Heinz Zielinski Management im öffentlichen Sektor
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Heinz Zielinski Management im öffentlichen Sektor Heinz Zielinski Management im öffentlichen Sektor Leske + B udrich, Opladen 2003 Gedruckt auf alterungsbeständigem und säurefreiem Papier Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Ein Titeldatensatz für die Publikation ist bei Der Deutschen Bibliothek erhältlich ISBN 978-3-8100-3169-3 ISBN 978-3-322-99654-1 (eBook) DOI 10.1007/978-3-322-99654-1 © 2003 Leske + Budrich, Opladen Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. lede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfaltigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Satz: Leske + Budrich, Opladen "Bürokratie, ein Beamtenthum, eine Schreiberherrschaft, welche umso unerträglicher wurde, je häufiger sich Personen darunter bemerkbar machten, deren Horizont selten über die Aktenstösse der Kanzleistube hinausreichte, und die vom wahren bürgerlichen und öffentlichen Leben einen sehr beschränkten Begriff haben. Solche Bürokratie ist umso gefährlicher, je mehr die sonst gewöhnliche collegialische Geschäftsbehandlung beschränkt, und den Büro-Chefs neben der Herrschaft seiner Diener oft auch ungemessene Gewalt über den Staatsbürger in die Hände gegeben ist." E.F.L. Hoffmann Vollständiges politisches Taschenwörterbuch, MünchenlGütersloh 1981, S.28 In ganz besonderem Ma8e danke ich Frau Dipl. Kauffrau Jana Könecke für ihre weiterführenden Hinweise und ihr gro8es Bemühen zur Erstellung eines gut les baren Textes. Inhalt Vorwort .............................................................................................. 11 1. Public Management: Bedarf und Bedeutung .. ............... ....... 13 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 Tradierter Verwaltungsstaat im Wandel.................................... Neues Paradigma: Public Management ..................................... Institutionen im öffentlichen Sektor ............................... ........... Beispiel Sozialpolitik ...... .... ............... .... .............. ... ............. ...... Beispiel Sportpolitik .......... ...................................... .................. Beispiel Kulturpolitik .. ...... ............. ........... ........... .............. ....... Zusammenfassung ................. ........................................ ............ Schlüsselwörter .......................................................................... 13 17 22 26 31 35 39 40 2. Rahmenbedingungen für das Management im ötTentlichen Sektor .................................... .......... ... .............. .... 43 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 Anforderung: "Dienstleistungsorientiertes Management" ......... Anforderung: "Gesellschaftliche Komplexität" ......................... Globalisierung und Regionalisierung ...... ....... ........... ................ Europäisierung und Denationalisierung .... ....... ... ....................... Paradigma: Neue Beweglichkeit ................................................ Produktionsfaktoren der Zukunft: Arbeit und Wissen ............... Ordnungsmodell der Zukunft ........... ....................... ........... ........ Zusammenfassung ..................................................................... Schlüsselwörter .......................................................................... 43 46 48 50 52 53 55 55 56 3. Der ötTentliche Sektor: System und Subsysteme ................... 59 3.1 System und Subsysteme ............................................................ 3.2 Akteure im System ..................................................... ............... 3.3 Gemeinsames Paradigma: Öffentliche Verantwortung .............. 59 63 70 3.4 Zusammenfassung ..................................................................... 3.5 Schlüsselwörter .......................................................................... 4. Herausforderungen an das Management im ön'entlichen Sektor ........................................................................................ 73 73 77 4.1 Entlehnung: Management im privaten Sektor ........................... 77 4.2 Management im öffentlichen Sektor: eine elementare Identität? 88 4.3 Öffentliche Einrichtungen als Lernende Organisationen und Offene Systeme .......... ....................................................... ......... 93 4.4 Kooperatives und integratives Management .............................. 