Stellungnahme - DBB Beamtenbund und Tarifunion

Stellungnahme
zum
Grünbuch
Umstrukturierung und Antizipierung
von Veränderungen:
Lehren aus den jüngsten Erfahrungen
{SEK(2012) 59 endgültig}
Brüssel, den 17. Januar 2012
KOM(2012) 7 endgültig
Berlin, den 23. Februar 2012
Berlin, den 17. Februar 2012
Registriernummer im Register der Interessenvertreter: 50422963046-14
dbb beamtenbund und tarifunion
Friedrichstraße 169/170 - 10117 Berlin - Tel.: +49 30 4081 5003 - Fax: +49 30 4081 5069
http://www.dbb.de - Email: [email protected]
I.
Gegenstand
Die Europäische Kommission hat mit dem vorliegenden Grünbuch einen Konsultationsprozess gestartet, mit dem Ziel, Leitlinien für den vorausschauenden
Umgang mit Umstrukturierungen zu entwickeln. Dabei setzt sie auf die Erfahrungen der Mitgliedstaaten, die diese insbesondere in den Krisenjahren 2008 und
2009 gesammelt haben. Die Kommission will gute Praktiken ermitteln und darüber hinaus prüfen, ob es Ansatzpunkte im europäischen Rechtsrahmen gibt, um
die aus ihrer Sicht wichtigen wirtschaftspolitischen Ziele zu erreichen.
Die Kommission fokussiert sehr stark auf dem Gedanken eines weltweiten
Wettbewerbs, der die Wirtschaftssubjekte im europäischen Binnenmarkt zu immer größeren Anpassungsleistungen zwinge. Diese Anpassungsfähigkeit soll
durch politische Prozesse, vor allem durch arbeitsmarktpolitische Reformen in
den Mitgliedstaaten, sichergestellt werden. Die Kommission setzt auf Lockerungen in den nationalen Kündigungsschutzsystemen, betrachtet das Grünbuch als
Bestandteil ihrer Flexicurity-Strategie, die sie wiederaufleben lassen möchte.
Das Interesse der Kommission beschränkt sich nicht auf privatwirtschaftliche
Dienstleistungen und Industrien. Das Grünbuch hebt ausdrücklich auch auf den
öffentlichen Sektor ab. Zum einen bezieht es die öffentliche Verwaltung insoweit
mit ein, als nationale Behörden bei der Umsetzung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen eine bedeutende Rolle spielen. Zum anderen sieht Brüssel auch die öffentlichen Dienste als potentielle Objekte struktureller Anpassungen.
II. Gesamtbewertung
Der dbb beamtenbund und tarifunion betrachtet die Gesamtausrichtung des
Grünbuchs als unausgewogen.
Die Kommission betrachtet die europäischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer lediglich als „Humanressourcen“ beziehungsweise als ökonomischen
Faktor. Die abhängig beschäftigten EU-Bürgerinnen und Bürger werden auf diese
Weise bereits sprachlich auf ihren wirtschaftlichen Nutzen reduziert. Die Kommission schreibt wörtlich etwa: „Es wird immer deutlicher, dass dieses System
[gemeint ist das Beschäftigungs- und Sozialschutzsystem] ohne Wandel nicht
hinreichend dafür sorgen kann, dass Ressourcen, insbesondere Humanressourcen, schnell und reibungslos aus im Niedergang befindlichen Branchen abgezogen werden und in neuen Tätigkeitsfeldern Verwendung finden können.“
Das wirtschaftspolitische Denken, das im Grünbuch sichtbar wird, ist trotz der
Verwerfungen, zu denen die Deregulierung der Finanzmärkte weltweit und be-
2
__________________________________________________________
Stellungnahme
dbb beamtenbund und tarifunion
sonders in Europa geführt hat, als zu sehr markt- und wettbewerbsorientiert zu
bezeichnen. Der dbb betrachtet dieses Denken als unvereinbar mit den Zielen des
sozialen Zusammenhalts und der Verwirklichung einer europäischen sozialen
Marktwirtschaft. Das Grünbuch basiert also auf einer aus dbb Sicht falschen
Grundannahme. Es ist nicht der Mensch, der der Wirtschaft dient. Vielmehr dient
die Wirtschaft dem Menschen.
