Vernehmlassung zur neuen Postgesetzgebung: Bundesrat schlägt

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Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK
Vernehmlassung zur neuen Postgesetzgebung: Bundesrat
schlägt rasche Marktöffnung in zwei Schritten vor
Bern, 27.02.2008 - Der Bundesrat hat an seiner heutigen Sitzung die
Vernehmlassungsvorlage für ein neues Postgesetz und ein neues Unternehmensgesetz
verabschiedet. Er schlägt eine rasche Öffnung des Marktes in zwei Schritten vor. Per 1. April
2009 senkt er in eigener Kompetenz die Monopolgrenze für Briefe auf 50 Gramm, drei Jahre
später soll die vollständige Marktöffnung mit dem neuen Postgesetz folgen. Dieses
untersteht dem fakultativen Referendum. Der Gesetzesentwurf enthält die nötigen Vorgaben,
damit die Grundversorgung auch in Zukunft finanziert und garantiert werden kann.
Im Mai 2006 hat der Bundesrat beschlossen, eine Totalrevision der Postgesetzgebung einzuleiten
und in diesem Rahmen eine weitere Marktöffnung durchzuführen. Im September 2007 legte er die
Eckpunkte dieser Revision fest. An seiner heutigen Sitzung hat er ein schnelleres Vorgehen
beschlossen und die Vorlage zuhanden der Vernehmlassung verabschiedet. Anschliessend wird der
Bundesrat die Vorlage noch einmal beraten und die Botschaft zuhanden des Parlamentes
verabschieden. Das neue Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.
Senkung des Monopols 2009, vollständige Aufhebung drei Jahre danach
Der Bundesrat bestätigt seine bisherige Politik der schrittweisen Marktöffnung. Per Verordnung
senkt er die Monopolgrenze im Briefmarkt per 1. April 2009 auf 50 Gramm. Drei Jahre später soll
das Monopol mit dem neuen Postgesetz vollständig aufgehoben werden. Das neue Gesetz
garantiert, dass die Grundversorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen und
Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs weiterhin in allen Regionen in hoher Qualität erbracht
werden kann. Die Grundversorgung soll laufend an veränderte Bedürfnisse und an die
technologische Entwicklung angepasst werden.
Als flankierende Massnahme sieht der Gesetzesentwurf vor, dass sowohl die Post wie auch die
privaten Anbieter branchenübliche Arbeitsbedingungen gewährleisten müssen. Ausserdem erachtet
der Bundesrat einen Gesamtarbeitsvertrag für die ganze Branche als sinnvoll. Dessen Abschluss ist
aber Sache der Sozialpartner.
Finanzierung der Grundversorgung
Bis zur Aufhebung des Briefmonopols bleibt der Auftrag, die postalische Grundversorgung zu
erbringen, weiterhin bei der Post. Dies gilt auch für die ersten fünf Jahre nach der vollständigen
Marktöffnung. Danach soll der Grundversorgungsauftrag grundsätzlich ausgeschrieben werden, alle
interessierten Anbieterinnen von Postdiensten können sich darum bewerben. Die Grundversorgung
soll, so weit als möglich, aus eigener Kraft erbracht werden. Wenn dies nicht reicht, müssen alle
Marktteilnehmer mittels eines Fonds zur Finanzierung beitragen.
Unabhängige Regulationsbehörde
Die Öffnung des Postmarktes verlangt nach einer unabhängigen Regulationsbehörde, welche für die
Qualität der Grundversorgung und den fairen Wettbewerb sorgt. Mit dem neuen Postgesetz wird
eine Postkommission (PostCom), analog der heutigen Regulationsbehörden im
Telekommunikations- und Strommarkt (ComCom bzw. ElCom) geschaffen.
