JURISTRAS Grundsatzpapier_02-2010_de

JURISTRAS
Grundsatzpapier
Die Rolle des
Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte
in Österreich:
Empfehlungen zur Förderung der innerstaatlichen Wirkung seiner Urteile
Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte (BIM)
A – 1010 Wien, Freyung 6/2
http://bim.lbg.ac.at
Barbara Liegl
Astrid Steinkellner
Hannes Tretter
Mit Unterstützung von
Kerstin Buchinger
Verena Neisser
Februar 2010
Projektbericht im Rahmen des Forschungsprojektes JURISTRAS, gefördert von der
Europäischen Kommission, GD Forschung, FP 6, „Citizens and Governance in a Knowledge
Based Society” (Vertragsnr. FP6-028398)
JURISTRAS – Der Straßburger Gerichtshof, Demokratie und Menschenrechte von
Individuen und Gruppen: Muster der Prozessführung, innerstaatliche Umsetzung und
nationale Reformen
Das von der Europäischen Kommission finanzierte Forschungsprojekt JURISTRAS
(September 2006 - August 2009) hat die Beziehungen zwischen Gerichten und Politik,
zwischen richterlicher Kontrolle der Menschenrechte auf supranationaler Ebene und
innerstaatlicher Politik bzw. Politikbereiche in ausgewählten europäischen Staaten untersucht.
Besonderes Augenmerk wurde auf eine Analyse der Prozessführung im Bereich der
Menschenrechte und die Umsetzung von Erkenntnissen des Europäischen Gerichtshofes für
Menschenrechte (EGMR) gelegt, ebenso auf die Wirkungen dieser Erkenntnisse auf den
nationalen Rechtschutz und gesetzgeberische Reformen. Die gemeinsame Forschungsarbeit
wurde von erfahrenen WissenschafterInnen auf dem Gebiet der Menschenrechte aus
Österreich, Belgien, Bulgarien, Deutschland, Griechenland, Italien, Rumänien,
Großbritannien und der Türkei durchgeführt. Das Ludwig Boltzmann Institut für
Menschenrechte hat die Fallstudie für Österreich ausgearbeitet.
Das Projekt hat untersucht, unter welchen Bedingungen Erkenntnisse des Straßburger
Gerichtshofes, in denen eine Verletzung von Bestimmungen der Europäischen Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) festgestellt wurde, eine
weiter reichende innerstaatliche Reform bzw. Politikänderung herbeiführen und so das Maß
an Gerechtigkeit für Individuen und Gruppen erhöhen. Ein besonderer Schwerpunkt wurde
auf die Rechtsprechung des EGMR gelegt, welche die Rechte von gesellschaftlichen
Randgruppen und Minderheiten und deren Teilnahme am öffentlichen Geschehen in einem
demokratischen Umfeld betrifft. Eine solche Rechtsprechung ist in erster Linie aus jenen
Fällen des EGMR entstanden, die hauptsächlich Verletzungen des Rechtes auf Privat- und
Familienleben, der Religions-, Glaubens- und Gewissensfreiheit, der Meinungsfreiheit, der
Vereins- und Versammlungsfreiheit oder des Diskriminierungsverbotes zum Gegenstand
hatten. Im Zuge der Forschung wurden best practices erarbeitet, wie man zum Zweck der
Vermeidung künftiger bzw. Wiedergutmachung bereits erfolgter Menschenrechtsverletzungen
nationale oder auch europäische Mechanismen besser gestalten, sowie die Rechte des
Einzelnen mit den Interessen des Staates besser in Einklang bringen kann. Darauf basierend
werden in diesem Grundsatzpapier Vorschläge gemacht, wie die Übereinstimmung der
nationalen Methoden und Politiken mit der Rechtsprechung des EGMR bestmöglich zu
gewährleisten ist. Es werden Empfehlungen für einen verstärkten Menschenrechtsschutz im
Allgemeinen und die Vermeidung der Diskriminierung von Randgruppen und Minderheiten
in Österreich im Besonderen formuliert.
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Obwohl sich das vorliegende Grundsatzpapier vor allem an österreichische
EntscheidungsträgerInnen richtet, sind wir davon überzeugt, dass die vorliegenden
Informationen und Empfehlungen in gleicher Weise wichtig für andere AkteurInnen und
Einrichtungen sind, die mit der Wahrung von Menschen- bzw. Grundrechten betraut – oder
zumindest darin eingebunden – sind, indem sie neues Rechts konzipieren oder Erkenntnisse
des EGMR in Österreich umsetzen. Angesprochen werden Personen wie zB
RegierungsbeamtInnen, VertreterInnen der Ministerien, BeamtInnen des Bundes und der
Länder, Ombudsmann-Einrichtungen, Organe des Rechtschutzes und der Gleichberechtigung,
die Menschenrechtskomissionen und -beiräte, aber auch SprecherInnen politischer Parteien
und RepräsentantInnen der verschiedenen parlamentarischen Ausschüsse. Zusätzlich zu den
Genannten werden die Forschungsergebnisse und daraus resultierenden Vorschläge für die
Justiz, JuristInnen, NGO’s und Gruppen von MenschenrechtsaktivistInnen, StudentInnen
sowie die interessierte Öffentlichkeit im Allgemeinen von Nutzen sein, um ihren Umgang mit
menschenrechtsbezogenen Aufgaben im Alltag zu erleichtern und kontinuierlich zu
verbessern.
Die österreichische Länderstudie – Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse
Die Ratifizierung der EMRK vor über 50 Jahren war in Österreich politisch unumstritten und
wurde als ein Akt der europäischen Solidarisierung angesehen. Sowohl die Regierung als
auch die Justiz waren der Meinung, dass Grundrechte innerstaatlich bereits ausreichend
garantiert seien, und dass die Ratifizierung der Konvention daher keine großen
Veränderungen bzw. kein Umdenken notwendig machen würde. Daher war es umso
überraschender, als gegen Österreich eine relativ große Anzahl von Beschwerden an den
EGMR gerichtet wurde – und bis heute gerichtet wird.
Österreich war der erste Staat, der die EMRK in seine Verfassungsrechtsordnung inkorporiert
hat. Dies hat bei der österreichischen Gesellschaft ein hohes Bewusstsein sowohl über die
rechtlichen und praktischen (Aus-)Wirkungen der Konvention geschaffen, als auch über den
Einfluss, der vom Straßburger Gerichtshof ausgeht. Eine der Hauptaufgaben des JURISTRAS
Projektes war es, auf diese Auswirkungen näher einzugehen. Etwa 90 Urteile und
Entscheidungen des EGMR, gefällt zwischen 1985 und 2007, die bürgerliche und politische
Rechte so genannter Randgruppen, einschließlich ethnischer und religiöser Minderheiten und
homosexueller Personen, zum Gegenstand hatten, wurden zu diesem Zweck studiert. Das
heißt, es wurden alle Urteile und Entscheidungen betreffend die Artikel 8 bis 11 und 14
EMRK in die Studie einbezogen, sowie jene, welche die oben genannten Gruppen zwar
betreffen, allerdings auf andere Bestimmungen der Konvention Bezug nehmen. In etwas
weniger als einem Drittel der ausgewählten Fälle waren Fremde bzw. AsylwerberInnen
involviert, es ging hierbei vor allem um Verfahren betreffend die Erlassung von
Aufenthaltsverboten nach gerichtlicher Verurteilung, Verfahren, in denen eine Verletzung des
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fairen Verfahrens im Sinne von Art. 6 EMRK behauptet wurde, oder Verfahren, die
Diskriminierungsvorwürfe aufgrund der ethnischen Herkunft einer Person zum Gegenstand
hatten. Andere wesentliche Verfahrensreihen bezogen sich auf diskriminierende Behandlung
wegen sexueller Orientierung sowie auf eine behauptete Verletzung der Presse- und
Meinungsäußerungsfreiheit, gestützt auf Artikel 10 EMRK. Insgesamt hat das Straßburger
Gericht in fast 60 Prozent der untersuchten Fälle eine Verletzung der Konvention durch
österreichische Behörden festgestellt.
