JESSICA Saarland EVALUATION STUDY

JESSICA
–
JOINT EUROPEAN SUPPORT FOR SUSTAINABLE
INVESTMENT IN CITY AREAS
Saarland
EVALUATION STUDY
Final Report
August 2010
This document has been produced with the financial assistance of the European Union. The
views expressed herein can in no way be taken to reflect the official opinion of the European
Union.
Machbarkeitsstudie für die Europäische Investitionsbank (EIB)
Gemeindeentwicklungsfonds Saarland
Endbericht – August 2010
Auftraggeber:
Europäische Investitionsbank
Björn Gabriel
100, boulevard Adenauer
L-2950 Luxembourg
Luxemburg
Auftragnehmer:
Forschungs- und Informations-Gesellschaft für
Fach- und Rechtsfragen der Raum- und Umweltplanung mbH
Dipl.-Ing. Andreas Jacob
Dipl.-Ing. Christian Plöhn
Bahnhofstraße 22
67655 Kaiserslautern
Deutschland
Prof. Dr. Michael Nadler
Dr. Claudia Kreuz
Ziegeleiweg 36
40591 Düsseldorf
Deutschland
DLA Piper UK LLP
Dr. Ludger Giesberts
Dr. Maximilian Schwab
Hohenzollernring 72
50672 Köln
KAISERSLAUTERN, AUGUST 2010
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
12.8.2010
Seite
Prof. Nadler &
3
INHALTSVERZEICHNIS
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
7
ZUSAMMENFASSUNG
10
1
EINLEITUNG
14
1.1
1.2
1.3
1.4
Rahmenbedingungen ................................................................................... 15
Motivation .................................................................................................. 15
Entwicklungsprozess des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland................... 16
Untersuchungsgegenstand der Evaluierungsstudie ....................................... 18
2
PLANERISCH-VERWALTUNGSTECHNISCHE VORGABEN HINSICHTLICH JESSICA
20
IN DER STADTENTWICKLUNG
2.1
Integrierte Gemeindeentwicklungskonzepte ................................................ 20
2.1.1 Ziele
............................................................................................... 20
2.1.2 Handlungsstrategien................................................................................ 21
2.1.2.1
Städtebau und Wohnen ........................................................ 22
2.1.2.2
Anpassung der sozialen und bildungsbezogenen
Infrastruktur .......................................................................... 22
2.1.2.3
Lokale Wirtschaft und Nahversorgung .................................. 22
2.1.2.4
Technische Infrastruktur, Verkehr und Umwelt .................... 23
Das Operationelle Programm des Saarlands (EFRE 2007-2013) ...................... 23
2.2.1 Ausgangssituation ................................................................................... 23
2.2.2 Bisherige EFRE-Förderungen ................................................................... 24
2.2.3 Ziele/Mittelverteilung des operationellen Programms des Saarlands .... 25
2.2.3.1
Stärkung und Diversifizierung der saarländischen
Wirtschaft .............................................................................. 26
2.2.3.2
Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit durch Innovation ....... 26
2.2.3.3
Verbesserung des Standortprofils und des
Unternehmensumfelds zur Steigerung der Attraktivität der
Region .................................................................................... 27
2.2.4 Prioritätsachsen ....................................................................................... 27
2.2.4.1
Prioritätsachse 1: Förderung von Wettbewerbsfähigkeit
durch wachstums- und unternehmensorientierte
Maßnahmen und Stärkung der Unternehmensbasis ............ 27
2.2.4.2
Prioritätsachse 2: Forcierung des Strukturwandels durch
wissensbasierte Wirtschaft, Innovation und Ausbau
spezifischer Stärken ............................................................... 28
2.2.4.3
Prioritätsachse 3: Nachhaltige Stadt- und
Regionalentwicklung und Ressourcenschutz ........................ 29
2.2.5 Kohärenz des Operationellen Programms mit der JESSICA-Initiative ..... 30
Bewertung des Markts für Projekte der Kommunal- und Stadtentwicklung ... 31
2.3.1 Derzeitiges Finanzierungsangebot (Öffentlicher Sektor/Privatsektor) ... 33
2.2
2.3
12.8.2010
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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2.3.2
2.3.3
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
Finanzierungsnachfrage auf Projektseite ................................................ 34
Adressierbares Marktversagen und mögliche Rolle von JESSICAInstrumenten ........................................................................................... 37
RECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN EINER UMSETZUNG DES
GEMEINDEENTWICKLUNGSFONDS SAARLAND
39
Strukturfondsverordnungen und COCOF-Notes ............................................. 39
3.1.1 Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 (Allgemeine Verordnung für die
Strukturfonds und den Kohäsionsfonds) ................................................. 39
3.1.2 Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 (EFRE-Verordnung) .............................. 40
3.1.3 Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 (Durchführungsverordnung) ............... 40
3.1.4 COCOF-Notes ........................................................................................... 41
Operationelles Programm ............................................................................ 41
Saarländisches Haushaltsrecht ...................................................................... 42
Kapitalmarkt- und Gesellschaftsrecht ........................................................... 42
Vergaberecht ............................................................................................... 43
Europarecht ................................................................................................. 44
KONSULTATIV ERARBEITETE GOVERNANCE-MODELLE FÜR DEN
GEMEINDEENTWICKLUNGSFONDS SAARLAND
47
1. Modell: Einrichtung eines „Inhouse“-Darlehensfonds in den Ministerien
MUEV/MWW des Bundeslandes Saarland..................................................... 47
4.1.1 Finanzwirtschaftliche Bewertung ............................................................ 47
4.1.2 Rechtliche Prüfung ................................................................................... 48
2. Modell: Einrichtung eines Darlehensfonds in der SIKB ............................... 49
4.2.1 Finanzwirtschaftliche Bewertung ............................................................ 49
4.2.2 Rechtliche Prüfung ................................................................................... 50
3. Modell: Einrichtung eines Holdingfonds „Saarland“ in der EIB.................... 50
4.3.1 Finanzwirtschaftliche Bewertung ............................................................ 50
4.3.2 Rechtliche Prüfung ................................................................................... 52
4. Modell: Einrichtung eines Garantiefonds für die Darlehensvergaben der
SIKB ............................................................................................................. 52
4.4.1 Finanzwirtschaftliche Bewertung ............................................................ 52
4.4.2 Rechtliche Prüfung ................................................................................... 53
5. Modell: Einrichtung eines Risikokapitalfonds mit eigener
Rechtspersönlichkeit als Neugründung ......................................................... 53
4.5.1 Finanzwirtschaftliche Bewertung ............................................................ 53
4.5.2 Rechtliche Prüfung ................................................................................... 54
6. Modell: Einrichtung eines Risikokapitalfonds mit eigener
Rechtspersönlichkeit als Landes-Sondervermögen ........................................ 55
4.6.1 Finanzwirtschaftliche Bewertung ............................................................ 55
4.6.2 Rechtliche Prüfung ................................................................................... 56
Zwischenfazit zu den diskutierten Governance-Modellen .............................. 57
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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4.8
Umsetzungsbezogene Weiterentwicklung der Governance-Modelle
(„Nexthouse“-Modell).................................................................................. 58
4.8.1 Ausgangspunkt: Vorschlag des MUEV Saarland – InhouseDarlehensfonds........................................................................................ 58
4.8.2 Nachfrageseite – Welche Finanzinstrumente sind auf dem „Markt“
gefragt? ............................................................................................... 58
4.8.3 Rechtliche Umsetzbarkeit der Inhouse-Lösung ....................................... 59
4.8.3.1
Vereinbarkeit mit den EU-Strukturfondsverordnungen........ 59
4.8.3.2
Erforderlichkeit einer Erlaubnis nach Kreditwesengesetz
(KWG) .................................................................................... 59
4.8.4 Lösungsvorschlag der Gutachter – Eigenkapitalfonds (Modell 5) .......... 60
4.8.5 Lösungskonsens vom 29.04.2010 – „Nexthouse“-Lösung....................... 60
5
KONKRETE INTERVENTIONSMÖGLICHKEITEN FÜR JESSICA-INSTRUMENTE
5.1
Identifizierung von Geschäftsfeldern des Gemeindeentwicklungsfonds und
deren stadtentwicklungspolitische Bedeutung.............................................. 65
Bewertungskriterien bei der Auswahl geeigneter Starterprojekte ................. 66
5.2.1 Stadtentwicklungspolitische Bewertungskriterien.................................. 66
5.2.2 Finanzwirtschaftliche Bewertungskriterien............................................. 68
5.2.3 Rechtliche Bewertungskriterien .............................................................. 69
Projektebene (Modellportfolio).................................................................... 69
5.3.1 „Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ Dillingen ................................................ 69
5.3.1.1
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung .... 69
5.3.1.2
Finanzwirtschaftliche Betrachtung ........................................ 70
5.3.1.3
Rechtliche Bewertung............................................................ 72
5.3.2 Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße Ottweiler .................................. 72
5.3.2.1
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung .... 72
5.3.2.2
Finanzwirtschaftliche Betrachtung ........................................ 74
5.3.2.3
Rechtliche Bewertung............................................................ 75
5.3.3 Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach ....................................... 76
5.3.3.1
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung .... 76
5.3.3.2
Finanzwirtschaftliche Betrachtung ........................................ 76
5.3.3.3
Rechtliche Bewertung............................................................ 79
5.3.4 Stadthotel „Spitzbunker“ Neunkirchen ................................................... 79
5.3.4.1
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung .... 79
5.3.4.2
Finanzwirtschaftliche Betrachtung ........................................ 80
5.3.4.3
Rechtliche Bewertung............................................................ 82
5.3.5 Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach............................................. 82
5.3.5.1
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung .... 82
5.3.5.2
Finanzwirtschaftliche Betrachtung ........................................ 83
5.3.5.3
Rechtliche Bewertung............................................................ 84
5.3.6 „Pipelineprojekte“ ................................................................................... 85
Zusammenfassende Betrachtung des Modellportfolios ................................. 90
5.2
5.3
5.4
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5
65
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
6 Seite
Prof. Nadler &
5.4.1
5.4.2
5.4.3
6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
7
7.1
7.2
7.3
7.4
Stadtentwicklungspolitisches Zwischenfazit in Bezug zu den
identifizierten Modellprojekten............................................................... 90
Finanzwirtschaftliches Zwischenfazit zu den fünf Starterprojekten........ 92
Rechtliche Bewertung der Starterprojekte .............................................. 94
ABLEITUNG EINES FINANZWIRTSCHAFTLICHEN MODELLS FÜR DEN
GEMEINDEENTWICKLUNGSFONDS SAARLAND
95
Kapitalbedarfsanalyse auf Fondsebene ......................................................... 95
Prämissen der Fondsrechnung ...................................................................... 98
Ergebnisse der Fondsrechnung ................................................................... 103
Bewertung der Fondsfinanzierung im Hinblick auf die Umsetzung
öffentlicher Ziele auf Projektebene ............................................................. 105
6.4.1 „Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ Dillingen .............................................. 105
6.4.2 Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße Ottweiler ................................. 106
6.4.3 Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach ..................................... 108
6.4.4 Stadthotel „Spitzbunker“ Neunkirchen ................................................. 110
6.4.5 Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach ........................................... 111
Bewertung der Geschäftstätigkeit auf Fondsebene...................................... 113
Weitere Optimierungschancen im künftigen Fondsmanagement ................. 114
ZUSAMMENFASSENDE ABLEITUNG DER NOTWENDIGEN
IMPLEMENTIERUNGSSCHRITTE
118
SWOT-Analyse: Mehrwert von JESSICA-Instrumenten im Saarland .............. 118
Vorteilsbetrachtung für verschiedene Akteure ............................................ 121
Zukunftspotenziale für JESSICA-Finanzierungsinstrumente im Saarland ....... 122
Resümee und empfohlener Aktionsplan ..................................................... 123
ANHANG 1: MÖGLICHE BAUSTEINE EINES GESCHÄFTSPLANS FÜR DEN FONDS
125
Zweck: Der Einsatz von EFRE-Mitteln zur Finanzierung von Projekten .............. 125
Budget und Mittelabfluss ................................................................................... 126
Kofinanzierungspartner, Eigentumsverhältnisse und rechtliche Grundlagen.... 126
Fondsmanagement ............................................................................................. 126
Begründung für den Einsatz der EFRE-Mittel ..................................................... 127
Bedingungen für den Ausstieg des GEF aus Projekten ....................................... 127
Liquidationsvorschriften ..................................................................................... 128
ANHANG 2: ECKPUNKTE EINER FÖRDERRICHTLINIE
129
ANHANG 3: MÖGLICHE STRUKTURIERUNGSVORGABE FÜR PROJEKTANTRÄGE
130
ANHANG 4: RISIKOKAPITALFONDS
131
Zweck: Der Einsatz von EFRE-Mitteln zur Finanzierung von Projekten .............. 131
Fondsebene ........................................................................................................ 131
Investmentebene................................................................................................ 132
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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ABBILDUNGSVERZEICHNIS
Abbildung 1 – Konsultativer Prozess ................................................................................. 19
Abbildung 2 – Aufbau und Inhalt der Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepte
(Quelle: Saarland, Ministerium für Umwelt und Ministerium für Inneres
und Sport) .................................................................................................. 21
Abbildung 3 – Projektgespräche vor Ort ........................................................................... 36
Abbildung 4 – Gemeindeentwicklungsfonds als „Inhouse“-Darlehensfonds ................... 47
Abbildung 5 – Gemeindeentwicklungsfonds als SIKB-Sondervermögen .......................... 50
Abbildung 6 – Gemeindeentwicklungsfonds als EIB-Holdingfonds .................................. 51
Abbildung 7 – Gemeindeentwicklungsfonds als Garantiefonds ....................................... 53
Abbildung 8 – Gemeindeentwicklungsfonds als Venture-Capital-Fonds (Neugründung) 54
Abbildung 9 – Gemeindeentwicklungsfonds als Venture-Capital-Fonds (LandesSondervermögen) ...................................................................................... 56
Abbildung 10 – Matrix-Bewertung der vorgestellten Governance-Modelle .................... 58
Abbildung 11 – "Nexthouse"-Modell (Step 1) ................................................................... 61
Abbildung 12 – "Nexthouse"-Modell (Step 2) ................................................................... 62
Abbildung 13 – Einordnung des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland in die
bestehende Förderpraxis......................................................................... 63
Abbildung 14 – "Nexthouse"-Modell in der Umsetzung ................................................... 64
Abbildung 15 – Ableitung der Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds
Saarland ................................................................................................... 65
Abbildung 16 – Projektauswahlprozess ............................................................................ 67
Abbildung 17 – Zuordnung der Projekte zu den Geschäftsfeldern des
Gemeindeentwicklungsfonds .................................................................. 67
Abbildung 18 – Projekte "in der Pipeline" und ihre Zuordnung zu den
Geschäftsfeldern des Gemeindeentwicklungsfonds ............................... 67
Abbildung 19 – Gewerbegebiete "Rundwies" (westlich der Bundesstraße) und
"Dillingen-Nord" (östlich der Bundesstraße) (Quelle: KomCon) ............. 70
Abbildung 20 – Businessplan des „Glasfaser-Leuchtturmprojekts“ Dillingen .................. 71
Abbildung 21 – Zahlungsstrom des „Glasfaser-Leuchtturmprojekts“ Dillingen (in Euro). 72
Abbildung 22 – Terentiushof und Wilhelm-Heinrich-Straße in Ottweiler (Quelle: Stadt
Ottweiler) ................................................................................................ 73
Abbildung 23 – Businessplan für das Projekt Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße in
Ottweiler (in Euro) ................................................................................... 75
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
8 Seite
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Abbildung 24 – Zahlungsstrom für das Projekt Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße
in Ottweiler (in Euro) ............................................................................... 75
Abbildung 25 – Zusammensetzung der Investitionsausgaben für die
Wärmeversorgungsanlage (in Euro) ........................................................77
Abbildung 26 – Verringerung des Energiebedarfs durch Wärmeversorgungsanlage .......77
Abbildung 27 – Businessplan für die Nahwärmeversorgung Gemeinde Nalbach (in
Euro).........................................................................................................78
Abbildung 28 – Zahlungsstrom für die Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach
(in Euro) ...................................................................................................78
Abbildung 29 – Geplante Hotel- und Einzelhandelsnutzung auf dem SpitzbunkerGelände (Quelle: KomCon) ......................................................................80
Abbildung 30 – Businessplan für das Stadthotel „Spitzbunker Neunkirchen“ (in Euro) ...81
Abbildung 31 – Zahlungsstrom für das Stadthotel „Spitzbunker Neunkirchen“ (in Euro) 81
Abbildung 32 – Investitionsausgaben für die Revitalisierung der Fußgängerzone
Lebach (in Euro) .......................................................................................83
Abbildung 33 – Businessplan der Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach (in Euro) ..84
Abbildung 34 – Zahlungsstrom der Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach ..............84
Abbildung 35 – Geschäftsmodell der Gesellschaft für Stadtumbau und
Strukturentwicklung ................................................................................85
Abbildung 36 – Mosaikfabrik (Villeroy & Boch) Mettlach .................................................86
Abbildung 37 – Kooperatives Entwicklungsmodell für die Mosaikfabrik in Mettlach ......87
Abbildung 38 – Luftbild der Bauabschnitte des Saarfürst-Centers Merzig (Quelle: OBG
Projekt GmbH & Co. KG) ..........................................................................89
Abbildung 39 – Gasthaus "Goldener Schwan" in Wallerfangen........................................90
Abbildung 40 – Bruttokapitalbedarf des Gemeindeentwicklungsfonds für die fünf
Starterprojekte (in Euro) ..........................................................................96
Abbildung 41 - Gesamtzahlungsstrom des Gemeindeentwicklungsfonds für die fünf
Starterprojekte (in Euro) ..........................................................................96
Abbildung 42 – Kumulierte Entwicklung des Nettokapitalbedarfs auf Fondsebene (in
Euro).........................................................................................................97
Abbildung 43 – Ableitung der Fondsstruktur ....................................................................97
Abbildung 44 – Prämissen der Fondsrechnung .................................................................99
Abbildung 45 – Mögliche Fondsfinanzierungen an Starterprojekte ...............................103
Abbildung 46 – Finanzplan für den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland, Teil 1 (in
Euro).......................................................................................................103
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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Abbildung 47 – Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte
Geschäftstätigkeit (inklusive Refinanzierungs-, Ausfall- und
Managementkosten; in Euro) ................................................................ 104
Abbildung 48 – Entwicklung des gebundenen Fondskapitals (Kreditausleihungen in
Euro) ...................................................................................................... 104
Abbildung 49 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Dillingen (in Euro) ................... 105
Abbildung 50 – Entwicklung der Deckungsquote im Projekt Dillingen ........................... 106
Abbildung 51 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Ottweiler (in Euro) .................. 107
Abbildung 52 – Entwicklung der Deckungsquote im Projekt Ottweiler unter
Berücksichtigung der Wiederanlagebeträge aus dem einmaligen
Verkaufserlös ......................................................................................... 108
Abbildung 53 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Nalbach (in Euro) .................... 109
Abbildung 54 – Entwicklung der Schuldendeckungsquote im Projekt Nalbach ............. 109
Abbildung 55 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Neunkirchen (in Euro)............. 110
Abbildung 56 – Entwicklung der Deckungsquote im Projekt Neunkirchen .................... 111
Abbildung 57 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Lebach (in Euro) ...................... 112
Abbildung 58 – Entwicklung der Deckungsquote im Projekt Lebach.............................. 112
Abbildung 59 – Finanzplan für den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland, Teil 2 (in
Euro) ...................................................................................................... 113
Abbildung 60 – Kumulierte Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte
Geschäftstätigkeit (in Euro) ................................................................... 114
Abbildung 61 – Kumulierte Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte
Geschäftstätigkeit (Alternativszenario 1: Reduktion der
Managementgebühren auf 1,50 %; in Euro) ......................................... 115
Abbildung 62 – Kumulierte Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte
Geschäftstätigkeit (Alternativszenario 2: Vergabe von Darlehen an
die Projekte, Managementgebühr bei 1,50 %; in Euro) ........................ 116
Abbildung 63 - Kumulierte Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte
Geschäftstätigkeit (Alternativszenario 3: Vergabe von Risikokapital
(offener Beteiligungen) an die Projekte, Managementgebühr bei
1,50 %; in Euro)...................................................................................... 117
Abbildung 64 – Vergleich der nominalen Kapitalerhaltung in vier Szenarien für den
Gemeindeentwicklungsfonds ................................................................ 117
Abbildung 65 – Weitere Schritte zur Umsetzung der diskutierten Modelle des
Gemeindeentwicklungsfonds Saarland ................................................. 124
12.8.2010
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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ZUSAMMENFASSUNG
Mit der Einführung der JESSICA-Initiative verfolgt die Europäische Kommission eine Änderung in der
bisherigen Förderungspraxis: Europäische Fördermittel sollen zukünftig nicht mehr nur als „verlorene
Zuschüsse“ sondern auch mittels revolvierender Instrumente (Darlehen, Garantien und Eigenkapital)
eingesetzt werden. Die durch die neuen Instrumente zu vergebenden Strukturfondsmittel werden
zusammen mit ihrer Kofinanzierung in einem Stadtentwicklungsfonds gesammelt und durch dessen
Management an die einzelnen Projekte ausgereicht. Die aus den Projekten kommenden Rückzahlungen fließen dann wieder an den Fonds, der dadurch neue Förderungen vergeben kann.
Die Entwicklung und Umsetzung von Stadtentwicklungsfonds in den EU-Mitgliedstaaten wird von der
Europäischen Kommission und der Europäischen Investitionsbank (EIB) aktiv unterstützt. Die EIB
nimmt in diesem Prozess eine Multiplikatorfunktion ein, da sie eine schnelle Verbindung zwischen
Europäischer Kommission und den nationalen Verwaltungsbehörden ermöglicht, eigenes Know-how
einbringt und auch finanzielle Unterstützung leistet. Außerdem kann sie als Verwalter eines Holdingfonds beauftragt werden.
Das Saarland hielt sich bei der Erstellung des Operationellen Programms (EFRE) für die Förderperiode
2007–2013 die Nutzung von JESSICA-Instrumenten grundsätzlich offen und nahm sie daher ins Programm auf. Ende des Jahres 2008 bat das Ministerium für Umwelt die EIB um die Beauftragung dieser Evaluierungsstudie, die Anfang 2009 unter der Verwendung von Geldern der Europäischen Kommission ausgeschrieben und vergeben wurde. Mit der Landtagswahl 2009 wurde die Nutzung der
JESSICA-Instrumente dann auch in den Koalitionsvertrag der neuen Landesregierung aufgenommen.
Mit dem Einsatz eines Gemeindeentwicklungsfonds, der die entsprechenden JESSICA-Instrumente an
saarländische Kommunen und kommunal getragene Gesellschaften vergibt, soll den aus demografischem, wirtschaftlichem und sozialem Strukturwandel resultierenden Herausforderungen begegnet
werden. In den Entwicklungsprozess unter Federführung des Ministeriums für Umwelt waren neben
der EIB und dem beauftragten Gutachterkonsortium FIRU mbH – Prof. Nadler – DLA Piper auch Vertreter des Ministeriums für Wirtschaft und Wissenschaft, des Ministeriums der Finanzen, des saarländischen Städte- und Gemeindetages, der LEG Saar, der Saarländischen Investitions- und Kreditbank (SIKB) und der KomCon eingebunden.
Der Interventionsbereich des zukünftigen Gemeindeentwicklungsfonds sollte anhand der Ergebnisse
vorangegangener Untersuchungen zu den Handlungsfeldern Integrierter Gemeindeentwicklungskonzepte und zur Flächenkreislaufwirtschaft (REFINA) abgeleitet werden und sich – im Ausgleich zur bestehenden Fokussierung der europäischen (Zuschuss-)Förderung auf Stadtgebiete – auf den Verdichtungs- und den ländlichen Raum konzentrieren. Eine kurzfristige Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds Ende 2009 zur Sicherung aufgrund der n+2-Regelung verfallender EFRE-Mittel gelang
nicht, da die entsprechende nationale Kofinanzierung von Seiten des Landes nicht zur Verfügung gestellt werden konnte. Dementsprechend musste auch diese Evaluierungsstudie an die neuen Rahmenbedingungen bezüglich einer avisierten Umsetzung Ende 2010 angepasst werden.
Basierend auf diesen Rahmenbedingungen wurden zunächst Vorgaben der Verwaltung und der
räumlichen Planung im Hinblick auf die Umsetzbarkeit der JESSICA-Initiative überprüft und der Markt
für entsprechende Projekte der Kommunal- und Stadtentwicklung bewertet. Nach Betrachtung der
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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11
rechtlichen Rahmenbedingungen des Umsetzungsprozesses wurden in Abstimmung mit der Lenkungsgruppe mehrere Governance-Modelle entwickelt und geprüft, für eine Förderung durch den
Gemeindeentwicklungsfonds in Frage kommende Projekte identifiziert und daraus dann ein finanzwirtschaftliches Fondsmodell abgeleitet. Einer zusammenfassenden Mehrwertbetrachtung, in der die
Potenziale eines Gemeindeentwicklungsfonds Saarland herausgearbeitet wurden, schließlich wurde
ein konkreter Aktionsplan zur Implementierung des Fonds angefügt.
Der Markt für Projekte der Stadt- und Kommunalentwicklung im Saarland ist sehr angespannt. Die
Haushaltssituation der Kommunen ist denkbar schlecht; in vielen Fällen unterliegen die kommunalen
Haushalte einer verordneten Sicherung. Eigene (öffentliche) Investitionen können selbst dann kaum
noch getätigt werden, wenn seitens anderer öffentlicher Stellen Fördermittel in großem Umfang zugesagt sind, da die Eigenanteile an der Finanzierung nicht mehr dargestellt werden können. Eine private Investitionstätigkeit ist zwar nach wie vor vorhanden, richtet sich jedoch im Wesentlichen auf
Projekte mit rentierlichen Teilwerten und konzentriert sich fast ausschließlich auf die wenigen entwicklungsstabilen Regionen. Dementsprechend orientiert sich bislang die Nachfrageseite (Projektakteure) maßgeblich auf die Zuschussförderung. Die Chancen, durch den Einsatz der revolvierenden
Förderinstrumente des Gemeindeentwicklungsfonds das vorhandene Marktversagen zu überwinden,
sind dennoch nicht schlecht. Durch sie ist es möglich, dort finanziell ergänzend tätig zu werden, wo
einerseits angebotene Zuschüsse kofinanziert werden sollen und andererseits eine reine Zuschussförderung dem vorliegenden Projekttyp nicht weiterhelfen kann. Gleichzeitig können dadurch weitere private Investitionen im Bereich der Stadtentwicklung induziert werden (Hebelwirkung, auch
durch Imageverbesserung).
Bei der geplanten Umsetzung eines Gemeindeentwicklungsfonds ist eine Reihe von rechtlichen Rahmenbedingungen zu beachten. Werden EFRE-Mittel und ihre Kofinanzierung in einen Gemeindeentwicklungsfonds eingelegt, so unterliegt deren Verwendung den entsprechenden europarechtlichen
Bestimmungen. Maßgeblich sind hierbei u.a. die Beschränkung auf das Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit“ (Art. 5 VO (EG) 1080/2006) auch in Verbindung mit „nachhaltiger Stadtentwicklung (Art. 8
VO (EG) 1080/2006), die Verausgabung bis spätestens zwei Jahre nach Ende der Förderperiode (n+2Regelung nach Art. 93 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1083/2006. Darüber hinaus schränkt das jeweilige Operationelle Programm zur Verwendung der EFRE-Mittel in der aktuellen Förderperiode die Einsatzfelder
des Gemeindeentwicklungsfonds weiter ein. Von Seiten des Landes sind die Landeshaushaltsordnung
und die jeweiligen kommunalhaushaltsrechtlichen Beschränkungen relevant. Die Vergabe von Darlehen wird durch die Bestimmungen des Kreditwesengesetzes (KWG) eingeschränkt, weitere kapitalmarkt- und gesellschaftsrechtliche Bestimmungen können einzelfallbezogen von Relevanz sein. Darüber hinaus sind außerdem vergabe- und beihilferechtliche Vorgaben bei der Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds zu beachten.
Im Hinblick auf die verwaltungsbezogene Einrichtung des Gemeindeentwicklungsfonds wurden einige
unterschiedliche Governance-Modelle diskutiert und finanzwirtschaftlich und rechtlich bewertet. Vor
dem Hintergrund der maßgeblichen Ausschlusskriterien „Darlehensvergabe mit Banklizenz“ und „Eigenständigkeit des Fondsmanagements“ sind dabei zwei unterschiedliche Modelle machbar. Zum einen das in der Studie vorgestellte Modell 2, bei dem der Fonds in einem Finanzinstitut angesiedelt
wird und Darlehen vergibt und zum anderen das Modell 5, in dem durch das Land eine eigenständige
Fondsgesellschaft gegründet wird, die Eigenkapitalbeteiligungen vergibt. Zur Umsetzung im Saarland
wurde ein Kombinationsmodell, das so genannte „Nexthouse“-Modell entwickelt. Der erste Umset12.8.2010
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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Prof. Nadler &
zungsschritt entspricht dem Modell 5, wobei der Fonds nur stille Beteiligungen vergibt. In einem
zweiten Schritt wird dann ein privater Partner mit Banklizenz nach dem KWG per Ausschreibungsverfahren in die Fondsgesellschaft mit aufgenommen. Dadurch kann der Fonds nun auch Darlehen vergeben.
In Anlehnung an die für eine Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds zu Grunde zu legenden Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepte wurden die Handlungsfelder „Städtebau“, „Lokale
Wirtschaft“, „Infrastruktur und Umwelt“ und „Brachflächen“ entwickelt und mögliche Starterprojekte
identifiziert sowie zu einem späteren Zeitpunkt möglicherweise in Frage kommende Projekte in einer
„Pipeline“ gesammelt. Die fünf identifizierten Starterprojekte „Glasfaser-Leuchtturmprojekt Dillingen“, „Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße Ottweiler“, „Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach“, „Stadthotel ‚Spitzbunker‘ Neunkirchen“ und „Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach“
wurden stadtentwicklungspolitisch eingeordnet, finanzwirtschaftlich betrachtet und rechtlich bewertet. Sie repräsentieren Projekttypen, die in saarländischen Gemeinden häufig zu finden sind und die
sich durch ein charakteristisches Marktversagen kennzeichnen lassen:
•
Investitionen in die Telekommunikationsinfrastruktur, v.a. in den ländlichen Räumen
•
Energetische Sanierung/Steigerung der Energieeffizienz – Nutzung regenerativer Energien
•
Sanierung von Innerortslagen zur Verbesserung des Standortimages und Ankurbelung des
Wirtschaftslebens
•
Stärkung der lokalen Wirtschaft und Sicherung der Zentrenfunktion
•
Entwicklung großflächiger, landesbedeutsamer Brachflächen
•
Entwicklung kleinteiliger, verstreuter Brachflächen
Alle identifizierten Starterprojekte weisen eine geringe Rendite auf, sodass sie klassische B-Projekte
darstellen.
Für die Berechnung des finanzwirtschaftlichen Modells wurde eine Reihe von Annahmen getroffen:
•
Alle Projekte werden komplett oder in Teilen durch stille Beteiligungen des Gemeindeentwicklungsfonds gefördert. Die Verzinsung liegt bei 2,0 % p.a. zuzüglich einer Gewinnbeteiligung
•
Der Gemeindeentwicklungsfonds beginnt seine Tätigkeit Ende 2010 und besitzt ein Volumen
von 30 Mio. Euro, das sich zu gleichen Anteile aus EFRE-Mitteln, zinsfreier landeseigener Kofinanzierung und einem vergünstigten Darlehen der CEB1 zusammensetzt. Um eine vollständige Verausgabung der Fondsmittel bei nur fünf Starterprojekten darstellen zu können, erfolgt eine Mehrfachbetrachtung der gegebenen Projekte (vier bis fünf Zyklen).
1
•
Für kurzfristige Spitzenbedarfe können Darlehen zu 5,0 % p.a. in Anspruch genommen werden, die Wiederanlage freier Mittel erfolgt zu einem Zinssatz von 2,0 % p.a.
•
Die Laufzeit der Geschäftstätigkeit des Fonds beträgt 22–23 Jahre.
•
Die Managementkosten werden mit 3,0 % auf das ausgereichte Kapital angesetzt.
Für die genauen Zinskonditionen wird auf das entsprechende Kapitel 6 verwiesen.
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Vergibt der Fonds seine stillen Beteiligungen an die ausgewählten Projekte zu einer Verzinsung von
2,0 % und einer endfälligen Gewinnbeteiligung so sind nach Ablauf der 23 Jahre und nach Rückzahlung des Darlehens, das der Fonds selbst in Anspruch genommen hat, 101,4 % (20,42 Mio. Euro) der
eingesetzten Mittel zurückgeflossen. Dies bedeutet, dass das Kapital zumindest nominal erhalten
werden konnte. Im Hinblick auf Optimierungsmöglichkeiten der Fondsperformance bewirkt eine Reduzierung der Managementkosten auf 1,5 % (Verwaltungsaufwand bei stillen Beteiligungen nicht
sehr groß) einen Rückfluss von 26,56 Mio. Euro (Kapitalwachstum von 0,9 % p.a.). Mit Blick auf den
späteren Einsatz von Darlehen und eventuell sogar offenen Beteiligungen würde sich das Fondsergebnis in Bezug auf diese Projekte folgendermaßen verändern: Bei Beibehaltung der reduzierten
Managementkosten ergeben sich für das bestehende Projektportfolio bei einer Darlehensförderung
ein Rückfluss von 25,91 Mio. Euro und beim Einsatz offener Beteiligungen ein Rückfluss von
25,53 Mio. Euro. Damit ermöglichen alle Varianten unter den gegebenen Annahmen eine nominale
Kapitalerhaltung.
Aus den Ergebnissen der Fondsberechnung geht hervor, dass sich die Einrichtung eines Gemeindeentwicklungsfonds zur Förderung einer integrierten Gemeindeentwicklung für das Saarland lohnt.
Der öffentlichen Hand eröffnen sich auch in Zeiten knapper Kassen alternative Fördermöglichkeiten,
mit denen sie bedeutsame Projekttypen in wichtigen stadtentwicklungspolitischen Handlungsfeldern
fördern kann, für die eine Förderung nach der bisherigen Zuwendungspraxis nicht in Frage kommt.
Die Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds richten sich auf die zentralen Problembereiche
der saarländischen Stadt- und Gemeindeentwicklung (Revitalisierung von Stadtzentren mit funktionalen Problemen, Investitionen in technische Zukunftsinfrastruktur zur Bewältigung des demografischen und wirtschaftlichen Strukturwandels, Aktivierung von touristischen Potenzialen, Umstrukturierung von städtischen Problemlagen sowie aktive Brachflächenentwicklung). Darüber hinaus ermöglicht die zusätzliche Kapitaleinlage der CEB die Förderung von Projekten und Projektteilen, die
nach den EFRE-Bestimmungen nicht möglich wäre. Somit können entsprechende Hürden überwunden und Synergieeffekte aktiv erzeugt und genutzt werden. Gleichzeitig wurde mit dem
„Nexthouse“-Modell ein Umsetzungsmodell entwickelt, dass einerseits schnell zu realisieren ist und
auch den weiteren Verwaltungs- und Umstrukturierungsaufwand in Grenzen hält und andererseits
den Einfluss des Landes auf die Verwendung der in den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland eingelegten Mittel aufrecht erhält. Das Saarland hat sich bereits zum ersten Umsetzungsschritt entschlossen: der Gemeindeentwicklungsfonds soll bis Ende 2010 als Tochtergesellschaft der landeseigenen
Strukturholding Saar gegründet werden und stille Beteiligungen an förderwürdige Projekte vergeben.
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EINLEITUNG
Die Initiative „Joint European Support for Sustainable Investments in City Areas – JESSICA“ wurde im
Jahr 2006 von der EU Kommission mit Beginn der Strukturfondsperiode 2007–2013 ins Leben gerufen
und schafft neue Möglichkeiten, Stadtentwicklungsprojekte aus den Mitteln des EFRE zu fördern.
Durch diese Initiative sollten europäische Fördermittel aus den Strukturfonds auch mittels revolvierender Instrumente (Darlehen, Garantien, Eigenkapitalbeteiligungen) in der Förderperiode 2007–
2013 zur Förderung von Stadtentwicklungsprojekten eingesetzt werden; bis zu diesem Zeitpunkt
wurden dafür vorrangig Zuschüsse vergeben. Zum Einsatz der neuen Instrumente werden die Strukturfondsmittel (zusammen mit der nationalen Kofinanzierung) in einem Stadtentwicklungsfonds gesammelt, der dann entsprechend gestaltete Förderungen an Projekte vergibt. Die zurückfließenden
Mittel, einschließlich der Zinsen, Gebühren und Gewinnbeteiligungen können dann wieder neu zur
Förderung von Stadtentwicklungsprojekten eingesetzt werden.
Die Gründe dafür, eine solche Initiative ins Leben zu rufen sind vielschichtig. Zum einen war es für die
EU-Mitgliedstaaten absehbar, dass mit der großen Erweiterung der EU 2004/2007 sich der Schwerpunkt der europäischen Förderpolitik von den „alten“ Mitgliedstaaten (EU-15) auf die Neuen verlagern würde, da dort ein größerer struktureller Nachholbedarf vorhanden war und noch ist. Für die so
genannten Nettozahler unter den Mitgliedstaaten bedeutete dies, dass sie immer weniger europäische Fördermittel zur Verfügung gestellt bekommen. Mit der Idee der Förderung über Stadtentwicklungsfonds wird eine Möglichkeit geschaffen, europäische Fördermittel langfristig für den Einsatz im
Bereich der nachhaltigen Stadtentwicklung zu sichern, ohne von der Zuteilung der EU-Fördermittel in
den kommenden Förderperioden abhängig zu sein. Zum anderen müssen in Zeiten knapper öffentlicher Ressourcen andere Wege beschritten werden, um nötige Investitionen in Stadtentwicklung tätigen zu können. Mit der JESSICA-Initiative wurde die Möglichkeit geschaffen, private Kapitalgeber in
bisher typische öffentliche Projekte mit einzubeziehen, ohne die Verantwortung der Daseinsvorsorge
in die Hände von Privaten legen zu müssen. Vor dem Hintergrund der derzeitigen Finanz- und Wirtschaftskrise ist dies von besonderer Bedeutung, da Kommunen derzeit ihre Ausgaben auf die Kofinanzierung von Maßnahmen nach den Konjunkturpaketen I und II fokussieren.
Die Umsetzung der JESSICA-Initiative in den EU-Mitgliedstaaten wird von der Europäischen Investitionsbank (EIB) und der Europäischen Kommission (GD Regio) gemeinsam vorangetrieben. Die EIB
stellt finanzielle Mittel und Know-how für die Implementierung von Stadtentwicklungsfonds bereit
und führt darüber hinaus auf Anfrage europäischer Regionen Machbarkeitsbetrachtungen durch. Sie
kann darüber hinaus auch Beiträge zur Kofinanzierung der in Stadtentwicklungsfonds eingelegten
EFRE-Mittel leisten und die Verwaltung eines mehreren Stadtentwicklungsfonds vorgeschalteten
Holdingfonds übernehmen.
Mit Beginn der Förderperiode machten sich viele EU-Mitgliedstaaten an die erstmalige Umsetzung
von Stadtentwicklungsfonds. In Deutschland unterstützt das Bundesministerium für Verkehr, Bau
und Städtebau mit seinem ExWoSt-Forschungsfeld „Stadtentwicklungsfonds in Deutschland“ diesen
Prozess in den dafür ausgewählten Modellvorhaben (die vier Länder Brandenburg, Hamburg,
Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz sowie die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)). Andere
EU-Staaten konzentrierten und konzentrieren sich zunächst auf die Einrichtung von so genannten
Holdingfonds, aus denen heraus dann mehrere Stadtentwicklungsfonds (mit unterschiedlicher räumEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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licher und/oder thematischer Ausrichtung) gespeist werden sollen. Außer in Brandenburg ist bislang
nur in der englischen Region East Midlands ein Stadtentwicklungsfonds ins Leben gerufen worden2.
Der geplante Einsatz der neuen Instrumente erwirkt ein generelles Umdenken in der praktischen
Abwicklung der Förderung. Durch die Bereitstellung von Fördermitteln als Darlehen, Garantien oder
Eigenkapital können nur bestimmte stadtentwicklungspolitisch relevante Projekte umgesetzt werden, da die geförderten Projekte Erträge erwirtschaften müssen. Auch wenn die zu fördernden Vorhaben zum Beginn der Aktivitäten eines Stadtentwicklungsfonds nicht benannt werden müssen, so
muss dennoch ein Unternehmensplan für den Fonds entwickelt werden, der eine nachhaltige Flächenentwicklung und einen prognostizierten Kapitalrückfluss deutlich abbildet. Darauf müssen sich
nicht nur die Projektakteure vor Ort, sondern auch die beteiligten Verwaltungsstellen einstellen.
1.1 Rahmenbedingungen
Europaweit arbeiten derzeit 19 Mitgliedsstaaten an der Entwicklung von JESSICA-Instrumenten und
zu Beginn des Jahres 2010 waren europaweit bereits EFRE-Mittel in Höhe von EUR 1 Milliarde vertraglich gebunden. Aufgrund der erst wenigen gemachten Schritte in Richtung einer praktischen Umsetzung der JESSICA-Initiative gibt es noch eine Reihe von offenen Fragen. Die im Vergleich zur Zuschussförderung grundlegend andere Form der finanziellen Unterstützung von Projekten hat erhebliche Auswirkungen auf Projektabläufe und Organisationsformen. Eine komplette Überschaubarkeit
des Umsetzungsprozesses kann noch nicht gegeben sein, da es bislang noch keinen umgesetzten und
handlungsaktiven Stadtentwicklungsfonds gibt.
1.2 Motivation
Die größten Herausforderungen für die saarländischen Kommunen sind derzeit der demografische,
wirtschaftliche und soziale Strukturwandel sowie die Folgen des Klimawandels. Um angemessen darauf reagieren zu können und eine nachhaltige Entwicklung für zukünftige Generationen zu sichern,
müssen die Kommunen eine integrierte Stadtentwicklungspolitik verfolgen, die neue Governanceund Finanzierungsstrukturen mit sich zieht. Aus diesem Grund unterstützt das saarländische Umweltministerium die Erstellung von integrierten Stadt- und Gemeindeentwicklungsstrategien – ein
diesbezüglicher Leitfaden wurde im Jahr 2008 erstellt. Diese Strategien formulieren Ziele und Maßnahmen der kommunalen Entwicklung in den Handlungsfeldern „Städtebau und Wohnen“, „soziale
und bildungsbezogene Infrastruktur“, „lokale Wirtschaft und Nahversorgung“ und „technische Infrastruktur, Verkehr und Umwelt“.
Ein wesentlicher Bestandteil einer integrierten Stadtentwicklung ist dabei auch eine konsequente
Flächenkreislaufwirtschaft, für die bereits eine Studie mit Bezug zum Saarland (REFINA) erstellt wurde. Als Ergebnis dieser Studie wird die Einrichtung eines Grundstücksfonds empfohlen, der die vorhandenen Ressourcen bestmöglich binden kann und entscheidend zu deren Nutzung beiträgt.
Das Umweltministerium des Saarlands hat vor diesem Hintergrund die Europäische Investitionsbank
(EIB) um die Beauftragung dieser Machbarkeitsstudie zur Einrichtung eines Gemeindeentwicklungsfonds Saarland im Sinne der JESSICA-Initiative gebeten. Der Fonds soll Projekte der integrierten
Stadtentwicklung mit Darlehen, Garantien und/oder Eigenkapitalbeteiligung unterstützen und somit
2
Stand: 12. März 2010 (Jessica Networking Platform in Brüssel).
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für einen Rückfluss und eine mehrmalige Verwendung der europäischen Fördermittel sorgen (revolvierende Finanzierungsinstrumente). Die Geschäftsbereiche dieses Fonds sollen auf eine möglichst
breite Basis gestellt werden, um insgesamt einen Ausgleich der mehr oder weniger ertragreichen Bereiche zu ermöglichen. Die Geschäftsbereiche sollen sich darüber hinaus an den Handlungsstrategien
der Integrierten Gemeindekonzepte orientieren und auch die Aktivitäten eines Grundstücksfonds
abdecken.
In seinem operationellen Programm für die Verwendung der Mittel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) in der Förderperiode 2007–2013 ordnet das Land dem Schwerpunkt nachhaltige Stadtentwicklung (Prioritätsachse 3) europäische Fördermittel in Höhe von rund 35 Mio. Euro
zu. Ein Teil dieser Mittel kann in Abhängigkeit von Entscheidungen und Entwicklungen um das Großprojekt „Stadtmitte am Fluss“ auch in einen Stadt- und Gemeindeentwicklungsfonds fließen, da die
Option der Nutzung von revolvierenden Finanzierungsinstrumenten à la JESSICA im operationellen
Programm festgeschrieben ist. Die Ausrichtung des Fonds soll dabei explizit auch auf den ländlicheren Gebieten liegen, um diesem Raum im Ausgleich zu den urbanen Aktivitäten beim Großprojekt
„Stadtmitte am Fluss“ ebenfalls europäische Fördermittel zukommen zu lassen.
Nach der Impulsphase im Jahr 2009, in der die Machbarkeit bewertet und Modellprojekte gesucht
wurden, sollte der Gemeindeentwicklungsfonds 2010 mit einer Modellphase bis 2013 umgesetzt
werden, auch um die am Jahresende 2009 abfließenden EFRE-Mittel zu sichern. Aufgrund der veränderten politischen Rahmenbedingungen durch die Landtagswahl im Sommer 2009 und den damit
verbundenen verwaltungstechnischen Umstrukturierungen war dies nicht mehr möglich. Die Machbarkeitsstudie wurde dementsprechend (auch was die Projektauswahl angeht) hinsichtlich eines späteren Startzeitpunkts des Gemeindeentwicklungsfonds (Ende 2010) umstrukturiert. Der Gemeindeentwicklungsfonds soll zukünftig eine wesentliche Finanzierungsgrundlage für die integrierte Stadtentwicklung im Saarland bilden; seine Einrichtung wurde in den Koalitionsvertrag der neuen Landesregierung aufgenommen.
1.3 Entwicklungsprozess des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland
Der Entwicklungsprozess des Gemeindeentwicklungsfonds wurde maßgeblich vom Ministerium für
Umwelt (MfU, seit Oktober 2009 Ministerium für Umwelt, Energie und Verkehr (MUEV)) geleitet.
Weitere wichtige Akteure in diesem Prozess waren das Ministerium für Wirtschaft, Wissenschaft und
Landwirtschaft (MWWL, seit Oktober 2009 Ministerium für Wirtschaft und Wissenschaft(MWW)) als
EFRE-Verwaltungsbehörde, das Ministerium der Finanzen, der Saarländische Städte- und Gemeindetag, die Saarländische Investitions- und Kreditbank, die LEG Landesentwicklungsgesellschaft Saarland
mbH sowie das Beratungsbüro KomCon. Die Europäische Investitionsbank (EIB) wählte mittels eines
Ausschreibungsverfahrens das Gutachterkonsortium FIRU mbH – Prof. Dr. Nadler – DLA Piper aus
und beauftragte es mit der Durchführung dieser Evaluierungsstudie. Die Gutachter organisierten zusammen mit dem MUEV und der LEG Saar die regelmäßigen Sitzungen der Lenkungsgruppen sowie
kleinerer, mit besonderen Themen beschäftigter Arbeitsgruppen.
Mit der Vorlage dieser Evaluierungsstudie sollen der Saarländischen Landesverwaltung die Umsetzungsmöglichkeiten und Erfolgschancen eines Gemeindeentwicklungsfonds verdeutlicht und die
notwendigen weiteren Schritte aufgezeigt und möglich gemacht werden. Neben der Identifikation
von Projekten, die von einer Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds profitieren könnten,
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werden auch eine finanzwirtschaftliche Bewertung der geplanten Fondstätigkeit vorgenommen und
mehrere Umsetzungsstrukturen vorgeschlagen und rechtlich bewertet3.
Im März 2009 wurden die Arbeiten zur Evaluierungsstudie ambitioniert gestartet. Die Sammlung relevanter Daten für potenziell durch den Stadtentwicklungsfonds zu fördernde Projekte erwies sich als
langwieriger Prozess, da viele der vorgeschlagenen Projektideen nicht genug ausgereift waren und
entsprechend nur wenige Informationen zur Verfügung standen. Nach der Grobabgrenzung eines
möglichen Projektportfolios für den Gemeindeentwicklungsfonds im Sommer/Herbst 2009, erfolgte
eine intensive „Reifmachung“ der identifizierten Starterprojekte durch das Büro KomCon. Nachdem
bis Ende 2009 keine gesicherten Kapitalquellen für Einlagen in den Gemeindeentwicklungsfonds
mehr identifiziert werden konnten, wurden im Winter/Frühjahr 2010 die finanzwirtschaftliche Machbarkeit überprüft und die zur Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds nötigen und möglichen
Governance-Strukturen entwickelt. Die folgenden Rahmenbedingungen waren prägend für diesen
Entwicklungsprozess:
1. Zu Projektbeginn waren die maßgeblichen Vorgaben (ohne endgültige Festlegung) für das geplante Fondsvolumen von Seiten des MfU: 4,8 Mio. Euro EFRE-Mittel aus Prioritätsachse 3 +
4,8 Mio. Euro nationale Kofinanzierung aus Landesmitteln und/oder Darlehen der SIKB. Da die
Kofinanzierung bis Ende des Jahres 2009 nicht aufgebracht werden konnte, gelang es auch nicht,
die entsprechenden EFRE-Mittel zu binden.
2. Die Suche nach geeigneten Projekten orientierte sich dementsprechend an diesem Fondsvolumen sowie an der weiteren Vorgabe des MfU, dass der Gemeindeentwicklungsfonds ausschließlich Darlehen an kommunale Projektpartner vergibt.
3. Die Kommunalwahlen im Juni 2009 erschwerten den Kontakt zu kommunalen Gesprächspartnern, da diese aufgrund des Wahlkampfes bis Anfang Juli mehrheitlich nicht zur Verfügung standen. Die Landtagswahlen im September 2009 zogen nach langwieriger Bildung einer neuen Regierung auch eine Umstrukturierung der Ministerien und Zuständigkeiten bis Ende November
2009 mit sich.
4. Zu Beginn des Entwicklungsprozesses war geplant, Personalisierungen im MfU (aus Mitteln des
Programms Nationale Stadtentwicklungspolitik) und bei der LEG Saar (aus Eigenmitteln) vorzunehmen, die der Ermittlung der Marktchancen und der Projektidentifikation dienen sollte. Diese
ist beim MfU/MUEV in 2009 nicht erfolgt; die Teilpersonalisierung bei der LEG Saar wurde nicht
aktiv für die Projektbearbeitung eingesetzt. Aus diesem Grund erfolgte Ende 2009 auch die Beauftragung der KomCon, die identifizierten Starterprojekte für eine Auswertung hinsichtlich einer
möglichen Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds inhaltlich zu qualifizieren.
5. Die dem Implementierungsprozess ursprünglich zugrunde gelegte REFINA-Programmatik (LEG
Saar) ließ sich bei der Projektidentifikation nicht anwenden.
3
Parallel zum Entwicklungsprozess dieser Evaluierungsstudie wurde ebenfalls im Auftrag der EIB ein rechtliches Gutachten zu den im Rahmen des Implementierungsprozesses von Stadtentwicklungsfonds in Deutschland auftretenden
Rechtsfragen erstellt. Die saarländische Lenkungsgruppe beteiligte sich aktiv an der Erstellung dieses Gutachtens, indem sie die eigenen relevanten rechtlichen Fragestellungen zur Bearbeitung und Beantwortung an die Gutachter und
die Europäische Kommission weiterreichte. Die so direkt erhaltenen Antworten waren richtungsweisend für diese
Evaluierungsstudie.
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6. Unbeschadet der Rahmenbedingungen 1 bis 5 wurden von Gutachterseite eigene Projekte generiert, deren Sinnhaftigkeit sofort von der Lenkungsgruppe bestätigt wurde. Bis zum Abschluss
dieser Evaluierungsstudie sind dazu aber noch keine Entscheidungen seitens des Landes
und/oder der LEG Saar getroffen worden.
