches Kapital zulassen möchte, und in welchen nicht. Folglich sollten, auch dies eine Lehre aus dem Fallbeispiel Brasilien, ADI und ausländische Kredite im Rahmen einer klar definierten Industriepolitik in eine langfristige Entwicklungsstrategie eingebettet sein. Die (selektive) Öffnung der Grenzen für ausländisches Kapital kann nur Mittel zum Zweck sein, den Zweck bzw. das entwicklungspolitische Ziel müssen demokratische politische Institutionen definieren. Zu den abstrakten Zielen „mehr Arbeitsplätze“ und „Technologietransfer“ müssen konkrete Zielvorgaben mit geeigneten Instrumenten kommen. All dies ist das genaue Gegenteil der heute vorherrschenden Meinung, dass der Markt das beste Mittel sei, um zu entscheiden, wo wieviele Arbeitsplätze entstehen und welche Technologien in einem Entwicklungsland zur Anwendung kommen sollen. Bei so hohen Ansprüchen kann schnell ein falscher Machbarkeitswahn entstehen. Investoren lassen sich nur ungern Vorschriften machen und mit klaren Regeln wird man heute ausländisches Kapital in erster Linie abschrecken und nur in zweiter Linie in die gewünschten Bahnen lenken. Diesen Preis müssen Entwicklungsländer aber zu zahlen bereit sein, solange die entsprechenden Spielregeln nicht durch ein multilateral verbindliches Regelwerk festgelegt sind. Joint Ventures und Spillover-Effekte: Es haben sich ein paar Faustregeln herausgebildet, wie ein einzelnes Land gerade ADI gezielter einspannen kann. Vor allem China, aber auch Indien und einige andere Länder waren sehr erfolgreich darin, ausländische Direktinvestoren in Gemeinschaftsunternehmen (Joint Ventures) mit lokalem Kapital zu zwingen. Gemeinschaftsunternehmen mit gleichem Beteiligungsumfang des in- und ausländischen Kapitals haben sich dort im Vergleich zu rein ausländischen Firmen als sehr wirkungsvoll erwiesen, sowohl Technologietransfer als auch eine deutlich höhere Qualifizierung einheimischer Arbeitskräfte zu gewährleisten. In China ist es sogar gelungen, von ausländischen Investoren in relevantem Umfange Steuern einzunehmen. Joint Ventures haben sich darüber hinaus als besonders geeignet erwiesen, die Verknüpfung ausländischer Unternehmen mit inländischen Zulieferfirmen zu erreichen und die erhofften Spillover-Effekte (Abbildung 12, S. 22) in die Binnenökonomie zumindest ansatzweise zu erreichen. 4.3.4 Die Last vergangener Kapitalflüsse überwinden Jenseits aller positiven Ansätze für die Regulierung zukünftiger Kapitalflüsse zwischen Nord und Süd werden die Entwicklungsländer von einer schier untragbaren Erblast vergangener Kapitalzuflüsse erdrückt. Dabei geht es vor allem um den sich immer höher auftürmenden Berg an Auslandsschulden. Auch wenn in jüngster Zeit private Schuldner unter dem Strich wieder mehr (v.a. kurzfristige) Kredite erhalten, als sie an Zins und Tilgung an die Gläubiger bezahlen, so bluten die öffentlichen Schuldner, d.h. die Staaten im Süden, seit den 1980er Jahren regelrecht aus. Eine Ursache für die Schuldenkrise besteht darin, dass das Aufbringungs- und das Transferproblem bei den Investitionsentscheidungen über die Verwendung ausländischer Kredite nicht beachtet wurden. Dies ist allerdings eine sehr verharmlosende Beschreibung dessen, was sich seit den 1970er Jahren im internationalen Kreditgeschäft abgespielt hat. Illegitime Schulden streichen: Banken und Regierun- gen aus dem Norden haben ohne jegliche Prüfung der Rentabilität oder der außenwirtschaftlichen Tragbarkeit Kredite an in der Regel autoritäre bis diktatorische Regime vergeben, die einen wesentlichen Teil dieses Geldes mit Wissen der Gläubiger für die Unterdrückung ihrer eigenen Bevölkerung und für private Bereicherung verwendet haben. Heute stellt sich die Frage, ob man die Folgen dieser verantwortungslosen Kreditvergabe ausschließlich den Schuldnerländern und ihrer mehrheitlich armen Bevölkerung aufladen darf und wie die Mitverantwortung der Gläubiger einzuschätzen ist. In diesem Kapitel 4 – Neue Spielregeln für ausländisches Kapital im Entwicklungsprozess Zusammenhang gibt es eine lebhafte Debatte einerseits um die Legitimität der ausstehenden Schulden und andererseits darum, wie weit der laufende Schuldendienst ein wichtiger Grund für die Armut in den Ländern des Südens ist. Viele zivilgesellschaftliche