Konzern Stadt
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„Konzern Stadt“, „Unternehmen Kommune“ Städte, ihre Beteiligungen und Einrichtungen als Verwaltungs- und Managementeinheit. Strukturmodell für kommunale Daseinsvorsorge unter sich verschlechternden Rahmenbedingungen. Eine Studie, initiiert vom „Verbundnetz für kommunale Energie“ (VfkE) Erarbeitet von Januar bis Oktober 2013 (Redaktionsschluss: 18. Oktober 2013) Erstmalige öffentliche Vorstellung bei der Jahresveranstaltung des „Verbundnetz für kommunale Energie“ am 28. Oktober 2013 in Schwerin Die Erarbeitung der Studie wurde ermöglicht durch die VNG – Verbundnetz Gas AG, Leipzig 1 Inhaltsverzeichnis 1. Grundlegende Überlegungen zum Erfordernis der Implementierung komplexer und integrativer Stadtmodelle. Gründe für die Erarbeitung der Studie und Ziele mit Überlegungen zum Zusammenhang von „Konzern-Stadt“-Konzepten und Rekommunalisierung.……………………………………………………………………………………….….4 1.1 Ziele der Studie im Zusammenhang mit den Ergebnissen und Schlussfolgerungen aus der Studie „Prämissen zur Erarbeitung von Regelwerken für die komplexe strategische und operative Steuerung der Kommunalwirtschaft im Maßstab einer kommunalen Gebietskörperschaft und grundlegende Überlegungen für ein Pflichtenheft Kommunalwirtschaft“ aus dem Jahr 2012…….………………………………………………………………………4 1.2 Gründe für ein ganzheitliches Konzern-Stadt-Verständnis…..……………………………………………….5 1.2.1 Daseinsvorsorge und kommunalwirtschaftliche Betätigung als dazu notwendige Leistungserbringung – zentraler Aspekt der kommunalen Selbstverwaltung unter sich verschlechternden Rahmenbedingungen. ................................................................................ 7 1.2.2 Qualifizierung der strategischen Steuerung als zentraler Aspekt der demokratischen Legimitation ............................................................................................................................... 8 1.2.3 Doppik und Konzern-Stadt-Konzepte ...................................................................................... 10 1.2.4 Konzern-Stadt-Konzepte und Rekommunalisierung ............................................................... 11 2. Das Konzern-Stadt-Konzept……………………………………………………………………………….13 2.1 Kritische Auseinandersetzung mit dem Begriff „Konzern Stadt“. Überlegungen zum Begriff und Versuch einer Arbeitsdefinition………………………………………..13 2.2 Unternehmen Kommune – Organisationsmodelle im Überblick………………………………………..18 2.2.1 Horizontale und vertikale Zusammenarbeit innerhalb des Unternehmens Kommune…………19 2.2.2 Exkurs: Die besondere Rolle der Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) als Schnittstelle und als Quasi-Holding für dauerhaft verlustbringende wirtschaftliche Betätigungen………….23 2.2.3 Die Errichtung gemeinsamer Service-Einrichtungen zur Bündelung von Querschnittsaufgaben im Unternehmen Kommune……………………………………………………………26 2.2.4 Beteiligungsmanagement als Schnittstelle zwischen Kommunalpolitik, kommunaler Verwaltung und kommunaler Unternehmen………………………………………………………………………28 3. Plädoyer für komplexe Kommunalstrukturen für alle Kommunen mit wirtschaftlicher Betätigung und Beteiligungen unabhängig von deren Größe…….30 4. Beispielhafte Vorstellung von Konzern-Stadt-Konzepten und Holdingmodellen….33 4.1 Potsdam…………………………………………………………………………………………………………………………….34 4.2 Schwerin…………………………………………………………………………………………………………………………...40 4.3. Erfurt…………………………………………………………………………………………………………………………………48 5. Fazit……………………………………………………………………………………………………………………49 6. Bibliographie………………………………………………………………………………………………………50 2 Autoren: Gliederungspunkte: Schäfer, Prof. Dr., Michael Professor für Kommunalwirtschaft, Hochschule für nachhaltige Entwicklung (FH) Eberswalde / Herausgeber UNTERNEHMERIN KOMMUNE, Fachzeitschrift für kommunalwirtschaftliches Handeln 1. / 2.1 / 4. / 5. Beier, Matthias / Hasse, Felix / Holz, Dagmar / Jahn, Michael PricewaterhouseCoopers AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Düsseldorf 2.1 / 2.2 / 3. / 5. 3 1. Grundlegende Überlegungen zum Erfordernis der Implementierung komplexer und integrativer Stadtmodelle. Gründe für die Erarbeitung der Studie und Ziele mit Überlegungen zum Zusammenhang von „Konzern Stadt“Konzepten und Rekommunalisierung 1.1 Ziele der Studie im Zusammenhang mit den Ergebnissen und Schlussfolgerungen aus der Studie „Prämissen zur Erarbeitung von Regelwerken für die komplexe strategische und operative Steuerung der Kommunalwirtschaft im Maßstab einer kommunalen Gebietskörperschaft und grundlegende Überlegungen für ein Pflichtenheft Kommunalwirtschaft“ aus dem Jahr 2012. Im inhaltlichen Kontext mit dem Jahresthema 2012 des „Verbundnetz für kommunale Energie“ 1 (VfkE) hatte das VfkE die Studie „Prämissen zur Erarbeitung von Regelwerken für die komplexe strategische und operative Steuerung der Kommunalwirtschaft im Maßstab einer kommunalen Gebietskörperschaft und grundlegende Überlegungen für ein Pflichtenheft Kommunalwirtschaft“ initiiert. Diese Expertise wurde bei der VfkEJahresveranstaltung am 22. November 2012 in Potsdam erstmals der Öffentlichkeit vorgestellt. Aus der theoretischen und empirischen Analyse von Corporate Governance Kodizes hatten die Autoren folgende zentrale Schlussfolgerung gezogen: Es sei zwar schon wegen der Gestaltungshoheit, die dem Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung innewohnt, legitim, dass Kommunen eigenständige Regelwerke für ihre wirtschaftliche Betätigung schaffen. Gleichwohl zeige die Wirklichkeit, dass sich diese Betätigungen selbst unter Berücksichtigung von Unterschieden in den Normierungen der Kommunalverfassungen der Länder nur marginal unterscheiden. Daraus ergäbe sich das Erfordernis nach Regelwerken, die dieser objektiven Realität Rechnung tragen. Dieser Anforderung werde die kommunale Regelungspraxis noch nicht ausreichend gerecht. 2 Aus den konstatierten inhaltlichen und methodischen Mängeln leiteten die Autoren einen Vorschlag für eine konsistente Normierung der kommunalwirtschaftlichen Betätigung, die „Pflichtenhefte Kommunalwirtschaft“ ab. Zentraler Gedanke war ein gesamtheitliches Verständnis der wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen mit den grundlegenden Kategorien demokratische Mandatierung und Bürgereigentum. Folgerichtig war, dass das VfkE aus genau dieser ganzheitlichen Perspektive für 2013 das Jahresthema „Konzern Stadt. Ganzheitliche Restrukturierungskonzepte für die Modernisierung des kommunalen Verwaltungs- und Managementprozesses“ formuliert und die vorliegende Studie initiiert hat. Die grundlegenden Zielsetzungen lauten: Kritische Auseinandersetzung mit bestehenden „Konzern-Stadt“-Konzepten Ausmerzung semantischer Unschärfen Entwicklung einer neuen Begrifflichkeit aus einem ganzheitlichen Verständnis der kommunalwirtschaftlichen Betätigung im direkten Kontext zu den Pflichtenheften Kommunalwirtschaft Beweisführung, dass nur mit diesem ganzheitlichen Ansatz die kommunalwirtschaftliche Betätigung der Zukunft in hoher Effizienz und mit einem weiterhin qualifizierten Angebot von Leistungen der Daseinsvorsorge gewährleistet werden kann Darstellung der Effekte, die sich ergeben, wenn das Unternehmen Kommune nach einem ganzheitlichen Konzept organisiert und gesteuert wird 1 Das VfkE-Jahresthema 2012 lautete wie folgt: „Ziel- und Strategiebestimmung für kommunale Unternehmen. Optimierungspotenziale aus inhaltlicher, struktureller und organisatorischer Sicht mit Bezug auf „Kommunalwirtschaft 2025“. Überlegungen für kommunalspezifische Corporate Governance Codizes“ 2 Dittmann, Hans-Martin/Pohl, Matthias/Schäfer, Falk/Schäfer, Michael: Prämissen zur Erarbeitung von Regelwerken für die komplexe strategische und operative Steuerung der Kommunalwirtschaft im Maßstab einer kommunalen Gebietskörperschaft und grundlegende Überlegungen für ein Pflichtenheft Kommunalwirtschaft“, S. 43ff 4 1.2 Gründe für ein ganzheitliches „Konzern-Stadt“-Verständnis Dass die Daseinsvorsorge die zentrale kommunale Aufgabe ist, wird niemand bestreiten. Diese Leistungen werden in erster Linie durch die kommunalwirtschaftliche Betätigung erbracht 3. Diese Betätigung ist aber kein singuläres Element, sondern integraler Bestandteil und Voraussetzung der kommunalen Selbstverwaltung. Diese Einordnung ist der zentrale Grund dafür, sich den Konzern-Stadt als ganzheitliches Organ zu denken, und eben nicht nur auf die Strukturen außerhalb der Kernverwaltung zu reduzieren. Integraler Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung ist die Kommunalwirtschaft in Deutschland unter folgenden Aspekten: (1) Die Kommunalwirtschaft ist eine der entscheidenden Kategorien zur Realisierung des Prinzips der Subsidiarität. Im Grundsatz geht es darum, Selbstbestimmung und Eigenverantwortung zu gewährleisten. Danach sollten Aufgaben, Handlungen und Problemlösungen möglichst dort erfüllt werden, wo dafür die größten Kompetenzen in Sinne von Orts- und Problemkenntnis bestehen. Für den Bereich der Daseinsvorsorge ist das unstrittig die kommunale Ebene. (2) Innerhalb der kommunalen Selbstverwaltung ist die Gewährleistung der elementaren Lebensgrundlagen zweifellos die wichtigste Aufgabe. Das ist die objektive Begründung für die o.a. Einordnung der Kommunalwirtschaft. (3) Zum Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung gehört auch die Organisationshoheit. Insofern sind die Strukturen der Kommunalwirtschaft und die kontinuierliche Erbringung von Daseinsvorsorgeleistungen Teil der Selbstverwaltung, strukturell wie aus Sicht der Prozesse. Kommunalwirtschaft ist aber auch Voraussetzung der kommunalen Selbstverwaltung. Dafür stehen folgende Gründe: (1) Kommunale Selbstverwaltung bedarf einer materiellen Grundlage. Ein wesentliches Element sind die kommunalwirtschaftlichen Strukturen, die Unternehmen und kommunalwirtschaftlichen Verbände mit ihren Ressourcen und Kapazitäten zur Erbringung von Daseinsvorsorgeleistungen. (2) Diesem Verständnis entspringt das Konzept vom „Konzern-Stadt“, das die Autoren vorliegender Studie im Folgenden entwickeln, und das im Kern von einer Vernetzung und Integration der kommunalen und kommunalwirtschaftlichen Strukturen ausgeht. Dieser ganzheitliche Ansatz ist die Grundlage für eine deutliche Qualifizierung der kommunalen Selbstverwaltung (höhere Qualität der Leistungen, niedrigere Kosten, bessere Nutzung der vorhandenen personellen, materiellen und finanziellen Ressourcen). (3) Überschüsse aus kommunalwirtschaftlicher Betätigung werden ausschließlich im kommunalen Maßstab und im Interesse des Gemeinwohls verwendet. Sie sind aus dieser Sicht eine wesentliche Voraussetzung für die Erfüllung kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben. Das ist die grundlegende und objektive Begründung dafür, dass der „Konzern-Stadt“ nur ganzheitlich gesehen werden kann. Diese Sicht ist nicht der aktuelle Status quo. Dieses Verständnis muss also entwickelt werden, und zwar nicht im Sinne eines pragmatischen Postulats. Der ganzheitliche Ansatz hat seine Basis in der Theorie und der Realität der kommunalen Selbstverwaltung. Wird dieser objektive Zusammenhang negiert, hat das negative Konsequenzen für die Qualität und die Effizienz der kommunalwirtschaftlichen Leistungserbringung. Nicht alle Leistungen der Daseinsvorsorge – als Bestandteile gelten im Allgemeinen Abfallentsorgung, Energieversorgung, Wasser/Abwasser, ÖPNV, Wohnungswirtschaft, Telekommunikation, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Brandschutz, Rettungswesen, Gesundheitswesen, Altenpflege- und Behindertenhilfe, Kinderbetreuung incl. Schullandschaft, technische und kulturelle Infrastruktur – sind Gegenstand der kommunalwirtschaftlichen Betätigung. Fakt ist jedoch, dass die Kommunalwirtschaft die existentiellen Kernaufgaben der Daseinsvorsorge realisiert, und in der Tendenz auch weitere Segmente unternehmerisch übernimmt. Beleg dafür ist u.a. die Integration von Pflege- und Betreuungsaufgaben in kommunale Unternehmen der Gesundheitswirtschaft. 3 5 Neben dieser zentralen Begründung für ein ganzheitliches „Konzern-Stadt“-Verständnis gibt es eine Vielzahl weiterer Aspekte, die diese Sicht bestätigen. Es ist nicht Gegenstand dieser Studie, diesen Kanon in allen Details darzulegen. Für die folgenden Betrachtungen wollen wir deshalb die aus unserer Sicht wichtigsten weiteren Gründe nennen und kurz charakterisieren. Für das Erfordernis, das „Unternehmen Kommune“ ganzheitlich zu führen und zu organisieren sprechen erstens die sich verschlechternden Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen, zweitens die dringend gebotene Qualifizierung der strategischen Steuerung, drittens die Doppik und schließlich viertens die Prozesse der Kommunalisierung und Rekommunalisierung der kommunalwirtschaftlichen Betätigung. 6 1.2.1 Daseinsvorsorge und kommunalwirtschaftliche Betätigung als dazu notwendige Leistungserbringung – zentraler Aspekt der kommunalen Selbstverwaltung unter sich verschlechternden Rahmenbedingungen Welche Rolle die Kommunalwirtschaft im Zusammenhang mit der demographischen Entwicklung und weiteren vergleichbar gravierenden Rahmenbedingungen spielt, wurde in der vom „Verbundnetz für kommunale Energie“ initiierten und im Herbst 2010 veröffentlichten Studie „Kommunalwirtschaft 2025“ belastbar nachgewiesen. Diese Expertise der Hochschule für nachhaltige Entwicklung Eberswalde (FH) hat unter anderem die folgenden übergreifenden Aspekte herausgearbeitet: 4 (1) Die Prognose über Herausforderungen und Szenarien, mit denen gerade die Kommunen in den ostdeutschen Ländern in der Zukunft zu tun haben, darf sich keinesfalls auf die demographischen Prozesse allein reduzieren. Das Jahr 2025 wurde hier als Fixpunkt einer dynamischen und über diese Jahreszahl weit hinausreichenden Entwicklung definiert. (2) Daneben wurden zwei weitere Faktoren bestimmt, die in der analogen Bedeutungsebene zur Demographie angesiedelt sind: Die sich dramatisch verschlechternde Finanzausstattung der öffentlichen Haushalte und die energiepolitischen und –wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Diese sind für die ostdeutschen Länder und Kommunen wegen des Auslaufens des Solidarpakt II bis 2019 besonders einschneidend. (3) Der gravierende Mangel aller aktuellen Diskussionen zur kommunalen Zukunftsgestaltung besteht darin, dass unter dem Stichwort Herausforderungen regelmäßig nur die demographische Entwicklung – unvollständig und in ihren Auswirkungen eher zu positiv bewertet – eine Rolle spielt. Dass die zwei weiteren o.a. Faktoren gerade die negativen Folgen des demographischen Wandels verstärken, und dass zwischen allen drei Prozessen sehr komplexe Interaktionen stattfinden, hat die politische Diskussion noch nicht in dem notwendigen Maße erreicht. (4) Insofern muss aus den Überlegungen zum Zusammenhang von Kommunalwirtschaft und Demographie einerseits und zu den Erfordernissen einer strukturübergreifenden Zusammenarbeit aus der kommunalwirtschaftlichen Perspektive andererseits, folgen, den Prozess der Strategiebildung zu qualifizieren. (5) Die zentrale Prämisse dazu lautet: Die kommunalwirtschaftliche Betätigung zur Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge wird vor allem in strukturschwachen Regionen nicht mehr punktuell durch die einzelnen lokal angesiedelten Leistungserbringer auf dem derzeitigen Niveau erfolgen können. Die Konsequenz daraus lautet: Konzentration und strukturübergreifende Zusammenarbeit. Die drei hier kurz skizzierten zentralen Entwicklungen – Demographie, Finanzausstattung, Energiepolitik – verschlechtern, zumindest tendenziell, die Rahmenbedingungen für die kommunalwirtschaftliche Betätigung. Schon die Tatsache, dass diese Entwicklungen im Zusammenhang stehen und interagieren, ist eine wichtige Begründung für ein ganzheitliches „Konzern-Stadt“-Verständnis. Aber auch die Tatsache, dass es sich um Prozesse handelt, die in den kommunalen Gebietskörperschaften komplex wirken, belegt, dass notwendige Anpassungsstrategien nur dann erfolgreich konzipiert und umgesetzt werden können, wenn sie diese Komplexität umfassend beachten. Das wird nur mit einem ganzheitlichen Ansatz funktionieren. Stoffels, M./Mudrack, T./Bathke, M.: Kommunalwirtschaft 2025, Hochschule für nachhaltige Entwicklung Eberswalde (FH), Wissenszentrum Kommunalwirtschaft, Eberswalde, (2010). 4 7 1.2.2. Qualifizierung der strategischen Steuerung als zentraler Aspekt der demokratischen Legimitation Die kommunalwirtschaftliche Betätigung in ihrer Gesamtheit, also nicht nur das Segment der kommunalen Unternehmen, muss den Interessen der Bürger der jeweiligen Gebietskörperschaft folgen. Diese Bürger sind nach dem Verständnis des Autors letztendlich die Eigentümer des kommunalen Vermögens. 5 Die konsequente Beachtung der Eigentümerfunktion als zentrale Kategorie ist auch die inhaltlichmethodische Grundlage für die Etablierung der Strukturen zur strategischen Führung des Konzern-Stadt in Gänze und der einzelnen Einheiten im Konkreten. Dazu sind vor allem die folgenden Aspekte von Bedeutung: (1) Die objektiven Interessen aller Bürger einer kommunalen Gebietskörperschaft an der Kommunalwirtschaft werden im Regelfall nicht individuell artikuliert und repräsentiert. Dies geschieht vielmehr über die Mandatierung von Repräsentanten im Ergebnis demokratischer Wahlen zu Kreis-, Stadt- und Gemeindevertretungen. Diese Gremien sind für die Führung der Kommunalwirtschaft die wichtigste Instanz. (2) Die Anerkennung der erstinstanzlichen Bedeutung und der Allzuständigkeit dieser demokratisch legitimierten Gremien ist die Grundlage für die Etablierung von Folgestrukturen, die immer im direkten Kontext zur Erstinstanz gesehen werden müssen. Solche Folgestrukturen sind Aufsichtsgremien, die im Regelfall je Unternehmen gebildet werden. Die alleinige Verantwortung für die Etablierung dieser Folgegremien und deren Besetzung muss in der dargelegten inhaltlich-methodischen Logik bei den von allen Bürgern legitimierten erstinstanzlichen Gremien liegen. Nur auf diese Weise ist eine lückenlose Legitimationskette von der Urwahl zu den Basisgremien bis hin zur strategischen Führung der einzelnen Unternehmen gewährleistet. (3) In diesen lückenlosen Mandatierungsprozess müssen auch die Gremien integriert werden, die in privatrechtlich strukturierten kommunalen Unternehmen gesetzlich vorgeschrieben sind. In erster Linie sind das die Gesellschafterversammlungen in Gesellschaften mit beschränkter Haftung und die Hauptversammlungen von Aktiengesellschaften. Auch hier geht es in erster Linie um die geschlossene Legitimationskette. (4) Für alle Demokratieebenen – vom Bund über die Länder bis zu den Kommunen – gilt die zunehmende Forderung, die Strukturen und Funktionalitäten der repräsentativen Demokratie durch Formen der direkten Bürgermitwirkung zu ergänzen. In diesem Sinne müssen auch für den Bereich der strategischen Führung kommunaler Unternehmen Konzepte entwickelt werden, wie der Bürger als Miteigentümer stärker auch direkt und ergänzend zu den mandatierten Formen in diese Prozesse einbezogen werden kann. Es liegt auf der Hand, dass die direkte Bürgermitwirkung maßgeblich auch das Eigentümerbewusstsein stärkt. Und dies wiederum verhindert, dass Bürger subjektive Interessen an kommunale Unternehmen adressieren, die zu ihren objektiven Eigentümerinteressen im eklatanten, oft sogar antagonistischen Widerspruch stehen. (5) Auch die Rolle des Beteiligungsmanagements, angesiedelt in den kommunalen Kernverwaltungen, bedarf im Kontext mit der strategischen Führung und Kontrolle kommunaler Unternehmen einer gesonderten Betrachtung. Die verwaltungsinternen Strukturen zur operativen Steuerung und Kontrolle der kommunalen Unternehmen sind nicht Teil der oben skizzierten Legitimationskette. Vielmehr erfüllen sie für den mandatierten Steuerungs- und Kontrollprozess eine Dienstleistungsfunktion mit Schwerpunkten wie Informationssammlung, -aufbereitung, objektivierte Vorbereitung von Gremienentscheidungen und Organisation des Zusammenwirkens der Unternehmen der Kommunalwirtschaft. Damit diese Funktionen unter Berücksichtigung der limitierten 5 Im engen Sinne ist natürlich die Kommune als juristische Person Eigentümerin. Aus einer gesellschaftspolitischen Perspektive aber sind es die Bürger des jeweiligen Gemeinwesens. 