7. Von Seiten der Lenkungsgruppe wurde die Problematik der nach der n+2-Regelung zum Jahresende 2009 „verfallenden“ EFRE-Mittel frühzeitig erkannt und eine Besprechung dieser Problematik auf Staatssekretärsebene im April 2009 vorbereitet, die jedoch nicht erfolgte. Im Zeitraum von
Oktober bis Dezember 2009 wurde dann die kurzfristige Einrichtung des Gemeindeentwicklungsfonds als separater Rechnungskreis im saarländischen Landeshaushalt diskutiert, um den drohenden Verlust der EFRE-Mittel abzuwenden. Diese Bemühungen blieben aber letztlich ohne Erfolg.
8. Maßgeblichen Einfluss im Gesamtzusammenhang hatten auch die Mittelverwendung und die
Administration der kommunalen Beteiligten zur Umsetzung der Konjunkturpakete I und II.
9. Zu Beginn des Entwicklungsprozesses wurde von Seiten des Saarländischen Städte- und Gemeindebundes auf den hohen Verschuldungsgrad der saarländischen Gemeinden und auf den hohen
Anteil von kommunalen Haushalten, die unter Rechtsaufsicht stehen, hingewiesen, was sich in
der stark eingeschränkten Bereitschaft der kommunalen Ansprechpartner, sich mit neuen Finanzinstrumenten inhaltlich auseinanderzusetzen, widerspiegelte.
10. Für das Jahr 2010 konnte noch kein Kapital zur Einlage in den Gemeindeentwicklungsfonds eingeplant werden; das MUEV konnte keine eigenen Mittel mehr zusagen. Ab Mitte März 2010 lag
das Angebot der CEB über ein Darlehen von 10 Mio. Euro vor. Die folgenden Betrachtungen basieren demnach auf einem kurzfristig abgestimmten virtuellen Modell.
Alle genannten Punkte hatten direkten Einfluss auf den Prozess der Identifizierung und Qualifizierung
der Starterprojekte, der Präzision und Verbindlichkeit der Finanzierungsmodelle und der dabei zu
diskutierenden Governance-Modelle gehabt. Mit den nun vorliegenden Ergebnissen werden dem
Saarland vor diesem Hintergrund die weiteren Schritte zu einer möglichen Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds aufgezeigt.
1.4 Untersuchungsgegenstand der Evaluierungsstudie
Analog zu dem Vorgehen in anderen, ähnlich strukturieren Evaluierungsstudien, sollten in dieser Studie die Rahmenbedingungen für die Implementierung eines Gemeindeentwicklungsfonds im Saarland
erarbeitet werden. Darüber hinaus sollten ebenfalls konkrete Empfehlungen für den folgenden Umsetzungsprozess gegeben und diesbezüglich die nächsten Schritte benannt werden.
Die Grundlage der Evaluierungsstudie bildeten die identifizierten Projekte, die stellvertretend für ihren Projekttyp im jeweiligen Geschäftsbereich des Gemeindeentwicklungsfonds betrachtet und bewertet wurden. Es folgte die finanzwirtschaftliche Betrachtung der Kombination der mehr oder weniger rentierlichen Projekte und deren Auswirkung auf die Geschäftsentwicklung des Gemeindeentwicklungsfonds. Im Anschluss wurden verschiedene Umsetzungsmodelle mit den Akteuren diskutiert
und abschließend die weiteren Entwicklungsschritte formuliert.
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Insgesamt wurden im Rahmen des Entwicklungsprozesses sechs Lenkungsgruppentreffen durchgeführt sowie mehrere Gespräche in kleineren Arbeitsgruppen oder vor Ort geführt. Eine entsprechende Übersicht findet sich in Abbildung 1.
Termin
Lenkungsgruppensitzung/Arbeitsgruppensitzung
02.03.2009
Lenkungsgruppensitzung: Vorstellung der Gutachter
31.03.2009
Arbeitsgruppensitzung: Diskussion von potenziellen Pilotprojekten
16.04.2009
Gespräch mit KomCon zu den vorgeschlagenen potenziellen Pilotprojekten
29.04.2009
Lenkungsgruppensitzung: Zwischenstand der Projektsuche, Diskussion von Finanzierungsmöglichkeiten des Gemeindeentwicklungsfonds
22.06.2009
Lenkungsgruppensitzung: Diskussion zur Einbindung der SIKB
15.07.2009
Arbeitsgruppensitzung: Diskussion von durch die Gutachter generierten Projektvorschlägen (Standortentwicklungsgesellschaft Mettlach, Gesellschaft für Stadtumbau
und Strukturentwicklung)
30.07.2009
Lenkungsgruppensitzung: Festlegung des Projektportfolios, Diskussion der nationalen Kofinanzierung der EFRE-Mittel
15.09.2009
Lenkungsgruppensitzung: Finanzwirtschaftliche Bewertung der Pilotprojekte, Diskussion der nationalen Kofinanzierung der EFRE-Mittel
15.09.2009
Arbeitsgruppensitzung: Diskussion des Fondsmanagements und des Implementierungsprozesses
20.11.2009
Lenkungsgruppensitzung: Handlungsempfehlungen zu einer kurzfristigen Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds
29.01.2010
Arbeitsgruppensitzung: Abstimmung und Terminierung der Aktivitäten für 2010
22.02.2010
Arbeitsgruppensitzung: Diskussion des Governance-Modells
29.04.2010
Lenkungsgruppensitzung: Diskussion des Endberichts
Abbildung 1 – Konsultativer Prozess
In der ursprünglichen Ausschreibung dieser Evaluierungsstudie war darüber hinaus noch eine Betrachtung der ersten Phase der tatsächlichen Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds vorgesehen, die neben der Be- und Fortschreibung eines Aktionsplans der Umsetzung auch eine Bewertung
der ersten Transaktionen und Finanzierungstätigkeiten des Fonds und eine Identifikation von notwendigen technischen Hilfestellungen und Beratungsdienstleitungen vorsah. Aufgrund der im vorangegangenen Kapitel verdeutlichten Rahmenbedingungen (insbesondere der noch nicht erfolgten Einrichtung des Gemeindeentwicklungsfonds) konnte dies in dieser Evaluationsstudie nur in einem stark
eingeschränkten Maß realisiert werden.
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PLANERISCH-VERWALTUNGSTECHNISCHE VORGABEN HINSICHTLICH JESSICA IN DER
STADTENTWICKLUNG
In diesem Kapitel sollen die planerischen und verwaltungstechnischen Vorgaben hinsichtlich Stadtentwicklungsprojekten und des Einsatzes von JESSICA-Instrumenten näher betrachtet werden. Das
Saarland hat im Jahr 2008 die Erstellung von Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepten in den
Kommunen angeregt, die die Entwicklung der Kommunen für einen Zeitraum von ca. 15 Jahren leiten
und lenken sollen. Hierzu wurde ein Leitfaden erstellt, der die verfahrenstechnischen und inhaltlichen Schwerpunkte bei der Erstellung von Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepten benennt.
Das Operationelle Programm des Saarlands (EFRE) für die Förderperiode 2007–2013 legt die Einsatzfelder der von der EU zur Verfügung gestellten Strukturfondsmittel fest und ermöglicht den Einsatz
von JESSICA-Instrumenten. Abschließend wird der derzeitige Markt für Projekte der Kommunal- und
Stadtentwicklung bewertet.
2.1 Integrierte Gemeindeentwicklungskonzepte
Mit den Integrierten Entwicklungskonzepten soll auf die Auswirkungen der gesellschaftlichen Megatrends reagiert und den neuen Herausforderungen begegnet werden. Das Saarland ist vom demografischen Wandel stark betroffen und wird bis zum Jahr 2050 vermutlich ein Viertel seiner Bevölkerung
verlieren, während gleichzeitig das Durchschnittsalter stark ansteigt. Die Globalisierung und ihre Begleiterscheinungen verstärken den wirtschaftlichen Strukturwandel. Damit einher geht ein sozialer
Wandel, aufgrund dessen sich Nachfragen nach Wohnraum oder Infrastruktureinrichtungen rasch
ändern und neue soziale Problemlagen entstehen. Die Folgen des Klimawandels verändern die Rahmenbedingungen für alles ökonomische und soziale Handeln und machen eine entsprechende Anpassung der kommunalen Einrichtungen erforderlich.
2.1.1
Ziele
In einem Integrierten Gemeindeentwicklungskonzept werden im Rahmen eines ganzheitlichen Ansatzes Anpassungsstrategien für alle Bereiche der kommunalen Entwicklung formuliert. Es ist ein Planungsinstrument mit einem Zeithorizont von 15 Jahren und ordnet öffentliche und private Planungen
in einen regionalen und gesamtstädtischen Zusammenhang ein, wobei es gleichzeitig auch Steuerungs- und Kontrollfunktionen übernimmt. Es zeigt auf, wie mit dem optimalen Einsatz knapper Mittel Synergieeffekte innerhalb und zwischen den Gemeinden gefördert werden können. Das Integrierte Gemeindeentwicklungskonzept folgt somit den folgenden übergeordneten Prinzipien:
•
Ressortübergreifender integrierter Ansatz
•
Bedarfsgerechte Anpassung an den demografischen Wandel
•
Interkommunale Kooperation
•
Beteiligung der Bevölkerung
•
Nachhaltigkeit
Ein idealtypischer Aufbau des Konzeptentwicklungsprozesses findet sich in Abbildung 2. Mit einer Bestandsaufnahme werden die Ausgangsbedingungen in den einzelnen kommunalen Handlungsfeldern
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erhoben. Nach einer Stärken-Schwächen-Analyse können ein Leitbild für die zukünftige Entwicklung
erstellt und entsprechende Zielsetzungen formuliert werden. Im Anschluss werden Handlungsstrategien entwickelt und Maßnahmen (inkl. Beschreibung der allgemeinen und besonderen Durchführungsmodalitäten) abgeleitet. Der gesamte Prozess sollte durch ein fachbereichs- und ämterübergreifendes Lenkungsgremium unterstützt werden, die Koordination und Steuerung sollte jedoch der
Verwaltungsspitze obliegen.
Abbildung 2 – Aufbau und Inhalt der Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepte
(Quelle: Saarland, Ministerium für Umwelt und Ministerium für Inneres und Sport)
Die Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepte sollen auch bestimmte inhaltliche Anforderungen
erfüllen. Hinsichtlich der Problematik des demografischen Wandels sollen sie Schlüsselinformationen
wie die Erfassung und Bewertung der Bevölkerungs- und Alterungsprognose, des Bedarfs an kommunalen Einrichtungen und des Gebäudeleerstandes sowie die Abstimmung der Infrastrukturplanung
mit den Nachbargemeinden umfassen. Im Einklang mit der Innovationsstrategie der saarländischen
Landesregierung sollen sie Beiträge zur Unterstützung der „Beschleunigungsfaktoren“ (Bildung und
Forschung als Innovationsmotoren, mehr Unternehmergeist und Gründungen, Kooperationen und
Innovationstransfer, internationale Wettbewerbsfähigkeit) leisten. In Bezug zum Klimaschutzkonzept
2008 sollen die Aufgaben der Umweltbildung, der Energetischen Gebäudesanierung/Photovoltaik,
der Ausweitung auf nicht-öffentliche Gebäude und der Bildung lokaler Klimabündnisse behandelt
werden.
2.1.2
Handlungsstrategien
Die Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepte konzentrieren sich in ihrer inhaltlichen Ausrichtung
auf die folgenden Handlungsstrategien. Es kann jedoch ebenfalls sinnvoll sein, diese durch zusätzliche
teilräumliche Entwicklungskonzepte oder spezifische Fachkonzepte zu ergänzen.
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2.1.2.1
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Städtebau und Wohnen
Im Hinblick auf eine sich verändernde Nachfrage nach Wohnraum bildet die Betrachtung und Bewertung der Baustrukturen die Grundlage für die Identifikation von Neubau-, Umstrukturierungs- und
Rückbaupotenzialen in den Gemeinden. Außerdem sind die Aspekte Umfeld-, Freiraum-, und Gestaltqualität von Bedeutung, da lebendige Räume und qualitätsvolle Baukultur das Erscheinungsbild
von Gemeinden prägen und zu einer gesteigerten Lebensqualität führen. Dabei steht die Attraktivität
von Ortskernen und Innenstädten im Mittelpunkt einer nachhaltigen und zukunftsorientierten Gemeindeentwicklung.
Entscheidend für die Situation der Ortskerne und Innenstädte ist die städtebauliche und stadtgestalterische Qualität und Funktion. Vor dem Hintergrund aktueller Entwicklungstendenzen und bestehender Anstrengungen zur Belebung der Ortskerne sollen neue Vorschläge erarbeitet und in Projekten umgesetzt werden. Darüber hinaus umfasst dieses Geschäftsfeld auch das Thema Wohnen.
Wohnprojekte waren zwar nach den bisherigen JESSICA-Förderrichtlinien in den 15 „alten“ EUMitgliedstaaten nicht förderfähig. Mit der letzten Entscheidung des Ausschusses der ständigen Vertreter der EU-Mitgliedsstaaten vom 23.12.08 können EFRE-Mittel nun auch für energetische Wohnungsbestandsinvestitionen eingesetzt werden. Darüber hinaus ist es möglich, Aktivitäten des Grundstückszwischenerwerbs im Sinne einer geordneten Entwicklung eines Wohngebiets, die integraler Bestandteil dieses Handlungsfelds sind, durch Stadtentwicklungsfonds zu fördern. Eine andersartige
Förderung der Wohnungsnutzung ist mit JESSICA-Mitteln (derzeit) nicht möglich.
2.1.2.2
Anpassung der sozialen und bildungsbezogenen Infrastruktur
Viele kommunale Infrastrukturen sind langfristig angelegt und können daher nicht kurzfristig auf eintretende Probleme wie z.B. den ansteigenden Bevölkerungsverlust in vielen Gemeinden reagieren
(Um- oder Rückbau). Vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung müssen Gemeinden einerseits familienfreundliche Strukturen unterstützen und sich andererseits auch auf die Herausforderungen einer alternden Bevölkerung einstellen.
Investitionsprojekte in die soziale Infrastruktur – also in Gemeinbedarfseinrichtungen und Erholungsund Freiflächen – müssen nicht nur langfristig, sondern auch „demografiefest“ geplant werden und
eine multifunktionale Nutzbarkeit durch verschiedene Zielgruppen unterstützen. Einerseits sollten
sich mehrere Nutzungen im Tagesgeschäft abwechseln können (z.B. ein Kindergarten, der abends für
Kulturveranstaltungen und am Wochenende für Gottesdienste zur Verfügung steht). Andererseits
sollte eine komplette Umwidmung bei Bedarfsverschiebungen einfach umzusetzen sein (z.B. Umbau
einer Kindertagesstätte zu einem Seniorenpflegeheim).
Projekte im Handlungsfeld umfassen insgesamt Einrichtungen der Erziehung/Bildung, der Pflege, für
Erholung/Spiel/Sport, der Gesundheit und der Verwaltung/Sicherheit. Die besonderen Bedürfnisse
spezifischer Zielgruppen (Kinder/Jugendliche, Senioren, sozial Schwache, Migranten) sollen ebenfalls
aufgegriffen werden. Hierbei könnten bereits existierende Immobilien in der Nutzungsphase durch
den Fonds nachhaltig unterstützt werden.
2.1.2.3
Lokale Wirtschaft und Nahversorgung
Die Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen und die Bestandspflege der am Ort ansässigen Unternehmen stellt unabhängig von der zu erwartenden demographischen Entwicklung eine elementaEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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re Aufgabe der Gemeinde dar. Im Rahmen der Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepte werden
die wichtigsten Strukturmerkmale und Entwicklungspotenziale und -hemmnisse ermittelt und die Ziele und Ansatzpunkte der jeweiligen kommunalen Wirtschaftsförderungspolitik benannt.
Projekte dieses Handlungsfelds zielen hauptsächlich auf die Nutzung der wirtschaftlichen Entwicklungspotenziale der Gemeinden ab. Dabei geht es um die Vorhaltung und Aktivierung von Gewerbeflächenreserven, die Revitalisierung von Brachflächen und die Nutzung sektoraler Potenziale und
Standortbegabungen. Sie dienen darüber hinaus als Ansatzpunkte für die Förderung der lokalen
Wirtschaft und zur Verbesserung des Angebots qualifizierter Arbeitskräfte. Außerdem sollen sie im
ländlichen Raum die Nahversorgung nachhaltig sichern. Im vorliegenden Geschäftsfeld finden sich
mithin überwiegend nicht immobilienbezogene Aktivitäten sowie Brachflächenprojekte.
2.1.2.4
Technische Infrastruktur, Verkehr und Umwelt
Ähnlich wie bei der sozialen Infrastruktur werden auch für die technische Infrastruktur vor dem Hintergrund der Auswirkungen der demografischen Entwicklung ähnliche Herausforderungen und Problemstellungen erwartet. Netze und Kapazitäten können nur in geringem Maße an Bedarfslagen und
-schwankungen angepasst werden und die hohen Fixkosten für Betrieb und Unterhalt ändern sich
nicht in Abhängigkeit zur Nachfrage. Für entsprechende Projekte müssen die technische und die betriebswirtschaftliche Optimierung der Anlagen der Ver- und Entsorgung (Gas, Wasser/Abwasser,
Strom, Telekommunikation) im Vordergrund stehen. Hierbei spielen auch die Energie- und Ressourceneffizienz und der Einsatz regenerativer Energien eine wichtige Rolle. Tiefergehende Eingriffe in
den Anlagen- und Leitungsbestand bedürfen einer langfristigen Planung. Maßnahmen im Verkehr
tragen auch stark zur Lebensqualität (Handlungsfeld 1) bei, wobei vor allem über Attraktivierung des
ÖPNV und nahräumliche Erreichbarkeiten (Fuß- und Radwegenetz) eine Steigerung möglich ist.
2.2 Das Operationelle Programm des Saarlands (EFRE 2007-2013)
2.2.1
Ausgangssituation
Das Saarland unterliegt in starkem Maße den Auswirkungen des demografischen Wandels. Die Bevölkerung schrumpft seit Jahrzehnten und wird auch in Zukunft weiter abnehmen, da die Geburtenrate deutlich unter dem Reproduktionsniveau liegt und mit 1,2 die niedrigste in ganz Deutschland ist.
Parallel dazu steigen das Durchschnittsalter und die Lebenserwartung weiter an.
Die saarländische Wirtschaft ist vom sekundären Sektor, v.a. von der Stahlindustrie und vom Fahrzeugbau geprägt und ist in den letzten Jahren überdurchschnittlich stark gewachsen. Gleichzeitig ist
die Zahl der Betriebe zurückgegangen, am stärksten waren kleine Betriebe betroffen. Dem gegenüber steht die Tatsache, dass in den letzten Jahren der höchste positive Saldostand zwischen
Gewerbean- und -abmeldungen erreicht wurde, wobei der Hauptgrund für diesen Anstieg das Rekordniveau bei Kleinstgründungen ist. Die Arbeitslosenquote liegt schon seit längerer Zeit über dem
Bundesdurchschnitt.
Die Forschungsintensität im Saarland liegt im Vergleich zu der des Bundes immer noch deutlich zurück. Ein Grund dafür sind die wenig forschungsintensiven Wirtschaftszweige im Saarland und die nur
geringe Anzahl an Unternehmens-Headquarter, an deren Standorten meist eine Forschungsabteilung
angesiedelt ist. Das Saarland verfolgt mit seiner Innovationsstrategie die Bildung von Kompetenz12.8.2010
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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netzwerken (Clustern) in den Bereichen Automotive, Energie, IT, Biokom und Logistik, die durch ein
Wissens-Cluster im Querschnitt miteinander verbunden werden.
In Betrachtung aus städtischem Blickwinkel stellt sich im Saarland eine besondere Situation dar. Neben dem einzigen Oberzentrum, der Landeshauptstadt Saarbrücken, gibt es eine Reihe von Mittelzentren, die jedoch alle eine Bevölkerungszahl von unter 50.000 aufweisen. Daneben ist auch eine
Polarisierung der Stadtstruktur zwischen den montanindustriell geprägten Zentren im Ballungsraum
Saarbrücken und den eher ländlichen Zentren im Norden des Landes zu erkennen. Soziale Probleme
(Arbeitslosigkeit, Kriminalität, soziale Unterschiede) konzentrieren sich in erster Linie auf den Ballungsraum. Die Ausländerquote innerhalb der Wohnbevölkerung liegt unter dem Bundesdurchschnitt. Von wenigen Quartieren in Saarbrücken, Neunkirchen und Völklingen abgesehen, gibt es im
Saarland auch keine extrem hohen Ausländerkonzentrationen in einzelnen Stadtteilen.
Bauinvestitionen von Unternehmen sind hauptsächlich abhängig von der sofortigen Verfügbarkeit
von erschlossenen Gewerbe- und Industrieflächen, als kritische Faktoren werden diesbezüglich Belastungen durch ein hohes Verkehrsaufkommen und durch produktionsbedingten Lärm benannt. Vor
diesem Hintergrund werden die saarländischen Bestrebungen der Flächenrevitalisierung und der
Wiederbelebung aufgelassener Industriestandorte positiv bewertet.
2.2.2
Bisherige EFRE-Förderungen
Zu den Grundlagen der Planung des Operationellen Programms 2007–2013 zählen die Ergebnisse der
bisherigen EFRE-Förderung. Die Basis hierfür bieten insbesondere die aktualisierte Halbzeitbewertung zum Ziel-2-Programm 2000–2006, der Jahresbericht 2005 sowie aufgrund der Berücksichtigung
der Inhalte der Gemeinschaftsinitiative URBAN im Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ darüber hinaus der Jahresbericht 2005 zu URBAN 2000–2006, die künftig in das Ziel
„Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ integriert werden sollen. Im Rahmen der Ziel2-Förderung hat das Saarland in der Förderphase 2000–2006 europäische Strukturfördermittel in
Höhe von rund 178 Mio. Euro (EFRE und ESF) erhalten.
Die Halbzeitbewertung, die ein wichtiges Element der Erfolgskontrolle im Rahmen der EUStrukturfondsinterventionen darstellt, belegte anhand der Strukturdaten, dass das Ziel-2-Gebiet und
insbesondere der Großraum Saarbrücken noch erhebliche Strukturschwächen aufweisen. Im
Schwerpunkt 1 „Moderne Infrastrukturen – leistungsfähige Wirtschaft“ wurden mehrere strukturpolitisch bedeutsame wirtschaftsnahe und touristische Infrastrukturprojekte, die Stärkung des Technologietransfers Wissenschaft–Wirtschaft sowie Umweltprojekte zur Unterstützung einer nachhaltigen
Entwicklung gefördert. Der Schwerpunkt 2 „Umbau der Wirtschaft – Alternativen zu Kohle und Stahl“
umfasste die Förderung gewerblicher Unternehmen, einschließlich der Existenzgründungsförderung,
die Technologieförderung in KMU, die privatwirtschaftliche Tourismusförderung sowie eine ESFMaßnahme. Nachdem die Europäische Union Ende der 90er Jahre die „nachhaltige Stadtentwicklung“ zu einem Schwerpunkt ihrer Strukturpolitik erklärt hat, wurde im Schwerpunkt 3 „Lebenswerte
Stadtstrukturen“ erstmals die Förderung benachteiligter Stadtgebiete in die Strukturfondsförderung
aufgenommen. Dieser beinhaltet den innovativen Ansatz einer Förderung von städtischen Problemgebieten im Rahmen von integrierten Konzepten. Für die Maßnahme „Unterstützung benachteiligter
Stadtquartiere“ wurden 15,893 Mio. Euro zur Verfügung gestellt und diese mit dem „Integrierten
Stadtentwicklungsprogramm für städtische Problemgebiete im Saarland – Stadt-Vision-Saar“ inhaltlich und finanziell verknüpft.
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Die Aktualisierung der Halbzeitbewertung sprach wichtige Empfehlungen aus, die bereits Weichenstellungen für die künftige EU-Strukturfondsförderperiode enthielten:
•
Die Förderung des gesamten Bereichs Forschung und Entwicklung sollte auf dem hohen Niveau fortgeführt werden; dieser Förderbereich leistete bis dato einen außerordentlich wichtigen Beitrag zur Erreichung des Oberziels des Programms, der Bewältigung und Gestaltung
des regionalen Strukturwandels.
•
Auch die Förderung der Infrastruktur – Gewerbegebiete, Verkehrsinfrastruktur, touristische
Infrastruktur – hat positive Ergebnisse erbracht. Die noch angedachten Großprojekte sollten
zügig umgesetzt werden.
•
Die KMU-Förderung hat angesichts eingeschränkter Nachfrage bislang nur durchschnittliche
Ergebnisse gezeitigt. Hier sollte weiterhin darauf hingewirkt werden, die zur Verfügung stehenden Mittel ihrer Zweckbestimmung zuzuführen, weil damit ein zweifacher Effekt verbunden ist: Zum einen wird dadurch die Investitionstätigkeit von KMU unterstützt, zum anderen
– und dies ist strukturpolitisch von Bedeutung – werden durch die Maßnahmen Innovationsprozesse und Firmenneugründungen in Gang gesetzt, die insgesamt zu einer Stärkung der
Wettbewerbsfähigkeit mittelständischer Unternehmen im Saarland führen.
•
Es wurden spürbare Verbesserungen der Lebens- und Wohnverhältnisse in den geförderten
Programmgebieten erzielt. Impulsprojekte – investive Maßnahmen mit Flankierung durch soziale Aktivitäten – haben den Anstoß für einen Motivationsschub zum nachhaltigen Aufblühen der Quartiere gegeben. Die Projekte profitierten auch stark von ihrer Einbindung in gesamtstädtische Entwicklungskonzepte.
•
Ein wichtiger Kritikpunkt an der bisherigen Umsetzung des Ziel-2-Programms war die unzureichende Beteiligung von Frauen. Sie partizipierten in zu geringem Maße an den Programmwirkungen, insbesondere an der Schaffung neuer Arbeitsplätze.
Die Ergebnisse der aktualisierten Halbzeitbewertung zum Ziel-2-Programm 2000–2006 belegen den
strukturpolitischen Interventionsbedarf über die Förderperiode hinaus. Zur Vermeidung möglicher
Brüche und zur Bewältigung der noch verbleibenden bzw. abzusehenden neuen Strukturverwerfungen benötigt die Region nach wie vor Unterstützung von außen, um die Weiterentwicklung vorantreiben zu können. Neben der konzentrierten Umsetzung der für das Saarland entwickelten Innovationsstrategie als Schlüssel für die Bewältigung des Strukturwandels wird auch in Zukunft die Stärkung
des Unternehmenssektors und eine nachhaltigen Standortaufwertung eine wichtige Rolle spielen.
Im Hinblick auf die Ausprägung der Instrumente wurde festgestellt, dass sich das bisherige Förderspektrum bewährt hat, jedoch in einigen Feldern durch zusätzliche Instrumente erweitert und vervollständigt werden sollte.
2.2.3
Ziele/Mittelverteilung des operationellen Programms des Saarlands
Die Inhalte und Ziele des operationellen Programms des Saarlands (EFRE) für die Förderperiode
2007–2013 richten sich nach den Inhalten und der Ausrichtung des Nationalen Strategischen Rahmenplans der Bundesrepublik Deutschland, der Lissabon-Strategie sowie der Göteborg-Strategie. Das
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für das Saarland relevante Ziel der „Regionalen Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ (Art. 5 der
EFRE-Verordnung4) wird in drei spezifischen Zielen konkretisiert.
2.2.3.1
Stärkung und Diversifizierung der saarländischen Wirtschaft
Das Ziel „Stärkung und Diversifizierung der saarländischen Wirtschaft“ ist primär auf die Schaffung
von Ersatzarbeitsplätzen außerhalb des montanen Sektors fokussiert. Dies soll in erster Linie durch
Unterstützung von Existenzgründungen, umfassende Mittelstandsförderung und flankierende Unternehmensdienstleistungen erfolgen und beinhaltet auch Finanzierungshilfen.
Bestehende Unternehmen sollen in ihrer Wettbewerbsfähigkeit gestärkt werden, um den Unternehmen eine positive Entwicklungsperspektive zu bieten, v.a. im Hinblick auf den Verlust von tausenden von Arbeitsplätzen in der Montanindustrie in den letzten Jahren. Die größte Herausforderung
der saarländischen Strukturpolitik ist zurzeit eine entsprechende Schaffung von Ersatzarbeitsplätzen
außerhalb der Montanindustrie.
Weiterhin ist es Ziel, Gründungsaktivitäten mit Hilfe von innovativen Instrumenten der Gründungsunterstützung zu verstärken. Neben den Existenzgründern gehören die Mittelständler zu den Wachstums- und Arbeitsplatzmotoren. Der Mittelstand stellt ca. drei Viertel der saarländischen Arbeitsplätze, leidet gleichzeitig aber unter erheblichen Finanzierungsproblemen. Daher soll der Mittelstandsförderung landesweit eine herausgehobene Rolle zu kommen.
Insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen sowie Existenzgründern soll daher durch auf ihren
Bedarf zugeschnittene Finanzierungs- und Investitionshilfen verschiedener Art der Zugang zu benötigtem Kapital erleichtert und damit ihre wirtschaftliche Tätigkeit gefördert werden.
Der Dienstleistungssektor spielt eine immer größere Rolle als Beschäftigungsmotor im Saarland. Einen besonderen Stellenwert für die Intensivierung des Strukturwandels nimmt dabei der Tourismus
ein. Ziel ist es, diesen für die Beschäftigung und die Wettbewerbsfähigkeit erfolgreich eingeschlagenen Weg in den nächsten Jahren weiter fortzusetzen und den noch immer vorhandenen Entwicklungsrückstand in der Dynamik der Übernachtungszahlen im Vergleich zum Bund aufzuholen.
2.2.3.2
Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit durch Innovation
Das Ziel „Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit durch Innovation“ stellt die Nutzung von Wissen, Forschung und Entwicklung sowie Innovation als Kernelement des Wachstums und der soziökonomischen Entwicklung in den Vordergrund. Es werden eine Erhöhung der Forschungskompetenz im Saarland und eine Stärkung der Innovationen auf verschiedenen Ebenen angestrebt. Im Hinblick auf eine
Neuausrichtung des Saarlands als Standort kommt diesem spezifischen Ziel eine herausragende Bedeutung zu.
Das Saarland legt dabei auf die zukunftssichere Ausrichtung auf einen ausgewogenen Mix zwischen
alten und jungen Branchen sowie zwischen etablierten Technologien und neuen Innovationsfeldern
besonderen Wert. Dabei kommt es darauf an, dass vom Saarland zusätzliche projektbezogene und
technologiespezifische Finanzierungsmöglichkeiten bereit gestellt werden.
4
Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen
Fonds für Regionale Entwicklung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1783/1999.
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2.2.3.3
27
Verbesserung des Standortprofils und des Unternehmensumfelds zur Steigerung der
Attraktivität der Region
Das Ziel „Verbesserung des Standortprofils und des Unternehmensumfelds zur Steigerung der Attraktivität der Region“ stellt die Standortverbesserung mit dem Schwerpunkt touristischer und städtischer Entwicklung in den Vordergrund.
Die geplanten Maßnahmen zur Verbesserung der Standortqualität müssen dem unterschiedlichen
Bedarf im Hinblick auf die verschiedenen Herausforderungen gerecht werden. Besonders wichtig ist
es, auf den verschiedenen Ebenen spezifische Entwicklungsengpässe und Entwicklungshemmnisse zu
beseitigen und bestehende Entwicklungspotenziale für die Weiterentwicklung der Region zu nutzen.
Dabei stehen vier Handlungsbereiche im Vordergrund:
•
die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Städte auch als Impulsgeber für eine regionale Entwicklung,
•
die Bewältigung der Folgen der demografischen Entwicklung vor allem der Veränderung der
Altersstrukturen der Bevölkerung und der Abwanderung,
•
die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung durch besseren Zugang zu Jobs und Ausbildung,
•
bauliche und ökologische Erneuerung, zur Gewährleistung der Nachhaltigkeit und zur Attraktivierung der Städte.
2.2.4
Prioritätsachsen
Das Operationelle Programm für den Programmteil EFRE des neuen Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ wird nach Abstimmung innerhalb der Landesregierung des Saarlands und
mit den Wirtschafts- und Sozialpartnern auf die folgenden drei Prioritätsachsen gestützt:
•
Förderung von Wettbewerbsfähigkeit durch wachstums- und unternehmensorientierte
Maßnahmen und Stärkung der Unternehmensbasis,
•
Forcierung des Strukturwandels durch wissensbasierte Wirtschaft, Innovation und Ausbau
spezifischer Stärken,
•
Nachhaltige Stadt- und Regionalentwicklung und Ressourcenschutz.
Die Querschnittsziele „Umwelt“ und „Gleichstellung/Nichtdiskriminierung“ werden in allen drei Prioritätsachsen verfolgt.
2.2.4.1
Prioritätsachse 1: Förderung von Wettbewerbsfähigkeit durch wachstums- und unternehmensorientierte Maßnahmen und Stärkung der Unternehmensbasis
Die Prioritätsachse 1 umfasst die unternehmensbezogene Förderung und umfasst ein geplantes
EFRE-Mittelvolumen für die Förderperiode 2007–2013 von 59,965 Mio. Euro (30,36 %).
•
Förderung des Unternehmensgeistes und des Unternehmertums – Saarland-Offensive für
Gründer (SOG)
Um Existenzgründern die bestmögliche Unterstützung zuteilwerden zu lassen, hat die saarländische Landesregierung die Saarland-Offensive für Gründer (SOG) gestartet, ein regionales
Netzwerk, dem alle Institutionen und Stellen im Saarland angehören, die Unterstützungsleistungen für Existenzgründer anbieten. Die SOG soll ausgebaut und mit neuen Bausteinen ver-
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Prof. Nadler &
sehen werden. Es sollen Projekte zur Förderung unternehmerischer Initiative und Fähigkeiten
umgesetzt werden, wobei begleitend zu Finanzierungshilfen der öffentlichen Hand Angebote
des Gründercoachings weiter ausgebaut werden sollen.
•
Moderne Instrumente der Unternehmensfinanzierung
Der Bedarf an Finanzierungshilfen in Form moderner Finanzierungsinstrumente und investiver Unternehmensförderung soll besser erfüllt werden, um den Unternehmen den Zugang zu
Unternehmensgründung und -erweiterung und damit für ihr Wachstum benötigter Finanzmittel zu ermöglichen. Im Vordergrund steht dabei die Unterstützung während besonders risikobehafteter Phasen, wie z. B. bei Innovationsentwicklung und Modernisierung, Existenzgründung und Ansiedlung oder Expansion. Neben Investitionszuschüssen für Unternehmen
der gewerblichen Wirtschaft und des Tourismus sind Finanzhilfen in Form von Darlehen,
Bürgschaften und Beteiligungen vorgesehen.
•
Unternehmensdienste und Maßnahmen zur Verbesserung des unternehmerischen Umfelds
Insbesondere Existenzgründer und junge wachstumsorientierte Unternehmen benötigen für
ihre Entwicklung ein unterstützendes Umfeld. Zur Schließung von Lücken im Angebot und als
Reaktion auf die wieder steigende Nachfrage nach Flächen, Immobilien und Unternehmensdiensten durch Existenzgründer und junge wachstums- sowie technologieorientierte Jungunternehmen sind gezielte Erweiterungen geplant.
Das unternehmerische Umfeld soll auch die regionale und überregionale Zusammenarbeit
mit wirtschafts- und forschungsnahen Partnern und Institutionen gestärkt werden. Es soll z.B.
ein Förderprogramm für Netzwerke und Clusterinitiativen aufgelegt werden, das die zum
Aufbau überbetrieblicher Strukturen und zur Durchführung des Netzwerk- bzw. ClusterManagements benötigten Ressourcen fördert.
2.2.4.2
Prioritätsachse 2: Forcierung des Strukturwandels durch wissensbasierte Wirtschaft,
Innovation und Ausbau spezifischer Stärken
Die Prioritätsachse 2 umfasst ein geplantes EFRE-Mittelvolumen für die Förderperiode 2007–2013
von 64 Mio. Euro (32,40 %).
•
Wissensbasierte und wirtschaftsorientierte FuE-Kapazitäten
Ein großer Schwerpunkt in der Prioritätsachse 2 liegt auf dem Ausbau der FuE- und Innovationstransferkapazitäten in der saarländischen Forschungslandschaft mit Konzentration auf
Infrastrukturausbau insbesondere in den Bereichen IT, Automotive und Biotechnologie bzw.
Life Sciences. Es ist hierbei vorgesehen, nach dem Prinzip „Stärken stärken“ thematische Felder mit den Partnern zu definieren, die in der saarländischen Innovationslandschaft einen
festen Platz einnehmen.
•
Innovationskerne, Kompetenzzentren und Innovationstransfer
Es ist vorgesehen, Kompetenzzentren und Innovationskerne in besonders erfolgversprechenden thematischen Schwerpunkten aufzubauen. Ziel ist daher, den „variablen Geometrien“
des Innovationstransfers Rechnung zu tragen und für jede spezifische branchen- oder technologiebezogene Problemstellung eine jeweils passende Lösung anbieten zu können. Die
Förderung von Technologieplattformen, Kompetenzzentren und Innovationskernen soll hier
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genauso möglich sein wie die Bereitstellung neuartiger Finanzierungsinstrumente für Verbundvorhaben zwischen Wissenschaft und Wirtschaft. Weiterhin sind Kooperationen und der
Transfer von Wissen und Technologien nachhaltig zu unterstützen.
•
Stärkung der betrieblichen Innovationsbasis und Wettbewerbsfähigkeit
Die Frage, wie Innovationen generiert werden können, ist zunächst sehr eng mit dem Problem verknüpft, wie Unternehmen mit dem Thema Forschung und Entwicklung umgehen. Um
Bewusstseins- und Verhaltensänderungen zu erreichen, muss die Leitungsebene in geeigneter Form angesprochen werden. Auf Gestaltungsspielräume, Mitsprache und Mitverantwortung setzende Menschenführung ist ein Eckpfeiler in innovativen Unternehmen. Hierfür müssen entsprechende innovative Maßnahmen und ein optimiertes Innovationsmanagement
entwickelt werden, um eine Verbesserung der Innovationsleistung in den Unternehmen zu
erreichen. Zur Erreichung dieser Ziele wird die FuE-Förderlandschaft des Saarlandes neu ausgerichtet. Dafür sollen neue Instrumente zur technologie- und themenspezifische Förderung
und Finanzierung in der Programmlaufzeit entwickelt und erprobt werden.
•
Innovationskultur, Qualifizierung und Zugang zu IKT-Infrastruktur
Da die Regionen untereinander ebenfalls im Wettbewerb stehen, ist eine gezielte Kommunikationsstrategie wesentliches Element der Innovationspolitik. Daher soll ein kontinuierlicher
Kommunikationsprozess aufgebaut werden, der die Schwerpunktlegung im Rahmen der Innovationsstrategie des Saarlandes mittel- bis langfristig vermittelt. Zu diesem Zweck plant
das Saarland etwa die Weiterentwicklung der 2004 erfolgreich gestarteten Initiative
„Empower Deutschland: Mit Innovation können wir die Wachstumskrise überwinden“.
Eine zunehmende Bedeutung für die Innovationsstärke und den Strukturwandel des Saarlandes haben hochwertige IKT-Infrastrukturen. Hier beabsichtigt die Landesregierung, die Kampagne „Onlinerland Saarland“ weiter auszubauen und zu intensivieren. Im Sinne eines unternehmensorientierten E-Governments soll im Saarland die Initiative Onlinedienste Saar weiter
gestärkt und ausgebaut werden.
•
„Experimentierung“
Ein indikativer Betrag von 2,5 Mio. Euro wird der Experimentierung neuer Aktionen (Projekte
und Konzepte) unter Priorität 2 zugewiesen. Das Ziel besteht darin, Projekte und Konzepte zu
testen und die erfolgreichen Projekte zu bestimmen, die auf einer umfassenderen Basis in
späteren Jahren des Operationellen Programms umgesetzt werden können. Die Ergebnisse
dieser Pilotaktionen werden analysiert und nach Kenntnis der Ergebnisse die erfolgreichen
Aktionen im Rahmen der Prioritätsachsen des Operationellen Programms weiterentwickelt.
2.2.4.3
Prioritätsachse 3: Nachhaltige Stadt- und Regionalentwicklung und Ressourcenschutz
In dieser Prioritätsachse geht es insgesamt darum, die „weichen“ Standortfaktoren in den Städten
und in der Region aufzuwerten und damit die Attraktivität als Wirtschafts- und Lebensraum zu erhöhen.
Das geplante EFRE-Mittelvolumen für die Förderperiode 2007–2013 umfasst in Prioritätsachse 3
68,547 Mio. Euro (34,71 %).
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•
Prof. Nadler &
Nachhaltige Stadtentwicklung
Der Förderung der nachhaltigen Stadtentwicklung als wichtigem Motor des notwendigen
Strukturwandels wird ein erhebliches Gewicht beigemessen. Hierbei sollen die erfolgreichen
Ansätze aus der Förderperiode 2000–2006 unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen fortentwickelt und dabei der integrierte Ansatz der Gemeinschaftsinitiative URBAN II
einbezogen werden. Es soll daher im Sinne partizipativer, integrierter und nachhaltiger Strategien der starken Konzentration von wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Problemen
in den städtischen Gebieten begegnet werden.
Zur weiteren Stärkung der Städte werden in der Förderperiode 2007–2013 auf die jeweilige
städtische Situation ausgerichtete Maßnahmenbündel erarbeitet und umgesetzt. Dabei soll
insbesondere das Großprojekt „Stadtmitte am Fluss“ mittels EFRE-Unterstützung realisiert
werden. Das Saarland beabsichtigt einen entsprechenden Großprojektantrag bei der EUKommission zur Genehmigung einzureichen. Mit der entsprechenden Genehmigung werden
die für die nachhaltige Stadtentwicklung vorgesehenen EFRE-Mittel vorrangig auf die Landeshauptstadt konzentriert.
•
Ausbau der touristischen Infrastruktur durch Aufwertung des Natur- und Kulturerbes und Erschließung zusätzlicher Wachstumspotenziale
Der weitere Ausbau der touristischen Infrastruktur bietet die besondere Chance, das endogene Potenzial und den natürlichen Reichtum der Region touristisch zu entwickeln und zu
nutzen. Auf diese Weise bietet sich die Möglichkeit, vorhandene Wachstumsreserven im
saarländischen Tourismus auszuschöpfen und positive Beschäftigungseffekte zu erzielen. Zudem verbindet das Saarland seine touristische Weiterentwicklung und Förderung schon seit
jeher mit der Wahrung umweltpolitischer Belange.
Ziel der Infrastrukturförderung im Saarland ist es, insbesondere das endogene touristische
Potenzial der jeweiligen Gebiete und Regionen zu stärken. In dieser Hinsicht gilt es auf der
einen Seite die vorhandenen touristischen Stärken weiter auszubauen. Auf der anderen Seite
bietet die touristische Aufwertung gerade auch im ländlichen Raum große Chancen, das Natur- und Kulturerbe überregional nachhaltig zu präsentieren.
•
Förderung von Zukunftsenergien und Ressourceneffizienz
Aus Gründen des Umwelt- und Klimaschutzes ist es notwendig, zu einer nachhaltigeren, zukunftsfähigen Energieversorgung zu finden. Hierzu müssen einerseits neue Techniken in diesem Bereich entwickelt und demonstriert, andererseits auch der wirtschaftliche Betrieb einiger ausgereifter Techniken in Angriff genommen werden. Deshalb sollen Vorhaben zur Energieeinsparung, zur rationellen Energienutzung und zur Marktdurchdringung mit erneuerbaren Energien sowie zur Entwicklung von neuen Verfahren und Innovationen in diesem Bereich gefördert werden.
2.2.5
Kohärenz des Operationellen Programms mit der JESSICA-Initiative
Inhaltlich und instrumentell fügt sich ein JESSICA-basierter Gemeindeentwicklungsfonds gut in das
bestehende Operationelle Programm des Saarlands ein. In allen genannten Zielen des Operationellen
Programms lassen sich Bezüge zur JESSICA-Initiative herstellen.
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Im Ziel „Stärkung und Diversifizierung der saarländischen Wirtschaft“ soll der saarländische Mittelstand umfassend gefördert und seine Wettbewerbsfähigkeit gestärkt werden. Aufgrund der häufig
bestehenden Finanzierungsprobleme bei mittelständischen Unternehmen, sollen auch bedarfsgerecht zugeschnittene Finanzierungs- und Investitionshilfen den Unternehmen einen Zugang zu benötigtem Kapitel erleichtern. Vergünstigte Kredite, Garantien und Eigenkapitalbeteiligungen aus einem
Gemeindeentwicklungsfonds können den mittelständischen Unternehmen den leichteren Zugang zu
Kapital ermöglichen und wirken somit zielunterstützend.
Auch im Ziel „Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit durch Innovation“ sollen zusätzliche projektbezogene und technologiespezifische Finanzierungsmöglichkeiten bereitgestellt werden, um die Forschungskompetenz im Saarland zu erhöhen und eine Stärkung der Innovationen auf vielen Ebenen zu
erreichen. Die Instrumente des Gemeindeentwicklungsfonds erweitern das Spektrum bestehender
Finanzierungsmöglichkeiten und lassen sich individuell, projekt- und technologiespezifisch einsetzen.
Die Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds ist nur auf Grundlage einer integrierten Stadtentwicklungsplanung möglich, sodass auch dem dritten Ziel „Verbesserung des Standortprofils und
des Unternehmensumfeldes zur Steigerung der Attraktivität der Region“ Rechnung getragen wird.
Durch die Reaktion auf das Marktversagen im Bereich stadtentwicklungspolitischer Projekte werden
bestehende Entwicklungspotenziale für die Weiterentwicklung der Region genutzt.
Analog zu den Zielsetzungen des Operationellen Programms finden sich auch in den Prioritätsachsen
Anknüpfungspunkte der JESSICA-Initiative. In der Prioritätsachse 1 werden unter dem Punkt „Moderne Instrumente der Unternehmensfinanzierung“ die typischen Instrumente eines Gemeindeentwicklungsfonds (Darlehen, Bürgschaften, Beteiligungen) als Mittel der Unterstützung der gewerblichen
Wirtschaft und des Tourismus explizit genannt. Im Rahmen der Prioritätsachse 2 sollen ferner zur
Stärkung der betrieblichen Innovationsbasis und Wettbewerbsfähigkeit neue Instrumente zur technologie- und themenspezifischen Förderung und Finanzierung entwickelt und erprobt werden, worunter wiederum die Instrumente eines Gemeindeentwicklungsfonds fallen können. Darüber hinaus
soll der Zugang zu IKT-Infrastruktur verbessert werden, was gleichzeitig auch ein mögliches Geschäftsfeld des Gemeindeentwicklungsfonds ist. Die Inhalte der Prioritätsachse 3 decken sich mit den
Zielsetzungen der JESSICA-Initiative – auf Grundlage von partizipativen, integrierten und nachhaltigen
Strategien soll einer starken Konzentration von wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Problemen begegnet werden. Außerdem wird auch die besondere Bedeutung einer nachhaltigen und zukunftsfähigen Energieversorgung (Energieeinsparung, Marktdurchdringung von erneuerbaren Energien) hervorgehoben.
Insgesamt gesehen wurden also die inhaltlichen und auch instrumentellen Aspekte der JESSICAInitiative bereits in das Operationelle Programm des Saarlandes für die EFRE-Förderung in der Förderperiode 2007–2013 aufgenommen, auch wenn die tatsächliche Nutzung der JESSICA-Initiative bislang nur offen gehalten wurde. Bei einer Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland wird
also automatisch auch an allen Zielsetzungen und in allen Prioritätsachsen des Operationellen Programms angesetzt, was eine Erreichung der Ziele wahrscheinlicher macht.
2.3 Bewertung des Markts für Projekte der Kommunal- und Stadtentwicklung
Städte sind das Herz eines jeden Wirtschaftsstandortes, in Deutschland lebt die Hälfte der Einwohner
in Städten, es findet sich dort die Mehrheit der Arbeitsplätze und es wird dementsprechend auch der
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überwiegende Anteil der Wertschöpfung dort erwirtschaftet. Die Zukunftsfähigkeit der städtischen
Entwicklung kann jedoch nur in engem Zusammenwirken zwischen Verwaltung, Wirtschaft und Bürger gesichert werden. Stadt- und Wirtschaftsentwicklung sind eng miteinander verflochten, so wirkt
sich z.B. der wirtschaftliche Strukturwandel auch direkt auf die städtebauliche Struktur aus. Zur Bewältigung der gemeinsamen Herausforderungen sollten verstärkt belastbare strategische Allianzen
und weniger Notgemeinschaften aus Stadt(verwaltung), Wirtschaft und Bürgern gebildet werden.
Dafür müssen geeignete Kooperationsformen gefunden und umgesetzt werden, für die alle Seiten ihre Arbeitsweisen in Teilen umstellen und weiterentwickeln müssen.
Stadtentwicklung wurde über einen langen Zeitraum als alleinige Aufgabe der öffentlichen Hand angesehen, die sich fast ausschließlich der klassischen Ordnungsinstrumente bediente um Angebote an
Bürger und Wirtschaft zu schaffen. Durch tiefgreifende wirtschaftliche aber auch gesellschaftliche
Veränderungen musste diese Vorgehensweise kritisch hinterfragt werden. Einerseits wachsen die
Aufgabenanforderungen an die öffentliche Hand, werden immer komplexer und sollen immer zeitnaher und projekt- bzw. umsetzungsbezogen in Angriff genommen werden. Andererseits drängen
gravierende Haushaltszwänge die Kommunen an die Grenzen ihrer Planungskapazitäten und finanziellen Möglichkeiten und somit in die Defensive – teilweise sogar bis an den Rand der Handlungsunfähigkeit. Die öffentliche Hand ist nunmehr auf Kooperationen mit Investoren und anderen Akteuren
auf der planerischen und der investiven Ebene angewiesen. Dementsprechend haben kooperative
Handlungsformen, die über gesetzlich formalisierte Planungsprozesse hinaus gehen, auf allen Ebenen
der Stadtentwicklung erheblich an Bedeutung gewonnen. Aufgrund dieser Entwicklungen und der
Vielzahl der einzubindenden Akteure hat sich das Spektrum möglicher Kooperationsformen deutlich
verbreitert; es reicht von informellen Instrumenten über vertraglich geregelte Ansätze bis hin zu öffentlich-privaten Ansätzen. Seit Beginn der 80er-Jahre gewinnen Public-Private-Partnerships vor allem bei größeren Vorhaben der Stadterneuerung und Stadtentwicklung an Bedeutung, deren mittelbis langfristige Erfolge hauptsächlich davon abhängen, inwiefern Win-Win-Situationen für alle Beteiligten erreicht werden können. Des Weiteren bilden strategische Partnerschaften zwischen Kommunen und Unternehmen die Grundlage für wirtschaftspolitisch konzertierte Aktionen, Immobilien- und
Standortgemeinschaften eine neue Form des Stadtmarketings, Corporate Citizenship ein neues Verständnis der örtlichen Gemeinschaft von Unternehmen und Bürgern und integrierte wohnungswirtschaftliche Konzepte eine Basis für den Umgang mit Schrumpfungsprozessen. Dennoch leiden diese
innovativen Instrumente und Ansätze unter der geringen Ressourcenverfügbarkeit der öffentlichen
Hand.
Vor diesem Hintergrund ist die Erkenntnis gereift, dass eine ganzheitliche, nachhaltige und zukunftsbeständige Stadtentwicklung nicht von oben verordnet werden kann. Die Permanenz der Probleme
in der Stadtentwicklung (angespannte öffentliche Haushaltssituation, Personalabbau im öffentlichen
Sektor, geringere Steuereinnahmen, niedriges Wirtschaftswachstum, rückläufige Kaufkraft, Leerstände im Einzelhandel, demografische Veränderungsprozesse mit Schrumpfung und Suburbanisierung)
verlangt nach professioneller Zusammenarbeit aller Akteure. Gleichermaßen müssen aber die Veränderungen in der Rolle der öffentlichen Hand als zentrale Entwicklungssteuerin und etwaige Schwerpunktverschiebungen von gemeinwohlorientierten Belangen zu individuellen ökonomischen Interessen kritisch beobachtet werden.
Aufgrund dieser Entwicklung müssen die bisherigen Grundlagen der Förderpolitik überprüft werden.
Die Einbeziehung betriebswirtschaftlichen Know-hows in die Projektkonzipierung ist wegen der geEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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33
stiegenen Ansprüche an die Effizienz des Fördermitteleinsatzes zu begrüßen. Gleichermaßen ist zu
beachten, dass der Betrieb gemeinnütziger Aktivitäten nur in sehr wenigen Fällen eine „schwarze
Null“ in der wirtschaftlichen Abrechnung möglich macht. Indem Projektträgern zukünftig erlaubt
wird, ergänzende erwerbswirtschaftliche Betriebsteile zu führen, könnten diese dazu beitragen, die
hauptsächlich gemeinnützigen Betriebsteile finanziell zu stützen (Querfinanzierung). Sollte diese Änderung der methodischen Sichtweise Einzug in die Grundsätze der deutschen Förderpolitik halten,
würden sich die durch die JESSICA-Initiative propagierten Förderinstrumente noch besser in Förderung von Stadtentwicklungsprojekten einbinden lassen.