Das Grünbuch unterstützt das politische Ziel der Kommission, die, wie sie es
selbst nennt, „Flexicurity-Agenda wiederzubeleben“. Der dbb lehnt den
Flexicurity-Ansatz der Kommission jedoch ab, da die Kommission zu großes Gewicht auf Arbeitsmarktreformen legt, die externe Flexibilität erhöhen sollen. Der
dbb favorisiert hingegen eine Stärkung der internen Flexibilität, wie sie während
des Krisenjahres 2009 sehr erfolgreich in Deutschland praktiziert worden ist. Immerhin bezeichnet die Kommission Kurzarbeitsregelungen als „innovativste
Antwort auf die Krise“.
So begrüßenswert die Anerkennung ist, die der öffentliche Dienst im Grünbuch durch die Kommission erfährt, so kritisch ist doch die Einengung seiner
Funktion auf die Förderung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit. Dass der
öffentliche Dienst das Rückgrat einer jeden Gesellschaft ist, wird hier verkannt.
Auch hier ist die Betrachtung reduktionistisch: „Die Leistung des öffentlichen
Dienstes kann für die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft wertvoller sein, als
man angesichts seiner Kosten und Produktivität annehmen mag.“
Die Kommission hat allerdings vollkommen recht, dass der öffentliche Dienst
durchaus auch von Umstrukturierungen betroffen ist. In Deutschland kann eine
Reihe von Bereichen beispielhaft und ohne Anspruch auf Vollständigkeit genannt
werden. So läuft aktuell eine einschneidende Reform der Bundeswehr, die einen
Stellenabbau in erheblichem Umfang vorsieht. Bei der Bundespolizei haben Umstrukturierungen stattgefunden, die hier insbesondere zu Aufgabenverdichtung
geführt haben. Reformen aller Zweige der Sozialversicherung haben weitreichende Umstrukturierungen mit sich gebracht. Dieser Prozess ist andauernd.
Über 90 Prozent der Krankenkassen, Körperschaften des öffentlichen Rechts,
wurden in den vergangenen 30 Jahren zusammengelegt, so dass von den einst
1.700 Kassen heute noch 150 bestehen. Der Trend geht zu weiteren Fusionen.
Gleiches gilt für die Unfallversicherung. Die Zahl ist von über 30 Trägern auf neun
heruntergegangen. Rentenversicherungsträger gibt es noch 14 von zuvor 20. Aktuell arbeitet der Gesetzgeber daran, die 27 Körperschaften der landwirtschaftlichen Sozialversicherung zu einer einzigen zusammenzufügen. Darüber hinaus
haben die Reform der Sozialhilfe und der Arbeitslosenversicherung, die so genannten Hartz-Reformen, zu bedeutenden Umstrukturierungen geführt. Es hat
weiterhin eine Vielzahl von Gebietsreformen in Deutschland gegeben, Landesaufgaben sind kommunalisiert worden. Schließlich hat es in einigen Bundesländern Justizreformen gegeben.
3
__________________________________________________________
Stellungnahme
dbb beamtenbund und tarifunion
Mit Entschiedenheit weist der dbb die Überlegungen der Kommission zurück,
die darauf abzielen, die Arbeitszeit der Beschäftigten zu erhöhen und die Löhne
zu senken, um wettbewerbsfähigere Arbeitsplätze zu schaffen. Zudem scheint
die Kommission, Stichwort „Lohnanpassungsrahmen“, die Tarifautonomie der
Sozialpartner, obwohl sie sie an anderer Stelle betont, nicht als unantastbar zu
betrachten. Der entsprechende Passus im Grünbuch lautet: „Die Geschwindigkeit, mit der die Arbeitslosigkeit auf das Niveau vor der Krise zurückgeht, (…) wird
auch vom Vorhandensein unterstützender politischer Rahmenbedingungen abhängen, zu denen u.a. folgende gehören: Leistungssysteme für Arbeitslose und
Aktivierungsmaßnahmen, die den Arbeitslosen Anreize bieten, wieder eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen; Lohnfestlegungsrahmen, die eine Lohnanpassung
unterstützen, Steuersysteme, die der Förderung von Arbeitsplätzen förderlich
sind (…).“
Die Kommission lässt Betrachtungen über die Weiterentwicklung der Arbeitnehmermitbestimmung zum Zwecke größerer interner Flexibilität und damit
Anpassungsfähigkeit völlig außer Betracht.