Akteure und insbesondere soziale Bewegungen in den Schuldnerländern betrachten die Schulden überwiegend oder in ihrer Gesamtheit als illegitim. Dabei spielt die Kategorie der sogenannten Odious Debts bzw. „verabscheuungswürdigen Schulden“ eine besondere Rolle (Box VII). Leider spielt die Frage der Legitimität in den offiziellen Institutionen des internationalen Schuldenmanagements bislang überhaupt keine Rolle34. Weder im Pariser Club (dem Kartell der Gläubigerregierungen), im Londoner Club (dem Club der Gläubigerbanken) noch im IWF oder in der Weltbank werden Schulden daraufhin betrachtet, wie sie historisch zustande kamen und wer auf Schuldnerund Gläubigerseite dabei welche politische Verantwortung trug. In jüngster Zeit zeichnen sich aber neue Diskussionen ab, denn Norwegen hat 2006 als erstes Gläubigerland unter Hinweis auf seine politische Mitverantwortung illegitime Schulden aus den 1970er Jahren im Umfang von ca. 65 Mio. Euro gestrichen. Damit ist auf Seiten der Gläubiger ein Tabu gefallen. Faire und transparente Schiedsverfahren: Dem feuda- len Charakter des heutigen Schuldenmanagements, das ausschließlich von den Gläubigern bestimmt wird und allen Grundsätzen eines rechtsstaatlichen und neutralen Verfahrens widerspricht, haben Kirchen, NGOs und soziale Bewegungen aus Nord und Süd einen Alternativentwurf entgegengestellt: faire und transparente Schiedsverfahren (Fair and Transparent Arbitration Processes – FTAPs) (Fritz/ Hersel, 2002). Wenn sich ein Schuldnerland aufgrund der Schuldenbelastung nicht mehr in der Lage sieht, den Grundbedürfnissen und sozialen Menschenrechten seiner Bevölkerung zu entsprechen, oder das Land Zweifel an der Legitimität der Schulden hat, soll das Schuldnerland einseitig ein faires und transparentes Schiedsverfahren einleiten können. Es beginnt mit einem Stopp aller Schuldendienstzahlungen und der Einrichtung eines Schiedsgerichts, für welches die Schuldner- und die Gläubigerseite je zwei SchiedsrichterInnen benennen müssen. Diese vier hätten dann gemeinsam eineN fünften RichterIn zu bestimmen. Das Schiedsgericht hält eine öffentliche Verhandlung ab, in der alle Betroffenen, also Gläubiger, Schuldner, die Betroffenen von kreditfinanzierten Projekten (z.B. die durch Großstaudämme vertriebenen Bauern) und die infolge des Schuldendienstes Benachteiligten (z.B. die Empfänger gekürzter öffentlicher Dienstleistungen) ihre Sicht der Dinge vorbringen können. Das Schiedsgericht trifft dann mit einfacher Mehrheit eine bindende und vor nationalen Gerichten einklagbare Entscheidung, welche Schulden als illegitim annulliert werden und wie weit darüber hinaus zur Sicherung der Grundbedürfnisse und Menschenrechte Schulden gestrichen werden müssen. Ein wichtiger Aspekt der Verhandlung wäre die Aufarbeitung der historischen Verantwortung auf Gläubiger- und Schuldnerseite. Veruntreute Gelder (z.B. die „Schweizer Konten“ früherer Regierungsmitglieder und Beamten) würden an das Schuldnerland zurück- Box VII: Odious Debts – „Verabscheuungswürdige“ und illegitime Schulden33 Im Sinne einer vom Völkerrechtler Alexander Sack aufgestellten Doktrin gelten Schulden als odious bzw. „verabscheuungswürdig, wenn sie: 1) ohne Zustimmung der betroffenen Bevölkerung bzw. einer legitimierten Regierung aufgenommen wurden, 2) wenn sie den Interessen der Bevölkerung nicht gedient haben, und 3) wenn beides den Kreditgebern bekannt war. Klassische Beispiele „verabscheuenswürdiger Schulden“ sind z.B. große Teile der Apartheid-Schulden Südafrikas oder die Kredite für Waffenkäufe an südamerikanische Militärdiktaturen. Trotz der recht eindeutigen Mitverantwortung der Gläubiger in diesen Fällen wurden und werden diese Schulden vollständig bedient. Über die sehr enge Definition von Odious Debts hinaus können auch noch weitere Schulden ebenfalls als illegitim angesehen werden, die diese Bedingungen nur teilweise erfüllen oder die z.B. aufgrund falscher und kontraproduktiver „Beratung“ durch die Gläubiger zustande gekommen sind (z.B. Kredite für erfolglose Strukturanpassungsprogramme). Aus Sicht vieler Kirchen, Nichtregierungsorganisationen und sozialen Bewegungen sollten illegitime Schulden grundsätzlich nicht zurückgezahlt werden. Erleiden die Gläubiger dadurch Verluste, werden sie künftig genauer prüfen, ob sie Kredite an unterdrückerische Regime und für zweifelhafte Zwecke vergeben wollen. Ein Beispiel für illegitime Schulden ist das philippinische Atomkraftwerk Bataan. Es wurde für 2,3 Mrd. US$ unter dem Diktator Marcos von einem US-Konsortium auf einer Erdbebenspalte errichtet und zum Glück nie in Betrieb genommen. Es kostet die Philippinen aber noch heute 300.000 US$ Zinsen pro Tag. 33 Weitere Informationen zum Thema illegitime Schulden finden sich z.B. in erlassjahr.de, INKOTA, Philippinenbüro (2003). 