2.3.1
Derzeitiges Finanzierungsangebot (Öffentlicher Sektor/Privatsektor)
Investitionsprojekte im Städtebau werden sowohl von der öffentlichen Hand wie – überwiegend –
auch durch private Einzelinvestoren oder Institutionen getragen, finanziert und durchgeführt. Voraussetzung für öffentliche Investitionen u.a. als kommunale oder landesgetragene Bauvorhaben, die
insoweit dem weiten Begriff des § 148 BauGB unterfallen, ist die Finanzierung aus öffentlichen Eigenmitteln des jeweiligen Maßnahmenträgers zuzüglich entsprechender Zuwendungen/Förderungen
anderer öffentlicher Stellen. Insoweit sind beispielsweise Kommunen auch unter dem Eindruck der
über lange Jahre angewachsenen Haushaltsengpässe und der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise zumeist nur dann in der Lage, Investitionen zu tätigen, wenn entsprechende (hochprozentuale) Fördermittel seitens anderer öffentlicher Stellen zugesagt und bereitgestellt werden. Von
gleicher Bedeutung ist indes die kommunale Finanzierungsleistungsfähigkeit durch Beibringung des
entsprechenden kommunalen Finanzierungseigenanteils. Bei nicht ausgeglichener Haushaltssituation
– so überwiegend bei den allermeisten Gemeinden und Städten des Saarlandes – ist die Eigenmittelbereitstellung vornehmlich durch Kredite erforderlich, die insoweit weitergehenden aufsichtsrechtlichen Genehmigungen unterfallen. Nicht zuletzt deshalb ist festzustellen, dass kommunale Investitionen in erheblichem Umfang nachgelassen haben. Einfluss hierauf hat neben der ökonomischen Gesamtlage auch die insgesamt negative demographische Perspektive der Einwohnerzahlen bzw. der
Einwohnerzusammensetzung im Saarland. So ist für das Bundesland insgesamt ein Rückgang von gegenwärtig 1,0 Mio. Einwohner auf perspektivisch 870.000 im Jahr 2030 Einwohner prognostiziert5.
Private Investitionen richten sich im Wesentlichen auf rentierliche Immobilienteilwerte so u.a. auf
Wohnbauprojekte, insbesondere Handelsprojekte sowie in Anteilen auch Hotel- und Büroprojekte;
dies in den jeweiligen Teilregionen/Teilmärkten des Saarlandes dort, wo entsprechende Einwohnerdichtewerte stabil bleiben und/oder über Verflechtungswirkungen auskömmliche Nachfragepotentiale aktiviert werden können. Unter der Planungsprämisse „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ und der Notwendigkeit, Mehrleistungen im Rahmen der bereits im BauGB gemäß
§ 1 Abs. 6 BauGB vorgesehene Präferenz der Wiedernutzung von Grundstücken zu leisten, sind solche Projekte häufig auch zur Abmilderung/Abdeckung des unrentierlichen Investitionsanteils auf öffentliche Zuschüsse angewiesen. Gemäß den Vorschriften der einschlägigen Städtebauförderung auf
Grundlage der Verwaltungsvereinbarung (VV) Städtebau des jeweiligen Programmjahres sowie der
entsprechenden Ausführungsrichtlinie des Bundeslandes Saarland sind überwiegend öffentliche Stellen der einzig zulässige Fördermitteladressat. Diese geben solche Mittel im Wege von Städtebaulichen Verträgen und/oder Zuwendungsvereinbarungen an private Partner im Bedarfsfall weiter.
5
Statistisches Landesamt des Saarlands (2004): Die demografische Entwicklung des Saarlands, abgerufen unter
http://www.saarland.de/dokumente/thema_soziales/DemografischeEntwicklungSossong.pdf am 16. April 2010.
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Von besonderer Bedeutung ist hierbei der Umstand, dass eine vom Land beigebrachte Zuwendung/Städtebauförderung erst im Nachgang einer durchgeführten Maßnahme und deren (Teil-)
Abrechnung finanziell erfolgt. Insoweit treten die Kommunen in eine Vorfinanzierung ihres Eigenanteils und damit nicht zuletzt nicht geringer Teile des vom Fördermittelgeber zugeführten Subventionsbetrages ein. Unter Barwertgesichtspunkten ist die über den Zeitverlauf aktiv einzubringende
Förderung deshalb erheblich niedriger in ihrer Wertung als die zunächst bereitgestellten Bruttobeträge. Bei der Zuweisung von Fördermitteln wird – wie in allen Bundesländern – im Wesentlichen
fachsektoral zugeordnet und bewilligt. In der Konsequenz bedeutet dies für Vorhaben der Stadtentwicklung, dass vordergründig zunächst klassische Ziele der Städtebauförderung (Modernisierung, Instandsetzung, Ordnungs- und Erschließungsmaßnahmen, usw.) in Betracht gezogen werden und insoweit Verbundmaßnahmen, auch mit positiven Auswirkungen auf den Umweltschutz, die Energieeinsparung, die CO2-Minderung und die Wirtschaftsförderung aus anderen Titeln beizubringen sind.
In allen Fällen sind öffentliche Förderungen jedoch subsidiär ausgerichtet, sodass die Städtebauförderung als „Auffangtitel“ zunächst nachrangig zum Einsatz kommen soll. Gleichwohl ist die Städtebauförderung die wichtigste Finanzierungsquelle für Stadtentwicklungsprojekte der öffentlichen
Hand bzw. von Privaten. Für Private ist allerdings noch zu berücksichtigen, dass die mit der Beigabe
von Fördermitteln verbundenen allgemeinen Nebenbestimmungen zur Verwendung bzw. zum Verwendungsnachweis und die Problematik des nur teilweise gegebenen Vorsteuerabzuges der erhaltenen Bruttosummen bei der internen Verbuchung und der internen Investitionsrechnung nur anteilig
stimulierend wirken, sodass insgesamt eine nicht unerhebliche „Bürokratieschwelle“ besteht.
Im praktischen Vollzug werden daher im Saarland Städtebaufördermittel im Wesentlichen adressiert
über die Kommunen vordringlich für kommunale Maßnahmen gemäß § 147 BauGB (Ordnungsmaßnahmen, Erschließungsmaßnahmen usw.) in Projekte eingelegt, denen ein revolvierender Ertragsfaktor nicht innewohnt. Davon ausgenommen sind Städtebaufördermittel, die für Instandsetzungs- und
Modernisierungsmaßnahmen auf Grundlage festgelegter Kulissengebiete gemäß § 142 BauGB (Sanierungsgebiete) bzw. Stadtumbaugebiete (gemäß § 171 b BauGB) auf Grundlage der §§ 164 a ff. BauGB
und unter Anwendung kommunaler Vergaberichtlinien im Einzelfall Privaten zugeordnet werden.
Querverbundsfinanzierungen mit einer analogen „Querverbundsförderung“ aus ressortübergreifenden Titeln sind aufgrund der Abwicklungskomplexität und des Problems, zeitlich kongruent Mittel
nur in Anspruch nehmen zu dürfen, wenn mit der Maßgabe förderungsschädlich noch nicht begonnen wurde, relativ selten.
2.3.2
Finanzierungsnachfrage auf Projektseite
Während öffentliche Stellen ihre Investition im Wesentlichen auf – wie dargestellt – Maßnahmen
gemäß § 147 BauGB ausrichten und nur anteilig noch Finanzförderungen für Maßnahmen gemäß §
148 BauGB (kommunale Baumaßnahmen) einsetzen, haben private Partner innerhalb von Städtebauprojekten gänzlich andere Finanzierungsnachfragen. Für sie steht neben dem Gesichtspunkt der
Kostenminimierung insbesondere auf der Kostenseite bei der Erstellung von Hochbauten und hauptsächlich beim Ankauf/Erwerb von Grundstücken vor allem der Aspekt der Fremdfinanzierungskosten
im Vordergrund. Von gleicher Bedeutung ist für die Privaten – jeweils organisiert in Gesellschaftsformen des Privatrechts (GmbH, OHG, Personengesellschaft, GmbH & Co. KG, KGaA usw.) die steuerliche Komponente. Hierbei ist einschlägig, Herstellungsaufwendungen eines Privaten gemäß den Regelungen der Absetzung für Abnutzung (AfA) und gleichzeitig die in diesen Kosten/Aufwendungen entEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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haltenen Vorsteuern gegenüber dem zuständigen Anlagefinanzamt absetzen zu können. Insbesondere jedoch bei der Förderung von unrentierlichen Teilmaßnahmen, so u.a. der Herstellung von Erschließungseinrichtungen auf freizulegenden Grundstücken, ist durch Festlegung des Bundesfinanzhofes und umgesetzt durch die lokalen Finanzämter für den Bau von Straßen, Wegen, Plätzen (Anlagen im Sinne des § 127 ff. BauGB) durch Private ein Vorsteuerabzug nicht oder nur anteilig möglich.
Dies minimiert im Einzelfall die von der öffentlichen Seite zugeführte Bruttosubvention in nicht unerheblichem Maße. Aus diesen Gründen bemühen sich private Investoren im Städtebau, die Phase der
Projektvorentwicklung auch unter Berücksichtigung des Grunderwerbs, der Freilegung und der Teilerschließung von der Phase der Hochbauinvestition finanziell und teilweise auch organisatorisch
(Projekt-/Objekt-GmbHs) zu trennen. Es ist häufig festzustellen, dass eine von der öffentlichen Hand
zugeführte/r Subvention/Zuschuss nicht in vollständigem Umfang – auch unter Berücksichtigung des
zeitlich nachgelagerten Barwertes – einer Projektentwicklung zugutekommen kann. In der Konsequenz leisten (verlorene) Zuschüsse demzufolge in immer weniger Projektkonstellationen die an sich
erwünschte Stimulanz zur Absenkung der Markteintritts- bzw. Investitionsbarrieren.
Zur Minderung von Projektrisiken und zur Verbesserung der Markteintrittschancen ist für private Investoren neben einer sorgfältigen Analyse der Marktnachfrage (Vermietungsmarkt) oder der Exitmöglichkeit aus dem Projekt (Abverkaufsmöglichkeit) die Verbesserung von Konditionen für den Umfang des bereitzustellenden Eigenkapitals sowie die Fremdfinanzierungskosten entscheidungsrelevant. Im Zuge des Ratings von Basel II sind Projektentwickler und Projektinvestoren zunehmend gehalten, ihre Eigenkapitalbasis einer Projektentwicklung von ursprünglich durchschnittlich 15–20 %
der Gesamtinvestition auf nunmehrig – auch unter Eindruck der Finanz- und Wirtschaftskrise –
durchschnittlich 30–40 % anzuheben. Dieser Umstand begrenzt gegenwärtig die Marktaktivitäten der
Privaten insgesamt und in schwachen Immobilienteilmärkten und Regionen erst recht. Demzufolge
ist aus privater Sicht ein Finanzierungsvorteil dann gegeben, soweit durch einen öffentlichen
Fonds/öffentlichen Zuschuss ein Eigenkapitalersatz/eine Eigenkapitalergänzung möglich wird. Im
Weiteren ist das Instrument der Bürgschaft/des zinsgünstigen Darlehens in Verkopplung mit insoweit
über die Hausbank sonst zu refinanzierenden Fremdkapitalaufwendungen von entscheidender Bedeutung.
Wegen des im Saarland aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise aber auch der beschriebenen demographischen Perspektive teilweise eingeschränkten Immobiliengeschehens insbesondere in den
Teilmärkten Wohnungsbau, Hotelbau, Bürobau liegt das Interesse von Privaten hinsichtlich ihrer Finanzierungsnachfrage deshalb eher bei Bürgschaft-/Darlehenskonditionen zur Absicherung von
Mietnachfragen als bei der Refinanzierung von Aufwendungen für Herstellungskosten/Hochbaumaßnahmen. Finanzierungsmaßnahmen von Privaten richten sich demzufolge in der Hauptsache
auf die Besicherung einer Mieter-/Nutzernachfrage (z.B. bei Hotelentwicklungen) und/oder auf Belange der Energie- und Klimaoptimierung von Objekten. Für diese Aspekte stehen Städtebauförderungszuschüsse im Allgemeinen programmatisch nicht zur Verfügung. Oder verkürzt gesagt: ein (verlorener) Zuschuss an einen Projektinvestor sichert eben nicht das Betriebsrisiko einer Immobilie in
Folge eines Nutzer-/Mieterausfalls ab.
Wegen der hauptsächlichen Zuordnung von Städtebauförderungsmitteln auf die „Eigentümerrolle“
verpuffen insoweit potentiell erzielbare Wirkungen, da das Finanzierungserfordernis von Mietern –
indirekt auch über den Investor getragen – nicht aktiviert werden kann.
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Die Qualifizierung von Hochbauprojekten – gegenwärtig geführt unter der Debatte von GreenBilding/Zertifizierung sowie der gesellschaftlich anerkannten Notwendigkeit der Energieoptimierung
bzw. der CO2-Minderung – lässt Mehraufwendungen in Anlagen und Einrichtungen der Energieerzeugung aus regenerativen Energiequellen am Objekt zumeist nicht zum Fördergegenstand von Städtebauförderung werden. Gleiches gilt für die Optimierung von Telekommunikations- und Datentechnologien. Während die Städtebauförderung einerseits gebietsbezogen (kulissengebunden) gesamtheitlich agiert, sind andere Fördertitel wiederum im Wesentlichen auf die Eigentümerrolle beschränkt. Eine Kongruenz der Marktnachfrage für nachhaltige energieoptimierte Immobilien mit einem refinanzierbaren Mieterbesatz scheidet häufig aus.
Termin
Projektgespräch vor Ort
22.04.2009
Sankt Ingbert-Alte Baumwollspinnerei/Altes Stadtbad
04.05.2009
Nalbach-Null-Emissions-Projekt
18.05.2009
Mettlach-Mosaikfabrik
18.05.2009
Wallerfangen-Gasthaus Goldener Schwan
06.06.2009
Sankt Wendel-Standortgemeinschaften
08.06.2009
Merzig-Saarfürst (OBG Projekt GmbH und Co. KG)
10.06.2009
Mettlach-Mosaikfabrik
10.06.2009
Losheim am See-Energieversorgung/Breitband/Leerstandsentwicklung
23.06.2009
Völklingen-Baukonzession
25.06.2009
Illingen-Höll-Gelände/Biomasseanlage/Rathaussanierung
09.07.2009
Saarwellingen-Breitwiese (Gemeinde Saarwellingen)
09.07.2009
Neunkirchen-Stadthotel
28.07.2009
Lebach-Innenstadtentwicklung
28.07.2009
Ottweiler-Terentiushof
21.08.2009
Mettlach-Mosaikfabrik
Abbildung 3 – Projektgespräche vor Ort
Im Rahmen des Identifizierungsprozesses von für eine Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds geeigneten Projekten im Saarland wurde deutlich, dass ein enger Markt für Stadtentwicklungsprojekte vorherrscht, der stark auf die etablierte Zuschussförderung ausgerichtet ist. Im Rahmen der
Projektgespräche vor Ort (s. Abbildung 3) konnten nur ansatzweise entsprechende Projekte identifiziert werden, da die für eine Bewertung hinsichtlich einer Fondsförderung nötigen Datengrundlagen
(noch) nicht vorlagen. Aus diesem Grund erfolgte auch Ende 2009 die Beauftragung der KomCon, die
die fünf erfolgversprechendsten Projekte für eine derartige Bewertung qualifizieren sollte. Die saarländischen Projekte lassen sich charakteristischer Weise in zwei Gruppen gliedern: Einerseits gibt es
Projekte mit kleinerem Investitionsvolumen, die nur geringe Möglichkeiten von finanziellen Rückflüssen besitzen. Andererseits stehen die Entwicklungen von größeren Industriebrachen in der Diskussion, die immense finanzielle Vorleistungen bedingen (Abriss/Beräumung, Altlastenbeseitigung, UmEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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strukturierung) und deren Chancen für zukünftige Ertragsmöglichkeiten kaum abgeschätzt werden
können.
2.3.3
Adressierbares Marktversagen und mögliche Rolle von JESSICA-Instrumenten
Im vorangegangenen Kapitel ist bereits dargestellt worden, dass aus der wirtschaftlich motivierten
Position von Privaten gegenwärtig bis auf wenige räumliche und sachliche Immobilienteilmärkte Investitionen in Stadtentwicklungsprojekte unterbleiben. Diese (noch) „gängigen“ Teilmärkte beziehen
sich im Saarland im Wesentlichen auf das handelsgewerbliche Segment und sind überwiegend auf
bestimmte Teilregionen des Landes bezogen. Daneben steht ein Engagement von Privaten in den Bereichen Aktivierung-/Verbesserung der Telekommunikations- und Datentechnologiestruktur wie auch
der Energieoptimierung von Gebäuden, dies kann jedoch für Quartiere nicht erwartet werden. Die
von der Städtebauförderung unzweifelhaften Leitinvestitionen in die Herstellung von Erschließungsanlagen, die Beräumung von Grundstücken und Ertüchtigung bzw. Attraktivitätssteigerung von öffentlichen Räumen führen daher zunehmend weniger zu Aufwertungsinvestitionen anliegender privater Eigentümer/Grundstücke.
Das insoweit festzustellende „Marktversagen“ ist im Eigentlichen eher ein „Marktnachlassen“ privater Investitionen. Auch unter Berücksichtigung des demographischen Wandels und veränderter Konsumgewohnheiten bzw. Nachfrageparameter und Finanzierungschancen in Folge der Finanz- und
Wirtschaftskrise verbleibt deshalb das Erfordernis, eine Aktivierung von Marktnachfrage zukünftig
neben der „verlorenen“ Zuschusskomponente, die wie dargestellt in ihrer Nettowirkung erheblich
geringer ist als der bereitgestellte Bruttobetrag, durch eine Bereitstellung von Finanzmarktinstrumenten aus den Bereichen (zinsgünstige) Darlehen, Bürgschaften und Eigenkapitalbeteiligungen mit
Erfolgsaussicht zu stimulieren. Dies betrifft – wegen der Finanzschwäche der Kommunen – auch eher
die privaten Partner innerhalb der Stadtentwicklung und weniger Kommunen und/oder kommunalgetragene Gesellschaften. Im Wege der gewünschten Deregulierung der Märkte ist dies ein an sich
gewolltes gesellschaftliches Investitionsphänomen. Die JESSICA-Instrumente Darlehen, Bürgschaft,
Eigenkapitalbeteiligung ergänzen daher maßgeblich ein lokales Marktgeschehen dort, wo ggf. über
verlorene Zuschüsse die zweite öffentliche Interventionsquelle des Zuschusses ebenfalls offeriert
wird. Während im Saarland die Immobilienteilmärkte Handelsgewerbe und (teilräumlich) Wohnen6
als A-Projekte, komplett getragen aus dem privaten Markt, bezeichnet werden können, ist die Ausrichtung auf die Immobilienteilmärkte „Büro, Hotel, soziale Infrastruktur“ verkoppelt mit den jeweils
objektbezogenen Investitionen in Energie- und Datentechnikoptimierung ein dezentraler Fokus für
den Einsatz eines Stadtentwicklungsfonds (B-Projekte).
Auf Grundlage der Integrierten Gemeindeentwicklungskonzepte ist hierbei innerhalb der Kommunen
der Strukturierungsrahmen („integrierte städtebauliche Planung“) gegeben. Adressaten der JESSICAInstrumente sollten demzufolge neben den Kommunen und den kommunal getragenen Gesellschaften insbesondere im Saarland gemischtgetragene Gesellschaften sowie ausdrücklich private Marktpartner, unter Berücksichtigung der Vergabe- und Beihilfeaspekte, sein.
6
Vgl. Bericht der KomCon zur Erarbeitung von fünf antragsreifen Projektvorlagen zum Gemeindeentwicklungsfonds
Saarland vom 3. März 2010.
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Wie bereits in vorangegangenen Studien verdeutlicht wurde7, zeichnen sich die JESSICA-Instrumente
(Darlehen, Garantien und Eigenkapitalbeteiligungen) allesamt durch einen revolvierenden Mitteleinsatz aus. Im Unterschied zum Darlehen und der zugehörigen Garantie, bei denen periodische Rückzahlungen entstehen, erfolgen diese beim Einsatz von Eigenkapitalbeteiligungen in der Regel aus den
einmaligen Verkaufserlösen beim Projektausstieg. Damit können die wesentlich höheren Kapitalkosten gedeckt werden. Die Eigenkapitalbeteiligung ermöglicht als einziges der Instrumente einen weitreichenden Projekteinfluss8, einen maximalen Hebeleffekt auf das im Projekt eingesetzte Kapital und
eine Beteiligung an den Projektrisiken aber gleichermaßen auch an den Projektgewinnchancen. Ebenfalls kann nur bei der Eigenkapitalbeteiligung die Gefahr von Verdrängungseffekten („Crowding outEffekte“) begrenzt werden, was eine beihilferechtliche Projektprüfung erleichtert. Außerdem stellt
die Verfügbarkeit von Eigenkapital in Entwicklungsprojekten in der Regel den Engpassfaktor dar, dessen Nichtvorhandensein regelmäßig zum Marktversagen, d.h. zur Nichtrealisierung der entsprechenden Projekte führt.
7
8
Vgl. BMVBS/BBR (Hrsg.) (2009): Stadtentwicklungsfonds in Europa. Ideen zur Umsetzung der JESSICA-Initiative, BBSROnline-Publikation 02/2009.
Bei Eigenkapitalbeteiligungen als Stille Beteiligungen gilt dies nur in eingeschränktem Maße.
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RECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN EINER UMSETZUNG DES GEMEINDEENTWICKLUNGSFONDS
SAARLAND
An dieser Stelle sollen die allgemeinen rechtlichen Rahmenbedingungen skizziert werden, die den
Gemeindeentwicklungsfonds bei seiner Investitions- oder Finanzierungstätigkeit binden. Für die zugrunde liegenden Starterprojekte werden – auf Basis des gegenwärtigen Sachstandes –in Kapitel 5.3
nochmals einzelne Punkte herausgestellt. Dies kann aufgrund des aktuellen Standes aber gerade keine abschließende rechtliche Bewertung darstellen. Aus diesem Grund ist der nachfolgende rechtliche
Rahmen auch bei der Konzeption und weiteren Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds und
seiner Tätigkeit stets zu beachten.
Hinsichtlich der rechtlichen Rahmenbedingungen sind zunächst strukturfondsspezifische Regelungen
zu beachten. Daneben zeichnen europäische und nationale Bestimmungen einen allgemeinen
Rechtsrahmen, in dessen Grenzen sich die Errichtung und Aktivität eines SEF zu bewegen hat.
3.1 Strukturfondsverordnungen und COCOF-Notes
Generelle Bestimmungen über Stadtentwicklungsfonds, die wie der geplante Gemeindeentwicklungsfonds auf der JESSICA-Initiative basieren, finden sich in den EU-Strukturfondsverordnungen (Verordnungen (EG) Nr. 1080/2006 – 1083/2006 sowie die jeweiligen Änderungsverordnungen). Diese haben
aktuell einen Programmplanungszeitraum von 2007 bis 2013. Die hier einschlägigen Rechtsvorschriften bilden den europarechtlichen Rahmen für JESSICA, wobei an dieser Stelle nur die Kernvorschriften genannt werden sollen. Zu beachten sind in diesem Zusammenhang die Veröffentlichungen des
Coordination Committee of the Funds (COCOF) und etwaige Anpassungen der entsprechenden Verordnungen.
3.1.1
Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 (Allgemeine Verordnung für die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds)
Die VO (EG) Nr. 1083/2006 enthält Regeln, Bestimmungen und gemeinsame Prinzipien für den EFRE,
den Europäischen Sozialfonds (ESF) sowie den Kohäsionsfonds. Die Zielsetzung der Verordnung besteht in der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, um eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung der Gemeinschaft in der Förderperiode 2007–2013 zu fördern.
Die Verordnung schafft den Rahmen, innerhalb dessen die Kohäsionspolitik durchgeführt wird, und
benennt die einzelnen Ziele, zu deren Erreichung die verschiedenen Fonds eingesetzt werden. Ferner
bestimmt die Verordnung Kriterien, nach denen sich förderfähige Mitgliedstaaten und Regionen bestimmen lassen, legt die verfügbaren Finanzmittel fest und bezeichnet Kriterien für deren Aufteilung.
Maßgeblich sind hier in erster Linie die Art. 36, 44 und 78 der Verordnung. Von besonderer Bedeutung für die Struktur des Fonds ist Art. 44, der die zulässigen Finanzierungsinstrumente aufzählt, den
Fonds für Holdingmodelle öffnet und gleichzeitig Vorgaben für die Einrichtung macht. Insbesondere
die Anwendbarkeit des Vergaberechts. Art. 78 regelt die Ausgabenerklärung und die beihilferechtliche Einordnung des Fondshandelns.
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Eine weitere entscheidende Vorschrift für die Mitteleinbringung ist die n+2-Regel nach Art. 93 Abs. 1
VO (EG) Nr. 1083/2006. Diese bestimmt, dass die für die jeweiligen operationellen Programme gebundenen EU-Mittel mit Ablauf des 31.12. des zweiten Jahres nach der entsprechenden Mittelbindung automatisch freigegeben werden, sofern bis zu diesem Zeitpunkt kein Abruf der Mittel durch
Vorschuss- oder Zwischenzahlungen erfolgte oder ein zulässiger Zahlungsantrag vorliegt. Die Finanzierungstranche, die im Operationellen Programm für das Jahr n vorgesehen ist, führt zur entsprechenden Mittelbindung im EU-Haushalt und muss bis zum 31.12. des Jahres n+2 abgerufen werden.
Unter Berücksichtigung der Geltung des Kostenerstattungsprinzips bedeutet dies, dass die Ausgaben
vor deren Erstattung tatsächlich geleistet worden sein müssen. Da die Einbringung der Mittel in einen JESSICA-Fonds als zweckentsprechende Verausgabung angesehen wird, greift die n+2-Regelung
ab dem Zeitpunkt nicht mehr, ab dem die Mittel in den Fonds eingezahlt wurden. Entscheidend ist
aus Sicht des aufzulegenden Gemeindeentwicklungsfonds im Saarland also eine Umsetzung des
Fonds bis zum 31.12.2010. Ein Verfall der Mittel wäre aus diesem Gesichtspunkt damit abgewendet.
Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die weitergehende Mittelverwendung in zweckkonformer Weise sichergestellt sein muss und eine Verausgabung der Mittel aus dem Fonds bis 2015 erfolgen muss,
sonst liegt eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1 Nr. 7 VO (EG) Nr. 1083/2006 vor. Bis zum Ende
des Programmzeitraums nicht verausgabte EU-Mittel müssen an die EU zurückgezahlt werden. Dies
ist zu beachten, wenn es um die weitere Strukturierung der Projektauswahl und tatsächlichen Investitionstätigkeit des Fonds selbst geht.
3.1.2
Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 (EFRE-Verordnung)
In den Art. 4 und 5 VO (EG) Nr. 1080/2006 werden zunächst, je nachdem, ob die Zielvorgabe des anwendbaren Operationellen Programmes „Konvergenz“ oder „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und
Beschäftigung“ lautet, die verschiedenen zulässigen Investitionsbereiche beschrieben. Die hierauf
basierenden Vorgaben in den bestehenden Operationellen Programmen sind dann auch maßgeblich
für die Verwendung der EFRE-Mittel im Rahmen von JESSICA-Fonds. Für das Saarland ist das Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ gemäß Art. 5 VO (EG) Nr. 1080/2006 einschlägig.
Art. 7 VO (EG) Nr. 1080/2006 bestimmt die Art und Weise der jeweiligen Ausgaben und nimmt einzelne Ausgabenarten von der EFRE-Förderung aus und stellt insoweit eine Einschränkung der Möglichkeiten nach Art. 4 und 5 dar.
Art. 8 VO (EG) Nr. 1080/2006 erweitert grundsätzlich den Anwendungsbereich von Art. 4 und 5 mit
Blick auf die „nachhaltige Stadtentwicklung“, soweit – wie im Saarland geschehen – eine entsprechende Öffnung des Operationellen Programms erfolgt ist.
3.1.3
Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 (Durchführungsverordnung)
Die Durchführungsverordnung regelt maßgeblich die finanztechnische Umsetzung der Fondsmodelle.
Relevant sind hier insbesondere die Vorschriften des Abschnitts 8 – Finanztechnische Maßnahmen
(Art. 43, 44, 45 und 46), die die Umsetzung der VO (EG) Nr. 1083/2006 im Hinblick auf Fonds darstellen. Hier werden detaillierte Vorgaben zum Aufbau und zum Einsatz der Finanzierungselemente aufgestellt (Verwaltungskosten, Unternehmensplan, Ertragsverwendung). Ferner gibt es spezielle Anforderungen an Holding- und Stadtentwicklungsfonds.
Es handelt sich hierbei in der Sache um eine Fortführung und Erweiterung der so genannten Regel-8Vorgaben aus der aufgehobenen VO (EG) Nr. 448/2004 der auslaufenden Förderperiode. Im Kern
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sind dies die bereits bekannten Vorgaben über die Errichtung von Fonds. Neu hinzugekommen sind
die Regelungen für den Holdingfonds und Stadtentwicklungsfonds. Es gelten u.a. folgende Einsatzbedingungen:
•
Revolvierender Einsatz der Mittel auch über das Ende der Förderperiode hinaus zugunsten
von Stadtentwicklungsprojekten oder zur KMU-Förderung (Art. 78 Abs. 7 VO (EG)
Nr. 1083/2006). Es wird empfohlen, dass der Mitteleinsatz im Zielgebiet des Operationellen
Programmes erfolgt (vgl. COCOF 08/0002/03-EN, S. 4).
•
Errichtung des Fonds als „eigenständige rechtliche Einheiten … oder ein gesonderter Finanzierungsblock innerhalb einer Finanzinstitution“ (Art. 43 Abs. 3 VO 1828/2006, modifiziert
durch Art. 43 Abs. 2 VO 846/2009).
•
Der Fonds und nicht das Unternehmen ist Begünstigter. Dies bedeutet, die Mittel können
ohne Nachweis vorher getätigter Ausgaben in einen Fonds eingebracht werden. Die Einzahlung in den Fonds gilt als Ausgabe und muss erst zum Ende der Förderperiode abgerechnet
werden (keine Anwendung des Ausgabenerstattungsprinzips auf Fondsebene). Eine gewinnbringende Zwischenanlage der EFRE-Mittel ist möglich. Dies bringt den Vorteil, dass im Fonds
selbst Zinsen generiert werden können und so ein Kapitalwachstum erreicht wird.
3.1.4
COCOF-Notes
Die Kommission wird nach Art. 103 VO (EG) Nr. 1083/2006 im Rahmen der Anwendung der Verordnungsvorschriften durch den COCOF als Koordinierungsausschuss für die Fonds unterstützt. Der Ausschuss erarbeitet Hinweise für praktische Anwender, öffentliche Verwaltungen, Begünstigte, potentiell Begünstigte und sonstige mit der Überwachung, Kontrolle oder Durchführung der Kohäsionspolitik befassten Stellen. Dabei soll den vorgenannten Stellen Unterstützung bei der richtigen Auslegung
und Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Bereich der Kohäsionspolitik gewährt
werden. Die COCOF-Notes entfalten dabei keine rechtsverbindliche Wirkung, weder für die Kommission, noch für die übrigen Anwender und Betroffenen der entsprechenden Vorschriften. Somit wird
auch weder der Gemeindeentwicklungsfonds noch das Saarland als Empfänger von EFRE-Mitteln
unmittelbar hierdurch verpflichtet. Die COCOF-Notes greifen ausdrücklich einer Auslegung durch den
EuGH und dem Gericht erster Instanz sowie der laufenden Entscheidungspraxis der Kommission nicht
vor. Auch wenn damit eine umfassende Bindung der Kommission an den in den Notes dargelegten
Interpretationen ausgeschlossen ist, so wird die Kommission dennoch nicht ohne sachlichen Grund
von den veröffentlichten Sichtweisen abweichen dürfen.
Die für die Anwendung von JESSICA besonders relevanten Interpretationen sind in den beiden
Guidance Notes on Financial Engineering aus 2007 und 2008 sowie der Guidance Note zur Förderungswürdigkeit von Energieeffizienz und erneuerbaren Energien durch EFRE und den Kohäsionsfonds im Bausektor (inklusive Wohnungsbau) enthalten.
3.2 Operationelles Programm
Das Operationelle Programm des Saarlandes (EFRE 2007-2013) bezieht sich auf das Ziel „Regionale
Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ im Sinne des Art. 5 VO (EG) Nr. 1083/2006. Es enthält
nach Art. 37 VO (EG) Nr. 1083/2006 die strategischen Rahmenbedingungen für die Verwendung von
Fördermitteln. Insbesondere liefert es eine Analyse der bestehenden wirtschaftlichen Situation in der
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entsprechenden Region, eine Darlegung des Förderbedarfs und der Förderstrategie, eine Aufteilung
nach Prioritätsachsen, die einzelnen Fördermaßnahmen sowie einen Finanzierungsplan. Das Operationelle Programm (EFRE 2007–2013) des Saarlandes enthält bereits den Hinweis auf die JESSICAInitiative und bekräftigt die Absicht, diese zur Unterstützung der nachhaltigen Stadtentwicklung zu
nutzen (s. Kapitel 2.2).
3.3 Saarländisches Haushaltsrecht
Das nationale Haushaltsrecht findet nur insoweit Anwendung, als es europäischen Regeln nicht entgegensteht (Anwendungsvorrang des Europarechts). Von besonderer Bedeutung ist die im nationalen Haushaltsrecht enthaltene Restriktion bezüglich des Erwerbs von Beteiligungen an Unternehmen
des Privatrechts. So bestimmt § 65 der Landeshaushaltsordnung des Saarlands (im Folgenden LHO
genannt), unter welchen Voraussetzungen eine Beteiligung des Landes an Unternehmen in der
Rechtsform des privaten Rechts zulässig ist. Sofern der geplante Gemeindeentwicklungsfonds als Risikokapitalfonds mit eigener Rechtspersönlichkeit aufgelegt wird, spielen diese Vorschriften sowohl
für die Fondsgründung als auch für die -aktivität eine zentrale Rolle. Auch der Erwerb von Grundstücken unterliegt Restriktionen, die sich § 64 LHO entnehmen lassen. So ist, ebenso wie beim Erwerb
oder der Veräußerung von Anteilseigentum an privaten Unternehmen, für den Erwerb oder die Veräußerung von Grundeigentum die Einwilligung des Ministeriums der Finanzen erforderlich.
Auch die Erteilung von Kreditzusagen sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen durch das Land bedürfen nach § 39 Abs. 2 LHO der Einwilligung des Finanzministeriums. Beschafft sich ein Gemeindeentwicklungsfonds beispielsweise die benötigten additionalen Mittel über Fremdkapitalaufnahmen, dürfte das Bundesland gegenüber dem Kapitalgeber
Bürgschaften oder Garantien nur unter den Voraussetzungen des § 39 Abs. 2 LHO erteilen.
Ferner sind grundsätzlich die kommunalhaushaltsrechtlichen Beschränkungen zu beachten. So kann
sich beispielsweise eine Kommune, die der Haushaltssicherung unterliegt, nicht an der Errichtung eines Stadtentwicklungsfonds beteiligen, da jegliche Einnahmen zuvörderst zur Schuldentilgung verwendet werden müssen. Mittelrückflüsse müssten daher zur Schuldentilgung herangezogen werden,
anstatt sie, wie bei Beteiligungen an JESSICA-Fonds vorgeschrieben, in Stadtentwicklungsprojekte
oder KMU zu reinvestieren.
3.4 Kapitalmarkt- und Gesellschaftsrecht
Neben dem europarechtlichen sowie öffentlich-rechtlichen Rahmen stellen sich bei der Implementierung eines Fonds zahlreiche Fragen, die neben dem allgemeinen Zivilrecht sowie vor allem dem Kapitalmarkt-, Gesellschafts- und Steuerrecht zuzuordnen sind.
Hinsichtlich der kapitalmarktrechtlichen – insbesondere der des Kreditwesengesetzes (KWG) – sowie
den Fragen der gesellschaftsrechtlichen Umsetzung als Risikokapitalfonds kann auf die Beurteilung
der verschiedenen Governance-Modelle in Kapitel 4 verwiesen werden.
Weiter ist zu beachten, dass die Fragestellungen in diesen Rechtsgebieten sich in erster Linie als Reflex wirtschaftlicher Umsetzungsentscheidungen im Einzelfall darstellen. Dementsprechend sind diese Themen insbesondere dann von Relevanz, wenn die Einbindung institutioneller Investoren in Rede
steht. Dies ist vorliegend aus Sicht des Gemeindeentwicklungsfonds noch nicht der Fall. Dennoch soll
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bereits zu diesem Zeitpunkt die Aufmerksamkeit auf die relevanten rechtlichen Faktoren gelenkt
werden, um den Fonds soweit möglich mit der hinreichenden Flexibilität auszustatten. Unter anderem sind zu nennen:
•
Beachtung der verbindlichen Anlagegrundsätze aufgrund der regulatorischen Rahmenbedingungen für bestimmte Investoren (Versicherungen, Rentenkassen, Versorgungswerke).
•
Umsetzung von individuellen Gewinnbeteiligungsklauseln und Vorzugsrechten für einzelne
Investoren (Ausgestaltung des marktwirtschaftlichen Kapitalgebers im Sinne von Art. 43
Abs. 7 VO (EG) 1828/2006).
•
Bestimmung der Haftungsregelungen sowohl für das Handeln des Fonds nach außen sowie
für die interne Verantwortlichkeit, ggf. Vereinbarung von Haftungsfreistellungen.
•
Strukturierung von „Loss-Protection-Klauseln“ wenn in Non-Profit-Projekte investiert werden
soll.
•
Schaffung von Ausstiegsklauseln für Fondsinvestoren, wenn diese vor Ablauf der Förderperiode aussteigen wollen.
•
Berücksichtigung von steuerrechtlichen Vorgaben, insbesondere Einkommen-, Mehrwertsteuer und Grunderwerbssteuer.
•
Berücksichtigung von Co-Investments im Zielprojekt durch private Kapitalanleger.
•
Bestimmung der Exit-Strukturen vor den verschiedenen möglichen Auslaufszenarien (Ende
der jeweiligen Förderperiode, Auslaufen der geförderten Projekte etc.).
3.5 Vergaberecht
Vergaberechtliche Fragen sind sowohl auf Fonds- als auch auf Projektebene zu beachten. Die Fondsebene ist insoweit betroffen, als eine Beteiligung der Privatwirtschaft am geplanten Fonds der Ausschreibungspflicht unterliegt. Diese Beteiligung auf Fondsebene führt möglicherweise zu Auswirkungen auf eine eventuelle Teilnahme des Investors auf Projektebene. Grundsätzlich steht die Beteiligung eines privaten Investors an einem JESSICA-Fonds aber seiner Beteiligung im Rahmen eines Einzelprojekts als Fremdkapitalgeber eines Bieters oder einer Bietergemeinschaft nicht im Wege. Tritt
der am Fonds beteiligte Investor hingegen selbst als Bieter oder Mitglied einer Bietergemeinschaft
auf, z.B. indem er sich als institutioneller Eigenkapitalgeber beteiligt, muss sichergestellt werden,
dass die Doppelbeteiligung nicht zu Wettbewerbsvorteilen gegenüber Bietern führt, die keine Beziehungen zum Fonds aufweisen. Das dürfte im Allgemeinen unproblematisch sein, da die Beteiligung
am Fonds strukturell anders ausgerichtet ist als die Mitwirkung an einem konkreten Einzelprojekt
und da der Fonds nicht selbst als Vergabestelle auftritt. Aus letzterem Grund ist auch die zu Projektanten in § 4 Abs. 5 VgV getroffene Regelung auf die vorliegende Konstellation nicht anwendbar.
Denn ein privater Investor, der an einem JESSICA-Fonds mitwirkt, hat, wenn er sich später an der
Ausschreibung für ein zu förderndes Projekt beteiligt, nicht „vor Einleitung des Vergabeverfahrens
den Auftraggeber beraten oder sonst unterstützt“.
Beabsichtigen die öffentlichen Investoren des Fonds eine Privatperson mit dem Fondsmanagement
zu beauftragen, unterliegt dies den Anforderungen an die Vergabe öffentlicher Aufträge. Dies gilt allerdings nur dann, wenn der Fonds als öffentlicher Auftraggeber zu qualifizieren ist. Maßgeblich ist
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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hier die konkrete Ausgestaltung. Fehlt es an einer rechtlichen Verselbständigung und ist der Fonds
z.B. bei der SIKB angesiedelt (Modell 2, Kapitel 4.2), steht und fällt mit deren Einordnung als öffentlicher Auftraggeber auch die Auftraggebereigenschaft des Fonds. Bei einer rechtlichen Verselbstständigung und Beteiligung privater Gesellschafter ist es denkbar, dass es an einer für die dann in Frage
kommende Qualifizierung als öffentliche Einrichtung nach § 98 Nr. 2 GWB erforderlichen Staatsnähe
fehlt. Bei einer rein öffentlichen Beteiligung am Fonds und einem ebenfalls öffentlichen Fondsmanagement wird diese Staatsnähe jedoch zu bejahen sein.
Die Projektebene ist insoweit betroffen, als die Vergabe konkreter Aufträge zur Realisierung des Projektes durch den Projektträger der Ausschreibungspflicht unterliegen kann. Anders verhält es sich im
Hinblick auf die Auswahl der zu fördernden Projekte. Die eigentliche Projektauswahl wird durch das
Vergaberecht nicht beeinflusst. Die Aufnahme von Projekten in ein Förderprogramm muss transparent und diskriminierungsfrei erfolgen, ist aber nicht mit öffentlichen Aufträgen verbunden. Vielmehr
tritt das Vergaberecht erst im Verhältnis zwischen Projektträger und dem sich für das konkrete Vorhaben bewerbenden Unternehmen auf den Plan.
3.6 Europarecht
Mit Blick auf das Europarecht stellen sich insbesondere beihilferechtliche Fragen. Die Vorgaben des
Beihilferechts nach Art. 107ff. AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) sind
grundsätzlich bei allen staatlichen Finanzierungsmaßnahmen gegenüber Unternehmen zu beachten.
Das europäische Beihilferecht ist Bestandteil der europäischen Wettbewerbsregeln und richtet sich
als solches gegen die von Mitgliedstaaten ausgehenden Eingriffe in den Wettbewerb. Gemeinschaftsbeihilfen – zu denen auch EFRE-Mittel zu zählen sind – unterfallen grundsätzlich nicht dem
Anwendungsbereich der Art. 107ff. AEUV. Auch wenn es sich bei den Einlagen in den bzw. den Investitionen aus dem Fonds teilweise um Mittel des EFRE handelt, fallen die Begünstigungen nicht aus
dem Anwendungsbereich des europäischen Beihilferechts heraus. Unabhängig von der Rechtsform
des Fonds und der Herkunft der Einlagen sind nach Art. 9 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1083/2006 für die aus
den Strukturfonds finanzierten Vorhaben die Bestimmungen des EU-Vertrages zu beachten. Der Begriff des Vorhabens bezeichnet dabei sowohl den Beitrag zum GEF als auch die anschließende Bereitstellung von Investitionen, Darlehen oder Garantien für Unternehmen oder Stadtentwicklungsprojekte, so dass sowohl auf Fonds- als auch auf Projektebene das europäische Beihilferecht anwendbar ist.
Das Operationelle Programm (EFRE 2007-2013) des Saarlandes enthält – wie alle Operationellen Programme – auf Seite 164 den Hinweis darauf, dass die unternehmensbezogene Förderung in Übereinstimmung mit EU-Beihilferecht zu erfolgen hat.
Die Qualifikation einer Maßnahme als Beihilfe setzt jedenfalls die Gewährung einer staatlichen Begünstigung im weitesten Sinne („gleich welcher Art“) voraus. Die Staatlichkeit der Maßnahmen des
Fonds ist unproblematisch zu bejahen, da in jedem der vorgeschlagenen Modelle die Kofinanzierung
des Fonds mit öffentlichen Mitteln erfolgt. Bei der Frage nach dem Begünstigten sind wegen des
Wettbewerbsbezugs des Beihilferechts nicht die Rechtsform und die Anteilsverhältnisse an dem begünstigten Unternehmen maßgeblich, sondern alleine, ob dieses an einem Wettbewerb teilnimmt.
Dies wird im Zweifelsfall – außer bei allgemeinen Infrastrukturmaßnahmen (Straßen, Brücken etc.) –
anzunehmen sein. Weitere Voraussetzung der Beihilfe ist zudem, dass dem gewährten Vorteil keine
angemessene Gegenleistung gegenübersteht. Bei der Bewertung der Angemessenheit ist aufgrund
der geringen Erfahrungswerte und des Mangels an einschlägigen EuGH-Entscheidungen auf die allEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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gemeinen Kriterien und Instrumente des Beihilferechts, insbesondere den „Private Investor Test“
(PIT), zu verweisen. Beim PIT wird untersucht, ob ein privater Investor von vergleichbarer Größe wie
die Verwaltungseinrichtung des öffentlichen Sektors in vergleichbarer Lage ebenso gehandelt hätte
wie die staatliche Einheit. Verhält sich der Staat danach wie ein marktwirtschaftlicher Kapitalgeber,
scheidet das Vorliegen einer Beihilfe aus. Damit wird sich auch bei einer beihilferechtlichen Überprüfung des Handelns eines Fonds die Frage stellen, ob ein vergleichbarer privater Investor zu gleichen
Bedingungen investiert hätte. Legt man den Grundgedanken der JESSICA-Initiative zu Grunde, dass
gerade Projekte gefördert werden sollen, die wegen ihrer unsicheren Rentabilität von rein privaten
Investoren gemieden werden, wird der PIT hier regelmäßig negativ ausfallen.
Im Hinblick auf den vorgeschlagenen Garantiefonds, der mittels der Finanzinstrumente Bürgschaft
und Garantie agiert, lassen sich Kriterien für die beihilferechtliche Beurteilung der Bürgschaftsmitteilung der Kommission (Amtsblatt EU Nr. C 155 vom 20.6.2008, S. 10) entnehmen. Kernelemente sind
hierbei die „Marktüblichkeit“ der gewährten Konditionen und die grundsätzliche Beschränkung der
Risikoübernahme auf 80 % des Gesamtvolumens des zu sichernden Darlehens. Übertragen auf den
beabsichtigten Garantiefonds bedeutet dies, dass die Attraktivität dieses Fondsmodels als eher gering zu bewerten ist, da die typischerweise mit erhöhtem Ausfallrisiko behafteten Projekte der
JESSICA-Förderung eine hohe Bürgschafts- bzw. Garantiegebühr bedeuten.
Begünstigungen, die zwar ihrer Art nach als Beihilfe zu qualifizieren sind, wegen ihres geringen Umfangs und ihrer daraus resultierenden geringen Wettbewerbsrelevanz aber unter die so genannte Deminimis-Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 fallen, werden nicht von Art. 107 Abs. 1 AEUV erfasst. Relevante Größenordnung ist hier ein Gesamtvolumen von 200.000 Euro für Beihilfen in Form von Zuschüssen oder unmittelbaren Subventionen. Für die Tätigkeit des Gemeindeentwicklungsfonds ist zu
beachten, dass dieser gerade keine Zuschüsse gewähren soll, sondern über Darlehen oder Eigenbzw. Risikokapitalbeteiligungen agieren wird. Bei anderen Gewährungsformen als Zuschüssen ist ein
„Bruttosubventionsäquivalent“ zu errechnen, um zu klären, ob die De-minimis-Verordnung in Anspruch genommen werden kann. Dies ist jedoch nur zulässig, soweit bereits im Vorfeld „transparent“
berechnet werden kann. Für Darlehen ist hierzu nach Art. 1 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1998/2006 eine Berechnung anhand der marktüblichen Zinssätze durchzuführen. Eigen- oder Risikokapital ist nach der
Vorschrift nur dann transparent, wenn der Gesamtbetrag unter der De-minimis-Schwelle von
200.000 Euro bleibt. Vor diesem Hintergrund kann die Inanspruchnahme der De-minimis-Regelung
im konkreten Fall nur für Darlehen in Betracht kommen.
Auch außerhalb der De-minimis-Grenzen sowie der Sonderregeln für KMU besteht die Möglichkeit,
Fördermittel beihilfekonform zu gewähren. Beihilfen können nach der Ausnahmevorschrift des Art
107 Abs. 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sein oder nach Art. 107 Abs. 3 AEUV von der Kommission als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden. Entscheidend ist stets, dass die Maßnahme keine Wettbewerbsverzerrung mit sich bringt.
Soll im Vorfeld abschließende Sicherheit über die Vereinbarkeit einer Begünstigung mit dem Beihilferecht erreicht werden, kann die Maßnahme notifiziert werden. Im Rahmen eines solchen Notifizierungsverfahrens ist die Kommission rechtzeitig, d. h. vor der Ausführung der Maßnahme in Kenntnis
zu setzen. Liegen der Kommission alle für die Prüfung notwendigen Informationen vor, entscheidet
sie grundsätzlich innerhalb einer Frist von zwei Monaten über die Rechtmäßigkeit der Begünstigung9.
9
Vgl. Sollgruber, Grundzüge des europäischen Beihilferechts 2007-2013, Wien 2007, S. 26.
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Problematisch ist insoweit, dass bereits vor Durchführung der Investition sämtliche wirtschaftlichen
Parameter festgelegt werden müssen, um diese von der Kommission beurteilen lassen zu können.
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KONSULTATIV ERARBEITETE GOVERNANCE-MODELLE FÜR DEN GEMEINDEENTWICKLUNGSFONDS
SAARLAND
Im Folgenden sollen die verschiedenen in der Diskussion stehenden Governance-Strukturen für den
Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – wie sie sich aus dem konsultativen Prozess entwickelt haben
– vorgestellt und aus finanzwirtschaftlicher Sicht einer Bewertung unterzogen werden. Neben der
verbalen erfolgt auch eine grafische Vorstellung der Modelle, wobei der jeweilige Fonds bzw. seine
Zuordnung auf die einzelnen Akteure grau unterlegt ist.
4.1 1. Modell: Einrichtung eines „Inhouse“-Darlehensfonds in den Ministerien
MUEV/MWW des Bundeslandes Saarland
4.1.1
Finanzwirtschaftliche Bewertung
Zwischen den Rechtsgutachtern der vorliegenden Studie und Teilen der Arbeitsgruppe Saarland wurde in verschiedenen Sitzungen zur Lösung der Governance-Problematik des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland das nachstehende Inhouse-Modell konzipiert (s. Abbildung 4).
Land Saarland
Einlage
MUEV
MWWL
Weitere
Ministerien
Stabsstelle
(Fondsverwaltung)
Externe Gutachter
SIKB (ggf. mit Beirat):
- Projektprüfung
- Kreditentscheidung
- Kreditüberwachung
- Eigenkapitalunterlegung
EFRE
(Mittelverwalt.beh.)
Kofinanzierung
(Land)
Darlehen
(CEB)
1. Gemeindeentwicklungsfonds
als Inhouse-Lösung
„Kreditvergabe“
„Kreditvergabe“
Projekt 1
„Kreditvergabe“
Projekt 2
Projekt …
Abbildung 4 – Gemeindeentwicklungsfonds als „Inhouse“-Darlehensfonds
Der Fonds wird ohne eigene Rechtspersönlichkeit im Landesministerium als Stabsstelle etabliert. Aus
dem Fonds sollen Darlehen an Kommunen und/oder Unternehmen vergeben. Hierzu soll die erforderliche Banklizenz der SIKB „genutzt“ werden.
Das Finanzinstitut sieht sich selbst nur als auszahlende Stelle, welches keine Kreditrisiken eingeht.
Diese sollen ausschließlich von dem Fonds getragen werden. Die Refinanzierung soll zu jeweils einem
Drittel aus EFRE-Mitteln, Landesmitteln und einem CEB-Kredit an den Fonds erfolgen.