Neues Unternehmensgesetz für die Post
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Fairer Wettbewerb ist nur dann möglich, wenn für alle Konkurrenten gleiche Spielregeln und
Rahmenbedingungen gelten. Mit den Gesetzesentwürfen werden diese Rahmenbedingungen
geschaffen. So werden heutige Bestimmungen aufgehoben, die die Post einseitig be- bzw.
entlasten. Zu erwähnen sind etwa die Steuerbefreiung und die Staatsgarantie, aber auch der
Wechsel der Organisationsform zu einer Aktiengesellschaft und die Anstellung des Personals nach
Obligationenrecht.
Zur zukünftigen Tätigkeit der Postfinance hat der Bundesrat seinen Entscheid vom September 2007
bestätigt, wonach er keine Postbank will. Die Post soll jedoch ihre heutige Palette an
Finanzdienstleistungen weiterführen. Die Postfinance wird der Bankenaufsicht unterstellt.
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27.02.2008
Faktenblatt
Die neue Ordnung im Postmarkt
1. Welche Regeln gelten für die Teilnehmerinnen im Postmarkt?
Anbieterinnen von Postdiensten können ihre Tätigkeit grundsätzlich jederzeit aufnehmen und müssen
sich anschliessend bei der Regulationsbehörde registrieren lassen. Dazu müssen sie die geforderten
Unterlagen einreichen. Wenn die Regulationsbehörde feststellt, dass die Anmeldung aus irgendwelchen Gründen unkorrekt war, kann sie intervenieren. Die Anbieterinnen im Postmarkt unterstehen
unter anderem folgenden Pflichten:
• Sie müssen über einen Sitz oder eine Niederlassung in der Schweiz verfügen.
• Sie müssen die branchenüblichen Arbeitsbedingungen einhalten.
• Sie müssen sich an die Bestimmungen zum Datenschutz halten.
• Sie müssen die Konsumentinnen und Konsumenten angemessen orientieren über ihre Angebote,
sowie deren Rechte und Pflichten.
• Sie unterstehen den Auskunftspflichten gegenüber der Regulationsbehörde.
• Sie sind verpflichtet an den Verfahren vor der Schlichtungsstelle teilzunehmen.
Bei Verstössen gegen das Postgesetz kann die Regulationsbehörde aufsichtsrechtliche Massnahmen
verfügen.
2. Was macht die künftige Postkommission (PostCom)?
Wenn Infrastrukturmärkte geöffnet werden, braucht es eine unabhängige Regulationsbehörde, welche
für einen fairen Wettbewerb und für die Sicherstellung der Grundversorgung sorgt. Das neue Postgesetz enthält die notwendige gesetzliche Grundlage für eine Regulationsbehörde wie sie die Telekommunikations- und der Elektrizitätsbranche bereits kennen (ComCom und ElCom). Die Postkommission
(PostCom) wird an die Stelle der heutigen PostReg treten. Sie wird unter anderen folgende Aufgaben
erfüllen:
• Aufsicht über die Einhaltung der Meldepflicht und des geltenden Rechts durch die Anbieterinnen
im Postmarkt
• Vergabe der Grundversorgungskonzession sowie die Überprüfung der Grundversorgungsqualität
• Erhebung der Abgabe zur Finanzierung der Grundversorgung, falls eine solche notwendig wird,
und Verwaltung dieser Gelder
• Festlegung des Zugangs zu Postfachanlagen und Adressdatenbanken in Streitfällen
• Errichtung der Schlichtungsstelle
• Beobachtung der Marktentwicklung und entsprechende Datenerhebungen (Postdienstestatistik)
Die Kosten der Kommission werden durch Verwaltungsgebühren gedeckt. Die Kommission wird aus
5-7 Mitgliedern bestehen, die vom Bundesrat gewählt werden. Ebenfalls wird ihr ein Sekretariat zur
Verfügung gestellt.