8 Verwaltungsressourcen qualifiziert ausgeübt werden können, bedarf es inhaltlich-struktureller Vorgaben der mandatierten Gremien. Die dargelegten Ziel- und Strukturüberlegungen sind grundlegender Natur und basieren auf dem Primat der Eigentümerkategorie im Maßstab der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft. Für diese Ebene müssen daraus konkrete Regelwerke abgeleitet werden. Dass das derzeitige Niveau der strategischen Steuerung insgesamt als deutlich verbesserungsfähig bezeichnet werden muss, hat im falschen, weil vor allem sektoralen und allein auf die externen Strukturen focussierten „Konzern-Stadt“-Verständnis eine zentrale Ursache. Die strategische Steuerung hat im Gefolge nicht die Kommune in Gänze, sondern nur Teilbereiche zum Gegenstand. Mit dieser eingegrenzten, z.B. nur auf die Spezifika eines Stadtwerkes oder einer Wohnungsgesellschaft, gerichteten, Formulierung von Zielen werden die objektiv bestehenden Wechselbeziehungen im Gesamtsystem Kommune negiert. Die für das Einzelunternehmen plausible strategische Vorgabe ist ggfls. kontraproduktiv zur übergreifenden Orientierung für das Unternehmen Kommune in Gänze. Der Autor plädiert auch deshalb für Gremien am Beginn der demokratischen Legimitationskette, die verbindliche strategische Vorgaben für das Unternehmen Kommune in seiner Gesamtheit formulieren. 6 Dittmann, Hans-Martin/Pohl, Matthias/Schäfer, Falk/Schäfer, Michael: Prämissen zur Erarbeitung von Regelwerken für die komplexe strategische und operative Steuerung der Kommunalwirtschaft im Maßstab einer kommunalen Gebietskörperschaft und grundlegende Überlegungen für ein Pflichtenheft Kommunalwirtschaft“, S. 51ff 6 9 1.2.3 Doppik und Konzern-Stadt-Konzepte Im kameralen Rechnungswesen mussten Kommunen ihre Entscheidungen auf einer unzureichenden Planungs- und Informationsbasis treffen. Wichtige Informationen – zum Beispiel über das Ausmaß der ansteigenden Pensionsverpflichtungen oder den Wertverlust von Vermögen - fehlen im kameralen System. Hier schafft die Doppik die notwendige Haushaltstransparenz. Hinzu kommt ein zweiter Aspekt: Im Zuge der schwieriger werdenden Finanzlage sind viele Kommunen dazu übergegangen, bestimmte Teile des Haushalts aus dem Kernhaushalt auszulagern. Inzwischen werden schon mehr als 40 Prozent der öffentlichen Investitionen und Schulden nicht mehr im Kernhaushalt erfasst. Entstanden sind also fragmentierte Haushalte, die einen Gesamtüberblick nahezu unmöglich machen. Mit der Einführung der Doppik wird genau das Gegenteil erreicht: konsolidierte „Konzernbilanzen“, die ausgelagerte Einheiten wieder einbeziehen. Mit der durchgehenden Einführung des doppischen Systems entsteht so ein transparentes Bild für das „Unternehmen Kommune“. Die Vorzüge der Doppik im Vergleich zur traditionellen Verwaltungskameralistik liegen auf der Hand: Kommunen, die dieses Buchungssystem nutzen, erhalten einen genaueren Überblick über das vorhandene Vermögen, die Schuldenlast und über den Wert der kommunalen Leistungen. Damit können finanzielle Spielräume exakt bestimmt und strategische Schwerpunkte genauer gesetzt werden. Die Kommunen erhalten damit die Chance, verantwortungsvolle Finanzentscheidungen zu treffen – sowohl gegenüber der heutigen als auch gegenüber künftigen Generationen. Drei wesentliche Vorteile sprechen für das doppische Haushalts- und Rechnungswesen: Transparenz, Generationengerechtigkeit und Steuerungsoptimierung. 7 Der Zusammenhang zu dem hier dargelegten ganzheitlichen „Konzern-Stadt“-Konzept liegt auf der Hand: Die Einführung der Doppik ist zum einen die Voraussetzung für die ganzheitliche ökonomische Analyse einer kommunalen Gebietskörperschaft. Ohne Doppik bleibt das Konzept Makulatur. Zum anderen ist die Doppik, und die mit ihr zu treffenden objektiven ökonomisch-fiskalischen Bestandsaufnahmen ein wesentlicher Bestandteil der strategischen Steuerung des „Unternehmen Kommune“. Ohne Doppik ist es unmöglich, ökonomische Ziele und Parameter zu formulieren, die nicht nur den einzelnen Gegenstand oder Teilbereiche der wirtschaftlichen Betätigung erfassen, sondern das Gesamtgeschehen in seiner Komplexität und mit allen Wechselwirkungen. Vgl. „Zukunftsfähiges Wirtschaften in einem demokratischen Gemeinwesen auf der Basis vergleichbarer doppischer Haushalte“, Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh, 2008, S. 3 und S. 8 7 10 1.2.4 „Konzern-Stadt“-Konzepte und Rekommunalisierung Nachhaltigkeit, Daseinsvorsorge, Effizienz und demokratische Kontrolle – das sind die vier Säulen einer neuen Kommunalwirtschaft. Vor diesem Selbstverständnis vollzieht sich der Prozess der Kommunalisierung und Rekommunalisierung. Er ist weit mehr als der Pendelausschlag in die andere Richtung nach der Privatisierungsphase der 90er Jahre. Er zeigt das Bewusstsein, dass ethisches Wirtschaftshandeln strategisch ohne Alternative ist. Zentrale Aspekte sind: (1) Verbindung der kommunalen Aufgabenträgerschaft und Verantwortung für die Daseinsvorsorge mit der Eigentümerfunktion und dem damit verbundenen komplexen Steuerungsauftrag 8 (2) Nachhaltige Stärkung des Wettbewerbs gerade auf den oligopolisierten Versorgungsmärkten (3) Corporate Social Responsibility als Wesen von wirtschaftlicher Betätigung (nicht als Marketingidee zur Kaschierung von Verantwortungsdefiziten) (4) Korrektivfunktion gegenüber einer hemmungslos nach Profit strebenden globalen Wirtschaft, insbesondere der Finanzwirtschaft (5) Verbindung von Ökonomie und Demokratie auf der basisdemokratischen Ebene der Kommune als Modell und Impulsgeber für mehr direkte Demokratie auf allen Ebenen des Staates Dass gerade unter diesen Aspekten alle Kommunalisierungs- und Rekommunalisierungsprozesse mit einer enormen Verantwortung für die kommunalen Unternehmen und deren Eigentümer verbunden sind, wird von Naumann thematisiert: „Auch rekommunalisierte Unternehmen sind gezwungen, auf aktuelle Herausforderungen der öffentlichen Daseinsvorsorge wie etwa den Investitionsstau bei Modernisierung und Sanierung, den demographischen Wandel, den Klimawandel oder auch die Ausdifferenzierung der Nachfrage nach öffentlichen Dienstleistungen, Antworten zu finden. Anhand der Bewältigung dieser Herausforderungen muss sich der Mehrwert öffentlicher Unternehmen beweisen.“ 9 Der Prozess von Kommunalisierung/Rekommunalisierung ist wie folgt zu definieren: 10 Übernahme der vollen kommunalen Verantwortung in ihrer Einheit aus Aufgabenträgerschaft und Leistungserbringung für alle oder einzelne Bereiche der Daseinsvorsorge auf der Grundlage und zur vollen Durchsetzung des Prinzips der kommunalen Selbstverwaltung. Dabei geht es zum einen um die Ersetzung der privaten durch die kommunale Aufgabenerledigung im Kontext mit einem Eigentumsübergang (Rekommunalisierung), zum anderen um die erstmalige Aufgabenerledigung in kommunaler Trägerschaft, die bisher nicht Gegenstand der kommunalwirtschaftlichen Betätigung war (Kommunalisierung). Ebenen der Kommunalisierung/Rekommunalisierung sind: In: Sandberg, B./Lederer, K., ebenda, Naumann,M., S. 77: Naumann schreibt, es bestehe die Möglichkeit, mit kommunalen Unternehmen Städte zu entwickeln und führt weiter aus: „Die Potenziale kommunaler Unternehmen für die Realisierung von gesellschaftspolitischen Zielen sind jedoch auch damit verbunden, dass unterschiedliche Interessengruppen Ansprüche an kommunale Unternehmen formulieren. Dazu zählen: Strukturpolitische Ziele, sozialpolitische Ziele, haushaltpolitische Ziele, demokratiepolitische Ziele, beschäftigungspolitische Ziele, umweltpolitische Ziele, verbraucherpolitische Ziele, lokaler Zusammenhalt und Identifikation.“ 9 In: Sandberg, B./Lederer, K., S. 78. 10 Eigene Definition des Autors, sh. „Grundlagen der Kommunalwirtschaft“, Eberswalde, 2012, S. 290 8 11 (1) Die singuläre, aufgabenbezogene Rekommunalisierung (z.B. im Zusammenhang mit dem Auslaufen von Konzessionsverträgen) (2) Die komplexe Rekommunalisierung für mehrere Bereiche der Daseinsvorsorge (z.B. der Gesamtbereich der Energieversorgung) (3) Die gesellschaftspolitische Rekommunalisierung (Aufgabenträgerschaft und Leistungserbringung werden ergänzt durch zusätzliche Elemente der Bürgerbeteiligung und –mitwirkung, wie direkte Eigentumsbeteiligung) Der Zusammenhang zwischen dem Prozess von Kommunalisierung und Rekommunalisierung ist vorstehend von Sandberg/Lederer ebenso pointiert wie zutreffend beschrieben worden: Es geht um die Verbindung der kommunalen Aufgabenträgerschaft und Verantwortung für die Daseinsvorsorge mit der Eigentümerfunktion und dem damit verbundenen komplexen Steuerungsauftrag. Kommunalisierungen und Rekommunalisierungen erweitern den Umfang der kommunalen Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge. Dieser Zuwachs in der kommunalwirtschaftlichen Betätigung geht einher mit zunehmenden Anforderungen an die Qualität der Steuerung. Dabei geht es, auch hier sei auf Sandberg/Lederer Bezug genommen, nicht nur um die reine Leistungserbringung, sondern um „die Möglichkeit, mit kommunalen Unternehmen Städte zu entwickeln“. 12 2. Das „Konzern-Stadt“-Konzept 2.1 Kritische Auseinandersetzung mit dem Begriff „Konzern-Stadt“. Überlegungen zum Begriff und Versuch einer Arbeitsdefinition Im Zuge der Modernisierung der kommunalen Verwaltung wurden in den letzten Jahren vor allem Bereiche der wirtschaftlichen Betätigung in privatrechtliche Unternehmen ausgegliedert, da die Aufgabenerledigung außerhalb der Verwaltung bis zu einem gewissen Grad für politische und administrative Akteure wirtschaftlicher und attraktiver erscheint. Das dadurch entstandene Konstrukt wird sowohl in der Literatur als auch im praktischen Sprachgebrauch häufig als „Konzern Stadt“ bezeichnet. Dieser Begriff verbirgt allerdings mehr als dass er tatsächlich klärt oder verdeutlicht, was mit dieser Verwaltungsreform tatsächlich intendiert ist. Die Vorstellung der Autoren vorliegender Studie, dass Verwaltung und kommunale Unternehmen zusammengehören und gemeinsam einen komplexen Organismus bilden – schon an dieser Stelle wird deutlich, dass dafür die Bezeichnung Konzern problematisch ist - wird bisher nur von wenigen Akteuren geteilt. Der Begriff Konzern-Stadt steht vielmehr, wie eingangs angemerkt, zumeist für betriebswirtschaftliches Management, Ausgliederung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben und Dienste sowie für die Zersplitterung des kommunalen Sektors. Arbeitnehmer in diesen Strukturen verbinden damit auch einen Verlust an Arbeitsplatzsicherheit, sowie die Herauslösung aus den Tarifstrukturen und Arbeitsbedingungen des öffentlichen Sektors und der einheitlichen Vertretung. In der Politik oder innerhalb der Verwaltung ist der Konzerngedanke weniger verbreitet. Dieses Leitbild wird in erster Linie von Führungskräften der Unternehmen und den obersten Entscheidungsträgern der Verwaltung geteilt. 11 In den Städten gibt es weder einen einheitlichen Konzernbegriff, noch wird das gleiche Konzernmodell angewandt. Manche Städte verstehen unter dem Konzern die Summe aus Kernverwaltung, öffentlichen Betrieben und privatrechtlich geführten Gesellschaften. Andere wiederum kennzeichnen mit dem Begriff Konzern vor allem ihre privatrechtlich geführten Unternehmen. Öffentlich-rechtliche Betriebe zählen entweder zur Kernverwaltung, bilden eine eigene Sparte oder werden dem Bereich ausgelagerter Betriebe und Unternehmen zugeschlagen. Damit verfährt jede Stadt anders. Auch in der Literatur gibt es verschiedene Definitionen zum Begriff „Konzern-Stadt“. 12 Als Grundlage für diese Studie ist allerdings ein einheitliches Verständnis dieses Begriffes notwendig. Dazu ist es zunächst erforderlich, im Folgenden verschiedene Definitionen darzulegen und zu vergleichen, um daraus den Vorschlag für eine neue Arbeitsdefinition, ja sogar für eine neue Begrifflichkeit abzuleiten. Laut einer Broschüre von ver.di (Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft) ist das Ziel dieses „Konzerns“ die Sicherung und Herstellung kommunaler Steuerungsfähigkeit. Der „Konzern“ ist für Kommunen die mehrere öffentliche Aufgaben ausgelagert und privatisiert haben, als Steuerungsmodell interessant, da es verspricht in verschiedenen institutionellen Formen organisierte öffentliche Aufgaben steuern zu können. Ein „Konzern“ ist als ein typisches Organisationsmodell für größere Unternehmen geeignet, mit welchem Tochtergesellschaften und sonstige Beteiligungen gesteuert werden können. Der „Konzern-Stadt“ setzt sich aus der Kernverwaltung, den öffentlich-rechtlichen Betrieben, den privatrechtlich geführten Unternehmen und Unternehmensbeteiligungen zusammen. Zur Steuerung der Töchter und Unternehmensbeteiligungen eignet sich ein Beteiligungsmanagement, welches von den größten Kommunen in Deutschland bereits eingerichtet wurde. Weiterhin sagt ver.di, dass es ein noch nicht bewältigtes Problem sei, dass im besagten „Konzern-Stadt“ die politischen und manageriellen Regelungsstrukturen der Kernverwaltung, der öffentlichrechtlichen Betriebe und privater Unternehmen präsent sind und diese miteinander nicht kompatibel sind. 11 12 Public Governance kommunaler Unternehmen, Wolfram Bremeier, Hans Brinckmann, Werner Killian Steuerung und Mitbestimmung im Konzern Stadt, ver.di 13 Dieses Problem scheint eine große politische und managerielle Entwicklungsaufgabe zu sein, die nur längerfristig lösbar zu sein scheint. 13 Rudolf X. Ruter und Sophia Eltrop haben sich in ihrer Studie mit dem Portfoliomanagement für den Konzern Stadt auseinandergesetzt. Danach ist der "Konzern-Stadt“ eine Zusammenfassung von mehreren Verantwortungszentren sowie rechtlich selbständigen Unternehmen und Eigenbetrieben zu einem Portfolio, welches von einer einheitlichen Leitung geführt wird. Der Begriff „Portfolio“ bezieht sich dabei auf die Vielfalt der Verantwortungszentren in der Ausführungsebene. Der Begriff „Konzern“ impliziert, dass es nur eine zentrale Steuerungs- und Koordinationsebene gibt, welche ein geregeltes, distanziertes Verhältnis zur Ausführungsebene hat. Typischer Weise ist das Portfolio in einem Konzern untergeordnet. Den Betroffenen ist jedoch ein hohes Mass an Selbständigkeit erlaubt und sogar vorgeschrieben. Laut Ruter und Eltrop sind diese internen Prozesse aus Sicht der Bürger zunächst nicht interessant. Sie können den Begriff „Konzern“ schwer greifen. Denkbar sei jedoch die Übertragung des populären Begriffs „Share Value“ zum „Citizen Value“. Diese Sichtweise spricht das Selbstverständnis eines Bürgers nicht nur als Kunde sondern als ‘Anteilseigner’ am Unternehmen Stadt an. Somit hat der Bürger dann Anspruch auf maximalen Citizen Value statt Share Value Maximierung. Weiterhin sagen Ruter und Eltrop, dass der Konzernbegriff aus Sicht der Leistungskäufer und –finanzierer sehr hilfreich sei, da sein Ziel gemäß Aktienrecht die planmäßige Koordination der Konzernbeteiligungen sei und, dass ein wesentlicher, das Gesamtbild des Konzerns entscheidend prägender, Einfluss vorhanden ist. Das entspricht der Beschränkung der Politik und der Verwaltungsspitze auf die Aufgabe als planmäßiger Leistungskäufer und -finanzierer im Hinblick auf ein Gesamtbild der Stadt in den so genannten „Neuen Steuerungsmodellen“. Zwecks Erhaltung dieses Gesamtbildes ist eine gezielte Komplexitätsreduzierung erforderlich, die über ein Modell erfolgen sollte, das geeignet ist, sich an Veränderungen anzupassen und somit auch längerfristig als Instrument der Entscheidungsvorbereitung genutzt werden kann. In diesem Modell wird die Stadt als Konzern dargestellt, bestehend aus einer Leitungsebene, die ein Portfolio von Konzernbeteiligungen koordiniert. Daher sind Konzern und Portfolio zusammenhängende Begriffe. 14 Nach Wilhelm Bornhalm und Arnold Wolf, betitelt der Begriff „Konzern-Stadt“ eine grundlegende Neuverteilung der Rollen und Funktionen von Rat, Verwaltungsführung, Querschnittsämtern und Fachämtern durch die folgenden Gestaltungselemente: Steuerung durch Zielvorgaben und somit Abkehr von der traditionellen Input-Steuerung Dezentrale Organisation der Kommunalverwaltungen und damit verbunden eine dezentrale Ressourcen, aber auch Ergebnisverantwortung Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente Außerdem soll durch das Modell „Konzern-Stadt“ angestrebt werden, dass die Kommunen: Bürgerorientierte Produkte offerieren Interne Bürokratie vermindern und Verwaltungsabläufe optimieren Sich mit Hilfe von marktwirtschaftlichen Mechanismen wirtschaftlich weitgehend selbst steuern Klare Verantwortlichkeit benennen Eine konsequente strategische Betriebsplanung implementieren Finanzmittel effektiv nutzen und die Wirtschaftlichkeit steigern Für umfassende Transparenz sorgen Aus den Fachämtern der Kommunalverwaltung werden eigenständige, teilautonome Betriebseinheiten gebildet, die mit Hilfe der bereits erwähnten Steuerungsmechanismen durch die Verwaltungsführung 13 14 Steuerung und Mitbestimmung im Konzern Stadt, ver.di Portfoliomanagement für den Konzern Stadt, Rudolf X. Ruter und Sophia Eltrop 14 geleitet werden. Diese Verselbstständigung bietet den Betrieben die nötigen Handlungsspielräume, die eine effiziente und effektive Aufgabenerfüllung ermöglichen sollen. 15 Wolfram Bremeier, Hans Brinckmann und Werner Killian widmen sich in ihrer Arbeit „Public Governance kommunaler Unternehmen“ überwiegend der Steuerung eines solchen kommunalen Konzerns. Nach Auffassung dieser Autoren bezeichnet die Sprachform „Konzern-Stadt“ ein verwaltungspolitisches Leitbild. Das Ziel dessen ist die Neuorientierung öffentlichen Handels und die Stärkung des Gedankens vom Zusammenhang von Verwaltung und aus der Verwaltung ausgegliederter kommunaler Unternehmen. Weiterhin erfordert die Verwirklichung dieses Leitbildes eine Neujustierung der demokratischen Strukturen und strategischen Entscheidungswege sowie der Steuerungs-, Kontroll- und Koordinationsstrukturen. In diesem Zusammenhang werden Beteiligungsmanagement und –controlling als Verwaltungsaufgabe entdeckt oder in der Bedeutung gestärkt. 16 Nun zum Vergleich der genannten Definitionen: Im Grunde kann man aus den oben genannten Definitionen schließen, dass der Grundgedanke des „Konzern-Stadt“ von allen Autoren im Grundsatz ähnlich erfasst und dargestellt wird. Der wesentliche Unterschied betrifft die Frage, welche Strukturen dem Konzern zugeordnet werden. Zum einen gibt es die Auffassung, dass zum „Konzern-Stadt“ nur die ausgelagerten, in erster Linie privatrechtlich organisierten kommunalen Aufgabenbereiche gehören. Aus dieser Sicht leiten die Autoren folgenden Grundgedanken ab: Im Zuge der Modernisierung der kommunalen Verwaltung kommt es zunehmend zu einer Ausgliederung ihrer Aufgaben in privatrechtliche Unternehmen. Da die Organisationsform Konzern verspricht in verschiedenen institutionellen Formen organisierte öffentliche Aufgaben steuern zu können, eignet es sich als Steuerungsmodell für Kommunen die mehrere öffentliche Aufgaben ausgelagert und privatisiert haben. Zum anderen gibt es die Sicht, dass sich der „Konzern-Stadt“ aus der Kernverwaltung, den öffentlichrechtlichen Betrieben, den privatrechtlich geführten Unternehmen und Unternehmensbeteiligungen zusammensetzt. Daraus wird gefolgert, dass die Bildung eines solchen Konzerns eine grundlegende Neujustierung der demokratischen Strukturen und strategischen Entscheidungswege sowie der Steuerungs-, Kontroll- und Koordinationsstrukturen erfordert. Dazu gehört auch die Etablierung eines Beteiligungsmanagements. Diese ganzheitliche Sicht auf den ökonomischen Organismus Kommune vertreten auch die Autoren der Studie „Prämissen zur Erarbeitung von Regelwerken für die komplexe strategische und operative Steuerung der Kommunalwirtschaft im Maßstab einer kommunalen Gebietskörperschaft“ 17 Sie setzen sich kritisch mit vorliegenden Konzepten für Corporate Governance Kodizes auseinander und bemängeln, dass diese fast immer nur für die ausgelagerten, privatrechtlichen Einheiten der kommunalwirtschaftlichen Betätigung formuliert werden. Stattdessen fordern die Autoren Normierungen, die der ganzheitlichen und komplexen Existenzform der kommunalwirtschaftlichen Betätigung unter ausdrücklichem Einschluss der dafür gegebenen demokratischen Legimitationskette gerecht werden und formulieren dafür grundlegende Prämissen. 