96 4.5 Zusammenfassung ..................................................................... 100 4.6 Schlüsselwörter .......................................................................... 100 5. Wirkungsorientiertes SteuerungsmodeU für den ön'entlichen Sektor ................................................................... 105 5.1 Leistung und Öffentliche Verantwortung .................................. 5.2 Vom Bürokratiemodell zum outputorientierten Leistungsmodell ......................................................................... 5.3 Steuerungsmodell im Dienst der Wirkungsorientierung ............ 5.4 Entscheidungskriterien für eine wirkungsorientierte Institutionenwahl ........................................................ ..... .......... 5.5 Zusammenfassung ..................................................................... 5.6 Schlüsselwörter .......................................................................... 6. 109 113 119 124 124 Management in ön'entlichen Verwaltungen .......................... 127 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6. Konzeptionelle Herausforderungen ........................................... Stellenwert der öffentlichen Verwaltung ............ ....................... Verwaltung im Umbruch ........................................................... Politische Steuerung .................................................................. Steuerungssubjekt und -objekt ........ ........................ ................... Entscheidungskriterien für ein Management der Institutionen ............................................................................... 6.7 Zusammenfassung ..................................................................... 6.8 Schlüsselwörter .......................................................................... 7. 105 127 134 138 145 148 154 162 163 Management im ön'entlichen Unternehmenssektor .............. 167 7.1 Wettbewerb als Innovationstreiber ............................................... 7.2 Beispiel Krankenhaus .............................. ............................ ...... 7.3 ZwischenSkyllaundCharybdis? .............................................. 7.4 Interne und externe Unternehmenssteuerung ............................. 167 170 175 176 Inhalt 9 7.5 7.6 7.7 7.8 Beteiligungsmanagement........................................................... Betätigungsfelder öffentlicher Untemehmen ............................. Zusammenfassung..................................................................... Schlüsselwörter .......................................................................... 179 184 186 187 8. Management im Dritten Sektor .............................................. 191 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 Begriffe, Grundlagen, Herausforderungen ................ ................ Managerielle Anpassungsprozesse .... .......... .......... .......... .......... Management-Defizite ................................................................ Management-Potenziale ............................................................ Gemeinsame Managementphilosophie aus Sicht der NPO ........ Zusammenfassung ..................................................................... Schlüsselwörter .......................................................................... 9. Public Management - Gleichklang und Chancen ...... ........... 215 9.1. 9.2 9.3 9.4 Funktioneller Gleichklang der Managementerfordemisse ......... Kemelemente des Öffentliche-Sektor-Modells ......................... Implementierungsprobleme ....................................................... Erfolgsschlüssel: Ressource Mensch ......................................... 191 194 199 203 206 211 212 215 218 220 224 Abbildungsverzeichnis ..... .... ........ ................. ........ ........... ....... ........... 227 Tabellenverzeichnis ........... .... ......................... ....... ........... ........ .......... 229 Literatur und Quellen ......................................................................... 