Um ein genaues Bild der Implikationen der Prozessführung vor dem EGMR und des
Umsetzungsprozesses von EGMR Urteilen in Österreich zu erzielen, wurden 17 Interviews
mit unterschiedlichen ExpertInnen geführt. Die InterviewpartnerInnen reichten von
RechtswissenschafterInnen und AnwältInnen über BeamtInnen der zuständigen Ministerien,
Regierungs- und ParlamentsvertreterInnen sowie RichterInnen bis hin zu VertreterInnen von
NGO’s im Menschenrechtsbereich. Nicht überraschend gaben sämtliche befragte Personen an,
dass eine übergeordnete bzw. supranationale Kontrolle der Einhaltung von Menschenrechten
von höchster Bedeutung sei, und dass der EGMR eine entscheidende Rolle spiele, um einen
grundlegenden Menschenrechtsschwerpunkt in die nationale Rechtsentwicklung zu bringen
bzw. zu gewährleisten. Wie aber kann der Gerichtshof dieser Rolle gerecht werden?
Bereits im Jahr 1964 wurde die EMRK rückwirkend in den Verfassungsrang gehoben und mit
dem Staatsgrundgesetz von 1867 über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger, dem
ursprünglichen österreichischen Grundrechtskatalog, und den übrigen grundrechtlichen
Verfassungsbestimmungen, wie etwa dem aus Art. 7 der Bundesverfassung resultierenden
Gleichheitssatz, gleichgestellt. Damit konnte (und kann) jeglicher Verstoß gegen die
Konvention als Verletzung von verfassungsmäßig garantierten Rechten geltend gemacht
werden. Demzufolge sind alle Organe der Legislative, Exekutive und Gerichtsbarkeit dazu
verpflichtet, die Konvention zu befolgen und in ihrem Wirkungsbereich anzuwenden. Der
österreichische Gesetzgeber hat die seitens der EMRK garantierten Rechte bei der Erlassung
von Gesetzen zu berücksichtigen, und auch alle Gerichte und Verwaltungsbehörden haben die
innerstaatlichen Rechtsvorschriften konventionskonform anzuwenden bzw. auszulegen.
Beides, die verfassungsrechtliche Stellung der Konvention und das Fehlen eines „modernen“
innerstaatlichen Kataloges für Grundrechte und -freiheiten, ist Ausdruck für den großen
Stellenwert, der der EMRK in Österreich beigemessen wird. In Ausführung seiner Aufgabe,
Gesetzgebungs- und verwaltungsrechtliche Vollzugsakte im Hinblick auf ihre
Verfassungsmäßigkeit zu prüfen, hat der österreichische Verfassungsgerichtshof eine
Rechtsprechung entwickelt, die sich sehr stark an jener des EGMR orientiert. Der Oberste
Gerichtshof in Österreich, welcher wiederum die Befugnis hat, gerichtliche Entscheidungen
nachzuprüfen, hat in den letzten Jahren auch begonnen, sich mehr und mehr auf die
Straßburger Judikatur zu beziehen und eine grund- und menschenrechtlich einschlägige
Sichtweise zu entwickeln.
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Dennoch hat der Sonderstatus der Konvention in Österreich weder die unmittelbare
Durchsetzbarkeit von EGMR Entscheidungen zur Folge, noch tragen Letztere automatisch zu
einer Beseitigung von innerstaatlichen Entscheidungen oder Gesetzen bei, die im
Widerspruch zur EMRK stehen. Die innerstaatlichen Strukturen, welche die Weiterleitung
von relevanten Entscheidungen des EGMR an die zuständigen Stellen in den jeweiligen
Ministerien und Ressorts bzw. an die nationalen Gerichte zur Aufgabe haben, sind – wie auch
die jeweiligen Befugnisse der damit Betrauten – klar festgelegt. Eine bestimmte
Umsetzungsmaßnahme, die im Allgemeinen angebracht und richtig wäre, gibt es dennoch
nicht, denn die notwendigen Schritte in Reaktion auf ein Urteil des EGMR variieren von Fall
zu Fall. Die individuellen und generellen Maßnahmen der staatlichen Behörden, die als
Antwort auf Österreich betreffende Urteile des Straßburger Gerichtshofes getroffen werden,
umfassen zumeist Kompensationszahlungen, beinhalten aber auch zB die Wiederaufnahme
inländischer Verfahren, die Weitergabe von Entscheidungen und Informationen an die
zuständigen
AkteurInnen,
diverse
Änderungen
in
der
gerichtlichen
und
verwaltungsbehördlichen Praxis und gesetzliche Reformen.
Unsere Auswertungen haben gezeigt, dass – sowie ein negatives Urteil des EGMR ergangen
ist – die Umsetzungsmaßnahmen sehr oft auf Ausgleichszahlungen an die einzelnen
BeschwerdeführerInnen beschränkt bleiben. Solche Zahlungen wurden und werden in
Österreich stets unverzüglich und zur Gänze geleistet. Das Vorsehen von allgemeinen
Maßnahmen (etwa die Verabschiedung von Gesetzesnovellen), die verlangt sind um ähnliche
Menschenrechtsverletzungen in Zukunft zu vermeiden, ist naturgemäß eine komplexere
Angelegenheit. Der österreichische Gesetzgeber wurde fortwährend von der Konvention und
der Rechtsprechung der Straßburger Organe beeinflusst, indem er auf Urteile gegen
Österreich wie auch auf Entscheidungen des EGMR, die gegen andere Staaten ergingen,
reagieren musste. In seinen Reaktionen hat er dabei in vielen Fällen bewiesen, dass Österreich
den Auffassungen des EGMR durch Zusätze zu oder Beschlussfassungen von neuen Gesetzen
folgt. Ungeachtet dessen hat das gegenständliche Forschungsprojekt offengelegt, dass in
manchen Politik- bzw. Gesellschaftsbereichen seitens der österreichischen Behörden eine
gewisse Zurückhaltung besteht, die menschenrechtlichen Verpflichtungen, die in der
Konvention festgelegt und in weiterer Folge durch den Gerichtshof konkretisiert wurden, bis
ins letzte Detail umzusetzen. Tatsächlich war zu beobachten, dass jenen EGMR Urteilen
intensive Reformen folgten, die weitgehend unumstrittene Umstände betrafen, wie etwa Fälle,
die einen Verstoß gegen Art. 6 EMRK (das Recht auf ein faires Verfahren) zum Gegenstand
hatten. In solchen Fällen erfolgte relativ rasch und unbürokratisch eine rechtspolitische
Neuorientierung. Im Gegensatz dazu führte die EGMR Rechtsprechung in gewissen anderen
Bereichen nicht zu einer gleichermaßen raschen und effektiven Anpassung der
gesetzgeberischen Praxis im Sinne eines wachsenden Respekts für Menschenrechte. Vor
allem im Hinblick auf politisch heikle Bereiche – wie zB dem Asyl- und Fremdenwesen –
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schienen notwendige, umfassende gesetzliche Änderungen durch ein hohes Maß an
Einzelfallentscheidungen bzw. individuellen Maßnahmen umgangen worden zu sein (zB bei
der Aufhebung von unrechtmäßig erlassenen Aufenthaltsverboten). Dieser individuelle
Zugang bewahrte bzw. bewahrt die zuständigen österreichischen Behörden und den
Gesetzgeber vor unerwünschten öffentlichen Reaktionen, die etwa im Zusammenhang mit der
Änderung des Fremden- oder Asylrechts zum Zweck der Verbesserung der Rechtssicherheit
von Nicht-StaatsbürgerInnen üblicherweise zu erwarten sind.