18 Der Gemeindehaushalt, Grundzüge eines Controlling-Konzeptes für das Modell „Konzern-Stadt“, Wilhelm Bornhalm und Arnold Wolf 16 Public Governance kommunaler Unternehmen, Wolfram Bremeier, Hans Brinckmann und Werner Killian 17 Dittmann, Hans-Martin/Pohl, Matthias/Schäfer, Michael/Schäfer, Falk: Prämissen zur Erarbeitung von Regelwerken für die komplexe strategische und operative Steuerung der Kommunalwirtschaft im Maßstab einer kommunalen Gebietskörperschaft. Grundlegende Überlegungen für ein Pflichtenheft Kommunalwirtschaft. Berlin, Oktober 2012 Diese Studie wurde vom „Verbundnetz für kommunale Energie“ initiiert und auf der Jahresveranstaltung dieses Diskussionsforums am 22. November 2012 in Potsdam erstmals vorgestellt. 18 Ebenda, S. 46ff 15 15 Gleichzeitig stellen sie fest, dass der Begriff „Corporate Governance Kodizes“ wegen seiner semantischen Unschärfen und einem in Wissenschaft und Praxis unterschiedlichem Verständnis für ein komplexes Regelwerk zur strategischen und operativen Steuerung der Kommunalwirtschaft nicht mehr verwendbar ist. 19 Vorgeschlagen und definiert wird der neue Begriff „Pflichtenheft Kommunalwirtschaft“ 20, und damit im Zusammenhang wird eine Mustergliederung für solche Pflichtenhefte vorgeschlagen. 21 Das Konzept „Pflichtenhefte Kommunalwirtschaft“ hat die ganzheitliche und komplexe wirtschaftliche Betätigung einer kommunalen Gebietskörperschaft zum Gegenstand, in erster Linie deren Steuerung. Folgerichtig müsste in Relation dazu die Gesamtheit dieser wirtschaftlichen Betätigung begrifflich gefasst werden. Dass dafür der Begriff „Konzern-Stadt“ nicht geeignet ist, war vorangegangen gezeigt worden. Deshalb wird stattdessen der neue Begriff „Unternehmen Kommune“ vorgeschlagen und die folgende Arbeitsdefinition zur Diskussion gestellt: Mit dem Begriff „Unternehmen Kommune“ (anstelle von „Konzern-Stadt“) wird im Folgenden die Gesamtheit der wirtschaftlichen Betätigung einer Gemeinde, einschließlich der Managementfunktionen in der Kernverwaltung, erfasst. Der Begriff betrifft somit die ökonomische Existenzform dieser kommunalen Gebietskörperschaft als Gesamtheit aller wirtschaftlichen relevanten Prozesse in der Verwaltung und allen weiteren kommunalen Beteiligungen und Einrichtungen einschließlich der Mitgliedschaft in wirtschaftlich tätigen Verbänden. Wesentlicher Aspekt ist die Ganzheitlichkeit der wirtschaftlichen Prozesse unabhängig von ihrer Ansiedlung in konkreten Strukturen. Daraus unmittelbar abgeleitet sind die Erfordernisse zu einer ebenfalls ganzheitlichen und komplexen Steuerung dieser Prozesse, zur Vernetzung von Managementfunktionen, zu einer ganzheitlichen ökonomischen Bewertung unter Anwendung der Doppik und zu einer konsistenten Prozessorganisation. Zentrale Ziele einer konsistenten Prozessorganisation sind in erster Linie folgende: Erstens wird damit die Voraussetzung geschaffen, den Gesamtprozess der wirtschaftlichen Betätigung durch den Eigentümer einheitlich strategisch zu steuern. Zweitens geht es um die Erschließung von Synergiepotenzialen vor allem durch die Etablierung horizontal und vertikal vernetzter Cluster-Konzepte wie beispielsweise bei IT, dem Fuhrparkmanagement, dem Personalmanagement, dem Immobilienmanagement, dem Cash-Management, dem Risikomanagement oder dem Schuldenmanagement. Diese Effekte können durch die Etablierung von Holdingstrukturen befördert werden. Diese Einheiten, Mutter- und Tochtergesellschaften sind im Sinne der vorgeschlagenen Arbeitsdefinition nicht der „Konzern-Stadt“, sondern Teil des Unternehmen Kommune. Dieser Begriff wird als ein Fazit der Studie vorgeschlagen, um die Mängel der bisherigen Konzern-Stadt-Definition zu beseitigen und sich davon auch semantisch abzugrenzen. Diese inhaltliche Begriffsbestimmung weicht ab vom derzeit gängigen Verständnis, in dem der „KonzernStadt“ im Rahmen des „Neuen Steuerungsmodells“ in erster Linie die Steuerung kommunaler Beteiligungen und Einrichtungen betrifft. Deren Ziel besteht darin, die verselbständigten Teile der Kommune, gemeint sind die im Regelfall privatrechtlich organisierten Beteiligungen, als Einheit aufzufassen, die einem gemeinsamen Unternehmensziel verpflichtet sind und deren unterschiedliche Potenziale im Sinne dieser Zielsetzung koordiniert werden müssen. Als Konzernzentrale im Sinne des privatwirtschaftlich geprägten Begriffs fungiert regelmäßig eine Managementholding. Diese vorstehend vorgeschlagene Arbeitsdefinition grenzt sich von dem derzeit in der Literatur verwendeten semantisch unscharfen und auch unterschiedlich definierten Begriff „Konzern-Stadt“ aus folgenden Gründen ab: Dieses Argumentationsmuster ist identisch mit dem der Autoren vorliegender Studie. Diese kommen nach der kritischen Auseinandersetzung mit dem Begriff „Konzern Stadt“ ebenfalls zu der Schlussfolgerung, dass dieser Begriff nicht mehr geeignet ist, die ganzheitliche ökonomische Existenz einer kommunalen Gebietskörperschaft abzubilden. Deshalb wird im weiteren Verlauf dieser Studie im Kontext mit dem Vorschlag einer Arbeitsdefinition im Punkt 2.1 der neue Begriff „Unternehmen Kommune“ vorgeschlagen. 20 Ebenda, S. 51ff 21 Ebenda, S. 55ff 19 16 Erstens, weil die gängigen „Konzern-Stadt“-Konzepte ein privatwirtschaftliches Modell unkritisch auf die Ebene einer kommunalen Gebietskörperschaft übertragen. Diese unterscheidet sich aber von der Privatwirtschaft dadurch, dass sie sich wirtschaftlich nicht in erster Linie mit dem Ziel betätigt, Gewinne zu generieren, sondern die Aufgaben der Daseinsvorsorge zu erfüllen. Zweitens, weil die implizierte Steuerung durch eine Konzernholding negiert, dass die Steuerung, jedenfalls die strategische Ausrichtung, demokratisch mandatiert durch den Stadtrat und die daraus formierten Aufsichtsgremien erfolgen muss. Diese Steuerung betrifft aber nicht nur die Beteiligungen, sondern die Gesamtheit der wirtschaftlichen Betätigung der kommunalen Gebietskörperschaft. Drittens, weil die bisherige „Konzern-Stadt“-Definition negiert, dass die wirtschaftliche Betätigung sowohl Teil als auch Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung, und deshalb nicht auf privatrechtliche Strukturen reduziert werden kann. Viertens, weil die tradierte „Konzern-Stadt“-Vorstellung das Erfordernis einer Herauslösung aller wirtschaftlichen Aktivitäten aus der Kernverwaltung als Erfordernis postuliert, um wettbewerbliches Handeln einer Kommune überhaupt erst zu ermöglichen. Diese Sicht negiert, dass wesentliche Bereiche der Daseinsvorsorge und damit der wirtschaftlichen Betätigung per se gar nicht dem Wettbewerb unterliegen, wie beispielsweise der Brand- und Katastrophenschutz, bzw. infolge von Marktversagen nicht wettbewerblich ausgeübt werden können. Gerade unter diesem Aspekt dient das in der formulierten Arbeitsdefinition dargelegte ganzheitliche Verständnis im Maßstab der Gemeinde auch dazu, die Prozesse mit höchstmöglicher Effizienz zu organisieren, was nicht zwingend eine Wettbewerbssituation voraussetzt. 17 2.2 Unternehmen Kommune - Organisationsmodelle im Überblick Kommunen unterliegen seit einiger Zeit umfassenden Transformationsprozessen, die das Gesicht der kommunalen Verwaltung, ihrer Aufgaben und Organisationsstrukturen nachhaltig verändert haben. Zu diesen Transformationsprozessen gehören Trends, wie z.B. die (Teil-)Privatisierung der Energie- und Wasserversorgung sowie des öffentlichen Nahverkehrs in den neunziger Jahren, die derzeitig stärker zu beobachtende Gegenbewegung in Form von Kommunalisierungen und Rekommunalisierungen, die Übernahme zusätzlicher Aufgaben im Bereich der Daseinsvorsorge, aber auch die Ausgliederung von ursprünglich in der Kernverwaltung angesiedelten Aufgaben, wie z.B. Stadtmarketing und Wirtschaftsförderung. Einhergehend mit diesen Transformationsprozessen ist eine Professionalisierung der Führungsinstrumente und der Prozesse zur Aufgabenwahrnehmung in Anlehnung auch an privatwirtschaftliche Managementmethoden und Organisationsformen zu beobachten. Auch wenn die Komplexität der über die letzten Jahre gewachsenen Strukturen zunimmt, so sind doch grundlegende Strategien und Modelle eines Unternehmens Kommune zu erkennen, die in Folgendem diskutiert werden sollen. Insbesondere wird auf die verschiedenen Ansätze hinsichtlich der Ansiedlung der Aufgaben zur Daseinsvorsorge und der Behandlung von Querschnittsfunktionen (wie z.B. Personalmanagement, IT, Finanzen und Rechnungswesen, etc.) eingegangen. Nicht zuletzt wird kurz auf die Frage der Führung solcher komplexer Strukturen unter Berücksichtigung der Schnittstellen zwischen kommunaler Verwaltung und kommunalen Unternehmen eingegangen. 18 2.2.1 Horizontale und vertikale Zusammenarbeit innerhalb des Unternehmens Kommune Auf Grund des demographischen Wandels, der weiteren Zuspitzung der strukturellen kommunalen Unterfinanzierung und der Energiewende stehen die Kommunen in Deutschland in den kommenden Jahren vor großen Herausforderungen. Eine Strategie zur Bewältigung dieser Herausforderungen ist die kommunalwirtschaftliche Zusammenarbeit auf horizontaler Ebene, also die stärkere Vernetzung unterschiedlicher Bereiche der kommunalwirtschaftlichen Betätigung. Die Anwendung der Doppik bietet eine einheitliche wirtschaftliche Gesamtsicht und fungiert bei der Etablierung von komplexen Strukturen im Unternehmen Kommune als integrierender Faktor. Durch stärkere Vernetzung bietet sich insbesondere die Chance, betriebswirtschaftliche Effekte zu generieren, wie zum Beispiel gemeinsame Strukturen für IT, Personalmanagement, Finanz-und Rechnungswesen und anderen. Doch positive Effekte, die sich aus der genannten Strategie ergeben, reichen weit über den betriebswirtschaftlichen Bereich hinaus. Die Zusammenarbeit der verschiedenen kommunalen Unternehmen ist auch strategisch-konzeptionell bedeutsam. Als Beispiel dafür stehen komplexe Prozesse wie Stadtgestaltung. In Vorhaben, in denen kommunale Unternehmen von der ersten Konzeptphase bis zur finalen Umsetzung zusammenwirken, laufen solche Prozesse wirtschaftlich wie gestalterisch am besten. 22 In der modernen Kommunalwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland hat sich eine Vielfalt von kommunalen Organisationsformen etabliert, die sich hinsichtlich Ihrer strategischen Ausrichtung und Komplexität, ihrer Führungsstrukturen und Aufgabenverteilung unterscheiden. Jedoch lassen sich drei Grundmodelle identifizieren, die in abgewandelter Form immer wieder anzutreffen sind (siehe auch Abbildung 1): Das Stammhaus-Modell, Das klassische Holding-Modell und Das AöR-Modell Die drei Modelle unterscheiden sich im Wesentlichen hinsichtlich ihrer Aufgabenverteilung, Steuerungsmöglichkeiten, Flexibilität und der Erschließung von Synergiepotenzialen. Letzteres kann in Abhängigkeit des jeweiligen Modells insbesondere durch die Bündelung operativer Tätigkeitsfelder als auch durch die Bündelung von Querschnittsfunktionen erreicht werden, welche in Kapitel 2.2.2 näher erläutert werden. Über die folgende Modellbetrachtung hinaus sind interkommunale Kooperationen in den genannten Tätigkeitsfeldern ein in ihrer Wirkung nicht zu unterschätzendes Instrument zur Kostenoptimierung, auf welche in Kapitel 2.2.3 kurz eingegangen werden soll. Im Folgenden werden insbesondere die Organisation von Verwaltung und Beteiligungen innerhalb der Kommune und die Aufgabenverteilung für die o.g. Grundmodelle des Unternehmens Kommune erläutert. Die in den Ländern geltenden Gemeindeordnungen unterscheiden kommunale Tätigkeiten regelmäßig nach zwei Aufgabenbereichen. Zum einen in die nicht-wirtschaftlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge. Diese umfassen u.a. die Bäderbetriebe, die Bereitstellung und Bewirtschaftung von Grünflächen, Friedhöfen, Abwasser, Stadtreinigung, Straßenbeleuchtung oder Straßenunterhaltung. Zum anderen die wirtschaftlichen Tätigkeitsbereiche, zu denen im Rahmen dieser Studie zur Vereinfachung auch die wirtschaftlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge gezählt werden. Zu diesen Tätigkeitsbereichen gehören u.a. die Energie- und Wasserversorgung und der öffentliche Nahverkehr. Diese wirtschaftlichen Tätigkeiten sind zumeist privatrechtlich organisiert, die Wahrung des öffentlichen Zwecks ist jedoch zu beachten. 23 Horizontale kommunalwirtschaftliche Kooperationen, Prof. Dr. Michael Schäfer Die Autoren sehen diese Unterscheidung kritisch, denn erstens sind in der Praxis die Grenzen fließend, zweitens stammt die Zuordnungssystematik partiell noch aus Zeiten mit vorwiegend hoheitlich geprägten Aufgabenbestimmungen. Im Rahmen vorliegender Studie kann auf diese Unschärfen nicht näher eingegangen und erst recht keine neue Systematik entwickelt werden. 22 23 19 Eine Sonderstellung nehmen im Rahmen dieser Studie die sogenannten Querschnittsfunktionen ein. Dazu zählen u.a. die Funktionen Personalmanagement, Finanz- und Rechnungswesen, IT, Einkauf, Recht und Steuern und die Öffentlichkeitsarbeit. Stam m haus-M odell AÖR-M odell Klassisches H olding-M odell Ker nver waltung Aufga ben zu D a seinsvor sor ge Ker nver waltung Aufga ben zu D a seinsvor sor ge Ker nver waltung Gr ünflächen Gr ünflächen Fr iedhof Fr iedhof Abw asser Abw asser ... ... Über tr agung der Aufgaben zur Daseinsvor sor ge AÖR-H olding Gr ünflächen ( Einheits-) Stadtwer k Dienstanbieter Weitere Dienstanbieter Beteiligungen Fr iedhof Stadtwer ke-H olding Stadtwer ke-H olding Abw asser Ener gie Wasser ... Energie Wasser ÖPNV ÖPNV Bäder Dienstanbi DienstDienstanbi eter leistungen eter Energie Bäder Wasser ÖPNV Bäder Dienstleistungen Abbildung 1: Grundmodelle Unternehmen Kommune Stammhaus-Modell Die klassische Kernverwaltung und die in kommunaler Hand befindlichen Stadtwerke bilden die zwei Säulen kommunaler Tätigkeitsfelder. Das von der Kommune beherrschte, aber privatrechtlich organisierte Stadtwerk ist dabei als Stammhaus organisiert, d.h., die wesentlichen wirtschaftlichen Tätigkeitsbereiche (meist Energie- und Wasserversorgung sowie der öffentliche Nahverkehr) werden auch operativ von der Stadtwerke-Gesellschaft selbst erbracht. Gegebenenfalls sind weitere Tätigkeitsbereiche aus der Kernverwaltung heraus in Beteiligungen parallel zu den Stadtwerken ausgegründet. Typische Aufgaben der Daseinsvorsorge sind innerhalb der Kernverwaltung angesiedelt oder sind, soweit es sich um wirtschaftliche Betätigungen im Bereich der Daseinsvorsorge handelt, in eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen organisiert. Querschnittsfunktionen sind dezentral organisiert. Sowohl Kernverwaltung als auch Stadtwerk und andere städtische Beteiligungen verfügen meist über eigene administrative Organisationseinheiten, die autark voneinander operieren. Durch die Ausprägung des Stadtwerkes als Stammhaus kommt es jedoch zu einer automatischen Bündelung, da die dortigen Querschnittsfunktionen ihre Leistungen im Allgemeinen für alle Tätigkeitsbereiche innerhalb des Stadtwerkes erbringen, so dass Effizienzen in der Aufgabendurchführung zu erwarten sind. Klassisches Holding-Modell Eine maximale horizontale Bündelung kommunalwirtschaftlicher Ressourcen wird mit einem komplexen Holdingmodell erreicht, welches alle Zweige der wirtschaftlichen Betätigung einer Kommune unter einer Dachgesellschaft vereinigt. Abweichend vom Stammhaus-Modell ist der Kern der wirtschaftlichen Betätigung des Unternehmens Kommune hier eine Holding-Gesellschaft im zumeist vollständigen Besitz der Kommune. Die wesentlichen wirtschaftlichen Tätigkeitsbereiche wie Energie- und Wasserversorgung und öffentlicher Nahverkehr sind unterhalb dieser Holding in einzelne Gesellschaften ausgegründet. Die Kernverwaltung bleibt auch hier für die nicht-wirtschaftlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge verantwortlich. Viele Kommunen bündeln heute ihre Versorgungsunternehmen unter einer Holdinggesellschaft. ÖPNVUnternehmen und kommunale Energie- und Wasserversorger werden dabei zu sogenannten steuerlichen Querverbünden zusammengeschlossen, da die Gewinne der profitablen kommunalen Energieerzeuger so zum Ausgleich der Defizite der ÖPNV-Unternehmen verwandt werden können. Auch Bäderbetriebe können in den steuerlichen Querverbund mit den Energieversorgungsunternehmen einbezogen werden, sofern eine technisch-wirtschaftliche Verflechtung (beispielswiese durch ein Blockheizkraftwerk) hergestellt werden kann. Die Holding ist meist auch Gesellschafterin von weiteren kommunalen Unternehmen, wie z.B. einem 20 kommunalen Bäderbetrieb, einer Wirtschaftsförderungsgesellschaft oder sonstiger Dienstleistungsgesellschaften, die sowohl für den Unternehmensverbund als auch für die Kernverwaltung Leistungen erbringen können. Das Holding-Modell bietet grundsätzlich eine hervorragende Basis zur Bündelung von Querschnittsfunktionen. Ob diese Bündelung auf Ebene der Holding oder in einer Tochtergesellschaft erfolgt, ist abhängig von der organisatorischen Ausgestaltung der Holding-Gesellschaft als reine Finanzholding, Management-Holding oder operative Holding, die in Folgendem noch diskutiert werden sollen. Häufig werde die Möglichkeiten zur Bündelung jedoch noch nicht vollständig genutzt, so dass es zu Dopplungen von Funktionen zwischen Holding und Tochtergesellschaften bzw. zwischen den Tochtergesellschaften selbst kommt und mögliche Synergiepotenziale nicht gehoben werden können. Laut kommunalem Wirtschaftsrecht gibt es keine speziellen Regelungen zur Gründung einer solchen Holding. Das Ob und Wie der unmittelbaren wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen ist hingegen in den Gemeindeordnungen geregelt. 