BMZ-Diskurs Post-Washington-Consensus – Einige Überlegungen Ein

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BMZ-Diskurs
Post-Washington-Consensus
– Einige Überlegungen
Ein Diskussionspapier des BMZ
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In der Reihe BMZ-Diskurs erscheinen
Papiere des BMZ zur Diskussion aktueller
entwicklungspolitischer Fragestellungen.
Herausgegeben vom
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung
Referat für Entwicklungspolitische Informationsund Bildungsarbeit
Friedrich-Ebert-Allee 40
53113 Bonn
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Endredaktion: Jutta Wagner
Redaktion: Jürgen Zattler
Verantwortlich: Jürgen Zattler
Stand: Mai 2004
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Post-Washington-Consensus
– Einige Überlegungen
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Inhalt
Kernaussagen des Diskussionspapiers
3
1.
Einleitung
13
2.
Kernelemente des Washington Consensus
17
3.
Neuere empirische und theoretische Erkenntnisse über
wirtschaftliche Grundprinzipien, Institutionen und Politik
19
3.1.
Wirtschaftliche Grundprinzipien
19
3.2.
Institutionen
21
4.
Allgemeine Defizite des Washington Consensus
26
5.
Makroökonomische Stabilisierung
31
5.1.
Externe Verschuldung
31
5.2.
Der Finanzsektor – das „Gehirn“ der Volkswirtschaft
36
5.3.
Wechselkurspolitik
40
5.4.
Fiskal- und Geldpolitik
43
5.5.
Politische Schlussfolgerungen
46
6.
Strukturpolitik
49
6.1.
Armutsbekämpfung
49
6.2.
Die Rolle des Staates
52
6.3.
Liberalisierung
55
7.
Rolle der externen Partner
61
7.1.
Allgemeine Implikationen
62
7.2.
Weltbank
70
7.3.
Internationaler Währungsfonds (IWF)
73
Literatur
77
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Kernaussagen des Diskussionspapiers
Auf halbem Weg...
Die in den achtziger und neunziger Jahren vorherrschenden wirtschaftspolitischen Empfehlungen (Washington Consensus) gründeten
sich weitgehend auf eine vereinfachte Interpretation der neoklassischen Theorie. In dieser Sichtweise müssen Probleme der wirtschaftlichen Entwicklung und Transformation auf zwei Ebenen gelöst werden. Zum einen geht es darum, den Wirtschaftsprozess zu liberalisieren und die Wirtschaftstätigkeit weitgehend zu privatisieren. Dadurch
werde die Grundlage dafür geschaffen, dass Ressourcen besser alloziert und effizienter verwendet werden. Dementsprechend soll der
Staat den Wirtschaftsprozess deregulieren und sich selbst weitgehend
daraus zurückziehen. Zum anderen kommt es in dieser Sichtweise
darauf an, die Wirtschaftstätigkeiten nicht durch makroökonomische
Verwerfungen zu „stören“. Zu diesem Zweck müssten Budgetdefizite
reduziert werden und die Geldpolitik möglichst „neutral“ gestaltet
werden. Die „Geldsphäre“ ist in diesem Ansatz – zumindest längerfristig – unbedeutend; sie hat keinen Einfluss auf die „Realwirtschaft“.
Sofern dann durch die genannten Maßnahmen die entsprechenden
marktwirtschaftlichen und makroökonomischen Rahmenbedingungen geschaffen sind, können sich – so die Vorstellung – die Marktkräfte spontan entfalten. Leider blieb der erwünschte Erfolg weitgehend
aus.
Mit der Kölner Entschuldungsinitiative (HIPC) wurde dieses traditionelle Konzept der Strukturanpassung zwar grundsätzlich überwunden. An seine Stelle traten Armutsbekämpfungsstrategien (PRSPs),
welche die Länder selbst („Ownership“) unter Beteiligung der Zivilgesellschaft („Partizipation“) erstellen. Allerdings ist es bisher den internationalen Finanzinstitutionen nicht gelungen, neuere Konzepte systematisch zu Ende zu denken und in einen kohärenten Zusammenhang zu stellen. Außerdem besteht der Eindruck, dass diese neueren
Ansätze vielfach noch nicht Eingang in die Praxis des sog. operativen
Geschäfts dieser Institutionen gefunden haben. Deshalb bleibt die
Frage, wie das Wirtschaftswachstum in den Entwicklungs- und Transformationsländern signifikant erhöht werden kann, weiterhin aktuell.
Ohne eine solche wirtschaftliche Dynamisierung kann weder die
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Schuldentragfähigkeit langfristig gesichert noch können die Millenniumsentwicklungsziele erreicht werden. Das vorliegende Diskussionspapier greift diese Herausforderung auf.