231 Vorwort Der vorliegende Band "Management im öffentlichen Sektor" impliziert mit seiner Themenstellung ein wachsendes MaB an Annäherung zwischen den Institutionen der öffentlichen Verwaltung, der öffentlichen Unternehmen und der Nonprofit Organisationen. Dieser Prozess der Angleichung vollzieht sich wesentlich beim Management der Einrichtungen, ihren ergebnisorientierten Leistungen und Steuerungen. Der ausschlaggebende Grund für den Prozess der Angleichung liegt im gesellschaftlichen Druck, mehr Effizienz und Effektivität in den Leistungserstellungsprozessen zu erzielen. Der Einsatz von Ressourcen nach definierten Zielen unter Beachtung der tatsächlichen Wirkung des Handeins sind aus der Sicht organisationsinterner und -extemer Erfordernisse gefragt. Längst sind damit auch die Formen öffentlicher Aufgabenwahrnehmung thematisiert; Insofern liegt dem Band ein gemeinsames Grundverständnis zugrunde, ohne allerdings - und dies ist zu unterstreichen - die Identität der Institutionen im öffentlichen Sektor aufzuheben. Daher setzt der Band durch seine Rezeption auf Anregungen aus dem Spannungsverhältnis von Verflüssigung und Bewahrung der Identitätsgrenzen. Heinz Zielinski Juni 2002 1. Public Management: Bedarf und Bedeutung In diesem Kapitel sollen Sie auf dem Hintergrund kritischer Befunde zum Verwaltungsstaat den Prozess der Annäherung der Institutionen im öffentlichen Sektor und daran anschlie8end Grundelemente des Neuen Public Managements kennenlemen. In einem ersten Zugang wird das Verständnis vom Public Management anhand der Politikfelder "Soziales", "Sport" und "Kultur" dem Leser näher gebracht. 1.1 Tradierter Verwaltungsstaat im Wandel "Wirksame Kostensenkung in der Sozialhilfe. Der Landkreis Ebersberg konnte mit Organisationsänderungen die Kosten senken"!\ "Öffentliches Energiesparen macht deutschlandweit Schule 2oo0,,!2 "Flexible Arbeitszeiten erhöhen die Qualität. Arbeitszeitstrukturierung bei der Bezirksregierung Lüneburg,,!3 "Von der Vision zur Realität. Die Managementorientierung der steirischen Landeskrankenhäuser" !4 "Stadtwerke sind auf dem Weg zum modernen Dienstleister,,!5 "Public Private Partnership im Entsorgungsbereich. Fallbeispiel: Privatisierung der Bremer Entsorgungsbetriebe,,!6 "V on der bürokratischen Steuerung zum New Public Management"!? "Wir müssen kundennahe Tätigkeiten aufwerten,,!8 "e-Government - Der Weg ist das Ziel".9 1 2 3 4 5 6 7 8 Keiler, B. 1999: 33ff. Kommunalwirtschaft 2000: 23ff. Gossen, K. 1999: 16ff. Sudy, R. A. 1999: 85ff. Schöneich, M. 2000: 20ff. Kelling, O. 1999: 20ff. Budäus, D. 1998: 3ff. Bsirske, F. 2001: 6. 14 Public Management: Bedarf und Bedeutung Diese knappe Auswahl an Schlagworten aus einschlägigen Zeitschriften oder Monographien wirft Blitzlichter auf die Entwicklung des öffentlichen Sektors seit Beginn der 90er Jahre: eine Entwicklungsphase, die als Grundlage für den vorliegenden Band dient und daher hauptsächlich näher beleuchtet wird. Das Jahrzehnt des Umbruchs in den unterschiedlichen Einrichtungen des öffentlichen Sektors - wie die letzte Dekade des 20. Jahrhunderts auch bezeichnet werden kann - beruht im Kern auf dem sich wandeinden Staat (hier noch als Zusammenfassung von Bund, Ländern und Gemeinden) im Sinne der Einheit von Politik und Verwaltung. Die wesentliche Staats-Kritik richtete sich dabei von Beginn an auf die administrative Ebene, Deregulierung und Entbürokratisierung sind wichtige Symbolbegriffe für den Wandel geworden. Umfang und Intensität der öffentlichen Dienstleistungen, der Einsatz moderner Technologien, die Vernetzung verschiedener Ebenen des öffentlichen Dienstes, Veränderungsdruck auf das Tarif- und Dienstrecht sind Problembereiche, die das Spektrum des Wandels andeuten. Lassen Sie uns zunächst kurz zurückblicken und damit auch pauschaier Kritik am bürokratischen System entgegentreten. Wir wissen, dass dieses bürokratische System in seiner Ausbreitungsphase im 19. und 20. Jahrhundert ei ne befreiende Wirkung in der Gesellschaft hatte, da es vor Willkür, Tyrannei, Ungerechtigkeit und Ungleichheit des FeudalstaateslO schützte. Das bürokratische System als Kern des modernen Staatswesens ist gekennzeichnet durch: Prinzipien formaier Gleichheit, Einbindung aller Beschäftigten in eine feste Amtshierarchie, Zuordnung von Kompetenzen entlang der Hierarchie, Anbindung der Qualifikation an die Hierarchie, Entscheidungen nur auf der Grundlage der Hierarchie. Dieses bürokratische System, das wir auch als Weberschen Herrschaftstypus kennen, hat mittlerweile seine positiven, emanzipativen Funktionen weitgehend eingebüBt. Es hat sich im Verlauf der Jahrzehnte - trotz aller Reformen - in seiner Orientierung an sich selbst, der eigenen Existenzsicherung, nicht wirklich geändert und dadurch für es typische Defizite hervorgebracht: 9 10 Langkabel, T. 2000: 6. Der Feudalstaat beruht auf einer Herrschaftsform, die auf dem Grundbesitz aufbaut. Fürst ader Kirche gaben Grundbesitz als Lehen (fendum) an einem Grundherren weiter, der mit der