Insgesamt ist problematisch, dass das Grünbuch Reaktionen auf die scharfe
Rezession von 2009 und die Euro-Schuldenkrise vermengt mit Umstrukturierungen, die im Zuge des Verlusts von Wettbewerbsfähigkeit erfolgen. Das sind aber
zwei verschiedene Themen.
4
__________________________________________________________
Stellungnahme
dbb beamtenbund und tarifunion
III. Einzelne Fragen und Antworten
Sind die oben genannten Maßnahmen und Praktiken in Bezug auf Umstrukturierungen – unter besonderer Berücksichtigung von Kurzarbeitsregelungen während der Krise geeignet? Kann mit ihnen einer langfristig niedrigen Nachfrage begegnet werden? Was können die Mitgliedstaaten, die Kommission oder die Sozialpartner schließlich tun, um bewährte Verfahren in diesem Bereich auszutauschen,
zu verbreiten und ihre Anwendung auf breiterer Ebene zu fördern?
Es kann keine Blaupausen für den Umgang mit Krisen geben. Sicherlich sollte
aus historischen Erfahrungen gelernt werden. So wird beispielsweise den Folgen
einer Austeritätspolitik in Weltwirtschaftskrisen viel zu wenig Aufmerksamkeit
geschenkt. Es kann aber keine Schablonen für den Umgang mit Wirtschafts- und
Finanzkrisen geben. Die jeweiligen Bedingungsfaktoren und die intervenierenden
Variablen unterscheiden sich zu sehr. Von entscheidender Bedeutung für die
Durchsetzbarkeit von Anpassungen ist aber immer die Einbeziehung der Sozialpartner.
Die hier explizit genannten Kurzarbeitsregelungen waren in der Krisenphase,
die durch eine scharfe Rezession geprägt war, ausgesprochen erfolgreich. Sie haben dazu beigetragen, dass Unternehmen trotz eines massiven Auftragsrückgangs überleben konnten. Denn tatsächlich handelte es sich bei der Anwendung
der Kurzarbeit ja nicht primär um eine Reaktion auf einen strukturellen Wandel
sondern um eine kluge Begleitung einer schockartigen Schrumpfung der Wirtschaft. Die Kurzarbeitsregelung hat in der Tat das Überleben von vor wie nach
der Krise wettbewerbsfähigen Unternehmen und damit letztlich wirtschaftliche
Substanz gesichert.
Der das Grünbuch durchziehende Tenor geht aber in eine ganz andere, verfehlte Richtung. Hier wird einem strukturellen Wandel mit Argumenten das Wort
geredet, die auch die Deindustrialisierung etwa Großbritanniens und die Neuausrichtung auf Dienstleistungen im Allgemeinen und Finanzdienstleistungen im
Besonderen rechtfertigen würden. In Großbritannien überlegt die Regierung inzwischen, wie sie eine Reindustrialisierung erreichen kann. Die Kommission sollte
daher verstärkt Überlegungen anstellen, wie sich ökonomischer Wandel unter
gleichzeitiger Sicherung einer langfristig tragfähigen industriellen Substanz begleiten lässt.
Eine als zu niedrig erkannte Nachfrage kann natürlich nicht durch Kurzarbeitsregelungen stimuliert werden. Aber das war auch nicht Sinn und Zweck dieses Instruments. Tatsächlich sind Löhne, die im Wege von Tarifvereinbarungen
festgelegt werden und die Preisteuerung und Produktivität konsequent berücksichtigen, der beste Garant für eine stetige Nachfrageentwicklung.