49 Investoren als Entwicklungshelfer? übertragen. Ein solches an rechtstaatlichen Grundsätzen orientiertes Verfahren wäre ein erster Schritt zur Überwindung der Diktatur der Gläubiger. Einen Neuanfang möglich machen und die Qualität zukünftiger Kapitalflüsse verbessern: Die Schulden- streichung im Rahmen eines FTAP würde das Schuldnerland von der illegitimen und unzumutbaren Schuldenlast der Vergangenheit befreien und einen wirtschaftlichen Neuanfang ermöglichen. Durch die gänzlich oder weitgehend reduzierten Forderungen der Gläubiger könnte das Vertrauen in die Wirtschaft und Währung des Schuldnerlandes zumindest teilweise wieder hergestellt werden. Durch die Streichung der illegitimen Schulden würden darüber hinaus Anreize für eine besser Qualität zukünftiger Kapitalflüsse geschaffen, denn die Gläubiger würden dazu angehalten, bei der zukünftigen Kreditvergabe genau darauf zu achten, dass die finanzierten Projekte auch tatsächlich den Herausforderungen von Aufbringungs- und Transferproblem gewachsen sind. Die demokratische Überwachungsfunktion der Zivilgesellschaft stärken: Viele zivilgesellschaftliche Akteure im Süden fordern, dass für zukünftige Kapitalzuflüsse, ähnlich dem Modell von FTAPs, öffentliche 50 Verfahren unter Beteilung der Zivilgesellschaft darüber entscheiden sollen, ob und zu welchem Zweck sich die Regierungen von Entwicklungsländern überhaupt erneut verschulden. Derartige Vorschläge sind auch deswegen besonders hilfreich, weil sie die Frage nach der strategischen Rolle ausländischen Kapitals für die Entwicklung der Länder des Südens endlich ins Zentrum der öffentlichen Auseinandersetzung in den Entwicklungsländern selbst rückt. Nur durch einen öffentlichen und breit getragenen Meinungsbildungsprozess in den Entwicklungsländern kann sichergestellt werden, dass sich die Sünden der Vergangenheit nicht wiederholen, dass man den Chancen und Risiken ausländischer Kapitalflüsse mit der nötigen Weitsicht begegnet. Es gilt hier wie da: Nur breite gesellschaftliche Allianzen aus Kirchen, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen, sozialen Bewegungen und lokalen Initiativen können den notwendigen Gegendruck erzeugen, um dem Konkurrenzdenken liberalisierter Märkte und dem bedingungslosen Profitstreben des international mobilen Kapitals ein Mindestmaß an Menschenrechten, sozialen Standards und lebenswerten Umweltbedingungen abzutrotzen. Anhang A1: Empfehlenswertes zum Weiterlesen und Internetquellen Internationale Kapitalflüsse sind ein vieldiskutiertes Thema in der Entwicklungspolitik und Entwicklungsökonomie. Als Vertiefung dieser Broschüre mit einem besonderen Fokus auf ausländische Direktinvestitionen empfehlt sich: Evangelischer Entwicklungsdienst (2004, Hrsg.): Foreign Direct Investment – High Risk, Low Reward for Development. Eine sehr gute Einführung in den Gesamtzusammenhang internationaler Finanzmärkte bietet: Huffschmid, Jörg: Politische Ökonomie der Finanzmärkte, VSA-Verlag, 2002. BLUE 21 und Attac-Deutschland haben zum Thema Kapitalverkehr Bildungsmaterial für den Schulunterricht und die Erwachsenenbildung erarbeitet: BLUE 21/Attac-Deutschland: Kapitalverkehr und Entwicklung, Bildungsbaustein 8, 2006. Das Überblicksheft (auch als Klassensatz erhältlich) und das LehrerInnenbeiheft ist im Attac-Webshop bestellbar (https://www.attac.de/service/materialbestellung/shop/) oder kann direkt heruntergeladen werden: http://www.attac.de/mitmachen/bildungsprogramm/bildungsbausteine/. Darüber hinaus empfehlenswert ist: Woodward, David (2001): The Next Crisis? Direct and Equity Investment in Developing Countries, Zed Books, 2001, London/ New York. Als regelmäßige Veröffentlichungen internationaler Organisationen mit einer Vielzahl von Datenmaterial bieten sich an: UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development): World Investment Report (erscheint jährlich); Weltbank: Global Development Finance (erscheint jährlich) Internetquellen • www.attac.de/ • www.blue21.de/ • www.bmz.de/ • www.corpwatch.org/ • www.eed.de/ • www.eurodad.org/ • www.oecd.org/ • www.unctad.org/, insbesondere http://stats.unctad.org/fdi/ • www.weed-online.de/ • www.worldbank.org/, insbesondere http://devdata.worldbank.org/data-query/ A2: Wer sind „die Entwicklungsländer?