Nutzung des Bodens auch über die auf diesem Boden ansässigen Bauem und Arbeiter herrschte. Tradierter Verwaltungsstaat im Wandel 15 Die Vorherrschaft bürokratischer, binnenorientierter Steuerungsinstrumente im Rahmen eines unklaren Leistungsauftrags hat eine typische Managementlücke entstehen lassen. Hierarchie und Arbeitsteilung, Regelhaftigkeit ohne Effizienz haben den Organisationstypus "Öffentliche V erwaltung" unattraktiv werden lassen bzw. machen die Organisation vorwiegend als sicheren Arbeitgeber interessant. Die auf sich selbst bezogene Orientierung der Verwaltungen hat sie von den Objekten ihres Handeins immer weiter entfernt, Bürger haben mit wachsender Verdrossenheit reagiert, die Legitimität des Systerns ist erodiert. Politische Zielsetzungen mit weitreichenden Folgen sind weitgehend unpopulär geworden. Dem auf sich selbst bezogenen Verwaltungstyp kommt der auf kurzfristige Erfolge programmierte Politiktyp entgegen, wir sprechen insofern von einer für den öffentlichen Sektor generell geitenden "Strategielücke". Diese strukturellen Defizite sind nicht neu, wie alle Kenner wissen, das eigentlich Neue liegt darin, dass die se Mängel mit dem Leistungsauftrag öffentlichen Handeins immer weniger vereinbar geworden und auf immer geringere Akzeptanz bei den Leistungsabnehmern gestoBen sind. In dieser Hinsicht sind die Folgerungen aus den identifizierten Schwächen mit Veränderungen im Verwaltungsstaat (unter den traditionell auf jeden Fall die öffentlichen Unternehmen sub su miert waren) zu Beginn der 90er Jahre verbunden gewesen, die in der "Modernisierung des öffentlichen Sektors" münden. Normativ und faktisch haben wir es mit einer Qualität des Wandels zu tun, die sich in vorherige Ph asen nicht einreihen lässt - auch wenn dies in der Literatur immer wieder zwanghaft versucht wird. 11 Dabei sind die Aufbruchstendenzen in den 80er und 90er Jahren des 20. Jahrhunderts nur verständlich auf dem Hintergrund einer ausgeprägten Staatsdominanz in der Gesellschaft, die das Gesamtsystem zunehmend erlahmen und erstarren lieB. Staatssozialismus und Staatskapitalismus wurden immer ähnlicher, das staatliche "Gewaltmonopol" hatte seine primär befreiende Wirkung aufgegeben. Mit der Kritik an diesen Erscheinungsformen hat der Wunsch nach Liberalisierung, nach Befreiung von staatlicher Allrnacht zusehends Platz gegriffen. Werner Jann hat den allgemeinen Veränderungswunsch zusammengefasst, wenn er als Grundlage der gemeinsamen Überzeugung formuliert, "dass die Zeit des einheitlichen, zentralistisch gesteuerten, hierarchisch integrierten Staates vorbei ist und dass der öffentliche Sektor bei der Bewältigung seiner internen und externen Steuerungsprobleme von Erfahrungen und Konzepten der 11 Von vielen: Edeling, T./Jann, W.fWagner, D. 1998. 16 Public Management: Bedarf und Bedeutung Privatwirtschaft und der modernen ökonomischen Theorie profitieren kann"J2. Insbesondere die öffentliche Verwaltung mit ihren klassischen Steuerungsinstrumenten (wie Input-Verfahren, Regelung durch Rechtsetzung, Weisung), starren Organisationsstrukturen (hierarchischer Aufbau, umfassende vertikale Integration etc.), hoher Leistungstiefe, umständlichen Prozessgestaltung, ausgeprägter Kontrolldichte (Dienst-, Rechts-, Fachaufsicht), mangeInden Anreizen und einer typischen Verwaltungskultur (besondere Staatstreue, Hoheitlichkeit, lebenslange Anstellung) und dem Beamtenethos als Sittenkodex ist den Anforderungen an eine moderne Einrichtung nicht mehr gerecht geworden. Formulieren wir die Kritik noch einmal in abgewandelter Form und erinnern an die Fülle von zeitnahen kritischen Ansätzen am öffentlichen Sektor aus den 90er Jahren, insbesondere an seiner Verwaltung, so können wir uns auf dem Hintergrund praktischer Erfahrungen in einem zusammenfassenden Sinne auf folgende strukturelIe Punkte stützen: Schwach vorhandener Wettbewerb, Starke Verdünnung von Verfügungsrechten, Informationsmonopol der öffentlichen Verwaltung. IJ Verknüpfen wir die Punkte untereinander, so stellt sich das entsprechende Dreieck wie folgt dar: Abbildung 1: Kernprobleme des öffentlichen Sektors Symmetrische Informationsveneilung Funktionierender Wettbewerb Bereich realen Ver- waltungsbaDdelns (scbwacb ausgeprtater Wettbewetb, verdUnnte VerfUgungsrechte, asymmetrische Infonnalion) unverdUnnte VerfUgungsrechte QueUe: Budäus/ConradJSchreyögg 1998: 64. 12 Jann, W. 2000: 21. 