24 Grundsätzlich werden drei verschiedenen Formen der Ausgestaltung von Holding-Gesellschaften unterschieden: die Finanzholding, die strategische oder auch Management-Holding und die operative Holding: In einer Finanzholding übernimmt die Holdinggesellschaft lediglich die Administration des Vermögens ihrer Beteiligungen. Sie agiert nicht am Markt, ist nicht aktiv an der Leistungserstellung beteiligt und nimmt kaum Einfluss auf strategische oder gar operative Entscheidungen der Tochtergesellschaften. Der Einfluss auf die Tochterunternehmen erfolgt lediglich über die Vorgabe finanzieller Ziele. Solche Finanzholdings sind besonders dann anzutreffen, wenn weitgehend unverbundene Unternehmen in einem Konzern zusammengefasst werden sollen, ohne neue Strukturen entwickeln zu müssen. Im Bereich kommunaler Unternehmen wird diese Form der Holding meist zur Herstellung eines steuerlichen Querverbundes genutzt. Es besteht die Möglichkeit, dass sich eine Finanzholding langfristig auch zu einer Management-Holding oder operativen Holding weiterentwickelt. Eine strategische oder Management-Holding dagegen übernimmt innerhalb eines Konzerns weitere Führungsaufgaben gegenüber den Tochtergesellschaften. Strategische Funktionen, wie z.B. Unternehmensentwicklung, Konzernkommunikation, Strategische IT, Strategisches Personalmanagement, Risikomanagement oder auch die Rechtsabteilung sind in einer Management-Holding meist zentralisiert und üben in diesen Bereichen die fachliche Führung gegenüber den Tochtergesellschaften aus. Administrative Prozesse (z.B. Lohn- und Gehaltsabrechnung, Buchhaltung, Cashmanagement, Immobilienmanagement, Einkauf, Fuhrparkmanagement, IT-Service etc.) werden meist von den einzelnen Tochtergesellschaften selbst erbracht. Zur Optimierung der Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Unternehmen werden die administrativen Prozesse, gegebenenfalls aber auch rein operative Aufgaben, in sogenannten Kompetenzzentren innerhalb einer der Tochtergesellschaften gebündelt. Die Autonomie der Tochtergesellschaften wird in einer Management-Holding somit begrenzt und die zentrale Führung durch die Holding gestärkt. In einer operativen Holding wird die Führungsrolle gegenüber den Beteiligungen noch weiter gestärkt, meist durch eine weitgehende Zentralisierung auch der administrativen Prozesse in Form von zentralen ServiceEinrichtungen oder auch einem Shared Services Center, die entsprechende Leistungen an die Tochtergesellschaften erbringen. Die Holding-Gesellschaft kann mit diesem Leistungsportfolio auch selbst außerhalb des Konzerns am Markt aktiv werden. Die Tochtergesellschaften fokussieren sich damit weitestgehend auf ihr jeweiliges Kerngeschäft, sind allerdings in erheblichen Umfang von Entscheidungen der Holding abhängig. Insbesondere in Bezug auf den steigenden Finanzdruck der Kommunen spielt eine effiziente und effektive Steuerung der Beteiligungen eine herausragende Rolle. Kommunale Holdings stellen dafür ein geeignetes 24 Die kommunale Holding – Entwicklung und Steuerung von Kommunalkonzernen. Eine vergleichende Studie. SNPC GmbH 21 Mittel dar. Insbesondere für Kommunen mit vielen Beteiligungen können Holdinggesellschaften aus mehreren Gründen interessant sein, da sie neben Steuerungsvorteilen oder Kostensenkungspotenzialen aufgrund schlankerer Organisations- und/oder Verwaltungsstrukturen auch die Versorgungssicherheit gewährleisten, Arbeitsplätze erhalten und die regionale Wirtschaft stärken. Darüber hinaus können mit Kommunalholdings auch Synergieeffekte erschlossen werden. Diese Potenziale sind je nach Holdingtyp unterschiedlich. Bei einer reinen Finanzholding sind diese eher gering,bei einer Management-Holding oder gar einer operativen Holding deutlich höher. Daher ist auch bei der Wahl des Holdingmodels zu beachten wo Synergien zwischen den Tochterunternehmen erzielt werden sollen. Bei einer nur geringen Zahl von kommunalen Beteiligungen oder dem Wunsch nach einer direkteren Steuerung aus der Kernverwaltung heraus, ist eine Holdingstruktur nicht zu empfehlen. Eine Holdingstruktur kann auch zu einer Diskrepanz zwischen wirtschaftlichen Formalzielen und öffentlichen Sachzielen, sowie zu Holdingkosten führen. Ein weiterer Nachteil von privatwirtschaftlich organisierten Holdings ist die damit einhergehende Beschränkung auf wirtschaftliche Tätigkeitsfelder der Daseinsvorsorge. Die oben bereits genannten nichtwirtschaftlichen Tätigkeitsfelder und Aufgaben lassen sich aus kommunalrechtlichen und steuerlichen Gründen nicht ohne weiteres aus der Kernverwaltung herauslösen und in oder unterhalb der Holding zusammenführen. Die Möglichkeiten, weitere Synergien im Bereich der nicht-wirtschaftlichen Tätigkeitsfelder zu heben sind dadurch eingeschränkt. AöR-Modell Im Unterschied zum klassischen Holding-Modell wird die privatrechtlich organisierte Holding (meist eine AG oder GmbH) durch eine Anstalt des öffentlichen Rechts ersetzt und fungiert ihrerseits als Holding für die darunter angesiedelten privatwirtschaftlich organisierten Beteiligungen. Gleichzeitig übernimmt die AöR die Aufgabenträgerschaft nicht-wirtschaftlicher Tätigkeitsbereiche der Daseinsvorsorge, wie z.B. Entwässerung, Grünflächen- und Friedhofsbewirtschaftung, von der Kernverwaltung (Siehe hierzu auch Kapitel 2.2.2 Exkurs: Die besondere Rolle der Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) als Schnittstelle und als Quasi-Holding für dauerhaft verlustbringende wirtschaftliche Betätigungen). Die AöR ihrerseits kann wiederum Gesellschafterin einer klassischen Holding sein, so dass hier die Vorteile der dem öffentlichen Recht unterliegenden AöR mit denen einer privatrechtlich organisierten Holding verknüpft werden können. Letzterer würden in einem solchen Modell die wirtschaftlichen Tätigkeitsbereiche zugeordnet. Alternativ kann die AöR auch als Schwester-Gesellschaft zur klassischen Holding gegründet werden (siehe Abbildung 2). AöR-Schwester -M odell Ker nver waltung Über tr agung der Aufgaben zur Daseinsvor sor ge AÖR-Schwester Stadtwer ke-H olding Gr ünflächen Fr iedhof Energie Wasser ÖPNV Bäder Dienstleistungen ... Abw asser ... Abbildung 2: AöR-Schwester-Modell 22 2.2.2 Exkurs: Die besondere Rolle der Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) als Schnittstelle und als Quasi-Holding für dauerhaft verlustbringende wirtschaftliche Betätigungen Einführung In einer Mehrzahl von Bundesländern 25 wurde in den vergangenen Jahren durch eine entsprechende Ausgestaltung des Gemeindewirtschaftsrechts die Möglichkeit geschaffen, öffentliche Aufgaben in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) - auch als Kommunalunternehmen bezeichnet - zu organisieren. Die Anstalt des öffentlichen Rechts ist - anders als z.B. der Eigenbetrieb - eine selbständige juristische Person, die selbst Träger von Rechten und Pflichten sein kann. Die rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts erweitert die Möglichkeiten der Wahl einer öffentlichrechtlichen Unternehmensform für Kommunalbetriebe. Ziel der Landesgesetzgeber war es vor allem, eine Organisationsform zu schaffen, die unternehmerische Selbstständigkeit verspricht, ohne wesentliche Vorzüge öffentlich-rechtlicher Formen, wie die kommunale Steuerung, und ggf. Vorzüge in der steuerlichen Behandlung, aufgeben zu müssen. Das Profil der Anstalt des öffentlichen Rechts sollte daher regelmäßig einerseits durch einen tiefgreifenden Einfluss der nach demokratischen Grundsätzen verantwortlichen Entscheidungsträger geprägt sein, andererseits aber - ähnlich wie bei Eigengesellschaften – dadurch, dass dem Unternehmen mehr Selbständigkeit und damit größere Flexibilität gegeben ist als das bei Regie- und Eigenbetrieben per se der Fall ist. Die Ausgestaltung der Anstalt des öffentlichen Rechts ist in den verschiedenen Bundesländern zumindest in Teilbereichen inhaltlich unterschiedlich geregelt. Grundsätzlich besteht aber nach allen Landesrechten ein je nach Regelungstiefe - mehr oder minder großer Spielraum für die Ausgestaltung des jeweiligen Kommunalunternehmens. Die rechtlich selbständige Anstalt wird aufgrund einer Satzung errichtet, die die erforderlichen Regelungen zur inneren Verfassung und zur Verwaltung der Anstalt festlegt. Ebenso wie beim Eigenbetrieb ist für den Erlass der Anstaltssatzung allein der Rat zuständig. Der Rat bleibt auch für mögliche Änderungen der Anstaltssatzung zuständig. 26 Leitungsstrukturen Die Leitungs- und Kompetenzstrukturen sind am aktienrechtlichen Leitbild orientiert. Organe der AöR sind der Vorstand und der Verwaltungsrat. Der Vorstand wird vom Verwaltungsrat auf höchstens fünf Jahre bestellt, wobei eine erneute Bestellung zulässig ist. Er leitet die Anstalt in eigener Verantwortung, soweit keine abweichenden Bestimmungen durch Gesetz oder die Anstaltssatzung getroffen sind. Denkbar ist u.a., dass die eigenverantwortlichen Entscheidungskompetenzen des Vorstands durch in der Anstaltssatzung festzulegende Zustimmungsvorbehalte des Verwaltungsrates beschränkt werden. Z.B. Bayern, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Hamburg, Berlin Im Unterschied zu Kapitalgesellschaften, bei denen die Kompetenz für die Unternehmensverfassung auf ein Unternehmensorgan übergeht 25 26 23 Gegenüber dem Betriebsleiter eines Eigenbetriebes hat der Vorstand einer AöR im Grundsatz eine deutlich stärkere Stellung, weil er für die Leitung der Anstalt insgesamt verantwortlich ist, während sich die Kompetenzen eines Betriebsleiters regelmäßig auf den laufenden Betrieb beschränken. Letztlich ist jedoch die Ausgestaltung der Anstaltssatzung für die Zuweisung der Kompetenzen von wesentlicher Bedeutung. Dem Verwaltungsrat sind - neben seiner Überwachungsfunktion gegenüber dem Vorstand - bestimmte Entscheidungen, wie z.B. der Erlass von Satzungen, die Beteiligung der Anstalt an anderen Unternehmen, die Feststellung des Wirtschaftsplans und des Jahresabschlusses und die Entscheidung über die Ergebnisverwendung, zwingend vorbehalten. Daneben kann die Anstaltssatzung weitere Entscheidungsbefugnisse zugunsten des Verwaltungsrates regeln. Im Verwaltungsrat sind regelmäßig der Bürgermeister bzw. der zuständige Beigeordnete sowie weitere Mitglieder vertreten, die vom Rat gewählt werden. Der kommunale Einfluss auf die Erfüllung der Aufgabe wird grundsätzlich über die Organe der AöR, d.h. den Vorstand und den Verwaltungsrat, ausgeübt. Allerdings sind einige wenige Weisungs- oder Entscheidungsrechte des Rates gesetzlich normiert, so z.B. im Hinblick auf den Erlass von Satzungen oder die Beteiligung der Anstalt an anderen Unternehmen. 27 Außerdem ist es möglich, in der Anstaltssatzung vorzusehen, dass bei Entscheidungen der Organe der Anstalt von grundsätzlicher Bedeutung die Zustimmung des Rates erforderlich ist. 28 Ein direktes Weisungsrecht des Rates gegenüber dem Vorstand in Einzelfragen besteht demgegenüber nicht. Aufgaben und hoheitliche Befugnisse der AöR Von wesentlicher Bedeutung ist die Festlegung der Aufgaben der Anstalt. Nach den jeweiligen gesetzlichen Regelungen kann die Gemeinde der Anstalt einzelne oder alle mit einem bestimmten Zweck zusammenhängende Aufgaben ganz oder teilweise übertragen. Hierfür kommen sowohl die kommunalwirtschaftsrechtlich als "nichtwirtschaftlich" eingeordneten Aufgaben (z.B. Abfallentsorgung, Abwasserbeseitigung, Straßenreinigung) als auch "wirtschaftliche" Betätigungen (z.B. Wasserversorgung, Energieversorgung) in Frage. Die Aufgabenzuweisung an die Anstalt kann entweder in der Form geschehen, dass sich die Kommune der AöR nur als Erfüllungsgehilfin bedient, also ähnlich wie bei der Beauftragung eines privaten Dritten die Anstalt im Namen und für Rechnung der Kommune tätig wird, oder die Kommune kann, vergleichbar mit den Regelungen über die kommunale Zusammenarbeit, der Anstalt die Aufgabe ganz oder teilweise übertragen. Im Falle der vollständigen Aufgabenübertragung tritt die Anstalt in die Rechtsstellung der Kommune ein. Auch öffentlich-rechtliche Pflichten - wie etwa die Pflicht zur Abwasserbeseitigung oder Abfallentsorgung gehen auf die Anstalt über, soweit das Gesetz nichts anderes vorschreibt. 29 Die Aufgabenübertragung hat nicht zwingend auch den Übergang der kommunalen Satzungshoheit zur Folge. Die Stadt kann der Anstalt jedoch durch die Anstaltssatzung das Recht einräumen, an ihrer Stelle Satzungen für das übertragene Aufgabengebiet zu erlassen. Ebenso kann sie zugunsten der AöR unter den jeweiligen gemeinderechtlichen Voraussetzungen durch Satzung einen Anschluss- und Benutzungszwang vorschreiben. 30 Vgl. z.B. § 114 a Abs. 7 S. 4 und 5 GO NRW Vgl. z.B. § 114 a Abs. 7 S. 7 GO NRW 29 Vgl. hierzu etwa § 53 b Landeswassergesetz NRW; danach wird die Anstalt im Umfang der ihr übertragenen Aufgaben abwasserbeseitigungspflichtig. Allerdings verbleibt die Pflicht zur Vorlage des Abwasserbeseitigungskonzepts bei der Gemeinde 30 Vgl. z.B. § 114a Abs. 3 S. 2 GO NRW. 27 28 24 Finanzierung und Gewährträgerschaft Grundsätzlich finanziert die AöR die Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben selbst, jedenfalls soweit der Betrieb öffentlicher Einrichtungen Gegenstand der Aufgabe ist und die Finanzierung durch die Nutzer zu gewährleisten ist. Die Übertragung der Satzungshoheit versetzt die AöR in die Lage, selbst Abgaben, d.h. Benutzungsgebühren und Beiträge, gegenüber den Nutzern ihrer Einrichtungen zu erheben. Alternativ kann sie auch privatrechtliche Benutzungsentgelte erheben. Soweit die AöR Aufgaben erfüllt, deren Finanzierung der Kommune obliegt, wird ein Leistungsverhältnis zwischen der AöR und der Kommune begründet. Trotz einer möglichen Aufgabenübertragung haftet die Stadt für Verbindlichkeiten der Anstalt unbeschränkt, soweit nicht Befriedigung aus deren Vermögen zu erlangen ist. 31 Beteiligung an anderen Unternehmen Während die Beteiligung eines privaten Dritten an einer AöR grundsätzlich nicht möglich ist, kann sich die AöR ihrerseits nach Maßgabe ihrer Satzung an anderen Unternehmen beteiligen, wenn dies dem Anstaltszweck dient. 32 Dies eröffnet Möglichkeiten für eine interessengerechte Ausgestaltung der Aufgabenerfüllung (z.B. einer gesellschaftsrechtlichen Beteiligung privater Dritter an der Erfüllung von Teilaufgaben) und soll der Anstalt eine der privaten Rechtsform vergleichbare Flexibilität einräumen. 31 Sog. Gewährträgerschaft (vgl. z.B. § 114a Abs. 5 GO NRW), die allerdings für die Anstalt des öffentlichen Rechts nicht prägend ist, sondern gesetzlich normiert sein muss. Nach Niedersächsischem Recht (§ 144 Abs. 2 NKomVG) ist eine Haftung der Kommune für Verbindlichkeiten der kommunalen Anstalt ausdrücklich ausgeschlossen. 32 Die weiteren Voraussetzungen sind nach jeweiligem Landesrecht unterschiedlich. So fordert etwa § 114 a Abs. 4 Satz 3 GO NRW, dass für die Gründung von bzw. die Beteiligung an Unternehmen in Privatrechtsrechtsform ein besonders wichtiges Interesse vorliegen muss. 25 2.2.3 Die Errichtung gemeinsamer Service-Einrichtungen zur Bündelung von Querschnittsaufgaben im Unternehmen Kommune In Kapitel 2.2.1 wurde bereits erläutert, dass die Zusammenarbeit verschiedener Bereiche innerhalb einer Kommune (Intrakommunale Kooperation) ein wichtiger Faktor ist, um den zukünftigen Herausforderungen zu begegnen. Ziele sind hierbei vor allem die Kostenreduktion durch die Realisierung von Skalenvorteilen, Qualitätssteigerung und die Entlastung der operativen Verwaltung. Positive Effekte können dabei insbesondere auch durch einen integrativen Ansatz im Bereich der schon benannten Querschnittsfunktionen erzielt werden. Hierbei werden vergleichbare Prozesse aus Kernverwaltung und Beteiligungen gebündelt, was zu einer Vermeidung von Doppelungen, verbessertem Einsatz von Ressourcen und einer Vereinheitlichung von Strukturen, Abläufen und Systemen führt. Neben den organisatorischen und prozessualen Synergien können auch Finanzierungsvorteile generiert werden. Beispielswiese können gemeinsame Cashpools zu Zinseinsparungen führen. Vor allem im Holding-Modell bewirken Größendegressionseffekte eine Verringerung der Verwaltungskosten. Ein gemeinsames auf gemeinsamen Standards aufbauendes Finanz- und Rechnungswesen erleichtert auch die Steuerung und Überwachung der Beteiligungen. Die Bündelung dieser Querschnittsfunktionen in gemeinsamen Service-Einrichtungen (Shared Services) kann im Unternehmen Kommune grundsätzlich horizontal und vertikal erfolgen. In der Praxis gibt es jedoch auch Mischformen. Eine definitorische Systematik und Unterscheidung erscheint deshalb wenig sinnvoll.) Horizontal - bezeichnet die Bündelung von Verwaltungsaufgaben zwischen den einzelnen Beteiligungsgesellschaften, aber auch zwischen Bereichen innerhalb der Verwaltung. Vertikal - bezeichnet die Bündelung dieser Aufgaben zwischen der Verwaltung und den Beteiligungsgesellschaften. Weiterhin ist es notwendig, zwischen allgemeinen und besonderen Verwaltungsaufgaben zu differenzieren. Die sogenannten allgemeinen Verwaltungsaufgaben werden nach festgelegten Regeln und Standards erbracht (z.B. Gehaltsabrechnungen, Bewilligungen). Diese Aufgaben werden umso effizienter erbracht je größer die Anzahl der jeweiligen Vorgänge ist, da mit einer Vergrößerung der Leistungsmenge die Kosten pro Leistung sinken. Besonderen Aufgaben hingegen liegen individuelle Prozesse zu Grunde, mit denen Leistungen, z.B. für bestimmte Personen, zu einer bestimmten Zeit und an einem bestimmten Ort erbracht werden. Solche besonderen Aufgaben können nur bedingt innerhalb einer gemeinsamen Service-Einrichtung gebündelt werden. 33 Horizontale Strukturen gemeinsamer Service-Einrichtungen sind bereits in vielen kommunalen Unternehmensverbünden etabliert. Neben der Bündelung einzelner Funktionen in sogenannten Kompetenzzentren innerhalb einer Tochtergesellschaft oder auch bei der Holding, ist auch eine noch stärkere Integration hin zu Shared-Services-Centern (im privatwirtschaftlichen Bereich seit vielen Jahren erfolgreich umgesetzt) zu beobachten. Shared Services Center bündeln mehrere unterschiedliche Funktionen (z.B. IT, Personal, Einkauf, Finanzen, etc.) und hier insbesondere die transaktionale Prozesse der bereits genannten allgemeinen Verwaltungsaufgaben (z.B. Lohn- und Gehaltsabrechnung, Buchhaltung, Cashmanagement, etc.) unter einem, gegebenenfalls virtuellen, Dach. Shared Services Center können sowohl als Organisationseinheit innerhalb der Holding oder einer Tochtergesellschaft, als auch in einer eigenständigen Beteiligung errichtet werden. Grundsätzlich besteht die Möglichkeit für das Shared Services Center mit seinen Leistungen auch am Markt, also außerhalb des Unternehmens Kommune, aktiv zu werden. In der Praxis scheint diese Möglichkeit bisher jedoch kaum umgesetzt worden zu sein, bzw. konnte kaum ein erhebliches Drittgeschäft generiert werden. Vertikale Integration, also die Bündelung von Querschnittsfunktionen aus Kernverwaltung und kommunalen Beteiligungen, beschränken sich bisher meist auf IT-Services, Fuhrparkmanagement oder Immobilienmanagement. Die Möglichkeiten sind hier noch nicht ausgereizt und bergen noch erhebliches Synergiepotenzial, welches für das Unternehmen Kommune noch zu heben ist. Vorstellbar ist hier durchaus 33 Shared Service Center in der öffentlichen Verwaltung-ein europäischer Vergleich, Institut für den öffentlichen Sektor e.V. 26 eine stärkere Verknüpfung in den Bereichen Finanzbuchhaltung oder auch Personalmanagement. Fraglich ist jedoch, ob eine vertikale Integration für alle typischen Querschnittsfunktionen umsetzbar ist. Beispielsweise ist eine Zusammenführung des Rechtsamtes mit den Rechtsabteilungen der meist privatwirtschaftlich organisierten Beteiligungen in eine gemeinsame Service-Einrichtung auf Grund der doch sehr unterschiedlichen Ausrichtung und Aufgaben nur schwer umsetzbar. Umsetzungsprobleme vor allem rechtlicher Art werden auch dann gesehen, wenn grundsätzlich unterschiedliche Rechtsrahmen einer Integration von Aufgaben für Kernverwaltungen und externe Einrichtungen entgegenstehen, z.B. im Personalmanagement unterschiedliche Tarifverträge oder gar ein unterschiedlicher Beschäftigtenstatus inkl. der Existenz von Beamtenverhältnissen, in der Kernverwaltung existieren. Die organisatorische Ansiedlung gemeinsamer Service-Einrichtungen ist in der Regel abhängig von den bereits in Kapitel 2.2.1 beschriebenen grundsätzlichen Organisationsmodellen des Unternehmens Kommune, wie auch von der im Falle von Holding-Modellen gewählten Form der Ausgestaltung der Holding-Gesellschaft selbst (siehe Abbildung 3). Finanzholding M anagem ent-H olding Oper ative H olding Ker nver waltung Ker nver waltung Ker nver waltung Dienstleistung H olding H olding Unt.Entw. Strat. Pers. Strat. IT Recht … H olding FiRe IT Einkauf Personal ... Dienstleistung Oper ative Gesellschaften Dienstanbi DienstDienstanbi eter leistungen eter Oper ative Gesellschaften Dienstanbi DienstDienstanbi eter leistungen eter Oper ative Gesellschaften Abbildung 3: Bündelung von Querschnittsfunktionen Finanzholdings haben auf Grund ihrer Funktion als Vermögensverwalter ohne operative Aufgaben meist sehr schlanke Strukturen, auch im administrativen Bereich der Querschnittsfunktionen. Gemeinsame ServiceEinrichtungen oder auch vollumfängliche Shared Services Center sind entweder als eigenständige Abteilungen oder Kompetenzcenter innerhalb einer oder mehrerer Tochtergesellschaften anzutreffen, oder sind selbst als eigenständige Tochterunternehmen ausgegründet. Bei Management-Holdings werden insbesondere Querschnittsfunktionen mit strategisch orientierten Führungsaufgaben stärker innerhalb der Holding selbst zentralisiert. Transaktionale Aufgaben und Prozesse verbleiben jedoch auf Ebene der Tochtergesellschaften. Operative Holdings erbringen umfänglich sowohl allgemeine als auch spezielle administrative Leistungen für ihre Beteiligungen. Die Übergänge zwischen den Modellen sind in der Praxis allerdings sehr fließend, so dass eine eindeutige Zuordnung unterschiedlicher Organisationsstrukturen von Kommunen meist nicht einfach ist. Es scheinen jedoch Ausprägungen als Finanz-Holding und ManagementHolding gegenüber operativen Holdings zu überwiegen. 