3. Rechte der Konsumentinnen und Konsumenten
Mit der Vervielfachung der Angebote und Tarife im Bereich der Postdienste erschwert sich die souveräne Auswahl für die Kundinnen und Kunden und die Gefahr von Missbräuchen steigt. Mit dem neuen
Postgesetz werden die Anbieterinnen von Postdiensten verpflichtet, für die notwendige Transparenz
über Angebote und Preise zu sorgen und ihre Kundschaft ausreichend zu informieren. So müssen sie
beispielsweise ihre Sendungen kennzeichnen, damit eine Empfängerin erkennen kann, von wem diese zugestellt worden ist. Weiter müssen die Anbieterinnen die Kundschaft über ihre Rechte und Pflichten im Bereich Daten- und Konsumentenschutz informieren. In Streitfällen zwischen Konsumentinnen
und Konsumenten und Anbieterinnen steht eine Schlichtungsstelle zur Verfügung. Auf diesem Weg
sollen Streitigkeiten aussergerichtlich, angemessen und zügig geregelt werden können. Für das Verfahren ist eine Behandlungsgebühr zu bezahlen, die Verfahrenskosten werden von den Anbieterinnen
getragen. Die Parteien sind durch den Entscheid der Schlichtungsstelle jedoch nicht gebunden.
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27.02.2008
Faktenblatt
Das neue Postorganisationsgesetz
1. Post wird zur Aktiengesellschaft
Heute ist die Post als öffentlich-rechtliche Anstalt organisiert. Diese Organisationsform erschwert es
dem Unternehmen, in einem zunehmend globalisierten Markt aktiv zu sein. Gleichzeitig mit den weiteren Marktöffnungsschritten wird deshalb auch die Organisationsform der Post geändert: Sie wird in
eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft umgewandelt. Dies soll die Kapitalmarktfähigkeit der Post,
d.h. deren Fähigkeit eigene Finanzmittel zu beschaffen oder Fremdmittel aufzunehmen, verbessern
und es ihr erleichtern, Allianzen einzugehen. Damit wird die Basis für die weitere Entwicklung und
Festigung des Unternehmens im nationalen und internationalen Kontext geschaffen.
Vorgesehen ist die Errichtung einer spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft. Im Vergleich zur privatrechtlichen Aktiengesellschaft erfüllt sie die Bedürfnisse des Bundes in Bezug auf die Steuerung des
Unternehmens und die Informationsrechte besser. Ausserdem hat sich diese Rechtsform bei der
Swisscom AG und der SBB AG bewährt.
2. Der Bund als Eigentümer der Post
Der Bund soll Mehrheitsaktionär des Unternehmens Schweizerische Post sein. Die Beteiligung ist
integraler Bestandteil des Konzeptes der schrittweisen und kontrollierten Marktöffnung und eine wesentliche Voraussetzung, um den verfassungsrechtlichen Auftrag zur Sicherstellung der Grundversorgung mit Postdiensten erfüllen zu können. Dank der Mehrheitsbeteiligung behält der Bund die wichtige
politische Steuerung des Unternehmens in seinen Händen.
3. Tätigkeiten der Post und der Postfinance
Die Post erbringt wie bisher Postdienstleistungen und die Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs.
Wie bisher ist es ihr auch erlaubt, damit zusammenhängende Dienste anzubieten, bspw. Promopost
und der Schalterverkauf von Produkten. Auch Postfinance kann ihr heutiges Angebot aufrechterhalten. Künftig wird ihre Tätigkeit der Finanzmarktaufsicht unterstellt.
4. Auswirkungen auf das Personal der Post
Die Post muss sich im geöffneten Markt gegenüber den Konkurrentinnen durchsetzen. Sie braucht
deshalb als Unternehmen vergleichbare Rahmenbedingungen. Dazu gehört auch die Anpassung des
Personalrechts. Die Angestellten der Post werden zukünftig Arbeitsverträge nach dem Obligationenrecht erhalten. Gleichzeitig hat die Post die Pflicht, Verhandlungen über einen Gesamtarbeitsvertrag
zu führen. Selbstverständlich ist sie auch verpflichtet, genau wie alle übrigen Anbieterinnen von Postdienstleistungen, die branchenüblichen Arbeitsbedingungen einzuhalten.