“ Wenn in dieser Broschüre von „den Entwicklungsländern“ gesprochen wird bzw. Zahlenangaben für diese Gruppe gemacht werden, so bezieht sich das auf eine Liste von 125 Ländern, für die die Weltbank, UNCTAD und andere Institutionen regelmäßig international vergleichbare Statistiken bereitstellten (zuletzt Weltbank, 2006 und UNCTAD, 2006). Die hier verwendete Länderliste unterscheidet sich von der Länderliste „Alle Entwicklungsländer“ der Weltbank mit 135 Ländern, da folgende 10 Länder nicht mitgerechnet werden: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Russland, Slowakei, Tschechische Republik und Ungarn. Die Liste der 125 Entwicklungsländer umfasst daher Ägypten, Albanien, Algerien, Angola, Äquatorial Guinea, Argentinien, Armenien, Aserbaidschan, Äthiopien, Bangladesh, Barbados, Belize, Benin, Bhutan, Bolivien, Bosnien and Herzegowina, Botswana, Brasilien, Burkina Faso, Burundi, Chile, China (inkl. Hongkong und Macao), Costa Rica, Demokratische Republik Kongo, Dominika, Dominikanische Republik, Dschibuti, Ecuador, El Salvador, Elfenbeinküste, Eritrea, Fidschi-Inseln, Gabun, Gambia, Georgien, Ghana, Grenada, Guatemala, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana, Haiti, Honduras, Indien, Indonesien, Iran, Jamaika, Jemen, Jordanien, Kambodscha, Kamerun, Kapverden, Kasachstan, Kenia, Kirgisien, Kolumbien, Komoren, Kroatien, Laos, Lesotho, Libanon, Liberia, Madagaskar, Malawi, Malaysia, Maldiven, Mali, Marokko, Mauretanien, Mauritius, Mazedonien, Mexiko, Moldawien, Mongolei, Mozambique, Myanmar, Nepal, Nicaragua, Niger, Nigeria, Oman, Pakistan, Panama, Papua Neu Guinea, Paraguay, Peru, Philippinen, Republik Kongo, Ruanda, Sambia, Samoa, Sao Tome und Principe, Senegal, Serbien und Montenegro, Seychellen, Sierra Leone, Solomon Inseln, Somalia, Sri Lanka, St. Kitts und Nevis, St. Lucia, St. Vincent und die Grenadinen, Süd Afrika, Sudan, Swaziland, Syrien, Tadschikistan, Tansania, Thailand, Togo, Tonga, Trinidad and Tobago, Tschad, Tunesien, Türkei, Uganda, Ukraine, Uruguay, Usbekistan, Vanuatu, Venezuela, Vietnam, Weißrussland, Zentralafrikanische Republik, Zimbabwe. 51 Investoren als Entwicklungshelfer? A3: Glossar 52 Abwertung: a) Währungspolitische Maßnahme in einem System fester Wechselkurse, bei der die Devisenkurse gegenüber den ausländischen Währungen (Wechselkursparität) vom Staat heraufgesetzt werden. Der Preis für 100 ausländische Währungseinheiten, ausgedrückt in inländischer Währung, steigt. Dadurch fällt der Außenwert der inländischen Währung. Das hat zur Folge, dass die Einfuhren teurer, die Ausfuhren billiger werden. Eine Abwertung ist immer dann erforderlich, wenn die Zahlungsbilanz über eine längere Zeit defizitär ist. b) Bei flexiblen Wechselkursen, die täglich durch Angebot und Nachfrage ermittelt werden, gibt es keine Abwertung durch Paritätsveränderung, sondern eine permanente Ab- bzw. Aufwertung durch die Wechselkursveränderung. ADI: Ausländische Direktinvestition (engl.: Foreign Direct Investment – FDI). Investition von ausländischen Investoren im jeweiligen Inland. ADI nehmen die Form von Beteiligungen (am Eigenkapital eines inländischen Unternehmens), Übernahmen oder die Gründung einer neuen inländischen Firma in ausländischem Besitz an. Beteiligungen über 10 Prozent des Eigenkapitals gelten als ADI, bei unter 10 Prozent als → Portfolio-Investitionen. Spezifisch für ADI ist das Interesse ausländischer InvestorInnen, auf die Geschäftspolitik eines Unternehmens im Inland Einfluss zu nehmen. Aufwertung: a) Währungspolitische Maßnahme des Staates, bei der die Devisenkurse gegenüber der ausländischen Währung herabgesetzt werden. Der Preis für eine ausländische Währungseinheit, ausgedrückt in