27 2.2.4 Beteiligungsmanagement als Schnittstelle zwischen Kommunalpolitik, kommunaler Verwaltung und kommunaler Unternehmen Auf Grund der großen Bedeutung ausgelagerter Aktivitäten für die Aufgabenerfüllung und die Haushaltswirtschaft der Kommunen ist ein effektives und effizientes Beteiligungsmanagement aus Sicht des Unternehmens Kommune unabdingbar. Kommunales Beteiligungsmanagement beschränkt sich dabei nicht nur auf die Überwachung der kommunalen Beteiligungen aus finanzieller Sicht, sondern nimmt auch die wichtige Rolle eines Koordinators an der Schnittstelle zwischen Kernverwaltung und unternehmerischen Aktivitäten einer Kommune wahr. In Folgendem wird zunächst der Begriff „Beteiligungsmanagement“ beschrieben, um ein einheitliches Verständnis für diese Studie zu schaffen. Weiter werden die Aufgaben des kommunalen Beteiligungsmanagements innerhalb des Unternehmens Kommune diskutiert. Grundsätzlich wird das Beteiligungsmanagement von einer Beteiligungsverwaltung durchgeführt. In organisatorischer Hinsicht bezeichnet der Begriff „Beteiligungsmanagement“ die Abteilung oder Einheit, die die Verwaltungsleitung und die Entscheidungsträger/innen in ihrer Steuerungsverantwortung unterstützt und eine Überwachung und Unterstützung der Beteiligungen unter einheitlichen fachlichen, wirtschaftlichen und organisatorischen Gesichtspunkten sichert. Die inhaltlichen Aufgaben der Beteiligungsverwaltung umfassen das strategische und operative Beteiligungscontrolling. 34 Die Beteiligungsverwaltung ist für die Organisation des Beteiligungsmanagements innerhalb des Unternehmens Kommune unter Einhaltung der durch die Gemeindeordnung vorgegebenen Rahmenbedingungen zuständig. Dabei gibt es keine genaue Regelung an welcher Stelle wie viele Mitarbeiterressourcen mit welcher Qualifikation für die Aufgaben des Beteiligungsmanagements eingesetzt werden müssen. Das Beteiligungsmanagement kann entweder direkt der Kommunalverwaltung zugeordnet, von einer eigenständigen Organisationseinheit wahrgenommen, an eine Holding-Gesellschaft übertragen oder dezentral von einzelnen Fachbereichen durchgeführt werden. Letztendlich hängt die organisatorische Zuordnung des Beteiligungsmanagements auch wesentlich vom jeweiligen organisatorischen Grundmodell der Kommune, welche in Kapitel 2.2.1 beschrieben wurden (Stammhaus, klassische Holding, AöR-Modell), ab. Häufig ist zwischen Kernverwaltung und dem eigentlichen kommunalen Unternehmensverbund eine zu hundert Prozent in städtischem Besitz befindliche Beteiligungsgesellschaft anzutreffen, die die Anteile der kommunalen Unternehmen als quasi-Holding hält und dann auch für das Beteiligungsmanagement zuständig ist. Ein solches in einer Holdinggesellschaft angesiedeltes Beteiligungsmanagement hat gegenüber der verwaltungsinternen Steuerung meist den Vorteil von größerer Akzeptanz bei den Beteiligungsunternehmen. Andererseits vergrößert sich so die Distanz zwischen Beteiligungsmanagement und Kommunalverwaltung und es besteht die Gefahr, dass die eigentliche Beteiligungsverwaltung nicht mehr ausreichend und uneingeschränkt im Sinne der Kommune als Gesellschafterin sowohl aus Sicht der Verwaltung als auch aus Sicht der politischen Ebene wahrgenommen wird. Hingegen liegen die Vorteile eines verwaltungsinternen Beteiligungsmanagements in der direkten Anbindung an die politischen Entscheidungsvorgänge und der damit verbundenen unmittelbaren Vertretung der Interessen der Anteilseigner. Nicht zuletzt kann ein verwaltungsinternes Beteiligungsmanagement auch leichter weitere Aufgaben, wie z.B. die Verwaltung gewährter Fördermittel bzw. staatlicher Zuschüsse, ausüben. 35 Zur Bestimmung des Leistungsumfangs der Beteiligungsverwaltung bzw. des Beteiligungsmanagements ist ein entsprechender Aufgabenkatalog zu formulieren. Hier muss vor allem darauf geachtet werden, dass die Beteiligungsverwaltung nicht nur die Verwaltungsführung, sondern auch den Rat und die kommunalen Vertreter in den Aufsichtsgremien der Unternehmen unterstützen soll. Wichtig ist, dass für die Beteiligungen Ziele formuliert werden, die mit sonstigen Zielen der jeweiligen Kommune in Einklang zu bringen sind. 34 35 Beteiligungsmanagement und -controlling in der Kommunalverwaltung, Gunnar Schwarting Kommunales Beteiligungsmanagement als strategische Herausforderung, Schneider & Moritz Managementberatung GmbH 28 Darüber hinaus sind die Wirtschaftspläne vor Beschlussfassung in den Gremien des Unternehmens mit den Ausweisungen im kommunalen Haushalt abzugleichen. Weiterhin gehören zu den Tätigkeiten des Beteiligungsmanagements auch die Bestellung und Abberufung kommunaler Vertreter, die Vorbereitung von Beschlüssen in den Gremien der Gesellschaft, die Gewährleistung der notwendigen Vorberatung und Beschlussfassung im Rat, die Umsetzung von Weisungen durch den Rat, die Koordination zu Mitgesellschaftern sowie die Wahrung kommunaler Prüf- und Einsichtsrechte. Ein wichtiger Aspekt in Bezug auf ein erfolgreiches Beteiligungsmanagement ist auch das Verhältnis von Rat und Unternehmensgremien, da es in der Praxis immer wieder zu Konflikten der Sichtweisen aus kommunalpolitischer und aus unternehmenspolitischer Perspektive kommt. Zu den Rechten des Rats können laut Gemeindeordnung (je nach Bundesland) z.B. das Recht der Entscheidung über die Sätze und Tarife für privatrechtliche Entgelte, die Entscheidung über die Veräußerung oder Verpachtung von Eigenbetrieben oder die Errichtung, die Erweiterung, die Übernahme und die Aufhebung wirtschaftlicher Unternehmen sowie die Beteiligung an diesen gehören. Darüber hinaus kann in der Gemeindeordnung auch ein Katalog der Entscheidungen im Unternehmen, die der Gesellschafterversammlung vorbehalten sein müssen, definiert sein. Dazu kann unter anderem der Abschluss von Unternehmensverträgen oder die Bestellung bzw. Abberufung von Geschäftsführern zählen. Darüber hinaus werden in den Gemeindeordnungen interessante Hinweise zur Verknüpfung beider Entscheidungsgremien genannt. Es besteht die Möglichkeit, dass der Rat den Vertretern der Gemeinde im Unternehmen Weisungen erteilen kann. Das gilt unmittelbar für die kommunalen Vertreter in der Gesellschafterversammlung. Bestimmungen, durch die diese Regelung auch auf die Geschäftsführung, den Aufsichtsrat und ggf. weitere Unternehmensorgane übertragen werden, sind allerdings problematisch. Eine generelle Anwendung von Weisungsrechten ist wenig praktikabel, da Informationen über die in den Gremien des Unternehmens zu behandelnden Sachverhalte in der Regel nicht rechtzeitig vorliegen. Einige Gemeindeordnungen stellen daher Sachverhalte heraus, die vor der Beschlussfassung in dem jeweils zuständigen Unternehmensorgan von der Gemeinde beraten werden müssen. Dabei kann es sich z.B. um Änderungen des Gesellschaftsvertrages, Maßnahmen der Kapitalbeschaffung oder –herabsetzung, Entscheidungen über den Abschluss oder die Änderung von Unternehmensverträgen, Entscheidungen über den Erwerb und die Veräußerung von Unternehmen und Beteiligungen handeln. Des Weiteren enthalten Gemeindeordnungen salvatorische Klauseln, für den Fall, dass Bestimmungen des Gesellschaftsrechts Entscheidungen und Beschlüssen kommunaler Gremien entgegenstehen. 36 36 Beteiligungsmanagement und -controlling in der Kommunalverwaltung, Gunnar Schwarting 29 3. Plädoyer für komplexe Kommunalstrukturen für alle Kommunen mit wirtschaftlicher Betätigung und Beteiligungen unabhängig von deren Größe Städte und Gemeinden befinden sich im regionalen Standortwettbewerb - unabhängig ihrer Größe. Insbesondere kleine und mittlere Kommunen stehen jedoch aufgrund des demografischen Wandels und des anhaltenden Trends der Verstädterung vor großen Herausforderungen und befinden sich nicht nur im Wettbewerb mit großen Metropolen sondern auch in direktem Wettbewerb zueinander. Als Folge ist das Erlangen von regionalem Gewicht und Wettbewerbsvorteilen ein entscheidender kommunaler Erfolgsfaktor, um, unabhängig von Größe und Einwohnerzahl, Herausforderungen zu meistern und sich zukunftsfähig auszurichten. Übergeordnete Ziele im Wettbewerb der Kommunen sind hierbei die Steigerung der Lebensqualität für die Bürger, die Erhöhung der Standortattraktivität für Unternehmen und die Professionalisierung des Verwaltungsmanagements. Der folgende Abschnitt soll Impuls - auch für kleine und mittlere Kommunen - sein, sich mit komplexen Kommunalstrukturen auseinanderzusetzen. Komplexe Kommunalstrukturen sind nicht ausschließlich nur für Städte jenseits einer Einwohnergrenze von 50.000 oder 100.000 von Bedeutung. Auch Gebietskörperschaften mittlerer und kleinerer Größe können und sollten ihre Strukturen entlang ihrer spezifischen Gegebenheiten und zukünftigen Bedürfnisse gestalten, ohne die dabei zuweilen notwendigen und sinnvollen organisatorischen und gesellschaftsrechtlichen Anpassungen als Hindernis zu sehen. Um im Wettbewerb der Regionen, insbesondere als kleinere Stadt oder Kommune zu bestehen, muss den Ansprüchen der Bürger einerseits und den Anforderungen der Wirtschaft andererseits Rechnung getragen werden. Dabei sind insbesondere die Erhöhung der Versorgungssicherheit und ihrer Qualität sowie die Vitalität einer effizient agierenden Kommune zu nennen. Kommunalstrukturen wie in Kapitel 2 beschrieben, können, kurz gesagt, eine verbesserte Dienstleistung zum Wohle von Bürgern und ansässigen Unternehmen ermöglichen. Der Aufbau solcher Kommunalstrukturen dient dabei nicht dem Selbstzweck. Vielmehr ist das Unternehmen Kommune ein zentrales Vehikel, die oben genannten Ziele zu erreichen. Die Diskussion ist insbesondere von Bedeutung, als dass die meisten Städte und Kommunen in Deutschland die Grenze von 50.000 Einwohnern nicht überschreiten. Auch für diese sind die unterschiedlichen Gestaltungsoptionen intrakommunaler Zusammenarbeit und Integration durch Bündelung von Kompetenzen und Aufgaben innerhalb des Unternehmens Kommune anwendbar. Darüber hinaus sind gerade auch für kleine Kommunen Ansätze von interkommunalen Kooperationen und deren Chancen im Rahmen der Bewältigung kommunaler Aufgaben von Bedeutung, auf die an anderer Stelle dieses Kapitels noch kurz eingegangen werden soll. Die Chance kommunale Strukturen neu zu ordnen und nachhaltig zukunftsfähig auszurichten bietet sich, auch für Städte und Gemeinden in der Größenordnung unter 50.000 Einwohnern, mit dem anhaltenden Trend zur Rekommunalisierung im Versorgungsbereich, welcher weiterhin insbesondere im Energiebereich zu beobachten ist. So können insbesondere die derzeit vielerorts von Bürgern und Politik diskutierten und auch umgesetzten Rekommunalisierungsvorhaben im Bereich der Energienetze (Strom- und Gasverteilnetze) als Ausgangspunkt für die Etablierung neuer komplexerer Organisations- und Beteiligungsformen auch von kleinen und mittleren Städten und Kommunen genutzt werden. Die im Zuge der Rekommunalisierung meist neu zu gründenden Netzgesellschaften, die (in vielen Fällen unter Einbezug eines strategischen Partners) die Energienetze und deren Bewirtschaftung übernehmen, sind dabei der erste Baustein eines zukünftigen Unternehmensverbundes unterschiedlicher Aufgabenbereiche. In der Regel gründen Kommunen im Zuge solch einer Rekommunalisierung der Energienetze zuerst eine Holding-Gesellschaft (Stadtwerke-Holding), welche dann als erstes Beteiligungsobjekt die kommunalen Anteile an der neuen Netzgesellschaft hält. Diese Holding dient dann als Nukleus für zukünftige Erweiterungen des Beteiligungsportfolios im Sinne eines „Grüne Wiese“-Ansatzes, sei es im Energiebereich durch den Aufbau weiterer Sparten, wie z.B. Erzeugung und Vertrieb oder auch weiterer Geschäftsfelder in denen sich eine Kommune zu engagieren beabsichtigt, wie z.B. im Bereich Telekommunikation (Glasfaserausbau). An die Holding lassen sich wiederum auch Dauerverlustbetriebe, wie z.B. städtische Bäderbetriebe „andocken“, so dass die im Energiebereich 30 üblicherweise anfallenden Gewinne mit Verlusten aus defizitären Betrieben im Rahmen des steuerlichen Querverbundes verrechnet werden können. Das Modell bietet auch weitgehende Flexibilität bei der Aufnahme weiterer strategischer Partner, sowohl aus dem öffentlichen Bereich, z.B. im Rahmen einer interkommunalen Kooperation, als auch aus dem privatwirtschaftlichen Bereich, z.B. im Bereich Energieerzeugung- und vertrieb. Erfolgskritisch ist hierbei jedoch, dass bereits während der konzeptionellen Planung des jeweiligen Rekommunalisierungsvorhabens die Entwicklungsperspektiven solcher neuer Unternehmensverbünde ausgelotet und gemäß der strategischen Ziele der Kommune ausgerichtet werden. Neben den bereits ausführlich diskutierten Möglichkeiten der Errichtung und Nutzung komplexer intrakommunalen Strukturen sind interkommunale Kooperationen insbesondere auch für kleine und mittlere Städte und Kommunen von steigender Bedeutung für eine effektive und effiziente Aufgabenerledigung in der öffentlichen Daseinsvorsorge und zur Schonung finanzieller und personeller Ressourcen. Wie auch in der intrakommunalen Zusammenarbeit verschiedener Bereiche und Unternehmen steht auch hier vor allem die Generierung von Skalenvorteilen im Vordergrund. Die Vorteile liegen insbesondere in der höheren Flexibilität und Effizienz beim Einsatz personeller Ressourcen, der verbesserten Auslastung von Maschinen und Geräten sowie in der gemeinsamen Nutzung vorhandener Infrastrukturen. Darüber hinaus können Spezialisierungsvorteile erzielt werden. Gerade kleinere Städte und Kommunen können, auf Grund fehlender kritischer Masse, aus sich selbst heraus meist nur geringe Synergien durch horizontale und vertikale Clusterbildung heben, so dass eine Zusammenarbeit auf interkommunaler Ebene forciert werden sollte. Die Aufgabenbereiche, in denen interkommunal kooperiert werden kann, können auf Grund unterschiedlicher Zielsetzungen in drei Kategorien aufgeteilt werden: verwaltungstechnische Zusammenarbeit im Bereich der nichtwirtschaftlichen Tätigkeitsfelder der Daseinsvorsorge, strategische Zusammenarbeit im Bereich Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung und operative Zusammenarbeit in den Bereichen Administration und Dienstleistungen. Die meisten solcher Kooperationen sind verwaltungstechnisch geprägt und finden im nichtwirtschaftlichen Tätigkeitsbereich der Daseinsvorsorge statt. Kooperationen auf dem Gebiet freiwilliger Leistungen mit hohem Gestaltungsspielraum und Zukunftspotenzial sind bisher hingegen wenig verbreitet, werden aber für viele Kommunen zunehmend attraktiver. Die interkommunale Zusammenarbeit im Dienstleistungsbereich bezieht sich auf die vorrangig internen, kaufmännischen Geschäftsprozesse einer Verwaltung. In der Regel handelt es sich dabei um so genannte Sekundärfunktionen der Kommune, auch „Back Office“ genannt. Besonders die Dienstleistungspartnerschaften im "Back-Office"-Bereich sind aus kommunalpolitischer Sicht geeignet, weil sie hohe Effizienzgewinne erbringen können, jedoch die lokalen Identitäten der Gemeinden wenig tangieren. 37 In der Praxis sind interkommunale Kooperationen vor allem auf den Feldern Regionalmarketing und Wirtschaftsförderung, Grünflächen und Straßenbewirtschaftung, z.B. Bauhöfe, Wasser und Abwasser oder auch der Informationstechnologie zu finden. Interkommunale Kooperationen können in unterschiedlicher Ausprägung erfolgen. Mit zunehmendem Grad der interkommunalen Integration steigen die Synergiepotenziale. Die Eigenständigkeit jeder Körperschaft nimmt hingegen ab. Grundsätzlich lassen sich vier Stufen der Zusammenarbeit erkennen: Begrenzung auf einen reinen Erfahrungsaustausch, Bezug gegenseitiger Leistungen und damit einhergehender Spezialisierung, die Errichtung von gemeinsamer Gesellschaften (Joint Venture) sowie die Zusammenlegung oder Fusion von Verwaltungseinheiten oder Unternehmen (siehe Abbildung 4). 37 Haushaltskonsolidierung durch interkommunale Zusammenarbeit, Dr. Andreas Osner 31 Schuldr echtlich Er fahr ungsaustausch Gegenseitiger Leistungsbezug Gesellschaftsr echtlich Gem einsam e Gesellschaften ( Joint Ventur e) Fusion der Ver waltungseinheiten/ U nter nehm en Eigenständigkeit Synergiepotenzial Abb. 4: Synergiepotenzial Interkommunaler Zusammenarbeit Bei der Auslotung von Optionen für interkommunale Kooperationen sind jedoch die potenziellen Effizienzund Effektivitätssteigerungen gegen die notwendigen Integrations- bzw. Transaktionskosten (quantitativer wie qualitativer Natur) gegeneinander abzuwägen Die Vorteile komplexer Kommunalstrukturen sowohl intra- als auch interkommunaler Natur sind nicht nur vor dem Hintergrund messbarer Kennzahlen wie der Kostenreduktion zu betrachten. Auch der Austausch von "best practices" und der Transfer von kommunalem Know-how zwischen Beteiligungen innerhalb einer Kommune oder auch zwischen Beteiligungen verschiedener Kommunen ist gerade für kleine Kommunen förderlich. Sowohl der punktuelle (bilateral und auf spezielle Fachgebiete begrenzt) als auch der breitere Wissenstransfer (institutionalisiert und von mehreren Bereiche im Unternehmen Kommune praktiziert) zwischen Gebietskörperschaften kann die Verwaltung professionalisieren und zu einer "win-win Situation" für die beteiligten Parteien führen. Verbesserte Wettbewerbsfähigkeit und folglich mehr regionales Gewicht auch der kleineren Städte und Gemeinden - jenseits von messbaren Kennzahlen - sind die Folge. Der Aufbau komplexer Kommunalstrukturen und der Ausbau zum Unternehmen Kommune lohnt und ist auch für kleine und mittlere Kommunen, die bei weitem das Gros der Kommunallandschaft in Deutschland repräsentieren, ein probates Mittel, sich im Wettbewerb der Regionen zukunftsfähig zu positionieren. 32 4. Beispielhafte Vorstellung von „Konzern-Stadt“-Konzepten und Holdingmodellen Nach Kenntnis der Autoren gibt es in Deutschland keine Kommunen, die sich bereits jetzt so organisiert und strukturiert haben, wie es in der neuen Definition vom „Unternehmen Kommune“ unter Punkt 2.1 herausgearbeitet wurde. 38 Es gibt jedoch andererseits eine ganze Reihe von Städten, die sich nach dem tradierten „Konzern-Stadt“-Verständnis ausrichten, und es gibt darunter auch Kommunen, die auf dieser Grundlage dabei sind, Konzepte für ein weitergehendes, komplexes Aufgaben- und Organisationsverständnis zu entwickeln, das sich an den Überlegungen zum Unternehmen Kommune orientiert. Für die vorliegende Studie haben wir beispielhaft den Status quo und darauf aufbauende konzeptionelle Überlegungen für drei vergleichbare Kommunen - die Landeshauptstädte von Brandenburg, MecklenburgVorpommern und Thüringen, Potsdam, Schwerin und Erfurt - zur Kenntnis genommen. Wir haben versucht, die Erfassung der konkreten Sachverhalte anhand der folgenden Mustergliederung vorzunehmen. Dabei konnten naturgemäß die konzipierten Inhalte nicht immer vollständig bearbeitet werden, vor allem deshalb, weil es dafür noch keine faktologischen Grundlagen gab. Für die Mitwirkung und Unterstützung im Rahmen von Gesprächen und durch Zuarbeiten danken wir an dieser Stelle sehr herzlich: für die Landeshauptstadt Potsdam Simone Hartmann, kommissarische Leiterin des Beteiligungsmanagement der Stadt Potsdam, Holger Böhme, Geschäftsführer Stadtwerke Potsdam GmbH, und Holger Neumann, Geschäftsführer Energie und Wasser Potsdam GmbH sowie Stefan Klotz, Pressesprecher der Stadtwerke Potsdam für die Landeshauptstadt Schwerin Matthias Dankert, Geschäftsführer der Gesellschaft für Beteiligungsverwaltung Schwerin mbH und Matthias Effenberger, Geschäftsführer der Schweriner ITund Service GmbH für die Landeshauptstadt Erfurt Kathrin Hoyer, Beigeordnete. Mustergliederung 1. „Konzern-Stadt“-Konzepte in der Beispielkommune. Chronologie der Konzeptentwicklung. Zentrale Dokumente und Beschlüsse. 2. Darlegung der konzeptionellen Herangehensweise (komplexe Strukturierung, horizontale und/oder vertikale Strukturierung, Clusterbildung, Schnittstellen Kernverwaltung – externe kommunale Bereiche, Einbindung gemischtwirtschaftlicher Unternehmen usw.) 3. Erfahrungen bei der Umsetzung von „Konzern-Stadt“-Konzepten (Treiber, Mitwirkende, Organisation des Diskussions- und Entscheidungsprozesses, Stolpersteine und deren Überwindung) 4. Konzepte zur Weiterentwicklung der bestehenden „Konzern-Stadt“-Strukturen (z.B. übergreifende Prozessorganisation für Kernverwaltung und kommunale Unternehmen und weitere externe Bereiche (z.B. IT, TK, Fuhrparkmanagement, Personalmanagement, Immobilienmanagement, Cash-Management, Risikomanagement, Schuldenmanagement usw.) 5. Doppik als Voraussetzung und Impulsgeber Die Autoren konnten diese Aussage nicht auf der Grundlage einer wirklich repräsentativen und belastbaren Analyse treffen. Sie verfügen jedoch auf Grund ihrer Tätigkeit über so umfangreiche Praxiskenntnisse, dass sie ihre Annahme seriös formulieren konnten. 