13 Vgl. z.B. Koch, R. 1999. Neues Paradigma: Public Management 17 Die Effizienz des öffentlichen Sektors wurde also zur Disposition gestellt - zumindest durch die Kritiker am tradierten Wohlfahrtsstaat. Insbesondere die Rolle des Staates mit an der Spitze dem Zentralstaat und seinen Regulierungskompetenzen sind fraglich geworden. Hierbei ist im internationalen Vergleich eine deutsche Besonderheit zu beachten. Die wahrscheinlich historische Aufgabe des Zentralstaates im Rahmen der deutschen Vereinigung und dem damit verbundenen immensen Finanztransfers verhinderte durchgreifende Veränderungen bereits zu Ende der 80er Jahre, wie sie in vergleichbaren Staaten Europas in dieser Zeit stattfanden. Die deutsche Sondersituation war es auch, die den Kommunen die Vorreiter-Rolle im Modemisierungsprozess der öffentlichen Verwaltungen zuwies. Strukturell betrachtet waren dabei die gleichen Defizite abzubauen, wie wir sie für den Gesamtstaat festgestellt haben. In dem neuen Leitbild vom Konzem "Stadt" oder vom Dienstleistungsuntemehmen "Stadt" ist dieses veränderte Paradigma verankert worden - zugegebenermaBen zunächst auf normativer Ebene. Sehen wir einmal von Gründen des Machterhalts in den Organisationseinheiten aller öffentlichen Verwaltungen ab, so war wichtigen Akteuren im politisch-administrativen System das hohe MaB an Modemisierungsbedarf durchaus bewusst. Ein neues Grundmuster sollte diesem Bedarf gerecht werden: das Public Management. 1.2 Neues Paradigma: Public Management Der bildhafte Einstieg (siehe Abbildung 2: Effekt-Hascherei) soll dem Leser und Betrachter vor Augen führen: Abbildung 2: Effekt-Hascherei Von jetzt an sind sie alle Empowered und können selbst entscheiden. Empowerment ist der Trend der Neunziger. Es macht sie glücklicher und produktiver. Dogbert, sie sind gefeuert! Nein, sie sind gefeuert! Ich rackere mich nie wiederab! Na, haben sie schon Entscheidungen getroffen, eh' wir Empowered sind? Eine Einzige. Ich habe aus meinem Kabuh ei ne gewinnträchtige Touristenattraktion gemacht. Bisher läuft "Klebezettelcity" aber noch nicht so richtig. Quelle: Adams, 1999: 13. Public Management: Bedarf und Bedeutung 18 Wir wollen kein Blendwerk erstellen, sondem "Public Management", die neue Steuerung im öffentlichen Sektor, als Grundmuster (Paradigma) eines tiefgreifenden Veränderungsprozesses verstehen. Damit ist unmittelbar intendiert, diesen Prozess auch als langfristig bis zur erfolgreichen Umsetzung zu interpretieren, also nicht als Reformaktionismus, der nach spätestens fünf Jahren beendet ist. Wir haben im vorigen Abschnitt darauf verwiesen und betonen noch einmal die zentrale Herausforderung der 90er Jahre: Steuerung des öffentlichen Sektors als Führungsproblem. Dabei sollten Sie von vomherein verankem: Das hierfür grundlegende Verständnis ist nicht auf die ausschlieBliche Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente, einer Ökonomisierung politischer Entscheidungen verkürzt, sondem verbindet öffentliche Verantwortung mit Kostenbewusstsein und Demokratie. Damit rückt die Aufgabenwahmehmung - in ihrer Art und im Umfang - im öffentlichen Sektor in den Mittelpunkt. Dem Public Management liegt ein neues Verständnis von Aufgabenwahmehmung zugrunde. Es ist nicht mehr angebotsorientiert ("wir bieten, was wir haben"), sondem vom Ergebnis der Verwaltungsleistung geprägt. Das "Produkt" aus bisherigen Tätigkeiten und Leistungen fragt nach der Bedeutung und der Wirkung der Leistung für den Adressaten, bezieht den Leistungsempfänger systematisch in den Erstellungsprozess mit ein. Die neue Form von Output-Orientierung solI den Prozess und die Struktur der Organisationen auf das Produkt abstellen, das wie folgt definiert ist (vgl. dazu Abbildung 3: Das Produkt). Abbildung 3: Das Produkt Produkte - sind eine Leistung oder eine Gruppe von Leistungen, die von Stellen auBerhalb des jeweiligen Fachbereichs benötigt wird. - sind das Ergebnis des Verwaltungshande\ns. - sind aber auch zu bearbeitende Ausgangsprodukte (Input). - werden über eine Produktstruktur miteinander verknüpft. - werden in Verbindung mit dem Ressourcenverbrauch erzeugt. - decken den Kundenbedarf. - stellen einen Wert dar, der in einem Preis abzubilden ist. - können materielI oder immaterieU sein. - können Kosten- und Informationsträger sein. QueUe: Studienbrief2-020-1004: 21. Neues Paradigma: Public Management Abbildung 4: 19 Input/Output Modell Final /Outcomes /' (,impacts') Socio-economic problem ~ Intennediate Outcornes (,results') Organization or programme Objectives - Inputs Efficiency Effectivene Utility and Su tainabiliry QueUe: PoUitlBoukaen 2000: 13. Mit dieser Produkt-Orientierung im öffentlichen