Im Allgemeinen ist das öffentliche Bewusstsein für Menschenrechte sehr stark von der
politischen Tagesordnung und dem daraus resultierenden Diskurs getrieben, was zu einer
recht selektiven Wahrnehmung dieser Rechte in Österreich führt. Während manche die
Menschenrechte vorwiegend als nur zum Schutz von Minderheiten und gesellschaftlichen
Randgruppen
geschaffen
erachten,
möchten
andere
das
„Privileg“
des
Menschenrechtsschutzes auf die „hart arbeitenden“ österreichischen StaatsbürgerInnen im
Gegensatz zu Fremden bzw. Nicht-StaatsbürgerInnen beschränkt wissen. Darüber hinaus ist
das öffentliche Bewusstsein für einige Menschenrechte in bestimmten politischen Bereichen
bzw. Lebensbereichen höher als in anderen. Dieses ungleiche Bewusstsein ergibt sich aus
unterschiedlichen Faktoren. In manchen Bereichen existiert eine stärkere Lobby und stehen
der Mobilisierung der Rechte der betroffenen Individuen und Gruppierungen mehr Mittel zur
Verfügung; bestimmte Bereiche erfahren auch von der Gesellschaft größere Akzeptanz als
andere. Selbst jene NGO’s, JuristInnen und Medien, die per se einen „breiten“
Menschenrechtszugang haben, neigen dazu, gewisse Fragen öfter zu thematisieren und
kommentieren als andere. Die Setzung eines Schwerpunktes auf bestimmte Themen und der
Versuch einer strategischen Prozessführung vor dem EGMR erhöhen erwiesenermaßen die
Erfolgschancen, auf nationaler Ebene nachhaltige Veränderungen im Sinne einer Stärkung
und vermehrten Einhaltung der Menschenrechte herbeizuführen. Die Aufhebung des § 209
des österreichischen Strafgesetzbuches (StGB) etwa, der männliche Homosexuelle
diskriminierte, ist ein positives Beispiel für den Erfolg einer solchen Strategie: Obwohl die
gesetzlichen Änderungen und damit die Abschaffung der aus dieser Bestimmung
resultierenden Diskriminierungen nicht allein den Entscheidungen des EGMR zugeschrieben
werden können, hätten die bewirkten Verbesserungen nicht bzw. nicht so konsequent durch
ein Vorgehen auf nationaler Ebene alleine erreicht werden können.
Abschließend hat die Untersuchung gezeigt, dass der EGMR vor allem in jenen Fällen eine
geeignete Anlaufstelle darstellt, in denen auf nationaler Ebene bzw. seitens der nationalen
Organe das Bewusstsein für die Einhaltung der seitens der EMRK garantierten Rechte (noch)
nicht in adäquater Weise ausgeprägt und ein ausreichender Schutz daher nicht gegeben ist.
Das Rechtsschutzsystem des Europarates kann zweifellos bemerkenswerte Verbesserungen
auf innerstaatlicher Ebene bewirken, sei es durch das Herbeiführen von Änderungen der
innerstaatlichen Rechtsordnung, oder durch eine entsprechende Bewusstseinserweiterung der
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Rechtsgemeinschaft hinsichtlich jener Fälle und Umstände, die wesentlich für den Schutz der
Rechte des Einzelnen bzw. von schutzwürdigen Gruppierungen sind. Es ist das Kernziel eines
Menschenrechtsregimes, gleiche Rechte für alle zu gewährleisten und im Speziellen jene zu
schützen, die „schwach“ sind, sei es aufgrund ihrer Eigenschaft, einer Minderheit
anzugehören, sei es zufolge mangelnder finanzieller Ressourcen oder im Hinblick auf ihre
Stellung in der Gesellschaft.
Um dieses Ziel auch in Zukunft nachhaltig weiter zu verfolgen und die zahlreichen möglichen
Strategien zur Umsetzung von Entscheidungen des EGMR zu verbessern, geben wir die
folgenden Empfehlungen ab:
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STRATEGISCHE EMPFEHLUNGEN
1. Ratifikation des 12. Zusatzprotokolls zur EMRK
Das Protokoll Nr. 12 der EMRK beinhaltet ein generelles Verbot der Diskriminierung. Die
derzeitige Nicht-Diskriminierungsbestimmung der Konvention, nämlich Art 14 EMRK, ist
ausschließlich eine begrenzte, da sie die Diskriminierung lediglich auf jene Rechte
beschränkt, die in der Konvention und ihren Zusatzprotokollen garantiert sind. Das 12.
Protokoll beseitigt diese Beschränkung und gewährleistet, dass niemand aus irgendeinem
Grund durch eine öffentliche Behörde diskriminiert werden soll.
Das Protokoll Nr. 12 der EMRK wurde zur Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten des
Europarates am 4. November 2000 eröffnet und trat am 1. April 2005 in Kraft, nach 10
Ratifikationen. Bis jetzt jedoch, sind nur 17 von 47 Mitgliedern des Europarates dem neuen
Protokoll beigetreten, 20 Staaten haben unterzeichnet, aber nicht ratifiziert, darunter auch
Österreich.
Deshalb empfehlen wir, dass Österreich das 12. ZP zur EMRK ratifiziert, um Vorsorge
für ein umfassendes Diskriminierungsverbot im Bereich aller Grund- und
Freiheitsrechte zu treffen. Die Ratifizierung des 12. ZP intensiviert den Schutz vor
Diskriminierung aus Gründen des Geschlechtes, der Hautfarbe, der Sprache, der
religiösen Überzeugung, der politischen Meinung, der nationalen oder ethnischen
Herkunft oder der Zugehörigkeit zu einer Minderheit, der sexuellen Orientierung, des
Eigentums, der Geburt oder eines sonstigen Status.