38 33 4.1 Potsdam Für Potsdam wird die Thematik im Folgenden ausschließlich für den Stadtwerkekonzern aufgearbeitet. Es sei an dieser Stelle aber darauf hingewiesen, dass in der Landeshauptstadt im Rahmen der komplexen Ausrichtung konsequent der Weg einer fachbezogenen kommunalwirtschaftlichen Clusterbildung gegangen wird. Neben dem Stadtwerkekonzern steht dafür beispielhaft die Pro Potsdam GmbH, in der alle Aspekte der kommunalen Wohnraum-, Gebäudewirtschaft und Stadtentwicklung zusammengefasst wurden. Dieser Weg zur Etablierung konzernartiger Strukturen unter aufgabenbezogenen Aspekten wurde in Potsdam nicht nur aus steuerlichen Erwägungen (Querverbund), sondern in erster Linie zur Erhöhung der Effektivität beschritten. Begonnen wurde im Lahr 2000 mit der Gründung des Stadtwerkeverbundes. Zur Verund Entsorgung gehören die Bereiche Energie, Wasser, die städtische Abfallwirtschaft und die Verkehrsbetriebe. Ein zweiter Pfeiler des „Konzern-Stadt“ beschäftigt sich mit Bauen, Wohnen und Stadtentwicklung. Hier ist das Wohnungsbauunternehmen als Sanierungs- und Entwicklungsträger im bereits erwähnten Unternehmensverbund Pro Potsdam integriert. Unter Gesundheit und Soziales ließe sich die dritte Sparte des Stadtkonzerns sublimieren. Dazu gehört das Klinikum „Ernst von Bergmann“, ein städtisches Gesundheitszentrum, eine Alteneinrichtung und verschiedene Serviceunternehmen. Vier Technologie-Zentren bilden den vierten Pfeiler der kommunalen Wirtschaftstätigkeit. Deren Aufgabe ist es, möglichst wirtschafts- und wissenschaftsnah Gewerbeansiedlungen zu akquirieren. Das Portfolio soll aber auch Existenzgründer-Beratung, Finanzierung und weiteres mehr enthalten. Abgerundet wird die Gesamtstruktur von der Kultur. Hier werden das Hans-Otto-Theater und der Nicolai-Konzertsaal als städtische GmbHs geführt. Mit allen Tochterunternehmen führt die Landeshauptstadt Potsdam über 40 kommunale Unternehmen. Aus Sicht der Stadt wäre es nicht sinnvoll, die teilweise doch sehr unterschiedlichen Unternehmensinhalte unter einem Dach zu vereinen. „Ein Experte in energiewirtschaftlichen Fragen ist nicht unbedingt auch ein profunder Stadtentwickler. Wirtschaftliche Betätigung von Kommunen steht immer unter der Prämisse der politischen Kontrolle. Wir haben diese Strukturen auch deshalb geschaffen, damit sie vom politischen Korrektiv der Stadtverordnetenversammlung noch nachvollzogen werden können. Unser Ziel war es, Transparenz und Effizienz möglichst optimal miteinander zu versöhnen. In unserer Verantwortung liegt es, die Dienstleistungen der Daseinsvorsorge nicht nur vorzuhalten, sondern auch möglichst wirtschaftlich zu organisieren. Auch in Potsdam gab es Planspiele die städtische Wohnungsbaugesellschaft zu verkaufen und damit den Haushalt zu sanieren. Die Entscheidung für die kommunale Lösung beinhaltete aber auch den Auftrag, die städtischen Unternehmen so umzustellen, dass sie einen Beitrag zu den kommunalen Finanzen leisten können.“ 39 Da sich die folgenden Darlegungen ausschließlich auf die erste Säule der Potsdamer Kommunalwirtschaft - Ver- und Entsorgung mit den Bereichen Energie, Wasser, städtische Abfallwirtschaft und Verkehrsbetriebe – konzentrieren, wurde folgerichtig der Punkt 5 der Mustergliederung, Doppik als Voraussetzung und Impulsgeber, für Potsdam nicht bearbeitet. Jann Jakobs: Transparenz und Effizienz als wesentliche Zielstellungen im Konzern Landeshauptstadt Potsdam, UNTERNEHEMRIN KOMMUNE, Mai/2010, S. 64 39 34 Zu 1: „Konzern-Stadt“-Konzepte in der Beispielkommune. Chronologie der Konzeptentwicklung, zentrale Dokumente und Beschlüsse In Potsdam stand bereits unmittelbar nach der Wende die Gründung von Stadtwerken auf der Tagesordnung. 40 An eine Konzernstruktur, wie sie heute in der Landeshauptstadt existiert, war allerdings zu dieser Zeit noch nicht zu denken. Einerseits fehlten zwangsläufig noch die notwendigen Erfahrungen zur Steuerung von kommunalen Unternehmen unter den neuen marktwirtschaftlichen Bedingungen, andererseits – und das war der viel entscheidendere Grund - mussten zunächst die technischen und vor allem eigentumsrechtlichen Voraussetzungen für die Gründung bzw. Übernahme der für die Daseinsfürsorge zuständigen Unternehmen geschaffen werden. In der Nachwendezeit stand somit zunächst die materielle Sicherstellung und Modernisierung der Daseinsvorsorge im Vordergrund. Dies umfasste in Potsdam die Herauslösung der Wärmeversorgung aus der größten Wohnungsgesellschaft in eine eigenständige Kapitalgesellschaft - Energieversorgung Potsdam GmbH (EVP) als Keimzelle künftiger Stadtwerke. Die EVP hatte infolge vor allem die Aufgabe, die örtlichen Energieversorgungsanlagen (Strom, Gas und zum Teil auch Wärme) von den aus dem ehemaligen Energiekombinat Potsdam hervorgegangenen Regionalversorgern zu übernehmen. Die Übernahme der Stromversorgung erfolgte im Rahmen des bundesweiten sogenannten Stromvergleichs, in dessen Ergebnis sich der damalige regionale Stromversorger MEVAG (inzwischen E.ON edis AG) zu 35% an der EVP beteiligt hat. Danach erfolgte unter großen Anstrengungen auch die Übernahme der Gasversorgung von der damaligen Treuhandanstalt durch Abspaltung aus dem bereits bestehenden Regionalgasversorger. Parallel dazu wurden durch die EVP bereits die ersten Energiekonzepte erstellt und durch die Stadtverordneten die grundlegenden energiepolitischen Weichenstellungen getroffen, insbesondere hinsichtlich der künftigen Eigenerzeugung von Strom im zukunftsweisenden Prozess der Kraft-WärmeKopplung. Der Einweihung des gas- und dampfbetriebenen Heizkraftwerkes in Potsdam-Süd 1996 ging ein sehr kontroverser längerer politischer Diskussions- und Abstimmungsprozess voraus. Die Bereiche Trinkwasserversorgung und Abwasserversorgung sowie öffentlicher Nahverkehr und der Bereich Abfallentsorgung und Stadtreinigung wurden größtenteils jeweils in eigenständige Kapitalgesellschaften überführt. Im Ergebnis entstanden die späteren Konzernbetriebe: Wasserbetrieb Potsdam GmbH (WBP), Verkehrsbetrieb Potsdam GmbH (ViP) und Stadtentsorgung Potsdam GmbH (STEP), letztere mit privater Beteiligung (zunächst RWE, inzwischen REMONDIS). Um die Steuerungs- und Einwirkungsmöglichkeiten der Landeshauptstadt Potsdam auf die städtischen Unternehmen sicherzustellen, wurde 1996, basierend auf den kommunalrechtlichen Vorgaben, der Bereich Beteiligungsverwaltung, später –management, eingerichtet. Der Bereich ist geschäftsübergreifend bei gesellschaftsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Themen als Schnittstelle zwischen den kommunalen Unternehmen und der Verwaltungsführung und somit für die städtischen Unternehmen der Daseinsvorsorge, ebenso wie für die der Wohnungswirtschaft, den Klinikbereich, den Kulturbereich und weitere städtische Unternehmen tätig. 40 UNTERNEHMERIN KOMMUNE, Fachzeitschrift für kommunalwirtschaftliches Handeln, hat für 2013 das Jahresthema „KonzernStadt“ gesetzt. Die beispielhafte Vorstellung von „Konzern-Stadt“-Konzepten und Holdingmodellen in der vorliegenden Studie wird in den Ausgaben von UNTERNEHMERIN KOMMUNE auch publizistisch verwertet. Die Darlegungen zur Landeshauptstadt Potsdam stützen sich wesentlich auf den Beitrag „Wachstum und konsequente Integration“ von Stefan Klotz in der Ausgabe Juni 2013, S. 22ff. Dieser Text folgt einer Mustergliederung, die der federführende Autor dieser Studie für die exemplarischen Bestandsaufnahmen für diese Studie in den Städten Erfurt, Potsdam und Schwedt entwickelt hat. Wir danken Stefan Klotz für die strukturierte Bearbeitung, und Simone Hartmann, kommissarische Leiterin des Beteiligungsmanagement der Stadt Potsdam, Holger Böhme, Geschäftsführer Stadtwerke Potsdam GmbH, und Holger Neumann, Geschäftsführer Energie und Wasser Potsdam GmbH für die engagierte inhaltliche Mitwirkung. 35 Zu 2: Darlegung der konzeptionellen Herangehensweise (komplexe Strukturierung, horizontale und/oder vertikal Strukturierung, Clusterbildung, Schnittstellen Kernverwaltung – externe kommunale Bereiche, Einbindung gemischtwirtschaftlicher Unternehmen usw.) Die von der Dynamik der Wendezeit getriebenen, aber noch nicht optimal koordinierten Unternehmensentwicklungsprozesse hatten Anfang bis Mitte der 90iger Jahre zur Folge, dass es in Potsdam eine heterogene Beteiligungslandschaft der Daseinsvorsorge gab. Die ViP und auch die Wasserbetrieb Potsdam GmbH waren 100%ige städtische Unternehmen, während die EVP und die STEP gemischtwirtschaftlich organisiert waren bzw. sind, d.h. private Minderheitsgesellschafter haben, mit denen in der Zusammenarbeit gute Erfahrungen gesammelt werden konnten. Im Bereich Wasser gab es zudem eine Potsdamer Sondersituation wegen der 1998 erfolgten Teilprivatisierung des Wasserbetriebes, welche jedoch bereits im Jahr 2000 durch Rekommunalisierung rückgängig gemacht wurde. In den Fokus gerückt war bereits einige Jahre zuvor, ab 1997/1998, die Schaffung von Synergien durch die mögliche Zusammenfassung von Unternehmen unter einer Stadtwerke-Holding. Veränderte Rahmenbedingungen, insbesondere die Liberalisierung der Energiewirtschaft, aber auch die angespannte städtische Haushaltslage und der generelle Kostendruck in allen Bereichen waren die Hauptgründe dafür. Am 06. Oktober 2000 wurden die Stadtwerke Potsdam GmbH (SWP) gebildet. Damit wurde ein Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Landeshauptstadt Potsdam zur Bildung dieser Holding umgesetzt. Kern des Konzeptes war es damals, die Steuerlast der noch getrennten Unternehmen durch die Verrechnung von Gewinnen und Verlusten innerhalb einer Holding zu senken. Diese Steuerersparnisse konnten wiederum schwerpunktmäßig für eine wichtige kommunale Aufgabe genutzt werden, für den ÖPNV. Eine zentrale Kontrolle und Steuerung der Betriebe durch die Stadt kam zudem der Einsparung von Kosten auf Grund entstehender Synergieeffekte zugute. Zunächst wurden die EVP, die WBP, die ViP und die STEP unter dem Dach der Stadtwerke zusammengefasst. Zu 3: Erfahrungen bei der Umsetzung von Konzern-Stadt-Konzepten (Treiber, Mitwirkende, Organisation des Diskussions- und Entscheidungsprozesses, Stolpersteine und deren Überwindung) Neben der Herstellung des steuerlichen Querverbundes, war die Erschließung von Synergiepotentialen eine zentrale Zielstellung der Stadtwerkebildung. Insbesondere in den leitungsgebundenen Bereichen wurden die größten Synergiepotentiale gesehen. Daher wurden bereits 2002 unter dem Dach der Stadtwerke der Wasserbetrieb und die Energieversorgung zur EWP verschmolzen. Stand vor der Stadtwerkegründung noch die materielle und technische Sicherung der Daseinsvorsorge für die einzelnen Unternehmen im Mittelpunkt, war es nunmehr vor allem notwendig, unter Einbringung der Ressourcen des ganzen Verbundes, die gesellschaftsrechtlichen, finanziellen und vertraglichen Randbedingungen für die einzelnen Unternehmen zu stabilisieren. Neben der Anpassung der Gesellschaftsverträge und dem Abschluss von Ergebnisabführungsverträgen zwischen der Holding und den Tochtergesellschaften umfasste dies insbesondere auch die langfristige Regelung der Leistungsbeziehungen sowie der entsprechenden Finanzierung mit der Landeshauptstadt Potsdam. Stellvertretend dafür steht der Verkehrsleistungs- und finanzierungsvertrag. Dieser hat wesentlich sowohl zur Stabilisierung der Konzernfinanzierung als auch zur Stabilisierung des städtischen Haushalts beigetragen. Aufgrund der positiven Erfahrungen konnten alsbald andere Bereiche der Daseinsvorsorge, wie Bäder (2005) und Stadtbeleuchtung (2010), diese waren vormals in einem städtischen Amt angesiedelt bzw. als Eigenbetrieb organisiert, auf die Stadtwerke übertragen werden. Seit 2013 gehört auch das städtische Fuhrparkmanagement zum Aufgabenbereich der Stadtwerke. 36 Zu 4: Konzepte zur Weiterentwicklung der bestehenden „Konzern-Stadt“-Strukturen (z.B. Übergreifende Prozessorganisation für Kernverwaltung und kommunale Unternehmen und weitere externe Bereiche (z.B. IT, TK, Fuhrparkmanagement, Personalmanagement, Immobilienmanagement, Cash-Management, Risikomanagement, Schuldenmanagement usw.) Die Finanzierung, insbesondere die Zwischenfinanzierung von Leistungen und Investitionen durch die Stadtwerke-Holding ist neben den steuerlichen Aspekten ein Kerngedanke des Unternehmensverbundes.„Die Finanzierung betrifft insbesondere die ViP und die Bäderlandschaft Potsdam GmbH (BLP), die zum einen die geringsten Ressourcen aus den eigenen Erträgen aufweisen, zum anderen einen hohen Investitionsbedarf haben. Durch die zunehmende Investitionstätigkeit der Tochtergesellschaften ist im gesamten Stadtwerke-Verbund ein hoher Finanzierungsbedarf erforderlich. Auch vor dem Hintergrund knapper werdender Fördermittel von Land und Bund ist die Stabilität und Finanzstärke der Stadtwerke-Holding von entscheidender Bedeutung. Innerhalb des Stadtwerkeverbundes kommen die städtischen Anteile an den Gewinnen – generiert insbesondere von der EWP - den beiden sich nicht aus eigener Kraft finanzierbaren Unternehmen ViP und BLP zugute. Die Stadtwerke sind durch umfangreiche Vertragswerke gesellschafts- und steuerrechtlich definiert. Zwischen den gemischtwirtschaftlichen Tochterunternehmen (35 Prozent der EWP-Anteile liegen bei der EON EDIS AG und 49 Prozent der STEP-Anteile bei der REMONDIS AG & Co. KG) und der Stadtwerke-Holding gibt es Ergebnisabführungsverträge. Die ViP, die BLP, die kommunale Fuhrparkservice Potsdam GmbH und die Stadtbeleuchtung Potsdam GmbH sind über Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag in die Stadtwerke eingegliedert. Mit der Landeshauptstadt gibt es ebenfalls eine Reihe Verträge grundsätzlicher Natur: Bei der EWP sind dies der Ver- und Entsorgungsvertrag im Wasserbereich sowie die Konzessionsverträge für Strom und Gas und der Fernwärmegestattungsvertrag, bei der ViP der bereits erwähnte Verkehrsleistungs- und finanzierungsvertrag, bei der STEP der Vertrag zum Sammeln und Transportieren von Abfällen, Wertstoffen und Fäkalien und die Durchführung der Straßenreinigung sowie der Deponievertrag. Die beiden kleineren Gesellschaften BLP und SBP sind über den Bäderübernahmevertrag und den Bäderfinanzierungsvertrag bzw. über den Vermögensübertragungsvertrag und Überleitungsvertrag des Eigenbetriebes Stadtbeleuchtung Potsdam mit der Holding verbunden. Der Bereich Beteiligungsmanagement ist wie oben erwähnt geschäftsübergreifend bei gesellschaftsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Themen tätig. Das Beteiligungsmanagement umfasst Aufgaben der Steuerung, der Verwaltung und des Controllings der Unternehmensbeteiligungen der Landeshauptstadt Potsdam sowie Aufgaben der Mandatsbetreuung. Zu den Aufgaben des Beteiligungsmanagements gehört auch die Erstellung des Beteiligungsberichtes. 2012 befasste sich der Bereich neben der regulären Tätigkeit schwerpunktmäßig mit der Umsetzung der Empfehlungen der Transparenzkommission der Landeshauptstadt Potsdam. Der Bereich ist seit 2011 beim Oberbürgermeister angesiedelt und hat eine federführende Rolle bei der Implementierung und der Umsetzungskontrolle des Corporate Governance Kodex der Stadt. Über die Funktion als Gesellschafterin der Stadtwerke ist die Landeshauptstadt Potsdam in alle wichtigen Entscheidungen maßgeblich involviert. Der Oberbürgermeister konzentriert sich auf die Gesellschafterfunktion in den städtischen Eigengesellschaften, also auch der SWP. Aufsichtsratsvorsitzender der SWP ist der Bürgermeister, zugleich Beigeordneter für Zentrale Steuerung und Service. Das Beteiligungsmanagement bereitet eigenständig oder auf der Grundlage der Beschlussunterlagen der Gesellschaften sowohl Gesellschafterversammlungen als auch Aufsichtsratssitzungen für die jeweiligen städtischen Vertreter vor. Bei der SWP sind neben dem Bürgermeister und vier Arbeitnehmervertretern sieben Vertreter über die Stadtverordnetenversammlung im Aufsichtsrat. Die EWP, die VIP und die STEP haben jeweils eigene Aufsichtsräte, mit städtischen Vertretern. Bei den kleineren Stadtwerke-Gesellschaften, wie BLP, KFP und SBP, die über keinen eigenen Aufsichtsrat verfügen, befasst sich der Stadtwerke-Aufsichtsrat mit den wesentlichen Unternehmensentscheidungen. 37 Der Stadtverordnetenversammlung obliegen - nach den kommunalrechtlichen Bestimmungen - u.a. Entscheidungen über den wesentlichen Inhalt von Satzungen von Gesellschaften, an denen Potsdam unmittelbar oder mittelbar mehr als ein Viertel der Anteile hält sowie über die Entsendung von Stadtverordneten in Aufsichtsräte oder Beiräte. Insofern erfolgt ein abgestimmtes und gutes Zusammenspiel der zur effektiven Steuerung der StadtwerkeHolding beteiligten Gremien. Die Clusterbildung war ein wichtiges Kriterium der Führungsarbeit innerhalb der Stadtwerke in den Jahren nach ihrer Gründung. Der Schwerpunkt lag insbesondere in den Bereichen Energie und Wasser, also der leitungsgebundenen Daseinsvorsorge. Die Zusammenfassung potentieller und bestehender Kunden, die hinsichtlich bestimmter Kriterien ein hohes Maß an Ähnlichkeit aufweisen, führte hier im Jahr 2002 zur Fusion der EWP unter dem Dach der Stadtwerke. Die besondere Herausforderung dabei sind die unterschiedlichen Preismodelle: bei der Energie die Marktpreise, beim Wasser und Abwasser die Gebühren entsprechend der städtischen Satzungen. Intern sind jedoch unter Finanzierungsaspekten beides letztlich Geldströme, die wiederum jeweils in die Investitionen und in die Betriebsführung fließen. Die Beteiligungsunternehmen sind in der Regel auf Grund ihres Unternehmenszwecks von herausgehobener Bedeutung für das Gemeinwohl. Während private Unternehmen ausschließlich marktorientiert auftreten, agieren öffentliche Unternehmen viel stärker im Spannungsfeld zwischen Markt, Politik und Öffentlichkeit. Auch die Eigentümer öffentlicher Unternehmen sind selbstverständlich an effektiven Strukturen und an einer Rendite im Umgang mit knappen Ressourcen interessiert. Sie sind jedoch nicht nur Gesellschafter, sondern auch Auftraggeber. Dadurch ist die Steuerung häufig schwieriger als in der Privatwirtschaft. Entsprechend bedarf es hier besonders klarer, transparenter und effizienter Steuerungs- und Kontrollmechanismen, aber auch wechselseitiger Informations- und Konsultationsbeziehungen von der Planung über die Durchführung bis hin zur Ergebnisdarstellung. Eine zeitweilig in Potsdam eingesetzte Transparenzkommission 41 hat am 16. 01. 2012 ihren Schlussbericht vorgelegt. Der Bericht enthält u.a. Empfehlungen zu den Themenkomplexen Sponsoring und Compliance sowie Empfehlungen zur Stärkung der Aufsichtsräte, zum Erlass einer Geschäftsführerrichtlinie und zur Verbesserung der Steuerung und Kontrolle städtischer Unternehmen. Die Empfehlungen der Transparenzkommission wurden vom Beteiligungsmanagement aufgegriffen und mit Maßnahmen zu deren Umsetzung untersetzt. Ziel war und ist es, Transparenz bei Entscheidungen in städtischen Unternehmen zu gewährleisten und dem gestiegenen Informationsbedürfnis der Stadtverordneten und der interessierten Öffentlichkeit nachzukommen. So wurde z.B. eine Richtlinie „Geschäftsführer“, welche einem transparenten Verfahren zur Auswahl und Neubesetzung von Geschäftsführern in städtischen Unternehmen bzw. Beteiligungen dient - und nach der jetzt verfahren wird - und ein Handlungskatalog für Mitglieder in Aufsichtsräten in städtischen Unternehmen von der SVV beschlossen und der Mustergesellschaftsvertrag überarbeitet. Besonders zu erwähnen sind auch die Sponsoring-Richtlinien und die Compliance-Richtlinie. Diese sind erarbeitet worden unter Einbeziehung der städtischen Unternehmen sowie einer Vielzahl weiterer Beteiligter und werden nun in den Unternehmen umgesetzt. Um dem wachsenden Informationsbedürfnis der Stadtverordneten nachzukommen, wird neben der Erstellung des Beteiligungsberichtes, der auch auf der Internetseite der Landeshauptstadt veröffentlicht wird, regelmäßig im nichtöffentlichen Teil des Hauptausschusses über die wesentlichen Inhalte der Sitzungen bzw. Beschlüsse der Gesellschafterversammlungen ausgewählter städtischer Unternehmen unterrichtet. In einer Anlage zum Kodex der Landeshauptstadt Potsdam ist der gewünschte Zielbildungsprozess dargestellt. So soll die Steuerung der Unternehmen der Landeshauptstadt Potsdam über unternehmensspezifische Zielsysteme erfolgen. Die Aufgaben des Unternehmens werden im Gesellschaftsvertrag bzw. in der Satzung als Gegenstand bestimmt. Es gibt eine enge Abstimmung zwischen dem zuständigen Fachbereich und dem Bereich Beteiligungsmanagement unter Einbeziehung des betreffenden Unternehmens. Die Kommission wurde im Zusammenhang mit der sogenannten Stadtwerkeaffäre im Jahr 2011 auf Beschluss der Stadtverordnetenversammlung eingesetzt. 