inländischer Währung, sinkt. Dadurch steigt der Außenwert der inländischen Währung. Eine Aufwertung ist nötig, wenn die Zahlungsbilanz über einen längeren Zeitraum einen Überschuss ausweist. Durch die Aufwertung verbilligen sich die Einfuhren, die Ausfuhren werden teurer. Dies kann wiederum zum Abbau der Zahlungsbilanzüberschüsse führen. b) Bei flexiblen Wechselkursen, die täglich durch Angebot und Nachfrage ermittelt werden, gibt es keine Abwertung durch Paritätsveränderung, sondern eine permanente Ab- bzw. Aufwertung durch die Wechselkursveränderung. Bretton-Woods-System: Im Jahre 1944 initiierte Weltwährungsordnung mit festen Wechselkursen, dem US$ als internationaler Leitwährung und umfangreichen Kapitalverkehrskontrollen. Zentrale Institutionen sind die → Bretton-Woods-Institutionen (BWI), d.h. der → IWF und die → Weltbank. BWI: Bretton-Woods-Institutionen. Die zur Überwachung des Bretton-Woods-Systems gegründeten Institutionen → IWF und → Weltbank. Bail-Out: Im Gefolge einer Finanzkrise werden die Forderungen der Gläubiger durch die Bereitstellung internationaler Beistandskredite „gerettet“. Deregulierung: Die Abschaffung von Gesetzen, Verordnungen und Vorschriften für Arbeits-, Finanzund Gütermärkte zugunsten des „freien Spiels” der Marktkräfte. Devisenkurs: → Wechselkurs. EPZ: Export-Produktionszone. Bereich, in dem ausschließlich für den Export produziert wird. Dabei werden die Rohstoffe und Vorprodukte in die EPZ (zumeist aus dem Ausland) eingeführt und dort zum Zwischen- oder Endprodukt weiterverarbeitet. EPZ werden häufig als Instrument zum Anlocken ausländischer Direktinvestitionen angesehen. Um für ausländische Investoren attraktiv zu sein, wird die Infrastruktur den Investoren meist kostenlos zur Verfügung gestellt; sie erhalten Steuervergünstigungen, soziale und arbeitsrechtliche Standards werden ausgesetzt und die Gründung von Gewerkschaften wird häufig verboten. Export: Ausfuhr bzw. Auslieferung von Gütern und Dienstleistungen vom Inland ans Ausland. Der Export ist Teil des Außenhandels und wird in der Handelsund Dienstleistungsbilanz als Teil der → Zahlungsbilanz erfasst. FDI: Foreign Direct Investment, → ADI – Ausländische Direktinvestitionen. FTAP: Fair and Transparent Arbitration Process/Faires und transparentes Schiedsverfahren. Vorschlag für eine spezielle Form eines internationalen Insolvenzrechts, bei dem eine unparteiische Instanz über das Ausmaß der Entschuldung entscheidet. Soll Legitimität der Schulden prüfen, Freiräume für die Grundsicherung der Bevölkerung im Schuldnerland schaffen und eine wirtschaftlichen Neuanfang ermöglichen. Greenfield-Investment: “Investition auf der grünen Wiese”, bezeichnet die Schaffung neuer Produktionskapazitäten durch Investitionen im Gegensatz zu Beteiligungen und Übernahmen (→ Mergers&Aquisitions) Handelsbilanz: Siehe → Zahlungsbilanz. Hedgefonds: Ein von einer Kapitalanlagegesellschaft aufgelegter → Investmentfonds, der in besonders risikoreiche und spekulative Anlagen investiert. IFIs: International Financial Institutions – Internationale Finanzinstitutionen, gleichbedeutend mit → Bretton-Woods-Institutionen, d.h. → IWF und → Weltbank. Import: Einfuhr bzw. Einlieferung von Gütern und Dienstleistungen vom Ausland ins Inland. Der Import Anhang: Glossar ist Teil des Außenhandels und wird in der Handelsund Dienstleistungsbilanz als Teil der → Zahlungsbilanz erfasst. Importsubstituierende Industrialisierung (ISI): Die Entwicklungsstrategie der ISI ist der Ersatz von Importgütern durch im Inland hergestellte Produkte; es ist ein Entwicklungskonzept, das vor allem in den 50er und 60er Jahren in Südasien, Afrika und Lateinamerika umgesetzt wurde. Der temporäre Schutz des Inlandsmarktes durch Zölle soll durch die Entfaltung von Größenvorteilen der Massenproduktion und Erfahrungen den Aufbau eines rentablen Industriesektors ermöglichen. Dessen Produkte wiederum können inländische Konsumbedürfnisse befriedigen und machen die Einfuhr unnötig. Man findet das Konzept seit Jahrhunderten in ökonomischen Texten (etwa Friedrich Lists Erziehungszölle aus dem frühen 19. Jahrhundert und neuerdings unter dem Namen Infant Industry-Zölle). In den 50er und 60er Jahren bezogen sich viele Entwicklungsländer explizit auf die ISI und