2. Errichtung einer Nationalen Menschenrechtsinstitution
Das österreichische System zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, mit dem
Verfassungsgerichtshof als zentraler Rechtsschutzinstanz, war lange Zeit beispielhaft in
Europa. Inzwischen ist jedoch klar geworden, dass gerichtliche Überprüfungs- und
Kontrollmaßnahmen alleine für eine umfassende Einhaltung und den effektiven Schutz der
Menschenrechte auf innerstaatlicher Ebene, insbesondere in präventiver Hinsicht, nicht
ausreichen. Aus diesem Grunde wäre die Einrichtung einer unabhängigen und plural
zusammengesetzten nationalen Institution für eine nachhaltige Verbesserung der
gegenwärtigen Menschenrechtssituation und Vermeidung von Menschenrechtsverletzungen in
Österreich in hohem Maße förderlich.
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Die besondere Bedeutung nationaler Einrichtungen für den Schutz und die Förderung der
Menschenrechte steht seit der im Jahr 1993 in Wien abgehaltenen Weltkonferenz über die
Menschenrechte außer Zweifel. Die so genannten „Pariser Prinzipien“ der Vereinten Nationen
vom Dezember 1993 stellen eine umfassende Sammlung von Empfehlungen über die Rolle,
Zusammensetzung, den Status und das Funktionieren von solchen nationalen
Menschenrechtsinstitutionen dar und zählen jene Verantwortlichkeiten auf, die diesen
Institutionen übertragen werden sollen. Der breite Auftrag einer solchen
Menschenrechtsinstitution soll Beratungs- und Kontrollfunktionen gegenüber der
Gesetzgebung und Verwaltung, insbesondere im Hinblick auf die Tätigkeit der Polizei, der
Sicherheitsdienste und des Militärs, umfassen. Zu den Aufgaben solcher Institutionen zählen
diverse Vermittlungsbemühungen zwischen unterschiedlichen Interessenslagen ebenso wie
die Zusammenarbeit mit internationalen und Nicht-Regierungs-Organisationen. Themen wie
Menschenrechtsbildung,
Bewusstseinsförderung,
Forschung
und
Dokumentation
vervollkommnen die Vielfalt an Aufgaben, die diese Institution ausführen soll.
Die Einrichtung von Nationalen Menschenrechtsinstitutionen wird nicht nur innerhalb der
Vereinten Nationen forciert, sie steht auch auf der Tagesordnung des Europarates, der EU und
diverser nationaler Gremien. Die JURISTRAS-Forschung hat gezeigt, dass das
österreichische Menschenrechtssystem grundsätzlich effektiv ist, es jedoch etliche Lücken zu
füllen gilt, so etwa in der Umsetzung von Erkenntnissen des EGMR, die nicht in allen
Bereichen zufriedenstellend ist. Dem könnte durch die Einrichtung einer nicht-richterlichen
Institution zur Förderung und zum Schutz der Grund- und Menschenrechte adäquat begegnet
werden.
Daher empfehlen wir, in Übereinstimmung mit den „Pariser Prinzipien“ eine finanziell
und
organisatorisch
unabhängige,
pluralistische
Österreichische
Menschenrechtsinstitution zu schaffen, welche die Zuständigkeiten und Aufgaben
ergänzen soll, die durch die bestehenden Behörden und sonstigen nationalen
Institutionen bereits wahrgenommen werden. Im Besonderen sollten die staatlichen
Organe unterstützt werden, um in bestmöglicher Weise die Einhaltung der
Menschenrechte, die in der Konvention gewährleistet sind, zu ermöglichen, und eine
besondere Kontrollfunktion im Hinblick auf Maßnahmen auszuüben, die zur
ausreichenden Umsetzung der Rechtsprechung des EGMR im innerstaatlichen Bereich
notwendig sind.
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3. Bewusstseinssteigerung über die gesetzlichen Verpflichtungen und
Verantwortlichkeiten, die aus den Entscheidungen des EGMR resultieren
Die aus Verurteilungen Österreichs durch den EGMR entstehenden Verpflichtungen, folgen
dem Schema internationaler Staatenverantwortung: Zunächst muss eine begonnene oder
anhaltende Menschenrechtsverletzung unverzüglich beendet werden und Verfahren zu ihrer
Verfolgung von Amts wegen eingeleitet werden. Sodann müssen geeignete Garantien
geschaffen werden, um ähnliche Verletzungen in Zukunft zu verhindern. Die Wahl der Mittel
zur Erreichung dieser Ziele steht dem betreffenden Staat grundsätzlich frei. Die generellen
Maßnahmen reichen von der schlichten Bekanntmachung der Urteile, wodurch die zukünftige
Rechtsprechung und/oder die Verwaltungspraxis den Ansichten des EGMR angepasst werden
soll, bis hin zu gesetzlichen Änderungen, die entsprechend den Feststellungen des
Gerichtshofes notwendig sind. Des Weiteren hat Österreich für eine volle Beseitigung der
negativen Konsequenzen der jeweiligen Konventionsverletzung zu sorgen (so genannte
restitutio in integrum, d.h. den/die BeschwerdeführerIn in jene Position zu bringen, in der
er/sie ohne die Verletzung gewesen wäre). Neben der Zahlung einer gerechten Entschädigung
erscheinen oftmals auch andere individuelle Maßnahmen, wie etwa die Wiederaufnahme
eines nationalen Verfahrens, notwendig (siehe auch die Empfehlung zu 4.).
Im Laufe der Forschungsarbeit am Projekt JURISTRAS, insbesondere im Zusammenhang mit
den ExpertInneninterviews, wurde deutlich, dass sowohl die legislativen als auch die
Verwaltungsinstanzen in Österreich nur geringe Kenntnis über die Rechtsprechung des
EGMR und die verbindliche Wirkung seiner Urteile haben. Dies betrifft in erster Linie
Urteile, die unmittelbar an Österreich als betroffenen Staat gerichtet sind. Nachdem die
Entscheidungen des Gerichtshofes in der Anwendung und Auslegung innerstaatlicher Rechte
aber allgemein von Relevanz sind, sind auch jene Urteile für die österreichischen Behörden
beachtlich, die im Bezug auf andere Mitgliedstaaten des Europarates ergehen.
Deshalb empfehlen wir konkrete Schritte zu unternehmen, um das Bewusstsein
innerhalb der österreichischen Gesetzgebung und Vollziehung dahingehend zu schärfen,
dass Urteile des EGMR verbindliche Wirkung ausüben und in nationalen Abläufen und
Strukturen berücksichtigt werden müssen. Die verantwortlichen Behörden müssen über
die Nichtübereinstimmung eines von ihnen erlassenen Vollzugsaktes, der zu einer
Verurteilung durch den EGMR geführt hat, informiert und ausdrücklich dazu
angehalten werden, die nationale Rechtsordnung in Übereinstimmung mit der
Rechtsprechung des EGMR anzuwenden. Für den Fall, dass eine nationale Bestimmung
der Konvention entgegensteht, muss die Aufmerksamkeit der Gesetzgebung auf diesen
Mangel gelenkt werden (siehe die Empfehlung zu 8.). Information und
Bewusstseinssteigerung sollten durch Workshops und Seminare ergänzt werden.
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Zielgruppe dafür sollen Mitglieder der Parlamente, BeamtInnen der Ministerien und
anderes Verwaltungspersonal sowie Angehörige der Justiz sein (siehe die Empfehlung
zu 5. und 6.).