41 38 Die Oberziele enthalten die grundsätzlichen Leitaussagen für das jeweilige Unternehmen, Teilziele beziehen sich auf die einzelnen Segmente des Tätigkeitsfeldes. Die Umsetzung der durch die Landeshauptstadt Potsdam bestimmten Unternehmensziele liegt in der Verantwortung der jeweiligen Geschäftsführungen. Bestandteil der Steuerung der Beteiligungen mittels Eigentümerzielen ist das Zielcontrolling. Es prüft die fachlichen und finanziellen Zielvorgaben aus den Eigentümerzielen sowie die Konkretisierung im strategischen Unternehmenskonzept und der Wirtschaftsplanung. Dies erfolgt z.B. im Rahmen der Jahresabschluss-Analyse und der Wirtschaftsplan-Analyse. Außerdem werden unterjährige Berichte erstellt, die den Stand der Zielerreichung in Bezug auf die in der Wirtschaftsplanung gesetzten Jahresziele dokumentieren. Die Gründung der Bäderlandschaft Potsdam GmbH (BLP) aus Teilen des städtischen Sportstätten- und Bäderamtes war 2005 die erste Erweiterung der Stadtwerke um ein neues Geschäftsfeld. Die Stadtbeleuchtung Potsdam GmbH (SBP) und die Kommunale Fuhrparkservice Potsdam GmbH (KFP) folgten. Generell wuchs das mengenmäßige Aufgabenvolumen der Stadtwerke-Unternehmen kontinuierlich. Ein Hauptgrund war die brandenburgische Gemeindegebietsreform im Jahr 2003. Dadurch wuchs Potsdam schlagartig um 11.000 Einwohner. Bis 2011 wurden die Bereiche Energie, Wasser, Entsorgung und Verkehr auf die so genannten Neuen Ortsteile ausgedehnt. Die brandenburgische Landeshauptstadt ist eine der wenigen ostdeutschen Großstädte, die wieder wachsen. Aktuell hat Potsdam 158.590 Einwohner (Stichtag 30. September 2012). In nicht allzu ferner Zeit werden es voraussichtlich fast 190.000 sein. Vor allem im Hinblick auf diese Entwicklung und die Vorgaben des Klimaschutzkonzeptes der Landeshauptstadt haben die Unternehmen des Stadtwerkeverbundes jeweils eigene Unternehmensstrategien für die nächsten Jahre entwickelt, die in die übergreifende SWPNachhaltigkeitsstrategie 2050 eingebettet sind. Im Ergebnis der Bevölkerungsentwicklung wurde im Jahr 2012 die Grenze von 100.000 Netzkunden im Strombereich erreicht. Dies machte bei der EWP die Ausgründung der Netzgesellschaft Potsdam GmbH (NGP) zum 01.01.2013 notwendig. Die NGP ist nun für die Strom- und Gasnetze zuständig. Um auf die Erfordernisse der Energiewende angemessen zu reagieren, wurde außerdem, neben vielen Eigenaktivitäten in der EWP, 2012 eine Beteiligung an einer Windgesellschaft (BMV Energie GmbH & Co KG) eingegangen. Hierbei handelt es sich um eine interkommunale Kooperation mehrerer Stadtwerke und Regionalversorger. Gegenstand ist die Umsetzung des Klimaschutzkonzeptes der Landeshauptstadt Potsdam einschließlich Realisierung der dort definierten Investitionen in Windstromerzeugungsanlagen. 39 4.2 Schwerin Zu 1: „Konzern-Stadt“-Konzepte in der Beispielkommune. Chronologie der Konzeptentwicklung. Zentrale Dokumente und Beschlüsse. Die Entwicklung der kommunalwirtschaftlichen Strukturen vollzog sich in Schwerin, ähnlich wie in den meisten Kommunen der neuen Länder, in der direkten Folge rechtlicher Rahmensetzungen: in erster Linie sind dies das Kommunalvermögensgesetz aus dem Jahr 1990 und der sogenannte Stromvergleich vor dem Bundesverfassungsgericht im Jahr 1992. Im Mittelpunkt stehen die konzernähnlich organisierten Stadtwerke mit den Segmenten – jeweils bei Tochterunternehmen angesiedelt – Energieerzeugung, Energieverteilung, Energienetze, Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, letztere als Betriebsführer des Eigenbetriebes Schweriner Abwasserentsorgung. Auch die weiteren Bereiche der Kommunalwirtschaft im Kontext mit den Aufgabenträgerschaften einer kreisfreien Stadt sind in Schwerin in erster Linie in privatrechtlichen Gesellschaften organisiert. Allein- oder Mehrheitseigentümer ist in den meisten Fällen die Landeshauptstadt Schwerin. Wichtigste Ausnahme ist die Helios Kliniken GmbH, an der die Stadt lediglich 5,1 Prozent der Anteile hält. Diese eher pragmatisch etablierten Strukturen sind mit Ausnahme der Stadtwerkegruppe von „KonzernStadt“-Konzepten oder gar der „Unternehmen-Kommune“-Idee auch ausgangs der 90er Jahre noch weit entfernt. Erst zu Beginn des neuen Jahrtausends wird in Schwerin damit begonnen, einen neuen konzeptionellen Ansatz umzusetzen. Dabei geht es zentral um die Entwicklung zentraler Steuerungsinstrumente, Dienste und Serviceleistungen: Erstens aus der Verwaltung gegenüber den Beteiligungen, zweitens durch die Bündelung von Managementleistungen in erster Linie für die Verwaltung vorwiegend in Eigenbetrieben, drittens durch eine übergreifende Prozessorganisation, die Kernverwaltung und Beteiligungen als einheitlichen Prozess und Organismus begreift, und damit dem Verständnis des „Unternehmen Kommune“ entspricht, wie es in dieser Studie dargelegt wird. Die gerade genannte erste Kategorie wird repräsentiert durch die Gesellschaft für Beteiligungsverwaltung Schwerin mbH (Gründungsjahr: 2003). Die zweite Kategorie umfasst den Eigenbetrieb Zentrales Gebäudemanagement Schwerin (Gründungsjahr: 2005), den Eigenbetrieb SDS Stadtwirtschaftliche Dienstleistungen Schwerin (Gründungsjahr: 2001) und die SVD Schweriner Verkehrs- und Dienstleistungs-GmbH (Gründungsjahr: 2002). Die dritte Kategorie wird repräsentiert durch die SIS - Schweriner IT- und Servicegesellschaft mbH (Gründungsjahr: 2005). Zu 2: Darlegung der konzeptionellen Herangehensweise (komplexe Strukturierung, horizontale und/oder vertikal Strukturierung, Clusterbildung, Schnittstellen Kernverwaltung – externe kommunale Bereiche, Einbindung gemischtwirtschaftlicher Unternehmen usw.) Wie eingangs dargelegt, wird in Schwerin bei der Implementierung von komplexen kommunalwirtschaftlichen Strukturen ein eher induktiver Weg beschritten. Die kurz skizzierte Gründung übergreifender Servicegesellschaften hatte zweifellos einen konzeptionellen Ansatz, aber nicht im Sinne eines umfassenden Aufgaben- und Organisationsmodells, sondern mit der eher pragmatischen Intention, konkrete Aufgabenbereiche zu bündeln. Immerhin wurden aber Anfang des ersten Jahrzehnts Strukturen geschaffen, die bereits mit ihrer Etablierung das Potential besaßen, die kommunalwirtschaftliche Betätigung in einem umfassenden Sinne zu vernetzen. Konkret handelt es sich um zwei Gesellschaften, die Gesellschaft für Beteiligungsverwaltung Schwerin mbH und die SIS - Schweriner IT- und Servicegesellschaft mbH. Warum für beide Gesellschaften die objektiv vorhandenen Potentiale im Sinne einer komplexen Aufgaben- und Organisationsbündelung nicht sofort voll erschlossen wurden, sondern dies erst ab dem Jahr 2010 mit einer klar erkennbaren konzeptionellen Zielsetzung sehr konsequent erfolgte, kann im Rahmen dieser Studie nicht untersucht werden. Im Folgenden soll aber kurz skizziert werden, wie dieser Prozess ab 2010/2011 organisiert wurde. 40 Die SIS - Schweriner IT- und Servicegesellschaft mbH wurde im Jahr 2005 gegründet und nahm am 1. Januar 2006 ihre Tätigkeit auf. Grundlage war ein Beschluss der Schweriner Stadtvertretung aus dem Jahr 2005, in dem die übergreifende Zuständigkeit der SIS für alle relevanten IT-Prozesse in den Beteiligungen der Stadt und gleichermaßen in der Verwaltung geregelt wurde. Mit diesem Beschluss wurde – auch im deutschlandweiten Maßstab – in Schwerin Neuland beschritten. Ein kommunaler ITDienstleister für das Unternehmen Kommune in Gänze, also für alle Beteiligungen, unabhängig von ihrer rechtlichen Konstitution, und für die Verwaltung, ist nach Kenntnis des Autors auch aktuell in Deutschland ohne Beispiel. Die SIS nahm zunächst als Tochtergesellschaft der Stadtwerke Schwerin GmbH ihre Tätigkeit auf. Damit wurden auch - bis auf eine Ausnahme - alle Mitarbeiter des bisherigen IT-Bereiches in der Verwaltung auf der Grundlage von Personalüberleitungsverträgen in die neue kommunale privatrechtliche Gesellschaft überführt. Dieser schwierige Prozess konnte nach anfänglichen Widerständen am Ende weitestgehend reibungslos und konfliktfrei realisiert werden. Für Personalübergänge, die bei weiteren Restrukturierungen zukünftig anstehen, wurde die Schlussfolgerung gezogen, vor allem die Kommunikation im Vorfeld zu optimieren. Im Jahr 2010 erfolgte – wiederum auf der Grundlage entsprechender Stadtvertretungsbeschlüsse – die Übertragung von 100 % der Geschäftsanteile der SIS an die Landeshauptstadt Schwerin als Alleingesellschafterin. Seit der Existenz der SIS als städtische Gesellschaft erfolgt die Interaktion zwischen diesem Unternehmen und der Gesellschaft für Beteiligungsverwaltung Schwerin mbH in einer neuen Qualität. Grundlage ist die direkte Anbindung beider Gesellschaften an die Eigentümerin, die Landeshauptstadt, manifestiert durch deren alleinige Gesellschafterstellung. Natürlich ist diese objektive Grundlage die Hauptursache dafür, dass sich beide Unternehmen zunehmend als das Herzstück der komplexen Organisation des Unternehmens Kommune Schwerin profilieren. Für die Analyse und die Bewertung dieses Vorgangs ist aber auch zur Kenntnis zu nehmen, dass beide Geschäftsführer mit ihrem konsistenten und konstruktiven Zusammenwirken dafür einen wichtigen Beitrag leisten. Im Ergebnis erfolgte dann zu Jahresbeginn 2012 die Übertragung der Aufgabe Personalabrechnung für die Stadtverwaltung an die SIS, die diese Aufgabe bereits seit Gründung für die kommunalen Gesellschaften wahrgenommen hatte. Die SIS versteht sich nicht in erster Linie als technischer IT-Dienstleister mit spezifischen Hard- und vor allem Softwarekompetenzen. Priorität hat vielmehr die fachbezogene Herangehensweise. Die SISMitarbeiter sind neben ihrer IT-Kompetenz auch Spezialisten für die vielfältigen Fachprozesse, die in den Unternehmen und in der Verwaltung stattfinden, im kaufmännischen, vertrieblichen, Abrechnungs- oder Personalmanagement, um nur einige Beispiele zu nennen. Die SIS fungiert gegenüber der Verwaltung und den kommunalen Gesellschaften als Shared Service Center (SSC). Bewährt hat sich hier in der Zusammenarbeit, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der SIS mit Mitarbeitern der Verwaltung und den städtischen Gesellschaften in regelmäßig tagenden Facharbeitsgruppen zu verschiedensten Themenfeldern eng zusammenarbeiten. In diesen gemeinsamen Runden werden auf der Arbeitsebene alle Aufgaben und Problemstellungen aus den Fachbereichen bearbeitet. Auch die regelmäßige Teilnahme an Führungskräfterunden der städtischen Gesellschaften und auch der Verwaltung ist Basis für einen direkten Informationsaustausch, um Problemstellungen schneller erkennen und einer Lösung zuzuführen zu können. Ergänzt wird dieser Informationsaustausch durch regelmäßige Gespräche auf der Geschäftsleitungsebene zu u.a. strategischen Themen. Mit dieser Ausrichtung kann die Vielzahl an Informationen, die bei der SIS verarbeitet werden, auch für die spezifischen Erfordernisse eines effizienten Beteiligungsmanagements aufbereitet werden. Das ist eine zentrale Schnittstelle zwischen SIS und der Beteiligungsgesellschaft. 41 Exkurs I: Die SIS - Schweriner IT- und Servicegesellschaft mbH Die deutschlandweite Alleinstellung, die die SIS wegen ihrer übergreifenden Zuständigkeit für das Gesamtkonstrukt Unternehmen Kommune Schwerin besitzt, rechtfertigt es, die Gesellschaft im Folgenden kurz vorzustellen. 42 Die SIS ist der kommunale IT-Dienstleister der Landeshauptstadt Schwerin. Zu ihren Kunden gehören neben der Verwaltung der Landeshauptstadt und deren Eigenbetrieben, alle Unternehmen der Stadtwerke-Gruppe, die Wohnungsgesellschaft Schwerin, die Schweriner Abfallentsorgungs- und Straßenreinigungsgesellschaft, der Zoologische Garten sowie das Mecklenburgische Staatstheater Schwerin mit insgesamt mehr als 1600 ITArbeitsplätzen. Durch die Mitarbeiter der SIS werden über 150 unterschiedliche Fachapplikationen betreut. Zum 1. Januar 2006 übernahm die SIS sämtliche IT-Aufgaben ihrer Kunden. Neben der Gewährleistung eines stabilen IT-Betriebes wird derzeit durch systematische Zentralisierung und Standardisierung eine einheitliche moderne IT-Landschaft aufgebaut. Erste Effekte hinsichtlich der von den Kunden der SIS erwarteten Optimierung der IT-Kosten verbunden mit einer Steigerung der Qualität konnten bereits im ersten Geschäftsjahr erzielt werden. Die SIS begleitet ihre Kunden auch aktiv in der Bearbeitung von Zukunftsthemen und der Neugestaltung von Prozessabläufen, beispielsweise bei der Schaffung von eGovernment-Lösungen, die für die Verwaltungsmodernisierung eine Schlüsselrolle einnehmen. Als Basis wurde bereits eine einheitliche eGovernment-Plattform zum gesicherten Datenaustausch aufgebaut. Hierbei wurde als Kernkomponente der Daten- und Diensteprozessor ProGOV eingesetzt, um medienbruchfreie und rechtssichere Kommunikationsund Transaktionsprozesse im Internet zu gewährleisten. Zu den Nutzern dieser einheitlichen eGovernment-Plattform zählen die Schweriner Stadtwerke, die Stadtverwaltung Schwerin sowie weitere kommunale Betriebe der Landeshauptstadt, die gegenwärtig sowohl kommunale Prozesse als auch Prozesse eines Energieversorgungsunternehmens elektronisch umsetzen: den elektronischen Rechnungsversand (Verbrauchsabrechnung Strom, Gas, Wärme) den elektronischen Bescheidversand für Abfall- und Straßenreinigung den elektronischen Grundsteuerbescheid zwischen Verwaltung und Wohnungsgesellschaft Schwerin mbH (WGS) und den Datenaustausch von Gewerbedaten (in Vorbereitung) Für das Energiedatenmanagement der Schweriner Stadtwerke wurde in Zusammenarbeit zwischen der SIS, der SIV.AG - dieses Rostocker Software- und Systemhaus ist Hersteller des in der Stadtwerke SchwerinGruppe im Einsatz befindlichen Abrechnungssystems kVASy - und der procilon IT-Logostics GmbH ein entsprechender Verfahrensadapter für ProGOV energy entwickelt und in die Praxis überführt. Dieser Verfahrensadapter gewährleistet den verschlüsselten Datenaustausch in den von der Bundesnetzagentur geforderten EDIFACT-Formaten sowie den rechtssicheren Austausch von Rechnungsdaten (INVOIC) mit qualifizierter elektronischer Signatur. Gleichzeitig werden die Daten an das vorhandene Archivsystem übergeben. Wie Prozesse zwischen Versorgungsunternehmen und Unternehmen der Wohnungswirtschaft mit der Nutzung der einheitlichen eGovernment-Plattform effizienter gestaltet werden können, zeigt das von der SIS für die Stadtwerke Schwerin entwickelte modulare Servicepaket: Bei der Abrechnung und automatischen Umsatzzuordnung der Rechnungsbeträge erfolgen Zahlungen über so genannte virtuelle Kontonummern. Die Rechnungsbeträge und Abschlagszahlungen je Zähler und Verbrauchsstelle werden mittels Lastschrifteinzug von den Stadtwerken erhoben. Die Bank beziehungsweise Sparkasse übernimmt die Verrechnung über Verfahren wie BK01 oder S-ClearAccount und stellt die Wir stützen uns dabei auf eine Projektskizze des Geschäftsführers, Matthias Effenberger, die dieser für eine Konsultation mit dem Autor am 13. September 2013 erarbeitet hat. 42 42 elektronischen Kontoinformationen von Haupt- und Unterkonten zum Abruf über ein CashManagementProgramm zur Verfügung. Das ERP-System der WGS liest die Kontoinformationen ein und ordnet die Beträge automatisch je Zähler und Verbrauchsstelle zu. Ein so optimiertes Betriebskostenmanagement ermöglicht eine wesentlich schnellere Erstellung der Betriebskostenabrechnung und zeigt klare Kostenvorteile durch die nahezu hundertprozentige automatische Zuordnungsquote auf. In einem weiteren Modul werden die Verbrauchs- und Abrechnungsdaten elektronisch bereitgestellt. Vom Abrechnungssystem kVASy werden die Daten an die zentrale eGovernment-Plattform übertragen. ProGOV sorgt hier für die Verschlüsselung und Anbringung der qualifizierten Signatur und ermöglicht damit die rechtssichere und medienbruchfreie Transformation zum Unternehmen der Wohnungswirtschaft, wo die Verbrauchsinformationen per E-Mail und per Onlineservice eingehen. Bei der Verwaltungsmodernisierung der Stadtverwaltung Schwerin werden gegenwärtig zwei weitere Prozesse integriert: der elektronische Grundsteuerbescheid zwischen Verwaltung und WGS sowie der Datenaustausch von Gewerbedaten. Seit Februar 2008 werden die fälligen Grundsteuerbeträge in einem automatisierten Verrechnungsverfahren zwischen dem Finanzverfahren H&H HKR der Landeshauptstadt und dem bei der Wohnungsgesellschaft Schwerin eingesetzten wohnungswirtschaftlichen ERP-System WohnData ausgetauscht und automatisiert verbucht. Dabei entfällt bei der WGS der manuelle Aufwand für Bescheidbearbeitung und Zahlungsanweisung sowie auf Seiten der Verwaltung die Zahlungseingangsverbuchung im HKR-System. Geplant ist in den kommenden Monaten die Umsetzung des elektronischen Grundsteuerbescheides unter Nutzung der serverseitigen qualifizierten Signatur bei gleichzeitiger rechtskonformer Archivierung der Dokumente und Signaturen nach ArchiSIG. Eine der heute für die Gewerbeämter aufwendigste und kostenintensivste Arbeit besteht im Ausdruck und Versand von bis zu 13 Exemplaren je eingegangener Gewerbeanzeige an die verschiedensten Stellen. Wünschenswert ist es, hier durch die (sichere) elektronische Übermittlung von Daten eine weitere Vereinfachung zu erzielen. In einem ersten Projektabschnitt soll in Zusammenarbeit mit dem Anbieter des Gewerbefachverfahrens, und dem IT-Dienstleister der IHK Schwerin der vollautomatische Datenaustausch zwischen dem Gewerbeamt der Stadtverwaltung Schwerin und der IHK im Format datml-raw erfolgen. Basis für den Transport der Gewerbedaten bildet das OSCI-Protokoll. Auch die Kommunikation zwischen Bürger/Unternehmen und Kommune wird in einem nächsten Projektschritt berücksichtigt, indem die An-, Um- und Abmeldung eines Gewerbebetriebes sowie die Anfrage eines Auskunftsersuchens vollständig elektronisch erfolgen. Gleichzeitig soll die bestehende eGovernment-Infrastruktur des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Governikus / Landesformularserver Lucom) und der Daten- und Diensteprozessor ProGOV als zentrale eGovernment-Komponente im Projekt der SIS zum Einsatz kommen. 