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Zur Nutzung der Banklizenz sind bei diesem Modell alle KWG-Vorschriften zu beachten. Konkret bedeutet dies für die Darlehensvergabe: Es hat eine kredit- und finanzwirtschaftliche Projektprüfung
(ggf. unter Einschaltung von externen Gutachtern) zu erfolgen, die Kreditentscheidung muss bei dem
Inhaber der Banklizenz liegen, die Kreditüberwachung wie auch Übernahme der Kredit(ausfall)risiken
liegen beim Finanzinstitut. Des Weiteren müsste in Abhängigkeit von den Projektkreditnehmern eine
Risikounterlegung mit Eigenkapital ebenfalls durch die Bank erfolgen. Damit hängt die Funktionsfähigkeit des Modells aus finanzwirtschaftlicher Sicht letztlich von der Kreditwürdigkeitsentscheidung
des Inhabers der Banklizenz ab. Wenn die einzelnen Projekttypen der kreditwirtschaftlichen Überprüfung nicht standhalten und ein erhebliches Ausfallrisiko droht, sind diese nicht bankfähig und würden
nicht finanziert.
Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht möglich, dass das ministerielle Fondsmanagement über
die Darlehensvergabe entscheidet (wie dies bislang in den Diskussionen vorgesehen war). Im Falle einer Kreditrefinanzierung des Fonds erscheint ferner die implizite Akzeptanz einer geringen „Rückzahlungswahrscheinlichkeit“ ebenfalls fraglich. Auch das „Überstimmen“ einer Kreditentscheidung (für
förderfähige aber eigentliche nicht kreditwürdige) Projektträger durch einen ministeriellen Entscheidungsträger ohne Banklizenz und bankwirtschaftliches Wissen (KWG) erscheint fraglich („Die Fondsverwaltung trifft die Förderentscheidung.“). Des Weiteren erscheint die Eigenkapitalunterlegung
durch die Bank und damit ihre Besicherung gefährdet. Eine alternative Kreditvergabe ausschließlich
an Kommunen erscheint angesichts der Verschuldungssituation nicht nur der saarländischen Gemeinden ebenfalls wenig zielführend. Eine Vergabe von reinen Nachrangdarlehen passt nicht zu der
vorgesehenen Projektfinanzierung von Immobilien- und Flächenentwicklungen.
Des Weiteren sehen die JESSICA-Regularien vor, dass der Stadtentwicklungsfonds entweder mit eigener Rechtspersönlichkeit als neue Gesellschaft oder als fester Teil eines Finanzinstituts gegründet
werden soll. Dort würde er dann auch jeweils gesondert in einem eigenen Rechnungskreislauf bilanziert werden. Das Fondseigentum im Besitz und unter der Leitung des Ministeriums (Inhouse-Modell)
ist derzeit nicht vorgesehen und könnte auch dem Grundsatz eines „unabhängigen“ Fondsmanagements widersprechen.
4.1.2
Rechtliche Prüfung
In diesem Modell erfolgt die Antragstellung für die JESSICA-Förderung und den Kredit gegenüber der
als bloße Stabsstelle beim Landesministerium eingerichteten „Fondsverwaltung“ (Inhouse-Modell).
Die Fondsverwaltung trifft auch die Kreditentscheidung. Die SIKB agiert als bloße Zahlstelle und
schließt den Kreditvertrag mit dem Antragsteller im Namen und auf Rechnung des Landes (bezogen
auf den dort als Sondervermögen eingerichteten Fonds). Kreditgeber ist das Land.
Die Gewährung von Gelddarlehen ist ein Kreditgeschäft im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KWG,
wenn die Gewährung gewerbsmäßig (d.h. auf Dauer und mit Gewinnerzielungsabsicht) oder in einem
Umfang, der einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Gewerbebetrieb erfordert; Letzteres ist
regelmäßig ab 100 Darlehen oder ab 21 Darlehen und einem Gesamtvolumen von über EUR 500.000
der Fall. Bei Erreichen dieser Grenzwerte ist eine (direkte) Darlehensvergabe durch das Land im besagten Zahlstellenmodell ohne Banklizenz aufsichtsrechtlich nur erlaubt, wenn die Darlehen als reine
Nachrangdarlehen (Verlustteilnahmeklausel/qualifizierte Nachrangklausel) vergeben werden, da sie
dann nicht als Darlehen im aufsichtsrechtlichen Sinne anzusehen sind.
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Die Umsetzung eines Inhouse-Modells ist weiter aus Sicht der Strukturfondsverordnungen problematisch. Gemäß Art. 43 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1828/2006 muss der Stadtentwicklungsfonds entweder eine
eigene rechtliche Einheit (wie etwa das Risikokapitalfonds-Modell in Kapitel 4.5) oder ein fester Finanzierungsblock einer Finanzinstitution – etwa bei der SIKB – sein.10
Damit scheidet ein Inhouse-Modell, das ein Sondervermögen des Landes als separaten Rechnungskreis in Form eines Verwahrkontos vorsieht, bei dem die SIKB die Gelder lediglich im Namen und auf
Rechnung des Landes durchleitet (Zahlstellenmodell), aus. Denn hier würde es sich beim Sondervermögen des Landes um eine nicht eigenständige rechtliche Einheit bzw. um einen Finanzierungsblock
beim Land handeln. Letzteres ist jedoch nach den Strukturfondsverordnungen nur „innerhalb einer
Finanzinstitution“ möglich. Hinzu kämen hier die aufgezeigten finanzregulatorischen Probleme.
4.2 2. Modell: Einrichtung eines Darlehensfonds in der SIKB
4.2.1
Finanzwirtschaftliche Bewertung
Der Fonds wird ohne eigene Rechtspersönlichkeit als Teil der SIKB etabliert und dort gesondert bilanziert. Die Bank ist in diesem Fall der Fondseigentümer und -verwalter und erhält eine entsprechende
Zuwendung aus EFRE- und Landesmitteln. Die SIKB bildet hieraus ein Sondervermögen innerhalb ihres Instituts. Aus dem Fonds werden Darlehen an Kommunen und/oder Unternehmen direkt durch
die SIKB unter Nutzung ihrer Banklizenz vergeben. Die Bank trägt alle Kreditrisiken im Rahmen des
Fondsvermögens. Die Refinanzierung soll zu jeweils einem Drittel aus EFRE-Mitteln, Landesmitteln
und einem CEB-Kredit erfolgen (s. Abbildung 5). Dazu müsste die SIKB bei der CEB als Kreditnehmerin
auftreten und entsprechender Zuwendungsempfänger der Landes bzw. des EFRE-Fonds werden (im
Umfang der geplanten Refinanzierungsmittel).
Während in diesem Modell zwar das regulatorische Problem der JESSICA-Regularien eindeutig gelöst
ist, bleibt das finanzwirtschaftliche Problem ebenso eindeutig bestehen. Denn die Funktionsfähigkeit
auch dieses Modells hängt letztlich wiederum von der Kreditwürdigkeitsentscheidung der SIKB ab.
Aufgrund der risikoaversen Grundhaltung erscheint es möglich, dass nur wenige oder gar keine Projekte aus der Perspektive der SIKB kreditwürdig sind. Aufgrund der in diesem Modell immanent erforderlichen Übernahme der Kreditrisiken, der Eigenkapitalunterlegung des Kreditgeschäftes sowie
der Verwaltungs- und Refinanzierungskosten (durch das CEB-Darlehen) verschärft sich die finanzwirtschaftliche Problematik weiter. Dies könnte nur begrenzt „entschärft“ werden, wenn die öffentlichen
Zuwendungen als „first loss“-Kapital ein Haftungspolster für die SIKB bilden. Dies müsste allerdings
eindeutig in der zugehörigen Finanzierungsvereinbarung festgelegt werden.
Inwiefern hierbei allerdings eine Ausschreibungspflicht für die Beauftragung der SIKB erforderlich ist,
muss eine europarechtliche Überprüfung der Governance-Struktur zeigen.
10
Stadtentwicklungsfonds sind Finanzierungsinstrumente (Art. 3 Abs. 2 c) VO (EG) 1080/2006, Art. 44 Satz 1 VO (EG)
1083/2006), die „eigenständige rechtliche Einheiten … oder ein gesonderter Finanzierungsblock innerhalb einer Finanzinstitution sein“ müssen (Art. 43 Abs. 3 VO (EG) 1828/2006, modifiziert durch VO (EG) 846/2009). Bezugnahmen in
dieser Studie auf Art. 43 Abs. 3 VO (EG) 1828/2006 verstehen sich als Bezugnahmen auf diese Norm in modifizierter
Fassung.
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Land Saarland
MUEV
MWWL
Weitere
Ministerien
Zuwendung
SIKB (ggf. mit Beirat):
- Projektprüfung
- Kreditentscheidung
- Kreditüberwachung
- Eigenkapitalunterlegung
EFRE
(Mittelverwalt.beh.)
Kofinanzierung
(Land)
Darlehen
(CEB)
2. Gemeindeentwicklungsfonds
als SIKB-Sondervermögen
Kredit
Projekt 1
Kredit
Projekt 2
Kredit
Projekt …
Abbildung 5 – Gemeindeentwicklungsfonds als SIKB-Sondervermögen
4.2.2
Rechtliche Prüfung
Im Unterschied zum oben dargestellten Zahlstellenmodell erfolgt die Antragstellung für den Kredit
gegenüber der SIKB. Diese schließt den Kreditvertrag im eigenen Namen und auf eigene Rechnung ab
und tritt damit in eine eigene Kreditbeziehung, deren Refinanzierung über die EFRE-Mittel erfolgt.
Im Rahmen eines den bankaufsichtsrechtlichen Outsourcingvorschriften gerecht werdenden Auslagerungsvertrages kann die (ausgelagerte) Fondsverwaltung die Projektbeurteilung/Kreditentscheidung
(Kreditbearbeitung/-zusage) für die SIKB unverbindlich vorbereiten; dies gilt auch für die Förderzusage (Bewilligungsbescheid), dessen Vorliegen zugleich Kreditzusagevoraussetzung wäre.
Eine solche modifizierte Inhouse-Lösung, bei der die Kreditvergabe über die SIKB in deren Verantwortung erfolgt, ist auch aus Sicht der Strukturfondsverordnungen darstellbar. Bei dieser würde der
Stadtentwicklungsfonds als gesonderter Finanzierungsblock (Modell: Kreditvergabe durch die SIKB)
eingerichtet, sodass die Voraussetzungen des Art. 43 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1828/2006 gewahrt wären.
Die Kreditvergabe über die SIKB schließt die aufgezeigten finanzregulatorischen Probleme aus. Das
Inhouse-Element käme hier dadurch zum Tragen, dass – den Outsourcing-Regelungen entsprechend
– die Kreditvergabe durch eine beim Land eingerichtet Fondsverwaltungsstelle vorbereitet wird, einschließlich der Entscheidung über den Förderantrag.
4.3 3. Modell: Einrichtung eines Holdingfonds „Saarland“ in der EIB
4.3.1
Finanzwirtschaftliche Bewertung
Von Seiten der EIB wurde als Alternative zum bisherigen Inhouse-Modell die Gründung eines EIBHoldingfonds „Saarland“ vorgeschlagen. In diesen fließt die bislang geplante Refinanzierung ein. Aus
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dem Holdingfonds werden in der Folge Mittel an Stadtentwicklungsfonds im Saarland gegeben, die
dann ihrerseits für die Darlehensvergabe an Stadtentwicklungsprojekte eingesetzt werden könnten.
Denkbar ist hier die Bereitstellung von Eigenkapital durch den EIB-Holdingsfonds an die einzelnen
Stadtentwicklungsfonds im Saarland (s. Abbildung 6).
Land Saarland
MUEV
MWWL
Weitere
Ministerien
Zuwendung
EFRE
(Mittelverwalt.beh.)
EIB:
- Technische Unterstützung;
- Holdingfondsmanagement
Einlage
SIKB (ggf. mit Beirat):
- Projektprüfung
- Kreditentscheidung
- Kreditüberwachung
- Eigenkapitalunterlegung
Kofinanzierung
(Land)
Darlehen
(CEB)
3. Gemeindeentwicklungsfonds
als EIB-Holdingfonds
Eigenkapital
SEF 1
Kredite
Eigenkapital
SEF 2
Kredite
Eigenkapital
SEF …
Kredite
Projekt 1
Projekt 1
Projekt 1
Projekt 2
Projekt 2
Projekt 2
Projekt …
Projekt …
Projekt …
Abbildung 6 – Gemeindeentwicklungsfonds als EIB-Holdingfonds
Die vorgestellte Governance-Alternative löst das endgültige Mittel- bzw. Darlehensvergabeproblem
an die Stadtentwicklungsprojekte nicht. Denn letztlich muss dann ein durch den Holdingfonds finanzierter Stadtentwicklungsfonds dieselben Probleme lösen, wie sie in den Strukturalternativen 1 und 2
vorgestellt wurden.
Zudem wird eine weitere „Verwaltungsebene“ mit Kosten eingeführt. Bereits jetzt ist die Deckung
der Verwaltungskosten (neben den Ausfallrisiken) die größte Herausforderung für das Fondsmanagement. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein Bedarf für mehrere Stadtentwicklungsfonds im Saarland
besteht, erscheint zudem gering. Denn die Projektsuche erwies sich bereits auf der Ebene der Arbeitsgruppe und der Gutachter für einen Stadtentwicklungsfonds als sehr schwierig. Damit fehlt indes eine ausreichende Geschäftstätigkeit für einen Holdingsfonds im Saarland. Im Hinblick auf die
Verwaltungskosten der EIB könnte das komplette Fondsvolumen ohnehin zu klein für einen Holdingsfonds sein.
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4.3.2
Prof. Nadler &
Rechtliche Prüfung
In dieser Struktur wird über dem Stadtentwicklungsfonds eine weitere Ebene eingezogen, auf der der
Holdingfonds angesiedelt ist. Über diesen Holdingsfonds erfolgt die Fördermittelvergabe an ein oder
mehrere Stadtentwicklungsfonds.
Aus regulatorischer Sicht gelten hier die gleichen Aussagen wie bei der Einrichtung des Stadtentwicklungsfonds als eigene rechtliche Einheit. Der in regulatorischer Hinsicht unbeachtliche Unterschied
besteht lediglich darin, dass über den Stadtentwicklungsfonds noch ein Holdingsfonds aufgehängt ist.
Dies ändert nichts daran, dass der letztlich mit der Kreditvergabe im Einzelfall konfrontierte Stadtentwicklungsfonds keine Banklizenz hat. Eine Banklizenz auf Holdingebene würde dem Stadtentwicklungsfonds nicht helfen, da der Holdingsfonds die Mittel an den Stadtentwicklungsfonds weitergibt,
so dass es für die aufsichtsrechtliche Einordnung der Kreditvergabe auf den Stadtentwicklungsfonds
ankommt.
4.4 4. Modell: Einrichtung eines Garantiefonds für die Darlehensvergaben der SIKB
4.4.1
Finanzwirtschaftliche Bewertung
Vor diesem Hintergrund erscheint eine weitere Alternative denkbar: So wäre es grundsätzlich zur Lösung der Probleme in der Darlehensvergabe des Modells 2 denkbar, dass die SIKB – wie im KWG vorgesehen – alle Kredite selbst prüft, vergibt, besichert (mit eigenen Mitteln der Bank) und überwacht.
Zum Ausgleich für die hohen Ausfallrisiken wird der Gemeindeentwicklungsfonds als reiner Garantiefonds gegründet. Zur Vermeidung der Probleme bzgl. der JESSICA-Regularien wird dieser nicht innerhalb der Ministerien, sondern mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit gründet. Der Fonds würde in
diesem Fall ausschließlich die Rolle eines Bürgschafts- bzw. Garantiegebers für die SIKB (im Gesellschaftseigentum des Landes) einnehmen und damit ihre Risiken praktisch auf null reduzieren
(s. Abbildung 7).
Beihilferechtlich erscheint es dann allerdings für diesen reinen Garantiefonds erforderlich, dass die
Garantiegebühren entsprechend der hohen Ausfallrisiken kostendeckend (entsprechend der Ausfallwahrscheinlichkeiten und Refinanzierungskosten) zu kalkulieren sind.
Aus finanzwirtschaftlicher Sicht ist dann jedoch zu vermuten, dass eine wirtschaftliche Darlehensvergabe bei den Stadtentwicklungsprojekten nicht mehr möglich ist. Denn neben den Kreditzinsen
müssten die Projektträger auch noch die kostendeckenden Garantiegebühren tragen. Eine Kostenträgerschaft der SIKB erscheint unrealistisch. Damit steigen die Belastungen für die einzelnen Stadtentwicklungsprojekte indes erheblich an, womit erneut die Frage der Projektfinanzierbarkeit als fraglich anzusehen ist.
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Land Saarland
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Weitere
Ministerien
Zuwendung
KofinanDarlehen
EFRE
SIKB (ggf. mit Beirat):
zierung
(Mittelver- Mittelbereitstellung
(Land)
(CEB)
walt.beh.)
- Projektprüfung
Garantie
- Kreditentscheidung
4. Gemeindeentwicklungsfonds
Gebühr
- Kreditüberwachung
als Garantiefonds
- Eigenkapitalunterlegung
- (eigene) Mittelvergabe
Projekt 1
Kredit
Projekt 2
Kredit
Projekt …
Kredit
Abbildung 7 – Gemeindeentwicklungsfonds als Garantiefonds
4.4.2
Rechtliche Prüfung
Im Rahmen des Garantiefondsmodells erfolgt die Kreditvergabe im Namen und auf Rechnung der
SIKB. Der Fonds stellt zur Absicherung des Kapitaldienstes eine Garantie oder Bürgschaft.
Die Stellung von Garantien, Bürgschaften und sonstigen Gewährleistungen für andere ist Bankgeschäft im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 8 KWG, wenn dies gewerbsmäßig oder in einem Umfang erfolgt, der einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert. (Grenzwerte wie
dargestellt: mehr als 100 Einzelavalkredite oder mehr als 21 Einzelavalkredite bei über EUR 500.000
Gesamtvolumen). Eine Banklizenz ist nicht erforderlich, wenn bereits Vorsorge getroffen wurde, die
Garantie, Bürgschaft etc. zu erfüllen, wie etwa bei einer barunterlegten Garantie. Hierzu könnte der
Fonds z.B. eine Barsicherheit auf einem Sperrkonto hinterlegen.
Wäre der Garantiefonds als Sondervermögen beim Land Saarland angesiedelt, gälte hier wie beim
Inhouse-Modell, dass dies nicht im Einklang mit Art. 43 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1828/2006 stünde. Dies
kann durch die konzeptionell vorgesehene Errichtung einer eigenständigen rechtlichen Einheit vermieden werden.
4.5 5. Modell: Einrichtung eines Risikokapitalfonds mit eigener Rechtspersönlichkeit als Neugründung
4.5.1
Finanzwirtschaftliche Bewertung
Damit verbleibt als letzte Alternative, den Fonds analog eines Risikokapital- oder Venture-CapitalFonds mit eigener Rechtspersönlichkeit zu gründen. Soweit diese öffentliche Gesellschaft
(z.B. GmbH) mit Landesmitteln und einem CEB-Kredit ausgestattet wird, könnte sie Zuwendungsemp12.8.2010
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fänger sein. In der Folge könnte sie reine Eigenkapitalbeteiligungen an die einzelnen Projekte vergeben (s. Abbildung 8).
Land Saarland
MUEV
MWWL
Zuwendung
Kapitaleinlage
EFRE
(Mittelverwalt.beh.)
Kofinanzierung
(Land)
Weitere
Ministerien
Anteile
Darlehen
(CEB)
5. Gemeindeentwicklungsfonds
als Venture-Capital-Fonds
(Neugründung)
Eigenkapital
Eigenkapital
Projekt 1
Projekt 2
Ausschreibung/Geschäftsbesorgungsvertrag
Eigenkapital
Fondsmanagement:
- Projektprüfung
- Finanzierungsentscheidung
- Projektüberwachung
Projekt …
Abbildung 8 – Gemeindeentwicklungsfonds als Venture-Capital-Fonds (Neugründung)
In diesem Fall wären die JESSICA-Regularien erfüllt. Ferner wäre das KWG nicht betroffen. Das Risiko
liegt ausschließlich bei der neu geschaffenen Projekt- bzw. Zweckgesellschaft. Es wird keine „Auszahlungsstelle mit Banklizenz“ benötigt, die Mehrheit der Gesellschaftsanteile liegt beim Land Saarland
(ggf. sogar alle Anteile). Für das Management der Fondsgesellschaft könnte ein unabhängiges Management per Ausschreibung gewonnen werden.
Die Projekte bekommen statt eines teuren Kredits ein zinsfrei bereitgestelltes Risikokapital. Dieses
könnte sie in die Lage versetzen, ergänzend einen kommerziellen Kredit zur Finanzierung aufzunehmen, so dass Ausfallrisiken verteilt werden. Die Rückflüsse entstehen aus den Projekt-Cashflows, die
entsprechend des Anteils der Beteiligungsfinanzierung an den Fonds ausgezahlt werden.
Der künftige Gemeindeentwicklungsfonds wäre im vorliegenden Fall ein klassischer Private-EquityFonds. Dieser unterliegt bislang keiner weitreichenden Kapitalmarktregulierung. Die auf europäische
Ebene geplante AIFM-Richtlinie (AIFM = Alternative Investment Fund Manager) wird keine Wirkung
entfalten, da bereits jetzt der Schwellenwert von 100 Mio. Euro im Vermögensbestand des Fonds
nicht erfüllt ist. Würde auf eine Refinanzierung durch Kredite verzichtet, könnte der Fonds sogar bis
zu einer Größe von 500 Mio. Euro anwachsen, ohne dass zusätzliche Regularien zu beachten sind.
Damit böte sich die Möglichkeit, in diesem Modell die Ausgestaltung der Geschäftstätigkeit des
Fonds stark auf die individuelle Situation des Saarlands zuzuschneiden.
4.5.2
Rechtliche Prüfung
Anders als beim Inhouse-Modell wird der Stadtentwicklungsfonds als eigenständige rechtliche Einheit zur Investition über Kapitalbeteiligungen aufgelegt. Als Rechtsform kommt die KapitalgesellEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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schaft – wegen ihrer geringen formalen Anforderungen insbesondere die GmbH – und die Personengesellschaft – wegen ihrer Haftungsbeschränkung und flexiblen gesellschaftsrechtlichen Ausgestaltung insbesondere die KG – in Betracht. Bei der endgültigen Wahl sind auch steuerliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen, wenn private Investoren hinzukommen. Eine erste Orientierung können
die im Rahmen der JEREMIE-Initiative aufgelegten KMU-Beteiligungsfonds geben.
Die Investition der EFRE-Mittel über einen Eigenkapital(-beteiligungs-)fonds in der vorgenannten
Ausgestaltung ist zur Zeit aus regulatorischer Sicht unproblematisch, da aufsichtsrechtliche Tatbestände des KWG nicht berührt sind bzw. durch entsprechende Gestaltung vermieden werden können
oder Ausnahmen greifen. Allerdings ist die aktuelle Gesetzesentwicklung zur AIFM- Richtlinie im Auge
zu behalten, wenn beabsichtigt ist, über den Eigenkapitalfonds auch private Investorengelder einzusammeln bzw. zu investieren. Der Richtlinienentwurf erfasst insbesondere auch Private-Equity-Fonds
und sieht die Aufsichtspflicht des Fondsmanagers vor. Erfasst sind allerdings nur Verwalter solcher
Fonds, die als Organismen für gemeinsame Anlagen anzusehen sind, so dass etwa ein Fonds mit dem
Land Saarland als einzigem Gesellschafter nicht erfasst wäre. Soweit Deutschland von der optionalen
Schwellenwert-Ausnahmeregelung Gebrauch macht, wären Fondsvolumen bis EUR 100 Mio. (bzw.
ohne Leverage und ohne Rückgaberecht vor 5 Jahren bis EUR 500 Mio.) ebenfalls nicht erfasst. Der
Richtlinienentwurf wurde und wird stark kritisiert und befindet sich weiterhin im Gesetzgebungsverfahren. Soweit sich die (Umsetzung der) AIFM-Richtlinie negativ auf den Fonds auswirken würde,
könnte dies (nach gegenwärtigem Stand) notfalls durch eine Direktbeteiligung bzw. ein CoInvestment der privaten Investoren auf Projektebene vermieden werden.
4.6 6. Modell: Einrichtung eines Risikokapitalfonds mit eigener Rechtspersönlichkeit als Landes-Sondervermögen
4.6.1
Finanzwirtschaftliche Bewertung
Analog zum 5. Modell wird der Gemeindeentwicklungsfonds als Risikokapital- oder Venture-CapitalFonds gegründet. Bei ansonsten unveränderten Prämissen der Geschäftstätigkeit fungiert hier das
Bundesland Saarland als Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts. Sie würde im gegebenen Modell als eigenständige juristische Person gewertet werden (analog eines „Kreditinstituts“ gemäß den
ersten Modellen).
Der Fonds im eigentlichen Sinne ist ebenfalls als gesonderter Finanzierungsblock errichtet (Sondervermögen), der als Stabsstelle innerhalb der Landesregierung besonderen Durchführungsbestimmungen unterliegt und insbesondere eine getrennte Buchführung vorweist (separater Buchungskreis
bei LHK). Diese Stabsstelle im Ministerium führt das gesamte Beteiligungsmanagement (ggf. mit der
Unterstützung von externen Gutachtern) durch (s. Abbildung 9).
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Land Saarland
MUEV
MWWL
Weitere
Ministerien
EFRE
Einlage (Mittelverwalt.beh.)
Stabsstelle: Fondsmanagement
- Projektprüfung
- Finanzierungsentscheidung
- Projektüberwachung
Externe Gutachter
Kofinanzierung
(Land)
Darlehen
(CEB)
6. Gemeindeentwicklungsfonds
als Venture-Capital-Fonds
(Landes-Sondervermögen)
EigenEigenEigenkapital
kapital
kapital
Projekt 1
Projekt 2
Projekt …
Abbildung 9 – Gemeindeentwicklungsfonds als Venture-Capital-Fonds (Landes-Sondervermögen)
Es ist unklar, ob hiermit tatsächlich die Anforderungen des Art. 43 Abs. 2 der VO (EG) 1828/2006 erfüllt sind. Wenn dies von der europarechtlichen Seite indes bejaht werden könnte, wäre diese Variante im Vergleich zum Modell 5 (Neugründung einer Venture-Capital-Gesellschaft) aus finanzwirtschaftlicher Sicht eine effizientere Variante. Denn im gegebenen Fall könnte die Fondsgründung
schneller, einfacher und kostengünstiger umgesetzt werden. Im Zweifel würde sich dies in Form niedriger Managementkosten niederschlagen.
4.6.2
Rechtliche Prüfung
In der Bewertung dieses Modells ist dem Grunde nach zunächst auf die Ausführungen zu Modell 5 zu
verweisen, was die Frage des finanzrechtlichen Rahmens anbelangt. Inwieweit durch diese Ausgestaltung die Voraussetzungen des Art. 43 Abs. 2 VO (EG) 1828/2006 erfüllt werden, hängt davon ab, welche Rechtsnatur das Sondervermögen haben wird. Nicht ausreichend ist an dieser Stelle, dass das
Saarland selbst als juristische Person des öffentlichen Rechts eine „eigene rechtliche Einheit“ darstellt. Dies folgt bereits daraus, dass den Strukturverordnungen der Gedanke zugrunde liegt, dass die
eigene rechtliche Einheit als „special purpose vehicle“ lediglich über Mittel zur jeweiligen Projektförderung verfügt. Andere rechtliche Einheiten, die über Mittel auch zu anderen Zwecken verfügen,
müssten zur Vermeidung einer Mittelvermischung diese in einem gesonderten Finanzblock mit von
den anderen Mitteln getrennter Buchführung führen. Diese Möglichkeit sehen die Strukturverordnungen wie bereits erwähnt nur für Finanzinstitute vor. Ferner sehen die Strukturverordnungen vor,
dass die Verwaltungsbehörde die Finanzierungsinstrumente auswählt und zwischen diesen eine Finanzierungsvereinbarung geschlossen wird11. Bei der Verwaltungsbehörde handelt es sich um die
vom Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder öffentliche oder private
Stelle, die das operationelle Programm verwaltet12. Im vorliegenden Fall ist das Land Saarland Verwaltungsbehörde und muss damit zwangsläufig vom Finanzinstrument getrennt sein. Dementsprechend kommt es auf die Rechtsform des Sondervermögens an. Hier ist zu beachten, dass Sondervermögen auf Bundesebene in der Regel gerade nicht rechtsfähige Einrichtungen (des Bundes) sind (z.B.
11 Art. 43 Abs. 2 und 3 VO (EG) 1828/2006 in der modifizierten Fassung durch VO (EG) 846/2009.
12 Art. 59 Abs. 1 a VO (EG) 1083/2006.
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Bundeseisenbahnvermögen, Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung, ERP-Sonderfonds). Besonderheit dieser Vermögensform ist, dass sie zwar Teil des Bundesvermögens ist, jedoch nicht den allgemeinen Regeln des Haushaltsrechts unterliegt. Sofern das Sondervermögen des Landes Saarland
ebenfalls diesen Status hat, dürften die Voraussetzungen des Art. 43 Abs. 2 VO (EG) 1828/2006 nicht
gewahrt sein, da es an der Eigenständigkeit der rechtlichen Einheit fehlen dürfte. Kann dieses Sondervermögen im Rahmen des saarländischen Haushaltsrechts jedoch mit einer eigenen Rechtsfähigkeit versehen werden, wäre das Modell mit den Vorgaben vereinbar.
4.7 Zwischenfazit zu den diskutierten Governance-Modellen
Die Modelle 5 und 6 wären zum jetzigen Zeitpunkt als höchst innovativ auch aus Bundessicht einzustufen, da es insbesondere im Falle einer Nichtrealisierung des KfW-Bundesfonds keine alternativen
Eigenkapitalfonds im Bereich der integrierten Stadtentwicklung in Deutschland gibt. Dies könnte
künftig vielleicht eine spezielle „Anschubfinanzierung“ aufgrund des Innovationscharakters durch den
Bund eröffnen, wenn keine vergleichbaren Angebote in anderen Bundesländern geschaffen werden.
Hiervon ist jedoch bislang nicht auszugehen.
Des Weiteren wäre Modell 5 aufgrund seiner klaren rechtlichen Struktur und der bestehenden wirtschaftlichen Erfahrungswerten mit Eigenkapitalfonds aus Sicht der rechtlichen Bewertung zu bevorzugen, da es einerseits klar außerhalb des Anwendungsbereichs des KWG liegt und die von den Strukturfondsverordnungen geforderte rechtliche Selbständigkeit gewährleistet. Modell 6 hingegen kann
hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 43 Abs.2 VO (EG) Nr. 1828/2006 nur dann umgesetzt werden,
wenn hier auch das Sondervermögen selbst Rechtsfähigkeit erlangt.
Die traditionelle Orientierung von Stadtentwicklungsfonds auf die Darlehensvergabe (Modelle 1 und 2) ist zwar nachvollziehbar, bedeutet aber in der Konsequenz eine weitreichende Beachtung
regulatorischer Rahmenbedingungen aus dem KWG. Trotzdem soll diese grundlegende finanzwirtschaftliche Variante nicht verworfen werden. Vielmehr wird im weiteren Verlauf der Studie die Gestaltung als Darlehensfonds in der Analyse der finanzwirtschaftlichen Machbarkeit der Projektfinanzierung und Fondskapitalerhaltung erfasst.
Ungeachtet der regulatorischen Vorgaben durch das KWG scheitert Modell 1 indes an den Anforderungen von Art. 43 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1828/2006. Ein Inhouse-Modell, das ein Sondervermögen des
Landes als separaten Rechnungskreis in Form eines Verwahrkontos vorsieht (Zahlstellenmodell)
stimmt nicht mit den rechtlichen Vorgaben überein, da ein solches Sondervermögen des Landes in
dieser Form eine nicht eigenständige rechtliche Einheit bzw. einen Finanzierungsblock beim Land
darstellt. Ein rechtlich nicht selbständiger Finanzierungsblock ist nach den Strukturfondsverordnungen aber nur „innerhalb einer Finanzinstitution“ möglich.
Einzig die Modelle 3 und 4 (Garantiefonds wie zusätzliche Errichtung eines Holdingsfonds) versprechen zum jetzigen Zeitpunkt keinen finanzwirtschaftlichen Mehrwert, weswegen sie in der weiteren
Alternativenbewertung keine Rolle spielen. Anzumerken ist an dieser Stelle ergänzend, dass diese
Modelle weiter eine Banklizenz erforderlich machen würden.
Eine Übersicht der Bewertung der unterschiedlichen Modelle findet sich in Abbildung 10.
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Vereinbarkeit mit Art. 43 Abs. 2
VO (EG) Nr. 1828/2006
Nein
Erforderlichkeit einer
Erlaubnis nach KWG
Ja
Nr. 2 – Darlehensfonds bei SIKB (modifizierte Inhouse-Lösung)
Ja
Nein, soweit Outsourcing
Nr. 3 – Holdingfons
Ja
Ja
Nr. 4 – Garantiefonds
Ja
Ja
Nr. 5 – Risikokapitalfonds mit eigener
Rechtspersönlichkeit
Ja
Nein
Nein
Ja
Modell
Nr. 1 – Inhouse-Darlehensfonds
Nr. 6 – Risikokapitalfonds als Landessondervermögen
Abbildung 10 – Matrix-Bewertung der vorgestellten Governance-Modelle
4.8 Umsetzungsbezogene Weiterentwicklung der Governance-Modelle
(„Nexthouse“-Modell)
4.8.1
Ausgangspunkt: Vorschlag des MUEV Saarland – Inhouse-Darlehensfonds
Bei der Frage nach der Implementierung eines Gemeindeentwicklungsfonds Saarland wurde von Seiten der Ministerien MUEV/MWW eine Ausgestaltung als „Inhouse-Darlehensfonds“ vorgeschlagen.
Zentrales Element dieses Konzepts war die Verwaltung durch eine ministeriumsinterne Stabsstelle,
die über die Ausreichung von Darlehen ausgewählte Projekte finanzieren sollte. Die Auszahlung
selbst sollte über die SIKB als „Zahlstelle“ fungieren. Die Entscheidung über die Darlehensvergabe
selbst sollte aber der Stabsstelle als Fondsverwaltung liegen.
Motivation für die Wahl dieses Ansatzes war die schnelle Umsetzbarkeit bei Einflusswahrung über
Managements und Fondsmittel beim Saarland. Die Einbindung der SIKB sollte der Wahrung der Vorgaben des KWG dienen.
Im konkreten Konzept sollte die Tätigkeit des Fonds auf eine Darlehensvergabe beschränkt sein. Die
Stellung von Garantien und (Risiko-)Eigenkapital wurde ausgeschlossen.
4.8.2
Nachfrageseite – Welche Finanzinstrumente sind auf dem „Markt“ gefragt?
Eine wichtige Frage bei der Ausgestaltung des Fonds und der von ihm einzusetzenden Finanzinstrumente ist die Nachfrageseite. Maßgeblich ist, welche Finanzierungsmöglichkeiten auf der Ebene der
einzelnen Projekte, in die der Fonds investieren soll, nachgefragt werden. Hierbei ist zunächst festzuhalten, dass sich alle Funktionen eines Darlehens auch über Garantien, stille Beteiligungen oder Eigenkapital darstellen lassen. Weiter besteht bei einem Großteil der relevanten Zielgruppen sogar ein
gesteigertes Interesse an anderen Finanzierungsinstrumenten. Betrachtet man die potentiellen Ziele
auf Projektebene, so stellt sich die Nachfrage wie folgt dar:
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•
Private und kommunale Gesellschaften fragen gezielt Eigen- oder Hybrid- bzw- MezzanineKapital nach. Dies ist auch aus Sicht der weiteren Finanzierung der Gesellschaft sinnvoll, da
durch eine verbesserte Eigenkapitalausstattung weitere Fremdkapitalaufnahmen am Finanzmarkt erlangt werden.
•
Kommunen, die nicht über eigene Projekt- oder Trägergesellschaften verfügen, sind aus Sicht
des Ministeriums an „Einnahmen“ im Haushalt interessiert. Da eine Beteiligung an einer
Kommune nicht möglich ist, können hier an sich nur Darlehen und Garantien eingesetzt werden.
•
Ein eigenständiges Interesse an Bürgschaften/Garantien konnte auf dem Markt nicht identifiziert werden, wenn als Alternative unmittelbare Darlehen oder EK zur Verfügung stehen.
Das Inhouse-Modell ist somit zunächst aus Sicht der Nachfrageseite kritisch zu hinterfragen. Obwohl
Eigenkapital eines der Hauptbedürfnisse auf der Nachfrageseite ist, wird dieses Finanzierungsinstrument zunächst nicht vorgehalten, eine spätere Erweiterung des Angebotes wird zwar diskutiert, angesichts der fortgeschrittenen Förderperiode ist es jedoch fraglich, ob dies noch realistisch ist. Vor
diesem Hintergrund legen die nachfrageseitigen gegeben Interessen der Zielgruppen eine Ausgestaltung als reiner Darlehensfonds nicht nahe.
4.8.3
Rechtliche Umsetzbarkeit der Inhouse-Lösung
Neben der Beurteilung anhand der nachgefragten Finanzinstrumente, muss die rechtliche Umsetzbarkeit des Inhouse-Modelles Auswahlkriterium sein.
4.8.3.1
Vereinbarkeit mit den EU-Strukturfondsverordnungen
Die Vereinbarkeit des Modells 1 mit den einschlägigen EU-Verordnungen ist nicht gegeben: Nach
einhelliger Meinung der Berater ist die als Modell 1 in der Machbarkeitsstudie vorgestellte Lösung
nicht mit Art. 43 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1828/2006 vereinbar.
Die in der Durchführungsverordnung enthaltenen „Financial Engineering“-Vorgaben fordern, dass der
Fonds entweder eine eigene Rechtspersönlichkeit erhält oder eine Finanzinstitution diesen als gesonderten Finanzierungsblock verwaltet.
Beide Alternativen sind hier nicht gegeben. Die Einbindung der SIKB als bloße Zahlstelle stellt keinen
gesonderten Finanzierungsblock dar. Auch die eigene Rechtspersönlichkeit ist vorliegend nicht gegeben. Insbesondere ist es nicht möglich, auf die Rechtspersönlichkeit des Saarlandes als „öffentlichrechtliche Körperschaft“ abzustellen. Dies wird aus Sicht der VO bereits vorausgesetzt. Die VO fordert
gerade eine hierüber hinausgehende, weitere eigenständige Rechtspersönlichkeit. Die einzelnen Argumente hierfür werden im Rahmen der Machbarkeitsstudie in Kapitel 4 umfassend dargelegt.
4.8.3.2
Erforderlichkeit einer Erlaubnis nach Kreditwesengesetz (KWG)
Selbst in dem Fall, dass man die nicht gegebene Vereinbarkeit mit Art. 43 Abs. 2 VO (EG) Nr.
1828/2006 unterstellte, ist die Inhouse-Lösung nicht ohne die Einholung einer eigenständigen Erlaubnis nach dem KWG umsetzbar. Über die Zahlstellen-Lösung kann die KWG-Lizenz der SIKB gerade
nicht genutzt werden, da die inhaltliche Entscheidung über die Darlehensvergabe bei der Stabstelle
gefällt wird, sodass auf dieser Ebene auch die KWG-Lizenz vorliegen muss. Ein Ausweg wäre allein die
Beantragung einer Ausnahme nach § 2(4) KWG.
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Im Rahmen der Besprechung wurde thematisiert, dass im gegenwärtigen Zuwendungsrecht auf Basis
von § 23 LHO Saarland „Darlehen“ vergeben würde, ohne dass das Land hierzu einer KWG-Erlaubnis
bedürfe. Auch in Rheinland-Pfalz werden im Rahmen der Städtebauförderung „Darlehen“ durch Verwaltungsakt ohne KWG-Lizenz vergeben.
Mit Blick auf die LHO Saarland ist festzustellen, dass die Ausgestaltung der Zuwendungen nach §§ 23,
44 LHO gemäß VV-LHO rein öffentlich-rechtlich erfolgt. Dies gilt zunächst für die Bewilligung, die
grundsätzlich per Zuwendungsbescheid erfolgt (A. Verwaltungsvorschriften zu § 44, Zu Absatz 1 - Nr.
4.1 VV-LHO, B. Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO für Zuwendungen zur Projektförderung an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften VV-P-GK), ausnahmsweise
per Zuwendungsvertrag, für den dann aber die Vorschriften für den Zuwendungsbescheid entsprechend gelten (Nr. 4.3 VV-LHO, Nr. 4.3 VV-P-GK). Die Unwirksamkeit, Rücknahme oder Widerruf von
Zuwendungsbescheiden sowie die Erstattung der Zuwendung und die Verzinsung des Erstattungsbetrages richten sich nach dem VwVfG. Selbst wenn die Darlehensvergabe zivilrechtlich erfolgen würde,
würden letztlich die Anforderungen der Strukturverordnungen diesem Ansatz entgegenstehen. Denn
solange der Fonds keine eigene Rechtspersönlichkeit hat oder nicht als gesonderter Finanzierungsblock bei einer Finanzinstitution geführt wird, ist sein Handeln nicht mit Art. 43 Abs. 2 VO (EG) Nr.
1828/2006 vereinbar. Wenn er jedoch eine solche Verselbständigung innehat, fehlt dem Fondsträger
die landeshaushaltsrechtliche Befugnis, auf der ersten Stufe den Zuwendungsverwaltungsakt im Sinne von § 35 S. 1 VwVfG zu erlassen.
4.8.4
Lösungsvorschlag der Gutachter – Eigenkapitalfonds (Modell 5)
Auf Basis der dargestellten Bewertungen wurde von Seite der Gutachter im Rahmen der Machbarkeitsstudie das Modell eines Risiko- bzw. Eigenkapitalfonds mit eigener Rechtspersönlichkeit als Modell 5 vorgeschlagen. Auf diesem Wege werden die Vorgaben von Art. 43 Abs. 2 VO (EG) Nr.
1828/2006 gewahrt. Gleichzeitig bedarf die Vergabe von Eigenkapital keiner Erlaubnis nach KWG. Eine Darlehensvergabe wäre indes nicht möglich. Kritikpunkt war das erforderliche ManagementKnow-how bei der Fondsverwaltung, da die Vergabe von Risikokapital üblicherweise eine wirtschaftliche Einflussnahme auf das Investitionsobjekt beinhaltet. Zur Wahrnehmung dieser Investorenrechte
sieht sich der Fonds derzeit nicht in der Lage. Mit Blick auf eine gegebenenfalls vorgesehene Einwerbung privaten Investorenkapitals für den Fonds, sei ergänzend auf den am 3. Mai 2010 seitens des
BMF vorgelegten Diskussionsentwurf für ein Anlegerstärkungs- und Funktionsverbesserungsgesetzes
hingewiesen. Der Entwurf erklärt Fondsanteile zu Finanzinstrumenten. Bei entsprechender Ausgestaltung der Eigenkapitaleinwerbung ergeben sich hieraus jedoch keine KWG-rechtlichen Problematiken.
4.8.5
Lösungskonsens vom 29.04.2010 – „Nexthouse“-Lösung
Nach Darstellung der rechtlichen Bedenken über die Machbarkeit der Inhouse-Lösung und der aufgezeigten Umsetzungsfragen bei dem Eigenkapital-Modell wurde auf Basis des Eigenkapitalansatzes
(Modell 5) eine Modifikation als „Nexthouse-“Modell entwickelt. Dieses ist als eigenständiges Modell
zu verstehen, welches auf Modell 5 aufbaut. Die Grundzüge sind wie folgt zu beschreiben
(s. Abbildung 11).
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Abbildung 11 – "Nexthouse"-Modell (Step 1)
Es handelt sich um eine eigenständige Gesellschaft in Form einer neu zu gründenden Landesgesellschaft, die den Stadtentwicklungs- bzw. Gemeindeentwicklungsfonds darstellt. Diese steht zunächst
zu 100 % im Eigentum des Landes. Sollte eine solche Gründung aus haushalterischen oder verwaltungstechnischen Gründen nicht gewünscht sein, kann auch eine bestehende Mantelgesellschaft genutzt werden. Empfohlen wird von gutachterlicher Seite die Neugründung, um die Übernahme bestehender Risiken zu vermeiden, insbesondere auch, um das Fondsvermögen nicht von einem anderen bereits vorhandenen Vermögen trennen zu müssen, da dies andernfalls auf den ausschließlich für
Finanzinstitutionen vorbehaltenen Finanzierungsblock hinauslaufen würde. Auch kann die Rolle des
Fonds als innovatives Instrument von dieser Seite her unterstrichen werden.
•
Fondsvolumen: EUR 30 Mio. Die Entscheidung für die „große“ Lösung beruht auf der Werbewirkung eines solchen Etats bei den Kommunen und Projektentwicklern. Auf diese Weise
dürfte eine deutlich größere Anzahl von Projekten an den Fonds herangetragen werden.
•
Das Management der Gesellschaft wird konzeptionell von einem Ministerium (besondere
Eignung des MWW als EFRE-Verwaltungsbehörde), formaljuristisch von den eines Ministeriums zugehörigen natürlichen Personen (eine oder mehrere) übernommen. Diese werden
vom Ministerium über einen Geschäftsführungsvertrag in die Gesellschaft entsendet.
•
Der Beirat der Gesellschaft wird sich aus Vertretern des Finanz-, Wirtschafts- und Umweltministeriums zusammensetzen.
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•
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An private Projektträger und kommunale Gesellschaften werden zunächst „stille Beteiligungen13“ ausgereicht. Dies löst KWG-rechtlich keine Erlaubnispflicht aus, wenn eine Verlustund Gewinnbeteiligung vorgesehen ist. Da in diesem Fall, bzw. wenn nicht als atypisch stille
Gesellschaft ausgestaltet, keine bzw. nur eine eingeschränkte Einflussnahme auf das Management der Zielgesellschaft ausgeübt wird, ist keine zusätzliche Akquisition von Know-how
im Fonds erforderlich.
•
Die Bereitstellung von Kapital für Kommunen ohne eigene Gesellschaft kann in Form von Beteiligungen an Grundstücken oder Grundstücksgeschäften erfolgen, denkbare Modelle sind
Erbbaurechts- oder Reallastfinanzierungen. Möglich ist daneben selbstverständlich weiterhin
die Mittelvergabe im Wege der bisherigen Zuwendungspraxis.
Abbildung 12 – "Nexthouse"-Modell (Step 2)
Als weiterer „Expansions-Schritt“ kommt der folgenden Weg in Frage (s. Abbildung 12): Der Fonds
sucht sich per Ausschreibung einen privaten Partner mit KWG-Lizenz, der sich an der Fondsgesellschaft beteiligt. Hieraus sollen zwei Synergien erfolgen;
•
13
Aufgrund der KWG-Lizenz kann der Fonds nun auch Darlehen vergeben. Dies funktioniert,
wenn der Fonds in der Rechtsform der Personenhandelsgesellschaft geführt wird und der
Typische stille Beteiligungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie auf der Projektebene wie Eigenkapital angesehen
werden, jedoch im Gegensatz zur normalen Eigenkapitalvergabe einen flexibel festgelegten Rückzahlungsplan inklusive einer festen Verzinsung (ähnlich wie ein Kredit) und einer begrenzten Gewinnbeteiligung am Ende des Finanzierungszeitraums umfassen. Insofern weichen die Zahlungsströme für den Fonds nur begrenzt von denjenigen reiner
Kreditvergaben ab.
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KWG-lizensierte Partner die Rolle des allein persönlich haftenden Gesellschafters übernimmt.
In diesem Fall erhält der Fonds Institutseigenschaft, wobei der Partner weiterhin Träger der
KWG-Lizenz bleibt. Eine Fortführung des Fondsmanagements durch die Stabsstelle ist in diesem Modell per KWG-konformer Auslagerungsvereinbarung möglich.
•
Durch das zusätzliche Projekt- und Management-Know-how des Privaten im Fonds, ist es in
einem weiteren, aus heutiger Sicht eher nicht wahrscheinlichen Schritt möglich, von „stillen
Beteiligungen“ zu echtem „Risikoeigenkapital“ mit entsprechender Wahrnehmung von Managementkompetenzen in den Projekten als Investitionsvehikel überzugehen.
Aufgrund der durch die Einrichtung eines derart ausgestalteten Gemeindeentwicklungsfonds erweiterten Fördermöglichkeiten tritt zu der bestehenden Zuschussförderung von Stadtentwicklungsprojekten im ersten Schritt der Einsatz von Eigenkapital. Mit der Einbeziehung des Bankenpartners in die
Fondsgesellschaft können diese Projekte im zweiten Schritt dann auch durch Darlehen gefördert
werden. Abbildung 13 verdeutlicht, dass die Instrumente des Gemeindeentwicklungsfonds alternativ
zur bisher verfolgten Zuschussförderung verfolgt werden. Dies bedeutet einerseits, dass die bestehende Förderpraxis nicht durch die neuen Instrumente ersetzt werden soll (Substitution), gleichzeitig
aber für diese neuen Instrumente keine zusätzlichen Mittel zur Verfügung stehen (Addition).
Abbildung 13 – Einordnung des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland in die bestehende Förderpraxis
Im Rahmen der Staatssekretärsrunde vom 12.05.2010 wurde sich von Seiten des Saarlandes dazu
entschieden, die Umsetzung des „Nexhouse“-Modells (Step 1) weiter zu verfolgen und den Gemeindeentwicklungsfonds in dieser Struktur noch bis Ende 2010 einzurichten. Dabei soll dieser jedoch
nicht als eigenständige Gesellschaft gegründet, sondern als Tochtergesellschaft der Strukturholding
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Saar (SHS) angesiedelt werden, neben den bereits bestehenden landeseigenen Gesellschaften der
Wirtschaftsförderung (gw Saar), des Projektmanagements (LEG Saar), des Gewerbeflächenmanagements (SBB) und der Wohnungswirtschaft (WOGE Saar). Diese neue Umsetzungsstruktur verdeutlicht
Abbildung 14. Als einzige umsetzungsrelevante Problematik bezüglich der geplanten Vergabe von
stillen Beteiligungen durch den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland verbleibt die eingeschränkte
Erreichbarkeit der Kommunen, da diese nicht direkt von Eigenkapitalbeteiligungen profitieren können (bzw. zur Erlangung der GEF-Förderung die aufwendige Gründung von neuen kommunalen Projektgesellschaften betreiben müssten). Der im weiteren Abstimmungsprozess aufgekommene Vorschlag, dass der auf diese Weise eingerichtete Gemeindeentwicklungsfonds zusätzlich zinsfreie Darlehen an Kommunen vergibt, schafft keine Abhilfe, da die Erforderlichkeit einer Erlaubnis nach dem
KWG grundsätzlich immer besteht, wenn der Fonds Darlehen an Projektgesellschaften oder Projektträger vergibt. Dies gilt ungeachtet der Frage, wie die Darlehen wirtschaftlich ausgestaltet sind, sodass auch zinslose Darlehen in den Anwendungsbereich des KWG (Kreditgeschäft) fallen. Etwas anderes gilt etwa bei reinen Nachrangdarlehen; eine Beschränkung hierauf würde dem Modellansatz jedoch nicht entsprechen. Zur Lösung dieser Problematik wird von Seiten der Gutachter auf den bereits
dargestellten Step 2 verwiesen.
Abbildung 14 – "Nexthouse"-Modell in der Umsetzung
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KONKRETE INTERVENTIONSMÖGLICHKEITEN FÜR JESSICA-INSTRUMENTE
5.1 Identifizierung von Geschäftsfeldern des Gemeindeentwicklungsfonds und deren stadtentwicklungspolitische Bedeutung
Grundlage für die Diskussion um die Umsetzung eines Gemeindeentwicklungsfonds Saarland waren
die Ergebnisse von konzeptionellen Arbeiten
Arbeiten in Bezug zu einer nachhaltigen Entwicklung der saarländischen Städte und Gemeinden. Mit dem neuen Instrument des Integrierten Gemeindeentwicklungskonzeptes sollen den Herausforderungen des demografischen, wirtschaftlichen und sozialen Strukturwandels aktiv begegnet werden. Gleichzeitig ist man sich der angespannten Haushaltssituation in
den Kommunen bewusst. Im Verlauf der Entwicklung eines Leitfadens zur Erstellung der Integrierten
Gemeindeentwicklungskonzepte wurden die in Kapitel 2.1.2 beschriebenen Handlungsstrategien
identifiziert und damit auch thematische Schwerpunkte gesetzt.