4. Wiederaufnahme von inländischen Verfahren
In gewissen Fällen ist die Beseitigung der verletzungsursächlichen, nationalen Entscheidung
die einzige adäquate Maßnahme für das Opfer einer Menschenrechtsverletzung zu sein.
Demgemäß hat das Ministerkomitee des Europarates auch eine Empfehlung an die
Mitgliedstaaten über die neuerliche Prüfung bestimmter Fälle oder die Wiederaufnahme eines
Verfahrens auf nationaler Ebene gerichtet (CoM Recommendation No. R(2000)2). Die
Verfahrenswiederaufnahme auf nationaler Ebene aufgrund einer Verurteilung durch den
EGMR ist jedoch nicht zwingend.
In Österreich – wie in vielen anderen Konventionsstaaten auch – gibt es eine Bestimmung für
die Wiederaufnahme bzw. Erneuerung von Verfahren, wenn der EGMR darin eine Verletzung
der EMRK erkannt hat. Dies ist hierzulande ausschließlich hinsichtlich strafrechtlicher
Verfahren vorgesehen. Gemäß § 363a der österreichischen Strafprozessordnung (StPO) ist ein
Strafverfahren auf Antrag zu erneuern, wenn der EGMR festgestellt hat, dass durch eine
Entscheidung oder Verfügung eines Strafgerichtes eine Verletzung der EMRK stattgefunden
hat. Das Recht zur Antragstellung ist zeitlich nicht befristet und steht sowohl den von einer
Verletzung Betroffenen als auch dem Generalprokurator offen. Die Bestimmung des § 363a
StPO wurde im Jahr 1996 hauptsächlich infolge einiger einschlägiger Urteile des EGMR
gegen Österreich verabschiedet (Lingens gegen Österreich vom, 8. Juli 1986, Oberschlick I
gegen Österreich vom 23. Mai 1991 und Kremzow gegen Österreich, 21. September 1993),
nachdem sich die (bereits vorgesehene) Nichtigkeitsbeschwerde zur Wahrung des Gesetzes
als unzureichendes Mittel erwiesen hatte.
Eine bemerkenswerte Verbesserung im Recht auf eine wirksame Beschwerde wurde durch ein
Urteil des österreichischen Obersten Gerichtshofes (OGH) im Jahr 2007 bewirkt (OGH vom
1. August 2007, 13 Os 135/06m). Dieser Entscheidung zufolge bedarf es in Österreich nicht
mehr zwingend eines Erkenntnisses des EGMR als Voraussetzung für die Erneuerung des
Strafverfahrens. Vielmehr kann auch eine vom OGH selbst – aufgrund eines Antrages auf
Erneuerung des Strafverfahrens – festgestellte Verletzung der EMRK oder eines ihrer
Zusatzprotokolle durch eine Entscheidung oder Verfügung eines untergeordneten
Strafgerichtes dazu führen. Diese Entscheidung blieb dennoch nicht ohne Diskussion, da
vielfach die Ansicht vertreten wird, dass die Aufgabe, Lücken in der Gesetzgebung zu
schließen, dem Gesetzgeber und nicht den Gerichten obliegt.
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Was nach wie vor fehlt, sind vergleichbare Instrumente, um auch Verfahren in
Verwaltungsangelegenheiten und Zivilrechtssachen wiederaufzunehmen bzw. zu erneuern.
Daraus ergibt sich eine Lücke im Rechtschutz, wie einzelne Urteile des EGMR (Gaygusuz
gegen Österreich vom 16. September 1996, Jancikova gegen Österreich vom 7. April 2005)
bereits aufgezeigt haben. Hinsichtlich des Verwaltungsstrafrechtes wird an einer dem § 363a
StPO ähnlichen Bestimmung gearbeitet, wobei der Zeitpunkt der tatsächlichen
Verabschiedung dieser Bestimmung derzeit noch nicht absehbar ist. Im Hinblick auf die
Wiederaufnahme zivilrechtlicher Verfahren ist aufgrund erheblicher Bedenken betreffend die
Rechtskraft derselben und den damit zusammenhängenden Vertrauensschutz eine Anpassung
derzeit noch nicht absehbar, wobei letzterem Problem mittels einer Schadenersatzlösung
begegnet werden könnte.
Daher empfehlen wir, dass der Gesetzgeber die Mängel im Rechtschutz der von einer
vom EGMR festgestellten Konventionsverletzung Betroffenen durch die
Verabschiedung von dem § 363a StPO gleichgelagerten Bestimmungen auch im Bereich
des Verwaltungs- und des Zivilprozessrechtes beheben soll. In Fällen, in denen
innerstaatliche Urteile bereits rechtskräftig geworden sind, soll angedacht werden, die
Bestimmungen über die Staatshaftung anzuwenden, um dem bona fide Prinzip im
Hinblick auf die Rechtsposition Dritter ausreichend Rechnung zu tragen.
5. Menschenrechtsbildung und berufsbegleitende Weiterbildung für die Justiz
Den Ergebnissen unseres Forschungsprojektes zufolge scheint die Rechtsprechung des EGMR
stärkere Auswirkungen auf die inländischen Gerichte höherer Instanzen zu haben, und wird
bei Gerichten der Unterinstanzen ganz allgemein weniger sichtbar. Dieser Umstand soll nicht
zu der Annahme führen, dass Menschenrechte nur bei Verfahren des Obersten Gerichtshofes
eine Rolle spielen bzw. finden sollten; im Gegenteil, die Herbeiführung eines
grundrechtskonformen Interessenausgleiches im Konfliktfall ist im Interesse der Betroffenen
in erster Linie Aufgabe von Richtern und Richterinnen an Gerichten erster Instanz, soweit das
über eine entsprechende Interpretation der gesetzlichen Bestimmungen im Rahmen der
Zuständigkeit des Gerichts möglich ist.
So hat beispielsweise der Umgang der nationalen Gerichte mit Art. 10 EMRK (Recht auf
Presse- und Meinungsfreiheit) in den letzten Jahren einen hohen Bekanntheitsgrad erlangt, da
hier dem Persönlichkeitsrecht in vielen Fällen mehr Raum gegeben wurde im Vergleich zu
der Rechtsprechung des EGMR – eine Abwägungspraxis die anlässlich des „Caroline“-Urteils
(Von Hannover gegen Deutschland vom 24. Juni 2004) auch Reflexion auf europäischer
Ebene gefunden hat. Davor schlug sie sich die Rechtsansicht österreichischer Gerichte in
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einer relativ großen Zahl an Verurteilungen vor dem EGMR nieder: Seit dem Jahr 2000
ergingen insgesamt 13 solcher Urteile gegen Österreich (nach der Türkei und vor Russland
wurde Österreich demnach am zweithäufigsten wegen Verletzungen von Art. 10 EMRK
verurteilt). In sämtlichen dieser Fälle wurden JournalistInnen vor österreichischen Gerichten
wegen Beleidigung (zumeist von PolitikerInnen) verurteilt, während der EGMR der
Meinungs- und Informationsfreiheit den Vorzug eingeräumt hat. Ein Wandel der
Rechtsprechung der österreichischen Gerichte infolge der Straßburger Erkenntnisse war in
diesem Bereich lange nicht erkennbar.