Sektor könnte der Eindruck entstehen, als würde die Produktivität zum zentralen Kriterium werden. Dieses Missverständnis sollten Sie von vomherein vermeiden. Was wichtig ist: auch die Kosten als Element der Leistungserstellung und -abnahme machen einen wichtigen Bestandteil im Wandel der Aufgabenwahmehmung aus, doch im Mittelpunkt der Leistungen steht die Frage der Effektivität, womit hervorgehoben wird, dass die Zielorientierung des öffentlichen Sektors generelI und seiner Subsysteme wesentlich mit einzubeziehen ist. Grundlage hierfür ist das Verständnis eines Input/ Output ModelIs (Produkt!), das innerhalb des öffentlichen Sektors auf unter- Public Management: Bedarf und Bedeutung 20 schiedlichen Ebenen anwendbar ist. Es kann für die öffentliche Verwaltung allgemein, auf Programmebene oder auch für individuelle Institutionen oder Organisationen angewendet werden. In dem Input/Output Modell - das in der Literatur vielfach variiert auftritt - wird das neue, an Zielen orientierte, auf Ergebnisse ausgerichtete und Wirkungen einbeziehende Leistungsverständnis des Public Managements figuriert (vg!. Abbildung 4: Input/Output Modell). Die ,Natur' des Public Managements, die mit "deliberate changes to the structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in some sen se) to perform better,,14 zu tun hat, ist unmittelbar mit einer Fülle organisationaler Veränderungen verbunden, die im folgenden nur schlaglichtartig zunächst angedeutet sind: eine mit der Produktbildung und Kosten-Leistungs-Rechnung intendierte Transparenz, die mit einem dezentralisierten Einsatz von Ressourcen verbunden ist, mit Zielvereinbarungen und mit Kontrakten diese neue Freiheit in den Organisationsstrukturen umsetzt, eine strategische Ausrichtung der Organisation in den Mittelpunkt stellt, die gleichermaBen auf das Personal setzt wie sie sich am Bürger orientiert. Dabei steht die Bürgerorientierung als Synonym für den Paradigmenwechsel im öffentlichen Sektor und seinen dienstleistenden Untemehmen im einzelnen. Dienstleistender Charakter auf allen Strukturebenen und in der gesamten Prozesskette, dezentrale Verantwortung und strategische Steuerung der Subsysteme bilden im Public Management eine Einheit. Der Kemgedanke ist dabei durchaus ökonomisch: mit möglichst geringem Einsatz eine möglichst groBe Wirkung erzielen. Gerade unter diesem Aspekt hat sich das Konzept des Public Managements immer stärker von der Leistungs- zur Wirkungsorientierung entwickelt. Dabei kann die Wirkung einer Leistung erwünscht sein (in der Regel die beabsichtigte Wirkung), sie kann aber auch als ungewollte Nebenwirkung eintreten (z.B. die Folgen des 630,- DM-Gesetzes in der öffentlichen Verwaltung und in den Nonprofit-Organisationen). Die Frage, die Wirkung öffentlichen Managements systematisch einzubeziehen, heiBt auch, die Wirkung im FalIe von Nicht-Handeln zu berücksichtigen (z.B. Gegensteuem bei permanent steigenden Arbeitslosenzahlen). Bei diesen Andenkungen wird aber bereits erkennbar, dass der UrsacheWirkungs-Zusammenhang in der Realität in der Regel groBe Schwierigkeiten aufwirft (nicht der Zusammenhang als solcher). Oft genug sind ausschlaggebende Faktoren, warum die eine oder andere Wirkung (nicht) erreicht wird, nicht bekannt. Da wir es beim öffentlichen Handeln in der Regel urn Wirkungsketten (z.B. "Öko-Steuer") zu tun haben, stellt sich 14 PollitIBouckaert 2000: 17. Neues Paradigma: Public Management 21 die Aufgabe als sehr komplex (Welche Elemente stehen mit welchen Wirkungen zueinander?) dar. Wirkungsorientiertes Handeln im öffentlichen Sektor hat daher (Unklarheit, Komplexität und Messung der Wirkung) seine Adressaten zu integrieren, hat sich marktorientiert zu verhalten (vgl. dazu auch weiter unten zur marktorientierten Verwaltung die Abschnitte 4.4 Kooperatives und integratives Management und 6.1 Konzeptionelle Herausforderungen). Der Markt wird in das Handeln öffentlicher und Nonprofit-Organisationen einbezogen. Damit entwickelt sich auch eine neue Legitimität öffentlichen Handeins, für das mit Bezug auf die öffentliche Verwaltung das Konzept des Gewährleistungsstaates typisch ist und das wir in diesem Abschnitt noch behandeln wollen. Im Gewährleistungsstaat solI die neue Ziel- und Wirkungsorientierung zusammengeführt und mit dem tradierten Prinzip des Rechtsstaates und dem Demokratiegebot harmonisiert werden. "Gewährleisten" heiSt eben nicht mehr alles selbst machen, sondern der "Entscheid über die Aufgabenbreite ... des Staates (wird) entkoppelt von Fragen der Gestaltung des Service Public und der Aufgabenwahrnehmung,,15. "Der" Staat definiert die Aufgabenbreite, die Erfüllung der Aufgaben hingegen überlässt er externen Organisationen oder nimmt sie in kooperativer Fonn vor. Folgende Elemente konstituieren also den Gewährleistungsstaat: 16 1. Die Aufgabenbreite wird durch die politisch legitimierten Organe unter Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Aktivitätsbündel festgelegt. 