Aus immobilienwirtschaftlicher Sicht wurde zudem eine Studie (REFINA) zur Flächenkreislaufwirtschaft im Saarland erstellt, die sich mit der für die saarländischen Kommunen immer bedeutsamer
werdenden Leerstandproblematik befasste. Die aktuelle Brisanz leerstehender und untergenutzter
Gebäuden und Flächen als zentrale stadtentwicklungspolitische
stadtentwicklungspolitische Problemstellung wurde auch im Zuge
des Projektidentifizierungsprozesses im Rahmen dieser Evaluierungsstudie nochmals deutlich.
Abbildung 15 – Ableitung der Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland
Basierend auf diesen Ergebnissen wurden die zukünftigen Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland abgeleitet (s. Abbildung 15). Aus den Handlungsstrategien bei der Entwicklung
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Integrierter Gemeindeentwicklungskonzepte wurden die Bereiche Städtebau und Wohnen und Wirtschaft und Nahversorgung (Lokale Wirtschaft) als Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds
direkt übernommen, da sich in diesen Bereichen recht einfach Projekte finden lassen sollten, die eine
gewisse (Teil-)rentierlichkeit aufweisen und daher die ihnen durch den Gemeindeentwicklungsfonds
zugewiesenen Fördermittel auch nach einem gewissen Zeitraum wieder zurückzahlen können sollten.
Projekte der Handlungsstrategien Soziales und Bildung und Technische Infrastruktur, Verkehr und
Umwelt stellen häufig Investitionen dar, die in der Folge kaum Rückflüsse möglich machen und für
die meist eine Zuschussförderung am zielführendsten ist. Aus diesem Grund wurden die beiden
Handlungsstrategien in ein zentrales Geschäftsfeld Infrastruktur und Umwelt zusammengeführt. Wie
einige der in der Folge betrachteten Projekte verdeutlichen, gibt es aber auch im umfassenden Bereich Infrastruktur Projekttypen mit revolvierenden Aspekten, die von zentraler stadt- bzw. kommunalentwicklungspolitischer Bedeutung sind und für die eine Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland sehr sinnvoll sein kann. Zentrale Interventionsfelder sind in diesem Bereich vor
allem die Versorgung des ländlichen Raumes mit Hochleistungs-Telekommunikationsinfrastrukturen
und die effizientere Energieerzeugung und -nutzung.
Schließlich wurde auch das zentrale REFINA-Thema Brachflächen in die zukünftigen Aktivitäten des
Gemeindeentwicklungsfonds mit einbezogen, da dieses in einer stark vom Strukturwandel betroffenen Region wie dem Saarland von herausragender stadt- und kommunalentwicklungspolitischer Relevanz ist. Gleichzeitig lassen sich in vielen Brachflächenentwicklungen Querschnitte zu den anderen
drei Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland bilden. Viele Projektansätze scheitern
bislang daran, dass nicht darstellbare Kosten ganzheitlich durch die öffentliche Hand übernommen
werden sollen, während Projektentwickler und Bauträger mit branchenüblichen Renditen rechnen
und daher eine Zuschussförderung selten Abhilfe schaffen kann.
Von Seiten der FIRU und der KomCon wurden für diese verschiedenen Geschäftsfelder möglichst
passende „Starterprojekte“ ausgewählt. Am Ende dieser Bemühungen konnte auch eine „Projektpipeline“ für die Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland identifiziert werden.
5.2 Bewertungskriterien bei der Auswahl geeigneter Starterprojekte
5.2.1
Stadtentwicklungspolitische Bewertungskriterien
Im folgenden Kapitel werden alle im Rahmen der Evaluierungsstudie identifizierten Projekte vorgestellt, die für eine Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland grundsätzlich in Frage
kommen. In Abhängigkeit von der Datenverfügbarkeit und entwicklungspolitischen Relevanz und im
Hinblick auf die Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds wurden fünf Starterprojekte identifiziert, die im Detail betrachtet werden und die die Grundlage dieser Evaluierungsstudie bilden
(s. Abbildung 16 zum Auswahlprozess und Abbildung 17 zur Zuordnung zu den Geschäftsfeldern).
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Starterprojekte
Auswahl
Stadtentwicklungsprojekte
„Projektpipeline“
Abbildung 16 – Projektauswahlprozess
Projekt
Geschäftsfeld
lungsfonds
des
Gemeindeentwick-
1. „Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ Dillingen
Infrastruktur und Umwelt
2. Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße Ottweiler
Städtebau
3. Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach
Infrastruktur und Umwelt
4. Stadthotel „Spitzbunker Neunkirchen“
Lokale Wirtschaft
5. Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach
Lokale Wirtschaft
Abbildung 17 – Zuordnung der Projekte zu den Geschäftsfeldern des Gemeindeentwicklungsfonds
Die weiteren Projekte („Projektpipeline“) können in der Zukunft (nach weiterer Ausreifung und Vorliegen detaillierterer Datengrundlagen) für eine Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds in
Frage kommen (s. Abbildung 18).
Projektpipeline
Geschäftsfeld
lungsfonds
des
Gemeindeentwick-
Gesellschaft für Stadtumbau und Strukturentwicklung
Städtebau/Brachflächen
Standortentwicklungsgesellschaft Mettlach
Brachflächen
Revitalisierung der Bliespromenade in Neunkirchen
Lokale Wirtschaft
Energieversorgung der Gemeinde Losheim am See
Infrastruktur und Umwelt
Energetische Sanierung und Energieversorgung in der
Infrastruktur und Umwelt
Gemeinde Illingen
Energetische Sanierung der Sport- und Spielhalle in
Infrastruktur und Umwelt
Saarwellingen
Saarfürst-Center in Merzig
Städtebau/Brachflächen
Sanierungsobjekt in Wallerfangen
Städtebau
Abbildung 18 – Projekte "in der Pipeline" und ihre Zuordnung zu den Geschäftsfeldern des Gemeindeentwicklungsfonds
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In der stadtentwicklungspolitischen Betrachtung werden die Projekte mit ihren Zielsetzungen kurz
vorgestellt. Es erfolgt auch eine Überprüfung der Förderfähigkeit: zum Einen im Sinne der entsprechenden europarechtlichen Vorgaben und der Vorgaben des Operationellen Programmes des Saarlands für die aktuelle Förderperiode und zum Anderen im Sinne des Vorliegens einer integrierten
Gemeindeentwicklungsplanung. Ein integrierter Gemeindeentwicklungsplan – aus dem heraus das
Projekt entwickelt wurde bzw. in den sich das Projekt einfügt – muss „haptisch“ vorliegen; im Idealfall ist es ein bereits in Kapitel 2.1 beschriebenes Integriertes Gemeindeentwicklungskonzept. Diese
Fördervoraussetzung ist jedoch ebenfalls erfüllt, wenn sich ein solches Konzept in Aufstellung befindet (oder in naher Zukunft damit begonnen wird) oder wenn die einzelnen bereits bestehenden
Fachplanungen untereinander aber auch mit der querschnittsbezogenen räumlichen Planung derart
vernetzt sind, dass vom Vorliegen eines gesamthaften, integrierenden Planungsverständnis ausgegangen werden kann.
5.2.2
Finanzwirtschaftliche Bewertungskriterien
Um die ausgewählten Starterprojekte nach ihrer stadtentwicklungspolitischen Betrachtung zunächst
unabhängig von ihrer Finanzierung – speziell ihrer Fondsfinanzierung – beurteilen zu können, sollen
sie alle in vergleichbarer Form auf der Basis der abgeleiteten Cashflow-Strukturen finanzwirtschaftlich bewertet werden. Diese Analyse soll zunächst unabhängig voneinander durchgeführt werden. Im
zweiten Schritt erfolgt eine Zusammenführung der Projekt-Cashflows zu einem Portfolio-Cashflow,
der sodann ebenfalls zu bewerten ist.
Für die Bewertung bieten sich aufgrund des mehrjährigen Projektverlaufs ausschließlich dynamische
Investitionsrechnungen und hier speziell relative Vorteilhaftigkeitskriterien an, da sich das Volumen
und die Laufzeiten zwischen den Projekten sehr heterogen darstellen.
Um eine Bewertung der Projekte und des Portfolios unabhängig von der konkreten Projektfinanzierung durchzuführen, wird dabei auf das Kriterium des internen Zinsfußes (Internal Rate of Return,
IRR) zurückgegriffen. Dies hat zudem den Vorteil, dass der Projekterfolg unmittelbar mit dem erforderlichen Kapitaleinsatz verglichen wird und mithin ein Indikator für die wirtschaftliche Verwendung
des (knappen) Kapitals angeführt wird. Dies impliziert aber gleichzeitig, dass eine positive Projektrentabilität noch nicht gleichbedeutend damit ist, dass es sich hierbei um ein vorteilhaftes Projekt handelt. Vielmehr muss die ermittelte Projektrendite höher sein als die jeweiligen Finanzierungskosten,
damit ein positiver Projektendwert resultiert.
Als Effektivverzinsung bzw. interne Verzinsung („interner Zinssatz") eines Projektes bezeichnet man
denjenigen einheitlichen Zinsfuß i0, bei welchem die Summe der Endwerte der Einnahmen (E) und die
Summe der Endwerte der Ausgaben (A) übereinstimmen. Offensichtlich gewinnt man den (gesuchten) internen Zinsfuß durch Nullsetzen der Endwertformel:
n
Cn =
∑ (E
t =0
n
∑ E ⋅ (1 + i )
n −t
t
t =0
0
− At ) ⋅ (1 + i0 )
n−t
t
n
=
∑ A ⋅ (1 + i )
n −t
t
0
t =0
Der interne Zinsfuß bezeichnet dabei die Rentabilität des jeweils im Projekt gebundenen Kapitals
bzw. des durchschnittlich im Projekt gebundenen Kapitals. Zu beachten ist hierbei allerdings: Für beliebige Investitionsprojekte gilt diese Deutung des internen Zinsfußes als Rentabilitätskennziffer nur
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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Prof. Nadler &
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insoweit, als der errechnete interne Zinsfuß mit dem tatsächlichen Finanzierungskostensatz (= Sollzinsfuß) und zugleich mit der tatsächlichen Rentabilität zwischenzeitlicher Wiederanlagen
(=Habenzinsfuß) identisch ist. Hierauf wird zu einem späteren Zeitpunkt noch einzugehen sein.
Für die fünf Starterprojekte des Gemeindeentwicklungsfonds im Saarland werden im Rahmen der finanzwirtschaftlichen Betrachtung zunächst die spezifischen Projekt-Zahlungsströme hergeleitet, um
auf Basis dieser Cashflows dann die jeweilige Projektrentabilität bestimmen zu können.
Zum Abschluss erfolgt eine Einschätzung der rechtlichen Rahmenbedingungen, die für die Entwicklung der Starterprojekte von Bedeutung sind.
5.2.3
Rechtliche Bewertungskriterien
Im Rahmen der rechtlichen Überprüfung von Projekten sind – unabhängig von besonderen projektspezifischen Fragestellungen – vor allem die folgenden Aspekte der europäischen und nationalen
Rechtsvorschriften von Relevanz.
In Bezug zu den allgemeinen Bestimmungen zur Verwendung europäischer Fördermittel (Verordnung
(EG) 1083/2006) muss überprüft werden, ob Projekte als Großprojekte im Sinne von Art. 39 (Gesamtinvestitionen in Höhe von mehr als 25 Mio. Euro bei Umweltprojekten, 50 Mio. Euro bei allen anderen Projekten) eingestuft werden, da deren Finanzierung aus dem EFRE anders verläuft, als die der
„normalen“ kleineren Projekte. Weiterhin ist zu beachten, ob mit den eingesetzten EFRE-Mitteln und
deren Kofinanzierung Grunderwerb gefördert wird. In diesem Fall sind die Möglichkeiten einer Förderung durch Art. 7 Abs. 1b der Verordnung (EG) 1080/2006 auf 10 % der Grunderwerbskosten beschränkt (Ausnahme: Maßnahmen zur Erhaltung der Umwelt).
Für die Relevanz des Beihilferechts bei der Projektförderung ist es zunächst maßgeblich, ob die avisierten öffentlichen kommunalen Projektakteure (Kommunen oder kommunale Unternehmen) als
Marktteilnehmer zu werten sind, deren Förderung ihnen selbst Vorteile gegenüber anderen (auch
privaten) Marktteilnehmern verschafft. Gleichermaßen muss überprüft werden, in wie weit private
Akteure auf der Projektebene eingebunden sind (z.B. über Anteile an eine kommunalen Entwicklungsgesellschaft) und in wie fern diesen sich durch die geplante Projektförderung ebenfalls Vorteile
gegenüber anderen Marktteilnehmern ergeben. Bei der Neueinrichtung von öffentlich-privaten Partnerschaften zur Umsetzung eines geförderten Projektes ist darüber hinaus eine mögliche Ausschreibungspflicht zu beachten.
Abschließend soll ebenfalls nach Bedarf im jeweiligen Projekt geklärt werden, ob und unter welchen
Bedingungen der Einsatz der Förderinstrumente des Gemeindeentwicklungsfonds sich mit anderen
Förderinstrumenten (z.B. KfW-Förderprogramme, Städtebauförderung, etc.) vereinbaren lässt.
5.3 Projektebene (Modellportfolio)
5.3.1
5.3.1.1
„Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ Dillingen
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung
Im „Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ Dillingen im Geschäftsfeld „Infrastruktur und Umwelt“ soll eine
Glasfaser-Infrastruktur für die Gewerbegebiete „Rundwies“ und „Dillingen-Nord“ (s. Abbildung 19)
geschaffen werden, um die Wettbewerbsfähigkeit des Standortes zu stärken.
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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Der Einsatz der Fördermittel aus dem Gemeindeentwicklungsfonds soll einer Zwischenfinanzierung
des Projektes dienen, die so lange geleistet werden muss, bis eine rentierliche Anschlussdichte in den
Gewerbegebieten erreicht wird. Die Stadt Dillingen entwickelt derzeit ein Gemeindeentwicklungskonzept (Auftragsvergabe Ende 2009), in das das Projekt integriert werden wird. Das Projekt fällt unter Art. 5 Nr. 3b der Verordnung (EG) 1080/2006 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom
5. Juli 2006 über den EFRE-Fonds „Förderung des Zugangs von KMU zu IKT und der Einführung und
des effizienten Einsatzes von IKT in KMU durch Unterstützung des Zugangs zu den Netzen, die Einrichtung von öffentlichen Internet-Zugangsstellen, [...]“, da im Projekt der Zugang von lokalen Unternehmen zu Informations- und Kommunikationstechnologien ermöglicht wird. Im Sinne des aktuellen
Operationellen Programms für das Saarland ist das Projekt der Prioritätsachse 2, Aktionsbereich 4 zuzuordnen („Forcierung des Strukturwandels durch wissensbasierte Wirtschaft, Innovation und Ausbau
spezifischer Stärken – Innovationskultur, Qualifizierung und Zugang zur IKT-Infrastruktur“). Damit
kann eine Förderfähigkeit des Projektes durch den Gemeindeentwicklungsfonds bestätigt werden.
Abbildung 19 – Gewerbegebiete "Rundwies" (westlich der Bundesstraße) und "Dillingen-Nord" (östlich der Bundesstraße)
(Quelle: KomCon)
5.3.1.2
Finanzwirtschaftliche Betrachtung
Durch den sukzessiven Anschluss von 50 bestehenden und ca. 15 neu anzusiedelnden Unternehmen
entsteht ein Einnahmepotenzial, welches für eine revolvierende Finanzierung durch einen Stadtentwicklungsfonds genutzt werden kann. Derzeit erfolgt deren Telekommunikation hauptsächlich über
Kupferleitungen. Die neue Infrastruktur soll allen Carriern im Wettbewerb zur Nutzung angeboten
werden. Finanzierungsnehmer sind die Stadtwerke Dillingen, die eine kommunale Beteiligungsgesellschaft der Stadt Dillingen (51 % Anteile) und der Energis GmbH (49 % Anteile) sind.
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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Nach Einschätzungen der KomCon betragen die Investitionsausgaben zur Bereitstellung der Telekommunikationsinfrastruktur einmalig 540.000 Euro. Die Umsetzung der Maßnahme wird als zeitnah
beurteilt, für die Fertigstellung der Infrastruktur wird ein Zeitraum von neun Monaten angesetzt. Daher wird im Folgenden unterstellt, dass die Investitionsausgabe noch in 2010 getätigt wird und bereits ab Ende 2011 mit Einnahmen gerechnet werden kann. Bezüglich der Einnahmen wird gemäß
KomCon davon ausgegangen, dass pro Jahr jeweils fünf neue Hausanschlüsse in Betrieb genommen
werden können und von einem Carrier versorgt werden. Dies bedeutet bei einer geschätzten Anzahl
von insgesamt 65 anzuschließenden Gewerbebetrieben, dass nach 13 Jahren und somit ab dem Jahr
2023 der maximale Einnahmebetrag erzielt werden kann. Pro Anschluss wird bei einem Grundbetrag
von 30 Euro pro Monat zuzüglich eines Zuschlages von 10 % vom Gesamtumsatz des Carriers von einem mittleren Einnahmebetrag pro Jahr von 960 Euro pro Anschluss ausgegangen. Hieraus resultiert
ein stetig steigender Einnahmebetrag, der das Maximum von 62.400 Euro ab dem Jahr 2023 erreicht.
Es wird von einer Nutzungsdauer der Telekommunikationsinfrastruktur von 30 Jahren ausgegangen,
nach dieser Laufzeit gilt die Investition als komplett abgeschrieben, so dass kein fiktiver Restwerterlös mehr angesetzt wird (s. Abbildung 20).
600.000
500.000
Einnahmen
400.000
Ausgaben
300.000
200.000
100.000
2038
2036
2034
2032
2030
2028
2026
2024
2022
2020
2018
2016
2014
2012
2010
0
Abbildung 20 – Businessplan des „Glasfaser-Leuchtturmprojekts“ Dillingen
Das vorliegende Projekt erweist sich unter den gegebenen Annahmen als rentabel, da eine Projektverzinsung (gemessen über den internen Zins des Projektes) von rund 6,38 % resultiert. Die Verzinsung wäre zwar auch (knapp) kommerziell rentabel genug. Es ist jedoch zu beachten, dass die rückfließenden Einnahmen erst nach 13 Jahren in voller Höhe zur Verfügung stehen, so dass z.B. ein
kommerzieller Bankkredit, der nur eine wesentlich geringere Anzahl tilgungsfreier Anlaufjahre aufweist, zu einem Zwischenfinanzierungsbedarf führen würde.
Darüber hinaus ist die Rentabilität auch noch aus zwei anderen Gesichtspunkten zu relativieren. Zum
ersten wird bei der Berechnung der Einnahmen von Inflationswirkungen abstrahiert. Würde man diese aufgrund der sehr langen Laufzeit des Projektes jedoch in die Betrachtung integrieren, so zeigt
sich, dass der Preisindex für Telekommunikation der letzten 10 Jahre sogar negativ war. Wie der
Preisindex für Nachrichtenübermittlung des Statistischen Bundesamtes für die Jahre 1999 bis 2009
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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zeigt, ist der Preisindex am Ende dieses Zeitraum auf 75 % seines ursprünglichen Wertes gesunken
(vgl. www.destatis.de, Verbraucherpreisindex Nr. 8, Nachrichtenübermittlung). Dies bedeutet im
Umkehrschluss, dass die Einnahmen noch nicht einmal in nominaler Höhe erhalten bleiben würden,
eine gleichartige zukünftige Preisentwicklung vorausgesetzt. Zum zweiten muss Beachtung finden,
dass die Gesamtlaufzeit des Gemeindeentwicklungsfonds mit 20 Jahren angesetzt wurde, während
hier zunächst eine Projektlaufzeit von 30 Jahren unterstellt wurde. Bei nur 20 Jahren Laufzeit sinkt
daher die Projektrendite auf 4,69 %.
Grundsätzlich erlauben die periodischen Rückflüsse im Projekt aufgrund der Einnahmen aus der
Grundgebühr zuzüglich umsatzabhängigen Entgelts eine langfristige Kapitalgabe durch den Stadtentwicklungsfonds. Die Rückzahlungsmodalitäten an den Fonds sollten jedoch an den Cashflow des
Projektes angepasst werden, sodass in den Anlaufjahren außer dem Zinsanteil rückzahlungssfreie Anlaufjahre bzw. nur ein geringer Rückzahlungsanteil festgelegt werden sollte. Der den folgenden
Rechnungen zugrunde gelegte Zahlungsstrom gestaltet sich wie folgt (s. Abbildung 21).
J a hr
2 0 10 2 0 11 2 0 12 2 0 13 2 0 14 2 0 15 2 0 16 2 0 17 2 0 18 2 0 19 2 0 2 0 2 0 2 1 2 0 2 2 2 0 2 3 2 0 2 4
... 2 0 3 2
Cashflo w -540.000 4.800 9.600 14.400 19.200 24.000 28.800 33.600 38.400 43.200 48.000 52.800 57.600 62.400 62.400 62.400 62.400
Abbildung 21 – Zahlungsstrom des „Glasfaser-Leuchtturmprojekts“ Dillingen (in Euro)
5.3.1.3
Rechtliche Bewertung
In Betrachtung seines Volumens stellt die Investition kein Großprojekt im Sinne von Art. 39 VO (EG)
Nr. 1083/2006 dar. Im Rahmen dieses Projekts ist weiterhin kein Grunderwerb vorgesehen, sodass
Art. 7 Abs. 1b VO (EG) Nr. 1080/2006 nicht eingreift.
Da in diesem Projekt neben der kommunalen Beteiligungsgesellschaft der Stadt Dillingen mit 49 %
die Energis GmbH als privates Unternehmen eingebunden werden soll, ist an dieser Stelle in jedem
Fall auf eine beihilferechtlich konforme Ausgestaltung der Finanzierung durch den Gemeindeentwicklungsfonds zu achten. Ebenfalls zu beachten ist der Aspekt, dass je nach Verteilung der Geschäftsanteile und Tätigkeitsfeld auch eine kommunale Beteiligungsgesellschaft als Marktteilnehmer und somit Beihilfeempfänger angesehen werden kann.
5.3.2
5.3.2.1
Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße Ottweiler
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung
Die Gemeinde Ottweiler entwickelt in Eigenregie das Sanierungsgebiet Terentiushof und die verbindende Wilhelm-Heinrich-Straße zum Zuge einer geplanten Verlegung der angrenzenden Bundesstraße 41 unter die Erde. Das Gebiet liegt am Rande der historischen Altstadt, die Wilhelm-HeinrichStraße ist eine der Haupteinkaufsstraßen im innerstädtischen Bereich. Das größte Gebäude im Gebiet
ist das ehemalige „Ottweiler-Kaufhaus“, das sich von der Wilhelm-Heinrichstraße bis zur Bundesstraße 41 erstreckt (s. Abbildung 22).
2009 ist ein städtebaulicher Rahmenplan für den Terentiushof und die Wilhelm-Heinrich-Straße entwickelt worden, der als maßgebliche städtebauliche Ziele die Entkernung des Innenbereichs des
Terentiushofs und dessen Entwicklung und Gestaltung vorsieht. Gestalterische Maßnahmen sind
ebenfalls für die Wilhelm-Heinrich-Straße und die zukünftig rückzubauenden Flächen der Bundesstraße 41 vorgesehen.
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Abbildung 22 – Terentiushof und Wilhelm-Heinrich-Straße in Ottweiler (Quelle: Stadt Ottweiler)
Der Einsatz der Fördermittel aus dem Gemeindeentwicklungsfonds dient der Aufbringung der nötigen Investitionskosten; gleichzeitig wird dadurch der Eigenanteil der Stadt bei der Inanspruchnahme
von Städtebauförderungsmitteln geleistet. Rückflüsse sind aus den Verkaufserlösen der neu geordneten Grundstücke und der Bewirtschaftung des neu entwickelten Parkraumes zu erwarten. Die Stadt
Ottweiler entwickelt derzeit Gemeindeentwicklungskonzepte für einige Ortsteile und ist bereit, nach
der Entscheidung über die Einrichtung eines Gemeindeentwicklungsfonds im Saarland ein entsprechendes Konzept für die Kernstadt umgehend zu erstellen. Für das Sanierungsgebiet besteht bereits
ein städtebaulicher Rahmenplan auf den entsprechende neue konzeptionelle Planungen direkten Bezug nehmen können. Das Projekt fällt unter Art. 8 der Verordnung (EG) 1080/2006 des Europäischen
Parlamentes und des Rates vom 5. Juli 2006 über den EFRE-Fonds „Die nachhaltige Stadtentwicklung
soll unter anderem durch folgende Strategien gefördert werden: Steigerung des Wirtschaftswachstums, Sanierung der physischen Umwelt, Neuerschließung brachliegender Flächen, Erhaltung und
Aufwertung des Natur- und Kulturerbes, die Förderung der unternehmerischen Initiative, der lokalen
Beschäftigung und der kommunalen Entwicklung sowie die Bereitstellung von Dienstleistungen für die
Bevölkerung, wobei den sich ändernden demografischen Strukturen Rechnung getragen wird.“, da im
Projekt im innerstädtischen Bereich eine überkommene und untergenutzte Baustruktur einer Revitalisierung unterzogen und damit neuen Nutzungen zugeführt wird. Im Sinne des aktuellen Operationellen Programms für das Saarland ist das Projekt der Prioritätsachse 3, Aktionsbereich 1 zuzuordnen
(„Nachhaltige Stadt- und Regionalentwicklung und Ressourcenschutz – Nachhaltige Stadtentwicklung“). Damit kann eine Förderfähigkeit des Projektes durch den Gemeindeentwicklungsfonds bestätigt werden.
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
74 Seite
5.3.2.2
Prof. Nadler &
Finanzwirtschaftliche Betrachtung
Bei dem Projekt der Stadt Ottweiler im Bereich Terentiushof, welches als eines der Hauptanliegen
auch eine Umgestaltung der Wilhelm-Heinrich-Straße umfasst, handelt es sich um eine Neugestaltung eines gesamten Quartiers, weshalb das Projekt dem Geschäftsfeld „Städtebau“ zugeordnet
wird. Gegenstand der Fondsrechnung und damit auch der Fondsfinanzierung sind jedoch nur Maßnahmen, die hauptsächlich einer Flächenentwicklung gleichen. Finanzierungsnehmer ist die Kommune in Gestalt der Stadt Ottweiler.
Im Einzelnen umfassen die Investitionsausgaben auf Basis der Schätzungen der KomCon zunächst
den Grunderwerb der Fläche, auf der momentan noch das Kaufhaus steht, in Höhe von 630.000 Euro
sowie die Ausgaben für die neue Bodenordnung und den Abriss des Kaufhauses in Höhe von
200.000 Euro. Eventuell wäre alternativ auch eine Einigung mit den privaten Eigentümern möglich, so
dass der Grund nicht von der Stadt erworben werden müsste, dies wird jedoch im Folgenden mangels anderer Angaben angenommen. Hinzu kommen des Weiteren die Investitionsausgaben für die
Bereitstellung der öffentlichen Infrastruktur, darunter zum einen die Schaffung von Parkmöglichkeiten und Grünflächen in Höhe von ca. 170.000 Euro sowie die Investitionsausgaben für die Umgestaltung und Aufwertung der Wilhelm-Heinrich-Straße in Höhe von ca. 600.000 Euro. Weitere angedachte Investitionsausgaben in die bestehende Immobilie in der Wilhelm-Heinrich-Str. 35 für den Ausbau
der Bücherei sowie der Wohnungen in den Obergeschossen bleiben unberücksichtigt, da hier versucht werden soll, private Investoren zu gewinnen. Insgesamt resultiert somit eine GesamtInvestitionssumme von 1,6 Mio. Euro.
Diesen Investitionsausgaben stehen potenzielle Einnahmen aus dem Verkauf von Hochbauobjekten
entlang der Bundesstraße 41 gegenüber. Bei einer Fläche von 2.000 m2 und einem geschätzten Verkaufspreis von 100 Euro pro Quadratmeter resultiert hieraus ein Verkaufserlös von 200.000 Euro. Darüber hinaus wird mit Mieteinnahmen aus den erstellten Parkflächen auf der Wilhelm-HeinrichStraße von 15.000 Euro pro Jahr gerechnet. Zusätzlich können aus dem Verkauf der Gebäude in der
Wilhelm-Heinrich-Str. 31 bis 35 noch annahmegemäß weitere 225.000 Euro erlöst werden, die auch
als Fondsrückflüsse genutzt werden könnten. Im Jahr des Verkaufs resultieren somit aus den drei
Rückflusskomponenten einmalig in Summe Einnahmen in Höhe von 440.000 Euro, die zur Rückzahlung an den Fonds verwendet werden können.
Da zur Finanzierung der gesamten Investitionsausgaben von 1,6 Mio. Euro mit einem Zuschuss in
Höhe von 645.000 Euro aus der Städtebauförderung gerechnet werden kann und die Stadt einen Eigenanteil von 330.000 Euro beisteuert, verbleiben 625.000 Euro für die Finanzierung durch den
Stadtentwicklungsfonds. Aufgrund der veranschlagten Bauzeit von drei Jahren wird im Folgenden eine gleichmäßige Verteilung der Investitionsausgaben von 208.333 Euro pro Jahr unterstellt. Der Finanzierungsbetrag soll innerhalb von 20 Jahren zurückgezahlt werden. Der Zeitpunkt des möglichen
Verkaufs aus den Hochbauprojekten an der B 41 ist ex-ante nicht genau zu bestimmen, die Stadt geht
jedoch davon aus, dass eine zeitnahe Vermarktung der Immobilien aufgrund der Leuchtturmfunktion
der öffentlichen Leitinvestition gegeben ist. Nimmt man im optimistischsten aller Fälle an, dass der
Verkauf bereits direkt nach Fertigstellung der Baumaßnahmen gelingt, so resultiert der folgende Einnahmen-Ausgaben-Verlauf (s. Abbildung 23).
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75
500.000
450.000
400.000
Einnahmen
350.000
Ausgaben
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Abbildung 23 – Businessplan für das Projekt Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße in Ottweiler (in Euro)
Berechnet man den internen Zinsfuß der Investition bezogen auf die gesamte Summe von 1,6
Mio. Euro, so ist dieser unterhalb von –100 % nicht definiert. Betrachtet man jedoch nur die aus dem
Fonds vorgesehene Teilfinanzierung von insgesamt 625.000 Euro Investitionsausgaben über die Jahre
2010 bis 2012, ergibt sich eine minimal positive interne Projektrentabilität von 0,39 % für den folgenden konkreten Zahlungsstrom (s. Abbildung 24).
Jahr
Cashflow
2010
-208.333
2011
-208.333
2012
-208.333
2013
440.000
2014
15.000
2015
15.000
...
15.000
2029
15.000
2030
15.000
Abbildung 24 – Zahlungsstrom für das Projekt Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße in Ottweiler (in Euro)
Damit liegt ein idealtypisches „B-Projekt“ vor, da zwar Einnahmen und Rückflüsse vorliegen, diese
aber für kommerzielle Land- und Projektentwicklungen bei Weitem nicht ausreichend sind. Es ist bereits an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass die Projektrentabilität für ein gewinnbringendes Projekt höher sein müsste als der Finanzierungskostensatz, weshalb hier deutlich wird, dass eine kommerzielle Projektfinanzierung zu Marktkonditionen hier zu einem hohen Verlust im Projekt führen
würde. Würde man entgegen der getroffenen Annahme davon ausgehen, dass ein Verkauf der Hochbauprojekte an der B 41 erst am Ende der Projektlaufzeit möglich wäre, ergäbe sich sogar eine negative interne Projektrentabilität von –2,95 %.
5.3.2.3
Rechtliche Bewertung
Bei diesem Projekt handelt es sich ebenfalls nicht um ein „Großprojekt“ im Sinne von Art. 39 VO (EG)
Nr. 1083/2006
Allerdings ist vorliegend ein Grunderwerbstatbestand vorgesehen. Die hierzu vom Fonds zu Verfügung zu stellende Summe beläuft sich auf 630.000 Euro. Maßgeblich ist gemäß Art. 7 Abs. 1b VO (EG)
Nr. 1080/2006, dass der Gemeindeentwicklungsfonds als solcher nicht mehr als 10 % der in ihm befindlichen EFRE-Mittel für Grundstücksfinanzierungen verwendet. Diese Beschränkung gilt nicht auf
Projektebene. Zu beachten ist weiter, dass diese Beschränkung nur auf die eingesetzten EFRE-Mittel
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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anwendbar ist. Da der der Fonds zusätzlich zu den 20 Mio. Euro EFRE-Mitteln (inkl. Nationale Kofinanzierung) weitere 10 Mio. Euro von der CEB erhält, besteht größerer Spielraum. Dennoch ist die
Schwelle bei der weiteren Projektauswahl zu beachten.
Da laut gegenwärtigem Planungsstand die Stadt Ottweiler selbst als Kommune Finanzierungsnehmerin sein soll, stellt sich der Sachverhalt aus beihilferechtlicher Sicht zunächst als unproblematisch dar.
Zu beachten ist allerdings, dass dies nur gilt, wenn keine privaten Partner auf Projektebene eingebunden werden.
5.3.3
5.3.3.1
Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung
Beim Projekt Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach soll in einer ersten Ausbaustufe in eine
zentrale Wärmeversorgungsanlage investiert werden, die nach Fertigstellung die öffentlichen Einrichtungen Rathaus, Realschule, Kindergarten und Veranstaltungshalle beheizt. Hierzu sollen gegenüber
einer jetzigen Öl-Gas-Heizversorgung teilweise regenerative Energieträger in Form des Einsatzes von
Holzhackschnitzeln zum Einsatz kommen. Wie beim „Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ in Dillingen handelt es sich um eine Investition im Geschäftsfeld „Infrastruktur und Umwelt“. In einem zweiten Bauabschnitt könnten mittelfristig ca. 125 Haushalte ebenfalls an das neue Wärmeversorgungsnetz angeschlossen werden. Dies wird jedoch bei der folgenden genaueren Projektbetrachtung und
-berechnung noch nicht mitberücksichtigt.
Der Einsatz der Fördermittel aus dem Gemeindeentwicklungsfonds dient der Aufbringung der bereinigten Gesamtherstellungskosten. Rückflüsse sind aus den Einsparungen durch die günstigere Energieversorgung zu erwarten. Mit der Umsetzung könnte noch 2010 begonnen werden, der Umsetzungszeitraum wird mit 12–15 Monaten veranschlagt. Das Projekt ist Teil des im Jahr 2005 erstellten
Dorfentwicklungskonzeptes, evtl. notwendige Anpassungen des Konzeptes von Seiten der Gemeinde
könnten auf Grundlage der bestehenden Datenbasis kurzfristig vorgenommen werden. Das Projekt
fällt unter Art. 5 Nr. 2c der Verordnung (EG) 1080/2006 des Europäischen Parlamentes und des Rates
vom 5. Juli 2006 über den EFRE-Fonds „Anreize für Energieeffizienz und für die Erzeugung erneuerbarer Energien und die Entwicklung effizienter Energiemanagementsysteme“. Im Sinne des aktuellen
Operationellen Programms für das Saarland ist das Projekt der Prioritätsachse 3, Aktionsbereich 3 zuzuordnen („Nachhaltige Stadt- und Regionalentwicklung und Ressourcenschutz – Förderung von Zukunftsenergien und Ressourceneffizienz“). Damit kann eine Förderfähigkeit des Projektes durch den
Gemeindeentwicklungsfonds bestätigt werden.
5.3.3.2
Finanzwirtschaftliche Betrachtung
Im Zuge der neuen Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach erfolgt eine Umstellung der Energieversorgung. Durch die Senkung der Heizkosten aufgrund des Einsatzes regenerativer Energieträger, können die entsprechenden Einsparungen als Einnahmen zur Refinanzierung der Investitionsausgaben angesetzt werden. Die Frage des Finanzierungsnehmers ist ebenfalls noch nicht abschließend geklärt. Denkbar ist die Gründung einer privatrechtlichen Gesellschaft für den Bau und den
nachfolgenden Betrieb der Anlage, in der im Sinne einer Öffentlich-Privaten Partnerschaft (ÖPP) die
Zusammenfassung verschiedener Investoren möglich erscheint.
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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Die Investitionsausgaben in die Wärmeversorgungsanlage setzen sich wie folgt zusammen
(s. Abbildung 25)
Anlagentechnik mit Regelung
233.000
Zusatzmaßnahmen Holzkesselanlage
32.700
Gasanschlusskosten
22.200
Erdleitungen inkl. Erdarbeiten
191.000
Herrichten Technikgebäude
200.000
Elektroinstallationen
19.400
Regelung mit Gebäudeleittechnik
46.000
Weitere Gemeinkosten
Gesamtherstellungsausgaben
4.200
748.500
Förderung Hackschnitzelanlage
12.500
Förderung Nahwärmeleitung
Investitionsausgaben Fonds
68.000
668.000
Abbildung 25 – Zusammensetzung der Investitionsausgaben für die Wärmeversorgungsanlage (in Euro)
Zur Herstellung der Wärmeversorgungsanlage wird ein Kapitalbedarf von 748.500 Euro ermittelt. Da
Investitionen in regenerative Energien einen Schwerpunkt der Fördertätigkeit der Kreditanstalt für
Wiederaufbau (KfW) bilden, sind die Hackschnitzelanlage und die Nahwärmeleitung über Zuschüsse
der KfW förderfähig, so dass sich der durch den Gemeindeentwicklungsfonds zu finanzierende Betrag
auf 668.000 Euro reduziert.
Um die potenziellen Fondsrückflüsse kalkulieren zu können, ist zunächst die Verbrauchseinsparung in
kWh durch die teilweise Umschichtung in regenerative Energien zu quantifizieren (s. Abbildung 26).
Verbrauch in kWh pro Jahr
- Kindergarten
Status Quo
nach Investition
85.000
72.500
- Realschule
386.000
330.000
- Veranstaltungshalle
476.000
405.000
650.000
1.597.000
260.000
1.067.500
- Rathaus
Summe
Abbildung 26 – Verringerung des Energiebedarfs durch Wärmeversorgungsanlage
Die jährliche Einsparung durch die neue Wärmeversorgungsanlage kann mit 529.500 kWh pro Jahr
beziffert werden. Zusätzlich ist zu beachten, dass nicht nur die Mengenkomponente sinkt, sondern
auch die Wertkomponente: Während der Ölpreis pro kWh im Jahr 2008 durchschnittlich bei 6,53
Cent lag und der Gaspreis sogar bei 7,44 Cent pro kWh, betrug der durchschnittliche Preis für Hackschnitzel nur 3,91 Cent pro kWh. Fasst man die reduzierten Mengen- und Wertkomponenten zusammen und berücksichtigt man, dass keine komplette Umstellung auf Hackschnitzel erfolgen kann,
sondern die vorherige Öl-Gas-Mischkalkulation nun durch eine Hackschnitzel-Gas-Kalkulation ersetzt
wird, können die Energiekosten pro Jahr von 105.400 Euro auf 64.300 Euro gesenkt werden, so dass
die jährliche Einsparung von 41.100 Euro als Rückfluss an den Stadtentwicklungsfonds zur Verfügung
steht. Diese Einsparung resultiert konkret anknüpfend an Abbildung 26 daraus, dass vormals
1,597 Mio. kWh pro Jahr im Verhältnis 95 % Öl zu 5 % Gas zu den oben angegebenen Preisen pro
kWh verbraucht wurden, während nun nur 1,0675 Mio. kWh im Verhältnis von 41 % Hackschnitzel zu
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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59 % Gas verbraucht werden. Bei einer angedachten Laufzeit der Fondsfinanzierung von 20 Jahren
resultieren folgende Ausgaben und Einnahmeverläufe (s. Abbildung 27).
400.000
350.000
300.000
Einnahmen
250.000
Ausgaben
200.000
150.000
100.000
50.000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
0
Abbildung 27 – Businessplan für die Nahwärmeversorgung Gemeinde Nalbach (in Euro)
Laut Informationen der KomCon soll der Baubeginn schnellstmöglich und somit noch im Jahr 2010 erfolgen. Bei einer Bauzeit von 12 bis 15 Monaten könnte das Energieeinsparpotenzial bereits ab 2012
realisiert werden. Abbildung 27 unterstellt dabei eine hälftige Verteilung der Investitionsausgaben
von insgesamt 668.000 Euro auf die Jahre 2010 und 2011 von dann jeweils 334.000 Euro. Nimmt man
des Weiteren für die Investition in die Nahwärmeversorgung in der Gemeinde Nalbach konstante
Einnahmen über die Laufzeit von 20 Jahren an, so resultiert eine interne Projektverzinsung von
2,34 %. Da in dieser Projektrendite auf Basis des internen Zinsfußes wiederum noch keine Finanzierungskosten berücksichtigt sind, wird deutlich, dass es sich erneut um ein Projekt der Kategorie „B“
mit moderaten Rückflüssen handelt, welches jedoch im Falle eines kommerziellen Bankkredites einen
Verlust erwirtschaften würde. Die Projektrendite könnte jedoch erhöht werden, wenn man eine
Energiepreissteigerung in der Kalkulation mitberücksichtigt. Legt man hierfür die durchschnittliche
Energiepreissteigerung pro Jahr bezogen auf die letzten 10 Jahre zugrunde, wäre eine jährliche Preissteigerung von 2,07 % anzusetzen (vgl. www.destatis.de, Verbraucherpreisindex Nr. 4, Wohnungsmiete, Wasser, Strom, Gas und andere Brennstoffe, Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2009). In diesen
Szenarien würde eine gesteigerte interne Projektrendite von 4,16 % resultieren. Da die zukünftige
Energiepreisentwicklung jedoch mit hoher Unsicherheit behaftet ist, wird im Folgenden zunächst von
der Berücksichtigung einer Energiepreissteigerung abgesehen und folgende Zahlungsstromentwicklung mit einer Projektrendite von 2,34 % den weiteren Ausführungen zugrunde gelegt (s. Abbildung
28).
Jahr
Cashflow
2010
2011
2012
...
2030
2031
2032
-334.000 -334.000 41.100 41.100 41.100 41.100 41.100
Abbildung 28 – Zahlungsstrom für die Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach (in Euro)
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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5.3.3.3
79
Rechtliche Bewertung
In Betrachtung ihres Volumens ist die Investition kein Großprojekt im Sinne von Art. 39 VO (EG)
Nr. 1083/2006. Im Rahmen dieses Projekts ist weiterhin kein Grunderwerb vorgesehen, sodass Art. 7
Abs. 1b VO (EG) Nr. 1080/2006 nicht eingreift.
Der Finanzierungsnehmer war zum Begutachtungszeitpunkt noch offen. Insbesondere die Umsetzung
im Rahmen einer ÖPP zusammen mit Partnern aus der Privatwirtschaft steht hier zur Diskussion. Im
Rahmen dieser Entscheidung ist frühzeitig zu beachten, dass je nach Ausgestaltung der Partnerschaft
eine Ausschreibung notwendig werden könnte. Weiter ist zu unterstreichen, dass eine beihilferechtliche Prüfung erforderlich ist, sobald ein Privater von der Finanzierung profitiert.
Hinsichtlich der geplanten Kombination mit einer KfW-Finanzierung ist zu festzuhalten, dass aus Sicht
der Strukturfondsverordnungen die Kombination von EFRE-Mitteln mit anderen Förderinstrumenten
nicht problematisch ist. Es ist jedoch zu prüfen, inwieweit die KfW-Finanzierung Bedingungen mit sich
bringt, die mit den Vorgaben der Strukturfondsverordnungen in Konflikt geraten können.
5.3.4
5.3.4.1
Stadthotel „Spitzbunker“ Neunkirchen
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung
Im Zuge der Entwicklung des Spitzbunker-Geländes in Neunkirchen soll neben der Realisierung von
Einzelhandelsflächen auch die Ansiedlung eines Hotels verfolgt werden, für das bislang nur Entwickler und keine Betreiber gefunden werden konnten (s. Abbildung 29). Im Zuge einer möglichen Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds sollen am Standort vertretbare Betreibermieten realisiert werden, um dem Hotel zur Umsetzung zu verhelfen. Entwicklung und Betrieb sollen über eine
öffentliche Ausschreibung vermittelt werden, wobei die Bereitschaft zum Einsatz von Fördermitteln
aus dem Gemeindeentwicklungsfonds zur Finanzierung Ausschreibungsgegenstand sein soll.
Der Einsatz der Fördermittel aus dem Gemeindeentwicklungsfonds dient der teilweisen Aufbringung
der Investitionskosten und damit der Reduzierung der laufenden Kapitalkosten. Rückflüsse erfolgen
aus dem Betrieb des Hotels (Einnahmen durch Übernachtungen und Gastronomie). Das Projekt ist
Teil des Stadtentwicklungskonzeptes 2020. Es fällt unter Art. 8 der Verordnung (EG) 1080/2006 des
Europäischen Parlamentes und des Rates vom 5. Juli 2006 über den EFRE-Fonds „Die nachhaltige
Stadtentwicklung soll unter anderem durch folgende Strategien gefördert werden: Steigerung des
Wirtschaftswachstums, Sanierung der physischen Umwelt, Neuerschließung brachliegender Flächen,
Erhaltung und Aufwertung des Natur- und Kulturerbes, die Förderung der unternehmerischen Initiative, der lokalen Beschäftigung und der kommunalen Entwicklung sowie die Bereitstellung von Dienstleistungen für die Bevölkerung, wobei den sich ändernden demografischen Strukturen Rechnung getragen wird.“, da durch die Ansiedlung des Hotels die lokale Wirtschaft und der Tourismus gestärkt
werden. Im Sinne des aktuellen Operationellen Programms für das Saarland ist das Projekt der Prioritätsachse 3, Aktionsbereich 2 zuzuordnen („Nachhaltige Stadt- und Regionalentwicklung und Ressourcenschutz – Ausbau der touristischen Infrastruktur durch Aufwertung des Natur- und Kulturerbes
und durch Erschließung zusätzlicher Wachstumspotenziale“). Damit kann eine Förderfähigkeit des
Projektes durch den Gemeindeentwicklungsfonds bestätigt werden.
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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Prof. Nadler &
Abbildung 29 – Geplante Hotel- und Einzelhandelsnutzung auf dem Spitzbunker-Gelände (Quelle: KomCon)
5.3.4.2
Finanzwirtschaftliche Betrachtung
Auf dem Spitzbunker-Gelände in Neunkirchen soll neben der Realisierung von Einzelhandelsflächen
ein Hotel entstehen, dessen Bau durch den Gemeindeentwicklungsfonds finanziert werden soll. Es
handelt sich bei diesem Projekt um ein klassisches Hochbauprojekt einer Spezialimmobilie, die dem
Geschäftsfeld „Lokale Wirtschaft“ zuzuordnen ist. Das für die Fondsfinanzierung notwendige revolvierende Element kommt durch die Einnahmen aus Übernachtung und Verpflegung der Hotelgäste
zustande. Finanzierungsnehmer sind die Investoren des Hotels. Diese müssen zunächst aus privaten
Quellen eine Investitionssumme von 1 Mio. Euro zur Finanzierung des Grundstückskaufpreises und
der Baunebenkosten bereitstellen. Der endgültige Investor sowie der nachfolgende Betreiber des
Stadthotels sollen über eine europaweite Ausschreibung gewonnen werden.
Im Einzelnen handelt es sich bei dem Hotelneubau um ein fünfgeschossiges Gebäude mit 40 Doppelzimmern. Die einmaligen Investitionsausgaben für den Bau des Hotels belaufen sich nach Schätzungen eines im Saarland ansässigen Projektentwicklers auf 4,3 Mio. Euro. Diese Teilfinanzierung soll
über den Gemeindeentwicklungsfonds bereitgestellt werden, die bereits erwähnte Investitionssumme von einer weiteren 1 Mio. Euro wird annahmegemäß durch Eigenkapital der Investoren finanziert, so dass der Gemeindeentwicklungsfonds (nur) die direkten Baukosten bereitstellen soll. Für die
laufenden Einnahmen aus dem Hotelbetrieb wird mit einer 65-prozentigen Auslastung des Hotels
kalkuliert. Bei Unterstellung eines durchschnittlichen Übernachtungspreises von 68 Euro pro Tag, der
aus der Mittelung von Vermietungen als Einzelzimmer, Doppelzimmerpreis und Sonderkonditionen
für Reisegruppen resultiert, wird bei einer angenommenen Auslastung von 65 % mit einem UmsatzEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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erlös aus Übernachtung und Frühstück von 650.000 Euro pro Jahr kalkuliert. Zuzüglich wird ein Umsatz aus „Food & Beverage“ von 250.000 Euro pro Jahr angenommen, so dass insgesamt mit Einnahmen aus dem Hotelbetrieb von 900.000 Euro pro Jahr gerechnet wird. Im Gegenzug wird mit laufenden Ausgaben pro Jahr für Personal, Material und Energie von 525.600 Euro kalkuliert, jedoch wird
auch diese Summe seitens der KomCon nicht weiter aufgespalten. Daraus resultieren unter der zusätzlichen Annahme einer hälftigen Aufteilung der Baukosten von insgesamt 4,3 Mio. Euro auf die
Jahre 2010 und 2011 die folgenden Einnahmen-Ausgaben-Verläufe (s. Abbildung 30).
2.500.000
2.000.000
1.500.000
Einnahmen
1.000.000
Ausgaben
500.000
0
2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026
Abbildung 30 – Businessplan für das Stadthotel „Spitzbunker Neunkirchen“ (in Euro)
Auf Basis der getroffenen Prämissen resultiert bei einem Betrachtungszeitraum von 15 Jahren und
einem Baubeginn in 2010 bei zwölfmonatiger Bauzeit eine interne Projektverzinsung für das Stadthotel von 3,93 % auf der Basis des in Abbildung 31 dargestellten konkreten Zahlungsstroms.
Jahr
Cashflow
2010
2011
2012
2013
...
2027
-2.150.000 -2.150.000 374.400 374.400 374.400 374.400
Abbildung 31 – Zahlungsstrom für das Stadthotel „Spitzbunker Neunkirchen“ (in Euro)
Diese moderate Rendite, die sich deutlich unter der einer kommerziellen Projektfinanzierung bewegt, ist jedoch aufgrund mehrerer Tatbestände zu relativieren. Zunächst wird deutlich, dass das
Einnahmepotenzial grundlegend durch die Auslastungsannahme des Hotels determiniert wird. Es ist
indes höchst unsicher, ob die geplante Auslastung von 65 % tatsächlich erreicht werden kann. Des
Weiteren wird in der Kalkulation von einer Berücksichtigung von Preissteigerung (Personal-, Materialund Energieausgaben wie auch Zimmerpreise) abgesehen. Schließlich muss jedoch berücksichtigt
werden, dass die resultierenden Einnahmeüberschüsse nicht nur für den Gemeindeentwicklungsfonds zur Verfügung stehen müssen, sondern dass die Eigenkapitalgeber ebenfalls eine Rendite auf
ihr eingesetztes Kapital verlangen. Im gegebenen Projekt setzen diese immerhin 1 Mio. Euro ein, sodass gemessen an den Gesamtinvestitionen (5,3 Mio. Euro) nur ca. 81 % durch den Fonds finanziert
werden, mithin diesem auch nur ein entsprechend anteiliger Rückfluss zusteht.
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5.3.4.3
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Rechtliche Bewertung
Die Investition stellt aufgrund ihres Volumens kein Großprojekt im Sinne von Art. 39 VO (EG)
Nr. 1083/2006 dar. Im Rahmen dieses Projekts ist weiterhin kein Grunderwerb vorgesehen, sodass
Art. 7 Abs. 1b VO (EG) Nr. 1080/2006 nicht eingreift.
Wie der Projektbeschreibung zu entnehmen ist, soll die erforderliche Summe für den Grunderwerb
von 1 Mio. Euro von den Hotelbetreibern als Eigenkapital eingebracht werden, die Mittel des Gemeindeentwicklungsfonds in Höhe von 4,3 Mio. Euro sollen ausschließlich zur Finanzierung der Baumaßnahmen selbst verwendet werden. Sollte sich an dieser Strukturierung etwas ändern, ist dies auf
Fondsebene zu berücksichtigen. Da zum gegenwärtigen Zeitpunkt jedoch erst ein weiteres Projekt
die Finanzierung von Grunderwerb beinhaltet, besteht noch hinreichender Spielraum.
Auch im vorliegenden Projekt ist das Beihilferecht bei den Finanzierungskonditionen zu beachten, da
die Einbindung privater Investoren zentrales Element der Realisierung ist.