Vor dem Hintergrund des richterlichen Ausbildungssystems, das bis vor kurzem kein
verpflichtendes Seminar zu Fragen der Grund- und Menschenrechte vorgesehen hatte, scheint
dies auch nicht weiter überraschend. Aus diesem Grund hat die Fachgruppe Grundrechte der
Vereinigung österreichischer Richterinnen und Richter im Jahr 2007 in Zusammenarbeit mit
dem Justizministerium und drei österreichischen Menschenrechtsinstituten (dem Ludwig
Boltzmann Institut für Menschenrechte [Wien], dem Österreichischen Institut für
Menschenrechte [Salzburg] und dem Europäischen Trainings- und Forschungszentrum für
Menschenrechte und Demokratie [Graz]) die Entwicklung eines so genannten
„Grundrechtsmoduls für RichteramtsanwärterInnen“ in die Wege geleitet. Das
Ausbildungsmodul legt seinen Hauptschwerpunkt auf die von der EMRK bzw. der
Grundrechtecharta der EU gewährleisteten Rechte und Freiheiten. Im Zuge der Erarbeitung
des Moduls wurde auch eine schriftliche Ausbildungsunterlage konzipiert, die die für die
Justiz wesentlichen Grund- und Menschenrechtsthemen enthält und anhand von Fallstudien
und -beispielen den Blick auf heikle Sachverhalte mit grund- bzw. menschenrechtlichem
Bezug schärfen soll. Das Modul sieht vor, dass die Vortragenden im „Tandem“ (d.h. je ein/e
RichterIn referiert gemeinsam mit einem/einer MenschenrechtsexpertIn) in knapp dreitägigen
Seminaren die auszubildenden RichterInnen und StaatsanwältInnen in die Bereiche des
nationalen Rechtes einführen, die in besonderem Maße mit unterschiedlichsten
Menschenrechtsfragen verknüpft sind.
Für Richter und Richterinnen nach Absolvierung der Richteramtsprüfung (also nach
Abschluss der Ausbildung) werden Seminare zu menschenrechtlichen Themen derzeit nur auf
freiwilliger Basis angeboten. Daraus folgt, dass österreichische RichterInnen, die bereits seit
einiger Zeit im Amt sind, mit Menschenrechtsfragen weniger stark vertraut bzw. nicht
dementsprechend sensibilisiert sind. Es erscheint jedoch nicht zufriedenstellend, es der
nachrückenden, jüngeren Generation der Justiz allein zu überlassen, in ihrer täglichen Praxis
einen menschenrechtsbezogenen Rechtsprechungsansatz zu entwickeln, und sicherzustellen,
dass die Förderung und Einhaltung der Menschenrechte bereits an den Gerichten erster
Instanz beginnt.
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Daher empfehlen wir, für alle österreichischen RichterInnen und StaatsanwältInnen
eine umfangreiche Aus- und Weiterbildung im Bereich der Menschenrechte sowohl im
Allgemeinen zu institutionalisieren, als auch für bestimmte Bereiche, wie zB Meinungsund Informationsfreiheit, Diskriminierungs-, Datenschutzfragen etc., wann auch immer
eine nennenswerte Rechtsprechung des EGMR es nötig macht, aktuelle „Brush-up“Seminare anzubieten. Es sollten sowohl Basis- als auch Fortbildungskurse angeboten
werden, wobei die Teilnahme an Letzteren nicht länger freiwillig sein sollte. Die
Seminare sollten nach dem Tandem-Konzept des bestehenden Grundrechtsmoduls für
RichteramtsanwärterInnen gestaltet sein, welches erprobtermaßen ideal dazu geeignet
ist, die TeilnehmerInnen auf eine umfassende Einbeziehung von Menschenrechten in
ihre tägliche Praxis vorzubereiten.
6. Schulungen im Bereich Menschenrechte für Verwaltungspersonal
Obwohl die Meinungen darüber, ob die VertreterInnen österreichischer Behörden im
Allgemeinen ausreichend über menschenrechtliche Belange informiert sind, bei den
verschiedenen InterviewpartnerInnen divergierten, so kam doch eine klare Tendenz für eine
diesbezüglich verstärkte Bewusstseinsbildung unter den öffentlich Bediensteten zum
Vorschein. Im Vergleich zu anderen untersuchten Ländern, erreicht das Bewusstsein für das
Thema Menschenrechte innerhalb der österreichischen Behörden ein hohes Niveau; dennoch
ist das Verständnis, wodurch und in welchem Ausmaß behördliche Vorgehens- und
Handlungsweisen geeignet sind, Menschenrechte zu verletzen, eher begrenzt.
Angesprochen sind hier in erster Linie die Ressorts Inneres (BMI), Wirtschaft (BMWFJ) und
Soziales (BMASK), das Unterrichtsministerium (BMUKK), das Verkehrsministerium
(BMVIT) sowie sämtliche andere Bundesministerien, wobei das österreichische Justizressort
im Hinblick auf die anhaltende Zusammenarbeit mit der „Fachgruppe Grundrechte“ der
Vereinigung österreichischer Richterinnen und Richter als positives Beispiel für die
Wahrnehmung von Menschenrechten hervorzustreichen ist. Insbesondere weist auch die
Arbeit der MenschenrechtskoordinatorInnen in den einzelnen Ministerien gravierende
Defizite auf, die durch bessere Ausbildungs- und Informationsmöglichkeiten ausgeräumt
werden könnten.
Aus diesem Grund empfehlen wir gezielte Schulungen für das österreichische
Verwaltungspersonal, vor allem innerhalb der genannten Ministerien und ihrer
MenschenrechtskoordinatorInnen, um sowohl eine erhöhte Sensibilität für
menschenrechtliche Belange zu erzielen, als auch ein umfassenderes Wissen über die
Konvention und die Wirkungsweise von EGMR Urteilen zu erreichen.
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7. Empirische Forschung über den Aufbau und die Verhaltensweisen der
österreichischen Gerichtsbarkeit
Der hypothetische bzw. mitunter gedanklich bestehende Dualismus von innerstaatlichen
Grundrechten und -freiheiten und den in der Konvention verankerten Rechten erklärt sich aus
der in früheren Jahren eher reservierten Haltung des VfGH gegenüber der EMRK und der
Rechtsprechung der Straßburger Organe. Diese Haltung hat sich im Laufe der Jahre
entschieden gewandelt, und der wachsende Einfluss der Straßburger Rechtsprechung auf die
Entscheidungen des VfGH (und nunmehr auch verstärkt des OGH) wird immer sichtbarer.
Wie anhand einiger Verurteilungen Österreichs wegen Verletzung der Presse- bzw.