5
__________________________________________________________
Stellungnahme
dbb beamtenbund und tarifunion
Die Europäische Union braucht insbesondere im Hinblick auf die überschuldeten Euro-Staaten eine effektive Beschäftigungs- und Wachstumsstrategie, um ein
Auseinanderbrechen des EU-Binnenmarkts zu verhindern. Diese Strategie muss
robust und substantiell sein, weil die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte
eine sie begleitende, glaubwürdige sozioökonomische Perspektive braucht. Die
EU braucht neben dem Fiskalvertrag eine economic governance, die den Namen
verdient.
Ist beim Umgang mit Veränderungen und Umstrukturierungen ein antizipativer
Ansatz durchführbar?
Wie können die bestehenden Orientierungshilfen und Leitfäden zum Thema
Umstrukturierung vor dem Hintergrund der aus der Krise gezogenen Lehren und der
neuen wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen verbessert werden? Wie
können die aus der Krise gezogenen Lehren verbreitet und umgesetzt werden?
Es bedarf einer funktionierenden Sozialpartnerschaft und paritätischer Mitbestimmung. Dann sind Strukturen gegeben, die adäquate Reaktionen im Sinne
interner Flexibilität ermöglichen. Die Beschäftigungschancen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer werden in erheblichem Maß von ihren formellen wie
informellen Qualifikationen bestimmt. Qualitativ hochwertige Bildungssysteme
tragen erheblich zur Sicherung hoher Beschäftigungsniveaus bei. Investitionen in
Bildung sind also ein wesentlicher antizipativer Ansatz. Hieran hat der öffentliche
Dienst maßgeblichen Anteil.
Sicherlich ist es richtig, dass gut strukturierte, anpassungsfährige und innovative Unternehmen in einem gesamtwirtschaftlichen Abschwung krisenfester sind
als schlecht aufgestellte. Dennoch ist aus dbb Sicht nicht ganz ersichtlich, in welchem direkten Zusammenhang Unternehmensumstrukturierungen und die
Weltfinanz- oder Euro-Schuldenkrise stehen. Die Krise zeichnet sich aus durch
einen deregulierten Weltfinanzmarkt, der die Zahlungsfähigkeit von Staaten als
Spekulationsobjekt entdeckt hat. Dass zu viele Staaten, zumal in Europa, hier eine
offene Flanke bieten, ist auf das in der Tat bestehende Staatsschuldenproblem
zurückzuführen. Es ist aber nicht die zu hohe Staatsverschuldung allein, die im
Übrigen für praktisch alle Industriestaaten charakteristisch ist, die die aktuelle
Krise verursacht hat.
Die aus der Krise zu ziehenden Lehren stellen vor allem die Politik in die Verantwortung. Die wichtigste Lehre lautet: Die deregulierten Finanzmärkte benötigen einen neuen, nachhaltigen marktwirtschaftlichen Ordnungsrahmen. Eine
weitere Lehre lautet: Volkswirtschaften benötigen eine substantielle industrielle
Basis. Sie können sich nicht allein am Dienstleistungssektor orientieren. Schließlich: Jedes Gemeinwesen braucht eine öffentliche Verwaltung, die frei von Korruption und Vetternwirtschaft effizient arbeitet.
6
__________________________________________________________
Stellungnahme
dbb beamtenbund und tarifunion
Wie können Akteure zu einem langfristigen strategischen und innovativen Ansatz
beim Management von Veränderungen ermutigt werden, durch den auch Beschäftigungs- und Kompetenzfragen abgedeckt sind? Wie lassen sich die Synergieeffekte
zwischen Unternehmen, lokalen Behörden und anderen lokalen Akteuren verbessern?
Wie sollten spezifische Verantwortlichkeiten und Aufgaben in diesem Bereich zwischen Unternehmern, Sozialpartnern und Behörden verteilt werden?