5.3.5
5.3.5.1
Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach
Vorstellung und stadtentwicklungspolitische Einordnung
Die Lebacher City ist durch eine hohe und stetig wachsende Leerstandsquote gekennzeichnet. Ohne
eine grundlegende Neugestaltung insbesondere des öffentlichen Raumes kann dieser Abwärtsspirale
nicht begegnet werden. Erst durch umfangreiche Revitalisierungsmaßnahmen erscheint eine Neuansiedlung von Facheinzelhandelsbetrieben und Dienstleistungsanbietern realistisch. Es sind Investitionen zum Umbau der Fahrstraßen, zum Ausbau der Parkplätze und zur Möblierung und Bepflanzung
geplant. Das Projekt wird im Folgenden dem Geschäftsfeld „Lokale Wirtschaft“ zugeordnet.
Der Einsatz der Mittel des Gemeindeentwicklungsfonds dient der Vorfinanzierung der Investitionskosten, die über Kosteneinsparungen beim Unterhalt der bisherigen Strukturen durch die Stadt refinanziert werden sollen. Für die bauliche Umsetzung ist ein Zeitraum von 15 Monaten angesetzt. Die
Stadt Lebach hat im Jahr 2008 mit der Aufstellung eines Gemeindeentwicklungskonzepts begonnen,
das Mitte 2010 fertig gestellt werden soll und in dem die Wiederbelebung der City eine zentrale Rolle
einnimmt. Das Projekt fällt unter Art. 8 der Verordnung (EG) 1080/2006 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 5. Juli 2006 über den EFRE-Fonds „Die nachhaltige Stadtentwicklung soll unter
anderem durch folgende Strategien gefördert werden: Steigerung des Wirtschaftswachstums, Sanierung der physischen Umwelt, Neuerschließung brachliegender Flächen, Erhaltung und Aufwertung
des Natur- und Kulturerbes, die Förderung der unternehmerischen Initiative, der lokalen Beschäftigung und der kommunalen Entwicklung sowie die Bereitstellung von Dienstleistungen für die Bevölkerung, wobei den sich ändernden demografischen Strukturen Rechnung getragen wird.“, da im Projekt
im innerstädtischen Bereich eine überkommene und untergenutzte Baustruktur einer Revitalisierung
unterzogen und damit neuen Nutzungen zugeführt wird. Im Sinne des aktuellen Operationellen Programms für das Saarland ist das Projekt der Prioritätsachse 3, Aktionsbereich 1 zuzuordnen („Nachhaltige Stadt- und Regionalentwicklung und Ressourcenschutz – Nachhaltige Stadtentwicklung“).
Damit kann eine Förderfähigkeit des Projektes durch den Gemeindeentwicklungsfonds bestätigt
werden.
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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5.3.5.2
83
Finanzwirtschaftliche Betrachtung
Finanzierungsnehmer ist die Kommune, entweder direkt bestehend aus der Stadt Lebach oder alternativ aus der Lebacher Grundstücksgesellschaft mbH & Co. KG, einer 100-prozentigen Tochtergesellschaft der Stadt. Für eine Revitalisierung der zum größten Teil brachliegenden Fläche müssen im Einzelnen folgende Maßnahmen durchgeführt werden (s. Abbildung 32).
Revitalisierungsmaßnahmen:
- Umbau der Straße "Am Markt"
200.000
- Umbau Parkplatz zwischen "Am Markt"
160.000
und Hochwasserschutz Theel
- Neubau Parkplatz Eingangsbereich
120.000
Fußgängerzone
- Anlegung Fahrstraße Eingang
280.000
Fußgängerzone
- Neubau hinterer Parkplatz
200.000
- Möblierung
100.000
- Bepflanzung
Gesamtsumme
140.000
1.200.000
+ 20 % Nebenkosten
1.440.000
Abbildung 32 – Investitionsausgaben für die Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach (in Euro)
Es zeigt sich, dass der Investitionsbedarf von insgesamt 1,44 Mio. Euro sich ausschließlich auf die attraktivere Gestaltung des öffentlichen Raumes inklusive Grünflächen bezieht. Wenn man unterstellt,
dass es sich bei der Bereitstellung von Parkflächen um freie Parkplätze handelt, wird deutlich, dass
aus dieser Investition in die öffentliche Infrastruktur keinerlei Einnahmen erzielt werden können. Es
handelt sich damit um eine Entwicklung einer rein öffentlichen Fläche in Form eines defizitären Projektes des Typs C. In diesem Zusammenhang könnte sich auch die Möglichkeit eröffnen, die Fondsfinanzierung mit einer Städtebauförderung in Höhe von 460.000 Euro zu verbinden, so dass sich das zu
finanzierende Investitionsvolumen aus dem Gemeindeentwicklungsfonds auf 980.000 Euro verringern würde.
Um trotz fehlender Einnahmen dennoch eine Finanzierung durch den Gemeindeentwicklungsfonds
zu ermöglichen, wird im Folgenden unterstellt, dass sich der Stadt durch die Investition nach eigenen
Angaben ein jährliches Einsparungspotenzial in Höhe von 80.000 Euro eröffnet. Dieser Betrag wurde
durchschnittlich in den letzten drei Jahren eingesetzt, um anfallende Reparaturen, z.B. als Folge von
Vandalismus, in der verödeten Innenstadt von Lebach zu beseitigen. Unterstellt man einen Baubeginn ab Mitte 2011 bei einer 15-monatigen Bauzeit, resultieren die folgenden Einnahme-AusgabeVerläufe (s. Abbildung 33).
12.8.2010
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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600.000
500.000
400.000
300.000
Einnahmen
Ausgaben
200.000
100.000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
0
Abbildung 33 – Businessplan der Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach (in Euro)
Berechnet man die interne Projektrendite unter der in Abbildung 33 getroffenen Annahme, dass der
Fonds nur 980.000 Euro an Investitionsausgaben – gleichmäßig auf die Jahre 2011 und 2012 aufgeteilt – finanziert, resultiert eine Rendite von 3,33 % bei folgendem konkreten Zahlungsstrom
(s. Abbildung 34).
Jahr
Cashflow
2011
2012
2013
2014
...
2020
-490.000 -490.000 80.000 80.000 80.000 80.000
Abbildung 34 – Zahlungsstrom der Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach
Unterstellt man stattdessen eine Vollfinanzierung der 1,44 Mio. Euro durch den Fonds, ergäbe sich
eine negative Projektrendite von –1,35 %. Eine Rendite von 3,33 % bildet ebenso wie bei den vorangegangenen Projekten die Rendite eines typischen B-Projektes ab, welches bei einer marktkonformen Finanzierung unvorteilhaft wäre.
5.3.5.3
Rechtliche Bewertung
Auch bei diesem Projekt handelt es sich nicht um ein Großprojekt im Sinne von Art. 39 VO (EG)
Nr. 1083/2006. Im Rahmen dieses Projekts ist weiterhin kein Grunderwerb vorgesehen, sodass Art. 7
Abs. 1b VO (EG) Nr. 1080/2006 nicht eingreift.
Die Investition in Projekte, die per se keinen Rückfluss mit sich bringen, kann aus beihilferechtlicher
Sicht bereits der Sache nach nicht als das Handeln eines marktwirtschaftlichen Kapitalgebers verstanden werden, sodass hierin grundsätzlich ein Beihilfetatbestand liegen kann. Im Rahmen des konkreten Projektes ist die fehlende Einnahmeerzielung aus Sicht des Beihilferechts jedoch nicht problematisch, solange die Kommune unmittelbarer Finanzierungsnehmer bleibt, da in diesem Fall keine
Nachteile für Teilnehmer am privaten Wettbewerb entstehen können. Dies dürfte auch der Fall sein,
wenn die entsprechende Grundstücksgesellschaft in die Position des Finanzierungsnehmers eintritt.
Hierbei wird unterstellt, dass die Grundstücksgesellschaft als Tochtergesellschaft der Kommune aus-
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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85
schließlich öffentliche Aufgaben wahrnimmt und nicht in anderen Geschäftsfeldern als wirtschaftlich
als Wettbewerberin auf dem Markt agiert.
5.3.6
„Pipelineprojekte“
„Gesellschaft für Stadtumbau und Strukturentwicklung“ (GfSS)
In der GfSS sollen kleinflächige, einzelparzellierte Leerstände in kleineren und mittleren Gemeinden
zusammengefasst und im Sinne einer aktivierenden Portfoliopolitik mittels Beimengung von ertragsstarken Grundstücken einer Entwicklung zugeführt werden. Damit wird ein Kernproblemfeld der
saarländischen Stadt- und Kommunalentwicklung in Angriff genommen. Die Gesellschaft könnte bei
der LEG Saar verortet und eventuell weitere öffentliche und private Gesellschafter hinzugenommen
werden (Städte- und Gemeindebund, Entsorgungsverband Saar, kommunale Wohnungsbauunternehmen, SIKB, Private).
Das in Abbildung 35 skizzierte Geschäftsmodell der Gesellschaft beinhaltet die Identifizierung und
Bewertung von Flächen- und Standorttypen, eine vorsorgende On-Spot-Ankaufspolitik, Projektentwicklung und Vermarktung, Baurecht- und Genehmigungsmanagement, Facility Management sowie
die Übernahme der Geschäftsbesorgung von weiteren Flächenportfolios.
Bislang besteht nicht mehr als diese Grundidee. Im Zuge des Implementierungsprozesses des Gemeindeentwicklungsfonds kann das Saarland Überlegungen anstrengen, inwiefern die Einrichtung einer solchen Gesellschaft in Kombination mit den Aktivitäten des Fonds sinnvoll ist, wie sie konkret
ausgestaltet werden kann und welche Akteure mit einbezogen werden sollen.
Abbildung 35 – Geschäftsmodell der Gesellschaft für Stadtumbau und Strukturentwicklung
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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Prof. Nadler &
Standortentwicklungsgesellschaft Mettlach
Die Gemeinde Mettlach ist schon seit längerer Zeit an der Entwicklung des Geländes der ehemaligen
Mosaikfabrik (Villeroy & Boch) interessiert. Bislang konnten die unterschiedlichen Interessen von
Gemeinde und Eigentümer in Bezug auf die Entwicklung des Geländes nicht in Einklang gebracht
werden. Im Rahmen des Entwicklungsprozesses dieser Evaluierungsstudie wurde den Akteuren vor
Ort durch die Gutachter ein kooperatives Entwicklungsmodell vorgeschlagen, das auch durch den
Gemeindeentwicklungsfonds unterstützt werden könnte.
Abbildung 36 – Mosaikfabrik (Villeroy & Boch) Mettlach
Kommune und Eigentümer gründen gemeinsam eine Standortentwicklungsgesellschaft und teilen
sich die Kosten für Erschließung, Beräumung und städtebaulicher Ordnung im Verhältnis der Gesellschaftsanteile. Zusätzlich zu der möglichen Unterstützung durch den Gemeindeentwicklungsfonds
können auch noch weitere Fördermittel des Landes (Zuschüsse) eingeworben werden. Durch diese
Konstruktion entstehen bedeutende Vorteile für beide Seiten: die Gemeinde ist ohne eigentumsrechtliche Probleme direkt in die Entwicklung involviert, der Eigentümer erhält einen leichteren Zugang zu Fördermitteln und wird bei der Entwicklung unterstützt. Die Renditen der Entwicklung können beiden Partnern zu Gute kommen (s. Abbildung 37).
Sowohl bei der Gemeinde als auch beim Eigentümer stieß das Modell auf Zustimmung. Bis eine für
eine Fondsförderung ausreichende Projektreife erreicht werden kann, muss zunächst erst einmal im
Rahmen einer Machbarkeitsstudie die Projektentwicklung selbst überprüft werden. Die ersten vorbereitenden Schritte dafür werden derzeit eingeleitet.
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Abbildung 37 – Kooperatives Entwicklungsmodell für die Mosaikfabrik in Mettlach
Revitalisierung der Bliespromenade in Neunkirchen
Seit Ende 2009 stehen die zwei größten Einzelhandelsimmobilien der Bliespromenade (Nutzfläche
rund 6.000 m²) im Stadtkern Neunkirchens leer. Zur Revitalisierung des Standortes und sinnvollen
Umstrukturierung der (oder Gewinnung einer neuen Nutzung für) Immobilien ist eine Neugestaltung
des unmittelbar vorgelagerten Bliesuferbereiches (Schaffung von Aufenthaltsbereichen, Erlebbarmachung) vorgesehen. Die Kosten dafür werden derzeit mit 1,5 Mio. Euro beziffert, für die auch eine
Förderung im Rahmen des Städtebauförderungsprogrammes möglich ist. Das gesamte Projekt soll in
einem Zeitraum von fünf Jahren umgesetzt werden, wofür eine enge Kooperation mit den Eigentümern (und eventuellen neuen Nutzern) nötig ist. Diese muss noch von Gemeindeseite aktiv in Angriff
genommen werden. Eine Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds käme diesbezüglich
eher für die Umstrukturierung/Revitalisierung der Einzelhandelsimmobilien in Betracht, da nur in
diesem Bereich Rückflüsse an den Fonds zu generieren sind. Im Gegenzug für die mögliche Förderung
könnten sich die Immobilienentwickler an den Gestaltungsmaßnahmen beteiligen.
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Energieversorgung in der Gemeinde Losheim am See
In der Gemeinde Losheim am See sollen verstärkt regenerative Energien zur lokalen Versorgung eingesetzt und diese effizienter gemacht werden. Im Ortszentrum soll ein Blockheizkraftwerk entwickelt
werden, dass über ein Nahwärmenetz neben mehreren Wohneinheiten auch eine Kindertagesstätte
versorgen soll. Für den Ortsteil Britten ist geplant, ein Holzhackschnitzelkraftwerk genossenschaftlich
zu entwickeln, das neben einem großen Alten- und Pflegeheim auch einen Großteil des Ortes mit
Strom und Wärme versorgen soll. Bei der Energieerzeugung und der Steuerungselektronik wird auf
innovative Elemente zurückgegriffen, die von der HTW Saarbrücken begleitet werden. Nach einer
konkreteren Ausgestaltung der Projektkonzeptionen können diese auf eine Förderfähigkeit durch
den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland überprüft werden.
Energetische Sanierung und Energieversorgung in der Gemeinde Illingen
In der Gemeinde Illingen steht die energetische Sanierung des Rathausgebäudes an, deren Kosten
auf rund 480.000 Euro geschätzt werden. Dem gegenüber stehen mögliche Einsparungen beim zukünftigen Energieverbrauch von ca. 6.000 Euro p.a., wodurch deutlich wird, dass durch den Gemeindeentwicklungsfonds aufgrund der geringen Rückflussmöglichkeiten nur ein kleiner Teil der Investitionskosten getragen werden kann. Das Projekt entspricht jedoch einem landläufigen Projekttyp.
Darüber hinaus wird eine Entwicklung einer Biomasseanlage zur Versorgung eines Gewerbegebietes
geprüft. Die Investitionskosten wurden mit 4 Mio. Euro veranschlagt; es konnte jedoch bislang nicht
geklärt werden, ob das Projekt selbst marktfähig ist oder ob es Fördermittel benötigt.
Energetische Sanierung der Sport- und Spielhalle in Saarwellingen
Die 1972 erbaute Sport- und Spielhalle musste bereits 2008 aufgrund des bergbaubedingten Bebens
vom 23.02.2008 teilsaniert werden. Im Zuge einer weiteren Sanierung von Decke, Belüftungssystem
und Beleuchtung soll auch eine Photovoltaikanlage auf dem Hallendach installiert werden, deren
Stromeinspeisungen ins Netz die nötigen Rückflüsse für eine Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds darstellen könnten. Aufgrund der noch nicht ausgereiften Schätzung der Investitionskosten sowie der nicht vorliegenden erwarteten Wartungskosten, konnte das Projekt nicht als direktes
Starterprojekt aufgenommen werden.
Saarfürst-Center Merzig
Im Bearbeitungszeitraum dieser Evaluierungsstudie wurde durch die OBG Projekt versucht, auf dem
Saarfürst-Gelände in Merzig ein innerstädtisches Wohnquartier mit gehobenem Standard zu entwickeln. Aufgrund der einseitigen nicht-EFRE-förderfähigen Nutzungsstruktur war das Projekt für eine
Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland nicht geeignet. Anfang 2010 scheiterte
jedoch dieses Konzept aufgrund der zu geringen Nachfrage14. Es muss nun eine die Innenstadt beförderndes Nutzungskonzept für die Fläche entwickelt werden, das auch andere Nutzungen wie Büro,
14
„Vermarktungskonzept blamabel für die Stadt“, Artikel in der Saarbrücker Zeitung vom 19. März 2010, Nr. 66, Regionalteil Kreis Merzig-Wadern, Seite C1.
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Gewerbe und Einzelhandel mit einschließt. Da im Vorfeld der ersten Konzeption die Marktchancen
dieser Nutzungen negativ bewertet wurden, ist davon auszugehen, dass eine Entwicklung des Geländes einer Förderung bedarf. Nach der Konkretisierung eines neuen Konzeptes sollte geprüft werden,
inwiefern ein Tätigwerden des Gemeindeentwicklungsfonds in diesem Projekt sinnvoll ist.
Abbildung 38 – Luftbild der Bauabschnitte des Saarfürst-Centers Merzig (Quelle: OBG Projekt GmbH & Co. KG)
Sanierungsobjekt in Wallerfangen
In der Gemeinde Wallerfangen steht das direkt im Zentrum gelegene ehemalige Gasthaus „Goldener
Schwan“ leer (s. Abbildung 39). In dem denkmalgeschützten Gebäude befanden sich neben dem vor
mehr als einem Jahr aufgegebenen Gastronomiebetrieb auch ein großer Festsaal (inkl. weiteren Bewirtschaftungsräumen), der seit den 60er-Jahren aus statischen Gründen nicht mehr genutzt werden
durfte.
Eine Förderung der Wiedernutzbarmachung des ortsbildprägenden Gebäudes wäre nicht nur aus
denkmalschutzbezogenen Gesichtspunkten sinnvoll, sondern auch für das lokale Gastronomieangebot von Bedeutung. Zusätzlich ist nach Aussage der Gemeindeverwaltung auch eine Nachfrage nach
dem Veranstaltungssaal gegeben, da die meisten lokalen Veranstaltungen die Kapazität der großen
Veranstaltungshalle am Ortsrand nicht annähernd ausfüllen. Mit den Instrumenten des Gemeindeentwicklungsfonds könnte eine Anschubfinanzierung für die Revitalisierung der Immobilie geleistet
werden. Es gab bereits interessierte Investoren, allerdings wurde die Gemeinde über konkrete Kaufangebote noch nicht informiert (Vorkaufsrecht liegt aufgrund des Denkmalschutzes bei der Gemeinde).
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Prof. Nadler &
Abbildung 39 – Gasthaus "Goldener Schwan" in Wallerfangen
Weitere großflächige Immobilienbrachen, für die erste Vorüberlegungen zur Entwicklung angestrengt
wurden:
•
DSD-Gelände Homburg
•
Höll-Gelände Illingen
•
Ehemalige Teerfabrik SARG in Saarbrücken-Malstatt
•
Becolin-Gelände und Milchhof-Gelände Saarbrücken
5.4 Zusammenfassende Betrachtung des Modellportfolios
5.4.1
Stadtentwicklungspolitisches Zwischenfazit in Bezug zu den identifizierten Modellprojekten
In der zusammenfassenden Betrachtung der im Saarland identifizierten potenziell durch den Gemeindeentwicklungsfonds förderfähigen Projekte sowie im besonderen der identifizierten Starterprojekte wird deutlich, dass den für den Gemeindeentwicklungsfonds festgelegten Geschäftsfeldern
eine Reihe von Projekten zugeordnet werden kann. Diese Projekte repräsentieren Projekttypen, die
in saarländischen Gemeinden häufig zu finden sind und die sich durch ein charakteristisches Marktversagen kennzeichnen lassen.
Im Bereich Telekommunikation besteht im Saarland großer Nachholbedarf, zumal der Zugang zur Telekommunikationsinfrastruktur ein immer bedeutender werdender Standortfaktor für industrielle,
gewerbliche und Dienstleistungsbetriebe ist. Vor allem die ländlichen Gebiete des Saarlandes sind
noch nicht in ausreichendem Maße an das Hochgeschwindigkeitsinternet angeschlossen. Zusammen
mit der im Vergleich zu Verdichtungsräumen größeren Betroffenheit durch die Auswirkungen des
demografischen Wandels und des wirtschaftlichen Strukturwandels ist dies ein entscheidender
Hemmschuh für die Initiierung von positiven Entwicklungsprozessen in diesen Gebieten. TypischerEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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weise kann innerhalb der Gemeinden zwar oft eine rentierliche Anschlussdichte erreicht werden, die
Kosten der großräumlichen Anbindung übersteigen diese jedoch in dem Maße, dass private Unternehmen nicht tätig werden15. Die Aktivitäten des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland ermöglichen
nun den ländlichen Gemeinden, in dieser Entwicklung selbst tätig zu werden und dabei in doppelter
Weise zu profitieren: zum Einen werden die eigenen Standortfaktoren in bedeutendem Maße aufgewertet und die Gemeinden somit attraktiver für die Ansiedlung von Unternehmen, zum Anderen
können die Gemeinden die Einrichtung der entsprechenden Telekommunikationsinfrastruktur mit
der Unterstützung durch den Gemeindeentwicklungsfonds selbst (oder über gemeindeeigene Gesellschaften) in die Hand nehmen und von deren Nutzung auch finanziell profitieren.
Einer der wichtigsten Zukunftsmärkte in Deutschland und auch Europa ist der Energiesektor. Aufgrund der steigenden Rohstoffkosten soll immer mehr Energie aus nachwachsenden Rohstoffen und
weniger aus fossilen Brennstoffen erzeugt werden. In gleichem Maße sollen innovative Lösungen zu
effizienteren Energienutzung umgesetzt werden. Gemeinden mit derartig effizienten und nachhaltigen Systemen der Energieversorgung haben bereits heute große Vorteile im Standortwettbewerb um
Unternehmen und private Haushalte. Vor dem Hintergrund der immer stärker eingeschränkten finanziellen Spielräume der saarländischen Gemeinden können entsprechende Investitionen immer
seltener von der öffentlichen Hand vorfinanziert werden; private Energieversorgungsunternehmen
sehen aufgrund ihrer Marktdominanz und/oder zu kleiner Absatzmärkte keinen akuten Handlungsbedarf. Mit Förderungen durch den Gemeindeentwicklungsfonds kann ein derartiges Engagement
von Kommunen und kommunalen Energieversorgungsbetrieben unterstützt werden und gleichermaßen die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Hand in diesem Bereich in Teilen zurückgewonnen werden. Auf Basis einer interkommunalen Zusammenarbeit und gegenseitiger Beteiligung könnten auch
wirtschaftlichere Projektgrößen erreicht werden.
In vielen Innerortslagen der saarländischen Gemeinden hat sich seit vielen Jahren ein Sanierungsstau
aufsummiert, der von den Kommunen nur in den seltensten Fällen alleine bewältigt werden kann.
Das klassische Instrumentarium der Städtebauförderung leistet diesbezüglich wichtige Fördereffekte,
manche Gemeinden sind aber aufgrund ihrer angespannten Haushaltssituation immer seltener in der
Lage, die nötigen Eigenanteile zu leisten. Für private Investoren lassen sich in diesem Bereich kaum
die nötigen Renditen erzielen. Durch die ausbleibenden Ordnungs- und Revitalisierungsmaßnahmen
leiden auch das Standortimage und das Wirtschaftsleben. Mit Hilfe der neuen Fördermöglichkeiten
des Gemeindeentwicklungsfonds werden den Kommunen die Durchführung dieser städtebaulich
notwendigen Maßnahmen weiter erleichtert und gleichzeitig das Finden von nachhaltigen, Rückflüs-
15
Die ebenfalls oft diskutierte Anbindung ländlicher Räume an das Hochgeschwindigkeitsinternet über WiFi stellt zwar
für die heutige Zeit eine attraktive Alternative dar. Geht man jedoch davon aus, dass in Fortschreibung der Entwicklungen der Vergangenheit die zu übertragenden Datenmengen weiter rapide ansteigen, so werden die Kapazitätsgrenzen der Datenübertragung per Funk schnell erreicht.
Seit dem 12. April 2010 läuft die Auktion über Mobilfunklizenzen für freigewordene Funkfrequenzen; einzige Bieter
sind die großen Mobilfunkbetreiber T-Mobile, Vodafone, E-Plus und Telefonica O2. Die zukünftige Nutzung dieser Frequenzen ist mit der Auflage verbunden, stufenweise eine Versorgung mit „schnellem Internet“ zunächst der kleinsten
Gemeinden über diese Funkfrequenzen zu erreichen. Ab einem Anschlussgrad von 90 % darf dann die jeweils nächstgrößere Gemeindekategorie angegangen werden. Umweltschutzverbände haben bereits gegen den geplanten massiven Ausbau der Mobilfunknetze und der damit stark ansteigenden Elektrosmogbelastung von Menschen, Tieren und
Pflanzen protestiert. Daneben ist der Versteigerungspraxis der Bundesnetzagentur derzeit eine Reihe von Klagen von
Unternehmen und Organisationen anhängig. (vgl. Spiegel Online: „Netzagentur startet Milliardenpoker um Mobilfunklizenzen“, abgerufen am 14.04.2010 unter http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/0,1518,688384,00.html)
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se-generierenden Lösungen zur Bedingung gemacht. Auf diesem Weg kann eine Vielzahl an Gemeinden erreicht und ein intensiveres Herangehen an deren städtebaulichen Problemstellungen erwirkt
werden.
Die Stärkung der lokalen Wirtschaft liegt ebenfalls im Fokus des Interesses der Interventionen des
Gemeindeentwicklungsfonds. Wie die identifizierten Projekte zeigen, können die saarländischen
Kommunen Maßnahmen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die lokale Wirtschaft kaum
noch in Eigenleistung durchführen. Der Gemeindeentwicklungsfonds kann mit seinen revolvierenden
Instrumenten dazu beitragen, dass kommunale Maßnahmen zur Attraktivierung des eigenen Wirtschaftsstandortes trotz knapper Haushaltslage finanzierbar gemacht werden und dass auch privatwirtschaftliche Aktivitäten zur Sicherung einer Zentrenfunktion stimuliert werden.
Auch wenn sich unter den ausgewählten Starterprojekten keine klassische Brachflächenentwicklung
befindet (weil keines der in Projektpipeline aufgelisteten Projekte im Zeitraum der Erstellung dieser
Evaluierungsstudie einen für eine Bewertung ausreichenden Entwicklungsstand erreicht hatte), zeigt
schon allein die Anzahl der aktuell diskutierten Projekte und deren nicht nur lokalräumliche, sondern
auch landesweite Bedeutung die Relevanz dieses Geschäftsfeldes für die Aktivitäten des Gemeindeentwicklungsfonds. Die am häufigsten auftretenden saarländischen Projekttypen sind in diesem Fall
einerseits die vielen kleinen, in einzelnen (vor allem ländlichen) Gemeinden verteilten, brachgefallenen Gebäude und Grundstücke sowie andererseits der nachhaltige Umgang mit größeren Industriebrachen. Zur Lösung der ersten Problematik wurde das Konzept einer Gesellschaft für Stadtumbau
und Strukturentwicklung entwickelt, in der unter Anreiz der Gewährung von Fördermitteln Brachen
und weitere werterzeugende Immobilien in ein Portfolio zusammengeführt und entwickelt werden
sollen. Zur Entwicklung der Großbrachen ist definitiv der Einsatz von Förderzuschüssen nötig, um die
Investitionskosten zu verringern und somit eine wirtschaftliche Entwicklung überhaupt erst möglich
zu machen. Mit Hilfe der Instrumente des Gemeindeentwicklungsfonds kann sich die öffentliche
Hand dann aber auch direkt an diesen Entwicklungen beteiligen, d.h. Entwicklungsziele vorgeben und
deren Erreichung befördern und gleichzeitig auch an den finanziellen Erfolgen teilhaben. Dies gerechtfertigt dann in hohem Maße die vorab geleisteten Förderzuschüsse.
Es wird deutlich, dass die Aktivitäten des Gemeindeentwicklungsfonds die zentralen Tätigkeitsfelder
der Stadt- und Gemeindeentwicklung unterstützen können. Wenn auch die Projekte selbst in der finanzwirtschaftlichen Betrachtung nicht ganz so gut dastehen, so ist doch der stadtentwicklungspolitische Nutzen durch die Umsetzung dieser Projekte im Vergleich zur bisherigen Situation umso größer.
5.4.2
Finanzwirtschaftliches Zwischenfazit zu den fünf Starterprojekten
In den vorangegangenen Kapiteln wurden für alle fünf Starterprojekte des Gemeindeentwicklungsfonds zunächst die relevanten Investitionsausgaben und revolvierenden Rückflüsse in der individuell
festgelegten Projektlaufzeit bestimmt. Auf Basis dieser Zahlungsströme wurde sodann die jeweilige
Projektrendite in Form des internen Zinsfußes der Zahlungsreihe bestimmt. Die resultierenden Projektrenditen liegen dabei zwischen 4,69 % im besten Fall („Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ der in Dillingen) und bei 2,13 % im schlechtesten Fall (Projekt Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße in Ottweiler). Für das gegebene Projektportfolio wird deutlich, dass private Projektentwickler aufgrund der
immanenten Risiken nicht bereit sein werden, diese Projekte zu diesen niedrigen Renditen zu realisieren. Es handelt sich in keinem Fall um ein gewerbliche, frei finanzierbare „A-Projekte“.
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Wie bereits eingangs erläutert, zeigt des Weiteren die Projektrendite die Rentabilität des durchschnittlich im Projekt gebundenen Kapitals pro Jahr an – und zwar unabhängig davon, wie das Projekt
finanziert wird. Somit berücksichtigt diese Rendite noch keine Finanzierungskosten, diese sind noch
aus der berechneten Rendite zu decken. Unterstellt man eine normale Projektfinanzierung durch
kommerzielle Kreditinstitute, setzt sich die Kalkulation der Finanzierungskosten für das jeweilige Projekt aus vier Komponenten zusammen: Es werden berücksichtigt:
1. die eigenen Refinanzierungskosten der Bank,
2. die Verwaltungskosten zur Bonitätsprüfung, Ausgabe und Überwachung des Kredites,
3. die Standardrisikokosten, die sich auf Basis vergangener durchschnittlicher Ausfallquoten im
Projektentwicklungsgeschäft ergeben haben, sowie schließlich
4.
die Eigenkapitalkosten eines Kredites, die auf Basis der in Basel II verbindlich vorgeschriebenen Eigenkapitalunterlegungsvorschriften im Projektgeschäft resultieren.
Das Geschäftsfeld der Projektentwicklung zählt zu den risikoreichsten Geschäftsfeldern einer Bank.
Dies spiegelt sich direkt in den Finanzierungskosten für die Projektinitiatoren wider, die sich nicht selten nah am zweistelligen Bereich bewegen. Das wiederum resultiert aus der Tatsache, dass zunächst
die Verwaltungskosten aufgrund der sehr aufwändigen ex-ante-Prüfung des Businessplans des Projektes tendenziell sehr hoch ausfallen. Dazu kommen hohe Standardrisikokosten, die auf die im Vergleich zu anderen Geschäftsfeldern hohe Ausfallquote im Projektgeschäft zurückzuführen sind.
Schließlich sieht Basel II für Projektentwicklungskredite die höchsten Eigenkapitalunterlegungsquoten im Vergleich sämtlicher möglichen Geschäftsfelder einer Bank vor. Somit ist es offensichtlich,
dass keines der fünf Starterprojekte einer Projektfinanzierungsprüfung kommerzieller Banken standhalten würde, da hieraus für die Banken ein Verlustgeschäft erwachsen würde. Diese Aussage ist indes zu relativieren, wenn der Projektfinanzierer und Kreditnehmer nicht als privater Investor auftritt,
sondern durch eine öffentliche Institution, wie z.B. eine Kommune, verkörpert wird. Da bei Kommunen ein Kreditausfall per definitionem ausgeschlossen ist, müssen durch die Bankmarge nur die Refinanzierungskosten und die Verwaltungskosten des Kredites gedeckt werden, ein Entgelten der Standardrisikokosten und Eigenkapitalkosten ist hingegen hinfällig. Daher können Kommunen Kredite zu
wesentlich günstigeren Konditionen aufnehmen als private Investoren. Dieser Unterschied wird auch
im weiteren Verlauf bei der Konzeption des Gemeindeentwicklungsfonds zu berücksichtigen sein.
Gleichzeitig sind aber Kommunen von der direkten Förderung mittels Eigenkapitalvergabe ausgeschlossen; dieses Instrument lässt sich in diesem Zusammenhang nur auf kommunal getragene Gesellschaften und Grundstückskäufe anwenden.
Als Zwischenfazit kann für die fünf Starterprojekte konstatiert werden, dass es sich um idealtypische
sogenannte B-Projekte für einen Stadtentwicklungsfonds (bzw. hier: Gemeindeentwicklungsfonds)
handelt. Denn auch nach Finanzierungskosten rentable A-Projekte bedürfen keiner Finanzierungshilfe, während aufgrund gänzlich fehlender Rückflüsse defizitäre C-Projekte nur sinnvoll über Zuschüsse
realisiert werden können. Gerade die verbleibenden B-Projekte mit leicht positiven internen Projektverzinsungen, die jedoch bei Zugrundelegung einer kommerziellen Finanzierung negative Gesamtrentabilitäten aufweisen würden, sind für das Fondsmodell geeignet. Nachdem somit alle fünf Starterprojekte idealtypische Eigenschaften aufzuweisen scheinen, kann damit nach der Klärung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Projekte das Fondsmodell entwickelt werden.
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5.4.3
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Rechtliche Bewertung der Starterprojekte
Bei der rechtlichen Bewertung der vorgeschlagenen Projekte ist zu berücksichtigen, dass diese sich
einerseits noch im Planungsstadium befinden und andererseits noch nicht abschließend feststeht, in
welcher Form der Gemeindeentwicklungsfonds investieren wird. Vor diesem Hintergrund ist eine
verbindliche rechtliche Bewertung zu diesem Zeitpunkt noch nicht möglich. Daher sollen an dieser
Stelle einzelne rechtliche Punkte beleuchtet werden. Gleichzeitig ist auf Kapitel 3 zu verweisen, in
dem der relevante rechtliche Rahmen allgemein und detailliert dargestellt wird. Besonderes Augenmerk wird dabei auf die Vorgaben der Strukturfondsverordnungen, des Vergaberechts sowie des
Beihilferechts zu legen.
Aus Sicht des Gemeindeentwicklungsfonds ist es bei der Investition in einzelne Projekte entscheidend, eine transparente und sachgerechte Auswahlentscheidung zu treffen. Die Nachvollziehbarkeit
der Entscheidung kann bei verschiedenen rechtlichen Fragenstellungen relevant werden. Von besonderer Relevanz dürfte zunächst die Auslegung der Begriffe der „Marktüblichkeit“ und „marktwirtschaftlicher Kapitalgeber“ im Beihilferecht sein. Weiter ist auch aus haushaltsrechtlicher Sicht eine
sachgerechte Beurteilung der Eignung eines Projektes anhand seines Investitionsbedarfes vorzunehmen.
Mit Blick auf die Vorgaben der Strukturfondsverordnungen ist für die Frage der Förderfähigkeit als
solcher zunächst Art. 5 VO (EG) Nr. 1080/2006 relevant, da das Saarland unter die Förderkulisse „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ fällt. Weiter besteht im Saarland durch die Öffnung des Operationellen Programmes auch die Möglichkeit zu Investitionen in die „Nachhaltige
Stadtentwicklung“ nach Art. 8 VO (EG) Nr. 1080/2006. Maßgeblich für die Förderfähigkeit im Einzelnen auf Projektebene sind dann die entsprechenden Festsetzungen des Operationellen Programms
mit den Prioritätsachsen „Förderung von Wettbewerbsfähigkeit durch wachstums- und unternehmensorientierte Maßnahmen und Stärkung der Unternehmensbasis“ (1); „Forcierung des Strukturwandels durch wissensbasierte Wirtschaft, Innovation und Ausbau spezifischer Stärken“ (2) und
„Nachhaltige Stadt- und Regionalentwicklung und Ressourcenschutz“ (3).
Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die individuelle haushalterische Situation der einzelnen betroffenen Kommunen und Gemeinden Einfluss auf die Beurteilung der Rechtslage im Einzelfall haben
kann (Verschuldungsstand, Haushaltsauflagen etc.). Eine rechtliche Bewertung kann diesbezüglich
jedoch nur im Rahmen einer individuellen Prüfung mit Blick auf den konkreten Investitionszeitpunkt
erfolgen.
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ABLEITUNG EINES FINANZWIRTSCHAFTLICHEN MODELLS FÜR DEN
GEMEINDEENTWICKLUNGSFONDS SAARLAND
Ausgangspunkt der weiteren Analyse ist das Projektportfolio mit seinen Zahlungsströmen und Rentabilitäten, wie es im vorhergehenden Kapitel hergeleitet wurde. Hieraus kann im ersten Schritt der
notwendige maximale Kapitalbedarf des Gemeindeentwicklungsfonds abgeleitet werden. Danach
sind die vorgesehenen Projektfinanzierungen, die der Fonds an die einzelnen Vorhaben gewähren
soll, zu berücksichtigen, um schließlich im letzten Schritt auch die Refinanzierung des Fonds zusammen mit den Kosten des gesamten Fonds in der Fondsarchitektur zu berücksichtigen.
6.1 Kapitalbedarfsanalyse auf Fondsebene
Um den Kapitalbedarf des Gemeindeentwicklungsfonds zu ermitteln, ist zunächst festzulegen, ob die
fünf vorgestellten Starterprojekte jeweils einer Vollfinanzierung durch den Fonds bedürfen oder ob
aufgrund vorhandener komplementärer Finanzierungsquellen nur eine Teilfinanzierung eines oder
mehrerer Projekte notwendig ist.
Obwohl grundsätzlich eine Vollfinanzierung aller fünf Starterprojekte möglich wäre, da das benötigte
Finanzierungsvolumen hierzu bei 8,55 Mio. Euro und somit deutlich unter dem geplanten Fondsvolumen liegen würde, wird bei zwei Projekten, Ottweiler und Lebach, im Folgenden von einer Teilfinanzierungsannahme ausgegangen. Diese Teilfinanzierungen wurden entweder explizit als „Wunsch“
von den Projektakteuren an eine potenzielle Fondsfinanzierung geäußert (so im Fall Ottweiler) oder
wurden als eine von zwei Alternativen explizit benannt (so im Fall Lebach). Da in den Projekten Ottweiler und Lebach die Möglichkeit besteht, die Restfinanzierung über Zuschüsse aus der Städtebauförderung und im Fall von Ottweiler zusätzlich noch über einen Eigenanteil der Stadt zu finanzieren,
kann hier jeweils eine Zuschussförderung mit einer revolvierenden Finanzierung aus dem Gemeindeentwicklungsfonds kombiniert werden. Durch die Teilfinanzierung ergibt sich aus Sicht des Gemeindeentwicklungsfonds der Vorteil, dass die knappen Projektrückflüsse auf einen geringeren Kapitaleinsatz bezogen werden können, da für die Restfinanzierung über Zuschüsse keine Rückflüsse zu veranschlagen sind.
Konkret bedeutet dies, dass im Projekt Ottweiler ausgehend von einem Gesamtfinanzierungsbedarf
von 1,6 Mio. Euro 61 % über einen Zuschuss aus der Städtebauförderung (645.000 Euro) bzw. über
einen Eigenanteil der Stadt (330.000 Euro) abgedeckt werden, während die restlichen 39 %
(625.000 Euro) durch den Gemeindeentwicklungsfonds finanziert werden. Im Projekt Lebach finanziert der Gemeindeentwicklungsfonds 68 % (980.000 Euro) der gesamten Investitionssumme von
1,44 Mio. Euro, der Restbetrag wird als Zuschuss aus der Städtebauförderung gewährt.
Unter dieser Annahme der Teilfinanzierung der zwei genannten Projekte resultiert ein kumulierter
Kapitalbedarf aus den Investitionsausgaben der fünf Starterprojekte von knapp 7,113 Mio. Euro
(s. Abbildung 40).
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-500.000
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2012
2013
-1.000.000
-1.500.000
-2.000.000
-2.500.000
-3.000.000
-3.500.000
-4.000.000
Abbildung 40 – Bruttokapitalbedarf des Gemeindeentwicklungsfonds für die fünf Starterprojekte (in Euro)
Dieser Kapitalbedarf verteilt sich schwerpunktmäßig auf die Jahre 2010 und 2011, nur das Projekt
Ottweiler, für das eine dreijährige Bauphase veranschlagt wurde, weist auch noch im Jahr 2012 einen
geringfügigen Kapitalbedarf von 208.333 Euro auf (s. Abbildung 41).
2010
Zahlungsströme
- Dillingen
- Ottweiler
- Nalbach
- Neunkirchen
- Lebach
Gesamt-Zahlungsstrom
-540.000
-208.333
-334.000
-2.150.000
-490.000
-3.722.333
2011
4.800
-208.333
-334.000
-2.150.000
-490.000
-3.177.533
2012
2013
2014
2015
9.600
-208.333
41.100
374.400
80.000
296.767
14.400
440.000
41.100
374.400
80.000
949.900
19.200
15.000
41.100
374.400
80.000
529.700
24.000
15.000
41.100
374.400
80.000
534.500
…
2032
62.400
0
41.100
0
0
103.500
Abbildung 41 - Gesamtzahlungsstrom des Gemeindeentwicklungsfonds für die fünf Starterprojekte (in Euro)
Wie aus der Betrachtung der konkreten Projektzahlungsströme ersichtlich wird, liefert das Projekt in
Dillingen bereits im Jahr 2011 geringfügige Rückflüsse, während im Jahr 2012 die Rückflüsse schon
höher sind als der Kapitalbedarf. Ab dem Jahr 2013 ist der Gesamt-Zahlungsstrom des Fonds bis zum
Ende der geplanten Fondslaufzeit in 2032 durchweg positiv. Die hohen Rückflüsse direkt im Jahr 2013
sind durch die hohen Verkaufserlöse bedingt, die einmalig aus dem Projekt in Ottweiler resultieren.
Des Weiteren ist auffällig, dass der kumulierte Bruttokapitalbedarf des Gemeindeentwicklungsfonds,
d.h. ohne Berücksichtigung zwischenzeitlich schon erfolgter Rückflüsse, bei 7,113 Mio. Euro liegt und
gleichzeitig mehr als die Hälfte dieses Kapitalbedarfs (4,3 Mio. Euro) dabei nur für ein einziges Projekt, nämlich den Hotelbau auf dem Spitzbunker-Gelände in Neunkirchen, veranschlagt wird, sodass
dieses Projekt ein Finanzierungsschwergewicht bildet. Alle weiteren vier Projekte weisen einen wesentlich geringeren Kapitalbedarf zwischen 0,98 Mio. Euro (Lebach) als zweitgrößtes Projekt und 0,54
Mio. Euro (Dillingen) als kleinstes Projekt auf. Für den abgeleiteten Gesamtzahlungsstrom resultiert
eine Portfoliorendite in Form des internen Zinsfußes der Zahlungsreihe von 3,59 %, wohlgemerkt
wiederum vor Finanzierungs- und Verwaltungskosten des Fonds.
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4.000.000
2.000.000
-2.000.000
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2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
0
-4.000.000
-6.000.000
-8.000.000
Abbildung 42 – Kumulierte Entwicklung des Nettokapitalbedarfs auf Fondsebene (in Euro)
(Investitions-)
Zuschussprojekte
Managementkosten
Finanzierungskostensatz
Verfügbarer
Cashflow
Fondseinnahmen
Schuldendeckungsgrade
Kapital-/Endwerte
(Investitions-)
Darlehensprojekte
Investitionsbedarf
Kreditvolumen
(Eigen-)
Kapitaleinlage
Eigenkapital der Kommune,
Eigenkapital von Dritten (auf Projektebene)
Fördermitteleinsatz (z.B. EFRE)
Öffentliche/private Kofinanzierungen
Abbildung 43 – Ableitung der Fondsstruktur
Analysiert man nun den Nettokapitalbedarf des Gemeindeentwicklungsfonds, indem man die jeweils
ausgewiesenen Zahlungsströme pro Periode kumuliert, so wird ersichtlich, dass es bereits im Jahr
2023 gelänge, die ausgereichte Finanzierungssumme des Fonds an die fünf Starterprojekte allein aus
den Projektrückflüssen zurückzuzahlen (s. Abbildung 42). Dies wird jedoch indes nicht gelingen, wenn
man die Analyse um die bisher nicht berücksichtigten Finanzierungskosten und um die Verwaltungsbzw. Managementkosten des Fonds ergänzt. Diese Kostenkomponenten werden den Kapitalbedarf
deutlich erhöhen, da im Gemeindeentwicklungsfonds auch verzinsliches Kapital auf der Fondsebene
eingesetzt werden soll. Insofern sind nicht nur die Managementkosten, sondern auch die Refinanzierungskosten der Geschäftstätigkeit in die Fondsrechnung zu integrieren. Damit kann der endgültige
Kapitalbedarf nur im Zusammenspiel aller drei Gestaltungsparameter analog einer Projektfinanzierung gemäß dem in Abbildung 43 dargestellten Ansatz bestimmt werden.
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Zur Projektbewertung soll hierbei auf ein investitionsrechnerisches Vorteilskriterium unter Einbezug
der Finanzierungsseite zurückgegriffen werden. Im Gegensatz zum traditionellen Vorgehen im Rahmen von Projektfinanzierungen werden im Folgenden daher nicht Kapitalwerte, sondern Vermögensendwerte auf der Basis vollständiger Finanzpläne angewandt. In der rekursiven Ausgestaltung
des Vermögensendwertes erlauben erst sie die realitätsnahe Integration des unvollkommenen Kapitalmarktes mit einem gespaltenen Soll- und Habenzinsfuß, womit die für Kapitalwerte üblichen einheitlichen Kalkulationszinssätze für die Finanzierung von Fehlbeträgen und die Wiederanlage von
Überschüssen vermieden werden können.
V0 = E 0 − A0
Vt = Vt −1 + E t + ZE t − At − ZAt
für
t = 1,..., n
mit
ZAt = s ⋅ St −1
ZE t = h ⋅ H t −1
St = St −1 + K t − Tt
Zur Ermittlung der Vermögenswerte Vt (t = 0, 1, …, n) werden dazu die Fondseinnahmen (Et) jährlich
fortschreitend in einem Finanzplan mit den laufenden Ausgaben (At) für Management-, Steuer- und
Projektförderkosten sowie den Zinserträgen (ZEt) und den Zinsaufwendungen (ZAt) saldiert. In jedem
Jahr ist dabei zu prüfen, ob der Fonds einen Einnahmeüberschuss und damit die Möglichkeit zur
Wiederanlage freier (Fonds-)Mittel (Ht) zum Anlage- bzw. Habenzins (h) hat, woraus in den Folgejahren entsprechende Zinserträge resultieren. Liegt hingegen ein Ausgabenfehlbetrag vor, so resultiert
das Erfordernis einer Kapitalaufnahme (Kt), woraus in den Folgejahren entsprechende Zinsaufwendungen und Tilgungen (Tt) zur Refinanzierung der Geschäftstätigkeit erforderlich werden.
6.2 Prämissen der Fondsrechnung
Im Folgenden gilt es nun zunächst die wesentlichen Annahmen zur Fondsrechnung zu verdeutlichen,
die auch bereits mit dem kommenden Fondsmanagement inhaltlich abgestimmt wurden
(s. Abbildung 44).
So wird von einem Start der Fondstätigkeit Ende 2010 ausgegangen. Die Laufzeit des Fonds ist auf die
Projektlaufzeiten zu beziehen. Diese staffeln sich beginnend mit 16 Jahren für das Projekt Lebach
(Ende in 2026), 17 Jahre für das Projekt Neunkirchen (Ende in 2027), 20 Jahre für Ottweiler (Ende in
2030) sowie 22 Jahre für Dillingen und Nalbach (Ende in 2032). Hierbei ist hinzuzufügen, dass das
Projekt in Dillingen eigentlich eine Laufzeit bis 2040 aufweist, dies aber mit einer sehr langen Planungsperiode für den Gemeindeentwicklungsfonds einhergehen würde. Daher wird für das Projekt
Dillingen vorgeschlagen, es ebenfalls bis 2032 laufen zu lassen und danach eine Umschuldung auf einen anderen Kreditgeber vorzusehen.
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Laufzeit der Fondsgeschäftstätigkeit: 22/23 Jahre (2010–2032; Hinweis: längstes Projekt 22 Jahre)
Verwaltungs- und Managementkosten: maximal 3 % des Kapitalbeitrags des Operationellen Programms an das
Finanzierungsinstrument möglich
Fondsvolumen: 30 Mio. Euro,
davon EFRE-Anteil:
Kofinanzierung aus dem Landeshaushalt:
CEB-Darlehen:
10 Mio. Euro (33,33 %, Zuschuss)
10 Mio. Euro (33,33 %, Zuschuss)
10 Mio. Euro (33,33 %, verzinsliches Darlehen)
Konditionen des CEB-Darlehens:
Verzinsung zum 3-Monats-EURIBOR (momentan 0,65 %) + 35 Basispunkte
Laufzeit 10 Jahre, davon die ersten 5 tilgungsfrei, danach annuitätische Tilgung
Zwischenfinanzierungskosten: für einen möglichen kurzfristigen Spitzenbedarf 5 % p.a. (soweit erforderlich)
Wiederanlagezinserträge (freie Restmittel): 2,0 % p. a.
Umfang der Projektfinanzierungen:
- Vergabe von stillen Beteiligungen (später evtl. auch Darlehen und offene Beteiligungen);
- annuitätische Rückzahlung mit Laufzeiten analog der Projekte von bis zu 22 Jahre;
- Tilgungsstundungen zu Beginn (Entwicklungs- bzw. Bauphase) möglich;
- Verzinsung: 2,0 % p.a. zzgl. Gewinn- und Verlustbeteiligung am Projektende;
- typische stille Beteiligung ohne aktives Projektmanagement durch den Fonds;
- alle fünf identifizierten Projekttypen;
- Voll- und Teilfinanzierung der Projekte;
- Zyklenanzahl (bis Mittel jeweils aufgebraucht sind): 4-5mal jeder Projekttypus .
Abbildung 44 – Prämissen der Fondsrechnung
Aufgrund dieser insgesamt sehr langen Projektlaufzeiten wird im Folgenden eine Laufzeit der Geschäftstätigkeit des Fonds von 22 Jahren (bis Ende 2032) unterstellt. Soweit der Startzeitpunkt der
Fondstätigkeit aufgrund der organisatorischen Vorbereitung und politischen Entscheidung sich ggf.
um ein Jahr (auf Ende 2011) verzögert, verändert dies zunächst unter der Prämisse weiterhin bestehender Projekte nichts an der Fondsbewertung. Vielmehr würde dann (nur) die Fondstätigkeit Ende
2033 enden.
Bezüglich des Fondsmanagements gab es während der Erstellungsphase dieser Studie eine Reihe von
unterschiedlichen Auslegungen der Rechtsvorschriften, die die Entlohnung der Managementleistungen regeln. Gemäß Art. 43 der EC 1826/2006 dürfen bei Verzicht auf eine Ausschreibung maximal 3 %
des Kapitalbeitrags des Operationellen Programms an das Finanzierungsinstrument (hier: an den
Gemeindeentwicklungsfonds) als Managementkosten angesetzt werden. Aufgrund der geplanten öffentlichen Trägerschaft des Fonds werden Steuerzahlungen im Folgenden in der Fondsrechnung vernachlässigt. Sofern das Governance-Modell vorsähe, eine Ausschreibung der finanz- und kreditwirtschaftlichen Prüfung von Projektanträgen an den Gemeindeentwicklungsfonds vorzunehmen, könnte
die 3 %-Grenze überschritten werden. Zusätzlich anfallende Kosten würden in diesem Fall dann aus
dem Landeshaushalt gedeckt. Im Folgenden wird jedoch davon ausgegangen, dass die finanz- und
kreditwirtschaftliche Prüfung von der SIKB übernommen wird. Insofern werden in der folgenden
Fondsrechnung 3 % des Kapitalbeitrags des Operationellen Programms an den Gemeindeentwicklungsfonds als Verwaltungs- und Managementkosten angesetzt.
Das Fondsvolumen in der Startphase wurde innerhalb der Arbeitsgruppe mit 30 Mio. Euro festgelegt.
Im Gegensatz zu anderen bereits in der Planung befindlichen Stadtentwicklungsfonds (siehe die Konzepte zu den Stadtentwicklungsfonds z.B. in Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Berlin oder Brandenburg), bei denen immer die Bereitstellung von EFRE-Mitteln aus dem operationellen Programm an
den Stadtentwicklungsfonds in Höhe des jeweiligen maximalen Beitragssatzes erfolgte, wird beim
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Gemeindeentwicklungsfonds im Saarland eine andere Refinanzierung des Fonds gewählt. Neben einer EFRE-Starteinlage von 10 Mio. Euro, die unverzinslich in den Gemeindeentwicklungsfonds eingestellt wird, werden des Weiteren 10 Mio. Euro Landesmittel als nationale Kofinanzierung eingelegt.