2. Die Leistungstiefe im öffentlichen Sektor wird in Kooperation mit der öffentlichen Verwaltung gesetzt; beim Staat verbleiben Kernaufgaben. 3. Die Verwaltungen erhalten ihre Richtlinien von politisch legitimierten Organen, ihre operativen Spielräume (auch strategischen?) sind aber wesentlich gröSer geworden. 4. Der Gewährleistungsstaat reguliert und aktiviert. Grenzen zwischen Staat und Markt werden flüssig, öffentliche und private Verantwortung werden auch institutionelI miteinander verknüpft. Die Verantwortungsdimension wird auf diesem Weg zur zentralen Kategorie und in dreifacher Hinsicht unterschieden: Die Institution verantwortet die Gewährleistung, Finanzierung und Durchführung einer Aufgabe, wobei diese drei Fonnen einzeln entkoppelt sind. leh kann also gewährleisten und finanzieren, ohne gleichzeitig durchzuführen (bspw. Bereitstellung + Finanzierung von Kindergartenplätzen) uSW. In dieser Form 15 16 SchedlerlProeller 2000: 35. In Anlehnung an SchedlerlProeller 2000: 28 22 Public Management: Bedarf und Bedeutung der Aufgabenbestimmung wird die strategische Zielsetzung einer Institution zur zentralen Handlungsanleitung. Damit wird öffentliche Aufgabenwahmehmung zu einer höchst dispositiven Angelegenheit, sie kann von Stadt zu Stadt oder von Region zu Region stark variieren, sowohl in dem "Was" als auch in dem "Wie". Aufgabendefinition im Public Management erfordert mehr als ei ne Wirtschaftlichkeitsrechnung und bedarf daher öffentlichkeitswirksamer, kooperativer Akteure. Damit rückt als weiteres Kemelement des Public Managements für die Aufgabenwahmehmung die Frage nach institutionellen Arrangements in den Mittelpunkt. Mit wem kann die öffentliche Verwaltung z.B. kooperieren, wie kann sie sich Kompetenzen anderer Einrichtungen zum Nutzen machen, wie kann sie mit Zuschüssen die Kräfte benachbarter Institutionen mobilisieren und sich selbst entlasten, wie kann sie ihr Knowhow für eine wirksame Aufgabenerledigung für Kooperationspartner bereitstellen, sind Fragen, die in diesem Zusammenhang zu stellen sind. Bevor wir in Abschnitt 1.4 und folgende anhand einiger Beispiele die se Annäherungsprozesse durchleuchten, wollen wir uns im zunächst mit der Frage beschäftigen, ob und inwieweit die unterschiedlichen Institutionen des öffentlichen Sektors grundsätzlich ähnliche Entwicklungen durchlaufen. 1.3 Institutionen im öffentlichen Sektor Wir beobachten in den unterschiedlichen Organisationen des öffentlichen Sektors seit Beginn der 90er Jahre einen Prozess der normativen Annäherung, der wesentlich in einem gleichgelagerten Denkprozess (der Kritik und der Perspektive) begründet liegt. "At the centre of the figure (of public management, H.Z.) lies the process of elite decision making. That is not accident, since one of our implicit theories is that most of the changes we are concemed with have been predominanthy ,top down', in the sense of having been conceived and executed by executive politicans and/or senior civil servants ... Public management reform - certainly in central govemments - is a process that tends to begin in the upper, rather than the lower reaches of govemance".17 Der neu definierte normative Steuerungsprozess durch politische und administrative Eliten in staatlichen Organisationen und ihren Nachbareinrichtungen, den öffentlichen Unternehmen sowie in Nonprofit-Organisationen bildet ein konstituierendes Merkmal im Annäherungsprozess zwischen den Institutionen, wobei die17 PollitJBoukeart 2000: 25. Institutionen im öffentlichen Sektor 23 ser parallele Gedankenlauf nicht zufállig, sondem durch die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen hervorgerufen gewesen ist. Der gemeinsame Druck auf den institutionellen Wandel (vgl. dazu im einzelnen Kapitel 2. Rahmenbedingungen für das Management im öffentlichen Sektor) erweckte bei den Führungseliten die Bereitschaft, grundlegende Veränderungsprozesse im Innem ihrer Einrichtungen anzugehen: insofem haben die Eliten eine wichtige Initiativfunktion wahrgenommen, aus der Kritik des bestehenden Systems des öffentlichen Sektors heraus die Bewegung