Meinungsäußerungsfreiheit bereits verdeutlicht wurde, werden die Konvention und die in ihr
garantierten Rechte und Freiheiten bzw. die diesbezüglichen Interpretationen des EGMR
jedoch (vor allem von Gerichten der unteren Instanzen) nicht immer ausreichend
berücksichtigt. Viele jener Fälle beziehen sich auf das österreichische Verbotsgesetz, das
rassistische Handlungen und Anstiftungen im Zusammenhang mit der (Neo-)Nazi Ideologie
explizit unter Strafe stellt. Konkret wurden VertreterInnen der rechts-orientierten,
populistischen Freiheitlichen Partei Österreich (FPÖ) von diversen Medien für Äußerungen,
die rassistisch motiviert waren bzw. sich auf den Nationalsozialismus bezogen, kritisiert. Die
PolitikerInnen brachten die JournalistInnen, die Kritik geübt hatten, in weiterer Folge wegen
Beleidigung bzw. Verleumdung vor Gericht, was vielfach zu deren Verurteilung durch
nationale Gerichte führte, ohne dass den aus Art. 10 EMRK erfließenden Freiheiten im
Verfahren ausreichend Rechnung getragen worden wäre.
Daher erschiene es besonders interessant, die Haltung der österreichischen RichterInnen
gegenüber Menschenrechten im Allgemeinen und gegenüber der EMRK bzw. der
Rechtsprechung des EGMR im Besonderen zu untersuchen. Bis dato wurden diesbezüglich
keinerlei Erhebungen unter den Angehörigen der Justiz durchgeführt; ebenso wenig existieren
aktuelle sozio-politische Studien, die sich mit den gesellschaftspolitischen Standpunkten der
RichterInnen beschäftigen. RichterInnen werden – nicht zuletzt auch aufgrund ihrer
unabhängigen Stellung – als Schlüsselpersonen des inländischen Menschenrechtsschutzes
angesehen. Obwohl sie an sich eine neutrale Position einnehmen, können aber auch sie sich
nicht gänzlich von in der Gesellschaft bestehenden Stereotypen bzw. Vorurteilen frei machen.
Daher empfehlen wir, empirische Studien bzw. Forschungsarbeiten über die
Zusammensetzung der österreichischen Justiz und die Einstellung der einzelnen
Richterinnen und Richter zu ermöglichen, um den Stellenwert, welcher der EMRK und
dem EGMR beigemessen wird, und deren Bedeutung für das österreichische
Rechtssystem bzw. die Rechtsentwicklung, festzustellen. Die daraus gewonnenen
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Ergebnisse könnten die Grundlage für weitere konkrete Schritte (zB weiterführende
Ausbildungsmaßnahmen) bilden, mit dem Ziel, die in der Konvention garantierten
Rechte und Freiheiten nachhaltiger zu garantieren und die Wirkungen der
Rechtsprechung des EGMR in der österreichischen richterlichen Praxis zu stärken.
8. Information und Weiterbildung für Parlamente
In Österreich werden Parlamentsmitglieder nicht systematisch über EGMR Urteile informiert.
Dies ist nur dann der Fall, wenn seitens der Medien über ein Erkenntnis berichtet wird, das
politisch heikle Fragen betrifft, wie etwa das Fremden- oder Asylrecht. Unsere
Forschungsergebnisse haben gezeigt, dass nicht einmal in den Sitzungen des
parlamentarischen Menschenrechtsausschusses regelmäßig über den EGMR und dessen
Rechtsprechung berichtet wird. Stattdessen ist der Straßburger Gerichtshof eher auf der
Tagesordnung des außenpolitischen Ausschusses, da sämtliche Geschehnisse außerhalb
Österreichs gewöhnlich eher als Angelegenheiten der Außenpolitik wahrgenommen werden.
Aus diesem Grund scheint auch die Schaffung von Möglichkeiten zur Fortbildung der
ParlamentarierInnen in Menschenrechtsangelegenheiten geboten.
Daher empfehlen wir, die Mitglieder des österreichischen Parlaments systematisch mit
den relevanten Entscheidungen des EGMR und den sich aus seiner Rechtsprechung
ergebenden Standards, die im Zusammenhang mit parlamentarischen Aktivitäten
stehen, vertraut zu machen. Diese Aufgabe könnte einer neuen, im Parlament
einzurichtenden Abteilung zugeteilt werden, oder aber auch dem Rechts-, Legislativund Wissenschaftlichen Dienst der Parlamentsdirektion. Darüber hinaus sollte ein
Konzept über die konsequente Weiterbildung der Parlamentsabgeordneten in
Menschenrechtsangelegenheiten erarbeitet und unter Hinzuziehung einschlägiger
ExpertInnen aus AnwältInnen-, RichterInnenschaft und Forschung umgesetzt werden.
9. Ausgedehnte Verbreitung von Übersetzungen der Urteile des EGMR
innerhalb der Bundesministerien und anderer wichtiger Institutionen
Insbesondere im Vergleich mit anderen europäischen Ländern scheint die Verbreitung von
Informationen über die Rechtsprechung des EGMR in Österreich gut zu funktionieren, zumal
diese sich vielschichtiger Kanäle bedient. Zunächst werden Rundschreiben über Urteile gegen
Österreich direkt an die betroffenen Behörden gerichtet, mit welchen sie im Allgemeinen an
die Beachtung der Konvention innerhalb ihrer Handlungsbereiche erinnert werden. Deutsche
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Kurzfassungen bedeutender (auch internationaler) Entscheidungen mit menschenrechtlichem
Bezug, einschließlich jener des EGMR und der österreichischen Höchstgerichte, werden in
Form eines periodischen Newsletters (Newsletter Menschenrechte) durch das Österreichische
Institut für Menschenrechte veröffentlicht. Diese stehen sowohl auf der Website des Instituts
(http://www.menschenrechte.ac.at/home.htm) als auch durch das Bundeskanzleramt
(Rechtsinformationssystem des Bundes, RIS, http://www.ris.bka.gv.at) online zur Verfügung.
Schließlich werden manche Entscheidungen des EGMR auch im Rechtspanorama, einer
wöchentlichen Beilage der österreichischen Tageszeitung Die Presse, sowie in sonstigen
juristischen Fachzeitschriften (zB ÖJZ, JBl.) einer breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht.
Dennoch ergab unsere Studie, dass die Verbreitung der Entscheidungen des EGMR innerhalb
der österreichischen Gerichts- und Verwaltungsbehörden in manchen Bereichen noch
ausbaufähig ist.
Daher empfehlen wir, das Informationssystem insbesondere dadurch zu verbessern,
dass sämtliche Urteile des EGMR gegen Österreich, aber auch solche gegen andere
Staaten, sofern sie eine weitreichende Bedeutung entfalten und für die österreichische
Rechtsordnung und –praxis von Interesse sind, ins Deutsche übersetzt werden. Weiters
sollten insbesondere folgende AkteurInnen bzw. Einrichtungen systematisch über die
thematisch bedeutende Rechtsprechung des EGMR durch das Völkerrechtsbüro im
Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten unterrichtet
werden:
die
MenschenrechtskoordinatorInnen
der
Ministerien,
der
Menschenrechtsbeirat im Bundesministerium für Inneres, die Volksanwaltschaft, die
PatientInnenanwaltschaften,
die
Rechtschutzbeauftragten,
die
Gleichbehandlungsanwaltschaft, der Volksgruppenbeirat, der Beirat für Asyl- und
Migrationsfragen, der Datenschutzbeirat u.a.