Zusätzlich wird dem Fonds jedoch auch noch ein Darlehen der CEB in Höhe von 10 Mio. Euro gewährt, so dass die 30 Mio. Euro Fondskapital je zu einem Drittel aus den verschiedenen Finanzierungsquellen bereitgestellt werden.
Was die Verzinslichkeit der Einlage in den Fonds angeht, so wird im Folgenden unterstellt, dass zwei
Drittel des Fondskapitals, bestehend aus dem EFRE-Anteil und der nationalen Kofinanzierung, unverzinslich und als Zuschuss bereitgestellt werden und diese Mittel auch nicht zurückgezahlt werden
müssen. Bezüglich der Verzinsung der nationalen Kofinanzierung ergibt sich beim Gemeindeentwicklungsfonds Saarland insofern ein Unterschied zu anderen momentan in Deutschland angedachten
Konzepten für Stadtentwicklungsfonds, als dass in den meisten Modellen die nationale Kofinanzierung durch eine Förderbank (so z.B. in NRW durch die NRW.BANK oder in Brandenburg durch die IBB)
bereitgestellt wird. Diese verzichtet zwar teilweise für die Anlaufphase des Fonds auf eine Verzinsung
des eingelegten Kapitals, jedoch ist hier nicht generell von einer zinslosen Zurverfügungstellung der
Kofinanzierung auszugehen wie es jedoch im Saarland der Fall ist. Insofern ergibt sich für den Gemeindeentwicklungsfonds in dieser Hinsicht ein Kostenvorteil infolge entfallender Refinanzierungskosten des Fondskapitals für diese 10 Mio. Euro. Das letzte Drittel des Fondskapitals, welches durch
die CEB bereitgestellt wird, ist mit Refinanzierungskosten verbunden. Diese sind jedoch sehr gering
und basieren auf der Zinsentwicklung des 3-Monats-EURIBOR zuzüglich eines Aufschlags von 35 Basispunkten. Da der 3-Monats-EURIBOR zum 17. März 2010 beispielsweise bei 0,65 % lag, ergäben sich
zu diesem Zeitpunkt Refinanzierungskosten für den Fonds von (0,65 % + 0,35 % =) 1 % p.a. Diese Refinanzierungskonditionen können mit Veränderung des EURIBOR jedoch in begrenztem Umfang
schwanken. Dies ist jedoch abhängig von der zukünftigen Zinsentwicklung, weshalb im Folgenden
von einer Zinsbelastung von 1 % p.a. für die 10 Mio. Euro seitens des Fonds ausgegangen wird. Bezüglich der Rückzahlungsmodalitäten für den CEB-Kredit gilt eine Laufzeit von zehn Jahren mit fünf
tilgungsfreien Anlaufjahren. Die Tilgung erfolgt dann annuitätisch über die restlichen fünf Jahre der
Laufzeit mit der ersten fälligen Tilgungsrate am Ende des sechsten Jahres.
Sollte im Rahmen der Fondstätigkeit ein kurzfristiger Spitzenbedarf über den 30 Mio. Euro der Starteinlage erforderlich sein, wird für diese Zwischenfinanzierung ein Marktzins von derzeit ca. 5,0 % p.a.
unterstellt. Dieser Fall ist aufgrund des hohen Fondsvolumens im Vergleich zum Kapitalbedarf der
Starterprojekte in der Anfangsphase als sehr unwahrscheinlich einzuschätzen, jedoch gilt dies auch
als Annahme, wenn in den einzelnen Projekten aufgrund einer Beschränkung auf eine Teilfinanzierung, die restliche Finanzierung am Markt erfolgen muss. Sollten auf Fondsebene freie Restmittel
vorhanden sein, werden diese zu 2,0 % wieder angelegt. Diese Annahmen stellen eine konservative
Ausgangssituation dar, die im Hinblick auf ein weiteres Optimierungspotential des Fonds noch variiert werden können. Dies sieht man z.B. daran, dass die freie Mittel natürlich durch das Fondsmanagement auch in neue Projekte (die derzeit aber noch nicht feststehen) reinvestiert werden könnten.
In diesem Fall werden selbst bei einem niedrigen Kreditzins des Fonds höhere Zinserträge aus der
Wiederanlage erzielt. Zu dem weiteren Optimierungspotential erfolgen demzufolge am Ende des Kapitels weitere Ausführungen.
Hinsichtlich der Finanzierungsinstrumente, die der Gemeindeentwicklungsfonds an die Projekte
vergibt, ist zunächst nur die Vergabe von stillen Beteiligungen vorgesehen. Nach erstmaligem RückEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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fluss des Fondskapitals nach Beendigung der Starterprojekte könnten möglicherweise jedoch auch
offene Beteiligungen und Darlehen das Finanzierungsspektrum des Fonds erweitern. Das Finanzierungsspektrum ist jedoch abhängig vom gewählten Governance-Modell. Aufgrund des generell erhöhten Chancen-Risikopotenzials einer Vergabe von Eigenkapitalbeteiligungen wäre beispielsweise in
diesem Fall eine eigene Rechtspersönlichkeit des Fonds vorteilhaft. Der Vorteil einer Eigenkapitalbeteiligung gegenüber einer Fremdkapitalbereitstellung über Darlehen kommt immer dann zum Tragen, wenn Projekte Chancen auf hohe Projektüberschüsse bieten, die (weit) höher sind als der vereinbarte Fremdkapitalzins. Denn im Falle einer Darlehensfinanzierung fallen diese Projektüberschüsse den (fondsexternen) Eigenkapitalgebern zu, während bei einer Beteiligungsfinanzierung der Fonds
anteilig an den Rückflüssen partizipieren würde. Insofern wird zunächst eine stille Eigenkapitalbeteiligung des Gemeindeentwicklungsfonds bevorzugt. Die Vergabe von Darlehen sowie auch von offenen Beteiligungen durch den Gemeindeentwicklungsfonds wird zumindest für eine „zweite Finanzierungsrunde“ von integrierten Stadt- bzw. Gemeindeentwicklungsprojekten nicht ausgeschlossen.
Die Laufzeiten der Projekte des Starterportfolios des Fonds zeigen indes, dass eine derartige zweite
Finanzierungsrunde erst zu einem sehr fortgeschrittenen Zeitpunkt des Fonds zum Tragen kommt.
Denn bei den fünf Starterprojekten handelt es sich ausschließlich um Langläufer-Projekte mit einer
Laufzeit von mindestens 16 Jahren, bzw. bei dem längsten Projekt – wie oben bereits ausgeführt –
eigentlich sogar 40 Jahre. Diese langen Finanzierungszeiträume sind bei jedem einzelnen Projekt
auch unbedingt erforderlich, da bei einer Verkürzung der Finanzierungslaufzeiten der jährliche Kapitaldienst an den Fonds, bestehen aus Zins- und Tilgungsleistung, zu hoch wäre, als dass er aus den
Projektrückflüssen gezahlt werden könnte. Im Bereich der stillen Beteiligungen sind Laufzeiten von
mehr als fünf Jahren in Verbindung mit vorab festgelegten Tilgungsplänen üblich.
Um den einzelnen Projekten möglichst günstige Rückzahlungsbedingungen für die aufgenommenen
Kreditvolumina zu gewähren, gleichzeitig aber auch alle Kosten in der Geschäftstätigkeit des Fonds zu
decken, wird eine niedrige, gleichmäßige (annuitätische) Rückzahlung des Kapitals mit bis zu 22jähriger Laufzeit als sinnvoll angesehen. Ausgeschlossen werden soll die Mittelvergabe mit vorher
nicht eindeutig festgelegtem Tilgungsplan, indem z.B. die Tilgungsleistung variabel durch den sich in
der jeweiligen Periode ergebenden Cashflow determiniert wird. Eine derartige Konditionenausgestaltung hätte aus Sicht des Gemeindeentwicklungsfonds den großen Nachteil, dass die Rückflüsse an
den Fonds nicht planbar wären, sondern unmittelbar von den Projekt-Cashflows abhängen würden.
Auf diese Weise könnte evtl. die Finanzierung neuer Projekte gefährdet sein bzw. nicht planvoll erfolgen.
Dies schließt nicht aus, dass auch tilgungsfreie Anlaufjahre vereinbart werden können, da die Projekte in den ersten Jahren meist einen nur sehr geringen Cashflow generieren. Konkret sind derartige
Tilgungsstundungen „indirekt“ in den Projekten immer dann erforderlich, wenn in den ersten Jahren
der Bauphase keine Tilgung möglich ist, sondern der ausstehende Schuldenstand durch weitere Kapitalaufnahmen sogar ansteigt.
Im Hinblick auf den Finanzierungszins ist ein möglichst niedriger Wert zur weiteren Reduktion der
Projektbelastungen und zur Erreichung der jeweiligen öffentlichen Ziele angestrebt. Dieser ist in Abhängigkeit von der gewählten Refinanzierungsstruktur des Fonds zu sehen und ist auch im Hinblick
auf die Auswirkungen innerhalb der Starterprojekte festzulegen. Orientiert man sich hierbei an den
aktuellen Zinssätzen für Kommunaldarlehen, wie sie beispielsweise die KfW (teilweise unter 2,0 %)
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EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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vergibt, so erscheint ein Zins von 2,0 % derzeit realistisch. Angesichts der im vorangegangenen Kapitel abgeleiteten Projektrentabilitäten ist es auch zwingend erforderlich, günstige Finanzierungskonditionen mit langen Laufzeiten zu gewähren. Da die fünf Starterprojekte allesamt „Langläufer-Projekte“
sind und durchweg niedrige Projektrentabilitäten deutlich unter 5 % aufweisen, würden diese Projekte bei höheren Finanzierungskosten und/oder höheren Tilgungsbelastungen unvorteilhaft und die
Rückflüsse an den Fonds wären gefährdet. Insofern wird zunächst im weiteren Verlauf für die Einschätzung der Fondsmachbarkeit ein Zins von 2 % p.a. festgelegt. In der Umsetzungsphase wird das
Fondsmanagement abhängig von den aktuellen Projektrisiken und Refinanzierungskosten entscheiden müssen, ob ggf. höhere oder gar niedrigere Kreditzinsen vergeben werden können.
Des Weiteren ist zu beachten, dass mit einer stillen Beteiligung neben dem festen Mindestzins auch
immer eine Gewinn- und Verlustbeteiligung des Fonds an den Projekten erforderlich ist. Diese Beteiligung erfolgt am Ende der Projektlaufzeit und kann zusätzliche Einnahmen für den Fonds (im Falle
einer Gewinnsituation) oder die Übernahme von Ausfallkosten für den Fonds (im Falle einer Verlustsituation) bedeuten. Die Höhe der Ausfallkosten kann dabei im Vorhinein nicht beschränkt werden.
Sie ergibt sich letztlich als eine Folge der noch ausstehenden Beteiligungssumme am Projektende.
Hinsichtlich der Höhe der Gewinnbeteiligung sind in den letzten Jahren in der deutschen Rechtsprechung Vorgaben bzgl. der angemessenen Rendite im Rahmen der stillen Beteiligung entwickelt
worden. Sie liegen zwischen 15 % und 35 %. Diese Quote ist zwar letztlich vom künftigen Fondsmanagement individuell zu verhandeln, es soll jedoch im weiteren Verlauf die Mindestbeteiligung von
15 % an den Projektüberschüssen am Ende der der jeweiligen Laufzeiten unterstellt werden. Im Hinblick auf die Fondskapitalerhaltung stellt dies eine konservative Prämisse dar, welche jedoch wiederum positiv die Finanzierbarkeit auf der Projektebene unterstützt.
Gleichzeitig ist hierbei zu beachten, dass die Projekttypen und ihr Finanzierungsvolumen für den
Fonds nur eine gesamte Kapitalnachfrage von ca. 7,113 Mio. Euro erwarten lassen. Dies hatte bereits
die Kapitalbedarfsanalyse auf Fondsebene im vorhergehenden Kapitel deutlich gezeigt. Insofern können wesentlich mehr Projekte des gleichen Typus durch den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland
realisiert werden. Im Falle einer gleichmäßigen Mittelverteilung auf alle fünf Projekttypen mit entsprechenden Finanzierungsquoten gemäß Abbildung 45 lassen sich so alle Modellprojekte 4-5mal realisieren, womit insgesamt mehr als 20 Einzelprojekte innerhalb der vorgesehenen Fondslaufzeit finanziert werden könnten. Von Seiten der Mitglieder der Arbeitsgruppe wurde im Falle eines landesweiten Projektaufrufs eine entsprechende Finanzierungs- bzw. Projektnachfrage für realistisch eingeschätzt. Hier kann auf die umfangreichen Analysen im Kapitel 2.3 verwiesen werden.
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Projekt
Finanzierungstyp
Finanzierungsquote
Finanzierungskonditionen
Bemerkungen
Dillingen
Stille Beteiligung
100 %
(= 540.000 €)
22 Jahre; gleichmäßige
Rückzahlung nach 6 tilgungsfreien Anlaufjahren
Am Ende der Fondslaufzeit Umschuldung auf
anderen Kreditgeber (=
Fondsrückzahlung)
Ottweiler
Stille Beteiligung
39 %
(= 625.000 €)
20 Jahre; gleichmäßige
Rückzahlung nach 2 tilgungsfreien Anlaufjahren
Teilfinanzierung, Kombination mit Zuschuss aus
Städtebauförderung und
Eigenanteil Stadt
Nalbach
Stille Beteiligung
100 %
(= 668.000 €)
22 Jahre; gleichmäßige
Rückzahlung nach 1 tilgungsfreien Anlaufjahr
Evtl. Bildung eines ÖPPModells
Neunkirchen
Stille Beteiligung
100 %
(= 4,3 Mio. €)
15 Jahre; gleichmäßige
Rückzahlung nach 1 tilgungsfreien Anlaufjahr
Teilfinanzierung: private
Investoren finanzieren
den Rest ( 1 Mio. Euro)
für Grundstück und
Baunebenkosten
Lebach
Stille Beteiligung
68 %
(= 980.000 €)
16 Jahre; gleichmäßige
Rückzahlung nach 1 tilgungsfreien Anlaufjahr
Teilfinanzierung, Kombination mit Zuschuss aus
Städtebauförderung
Abbildung 45 – Mögliche Fondsfinanzierungen an Starterprojekte
6.3 Ergebnisse der Fondsrechnung
Legt man nunmehr die 4-5 Zyklen für die fünf Projekttypen zugrunde, leitet hieraus die Zahlungsströme des Portfolios ab und gestaltet die Fondsrechnung gemäß der im vorangegangenen Kapitel
getroffenen Prämissen, so resultiert folgender Finanzplan für den Gemeindeentwicklungsfonds(s. Abbildung 46).
+ Fondseinnahmen
+ Zinsertrag
- Fondsausgaben
- Zinsaufwand
Cashflow des Fonds
2010 Dez
-16.127.665
-16.127.665
2011
-13.403.665
277.447
-483.830
-100.000
-13.710.048
2012
902.121
3.246
-895.616
-100.000
-90.250
…
…
2030
755.834
364.355
-26.628
0
1.093.561
2031
158.644
386.227
-9.240
0
535.630
2032
180.906
396.939
-4.666
0
573.180
Abbildung 46 – Finanzplan für den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland, Teil 1 (in Euro)
Man erkennt, dass der Fonds-Cashflow einen typischen Investitionscharakter aufweist. In den ersten
zwei Jahren überwiegen die Ausgaben. Ab dem dritten Jahr liegen bis zum möglichen Ende des Fonds
(und aller Projekte) nur noch Rückflüsse in Form von Einnahmeüberschüssen vor. Im ersten Jahr tritt
dabei der höchste Ausgabenüberschuss auf. Zum Ende der Fondslaufzeit hin verringert sich der Cashflow sprunghaft in den Jahren, in denen einzelne Projekte schon komplett zurückgezahlt sind, wie
z.B. nach 2026 bzw. 2031. Da in der Fondsrechnung jedoch noch keine Reinvestitionen der freigewordenen Fondsmittel in Projekte im Sinne einer zweiten Finanzierungsrunde enthalten sind, sinken
die Einnahmen zum Ende der Fondslaufzeit ab. Es zeigt sich unter Hinzunahme von Refinanzierungs-,
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Ausfall- und Managementkosten folgender Verlauf des Fonds-Cashflows über die Gesamtlaufzeit des
Fonds hinweg (s. Abbildung 47).
5.000.000
-5.000.000
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2011 Jan
0
-10.000.000
-15.000.000
-20.000.000
Abbildung 47 – Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte Geschäftstätigkeit (inklusive Refinanzierungs-, Ausfallund Managementkosten; in Euro)
Betrachtet man die Entwicklung des gebundenen Fondskapitals, d.h. die Summe des ausgereichten
Kapitals, so wird deutlich, dass der Fonds tatsächlich nahezu exakt sein Fondsstartkapital von
30 Mio. Euro zur Finanzierung der Modellprojekte eingesetzt hat. Die Mittel würden bereits vollständig bis 2015 eingesetzt werden. Darüber hinaus gelingt eine vollständige Rückzahlung des ausgereichten Kapitals am Ende des Jahres 2031 und somit kurz vor Ende der Laufzeit des Fonds (s. Abbildung 48).
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2011 Jan
0
Abbildung 48 – Entwicklung des gebundenen Fondskapitals (Kreditausleihungen in Euro)
Im Folgenden gilt es die Auswirkungen der gewährten Fondsfinanzierungen einerseits auf der Projektebene und andererseits auf der Fondsebene im Hinblick auf die angestrebte Kapitalerhaltung zu
untersuchen. Es ist hierbei grundsätzlich zu beachten, dass es sich bei dem vorgeschlagenen FondsEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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modell nicht um eine Sollvorgabe, sondern um einen iterativen Lösungsprozess handelt. Dieser bewirkt eine schrittweise Annäherung der Fondsarchitektur an die Bedürfnisse des Saarlands, wie sich
vor allem bei einer Analyse der Auswirkungen der Fondsfinanzierungen auf die Starterprojekte recht
deutlich zeigt.
6.4 Bewertung der Fondsfinanzierung im Hinblick auf die Umsetzung öffentlicher
Ziele auf Projektebene
6.4.1
„Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ Dillingen
Durch den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland würde im „Glasfaser-Leuchtturmprojekt“ Dillingen
eine Vollfinanzierung der geplanten Investitionsausgaben von 540.000 Euro stattfinden. Als Finanzierungsinstrument wurde hierbei eine stille Beteiligung mit 20 Jahren Tilgungsdauer zu 2,0 % Festzins
aus dem Fonds an das Projekt vergeben. Von Seiten der KomCon wurde eine achtjährige Aussetzung
der Tilgung vorgeschlagen. Analysiert man den Zahlungsstrom des Projektes im Detail, so offenbart
sich, dass bis einschließlich 2012 die Rückzahlungen aus dem Projekt noch nicht ausreichen, um die
Zinszahlungen an den Fonds leisten zu können, geschweige denn einen Teilbetrag zu tilgen. Daher
steigt der Stand der Beteiligung bis 2013 durch die dadurch einsetzende Tilgungsstundung noch geringfügig an, bevor ab dem siebten Jahr ein jährlicher Kapitaldienst von 45.210 Euro bis zum Ende der
Laufzeit an den Fonds entrichtet wird. Folglich sollte die Beteiligung mit sechs tilgungsfreien Anlaufjahren gewährt werden. Abbildung 49 zeigt, dass das aufgenommene Kapital dann innerhalb von 20
Jahren vollständig an den Gemeindeentwicklungsfonds zurückfließt.
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2011 Jan
0
Abbildung 49 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Dillingen (in Euro)
Der Vergleich zwischen dem Projekt-Cashflow und den erforderlichen Kapitaldiensten an den Gemeindeentwicklungsfonds zeigt gleichzeitig auf, dass erst im Jahr 2020 der Kapitaldienst allein aus
den jährlichen Rückflüssen bestritten werden kann. In den Jahren zuvor, also zwischen 2016 und
2020 gelingt dies bei einer Deckungsquote (Debt Service Coverage = Verhältnis zwischen Cashflow
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und Kapitaldienst) unter 100 % nur dadurch, dass temporär wiederangelegte Projektrückflüsse aus
den Jahren 2013 bis 2016, in denen die Tilgungsfreistellung noch greift, ebenfalls zur Tilgung herangezogen werden können. Erst ab dem Jahr 2023, in dem das volle Einnahmepotential durch Anschluss aller 65 Einheiten an das Glasfasernetz realisiert werden kann, steigt die Deckungsquote auf
138 % an und verbleibt dann bis zum Ende der Beteiligung des Fonds konstant auf diesem Niveau
(s. Abbildung 50).
160,00%
140,00%
120,00%
100,00%
80,00%
60,00%
40,00%
20,00%
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
20
22
20
23
20
24
20
25
20
26
20
27
20
28
20
29
20
30
20
11
Ja
n
0,00%
Abbildung 50 – Entwicklung der Deckungsquote im Projekt Dillingen
Ein Risikofaktor stellt die Preisentwicklung für Telekommunikationsdienste dar. Wie bereits im Projektkapitel angesprochen wurde, ist keine Preissteigerung in den Umsätzen realisierbar. Vielmehr
sind die Preise für diese Dienste im Schnitt um jährlich 2,84 % in den letzten Jahren gefallen. Auch
wenn nicht von der Vergangenheit auf die zukünftige Entwicklung geschlossen werden kann, würde
dies eine deutliche Reduktion der Deckungsquote bewirken. Als weiterer Unsicherheitsfaktor des
Projektes in Dillingen, der in einer Veränderung des Cashflows resultieren könnte, gilt die tatsächliche Anzahl anzuschließender potenzieller Betriebe an das Glasfasernetz. Diese Zahl neuer Betriebe
wurde mit 15 prognostiziert, kann aber auch geringer (oder im besten Fall auch höher) ausfallen. Da
die Deckungsquote in den Jahren 2016 bis 2019 unter 100 % liegt, könnte eine geringere Anzahl von
Anschlüssen dazu führen, dass der Kapitaldienst an den Fonds zunächst nicht vollständig entrichtet
werden kann. Sollte jedoch langfristig die Zahl von 65 Anschlüssen zustande kommen und kein weiterer Preisverfall am Markt für Telekommunikationsdienste eintreten, wäre die finanzwirtschaftliche
Machbarkeit der Fondsfinanzierung für das Projekt Dillingen auf jeden Fall unter den veranschaulichten Prämissen gegeben.
Aus dem Projekt resultiert am Ende der Laufzeit unter den gegebenen Prämissen ein geringfügiger
Überschuss, an dem der Gemeindeentwicklungsfonds im Umfang von 15 % beteiligt ist. Hieraus resultieren geringfügige zusätzliche Einnahmen von ca. 30.000 Euro.
6.4.2
Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße Ottweiler
An das Projekt Terentiushof/Wilhelm-Heinrich-Straße in Ottweiler wird eine Teilfinanzierung über
625.000 Euro von den insgesamt zu finanzierenden 1,6 Mio. Euro durch den GemeindeentwicklungsEIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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fonds vergeben. Ebenso wie im Projekt in Dillingen wird eine stille Beteiligung mit einer Laufzeit von
20 Jahren mit annuitätischer Tilgung vergeben, jedoch müssen hier nur zwei tilgungsfreie Anlaufjahre
vereinbart werden. Da die Restfinanzierung aus Zuschüssen aus der Städtebauförderung, ergänzt um
einen Eigenanteil der Stadt, stammt, können die Projektrückflüsse komplett zur Rückzahlung an den
Gemeindeentwicklungsfonds genutzt werden, wodurch eine komplette Rückzahlung der ausgereichten Finanzierung an den Fonds in 2030 gelingt (s. Abbildung 51)
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
20
30
20
29
20
28
20
27
20
26
20
25
20
24
20
23
20
22
20
21
20
20
20
19
20
18
20
17
20
16
20
15
20
14
20
13
20
12
20
11
20
11
Ja
n
0
Abbildung 51 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Ottweiler (in Euro)
Das Projekt Ottweiler weist bezüglich seiner Rückflussstruktur die Besonderheit auf, dass diese aus
zwei Quellen entstammen, zum einen aus regelmäßigen Mieteinnahmen aus den erstellten Parkflächen auf der Wilhelm-Heinrich-Straße in Höhe von 15.000 Euro, zum anderen aber aus einmalig anfallenden Verkaufserlösen von 440.000 Euro aus dem Verkauf von Flächen an der B41 zuzüglich des
Verkaufs der Immobilien in der Wilhelm-Heinrich-Straße 31 bis 35. Unterstellt man nun, dass die Verkaufserlöse bereits direkt im Jahr nach Fertigstellung und damit in 2013 eingespielt werden können,
so gewährleisten diese einmaligen Rückflüsse, dass der Kapitaldienst von 42.528 Euro jährlich von
2013 bis 2030 geleistet werden kann. Ohne diese einmaligen Rückflüsse hingegen würden die jährlichen Mieteinnahmen von 15.000 Euro bei weitem nicht ausreichen, den Kapitaldienst zu decken. Daher wurde in der nachstehenden Ermittlung der Deckungsquote diese Verkaufserlöse, die zwischenzeitlich wiederangelegt werden und dann kontinuierlich in jedem Jahr zur Rückzahlung des Kapitaldienstes verwandt werden, mit eingerechnet (s. Abbildung 52). Eine Vernachlässigung dieser Verkaufserlöse hätte nur zu einer unzureichenden Deckungsquote von (15.000 €/42.528 € =) 35 % geführt.
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2500,00%
2000,00%
1500,00%
1000,00%
500,00%
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2011 Jan
0,00%
Abbildung 52 – Entwicklung der Deckungsquote im Projekt Ottweiler unter Berücksichtigung der Wiederanlagebeträge aus
dem einmaligen Verkaufserlös
Insofern wird an dieser Stelle nochmals deutlich, dass die Rückzahlungsfähigkeit an den Gemeindeentwicklungsfonds direkt durch den Zeitpunkt des Verkaufs der Flächen an der Bundesstraße 41 sowie der Gebäude in der Wilhelm-Heinrich-Str. 31 bis 35 determiniert wird. Kann der Verkauf nicht
bereits im Jahr 2013 realisiert werden, reicht der jährliche Rückfluss aus den Mieten der Parkflächen
von 15.000 Euro gerade einmal aus, um die Zinsen von 12.752 Euro (2 % auf den bis dato aufgelaufenen Schuldenstand) an den Fonds zu entrichten und theoretisch noch einen minimalen Betrag zu tilgen. Insofern verschlechtert sich auch die Projektrendite mit sich nach hinten verlagertem Verkaufserlös.
Aus dem Projekt resultiert am Ende der Laufzeit unter den gegebenen Prämissen ein minimaler
Überschuss, an dem der Gemeindeentwicklungsfonds im Umfang von 15 % beteiligt ist. Hieraus resultieren zusätzliche Einnahmen von ca. 750 Euro.
6.4.3
Nahwärmeversorgung der Gemeinde Nalbach
Beim Bau einer Nahwärmeversorgungsanlage in Nalbach wird durch den Gemeindeentwicklungsfonds eine Vollfinanzierung des Projektes in Höhe von 668.000 Euro gewährt. Wiederum wird eine
stille Beteiligung zu einem Festzins von 2 % p.a. vergeben, jedoch im Gegensatz zu den beiden vorangegangenen Projekten über eine Laufzeit von 22 Jahren. Aufgrund des sehr gleichmäßigen Cashflows
des Projektes mit identisch hohen Einnahmen ab dem Jahr der Inbetriebnahme (2012) wird nur eine
Rückzahlungsstundung für die Bauzeit benötigt, d.h. es wird ein rückzahlungsfreies Jahr angesetzt.
Wie aus Abbildung 53 ersichtlich, gelingt eine komplette Rückzahlung der Finanzierung an den Gemeindeentwicklungsfonds bis zum Ende der Fondslaufzeit in 2032.
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109
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
32
20
31
30
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27
26
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20
20
20
20
25
20
24
20
23
20
22
20
20
19
21
20
20
20
18
20
20
17
16
20
15
20
13
12
14
20
20
20
20
11
20
20
11
Ja
n
0
Abbildung 53 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Nalbach (in Euro)
Bei der Errechnung der Deckungsquote zeigt sich jedoch, dass diese mit konstant 103,63 % nur ganz
knapp die Rückzahlung des Kapitaldienstes an den Fonds aus den Projektrückflüssen ermöglicht. Sollten die Rückflüsse jedoch nur geringfügig niedriger ausfallen, könnte der Kapitaldienst nicht vollständig bedient werden (s. Abbildung 54).
120,00%
100,00%
80,00%
60,00%
40,00%
20,00%
20
30
20
29
20
28
20
27
20
26
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25
20
24
20
23
20
22
20
21
20
20
20
19
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18
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17
20
16
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20
14
20
13
20
12
20
11
20
11
Ja
n
0,00%
Abbildung 54 – Entwicklung der Schuldendeckungsquote im Projekt Nalbach
Hinsichtlich des Risiko-Chancen-Potenzials des Projektes Nalbach ist jedoch in diesem Zusammenhang zu konstatieren, dass der zugrundeliegende Zahlungsstrom von sehr konservativen Annahmen
ausgeht, sowohl bezüglich der Wertkomponente der Einnahmen als auch bezüglich der Mengenkomponente. Bezüglich der Wertkomponente wird einem konstanten Energiepreis über die gesamte
Laufzeit des Darlehens ausgegangen. Unterstellt man hingegen eine moderate bis hohe Energiepreissteigerung, so würden die Einnahmen aus der Energieeinsparung erheblich höher ausfallen: Bei Unterstellung einer Energiepreissteigerung, die der durchschnittlichen der vergangenen zehn Jahre von
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2,07 % p.a. entspräche, hätten sich die Einnahmen am Ende der Fondslaufzeit im Vergleich zur Ausgangssituation um 50 % gesteigert. Was die Mengenkomponente betrifft, so ergäbe sich auch hier
durchaus noch Steigerungspotenzial, wenn man den zusätzlichen Anschluss der 100 Haushalte aus
dem zweiten Bauabschnitt berücksichtigen würde. Im Vergleich zu den vorangegangenen Projekten
stehen somit in Nalbach eher die zusätzlichen Chancen im Fokus, die zu einer Erhöhung des Zahlungsstromes und somit zu einer Steigerung der Projektrentabilität führen könnten. Dies ist gleichbedeutend damit, dass trotz der knappen Deckungsquote von einer Finanzierbarkeit des Projektes
durch den Gemeindeentwicklungsfonds ausgegangen werden kann.
Aus dem Projekt resultiert am Ende der Laufzeit unter den gegebenen Prämissen ein geringfügiger
Überschuss, an dem der Gemeindeentwicklungsfonds im Umfang von 15 % beteiligt ist. Hieraus ergeben sich zusätzliche Einnahmen von ca. 5.000 Euro.
6.4.4
Stadthotel „Spitzbunker“ Neunkirchen
Zur Finanzierung des Hotelneubaus in Neunkirchen wird eine Finanzierung (nur) des Hochbauprojektes von 4,3 Mio. Euro durch den Gemeindeentwicklungsfonds angestrebt, während private Investoren eine weitere Million zur Finanzierung des Grunderwerbs sowie der Baunebenkosten beisteuern.
Die Fondsfinanzierung besteht wiederum aus einer stillen Beteiligung zu 2 % Festzins, jedoch diesmal
nur über eine Laufzeit von 15 Jahren (s. Abbildung 55).
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
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3
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20
11
Ja
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0
Abbildung 55 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Neunkirchen (in Euro)
Saldiert man die prognostizierten Einnahmen aus dem Hotelbetrieb inklusive Gastronomie mit den
dafür geplanten Ausgaben, so verbleibt bei Annahme einer 65-prozentigen Auslastung des Hotels
über die Hälfte des Jahres ein Einnahmeüberschuss von 374.400 Euro pro Jahr. Dieser reicht aus, um
den konstanten Kapitaldienst von 337.996 Euro pro Jahr an den Gemeindeentwicklungsfonds abzudecken (s. Abbildung 56).
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2024
Abbildung 56 – Entwicklung der Deckungsquote im Projekt Neunkirchen
Bei diesem Projekt muss jedoch zusätzlich berücksichtigt werden, dass private Investoren einen Beitrag von 1 Mio. Euro Eigenkapital investiert haben, der ebenfalls eine Rendite zu erwirtschaften hat.
Als Residualeinkommensbezieher erhalten Eigenkapitalgeber jedoch immer (nur) den Restbetrag, der
nach Bedienung der Gläubigeransprüche noch aus dem Projekt heraus zur Verfügung steht. Im vorliegenden Fall sind dies (374.400 € – 337.996 € =) 36.404 Euro pro Jahr. Dies entspricht einer Eigenkapitalrendite von 3,64 %. Diese Rendite ist zunächst zwar als sehr gering im Verhältnis zum hohen
Risiko der Investition zu werten, allerdings ist hierbei noch nicht berücksichtigt, dass die Eigenkapitalgeber auch das Eigentum an dem Gebäude erwerben und somit der Verkaufserlös des Gebäudes
ebenfalls an sie fällt. Im Falle einer Veräußerung zum 10fachen der Nettoeinnahmen (3,74 Mio. Euro)
resultiert immerhin für den Eigenkapitalgeber bereits eine Rendite von 11,4 % p.a. Dies muss bereits
als ausreichend für dieses Marktsegment am deutschen Immobilienmarkt angesehen werden. Hieran
ändert auch die Beteiligung des Gemeindeentwicklungsfonds wenig, da die Rendite nur von 11,4 %
auf 11,2 % absinkt. Für den Fonds ergibt sich eine zusätzliche Einnahme von ca. 95.000 Euro.
Aufgrund der Prämisse der Teilfinanzierung der Projekte Ottweiler und Lebach kommt das Finanzierungsschwergewicht des Projektes Neunkirchen noch stärker zum Tragen, als dies bei einer Vollfinanzierung der Fall wäre. Von den insgesamt durch den Fonds ausgereichten 7,113 Mio. Euro fließen
60,45 % des Finanzierungsvolumens in das Hotelprojekt. Hierdurch entsteht aus Sicht des Fonds ein
Klumpenrisiko, d.h. es findet eine unzureichende Risikodiversifikation im Gemeindeentwicklungsfonds statt. Dies äußert sich darin, dass die für den Gemeindeentwicklungsfonds konstitutiven Kapitalrückflüsse überproportional stark von der Auslastung des Hotels in Neunkirchen abhängig sind.
6.4.5
Revitalisierung der Fußgängerzone Lebach
Im letzten Projekt des Starterportfolios, welches die Revitalisierung der Fußgängerzone in Lebach
zum Ziel hat, wurde unter Risikogesichtspunkten zunächst eine Reduktion der Finanzierung auf nur
68 % der gesamten Investitionssumme anstelle einer Vollfinanzierung durch den Gemeindeentwicklungsfonds angenommen. Wiederum wird eine stille Beteiligung zu 2 % p.a. vergeben, in diesem Fall
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mit einer Laufzeit von 16 Jahren und einem rückzahlungsfreien Anlaufjahr. Wie aus Abbildung 57 ersichtlich wird, gelingt es, die Finanzierung bis zum Jahr 2026 komplett zurückzuführen.
1.200.000
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800.000
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Ja
n
0
Abbildung 57 – Entwicklung der Beteiligung im Projekt Lebach (in Euro)
Da die Restmittel aus der Städtebauförderung finanziert werden können, hat dies für den Fonds den
Vorteil, dass die jährlichen 80.000 Euro Einsparung aus entfallenden Reparaturarbeiten allein für die
Rückflüsse an den Fonds zur Verfügung stehen und das Darlehensvolumen nun geringer ist. Dies
führt zu einer konstanten Deckungsquote von 103,85 % (s. Abbildung 58).
104,50%
104,00%
103,50%
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100,00%
Abbildung 58 – Entwicklung der Deckungsquote im Projekt Lebach
Fraglich ist bei der Zahlungsstrombetrachtung indes, ob die Revitalisierung der Fußgängerzone tatsächlich nur Einsparungen im Vergleich zum Status Quo mit sich bringt, oder ob nicht zur Pflege der
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Grünflächen und zur Instandhaltung der Parkplätze ebenfalls pro Jahr ein Mehraufwand entsteht, der
noch gegengerechnet werden müsste.
Aus dem Projekt resultiert am Ende der Laufzeit unter denen gegebenen Prämissen ein geringfügiger
Überschuss, an dem der Gemeindeentwicklungsfonds im Umfang von 15 % beteiligt ist. Es ergeben
sich dadurch geringfügige zusätzliche Einnahmen von ca. 7.500 Euro.
6.5 Bewertung der Geschäftstätigkeit auf Fondsebene
Der Geschäftsplan (s. Abbildung 59) für den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland unter Zugrundelegung der ersten fünf Starterprojekte offenbart die Risiken aber auch die weiteren Optimierungschancen dieses innovativen Finanzierungsinstruments für die Stadtplanung.
Verfügbare Restmittel
Kapitalaufnahme EFRE/Land
Schuldenstand
Kapitalaufnahme CEB
Schuldenstand
Kapitalrückzahlung
Kapitalaufnahme Zwischenfinanzierung
Schuldenstand
Kapitalrückzahlung
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13.872.335
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0
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162.287
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72.037
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…
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19.311.335
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19.846.965
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20.420.145
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…
20.000.000
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20.000.000
10.000.000
10.000.000
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0
0
0
0
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0
0
0
Abbildung 59 – Finanzplan für den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland, Teil 2 (in Euro)
In Fortführung der Finanzplanung aus Kapitel 6.1 zeigt sich, dass sich nach Ablauf der insgesamt geplanten 22 Jahre ein positives Fondsvermögen von gut 0,42 Mio. Euro ergibt (s. Abbildung 60). Dieser
Betrag am Ende der Laufzeit ist als Fonds-Überschuss zu verstehen. Dies bedeutet, dass bezüglich der
drei Finanzierungsquellen des Gemeindeentwicklungsfonds
1. das Darlehen der CEB über 10 Mio. Euro zu einem Zins von 1 % bei einer Laufzeit von 10 Jahren und fünf tilgungsfreien Anlaufjahren plangemäß in 2020 vollständig zurückgezahlt wurde,
2. die nationale Kofinanzierung von 10 Mio. Euro erhalten worden ist und
3. der EFRE-Anteil von 10 Mio. nach Beendigung des Fonds wiederum zur Investition in die
nachhaltige Stadtentwicklung zur Verfügung steht.
Nach Bedienung aller drei Finanzierungsquellen verbleibt dann immer noch der besagte Überschuss
von gut 0,42 Mio. Euro bzw. 1,4 %. Dies bedeutet, dass das Mindestziel der nominellen Kapitalerhaltung eingehalten wurde.
Damit ist über die Laufzeit des Fonds das Fondskapital trotz Berücksichtigung aller Zins-, Ausfall- und
Managementkosten nominal um jährlich 0,06 % angewachsen. Berücksichtigt man eine jährliche Inflationsrate von 1,5–2,0 %, so zeigt sich, dass eine reale Fondskapitalerhaltung nicht erreicht wird.
Eine Kapitalmehrung war aufgrund des schwierigen Projektportfolios ohnehin nicht zu erwarten.
Unter den gegebenen Annahmen ist der Mehrwert im Vergleich zur Gewährung eines „verlorenen“
Zuschusses u.a. aus EFRE-Mitteln hoch. Denn nach dem Ende der Fondslaufzeit stehen immerhin
20,42 Mio. Euro, d.h. mehr als die anfangs bereitgestellten 20,0 Mio. Euro bereit (s. Abbildung 60).
Sie könnten für neue integrierte Stadt- bzw. Gemeindeentwicklungsprojekte im Saarland (auch außerhalb des Fonds) genutzt werden. Zudem wurden durch den Fonds gemäß der vorliegenden Geschäftsplanung nicht nur einfache Finanzierungsmittel an die Starterprojekte bereitgestellt, sondern
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entsprechend der vorangegangenen Analysen alle öffentlichen Interessen auf Projektebene umgesetzt.
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Abbildung 60 – Kumulierte Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte Geschäftstätigkeit (in Euro)
6.6 Weitere Optimierungschancen im künftigen Fondsmanagement
Es ist bereits an dieser Stelle herauszustellen, dass noch Chancen zur weiteren Optimierung in der
Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds im Saarland bestehen. Dem künftigen Fondsmanagement des Gemeindeentwicklungsfonds wird dabei eine entscheidende Rolle zukommen.
In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass die Erhöhung der Beteiligungsgewinne und/oder die
Verkürzung der Rückzahlungslaufzeiten zwar ebenfalls die Erhaltung des Fondskapitals verbessern
würde. Sie geht indes zu Lasten der Umsetzung öffentlicher Interessen auf der Ebene der einzelnen
Projekte. Denn letztlich bewirkt sie nur eine Verteuerung der Projektfinanzierung durch den Fonds.
Gerade diese Verschiebung in Richtung einer kommerziellen Projektfinanzierung, wie sie auch am
Kapitalmarkt angeboten wird, sollte eigentlich durch das Angebot des Gemeindeentwicklungsfonds
verhindert werden. Aus diesem Grund wird dieser Weg hier nicht weiter verfolgt.
Ähnliches gilt auch für eine weitere Reduktion der Fondsfinanzierung nur auf einzelne Teile des gesamten Investitionsbedarfs insbesondere derjenigen Projekte, die momentan eine Vollfinanzierung
durch den Fonds erhalten. Denn auch in diesem Fall muss die restliche Finanzierung wiederum aus
kommerziellen Quellen kommen. Daraus resultieren erhöhte Finanzierungskosten, die die Umsetzung der öffentlichen Projektziele einschränken oder gar gefährden. Auch die Gewährung von Bürgschaften/Garantien durch den Fonds bei paralleler Kreditvergabe durch kommerzielle Bankenpartnern würde die Finanzierungskosten auf der Projektebene erhöhen, da die Bürgschaftsgebühren und
die marktüblichen Darlehensverzinsungen nicht unter dem bislang unterstellten Festzins von 2,0 %
liegen werden. Zudem ist über Bürgschaften/Garantien ohnehin nur eine begrenzte Übernahme von
Ausfallrisiken für Finanzierungsgeber (bis zu 80 %) möglich.
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Es erscheint daher tatsächlich besser, mittels des Fondsmanagements die Rückflüsse an den Fonds in
neuen Projekten wieder anzulegen, um auf diese Weise höhere „Zinserträge“ zu realisieren und weitere öffentliche Projektziele umzusetzen. Darüber hinaus erscheint die Förderung von mehr „Kurzläuferprojekten“ und von kleineren Projekten (statt einzelner Großprojekte) aufgrund der schnelleren
Rückflüsse aber auch des niedrigeren „Klumpenrisikos“ auf der Fondsebene zielführend. Denn das
Starterportfolio des Gemeindeentwicklungsfonds zeichnet sich durch reine Langläuferprojekte aus –
die kürzeste Projektlaufzeit beträgt 16 Jahre – und darüber hinaus durch ein erhebliches Klumpenrisiko in Gestalt des Projektes Neunkirchen, das über 60 % des ausgereichten Darlehensvolumens des
gesamten Fonds auf sich vereint. In der Identifikation geeigneter weiterer Projekte zur Finanzierung
durch den Gemeindeentwicklungsfonds liegt eine Herausforderung für das künftige Fondsmanagement.
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Abbildung 61 – Kumulierte Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte Geschäftstätigkeit (Alternativszenario 1: Reduktion der Managementgebühren auf 1,50 %; in Euro)
Eine deutliche Verbesserung in der Fondskapitalerhaltung würde sich zwangsläufig ergeben, wenn es
gelänge, die Gebühren für das Fondsmanagement zu reduzieren. Aufgrund der Vergabe von stillen
Beteiligungen, die sich typischerweise durch eine fehlende eigenständige und aktive Managementtätigkeit in den Projektgesellschaften auszeichnet, könnten insbesondere bei einer Realisierung im
Rahmen einer ministeriellen Stabsstelle (vgl. die Ausführungen zu den Governance-Modellen) vermutlich deutlich niedrigere Verwaltungsgebühren erreicht werden. Soweit man z.B. einen Satz von
ca. 1,5 % für den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland zugrunde legt, resultiert ein Überschuss von
6,56 Mio. Euro (s. Abbildung 61). In diesem Fall ergibt sich ein Gesamtüberschuss von 21,88 %, woraus ein nominales Kapitalwachstum von 0,90 % pro Jahr resultiert. Es ist hier ebenfalls noch keine
reale Erhaltung des Fondskapitals gegeben.
Wenn die Managementgebühr tatsächlich reduziert wird, könnte es sich darüber hinaus als sinnvoll
erweisen, dass der Gemeindeentwicklungsfonds Saarland ein anderes Finanzierungsinstrument für
die vorgestellten Projekttypen nutzt. Als Konsequenz der Diskussion um die verschiedenen Governance-Modelle besteht auch die Möglichkeit, dass der Gemeindeentwicklungsfonds – ggf. unter Ein-
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schaltung eines Finanzinstituts - die vorgestellten Projekte durch Darlehen oder offene Beteiligungen
in Form von Risikokapital finanziert.
Im Falle der Darlehensfinanzierung zeigen die Entwicklungen in den ExWoSt-Modellvorhaben zu
Stadtentwicklungsfonds deutlich, dass in diesem Fall auch bei Einschaltung eines Finanzinstituts Managementgebühren von 1,50 % realistisch sind. Unterstellt man diesen Kostensatz und hält ansonsten die Prämissen bzgl. des Finanzierungsumfangs, der Laufzeiten und dem Festzins konstant, so resultiert aus der reinen Darlehensvergabe ein geringfügig verschlechtertes Fondsergebnis. Begründet
ist dies in dem Umstand, dass nun keine Gewinn- und Verlustbeteiligung mehr für den Fonds resultiert. Abbildung 62 zum Alternativszenario offenbart, dass der Fondsüberschuss bei 5,91 Mio. Euro
bzw. 19,69 % liegt.
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Abbildung 62 – Kumulierte Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte Geschäftstätigkeit (Alternativszenario 2:
Vergabe von Darlehen an die Projekte, Managementgebühr bei 1,50 %; in Euro)
Soweit schließlich eine Vergabe von offenen Beteiligungen, d.h. von Risikokapital an alle Projekte unterstellt wird, so fließen „nur“ statt der Beteiligungsrückzahlungen die jeweiligen (anteiligen) ProjektCashflows an den Fonds (im Falle des Projektes Neunkirchen in Höhe des Finanzierungsanteils des
Fonds im Vergleich zu den privaten Partnern). Belässt man ansonsten alle weiteren Prämissen im
Vergleich zu den vorangegangenen Szenarien unverändert (inkl. der reduzierten Managementkosten), so lässt sich das nachstehende Szenario 3 ableiten (s. Abbildung 63).
Während sich für alle Projekte grundsätzlich die Rückzahlungsfähigkeit entsprechend der bereits ausführlich vorgestellten Projekt-Cashflows verbessert, sinkt der Überschuss für den Gemeindeentwicklungsfonds geringfügig auf 5,23 Mio. Euro. Dies entspricht einem Überschuss von 17,50 % bzw. einem
jährlichen nominalen Wachstum des Fondskapitals von 0,74 %. Auch wenn damit ebenfalls „nur“ eine
nominale Kapitalerhaltung auf der Fondsebene erreicht werden kann, könnten die Vorteile auf der
Projekt- und das Governance Ebene die Umsetzung dieser Form von Projektfinanzierungen durch den
Gemeindeentwicklungsfonds Saarland legitimieren.
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Abbildung 63 - Kumulierte Entwicklung des Fonds-Cashflows über die gesamte Geschäftstätigkeit (Alternativszenario 3: Vergabe von Risikokapital (offener Beteiligungen) an die Projekte, Managementgebühr bei 1,50 %; in Euro)
In diesem Szenario sollte man indes überlegen, aufgrund des zweifelsohne größeren Verwaltungsaufwandes für das Fondsmanagement einen höheren Gebührensatz zu gewähren. Im Szenario 3
könnten bis zu 2,30 % Managementgebühren gezahlt werden, ohne dass die finanzielle Machbarkeit
des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland gefährdet ist. Denn selbst bei diesen Managementkosten
resultiert noch immer eine 100-prozentige Kapitalerhaltung, wenn auch kein nominales Kapitalwachstum mehr. Die Gewährung höherer Managementkosten erscheint im Falle der Vergabe von Risikokapital allerdings erforderlich, da in diesem Fall eine aktive Managementunterstützung durch den
Fonds auf der Projektebene über die Organmitgliedschaften (z.B. im Vorstand oder im Aufsichtsrat
der Projektgesellschaften) relevant werden kann.
Zusammenfassend lassen sich damit für den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland die nachstehenden Überschüsse in den insgesamt vier Szenarien der Fondsrechnung (inklusive der Ausgangssituation) ableiten. In allen Szenarien ist eine nominale Kapitalerhaltung gegeben, womit die finanzwirtschaftliche Machbarkeit unter den vorgegebenen Prämissen für der Projekt- und Fondsebene erfüllt
ist (s. Abbildung 64). Aus rein finanzwirtschaftlicher Sicht können damit durch den Gemeindeentwicklungsfonds Saarland grundsätzlich alle in der Diskussion stehenden Finanzierungsinstrumente (Darlehen, offene und stille Beteiligungen) genutzt werden.
Szenario
Ausgangswerte
Alternativszenario 1
Alternativszenario 2
Alternativszenario 3
Ausgestaltung
Stille Beteiligung, 3 % Managementkosten
Stille Beteiligung, 1,5 %
Managementkosten
Darlehen, 1,5 % Managementkosten
Offene Beteiligung, 1,5 %
Managementkosten
Fondsüberschuss
0,42 Mio. Euro
Nom. Kapitalwachstum
0,06 % p.a.
6,56 Mio. Euro
0,90 % p.a.
5,91 Mio. Euro
0,82 % p.a.
5,53 Mio. Euro
0,74 % p.a.
Abbildung 64 – Vergleich der nominalen Kapitalerhaltung in vier Szenarien für den Gemeindeentwicklungsfonds
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ZUSAMMENFASSENDE ABLEITUNG DER NOTWENDIGEN IMPLEMENTIERUNGSSCHRITTE
7.1 SWOT-Analyse: Mehrwert von JESSICA-Instrumenten im Saarland
Das berechnete Modell des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland zeigt, dass ein revolvierender Einsatz der EFRE-Mittel als Eigenkapitalbeteiligungen und im späteren Verlauf auch als Darlehen möglich
ist. Die dafür nötigen Rückflüsse aus den identifizierten Starterprojekten sind zwar mit (teilweise)
größeren Risiken behaftet, gleichzeitig bestehen aber weitere Optimierungsmöglichkeiten bei der
Gestaltung und Berechnung des Fondsmodells. Vor dem Hintergrund des sich verlagernden Schwerpunktes der europäischen Förderung auf die neuen EU-Mitgliedstaaten und damit verbunden mit
dem sehr wahrscheinlichen Rückgang der für Deutschland und damit auch für das Saarland zur Verfügung stehenden EFRE-Mittel, würde selbst ein geringer Kapitalverzehr des Fonds es dem Saarland
ermöglichen, auch in der Zukunft EFRE-Mittel zur Förderung von Stadtentwicklungsprojekten einzusetzen, da alle Mittel, die wieder an den Gemeindeentwicklungsfonds zurückfließen, zur erneuten
Verfügung stehen.
Diese erneute Verwendung der zurückgeflossenen Mittel unterliegt dann nicht mehr den Vorgaben
der EFRE-Verordnung, sie müssen lediglich im Sinne einer nachhaltigen Stadtentwicklung eingebracht
werden (Art. 78 (7) der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006).
Durch die Einlage der EFRE-Mittel und ihrer Kofinanzierung in den Gemeindeentwicklungsfonds gelten diese als verausgabt. Sie laufen also nicht mehr Gefahr, im Sinne der n+2-Regelung bei Nichtabrufung wieder an die Europäische Kommission zurückgeführt werden zu müssen. Der Verwendungsnachweis der EFRE-Mittel und ihrer Kofinanzierung ist erst Ende 2015 zu führen, d.h. bis dahin ist
zwingend in Projekte zu investieren und bauliche Maßnahmen umzusetzen. Mit Blick auf die in dieser
Studie vorgestellte Fondsberechnung wird deutlich, dass weitaus mehr Projekte als die fünf Starterprojekte zu Beginn der Umsetzungsphase zu identifizieren sind, um tatsächlich alle avisierten Mittel
(10 Mio. Euro EFRE + 10 Mio. Euro nationale Kofinanzierung) ausgegeben zu bekommen.