schotteten sich vom Weltmarkt ab. Investmentfonds: Ein Fonds, in den AnlegerInnen einzahlen können und dessen Einlagen das Fondmanagement für die AnlegerInnen verwaltet und vermehrt. Investmentfonds spezialisieren sich jeweils auf bestimmte Anlageprodukte (z.B. Aktien, Anleihen, Währungen, Rohstoffe) und oft darüber hinaus auf bestimmte Branchen oder Länder (z.B. Finanzen, Automobil, Pharma oder Euroland, USA, Lateinamerika etc.). IWF - Internationaler Währungsfonds: Der IWF ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen und wurde 1944 in Bretton Woods gegründet. Die ursprüngliche Aufgabe des IWF war die Überwachung und Stabilisierung eines Systems fester Wechselkurses. Mit der Liberalisierung der internationalen Finanzmärkte seit Anfang der 1970er Jahre fiel seine ursprüngliche Funktion weg. Im Laufe der 1980er Jahre gewann der IWF als Krisenmanager der Schuldenkrise der Dritten Welt neuen Einfluss und hat ihn bis heute gewahrt. Er greift durch Konditionen, die an durch ihn vergebene Kredite gebunden werden (Strukturanpassungsprogramme), massiv in die Wirtschaftpolitik von Entwicklungsländern ein. Der IWF arbeitet eng mit der → Weltbank zusammen. Im Vorstand des IWF sind die Stimmrechte entsprechend der jeweiligen Wirtschaftskraft der Länder verteilt. Die acht stärksten Industrieländer haben über 50 Prozent der Stimmrechte. Kapitalmarkt: Markt für langfristige Geldanlagen bzw. –ausleihungen, im Unterschied zum Geldmarkt. Man teilt den Kapitalmarkt in einen organisierten und einen nicht organisierten Kapitalmarkt ein. Der organisierte Kapitalmarkt ist der Markt für langfris- tige Wertpapiere (Wertpapiermarkt an den Börsen) und wird unterschieden in Anleihemarkt oder Rentenmarkt (Markt für festverzinsliche Wertpapiere wie öffentliche Anleihen, Bankschuldverschreibungen, Industrieobligationen) und Aktienmarkt (Markt für Beteiligungspapiere). Der/die GeldgeberIn kann am organisierten Kapitalmarkt jederzeit sein/ihr langfristig zur Verfügung gestelltes Geld durch Verkauf der Wertpapiere kurzfristig zurückzubekommen. Am nicht organisierten Kapitalmarkt werden Darlehen, Beteiligungen, Hypotheken, Investitions- und langfristige Finanzierungskredite entweder direkt zwischen AnbieterInnen und NachfragerInnen abgeschlossen oder indirekt über Banken vermittelt (langfristiges Darlehens- und Einlagengeschäft). Am nicht-organisierten Kapialmarkt erhält der/die GläubigerIn in der Regel sein/ihr Geld erst bei Fälligkeit der Forderung zurück. Kapitalverkehrskontrollen: Administrative und auch marktkonforme Maßnahmen zur Regulierung der Kapitalströme in und aus einem Land. Kapitalimportkontrollen dienen dazu, kurzfristiges (volatiles) Kapital abzuhalten und den längerfristigen Kapitalverkehr zu fördern (Krisenprävention). Im Falle einer schon eingetretenen Krise können Kapitalexportkontrollen den Abzug des Kapitals verhindern bzw. einschränken (Krisenmanagement). Leistungsbilanz: Siehe → Zahlungsbilanz. Mergers&Acquisitions (M&A): dt. Fusionen und Übernahmen. Hierbei handelt es sich um den gleichberechtigten Zusammenschluss zweier Unternehmen (Fusion) oder um den vollständigen Kauf eines Unternehmens durch ein anderes Unternehmen (Übernahme). Daneben gibt es noch Teilübernahmen (Beteiligungen), wenn ein Unternehmen einen Teil eines anderen Unternehmens kauft. Siehe auch → Greenfield-Investment. Neoliberalismus: Das wirtschaftspolitische Leitbild seit den 1980er Jahren, welches auf die politische Förderung des Individualismus und die Zurücknahme (sozial-)staatlicher Intervention in den Wirtschaftsprozess setzt. Der Markt wird zentrales Regulativ der Gesellschaft. Portfolio: Die Zusammensetzung einer Wertanlage (Wertpapiere, Immobilien, Bargeld). Portfolio-Investitionen: Finanzinvestition in Aktien (bis maximal 10 Prozent der Anteile an einem Unternehmen, siehe ADI), Anleihen oder andere Finanztitel. Charakteristisch ist das Interesse, aus Kursgewinnen und/oder Dividenden und Zinsauszahlungen kurzfristig Gewinne zu erzielen. Portfolio Investitionen sind sehr liquide und können kurzfristig aufgelöst oder umgeschichtet werden. Sie können sehr schnell aus einem Land abgezogen werden oder in ein Land hineinfließen. 53 Investoren als Entwicklungshelfer? 