10. Bewusstseinssteigerung, Unterstützung und Förderung von Netzwerkarbeit
unter RechtspraktikerInnen, NGO’s und einer breiteren Öffentlichkeit
Wie bereits erläutert, ist das Bewusstsein für Grund- und Menschenrechte in Österreich in
manchen Politikbereichen stärker ausgeprägt als in anderen – insbesondere aufgrund des
politischen Diskurses, der bestimmte Bereiche stärker thematisiert und polarisiert. Diese
ungleiche Situation hängt vor allem mit den Möglichkeiten der Mobilisierung und der
Interessen, die rund um bestimmte Bereiche bestehen, zusammen. So werden etwa die
Interessen von AsylwerberInnen, ImmigrantInnen, Flüchtlingen oder auch von
Homosexuellen von AnwältInnen und NGOs oftmals in höherem Maße gefördert als jene
anderer Gruppen. Einige der Anwälte, die BeschwerdeführerInnen vor dem Straßburger
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Gerichtshof vertraten, sind selbst Gründer oder Vertreter von NGOs, wie zB jener des
Rechtskomitee Lambda, Plattform gegen § 209 StGB. Dennoch bestehen hinsichtlich des
Ausmaßes an strategischer Prozessführung vor dem EGMR auch innerhalb der genannten
Gruppierungen teils erhebliche Unterschiede. So werden behauptete Konventionsverletzungen
im Bezug auf die Rechte von AsylwerberInnen weniger häufig an den EGMR herangetragen
als zB solche betreffend die Rechte homosexueller Personen.
Obwohl es in Österreich eine Vielzahl an NGOs und anderen Vereinigungen gibt, die ihren
Schwerpunkt auf die Vertretung und Unterstützung von Personen legen, die (potenziell) von
Menschenrechtsverletzungen betroffen sind, sind nur sehr wenige dieser Einrichtungen (wie
zB Amnesty International, Interrights und UNHCR) in Fälle, die tatsächlich vor den EGMR
gebracht werden, aktiv einbezogen. Die Gründe dafür sind vielfältiger Natur. Die
Haupthindernisse, sich an den EGMR zu wenden, sind vor allem in der langen
Verfahrensdauer und im Kostenrisiko der innerstaatlichen Verfahren (die Ausschöpfung
nationaler Rechtsdurchsetzungswege ist eine Voraussetzung für eine Beschwerde an den
EGMR) begründet. In einer Reihe von Fällen ist der Grund für die Entscheidung, sich nicht an
den EGMR zu wenden, jedoch auch in einem eklatanten Mangel an Information (sowohl der
potenziellen BeschwerdeführerInnen als auch der AnwältInnen bzw. sonstigen
VertreterInnen) zu sehen. Auch das rechtliche Konzept der Nebenintervention wird in
Österreich nicht besonders häufig in Anspruch genommen.
Daher empfehlen wir zur Bewusstseinssteigerung hinsichtlich der Bedeutung der
Rechtsprechung des EGMR, eine verbesserte staatliche Unterstützung und öffentliche
Förderung für NGOs und sonstige Organisationen der Zivilgesellschaft, die Opfer von
Menschenrechtsverletzungen in inländischen Verfahren und auch in Verfahren vor dem
EGMR beraten und vertreten, sowie weiters die aktive Förderung der Vernetzung von
PraktikerInnen,
die
Erfahrung
in
strategischer
Prozessführung
im
Menschenrechtsbereich haben, mit möglichen BeschwerdeführerInnen und NGOs, die
mit der Einbringung von Beschwerden an EGMR nicht gleichermaßen vertraut sind.
11. Verbesserung der innerstaatlichen fremden-, asyl- und
aufenthaltsrechtlichen Rechtslage und deren Vollziehung
Von ImmigrantInnen, Fremden und AsylwerberInnen eingebrachte Fälle sind unter den am
schnellsten wachsenden Bereichen der EGMR Rechtsprechung. Die meisten Entscheidungen
gegen Österreich in diesem Zusammenhang betrafen Aufenthaltsbewilligungen sowie
Ausweisungen oder Abschiebungsbescheide nach strafrechtlicher Verurteilung. Derartige
Straßburger Urteile berühren einen heiklen politischen Bereich, da sie Fragen der staatlichen
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Souveränität betreffen, nämlich die Aufnahme und den Aufenthalt von ImigrantInnen und den
Umgang mit diesen durch inländische Behörden.
Daher neigen die österreichischen Behörden dazu, diese Entscheidungen eher zurückhaltend
umzusetzen, d.h. ohne das Aufsehen der Öffentlichkeit und vor allem der rechtsgerichteten,
konservativen Parteien zu wecken, die für einen gänzlichen Migrationsstopp aus Gründen der
öffentlichen Sicherheit und sozialer Interessen eintreten. Die im Einzelfall gefundenen
Lösungen bedeuten zumeist nicht mehr als die Aufhebung eines unrechtmäßig über die/den
BeschwerdeführerIn verhängten Aufenthaltverbotes. Gesetzliche Änderungen zur
Verbesserung des Schutzes von Nicht-StaatsbürgerInnen vor Diskriminierungen,
konzentrierten sich bislang nur auf besondere Aspekte, wie z.B. den Zugang zu
Sozialleistungen (Gaygusuz gegen Österreich vom 16. September 1996) oder verschiedene
Verfahrensbestimmungen in Dolmetsch- und Übersetzungsfragen sowie zur Kostenerstattung.
Aber auch die wiederholten, umfassenden Reformen der asyl- und fremdenrechtlichen
Gesetzeslage in Österreich haben über die letzten Jahre nicht die erhofften Fortschritte
gebracht, im Gegenteil. Vor einer erneuten Verschärfung der gesetzlichen
Rahmenbedingungen im Bereich des Fremden- und Asylrechts ist daher ausdrücklich zu
warnen, da die immer komplexere Rechtslage nicht nur die Gefahr neuer
Ungleichbehandlungen von Staats- und Nicht-StaatsbürgerInnen, sondern auch und
insbesondere die einer erschwerten Umsetzung in sich birgt.
Im Jahr 2008 hat der VfGH acht Kriterien spezifiziert, welche die nationalen Behörden in
ihren Entscheidungen über die Gewährung humanitären Aufenthalts leiten und dem
vorherrschenden „Individualisierungstrend“ in der verwaltungsbehördlichen Praxis
entgegenwirken sollten. Diese Leitlinien waren bislang nicht Gegenstand eines Verfahrens
vor dem EGMR, und es bleibt zu beobachten, ob und inwiefern sie – gemeinsam mit der EU
Richtlinie betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten
Drittstaatsangehörigen vom 25. November 2003 – positive Auswirkungen im Sinne einer
spürbaren Reduktion der Anzahl an Ausweisungen von Drittstaatsangehörigen entfalten
werden.
Daher empfehlen wir, auf eine massive Verbesserung in der Umsetzung bzw. im Vollzug
der bestehenden Gesetzeslage im Bereich des Asyl- und Fremdenrechts hinzuwirken,
und die Rechtssicherheit der betroffenen Personen auch auf Basis gut definierter
Kriterien für das Recht auf humanitären Aufenthalt in Österreich maßgeblich zu
stärken.
Überdies sei wiederholt die Ratifikation des 12. ZP zur EMRK empfohlen, da dieses
Zusatzprotokoll einen sehr viel effektiveren Rechtsschutz für potenzielle
Diskriminierungsopfer vorsieht als die bisherigen Konventionsbestimmungen allein.
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