Die zusätzliche Kapitaleinlage von weiteren 10 Mio. Euro, die durch ein Darlehen der CEB dem Gemeindeentwicklungsfonds zur Verfügung gestellt wird, verschlechtert zwar das wirtschaftliche Ergebnis des Fonds durch die zu leistenden Zins- und Tilgungszahlungen und mag auch vor dem Hintergrund der beschriebenen Verausgabungsvorgabe zunächst nicht plausibel erscheinen. Allerdings besitzt dies den unstrittigen Vorteil, dass jene 10 Mio. Euro nicht den Bestimmungen der EU unterliegen
und demnach auch anderweitig als in den oben vorgestellten Bereichen eingesetzt werden können.
So können z.B. Investitionen in den Wohnungsbau über dieses Kapital gefördert werden, denen nach
den EFRE-Regelungen eine Förderung verwehrt würde. Dadurch wird dem Gemeindeentwicklungsfonds die Möglichkeit gegeben, zentrale stadtentwicklungspolitisch bedeutsame Mischnutzungsprojekte ebenfalls komplett fördern zu können.
Die Förderaktivitäten des Gemeindeentwicklungsfonds sollen trotz Zeiten leerer Kassen öffentliche
und private Investitionen in stadtentwicklungspolitische Aktivitäten erwirken. Dadurch kann eine Hebelwirkung erzielt werden, die die Höhe der eingesetzten Fördermittel um ein Vielfaches übersteigt.
Im Gegensatz zur Vergabe von Zuschüssen, bei der die öffentliche Hand faktisch nur zu Maßnahmenbeginn einen regulativen Einfluss auf ein Projekt hat, ermöglicht der Einsatz der JESSICA-Instrumente
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eine Einflussnahme im Sinne des Gemeinwohls bis hin zum Projektende. Im Falle von Eigenkapitalbeteiligungen kann sie sogar an den Projektgewinnen direkt beteiligt werden.
Die Aktivitäten des Gemeindeentwicklungsfonds ermöglichen es den saarländischen Kommunen darüber hinaus, die notwendige Kofinanzierung für Förderprojekte des Bundes und des Landes trotz
angespannter Haushaltslage aufzubringen.
Im Folgenden werden die allgemeinen Vorteile, Nachteile, Chancen und Risiken nochmals in einer
Übersicht aufgeführt:
Stärken:
•
Einsatz neuer Förderinstrumente (Eigenkapital, später auch Darlehen) in der Stadtentwicklung, womit andere Projekttypen erreicht werden als durch die bisherige Zuschussförderung.
•
Die in den Fonds eingelegten 20 Mio. Euro EFRE-Mittel und deren Kofinanzierung können
weiterhin und mehrmals verwendet werden (Revolvierung, Nachhaltige und effiziente Nutzung).
•
Das revolvierte Kapital unterliegt nicht mehr den EFRE-Bestimmungen, zweifach revolviertes
Kapital unterliegt nach Exit keinerlei Verwendungsbestimmungen mehr.
•
Durch den Einsatz der Fördermittel mit Rückzahlbedingung müssen auch private Investitionen im Sinne der Fördervoraussetzungen des Fonds getätigt werden (Hebelwirkung).
•
Der rückzahlungsbasierte Förderansatz fördert die Projektdisziplin und -nachhaltigkeit in
Vorbereitung und Umsetzung. Die bankseitige Entscheidungskompetenz über die Förderbewilligung trägt zur Reduzierung des wirtschaftlichen Risikos des Gemeindeentwicklungsfonds
bei (keine „verdeckte“ Zuschussförderung über den Fonds möglich).
•
Verringerung der n+2-Problematik durch Abrechnung der Fondseinlage bei der Einzahlung.
Schwächen:
•
Die Kofinanzierung der EFRE-Mittel muss aus dem Landeshaushalt oder per (verzinslichem)
Darlehen bestritten werden. Die bei der Zuschussförderung mögliche Kombination von Bundes- oder Landesfördermitteln ist bei der Einlage in einen Fonds nicht möglich.
•
Der späte Start der JESSICA-Initiative in der Förderperiode bedingt, dass alle EFRE-Mittel eigentlich in Zuschussprojekten gebunden sind. EFRE-Einlagen in den Fonds können nur getätigt werden, wenn diese Mittel von den avisierten Zuschussprojekten nicht rechtzeitig abgerufen werden können.
•
Hoher Verwaltungsaufwand durch neues Förderprinzip, erhöhte Verwaltungskosten durch
involvierte Bankinstitute und Fondsverwalter.
•
Verwendungsnachweispflicht für die eingesetzten EFRE- und Kofinanzierungsmittel zum Ende
der Förderperiode bleibt bestehen und erfordert eine aufwendigere Abstimmung zwischen
Förderungsempfänger, Fondsverwaltung und verantwortlicher EFRE-Verwaltungsbehörde.
Höherer Aufwand durch die getrennte Abrechnung des CEB-Darlehens.
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•
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Erhöhte Projektdisziplin führt zu mehr Aufwand bei der Beantragung der Förderung; Projekte
müssen ausgereifter sein als bisher und sich im Stadium der Finanzierungsplanung befinden,
für die typischerweise nur ein kleines Zeitfenster einplanbar ist.
Chancen:
•
Sicherung von zusätzlichen Fördermitteln für die kommenden Förderperioden (wiederholter
Einsatz der Fördermittel dieser Förderperiode) vor dem Hintergrund des sich verlagernden
geographischen Schwerpunkts der europäischen Förderpolitik und dadurch Kompensation
von zu erwartenden sinkenden Fördermittelzuweisungen.
•
Aufgrund ihres revolvierenden Charakters können die Mittel des Gemeindeentwicklungsfonds auch zur Kofinanzierung von zukünftig dem Saarland zugewiesenen EFRE-Mitteln dienen.
•
Da die Geschäftsfelder des Gemeindeentwicklungsfonds die zentralen Handlungsnotwendigkeiten der öffentlichen Hand in Bezug auf die Stadt- und Gemeindeentwicklung darstellen,
können weitere allgemeine Gemeinwohlziele erreicht werden.
•
In Zeiten der Wirtschaftskrise kann eine bewilligte JESSICA-Förderung positive Imageeffekte
auslösen (gesteigerte Kreditwürdigkeit, Bedeutungsgewinn des Projekts, ...).
•
Durch die vorgegebene Umsetzung der Ziele und Inhalte integrierter Gemeindeentwicklungskonzepte können diese aufgrund der Aktivitäten des Gemeindeentwicklungsfonds verstärkt
erreicht werden. Im Sinne einer First-loss-Regelung des öffentlichen Kapitals im Rahmen der
Finanzierungsvereinbarung zum Gemeindeentwicklungsfonds von Land und Fondsmanagement können auch höhere Finanzierungsrisiken als normalerweise vertretbar eingegangen
werden, um eine Förderung von besonders bedeutsamen Stadtentwicklungsprojekten mit
großer Gemeinwohlwirkung anzustoßen.
•
EFRE-Mittel und ihre Kofinanzierung können bis Ende 2015 auch zur Finanzierung des
Fondsmanagements eingesetzt werden, was bei der finanziellen Kompensierung der Vorleistungen (Projektprüfungs- und -auswahlprozess) hilfreich ist. Danach ist dieses Vorgehen nicht
mehr möglich, da aufgrund der Nachweispflichten bis zu diesem Datum alle diese Mittel investiert sein müssen. Aufgrund des CEB-Darlehens ist der Gemeindeentwicklungsfonds aber
nicht auf Projektrückflüsse in 2016 zwingend angewiesen, um die Fondsmanagementkosten
leisten zu können.
•
Die Kapitaleinlage durch das CEB-Darlehen kann auch für Projekte eingesetzt werden, die
nach den EFRE-Bestimmungen nicht förderfähig sind. Dies erweitert das Einsatzspektrum des
Fonds erheblich. So kann der Fonds auch wichtige Projekte fördern, in denen der förderfähige Teil über EFRE-Mittel und deren Kofinanzierung und ein nicht förderfähiger Teil über die
CEB-Darlehensmittel finanziert werden. Dies eröffnet die gesamthafte Förderung von Mischnutzungsprojekten mit Anteilen an z.B. Wohnnutzung.
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Risiken:
•
Im Fonds gebundene EFRE-Mittel können nicht mehr als Zuschüsse verausgabt werden.
•
Die in den Fonds eingelegten EFRE-Mittel müssen gemeinsam mit den zugehörigen Kofinanzierungsmitteln bis Ende 2015 einmal in Projekte investiert worden sein.
•
Die Inanspruchnahme des CEB-Darlehens schmälert die wirtschaftliche Gesamtleistung des
Fonds, da Zins- und Tilgungszahlungen bedient werden müssen.
•
Die Inkaufnahme höherer Projektrisiken zugunsten von größeren Allgemeinwohleffekten
aufgrund der First-loss-Regelung für das eingesetzte öffentliche Kapital kann zu einem deutlich schlechteren wirtschaftlichen Ergebnis des Gemeindeentwicklungsfonds führen.
•
Aufgrund der Wirtschaftskrise und der allgemeinen angespannten Haushaltslage der saarländischen Gemeinden wird der Einsatz der JESSICA-Instrumente die Möglichkeiten der
Fremdkapitalaufnahme durch Private und der Kommunaldarlehensaufnahme durch Kommunen nicht in dem ursprünglich (2005) gedachten Spektrum verbessern. Allerdings ist dies ein
zeitlich befristetes Problem.
•
Die Verwaltungsinfrastruktur ist noch nicht auf den Einsatz eines Gemeindeentwicklungsfonds ausgerichtet, die nötigen Kapazitäten für den verwaltungstechnischen Ablauf können
nur überschlägig eingeschätzt werden. Die Verortung des Gemeindeentwicklungsfonds und
seines Managements außerhalb des direkten Einflussbereiches des Landes als Kapitalgeber
wird (noch) kritisch gesehen.
•
In dieser Evaluierungsstudie wurden nur verhältnismäßig kleine Projekte als Förderungsempfänger überprüft. Eine Förderung von größeren Projekten (wie z.B. die Entwicklung der genannten großen Industriebrachen) wurde nicht analysiert, erscheint jedoch hochgradig sinnvoll.
7.2 Vorteilsbetrachtung für verschiedene Akteure
Aus Sicht der verschiedenen Akteure, die an der Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds beteiligt sind oder dessen Förderung empfangen, ergeben sich abgesehen von den im vorangegangenen
Kapitel aufgeführten allgemeinen Vorteile für diese ganz spezifische Benefit-Aspekte.
Aufgrund des integrierenden Ansatzes und der Fokussierung auf die Stadtentwicklung kommt eine
Vielzahl von Projekten grundsätzlich für eine Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds in
Frage. Das Spektrum der möglichen Projektentwicklungen erweitert sich erheblich: Zur öffentlichen
und privaten (im Sinne von kommunalen Gesellschaften) Trägerschaft in Verbindung mit öffentlicher
Zuschussförderung treten die Instrumente des Gemeindeentwicklungsfonds (Eigenkapital und später
auch Darlehen). In der praktischen Umsetzung können nun auch Grundstücke und Immobilien direkt
eingebracht werden.
Private Unternehmen kommen bislang nicht in den direkten Genuss der Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds. Bei der Beschränkung des Einsatzes der JESSICA-Instrumente auf Kommunen und kommunale Unternehmen als Zuwendungsempfänger, profitieren aus privatwirtschaftlicher Sicht nur indirekt die Unternehmen, die mit dem Bau bzw. der Ausführung der geplanten Maßnahmen beauftragt werden.
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Projekte, die aufgrund der Förderung durch den Gemeindeentwicklungsfonds erfolgreich entwickelt
wurden, können dank der erfolgreichen Überwindung des bestehenden Marktversagens zur Labelbildung und damit zum Imagegewinn des entsprechenden Stadtbezirks oder Entwicklungsgebiet beitragen. Die Projekte strahlen als Leitinvestitionen der Gemeindeentwicklung ihre positive Wirkung in die
Region aus und können somit weitere Prozesse im Sinne einer wirtschaftlich und gesellschaftlich
nachhaltigen Entwicklung befördern. Dabei können sich weitere öffentliche und auch private Investitionen in die Stadtentwicklung ergeben.
Für die private Finanzwirtschaft sind im Besonderen die mit der Einrichtung des Gemeindeentwicklungsfonds verbundenen Beratungsleistungen von Bedeutung. Klassische Betätigungsfelder, die im
Zuge dieser Entwicklung einen Bedeutungszuwachs erfahren werden, sind die Erstellung von Projektbusinessplänen für Förderanträge einerseits und die finanzwirtschaftliche Bewertung der Businesspläne andererseits. Durch die enge Zusammenarbeit zwischen dem fondsverwaltenden Bankinstitut
und den zuständigen Ministerien des Saarlandes kann die öffentliche Hand vom finanzierungsbezogenen Know-how direkt profitieren. Des Weiteren ergibt sich die Möglichkeit, dass Rentabilitätsgedanken weiteren Eingang in das Handeln auch anderer Ressorts finden, was in langfristiger Hinsicht
durchaus zu einer entsprechenden Änderung der Ausrichtung bestehender Förderprogramme führen
kann.
7.3 Zukunftspotenziale für JESSICA-Finanzierungsinstrumente im Saarland
Die Studie verdeutlicht, dass der Einsatz eines Gemeindeentwicklungsfonds in Bezug auf die Verwirklichung einer nachhaltigen Stadt- und Gemeindeentwicklung im Saarland unmittelbar sinnvoll ist. Die
gegenwärtigen stadtentwicklungspolitischen Problemfelder engen die Handlungsfähigkeit der saarländischen Kommunen immer weiter ein, privates und vor allem öffentliches Investitionskapital wird
immer knapper. Vor diesem Hintergrund zeigt diese Evaluierungsstudie, dass durch den effizienteren
Einsatz der wenigen für die Stadtentwicklung zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel nicht nur
die Ziele der öffentlichen Hand realisiert, sondern auch ein Stück weit Handlungsfähigkeit wieder zurückgewonnen werden kann. Die Instrumente des Gemeindeentwicklungsfonds treffen derzeit noch
auf keine große Nachfrage, da sie zum Einen aufgrund ihrer Neuartigkeit skeptisch bis abwartend beobachtet werden und zum Anderen aufgrund der angespannten finanziellen Haushaltslage bei der öffentlichen Hand und den Privaten die Zuschussförderung (immer noch) den Vorzug erhält, da man
die einmal zugewiesenen Mittel nicht wieder rückführen muss.
Dennoch kann davon ausgegangen werden, dass die Nachfrage nach den Förderinstrumenten des
Gemeindeentwicklungsfonds zukünftig erheblich ansteigen wird. Sollte sich der Abwärtstrend bei
den finanziellen Spielräumen der öffentlichen und privaten Akteure weiter fortsetzen, so wird auch
das „Konkurrenzprodukt“ Zuschussförderung aufgrund der allgemeinen Mittelknappheit nicht mehr
so breit eingesetzt werden können wie bisher. Zusätzlich wird dadurch auch die Bedeutung der
JESSICA-Instrumente als Kofinanzierungsmöglichkeit der Zuschussförderung steigen.
Darüber hinaus fördert der Gemeindeentwicklungsfonds aufgrund der Ausrichtung seiner Geschäftsfelder Maßnahmen in den zentralen Problembereichen der saarländischen Stadt- und Gemeindeentwicklung. Funktional problematische Stadtzentren wie z.B. in Lebach, die private Wirtschaftsunternehmen aus Einzelhandel und Gastronomie von einer Ansiedlung abhalten, gibt es auch in vielen
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anderen saarländischen Gemeinden. Eine erfolgreiche Revitalisierung aufgrund der Intervention des
Gemeindeentwicklungsfonds könnte beispielhafte Wirkung für diese anderen Gemeinden haben.
Die beiden infrastrukturbezogenen Projekte Dillingen und Nalbach stellen Investitionen in die technische Zukunft dar, mit denen sich die allgemeinen Standortfaktoren verbessern und gleichzeitig die
Kosten für die Unterhaltung der Infrastruktur verringern lassen. Damit wird aktiv zur Bewältigung von
genau den Problemen beigetragen, die aufgrund der demografischen und globalwirtschaftlichen
Entwicklung für die meisten saarländischen Gemeinden von großer Bedeutung sind.
Auch das Projekt in Neunkirchen trägt dank der Unterstützung durch den Gemeindeentwicklungsfonds zur Lösung eines in mittleren Städten ubiquitären Problems bei: für Stadt und Umland wäre
aus wirtschaftlichen und strukturellen Gründen die Ansiedlung eines Hotels dringend von Nöten; diese scheitert aber meist an dem fehlenden Betreiber. Dieses Problem kann auch nicht direkt mit Hilfe
eines Zuschusses gelöst werden, sondern bedarf der revolvierenden Instrumente des Gemeindeentwicklungsfonds. Zusätzlich zur Lösung dieses strukturellen Bedarfs ergibt sich durch die Umsetzung
eines solchen Projektes für die Gemeinde die Möglichkeit, ihre touristischen Potenziale zu aktivieren,
wie es häufig mittelgroßen Gemeinden im ländlichen Raum durch Raumordnungspläne, Leitbilder
und Entwicklungskonzeptionen empfohlen wird.
Die Umstrukturierung von innerstädtischen Problemlagen wie in Ottweiler beschreibt ebenfalls eine
typische Problemsituation in vielen saarländischen Gemeinden. Es stehen häufig notwendige Investitionen an, die am Ende der Entwicklung zwar finanzielle Rückflüsse durchaus erwarten lassen, die
aber aufgrund ihres Volumens ein Handeln der Kommunen nicht zulassen. Für private Investoren ist
der zu erwartende Projektgewinn nicht groß genug, für Banken als mögliche Fremdkapitalgeber ist
das Entwicklungsrisiko zu groß. In dieser Konstellation ist der Gemeindeentwicklungsfonds das einzig
wirksame Instrument.
7.4 Resümee und empfohlener Aktionsplan
Dem Saarland wird anhand der vorgestellten Ergebnisse dieser Evaluierungsstudie die Einrichtung eines Stadtentwicklungsfonds grundsätzlich empfohlen. Es wurde hierfür ein umsetzbares Modell entwickelt und dessen rechtlicher Rahmen beschrieben.
Der im „Nexthouse“-Modell beschriebene und von den zuständigen Staatssekretären beschlossene
Ansatz sieht eine Ansiedlung des Gemeindeentwicklungsfonds als Tochtergesellschaft der landeseigenen Strukturholding Saar vor, die im Stillen Beteiligungen (und damit Eigenkapital) an Projekte
vergibt. Das Fondsmanagement wird von einem Landesministerium (voraussichtlich das MWW, um
die Fühlungsvorteile zur EFRE-Verwaltungsbehörde nutzen zu können) mittels Geschäftsführungsvertrag in die Fondsgesellschaft entsandt; die Entscheidung über die Förderung eines Projektes wird von
externen Gutachter inhaltlich vorbereitet und vom Fondsmanagement in Abstimmung mit einem
interministeriellen Beirat (mit Vertretern aus MUEV, MWW und MF) getroffen. Diese Entscheidungssystematik ist vor allem mit Blick auf eine mögliche Erweiterung dieses Ansatzes von Bedeutung. In
einem zweiten Schritt sucht sich die Fondsgesellschaft über eine öffentliche Ausschreibung einen privaten Partner mit Banklizenz nach dem KWG, der sich an der Fondsgesellschaft beteiligt. Dadurch
wird dem Gemeindeentwicklungsfonds nun auch die Vergabe von Darlehen möglich gemacht, während gleichzeitig der Einfluss des Landes auf die Förderentscheidung über den Beirat gewährleistet
ist.
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Unbeschadet der endgültigen Entscheidung über die Struktur des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland und dessen Instrumenteneinsatz weisen alle vorgestellten JESSICA-Instrumente positive Förderwirkungen auf die Projekte auf.
Im Folgenden werden dem Saarland zur Umsetzung des Gemeindeentwicklungsfonds die weiteren
Schritte empfohlen16 (s. Abbildung 65); weitergehende Informationen zu den Besonderheiten des
aus heutiger Sicht als eher nicht wahrscheinlich erachteten erweiterten Eigenkapitalmodells (Vergabe von Risikokapital) finden sich im Anhang auf S. 131ff.
Eigenkapitalmodell
1.
Grundsatzentscheidung der zuständigen Ministerien über die Einrichtung des Gemeindeentwicklungsfonds
2.
Festlegung auf ein Geschäftsmodell (s. dazu den beispielhaften Geschäftsplan auf S. 125)
3.
Verbindliche Zusagen der zuständigen Ministerien zur Kapitaleinlage in den Gemeindeentwicklungsfonds in Bezug auf
a.
EFRE-Mittel, aus den unterschiedlichen Prioritätsachsen,
b.
landeseigene Kofinanzierungsmittel aus den Haushalten der zuständigen Ministerien sowie
c.
die Wahrnehmung des Darlehensangebots der CEB.
4.
Gründung einer Fondsgesellschaft durch das Land (Gesellschaftsvertrag, Beteiligungsvertrag. Ausgestaltung stark abhängig von Beteiligung Privater auf Fondsebene oder Projektebene, u.a. Anlagegrundsätze, Risiko-Renditeverteilung, First-Loss, steuerliche Optimierung, Exit)
5.
öffentliche Bekanntmachung der Einrichtung des Gemeindeentwicklungsfonds (z.B. über eine Förderrichtlinie – s. S 124 – oder Merkblatt)
6.
Finanzierungsvereinbarung zwischen Land und Fondsverwaltung bzw. Fonds (Funding Agreement)
7.
Durchführung einer zentralen Informationsveranstaltung für die Kommunen und kommunale Gesellschaften
8.
Prüfung der ersten Projektanträge durch die jeweils zuständigen Ministerien und danach durch das
Fondsmanagement.
9.
Strukturierung der rechtlichen Grundlagen für die einzelnen Projektförderungen (Förderverträge,
Zuwendungsverträge, Darlehensverträge)
10. Durchführung einer „Due Dilligence“ der Projekte
11. Bewilligung von Eigenkapitalbeteiligungen des GEF für akzeptierte Projektanträge
12. Eingehen der stillen Kapitalbeteiligung, Umsetzung abhängig von der Rechtsform des konkreten Projektes
13. Ausgabe der Eigenkapitalbeteiligungen
Abbildung 65 – Weitere Schritte zur Umsetzung der diskutierten Modelle des Gemeindeentwicklungsfonds Saarland
16
Auf Grundlage des Vertrags des Auftragnehmers vom 2. März 2009 und des 1. Addendums vom 30. November bzw. 7.
Dezember 2009, Leistungsbereich 6, wird der Implementierungsfahrplan dargestellt, der sich aus dem gewählten
Fondsmodell, der Governance-Struktur sowie der Zielgruppe des Fonds faktisch (noch) ergibt.
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ANHANG 1: MÖGLICHE BAUSTEINE EINES GESCHÄFTSPLANS FÜR DEN FONDS
Im Folgenden wird beispielhaft ein Geschäftsplan für den Gemeindeentwicklungsfonds (GEF) Saarland gemäß Art. 43 Abs. 2 VO (EG) 1828/2006 dargestellt, wie er zur Umsetzung des „Nexthouse“Modells notwendig wäre.
Zweck: Der Einsatz von EFRE-Mitteln zur Finanzierung von Projekten
Für den Einsatz von Darlehen, Garantien und Eigenkapitalbeteiligungen gelten die Bestimmungen des
Funding Agreements. In der Startphase des GEF werden nur stille Beteiligungen vergeben; die Vergabe von Risikokapital und Darlehen und eventuell auch Garantien soll frühestens nach Rückfluss der
ersten Darlehen aus Projekten möglich sein.
Es sollen Projekte gefördert werden, die den Kriterien der EFRE-Förderfähigkeit entsprechen und sich
in ein integriertes Gemeindeentwicklungskonzept einfügen. Sie werden dann einem der vier Geschäftsfelder des GEF (Städtebau – Lokale Wirtschaft – Infrastruktur und Umwelt – Brachflächen) zugeordnet.
Die für eine Förderung beantragten Projekte werden durch das jeweils zuständige Ministerium bearbeitet. Die Zuständigkeit ergibt sich aus Zuordnung der Projektzielsetzung zur entsprechenden Prioritätsachse des Operationellen Programms des Saarlandes für die aktuelle Förderperiode. Die maßgeblichen Kriterien bezüglich der Möglichkeit einer Förderung sind:
•
Integration in die Stadtentwicklung/Stadtplanung;
•
Erfüllung der OP-Anforderungen
Der zweite Teil der Projektprüfung erfolgt dann auf Ebene des Fondsmanagements, der sich an den
folgenden Kriterien orientiert:
•
Überprüfung der Projektwirtschaftlichkeit und der Projektrisiken (u. a. Höhe der erwarteten
Projekteinnahmen und -ausgaben über den gesamten Projektzeitraum; Überprüfung der Kapitaldienstfähigkeit; Überprüfung der Sicherheiten im Projekt; Analyse der komplementären
Finanzierungsbausteine (inklusive möglicher Investitionszuschüsse außerhalb des Fonds);
Quantifizierung der Projektrisiken für den GEF).
•
Avisierte Zielgruppen einer Förderung durch den GEF sind zunächst kommunale und kommunal dominierte gemischtwirtschaftliche Projektträger. Zu einem späteren Zeitpunkt soll
auch eine Förderung von privatwirtschaftlich dominierten sowie rein privatwirtschaftlichen
Unternehmen möglich sein.
•
Die konkrete Ausgestaltung der Projektfinanzierungen wird durch die Geschäftsbedingungen
und/oder Förderrichtlinien des Fonds festgelegt.
Das Fondsmanagement als Eigenkapitalgeber entscheidet über die Förderungsvergabe anhand der
projektbezogenen Bonität des Förderungsempfängers. Eine Übernahme von Risiken, die über diese
Bonität hinausgehen (im Sinne einer besonderen Förderung von stadtentwicklungspolitisch sehr
wichtigen Projekten) ist soweit möglich, wie die Finanzierungsvereinbarung zwischen dem Land und
dem Fondsmanagement einen „first-loss“ der öffentlichen Zuwendungen an den Fonds zulassen.
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Budget und Mittelabfluss
Der GEF wird mit einem Volumen von zunächst 30 Mio. Euro ausgestattet.
Mittelherkunft:
•
10 Mio. Euro EFRE-Mittel
•
10 Mio. Euro nationale Mittel aus dem Landeshaushalt
•
10 Mio. Euro CEB-Darlehen zu den in Kapitel 6.2 dargestellten Konditionen.
In den folgenden Jahren sollen weitere Mittel eingelegt werden. Bei der Bereitstellung von weiteren
nationalen Mitteln soll es außerdem möglich sein, weitere günstige Darlehen von Förderbanken (z. B.
der SIKB) in Anspruch zu nehmen.
In Abhängigkeit vom Stand bei der Auswahl und Vorbereitung der Projekte wird die erstmalige Bewilligung und Auszahlung der gesamten Fondsmittel bis Ende 2015 angestrebt.
Ferner wird ein revolvierender Kapitaleinsatz angestrebt, d.h. das Fondsmanagement möchte das
eingesetzte Kapital zumindest nominal zu 100 % erhalten.
Kofinanzierungspartner, Eigentumsverhältnisse und rechtliche Grundlagen
Der GEF wird als neue Gesellschaft im Eigentum des Landes gegründet. Das Fondsmanagement übernimmt eine dafür eingerichtete Stabsstelle im MWW.
Die Eigentumsverhältnisse in Bezug auf die eingezahlten Mittel und die erzielten Erträge sind in der
Verwaltungsvereinbarung fixiert. Die an der Einrichtung beteiligten Ministerien (je nach betroffener
Prioritätsachse) legen die entsprechenden EFRE-Mittel und die landeseigene Kofinanzierung in den
Fonds ein. Die CEB gewährt dem GEF das erwähnte Darlehen.
Fondsmanagement
Die Stabsstelle im MWW übernimmt die Verwaltung des Fonds. Sie verfolgt die Verwendungsnachweisprüfung, verwaltet die stillen Beteiligungen und entscheidet über die Anlage der im GEF befindlichen Mittel. Sie ist verantwortlich für
•
die abschließende Antragsprüfung und Projektbewertung (Definition eines Kriterienkataloges, Erstellung eines Scoring-Modells zur Rangreihung der Projekte, wenn die Nachfrage das
Kapitalangebot übersteigen sollte)
•
die endgültige Entscheidung über die Gewährung von stillen Beteiligungen (und zu einem
späteren Zeitpunkt auch der anderen Finanzierungsinstrumente) aus dem GEF
•
Entwicklung einer Förderleitlinie mit Festlegung der Konditionen (Laufzeit, Tilgungsplan,
Zinsbestimmung) zu denen die stillen Beteiligungen ausgegeben werden.
•
die Prüfung der Auszahlungsvoraussetzungen
•
Fonds-Controlling (Projekt-Monitoring, Berichtspflichten, langfristige Wirkungsanalyse)
Für die inhaltliche Projektantragsprüfung in den Landesministerien fallen keine Kosten an. Die Entlohnung von finanzwirtschaftlichen und sonstigen notwendigen externen Gutachten wird im Finanzierungsvertrag zwischen Land und Fondsgesellschaft festgelegt.
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Die Nachweisführung über die Verwendung der OP-Mittel (EFRE-Mittel + nationale Kofinanzierung)
bis Ende 2015 verbleibt in der Verantwortung der EFRE-Verwaltungsbehörde. Das Fondsmanagement
hat dieser Behörde die entsprechenden Nachweise zu liefern.
Begründung für den Einsatz der EFRE-Mittel
Im Saarland wird die JESSICA-Initiative der EU-Kommission aktiv aufgegriffen und entsprechend der
Bedingungen vor Ort umgesetzt. Es werden dabei die folgenden Ziele verfolgt:
•
Einrichtung eines revolvierenden Fonds für Projekte der integrierten nachhaltigen Stadt- und
Gemeindeentwicklung über das Ende der laufenden EFRE-Strukturfondsperiode hinaus
•
Verstärkte Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit der geförderten Projekte
•
Mobilisierung weiterer öffentlicher und privater Mittel für Projekte der integrierten nachhaltigen Stadt- und Gemeindeentwicklung
Dem Saarland stehen für die Förderperiode 2007–2013 in der Prioritätsachse 3 insgesamt
68,547 Mio. Euro für nachhaltige Stadtentwicklung zur Verfügung. Davon werden in der Startphase
10 Mio. Euro in den GEF eingespeist. Im weiteren Verlauf soll das Fondsvolumen weiter aufgestockt
werden.
Bislang konzentrierte sich die Förderung mit EFRE-Mitteln ausschließlich auf die Vergabe von Zuschüssen. Mit dem GEF werden neue Förderinstrumente geschaffen, die das bestehende Förderangebot ergänzen sollen.
Die Rückflüsse aus den Projekten sollen in weitere neue Projekte reinvestiert werden, wobei der GEF
dabei sein Spektrum an Förderinstrumenten Schritt für Schritt auch auf Risikokapitalbeteiligungen
und Darlehensvergaben ausweiten wird. Die Rückflüsse aus Projekten werden entsprechend der Vorgaben von Art. 78 Abs. 7 VO EG 1083/2006 für Stadtentwicklungsprojekte oder KMU weiterverwendet. Ein Einsatz für Stadtentwicklungsprojekte im Gebiet des OP wird beabsichtigt.
Bedingungen für den Ausstieg des GEF aus Projekten
In den Zuwendungsbescheiden des Fondsmanagements werden die Zuwendungsempfänger zur Beachtung und Einhaltung aller einschlägigen EFRE-Regelungen über Auflagen und Nebenbestimmungen verpflichtet. Die Einhaltung dieser Vorgaben prüft das Bankinstitut in seiner Aufgabe als Fondsmanager.
Werden bei einzelnen Projekten Verstöße gegen die geltenden nationalen und EFRE-Regularien festgestellt, die zu einer vollständigen oder anteiligen Nichtgewährung bzw. Rückforderung der EFREMittel führen, werden diese auf dem verwaltungsrechtlich vorgeschriebenen Weg durch das Fondsmanagement geltend gemacht.
Rückfließende Mittel aus Rückforderungen fließen wieder in den GEF und stehen damit wieder für
Förderungen anderer Projekte im Rahmen der integrierten nachhaltigen Stadt- und Gemeindeentwicklung zur Verfügung.
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Liquidationsvorschriften
Das Bestehen und Wirken des GEF soll nachhaltig und langfristig gesichert werden, dafür können und
sollen die notwendigen Anpassungen vorgenommen werden. Regelungen zu einer etwaigen Liquidation des Fonds sind Bestandteil der Finanzierungsvereinbarung.
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ANHANG 2: ECKPUNKTE EINER FÖRDERRICHTLINIE
•
Anlass der Förderung
EFRE-Verordnung/Operationelles Programm
•
Fördergegenstand
Projekte, die
•
Rechtsgrundlagen
•
Förderziele und -grundsätze
•
aufgrund von Marktversagen nicht realisiert werden
aber Einnahmen schaffen können,
•
Teil einer integrierten Gemeindeentwicklungsplanung sind,
•
nach EFRE-VO und Operationellem Programm förderfähig sind.
Prioritätsachsen des OP
Geschäftsfelder des GEF
•
Zuwendungsempfänger
Kommunen
Kommunale Gesellschaften
später auch private Unternehmen
•
•
Projektauswahlkriterien
Förderfähigkeit
(s. auch S. 130)
Inhaltliche Übereinstimmung mit den Förderzielen und grundsätzen
Antrags- und Auswahlverfahren
Umsetzung
Entscheidungen des Fondsmanagements über stille Beteiligungen
Änderungsanträge
Zwischen- und Verwendungsnachweise – Aufbewahrungsfristen
Auszahlungen/Rückzahlungen
•
Art, Umfang, Höhe der Förderung
Eingesetzte Förderinstrumente
Förderfähige Ausgaben/nicht förderfähige Ausgaben
Kombinationsmöglichkeiten mit Zuschussförderungen
Eigenmittel des Begünstigten
•
Rückzahlungen an den GEF
Bedingungen
Einnahmen/Sicherheiten
•
Sonstige Bestimmungen
Vorgaben der EU (Veröffentlichung)
Verzeichnis der Begünstigten (Transparenz)
Controlling/Berichtswesen
•
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Beteiligte an der Umsetzung
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ANHANG 3: MÖGLICHE STRUKTURIERUNGSVORGABE FÜR PROJEKTANTRÄGE
1.
Name des Projektes
2.
Kurzbeschreibung des Projekts
Aktuelle Nutzungsstruktur
Eigentumsverhältnisse
Baurechtssituation
Strukturpolitische Zielsetzung für und Bedeutung des Gebiets
Künftige Flächennutzungen
Beteiligte Akteure an der Projektentwicklung
Einplanung von Fördermitteln
3.
Projektphase
in der Planungsphase
in der Umsetzungsphase
bereits fertig gestellt
4.
Projekttyp
Flächenentwicklung auf neuen Grundstücksflächen/auf Brachflächen
Finanzierung Zwischenerwerb Fläche/Gebäude (keine eigene Entwicklung)
Hochbaumaßnahme Sanierung/Neubau
Hochbaumaßnahme Impulsgebung
Finanzierung Nutzungsphase von Flächen/Gebäuden
Nicht immobilienbezogene Aktivitäten
5.
Projektdaten
Laufzeit des Projektes
Investoren, Projektträger, relevante Akteure
Bestehende Planungen und Gutachten (z. B. Machbarkeitsstudie, integriertes Handlungskonzept)
Entwurf einer Geschäftsplanung auf Cashflow-Basis (mit den Projektmanagern)
6.
Einordnung der Risiken
Datenbasis der Kostenschätzung im Businessplan
Projektphasen, in denen JESSICA-Mittel benötigt werden
Einnahmenabschätzung: Zeitpunkt des Mittelrückflusses, Break-even-Punkt, Sicherheit der Erlösprognose
usw.
Bewertung der Nachfrage (Auslastung)
Planungsrisiken
Altlastenrisiko und andere nicht abschätzbare Risiken
7.
Förderfähigkeit gemäß EFRE-Regularien
Ja
Nein
Einordnung in die jeweiligen Prioritätenachsen des OP
8.
Geplante Finanzierungsarten (JESSICA-Mittel)
Darlehen
Garantie/Bürgschaft
Mezzanine-Finanzierung (Debt/Equity-Mezzanine)
Risikokapital
9.
Luftbilder, Fotos und Pläne
EIB-Evaluierungsstudie Gemeindeentwicklungsfonds Saarland – Endbericht
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ANHANG 4: RISIKOKAPITALFONDS
Zweck: Der Einsatz von EFRE-Mitteln zur Finanzierung von Projekten
Für den Einsatz von Darlehen, Garantien und Eigenkapitalbeteiligungen gelten die Bestimmungen des
Funding Agreements. Prinzipiell würden in der Startphase des GEF nur stille Beteiligungen vergeben;
die Vergabe von Darlehen kann nur nach Gewinnung eines privaten Partners mit Banklizenz erfolgen.
Die Vergabe von Beteiligungen mit Risikokapital unter Nutzung des gewonnenen privatwirtschaftlichen Know-hows wäre dann ein weiterer Entwicklungsschritt.
Der Einsatz der EFRE-Mittel über den GEF in Form eines Risikokapitalfonds erfolgt über Risikokapital.
Die Ausgestaltung des Fonds folgt hier grundsätzlich den klassischen Elementen einer Private Equity/Venture Capital-Fondsgestaltung. Unterschieden wird dazu nachfolgend zwischen der Fondsebene
und der eigentlichen Beteiligungs- bzw. Investmentebene.
Fondsebene
Je nachdem ob private Investoren auf Fondsebene beteiligt werden sollen und je nach Rechtsform
der eigenen rechtlichen Einheit differieren die Ausgestaltungselemente. In jedem Fall wären zu regeln:
•
Anlagegrundsätze, nach denen investiert wird
Soweit bereits identifizierte Projekte ausfallen, aber auch für zukünftige Beteiligungen an
weiteren Projekten, ist blindpooltypisch die Zugrundelegung bestimmter Anlagegrundsätze
erforderlich. Im Rahmen dieser Anlagegrundsätze sind die Investmentkriterien festzuhalten,
die das jeweilige Projekt, in das investiert werden soll, erfüllen muss. Hierzu gehören neben
den förderrelevanten Vorgaben [EU/Operationelles Programm] die Erfüllung bestimmter finanzwirtschaftlicher und rechtlicher Bewertungskriterien, wie sie z.B. für die in Kapitel 5.2
vorgestellte Auswahl der Starterprojekte zum Einsatz gekommen sind. Aus risikobeteiligungsrechtlicher Sicht, insbesondere der von Privatinvestoren, wird es letztlich auf das RenditeRisikoprofil ankommen, das sich anhand eines über die Anlagegrundsätze zusammengestellten Portfolios ergibt. Zu den Anlagegrundsätzen zählt nicht zuletzt auch die Festlegung der
Beteiligungskonditionen – siehe hierzu das folgende Kapitel zur Investmentebene –, die auf
Investmentebene einzuhalten sind und zu einer Projektablehnung führen, wenn sie nicht
verhandelbar sind.
•
Rendite/Risikoverteilung
In der Regelung dieser Bereiche spiegelt sich der revolvierende Charakter der Mittelvergabe
wider. Hinsichtlich der aus den EFRE-Mitteln erzielten Rendite sieht Art. 78 Abs. 7 VO (EG)
1083/2006 deren Thesaurierung bzw. deren erneuten Einsatz für Stadtentwicklungsfonds
oder KMU vor. Privatinvestoren knüpfen die Mittelvergabe dagegen an die Erwartung der Er-
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zielung einer dem Risiko angemessenen Rendite, um diese gewinnbringend vereinnahmen zu
können, was sie gemäß der Zweiten COCOF-Note 08/0002/03-EN, Punkt A.3 auch dürfen17.
•
First Loss
Insbesondere um zur Gewinnung von Privatinvestoren einen Anreiz zu setzen, ist darüber
nachzudenken, den Einsatz der EFRE-Mittel als First-Loss-Piece einzusetzen. D.h. diese Mittel
würden bei der Erwirtschaftung der Rendite nachrangig berücksichtigt bzw. bei der Verlustrealisierung vorrangig – ganz oder teilweise – eingesetzt.
•
Exit
Typischerweise erfolgt der Mitteleinsatz im Private Equity/Venture Capital-Bereich vor einem
zeitlichen Horizont von 5 bis 7 Jahren, an dessen Ende der gewinnbringende Exit steht.
Grundsätzlich kann dieser über ein Initial Public Offering (IPO) erfolgen, während bei den hier
relevanten Projekten der so genannte Trade Sale, i.e. Beteiligungsverkauf, zum Einsatz kommen wird.
Die Regelung erfolgt insbesondere im Gesellschaftsvertrag. Daneben sind Nebenabreden möglich.
Hier können ähnliche Aspekte zum Tragen kommen wie auf Investitionsebene, da es den privaten Investoren auch auf dieser Ebene um diese Punkte gehen wird.
Investmentebene
Die Festlegung der Beteiligungskonditionen erfolgt über Gesellschaftsvertrag und in der Regel Beteiligungsvertrag sowie Gesellschaftervereinbarung. Wichtige Regelungspunkte sind hier (je nach
Rechtsform der Projektgesellschaft differierend):
•
Gesellschaftsvertrag
o
Beirat (ggf. mit Beteiligung der Privatinvestoren)
Der GEF kann in den Beirat eigene oder andere von ihm normierte Personen entsenden. Über die Vertretung im Beirat kann der GEF bei entsprechender Ausgestaltung
der Beiratsbefugnisse die Geschäftsführung kontrollieren, u.a. durch Aufnahme von
Zustimmungsvorbehalten. Typisch ist auch die Regelung gesteigerter Informationsrechte gegenüber der Geschäftsführung. Auf diese Weise kann über die dem GEF als
Kapitalgebergesellschafter zustehende Rechte hinaus rechtzeitig Fehlentwicklungen
auf Projektebene vorgebeugt werden. Insbesondere großen privaten Investoren
könnte so eine größere Sicherheit im Hinblick auf ihr Investment verschafft werden.
Die detaillierte Regelung der Rechte und Pflichten der Beiratsmitglieder erfolgt ggf.
über eine Geschäftsordnung für den Beirat.
o
Geschäftsführung
Grundsätzlich wird der GEF als Investor sich nicht an der Geschäftsführung beteiligen. Um dennoch eine Kontrolle ausüben zu können, ist die gesellschaftsvertragliche
Festschreibung bestimmter Bereiche möglich und üblich, bei denen die Geschäfts-
17
„Any private contribution to an operation or a financial engineering instrument should be returned to the private entity …“.
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führung sich die Zustimmung des GEF bzw. der Investoren – ggf. über den Beirat –
einholen muss. Bereiche, in denen die Geschäftsführung schnell handeln muss, bleiben aus Praktikabilitätsgründen hiervon dann ausgenommen.
o
Gesellschafterbeschlüsse
Unabhängig von der jeweiligen Rechtsform bildet die Gesellschafterversammlung das
höchste Organ in der Projektgesellschaft, dem die Grundlagenentscheidungen vorbehalten sind. Je mehr Investoren – neben dem GEF – vorhanden sind, desto mehr
Relevanz kommt der Ausarbeitung der Beschlussregelungen zu, da von diesen das
Zustandekommen von Entscheidungen abhängig sein kann.
o
Einziehung
Im Hinblick auf die Aufnahme weiterer Investoren, insbesondere wenn der GEF
selbst sich nur mit einer Minderheitsbeteiligung beteiligt, ist darauf zu achten, dass
Einziehungsregelungen gekoppelt mit entsprechenden Abfindungsregelungen nicht
gegen den GEF verwendet werden können, sondern als ultima ratio dienen.
•
Gesellschaftervereinbarung
Hier können der GEF als Gesellschafter und die Projektgesellschafter über den Gesellschaftsvertrag hinaus ihre zukünftigen Rechtsverhältnisse ordnen. Geregelt werden solche Angelegenheiten, die nicht – je nach Rechtsform – zwingend im Gesellschaftsvertrag geregelt werden müssen bzw. die die Gesellschafter nicht offen legen wollen. Die konkrete Ausgestaltung
hängt von der jeweiligen Rechtsform der Projektgesellschaft und der Verhandlungssituation
ab.
o
Mitveräußerungspflicht
Regelungen hierzu kommen dem GEF als Investor entgegen, sich gewinnbringend
von seiner Beteiligung auch dann trennen zu können, wenn – im Rahmen eines Trade
Sales – übernehmende Investoren auch am Erwerb der Anteile der übrigen Gesellschafter interessiert sind. Diese sind dann aufgrund entsprechend vereinbarter Regelungen zur Mitveräußerung verpflichtet (drag along). Die Regelung erfolgt häufig
auch über den Gesellschaftsvertrag, ebenso wie bei den nachgenannten Mitnahmeund Vorerwerbsrechten.
o
Mitnahmerechte
Dies ist das Gegenstück zur Mitveräußerungspflicht, sprich hier kann der Berechtigte
die Mitveräußerung seiner Beteiligung von einem seine Beteiligung veräußernden
Gesellschafter verlangen.
o
Vorerwerbsrechte
Mit einem Vorerwerbsrecht kann der GEF kontrollieren, ob andere Gesellschafter in
die Projektgesellschaft aufgenommen werden. Durch Ausübung des Vorerwerbsrechts kann er das „Eindringen“ ungewollter Gesellschafter vermeiden. Will er nicht
vorerwerben, kann er über das Ziehen seiner Mitnahmerechte sich ganz aus der Investition zurückziehen.
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Exitstrategie
Über die im Gesellschaftsvertrag hinaus vorgesehenen grundsätzlichen Mittel zur
Durchführung eines Exits – Verfügungsrechte über Anteile, Auflösungsbeschluss etc.
– bietet es sich an, sich hier über Exitstrategien abzustimmen, z.B. wann dieser zeitlich vorgesehen ist etc..
o
Liquidationspräferenzen
Hiermit kann sich der GEF als Eigenkapitalinvestor eine vermögensrechtliche Besserstellung im Rahmen der Liquidation der Projektgesellschaft sichern. Nicht unüblich ist
die Regelung des double dipping, bei der der Investor nach Erlösvorzug sich den verbleibenden Mehrerlös teilt. Der Erlösvorzug besteht aus Einlage, Zuzahlung und vereinbartem Renditeaufschlag. Die Liquidationspräferenz (bzw. liquidation preference)
greift auch bei liquidationsähnlichen Vorgängen, wie Mehrheitsanteilveräußerung,
Umstrukturierung etc..
o
Mitsprache-/Informationsrechte
Über die – gesetzlich zulässigen – Informations- und Mitspracherechte des Gesellschaftsvertrages hinaus lassen sich hier, insbesondere mit Blick auf wirtschaftliche
Kennzahlen, weitere Informationsrechte vereinbaren. Dies kann etwa durch Vereinbarung der Überlassung ohnehin zu erstellender regelmäßiger Zahlenwerke sowie
eines expliziten Reportings erfolgen.
o
Bindung des vorhandenen Managements
Die Bereitstellung der Fördermittel darf vom Projektgesellschaftermanagement nicht
dazu benutzt werden können, sich durch gewinnbringenden schnellen Ausstieg aus
der Gesellschaft zu bereichern. Um das zu vermeiden, ist die Aufnahme von Bindungsinstrumentarien erforderlich, wie u.a. Haltefristen und Zwangseinziehung.
•
Beteiligungsvertrag
Um die das weitere Miteinander betreffenden Regelungen – Gesellschaftsvertrag/Gesellschaftervereinbarung – von den für den Einstieg der GEF in das Investment geltenden Vereinbarungen voneinander zu trennen, kann der GEF, wie nicht unüblich, letztere
in einem Beteiligungsvertrag mit den Projektgesellschaftern regeln. Geregelt werden meist
die folgenden Punkte.
o
Kapitalerhöhung/Einstiegsbewertung
Der Einstieg des GEF in die Projektgesellschaft kann durch Übernahme von Anteilen
der Projektgesellschafter oder im Wege der Kapitalerhöhung erfolgen. In beiden Fällen ist eine Bewertung der Projektgesellschaft erforderlich, um die Beteiligungsquote
des GEF zu ermitteln. Soweit die Projektgesellschaft keine sinnvollen Bewertungszahlen liefern kann, ist auf diskontierte Zukunftswerte abzustellen. Bereits hier kann
vorgesehen werden, dass der GEF seine Beteiligung sukzessive über mehrere Kapitalbeteiligungsrunden ausbaut, die vom Erreichen bestimmter Milestones abhängen.
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Milestones
Mit den Milestones kann der GEF Zielerreichungsmarken definieren, von deren Erreichen er sein weiteres finanzielles bzw. Fördercommittment abhängig macht. Dies
können etwa das Erreichen bestimmter Zahlen (Umsätze etc.) oder faktischer Ziele –
Bauabschnitte u.ä. – sein. Zur Vermeidung von Streitigkeiten ist hier besonders sorgfältig zu formulieren.
o
Verwässerungsschutz/Ratchet
Sollten sich im Verlauf des Investments weitere Investoren für eine Beteiligung interessieren, kann es sein, dass bis dahin der Wert der Projektgesellschaft gesunken ist,
sodass auf Basis einer dann vorzunehmenden Unternehmensbewertung die neuen
Investoren ihren Einstieg auf Basis eines ungleich günstigeren Wertes als der GEF
realisieren und damit die Beteiligung des GEF verwässern könnten. Um das zu verhindern, ist die Aushandlung einer Verwässerungsschutzklausel – antidilution – zu
empfehlen. Diese funktioniert z.B. über kostenlose Abgabe von Anteilen durch die
Projektgesellschafter oder die Einräumung von Bezugsrechten zum Nennwert. Auf
diese Weise kann sich der GEF so stellen, als wäre er ebenfalls erst auf Basis der
günstigen Bewertung eingestiegen (Full Ratchet).
o
Garantien der Projektgesellschafter
Gerade wenn die Projektgesellschaft mangels Leistungsbilanz keine aussagekräftigen
Bewertungsgrundlagen liefern kann und eine Bewertung auf Basis diskontierter Zukunftswerte vorzunehmen ist, wird es dem GEF darauf ankommen, dass die Projektgesellschafter für relevante Eckdaten Garantien übernehmen. Diese können sich insbesondere auch auf Punkte beziehen, die im Rahmen der Due Diligence von Relevanz
waren bzw. sind. Die Garantien können z.B. die finanzielle Situation der Gesellschaft
betreffen.
Der Beteiligung gehen typischerweise voran:
o
Letter of Intent –
sprich die Vereinbarung einer Absichtserklärung, in der der GEF ohne Rechtsbindungswirkung mit den Projektgesellschaftern die wesentlichen Eckdaten für das weitere Vorgehen
und die Ausgestaltung der späteren vertraglichen Vereinbarungen festlegt –,
o
Geheimhaltungsvereinbarung –
diese wird vor allem im Interesse der Projektgesellschafter liegen, da und sofern insbesondere geheimhaltungsbedürftige Daten ihres Projekts betroffen sind. Das Interesse beruht insbesondere darauf, dass mitgeteilte Informationen auch dann geheim bleiben, wenn die Parteien nicht zusammenkommen –,
o
Due Diligence –
hier ist insbesondere an Immobilien- und Umwelt-Due Diligence zu denken, also die sorgfältige Untersuchung der immobilien- und umweltrelevanten Eckdaten der Projektgesellschaft,
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insbesondere solche, die Risiken in sich bergen und die im Rahmen der auszuhandelnden
Verträge und Bewertungen Berücksichtigung finden müssen.
Neben der Direktbeteiligung an der vorhandenen Projektgesellschaft kann die Beteiligung auch
über eine Holdingstruktur erfolgen, etwa, wenn mehrere Projektgesellschaften vorhanden sind
oder sinnvoll erscheinen. Hierbei bringen die Projektgesellschafter ihre Anteile an den Projektgesellschaften in die Holding ein, an der sich der GEF beteiligt.
Insgesamt ist die Ausgestaltung sehr vom konkreten Projekt abhängig, sodass es sich vorstehend
nur um grobe Anhaltspunkte handelt. Insbesondere die hier nicht weiter angesprochene steuerliche Seite der Fondsgestaltung ist sehr davon abhängig, welcher Typ von Privatinvestor angesprochen werden soll. Die Ausarbeitung der Vertragswerke und der darin zu findenden Interessenausgleiche bietet eine sehr gute Möglichkeit, sich intensiv mit dem geplanten Verlauf des Investments auseinander zu setzen, was nicht zuletzt erforderlich ist, um das jeweils vorhandene
Risiko gleichwohl möglichst gering zu halten.
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