Ziel wäre es, für die ganze Branche einen Gesamtarbeitsvertrag abschliessen zu können. Dies kann
allerdings nicht der Bundesrat initiieren, sondern es ist Sache der Sozialpartner, entsprechende Verhandlungen zu führen.
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27.02.2008
Faktenblatt
Die Grundversorgung im neuen Postgesetz
1. Grundversorgung mit Postdiensten
Wie sieht die Grundversorgung aus?
Das Grundversorgungsangebot umfasst auch künftig die Annahme und die Zustellung von Briefen und
Paketen im Inland sowie im grenzüberschreitenden Verkehr. Ebenso gehört die Zustellung von abonnierten Zeitungen und Zeitschriften dazu. Der Bundesrat wird in der Verordnung die Dienstleistungen
im Einzelnen definieren. Die Zustellung von Briefen und Paketen erfolgt an mindestens 5 Tagen in der
Woche, abonnierte Tageszeitungen werden an 6 Tagen zugestellt. Damit alle Bevölkerungsteile in
allen Regionen des Landes in angemessener Distanz eine Poststelle oder eine Agentur erreichen
können, enthält das Gesetz Vorgaben zur Dichte dieses Postnetzes. Auch hierfür wird der Bundesrat
die Details in der Verordnung festlegen. Die Preise für Briefe und Pakete müssen angemessen,
distanzunabhängig und nach gleichen Grundsätzen festgelegt sein.
Wer erbringt die Grundversorgung?
Mit Inkrafttreten des neuen Postgesetzes wird der Markt vollständig geöffnet. In den ersten fünf Jahren bleibt der Auftrag, die postalische Grundversorgung zu erbringen, allerdings weiterhin bei der
Post. Danach wird - wie in der Grundversorgung im Fernmeldebereich - eine Grundversorgungskonzession ausgeschrieben. Mit dieser Konzession wird eine Anbieterin von Postdiensten beauftragt in
der ganzen Schweiz die Grundversorgung im oben umschrieben Umfang zu erbringen.
Wie wird die Grundversorgung künftig finanziert?
Bei einer vollständigen Marktöffnung soll die Anbieterin der Grundversorgung die Dienstleistungen,
wenn immer möglich, kostendeckend erbringen. Entsteht ihr aber aufgrund der Grundversorgungsverpflichtung eine finanzielle Last, so kann sie eine Abgeltung dieser Last verlangen. Ist dies der Fall, so
werden alle Anbieterinnen von Postdiensten im Bereich der Grundversorgungsdienstleistungen verpflichtet, anteilsmässig eine Abgabe zur Finanzierung dieser Last zu entrichten. Reichen diese Abgaben nicht aus zur Finanzierung der Grundversorgung, so leistet der Bund die zusätzlich notwendigen
Beiträge.
2. Grundversorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs
Wie sieht die Grundversorgung aus?
Wie bis anhin wird die Schweizerische Post landesweit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs anbieten. Die Dienstleistungen umfassen auch künftig Einzahlungen, Auszahlungen und Überweisungen.
Die Post muss sicherstellen, dass alle Bevölkerungsteile in allen Landesregionen in angemessener
Weise Zugang haben zu diesen Dienstleistungen. Sie wird das einerseits mit dem Betrieb von Poststellen und Agenturen tun, anderseits kann der Zugang auch mittels Postomaten, Briefverkehr oder
einem System für den elektronischen Zahlungsverkehr sichergestellt werden. Die Post legt die Preise
für die Zahlungsverkehrsgeschäfte nach wirtschaftlichen Grundsätzen fest und beachtet dabei, dass
diese angemessen sind und für alle nach gleichen Grundsätzen festgelegt werden.
Wer erbringt die Grundversorgung?
Die Schweizerische Post erhält im neuen Postgesetz einen Auftrag zur Erbringung der Grundversorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs
Wie wird die Grundversorgung künftig finanziert?