des Public Managements praktisch umzusetzen. Im Verlauf der Veränderungsprozesse vom bürokratischen über das schlanke zum effektiven und effizienten System haben die Institutionen des öffentlichen Sektors gleichermaBen die Bedeutung des subjektiven Faktors stark unterschätzt und sich so verhalten, als könnten sich die beabsichtigten Veränderungen gerade automatisch als Folge objektiver Krisenerscheinungen durchsetzen. Die stark normativ ausgerichtete Modernisierungsliteratur zum öffentlichen Sektor widerspiegelt diese Tendenz. Generell ist also nur in bescheidenem AusmaB die personelle Seite des neu entstehenden Public Managements ins Spiel gebracht worden. Wo dies punktuell geschehen ist, ist zwar frühzeitig auf die Besonderheiten des Public Managers hingewiesen worden (prekäre Faktoren) und insbesondere auf die Chance, vom privaten Manager zu lemen und Merkmale eines erfolgreichen Managers wie "self promotion", "risk taking" oder "defining rather than accepting goals" zu übemehmen. 18 Besonders stark hat sich der Annäherungsprozess beim funktionalen Management vollzogen (vgl. dazu ausführlich das Kapitel 5. Wirkungsorientiertes Steuerungsmodell für den öffentlichen Sektor), wobei allerdings zu beachten ist: Die Aufgaben der Planung, Organisation, Führung, Kontrolle und Informationsbeschaffung sind im öffentlichen Sektor zu Beginn der 90er Jahre nicht völlig neu entstanden; neu hingegen mit Blick auf die Funktionen waren: das Bewusstwerden der Aufgaben als Führungsaufgaben, die Bedeutung der Funktionen als kritische Erfolgsfaktoren für die Organisationen, das Ineinandergreifen der Aufgaben innerhalb der Organisationen und damit die Überwindung ihrer arbeitsteiligen Verankerung, der Bedarf nach Integration insbesondere des Personalmanagements in den Managementkodex, 18 Driver, C. 1982: 402ff.; ähnlich Jann, W. 2000: 19. 24 Public Management: Bedarf und Bedeutung die Ausbreitung von Messinstrumenten für effizientes Managen (EFQM-Modell I9 , Benchmarking, Zielvereinbarungen, ISO-2000 u.ä.), die HandlungsmaBstäbe der Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Effektivität für erfolgreiches Führen und explizit formulierte Zielorientierungen der Organisationen. Der Aspekt der expliziten Zielorientierung im öffentlichen Management hat mit dazu beigetragen, die Grenzen isoliert handeinder Institutionen zu überwinden. Dies gilt für das Verhältnis von Privat-Öffentlich ebenso wie für interne Institutionen-Beziehungen im öffentlichen Sektor. So haben sich (ehedem) öffentliche Unternehmen den privaten Unternehmungen ebenso angenähert wie öffentliche Verwaltungen und Nonprofit-Organisationen oder auch öffentliche Verwaltungen und private Unternehmungen. Erleichternd hierfür wirkte der Beginn einer Entideologisierung zwisc hen Markt und Staat, zwischen Wettbewerb und Hierarchie, der seit Mitte der 80er Jahre in den mei sten europäischen Staaten eingesetzt hat. Zielorientiertes Handeln und Verhandeln hat im weiteren den Ansatzpunkt für die Entstehung eines Total-Quality-Managements im öffentlichen Sektor und eines damit verknüpften kollektiven Lernprozesses gebildet. Gerade die Qualitätsdimension der Einrichtungen forcierte nicht nur Verhaltenssituationen zwischen Organisationen, sondern hat auch den Blick für die eigene Existenzsicherung geschärft. Denn mit der Erosion institutioneller Grenzen wuchs der Bedarf nach mittel- und langfristigen Perspektiven, nach Zukunftssicherung: "Märkte, Kunden, Konkurrenten, Umfeldentwicklungen etc. sind zu beobachten, Wettbewerbsfähigkeit ist sicherzustellen, Leitbilder und Strategien sind zu entwickeln und zu kommunizieren.,,20 Manager müssen auch im öffentlichen Sektor positive Ergebnisse erreichen. Annäherungsprozesse zwischen den Institutionen des öffentlichen Sektors und Wettbewerb sind also zwei Seiten einer Medaille. Trotz wachsender Identitäten im Management bleibt eine gewisse Originalität der Subsysteme (vgl. dazu weiter unten Kapitel 3. Der öffentliche Sektor: System und Subsysteme) erhalten, um im Wettbewerb mit den ,Nachbarn' bestehen zu können. Wettbewerbsorientierung nach innen und au Ben wird also seit Beginn der 90er Jahre zunehmend zum strategischen Faktor. Bei der seit dem beobachtbaren Neukombination der grundlegenden Regelungsprinzipien öffentlicher Dienstleistungserstellung bildete der Wettbewerbsfaktor einen 19 20 EFQM-Modell bedeutet: European Foundation Quality Management und stellt ein Instrument zur besseren Standortbestimmung der eigenen Unternehmung dar. Rieckmann, H. 2000: 42.