Veränderungen lassen sich nur bedingt antizipieren, je nach finanzieller und
struktureller Ausstattung ist ein Unternehmen besser oder schlechter auf Veränderungen vorbereitet. Ein Weg, Nachhaltigkeit auch im Wandel zu gewährleisten,
ist die Fortbildung der Mitarbeiter. Vor allem aber müssen die Unternehmen
auch selbst ausbilden. Sie müssen, aufbauend auf qualitativ hochwertigen Schulsystemen, das Ihrige dazu beitragen, dass beschäftigungsfähige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt verfügbar sind. Der sich in vielen
EU-Staaten immer stärker auswirkende demographische Wandel wird einen ganz
neuen Wettbewerbsdruck erzeugen, nämlich den um die besten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.
Die Aufgaben- und Verantwortungsteilung ergibt sich folgerichtig: Der Staat und
der seine Leistungsfähigkeit tragende öffentliche Dienst müssen so ausgestattet
sein, dass eine hohes Bildungsniveau besteht. Die Unternehmen müssen die berufliche Aus- und Fortbildung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und lebenslanges Lernen auch am Arbeitsplatz sicherstellen.
Inwieweit können gegenseitiges Vertrauen und eine gemeinsame Beurteilung der
Sachlage für eine angemessene Bewältigung von Umstrukturierungen von Belang
sein? Wie kann dies in Unternehmen und in einem weiter gefassten Kontext gefördert werden?
Diese Frage ist sehr einfach zu beantworten: Dies kann durch paritätische Mitbestimmung wie in Deutschland sichergestellt werden.
Was können Unternehmen und Arbeitnehmer tun, um die beschäftigungspolitischen und sozialen Auswirkungen von Umstrukturierungen so gering wie möglich
7
__________________________________________________________
Stellungnahme
dbb beamtenbund und tarifunion
zu halten? Welche Rolle können politische Maßnahmen bei der Erleichterung dieser
Veränderungen übernehmen?
Der demographische Wandel wird zweifelsohne dazu beitragen, dass Unternehmen vermehrt darüber nachdenken, ob sie sich wirklich im Zuge einer Umstrukturierung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter trennen wollen. Umschulungen
können die Verwendung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in anderen Unternehmensbereichen ermöglichen. Die Politik sollte hierzu Anreize geben, entsprechende Umschulungen finanziell fördern. Das ist allemal weniger kostspielig
als die Arbeitslosigkeit mit all ihren sozialen Konsequenzen nicht nur für die betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sondern auch für deren Familien.
Was können Unternehmen, lokale Behörden und alle anderen Stakeholder tun, um
die regionalen Auswirkungen von Umstrukturierungen so gering wie möglich zu
halten?
Das ist schwierig zu steuern. Grundsätzlich ist die Wirtschaft immer im Wandel.
Die sozialen Folgen sind dann besonders gravierend und die wirtschaftlichen Lasten groß, wenn unternehmerische Betätigung in Monokulturen besteht. Die beste Absicherung gegen sozial- und wirtschaftspolitische Schocks, die aus Umstrukturierungen resultieren, bietet eine diversifizierte Wirtschaftsstruktur, in der eine
solide industrielle Basis und moderne Dienstleistungen existieren. Den Tarifparteien obliegt es im Zusammenhang mit Umstrukturierungen, eine soziale Abfederung zu gewährleisten, etwa durch Mobilitätshilfen, Qualifikationsangebote
oder flexible Arbeitszeitmodelle.
Wie kann eine unterstützende Rolle der Behörden – vor allem auf regionaler Ebene
– bei Antizipierungsmaßnahmen sowie bei besonderen Umstrukturierungsereignissen gefördert werden, und zwar unter Berücksichtigung der unterschiedlichen nationalen Traditionen in Bezug auf die Beteiligung von Behörden in Unternehmensprozessen?
Die Entscheidungskompetenzen der Behörden sollten möglichst dezentral organisiert sein, damit entsprechend schnell auf lokale Ereignisse reagiert werden
kann. Ein dezentraler Ansatz hilft auch bei der Antizipation von Umstrukturierungen und ggf. der Planung von staatlichen Schulungsangeboten.
8
__________________________________________________________
Stellungnahme
dbb beamtenbund und tarifunion