Die Grundversorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs wird mit Inkrafttreten des neuen
Gesetzes nicht mehr mit Einnahmen aus dem Monopol, sondern soll mittels kostendeckenden Preisen
finanziert werden.
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27.02.2008
Faktenblatt
Studie über die Auswirkungen der Postmarktöffnung
1. Auftrag
Die Beratungsunternehmen Plaut Economics und Frontier Economics haben im Sommer 2007 im
Auftrag des UVEK die Auswirkungen einer teilweisen bzw. vollständigen Öffnung des Postmarktes
untersucht. Im Zentrum der Studie sollten die Folgen für die Finanzierung der Grundversorgung, auf
die Stellenentwicklung, die Entwicklung des Wettbewerbs, des Marktangebotes und der -nachfrage
sowie die Auswirkungen auf die Volkswirtschaft stehen. Die Studie unter dem Titel "Auswirkungen
Postmarktliberalisierung 2011" ist im Dezember 2007 erschienen und ist unter www.uvek.admin.ch
abrufbar.
2. Szenarien
Plaut/Frontier kommen in ihrer Studie zum Schluss, dass die Auswirkungen weiterer Marktöffnungsschritte im Wesentlichen davon beeinflusst werden, in welchem Umfang die Schweizerische Post ihre
Kosten an die Wettbewerbssituation anpassen kann (hohes oder tiefes Kostenniveau). Um die Bandbreite der möglichen Auswirkungen darzustellen, geht die Studie deshalb von zwei unterschiedlichen
Szenarien aus:
• Szenario "Tiefes Kostenniveau der Post": Dieses Szenario geht davon aus, dass die Post mit dem
Inkrafttreten des neuen Gesetzes sich wie ein privates Unternehmen verhält und ihre Kosten erheblich zu senken vermag. Dies hat Auswirkungen auf Anzahl Arbeitsplätze, Löhne und gegebenenfalls weitere Anstellungsbedingungen und auf das Verhalten der Post gegenüber Anspruchsgruppen wie Rand-regionen, Kantone usw.
• Szenario: "Hohes Kostenniveau der Post": Dieses Szenario geht davon aus, dass die Post auch
nach dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes nicht einfach das Kostenniveau von Privatunternehmen erreichen wird, weil sie die Löhne und gegebenefalls die Arbeitsbedingungen nicht nach unten anpasst, und eine Personalanpassung nur im Rahmen der "natürlichen Fluktuation" vornimmt,
die Grundversorgung über das gesetzliche Minimum heraus erbringt und weiterhin auf die politischen Erwartungen von Kantonen, Randregionen und anderen Anspruchsgruppen Rücksicht
nimmt.
3. Ergebnisse
Ausgehend von diesen Szenarien kommt sie für die nachstehenden Bereiche zu folgenden Schlüssen:
• Finanzierbarkeit der Grundversorgung: Die Studie prüft, ob die Schweizerische Post kurz- und
langfristig im Stande wäre, die Grundversorgung aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Kurzfristig,
d.h. bei einer Senkung der Monopolgrenze via Verordnungsweg auf 50 g, kann die Post die
Grundversorgung auf jeden Fall aus eigener Kraft finanzieren. Bei einer vollständigen Marktöff-
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nung im Jahr 2011 ist die Finanzierungssituation mittelfristig davon abhänig, welches Szenario
eintritt. Bei einer tiefen Kostenstruktur der Post (Anpassung der Kosten an private Unternehmen)
bleibt die Grundversorgung aus eigener Kraft gewährleistet. Hingegen muss bei einer hohen Kostenstruktur der Post (Rücksichtnahme auf politische und gewerkschaftliche Erwartungen) ab 2014
mit einer Finanzierungslücke von bis zu 3% des Umsatzes gerechnet werden. In diesem Fall
müssen andere Mittel zur Finanzierung der Grundversorgung bereitgestellt werden. Zu grösseren
Finanzierungsengpässen kommt es zudem, wenn neu auftretenden Anbieterinnen Zugang zu den
Infrastrukturen der Post gewährt wird.