43 Fazit: Die Diskussion der fachlichen Tätigkeit der SIS 43 führte natürlich auch zu der Fragestellung, welche Effekte die Etablierung eines zentralen IT-Dienstleisters für das Gesamtunternehmen Kommune Schwerin vor allem hinsichtlich der Einsparung von Kosten und Personal mit sich bringt. Diese sehr einseitige Begrenzung auf die üblichen, quantifizierbaren Faktoren 44 – dass diese in Kommunen gleichwohl einen hohen Stellenwert haben, ist Ausdruck der dramatischen und vor allem strukturellen Unterfinanzierung, die von wenigen Ausnahmen abgesehen, alle Gebietskörperschaften in Deutschland betrifft - negiert, dass wir kommunales Handeln in erster Linie daran zu messen haben, in welcher Qualität die Aufgaben, pflichtige wie freiwillige, erfüllt werden, und wie diese Aufgabenerfüllung dazu beiträgt, das Leben in unseren Kommunen im besten Sinne lebenswert zu machen. Unter dieser Überschrift ist eine wirklich komplexe Darstellung der Effekte, die sich aus der Tätigkeit der SIS ergeben, zum einen gar nicht möglich, zum anderen auch nicht sinnvoll. Denn der Bürger bindet sein Wohlgefühl ja nicht in einer eindimensionalen Korrelation an die Tätigkeit eines einzelnen kommunalen Akteurs, sondern er nimmt die Kommune in ihrer Gesamtheit und ihrer Komplexität wahr. Und nur in dieser Konstitution schafft sie Behagen oder Unbehagen. Dass dies nicht einer Exceltabelle darstellbar ist, damit hat Richard David Precht Recht. Insofern beschränken wir uns unter der Überschrift Effekte im Folgenden nur auf einige wenige Anmerkungen: Kommunen in Deutschland sind zu ihrer Aufgabenerledigung in der übergroßen Mehrheit personell und finanziell unzureichend ausgestattet. Insofern ist es bereits ein zentraler Effekt, wenn mit diesen vorhandenen, und bekanntlich nicht ausweitbaren, Ressourcen die Qualität der Aufgabenerledigung deutlich verbessert wird. Dieser Effekt kann aus der Darstellung der fachlichen Tätigkeit der SIS unmittelbar und plausibel abgeleitet werden. Diese Qualifizierung wirkt auf den Bürger, sie wirkt aber auch auf die kommunalen Unternehmen und die Verwaltung. Allein die fachliche, weit über den technischen IT-Aspekt hinausgehende Betreuung durch die SIS, hat in Schwerin zu nachweisbaren und positiven Ergebnissen geführt. Stichworte sind beispielsweise höheres Kostenbewusstsein für IT-Prozesse, Vereinigung von Systemen, stärkere Anwenderorientierung. Für den Bürger bedeutet dies mehr Transparenz und eine starke Vereinfachung seiner Beziehungen zu Verwaltung und Unternehmen. Für die Mehrzahl der Bürger ist der Unterschied zwischen einer Rechnung und einem Gebührenbescheid nicht wesentlich, im Regelfall kennt er ihn gar nicht. Für ihn ist nur eines relevant: er hat eine Zahlung zu leisten, und wenn dies in einer einheitlichen Prozedur für alle nur denkbaren Vorgänge möglich ist, dann bedeutet dies einen qualitativen Fortschritt. Hier wird Bezug genommen auf die Diskussion, die der Autor mit den Geschäftsführern der SIS und der Beteiligungsgesellschaft am 13. September 2013 in Schwerin geführt hat. 44 Dass wir uns in Deutschland gesellschaftlich und auch wissenschaftlich insgesamt sehr einseitig auf die quantitative Beschreibung von Prozessen und Sachverhalten konzentrieren, wo doch die qualitative Diskussion, darüber kann es keinerlei Zweifel geben, viel wichtiger, natürlich auch viel anspruchsvoller ist, hat der Philosoph Richard David Precht in einem Essay im SPIEGEL, Ausgabe 37/2013, S. 138f, sehr überzeugend dargelegt. Der Autor hat diese Meinungsäußerung unmittelbar nach der erwähnten Konsultation in Schwerin am 13. September 2013 auf der Rückfahrt nach Berlin, natürlich in einem öffentlichen Verkehrsmittel, zur Kenntnis genommen. Und weil die Formulierungen von Precht geradezu optimal zum vorangegangen Disput passen, soll der Autor auszugsweise zitiert werden: „Dass wir heute Daten in unvorstellbarer Menge erfassen und verarbeiten können, hat nicht nur die Träume von Geheimdiensten in gesellschaftliche Alpträume verwandelt und digitale Unternehmen zu Spitzeldienstlern gemacht. Weit darüber hinaus hat die Quantifizierung von allem und jedem das Ethos der gesamten Gesellschaft unterspült. Nicht die Qualität zählt, sondern Quantität. Und da Quantität leicht zu bewerten ist, bleibt das mühselige Geschäft der Urteilsbildung, die jedem Qualitätsurteil unterliegt, zumeist aus. Besonders betroffen sind davon die Gesellschaftswissenschaften. Welcher entscheidende Impuls dringt heute noch wie in den sechziger oder siebziger Jahren von Politologen, Soziologen, Pädagogen, Kulturwissenschaftlern, Kommunikations- und Medienwissenschaftlern in die Politik vor? Ganze Universitätsdisziplinen erscheinen heute nahezu lahmgelegt unter der zentnerschweren Last empirischer Forschung. Wer als Geisteswissenschaftler Projekte finanziert haben will, muss messen und quantifizieren…..Doch die kollektive Verwandlung von Intentionen, Interpretationen und Interventionen in Messdaten hinterlässt ihre Spuren. Selbst wenn es um die Beurteilung von Schulen oder anderen Institutionen geht, wird heute fast nur noch empirisch evaluiert, so als könnte deren Qualität je eindeutig quantitativ erfasst werden. „Die messbare Seite der Welt“, möchte man diesem seelenlosen Treiben mit Martin Seel zurufen, „ist nicht die Welt. Es ist die messbare Seite der Welt!“ 43 44 Die anspruchsvolle fachliche Ausrichtung der SIS impliziert auch und vor allem den Anspruch, Informationen nicht einfach nur zu sammeln und zu verarbeiten. Vielmehr geht es um Selektion, und um eine am Kunden und der Aufgaben orientierten Auswertung. Unter dem Stichwort Informationsüberflutung und –chaos wird eine Instanz, die zu einer solchen qualifizierten Sortierung in der Lage ist, auf kommunaler Ebene immer wichtiger. Exkurs II: Von der Stadtwerketochter zur städtischen Gesellschaft – Versuch einer Evaluierung der EigentümerRestrukturierung der SIS - Schweriner IT- und Servicegesellschaft mbH Neben der bereits beschriebenen inhaltlichen Ausrichtung der SIS als kommunaler IT-Dienstleister für das Unternehmen Kommune in seiner Gesamtheit und der Bewertung als vermutlich deutschlandweites Unikat, verdient auch die skizzierte Veränderung der Eigentumsverhältnisse der SIS die nachfolgenden Anmerkungen im Rahmen eines eigenen Exkurses. Die zunächst vorgenommene Eingliederung der SIS in den Schweriner Stadtwerkekonzern folgt einer mehrheitlich in Deutschland gängigen Strukturüberlegung. Danach gelten die Stadtwerke – vorwiegend sind das vor allem in größeren Kommunen Verbundunternehmen, die über eine Holding, mindestens zur Realisierung des steuerlichen Querverbundes, zunehmend aber auch zur Realisierung übergreifender Managementfunktionen, verfügen – als die zentrale Säule der kommunalwirtschaftlichen Betätigung. Diese Einordnung resultiert nicht zuletzt aus der im Vergleich mit anderen Segmenten der Kommunalwirtschaft herausragenden Ertragskraft. Es ist konzeptionell durchaus plausibel, eine solche Struktur gleichsam als die Zentrale eines „Konzern-Stadt“ nach „altem Verständnis“ 45 auszubauen und zu profilieren. Dieser Ansatz mag aus reiner Prozesssicht sinnvoll sein. Zudem gibt es gute Gründe, Managementfunktionen, nicht nur die Beteiligungen, sondern für das gesamte Unternehmen Kommune, dort anzusiedeln, wo die besten personellen, finanziellen und infrastrukturellen Voraussetzungen bestehen. Aus Sicht des Autors wäre dies aber ein rein technokratisches Vorgehen, welches grundlegende Fragen des Zusammenwirkens von Eigentümerin, also der Kommune, und deren Beteiligungen außer Acht lässt. Die Tatsache, dass die Kommune gesellschaftsrechtlich als Eigentümerin fungiert – dies natürlich auf der Grundlage einer durchgängigen Legimitationskette beginnend mit der gewählten Stadtvertretung – ist unstrittig. Aus dieser Eigentümerfunktion folgt zwingend, dass der Standort für die Gesamtsteuerung des Unternehmens Kommune nur die kommunale Gebietskörperschaft und deren Organe sein können. Allein aus diesem grundlegenden Kontext heraus ist die Ansiedlung zentraler Steuerungs- und Informationsfunktionen in Beteiligungsunternehmen grundsätzlich abzulehnen. Denn dies könnte dazu führen, dass die Leiter dieser Unternehmen vom Objekt der Steuerung zu dessen Subjekt werden. In dieser Logik könnte darüber hinaus gefordert werden, dass auch alle weitergehenden Managementund Dienstleistungsfunktionen, die ganzheitlich für das Unternehmen Kommune etabliert werden, in eigenständigen Strukturen konzentriert werden, auf die vor allem auch eigentumsrechtlich der volle Zugriff der Kommune gewährleistet ist. Ob das für die jeweilige Aufgaben spezialisierte städtische Einzelunternehmen sind, oder ob eine Bündelung unter einem Dach erfolgen soll, kann im Rahmen dieser Ausführungen nicht diskutiert werden. Der Autor würde aber in jedem Fall erstens dafür plädieren, die Aufgabenerledigung in privatrechtlich organisierten städtischen Unternehmen anzusiedeln, und zweitens dafür votieren, lediglich eine der Verwaltung nachgeordnete Unternehmensebene zu etablieren, und damit von der Gründung von Tochterunternehmen unterhalb einer städtischen Managementholding abzusehen. Die letztgenannte Forderung muss in erster Linie damit begründet werden, dass die demokratische Mitwirkung und Kontrolle, also die Gewährleistung einer durchgängigen Legimitationskette, gerade bei der Realisierung strategischer Aufgaben, regelmäßig eingeschränkt ist, wenn Tochter- oder gar Enkelstrukturen geschaffen werden. 45 Siehe dazu unsere Ausführungen in Punkt 2.1 vorliegender Studie 45 Auch deshalb ist das in Schwerin realisierte Konzept, die zentralen Prozesse von Steuerung, Information und Organisation in den beiden vollständig in städtischem Besitz befindlichen Unternehmen anzusiedeln, der einzig mögliche Weg, mit dem die Eigentümerfunktion uneingeschränkt ausgeübt werden kann. Es könnte an dieser Stelle den Einwand geben, dass dies letztendlich nur mit einer Ansiedlung in der Kernverwaltung zu gewährleisten ist. In der Tat könnte diese Forderung rein formal auch formuliert werden. In der Praxis aber lautet die zentrale Frage doch wie folgt: In welcher Qualität nehmen die letztendlich verantwortlichen Steuerungsinstanzen, also der Rat und der Hauptverwaltungsbeamte, ihre persönliche Verantwortung wahr. Und dies hängt nicht davon ab, ob der Leiter des Beteiligungsmanagements in der Kernverwaltung agiert, oder weisungsabhängiger Geschäftsführer einer komplett städtischen Gesellschaft ist. Zu 3: Erfahrungen bei der Umsetzung von „Konzern-Stadt“-Konzepten (Treiber, Mitwirkende, Organisation des Diskussions- und Entscheidungsprozesses, Stolpersteine und deren Überwindung) Aus der nur skizzenhaften Befundung des bisher in Schwerin erreichten Standes bei der Implementierung von Unternehmen-Kommune-Strukturen können lediglich einzelne Schlussfolgerungen abgeleitet werden. Für eine profunde Bewertung reicht die empirische Basis nicht aus. In diesem Sinne wären folgende Anmerkungen des Autors zur Kenntnis zu nehmen: Das Erfordernis, in Schwerin eine leistungsfähige Struktur zur Beteiligungssteuerung zu etablieren, hängt direkt zusammen mit dem Status quo der kommunalwirtschaftlichen Betätigung zu Beginn des ersten Jahrzehnts nach dem Jahr 2000. Erste notwendige Schlussfolgerungen wurden zu diesem Zeitpunkt unter Federführung des seinerzeitigen Oberbürgermeisters gezogen. Dass die notwendige Restrukturierung zunächst eher an Strukturen und Fachprozessen orientiert war, zeigen die eingangs dargestellten Gründungen von Dienstleistungs- und Steuerungseinheiten in den Jahren 2001 bis 2005. Erst ab 2010 begann die konsequente Profilierung der Beteiligungsgesellschaft und der SIS zu den zentralen Informations- und Steuerungsinstrumenten im Rahmen einer UnternehmenKommune-Organisation. Diese im Grundsatz völlig richtigen Entwicklungen verliefen anfangs, vor allem wegen der bereits genannten Kommunikationsdefizite und einem nicht klaren Aufgaben- und Rollenverständnis, nicht optimal. Dies ist auch die Sicht maßgeblich verantwortlicher Akteure.46 Eine zentrale Bedeutung für die insgesamt erfolgreiche Implementierung von Unternehmen-KommuneStrukturen in Schwerin hat der bereits erwähnte Beschluss der Stadtvertretung zur Gründung der SIS im Jahr 2005. Die verbindliche Festlegung grundlegender Funktionalitäten und Kompetenzen gegenüber Beteiligungen und Verwaltung hat sich dabei als wesentliches Element erwiesen. Vor allem mit Hinweis darauf, dass nach fester Überzeugung des Autors die strategischen Beschlüsse für die Implementierung dieser Strukturen nur in der Stadtvertretung gefasst werden können, plädiert er auch dafür, für die weiteren Etappen Konzepte zu entwickeln, die die Grundlage für Folgebeschlüsse in der Stadtvertretung sind. Dass diese Konzepte nicht rein akademisch im Elfenbeinturm formuliert werden können, liegt auf der Hand. Gerade das hier dargestellte Beispiel Schwerin zeigt, dass ohne die bewusst pragmatische Beachtung konkreter Umstände einschließlich der handelnden Personen kein Erfolg möglich ist. 46 Der Autor verweist hier auf sein im Text erwähntes Gespräch mit den Geschäftsführern der Beteiligungsgesellschaft und der SIS. 46 Zu 4: Konzepte zur Weiterentwicklung der bestehenden „Konzern-Stadt“-Strukturen (z.B. Übergreifende Prozessorganisation für Kernverwaltung und kommunale Unternehmen und weitere externe Bereiche (z.B. IT, TK, Fuhrparkmanagement, Personalmanagement, Immobilienmanagement, Cash-Management, Risikomanagement, Schuldenmanagement usw.) Mit dem Plädoyer des Autors für die Erarbeitung eines strategisch-pragmatischen Konzepts zur weiteren Entwicklung von Unternehmen-Kommune-Strukturen in Schwerin steht dieser auch in der Pflicht, dafür erste Prämissen zu formulieren. Diese lauten: Die Existenz der Gesellschaft für Beteiligungsverwaltung Schwerin mbH und die der SIS - Schweriner ITund Servicegesellschaft mbH, sowie die schon jetzt erreichte Qualität des Zusammenwirkens beider Strukturen ist die entscheidende Grundlage für die weitere Ausgestaltung des Prozesses. Die SIS ist geeignet als Vorbild für die Schaffung weiterer übergreifender Dienstleistungsportale des Unternehmens Kommune Schwerin zu fungieren, und im Übrigen auch als Beispiel für andere Gebietskörperschaften. Dies gilt erstens für die Akzeptanz einer städtischen Gesellschaft bei Beteiligungen und Verwaltung gleichermaßen, zweitens für die übergreifende Wahrnehmung zentraler Dienstleistungsfunktionen, und drittens für die Integration von Personal aus Unternehmen und Verwaltung. Deshalb läge es nahe, sich in einem nächsten Schritt mit dem Aufbau eines übergreifenden Personalmanagements zu befassen. Das Beispiel SIS zeigt auch, dass ganzheitliche und vor allem auch effizient funktionierende Unternehmen-Kommune-Strukturen eine wesentliche Grundlage für die Entwicklung regionaler Kooperationen über den Maßstab einer Gebietskörperschaft hinaus sind. Beispielhaft dafür steht die am 26. August 2013 erfolgte Gründung der KSM Kommunalservice Mecklenburg AöR. Diese Anstalt Öffentlichen Rechts in Trägerschaft der Landeshauptstadt Schwerin und des Landkreises LudwigslustParchim wird Hard- und Software sowie einen umfassenden technischen und konzeptionellen Service für die beteiligten Gebietskörperschaften bereitstellen. Bisherige Aufgaben, die im Kreis durch externe Dienstleister beziehungsweise eigene Mitarbeiter erbracht worden sind, sowie Aufgaben der Landeshauptstadt, für welche die SIS zuständig gewesen ist, werden künftig durch das gemeinsame Unternehmen erbracht. In diesem Zusammenhang wechseln zum 1. Januar 2014 voraussichtlich 14 Beschäftigte von der Kreisverwaltung und der SIS in die kommunale Anstalt. Deren Service soll künftig auch weiteren Kommunen zur Verfügung stehen. Umfassende methodische Handreichungen zu einer ganzheitlichen und komplexen Organisation der wirtschaftlichen Betätigung bietet das 2012 erstmals vorgestellte Konzept eines „Pflichtenheftes Kommunalwirtschaft“.47 Der Autor empfiehlt dieses Konzept als inhaltlich-methodische Grundlage für eine in Schwerin zu erarbeitende Strategie. Zu 5: Doppik als Voraussetzung und Impulsgeber Auch für das Beispiel Schwerin gilt im Kontext mit dem in Mecklenburg-Vorpommern geltenden Rechtsrahmen zur Doppikimplementierung, dass diese Form der Haushaltsrechnung die zentrale Voraussetzung für ein wirklich ganzheitliches und komplexes ökonomisches Verständnis des Unternehmens Kommune ist. Der derzeit in Schwerin erreichte Arbeitsstand – zum Zeitpunkt der Erarbeitung dieses Teils der Studie lag eine Eröffnungsbilanz für Schwerin noch nicht vor – bietet keine Grundlage, um zu bewerten, wie das der Doppik innewohnende Potential, die Entwicklung von Unternehmen-Kommune-Strukturen maßgeblich zu befördern, auch tatsächlich ausgeschöpft wird. Vgl. Dittmann, Hans-Martin/Pohl, Matthias/Schäfer, Michael/Schäfer, Falk: Prämissen zur Erarbeitung von Regelwerken für die komplexe strategische und operative Steuerung der Kommunalwirtschaft im Maßstab einer kommunalen Gebietskörperschaft. Grundlegende Überlegungen für ein Pflichtenheft Kommunalwirtschaft. Berlin, Oktober 2012 47 47 4.3 Erfurt Hinweis: Der Beitrag der Landeshauptstadt Erfurt als weiteres Praxisbeispiel in vorliegender Studie wird in Abstimmung mit der zuständigen Beigeordneten in der Stadtverwaltung von Erfurt – u.a. verantwortlich für das Beteiligungsmanagement - bis Ende des Jahres 2013 ergänzt. Dies erfolgt in der Fassung vorliegender Studie, die ab 29. Oktober 2013 unter www.vfke.org verfügbar ist. 48 5. Fazit Die deutschen Städte und Gemeinden sehen sich komplexen Veränderungsprozessen gegenüber. Diese betreffen vor allem die demographische Entwicklung, die sich strukturell weiter verschlechternde Finanzausstattung und die im Kontext mit der Energiewende neuen energiepolitischen Rahmensetzungen. Die Erbringung der kommunalen Pflichtaufgaben – hier steht im Zentrum die Befriedigung der existentiellen Lebensbedürfnisse der Bürger, also die Daseinsvorsorge – wird immer komplizierter. Zudem stehen die Kommunen im Standortwettbewerb, nicht nur zueinander, sondern zunehmend auch im europäischen und sogar globalen Wettbewerb der Regionen. Unter diesen Bedingungen, und weil die externe Unterstützung durch Bund und Länder in der Tendenz eher kleiner wird, wächst der Druck auf die Kommunen zur Entwicklung eigener Anpassungsstrategien. Diese Konzepte müssen folgerichtig in erster Linie die bessere Erschließung eigener Ressourcen und Potenziale betreffen. In diesem Prozess spielt die gesamtwirtschaftliche Betätigung einer Kommune eine Schlüsselrolle. Denn das Aufgabenspektrum einer Kommune wächst kontinuierlich. Eine Konsequenz – und dies ist per se schon ein Weg zur Erhöhung der Effizienz – besteht darin, dass Aufgabenbereiche, die traditionell durch Verwaltungseinheiten wahrgenommen wurden, ausgegliedert und in privatrechtliche Organisationsformen überführt werden. Die Einführung der Doppik in kommunalen Haushalten führt darüber hinaus selbst zu einer Annäherung kommunaler Verwaltungsprozesse an unternehmerische bzw. wirtschaftlich orientierte Entscheidungs- und Organisationsstrukturen. Die tradierte künstliche Trennung zwischen Kernverwaltung einer Kommune und ihrer kommunalen Beteiligungen (meist als Stadtkonzern bezeichnet) erscheint daher obsolet. Moderner, und den heutigen komplexen kommunalen Strukturen angemessen, ist eine zusammenhängende und ganzheitliche Betrachtung von Kernverwaltung und kommunalen Beteiligungen, die die Autoren dieser Studie mit dem Begriff Unternehmen Kommune bezeichnen. Diese komplexen kommunalen Strukturen sind dabei nicht als Selbstzweck kommunalen Organisationsbedürfnisses, sondern als Reaktion auf die oben genannten Veränderungsprozesse zu verstehen und somit wichtiges Element effektiver und effizienter Aufgabenerledigung nicht nur in Zeiten kommunaler Unterfinanzierung. Städte und Kommunen sollten demnach ermutigt sein, auch unabhängig von ihrer Größe und Einwohnerzahl, ihre kommunalen Strukturen ihren Bedürfnissen nach im Sinne eines Unternehmens Kommune zu gestalten und die einhergehende Komplexität nicht als Hindernis, sondern als Chance zu sehen, sich zukunfts- und wettbewerbsfähig aufzustellen. Für die Autoren hat diese Strategie höchste Priorität. Das war ein entscheidender Grund für die vorliegende Studie. Deren Ziel ist es, Impulse zu setzen, für die grundlegende Debatte, aber auch für die Implementierung konkreter Strukturen. 49 6. Bibliographie Teil 1: Unmittelbare Analysen und Bewertungen zur Thematik „Konzern-Stadt“ Bechtel, Klaus: Das Modell "Konzern Stadt Herten". Nur 5 Jahre für Neuorganisation der Verwaltungsorganisation. Kommunalpraxis / Ausgabe Bayern Nr. 3/4. Kronach 1995. Bechtel, Klaus: Der Konzern Stadt Herten. Erfahrungsbericht nach fast zwei Jahren Neuorganisation. Kommunalpraxis / Ausgabe Bayern Nr. 4. Kronach 1995. Becker, Sören; Gailing, Ludger; Naumann, Matthias: Neue Energielandschaften - Neue Akteurslandschaften. Eine Bestandsaufnahme im Land Brandenburg. Rosa-Luxemburg-Stiftung, Berlin. Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung, Erkner. Berlin 2012. Bihr, Achim: Der konsolidierte Gesamtabschluss im Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen Baden-Württemberg. 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