54 Schuldendienst: Summe von Zinsen und Tilgung, die auf Schulden bezahlt werden. Spillover Mechanismus: Die unmittelbaren Auswirkungen von ADI beispielsweise in einem Tochterunternehmen, „laufen über“ bzw. springen über auf andere Unternehmen und tragen so zu einer Kette von positiven Effekten bei, die im Sinne von wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung letztlich allen zu gute kommt. Staatsanleihen: Wertpapiere, die ein Staat auf den Kapitalmärkten verkauft (= emittiert). Der Staat wird dadurch zum Schuldner, der/die KäuferIn zum/zur GläubigerIn. Tobin-Steuer: Vorschlag für eine geringe (z.B. 0,1 bis 1 prozentige) Steuer auf Devisentransaktionen, die die kurzfristigen Devisenumsätze und Finanzflüsse im Volumen reduziert. Trickle Down Effekt: Die Trickle-down-Hypothese besagt, dass staatliche Unterstützung für private Unternehmen z.B. in Form von Steuergeschenken zum Wachstum der Unternehmen beitragen würde und diese in Folge mehr ArbeitnehmerInnen zu höheren Löhnen einstellen würden. Daraufhin hätte die Bevölkerung insgesamt mehr Geld zur Verfügung, was ihre allgemeine Lebenssituation verbessern, und durch gestiegenen Konsum auch die übrige Wirtschaft beleben würde. Es würden sich neue Unternehmen gründen, neue Arbeitsplätze entstehen usw. UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development (UN-Konferenz für Handel und Entwicklung). Wechselkurs: Der Preis eines nationalen Geldes („Währung“) im Vergleich zu anderen nationalen Geldern. Bei der Preisnotierung ist der Wechselkurs der in inländischer Währung ausgedrückte Preis für eine ausländische Währungseinheit (xy € = 1 US$). Bei der in den USA und Europa üblichen Mengennotierung gibt der Wechselkurs die Menge ausländischer Währungseinheiten an, die man für eine inländische Währungseinheit erhält (1 € = xy US$). Der Devisenkurs wird entweder vom Staat festgelegt („fester Wechselkurs“) oder auf dem Devisenmarkt durch das freie Spiel von Angebot und Nachfrage täglich ermittelt. Im letzten Fall spricht man von freien Wechselkursen (flexible Wechselkurse). Wenn der Wert einer Währung A gegenüber einer anderen Währung B steigt (bzw. sinkt), spricht man von → Aufwertung (bzw. → Abwertung) der Währung A. Weltbank: Die Weltbank ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen und wurde 1944 in Bretton Woods gegründet. Mit Weltbank bezeichnet man in der Regel die gesamte Weltbank-Gruppe, bestehend unter anderem aus der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (International Bank for Reconstruction and Development -IBRD) und der Internationalen Entwicklungsagentur (Internatinal Development Assoziation - IDA). Die IBRD gibt Kredite zu günstigen Marktzinsen, die IDA zinsverbilligte Kredite an Entwicklungsländer. Die Weltbank-Gruppe arbeitet eng mit dem → IWF zusammen und ihre Kredite folgen sehr ähnlichen Bedingungen wie die des IWF. Im Vorstand der Weltbank-Gruppe sind die Stimmrechte entsprechend der jeweiligen Wirtschaftskraft der Länder verteilt. Die acht stärksten Industrieländer haben über 50 Prozent der Stimmrechte. Wertpapiere: Wertpapiere sind alle Arten von Aktien, Anleihen und Derivaten. WTO: World Trade Organisation – Die Welthandelsorganisation mit Sitz in Genf hat 149 Mitgliedsländer und ist das zentrale multilaterale Verhandlungsforum für die weltweite Liberalisierung der Güter- und Dienstleistungsmärkte. Zahlungsbilanz: Zusammengefasste Gegenüberstellung der Werte aller Transaktionen zwischen In- und Ausland in einer Periode. In der Zahlungsbilanz sind mehrere Teilbilanzen zusammengefasst (konsolidiert); die Zahlungsbilanz selbst ist definitionsgemäß stets ausgeglichen; Salden treten nur in den Teilbilanzen auf. Die Teilbilanzen sind: 1a. Handelsbilanz: Gegenüberstellung von Warenexporten (Aktiva) und Warenimporten (Passiva); 1b. Dienstleistungsbilanz: Gegenüberstellung der Exporte und der Importe von Dienstleistungen (Reiseverkehr, Transportleistungen, Lizenzen, Patente u.a.); 1c. Übertragungsbilanz (Bilanz der unentgeltlichen Leistungen, Einkommensübertragungen): Gegenüberstellung der Empfangenen (Aktiva) und der geleisteten (Passiva) Übertragungen (Entwicklungshilfe, Geldüberweisungen von Migranten u.a.). Die Teilbilanzen 1a-1c bilden zusammen die Leistungsbilanz. Desweiteren: 2. Vermögensübertragungsbilanz (z.B. Schuldenerlass oder Migranten, die ihr Vermögen übertragen); 3. Bilanz des Kapitalverkehrs: Gegenüberstellung der Forderungen des Auslands (Aktiva) und derjenigen des Inlands (Passiva); 4. Devisenbilanz: Gegenüberstellung der Devisenzuund –abgänge sowie der Veränderungen des Goldbestands; 5. Restposten: Ausgleichsposten für statistische Ermittlungsfehler und nicht erfasste Posten. Quellen: Meyers Lexikonredaktion (1992), Fritz/Hersel (2002), Wikipedia Enzyklopädie: http://de.wikipedia.org. Anhang: Literatur A4: Literatur Alfaro, Laura; Chanda, Areendam; Kalemli-Özcan, Sebnem and Sayek, Selin (2003): FDI Spillovers, Financial Markets, and Economic Development, IMF Working Paper WP/03/186, Washington DC. Altvater, Elmar u.a. (1988) (Hrsg.): Die Armut der Nationen, 2. Aufl., Rotbuch, Berlin. Bhattacharya, Debapriya (2004): Bangladesh’s Experience with Foreign Direct Investment, in: EED (2004, Hrsg.): Foreign Direct Investment – High Risk, Low Reward for Development, Bonn. Cardim de Carvalho, Fernando J. (2004): Brazil’s Experiences with Foreign Direct Investment, in: EED (2004, Hrsg.): Foreign Direct Investment – High Risk, Low Reward for Development, Bonn. Deutsche Bundesbank (2006): Zahlungsbilanzstatistik, http://www.bundesbank.de/download/statistik/aussenwirtschaft/S201ATB30607.PDF DGB-Bildungswerk e.V. (Hg., 1998): Freie Produktionszonen. Grenzenlose Gewinne! Materialien 46. Düsseldorf. S. 26. 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Die Berliner Landesarbeitsgemeinschaft Umwelt und Entwicklung (BLUE 21) entstand 1995 während des Rio-Nachfolgeprozesses zu nachhaltiger Entwicklung. Zu den Schwerpunkten der Arbeit von BLUE 21 gehören die Themen Welthandel, Internationale Finanzmärkte und Verschuldung. Die zentralen Ziele unserer Arbeit sind die Sensibilisierung der Öffentlichkeit für die genannten Themen und die Erzeugung politischen Drucks. Letzteres versuchen wir durch basisorientierte Vernetzungsarbeit, die Erstellung von Expertise und durch die direkte Auseinandersetzung mit Entscheidungsträgern in der Politik zu erreichen. BLUE 21 versteht sich als bewegungsorientierte Nichtregierungsorganisation und arbeitet intensiv in bundesweiten und internationalen Netzwerken und Bewegungen mit. Dabei pflegt BLUE 21 eine enge Zusammenarbeit mit dem globalisierungskritischen Netzwerk Attac und kooperiert mit der internationalen Kampagne Erlassjahr/ Jubilee. BLUE 21 finanziert sich vorwiegend aus Zuwendungen öffentlicher und privater Zuschussgeber und Stiftungen. Zur Wahrung unserer finanziellen Unabhängigkeit sind Spenden ein stets gern gesehener Beitrag. Als gemeinnütziger Verein können wir steuerlich abzugsfähige Spendenquittungen ausstellen (BLUE 21 e.V., Postbank Berlin, Kt.-Nr. 777896107, BLZ 100 100 10). Der Evangelische Entwicklungsdienst e.V. (EED) ist ein Entwicklungswerk der evangelischen Kirchen in Deutschland. Jedes Jahr fördert er ca. 300 Projekte und Programme in Afrika, Asien und Lateinamerika, in Ozeanien, Südosteuropa und im Kaukasus. Der EED berät seine Partner und unterstützt sie finanziell. Er vermittelt deutsche Fachleute in Projekte nach Übersee und vergibt Stipendien an Nachwuchskräfte aus Partnerländern. Die Partner des EED sind Kirchen, christliche Organisationen und nichtkirchliche Träger. Mit ihnen gemeinsam arbeitet der EED weltweit für ein Leben in Würde. Gerechtigkeit, Frieden und Bewahrung der Schöpfung sind seine Leitbilder. Entwicklung in Partnerschaft ist ein Kernelement seiner Arbeit. In Deutschland unterstützt der EED die entwicklungspolitische Bildungsarbeit von 500 Gruppen und Gemeinden. Er gibt Zuschüsse zu Seminaren und Studienreisen, zu Kampagnen, Recherchen und Informationsmaterial. Mit seiner Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit trägt der EED entwicklungspolitische Anliegen in Kirche und Gesellschaft. Der EED e.V. wurde 1999 gegründet. Als Entwicklungsdienst der Kirchen verfolgt er gemeinnützige, kirchliche Zwecke. Der Verein hat seinen Sitz in Bonn. Investoren als Entwicklungshelfer? Zur Rolle von Krediten, Direktinvestitionen und Portfolio-Anlagen in Entwicklungsländern – von Philipp Hersel und Sebastian von Eichborn – Berlin/Bonn 2006 ISBN-10: 3-923020-33-3 | ISBN-13: 978-3-923020-33-1