Stellenentwicklung: Kann die Schweizerische Post ihre Kosten anpassen, ergibt sich vor dem
Hintergrund der Liberalisierungserfahrungen in anderen europäischen Ländern, dass eine vollständige Marktöffnung zu einem sektorweiten Beschäftigungsabbau führen könnte.
Marktangebot und -nachfrage: Wettbewerb wird am ehesten für A- und B-Post Einzelbriefsendungen entstehen, mit einer grossen oder zumindest nur sehr wenigen alternativen Anbieterinnen.
Dieser Wettbewerb wird sich zudem auf die städtischen Gebiete konzentrieren, wenn die alternativen Anbieterinnen keinen Zugang zur Infrastruktur der Post erhalten.
Preisentwicklung: Kurzfristig werden die Preise gegenüber dem heutigen Niveau im Durchschnitt
sinken, langfristig ist eine weitere Senkung der Preise dann realistisch, wenn die Post Kostenanpassungen vornehmen kann.
Weitere gesamtwirtschaftliche Auswirkungen: Die Flächendeckung der angebotenen Postdienste durch die Post wird sich keinesfalls verschlechtern, viel mehr wird sie sich durch neue
Wettbewerber in spezifischen Gebieten allenfalls verbessern. Die Wettbewerbswirkung auf die
Standortattraktivität ist in zweierlei Hinsicht positiv zu bewerten: Zum einen wird die Versorgungsqualität verbessert, zum anderen wird von der Marktöffnung eine preissenkende Wirkung ausgehen und das Preis-Leistungsverhältnis für die Kunden wird steigen.
4. Verhältnis zur Studie BDO/WIK
Im Februar 2008 publizierte das UVEK die Studie von BDO Visura/WIK Consult, welche sich mit dem
Postprojekt "Rechnungswesen 2007" befasst. Die Post hat mit diesem Projekt ihr Rechnungswesen
weiterentwickelt, um unter anderem der Weisung der Regulationsbehörde zum jährlichen Ausweis der
Kosten des Universaldienstes nachzukommen. Die Studie untersucht die erstmals für das Rechnungsjahr 2007 geltende Rechnungslegungsmethodik der Post und kommt zum Schluss, dass diese grundsätzlich geeignet ist, die Kosten auszuweisen. Bezüglich der Definition des optimalen Poststellennetzes bemängelte die Studie jedoch die Vorstellungen der Post. In der Folge einigte sich die PostReg
und die Post über das optimale Poststellennetz.. Die PostReg wird in ihrem Tätigkeitsbericht über das
Jahr 2007 die von der Post ausgewiesenen Kosten der Grundversorgung sowie des neu definierten
Infrastrukturbeitrages publizieren. Die Studie von BDO/WIK enthält weiter Hinweise zum Regelungsbedarf im Hinblick auf die Totalrevision der Postgesetzgebung. So wird empfohlen, die Grundsätze zur
Berechnung der Kosten aus der Grundversorgungsverpflichtung künftig gesetzlich zu regeln. Dies
wird im Entwurf zum Postgesetz (Art. 25) entsprechend umgesetzt.
Zur Frage nach der mittel- und langfristigen Finanzierbarkeit der Grundversorgung, welche im Zentrum
der Diskussionen über weitere Marktöffnungsschritte steht, lassen sich der Studie von BDO/WIK über
das Rechnungswesen der Post jedoch keine Aussagen entnehmen. Zu diesem Zweck sind dynamische Modellierungen der künftigen Marktentwicklung notwendig. Nur gestützt auf diese Simulationen
können Aussagen über die Wettbewerbsentwicklung, über die Entwicklung der Kosten aus der Grundversorgungsverpflichtung und damit über die Finanzierbarkeit der Grundversorgung gemacht werden.
Diese Entscheidgrundlagen liegen nun mit der Studie von Plaut/Frontier vor.
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