Kritik der traditionellen Sichtweise
Diese traditionelle, neoklassisch inspirierte Grundvorstellung wird
von unterschiedlicher Seite kritisiert. Das vorliegende Diskussionspapier stellt weder die Notwendigkeit von Marktanreizen, noch die der
makroökonomischen Stabilisierung in Frage. Es wird aber bezweifelt,
dass durch die oben genannten Politiken tatsächlich Stabilität und
Wirtschaftswachstum erreicht werden können. Es ist davon auszugehen, dass in vielen Fällen dauerhaft hohes Wirtschaftswachstum nicht
ohne eine aktive staatliche Politik erreicht werden kann. Zum einen
kommt es darauf an, Institutionen und Regeln zu etablieren, die gezielt private Investitionen fördern. Dabei geht es nicht nur um die effizientere Nutzung vorhandener Ressourcen, sondern auch um Strategien zur Ausweitung von Produktionskapazitäten. Zum anderen werden – im Gegensatz zum neoklassischen Postulat der „Neutralität des
Geldes“ – die Instabilitäten, die von der Geldsphäre ausgehen können,
in das Zentrum der Betrachtung gerückt. Die makroökonomische Politik muss diesen Instabilitäten vorbeugen und die Herausbildung eines
heimischen Vermögensmarktes fördern. Die Fiskal- und die Geldpolitik muss gfs. flexibel eingesetzt werden. Dem Finanzsektor kommt in
dieser Sichtweise eine wichtige Funktion zu. Erst wenn es gelingt,
einen stabilen inländischen Vermögensmarkt zu etablieren, ist die
Grundlage für nachhaltige (reale) Wirkungsprozesse gelegt.
Während in der traditionellen Sichtweise die effiziente Allokation und Verwendung von Ressourcen im Mittelpunkt steht, hat aus
der Perspektive des vorliegenden Diskussionspapiers die Stabilität und
Funktionsfähigkeit von wirtschatlichen Systemen Vorrang. Da davon
auszugehen ist, dass die Wirtschaftspolitik kurzfristig nicht alle Ziele
gleichzeitig erreichen kann, ergeben sich aus dieser unterschiedlichen Prioritätensetzung auch sehr verschiedene wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen. Aus der hier dargestellten Sichtweise geht es
vor allem um die Herstellung von funktionierenden und stabilen öko4
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nomischen Strukturen und Institutionen. Um dieses Ziel zu erreichen,
müssen gegebenenfalls auch entsprechende Abstriche bei den Effizienzzielen in Kauf genommen werden. Dieser Ansatz nimmt deshalb
auch für sich in Anspruch, der Realität der „wahren“ Welt, insbesondere in Entwicklungs- und Transformationsländern, gerechter zu werden.
Die Bedeutung von Institutionen
Man weiß heute, dass effiziente Institutionen entscheidend sind für
erfolgreiche Entwicklungsprozesse. Effiziente Institutionen vermindern Unsicherheit und erhöhen so die Bereitschaft zu investieren.
Langfristig können dynamische Wachstumsprozesse nur aufrechterhalten werden, wenn Institutionen existieren, die das Produktivitätswachstum fördern, ein hohes Maß an Stabilität garantieren bzw. die
Verletzlichkeit gegenüber externen Schocks vermindern. Vieles
spricht dafür, dass Politikmaßnahmen ohne die entsprechenden institutionellen Reformen nicht nachhaltig sind. Es ist auch bekannt, dass
die Effizienz von Institutionen weitgehend von dem jeweiligen lokalspezifischen Umfeld abhängt. Es ist deshalb notwendig, dass Reformen an die jeweilige Ländersituation angepasst sind. Aus dieser Erkenntnis ergibt sich auch, dass die Umsetzung erfolgreicher Wachstumsstrategien ein profundes Wissen über die lokalen Umstände voraussetzt.
Die Rolle von Institutionen für den Entwicklungsprozess – ebenso wie Verteilungsfragen – werden von der dem Washington Consensus
zugrunde liegenden Sichtweise ausgeblendet. Die Empfehlungen des
Washington Consensus beruhen auf dem (neoklassischen) Gleichgewichtsmodell. Dadurch können allokative Aspekte von wirtschaftlichen Prozessen auf allgemeiner Ebene analysiert werden. Institutionelle Fragen werden aber dadurch nicht erfaßt. Mit der Erkenntnis,
dass institutionelle Aspekte für die Funktionalität und Leistungskraft
von wirtschaftlichen Systemen entscheidend sind, verliert das allgemeine Gleichgewichtsmodell an Relevanz und Erklärungskraft.
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Politische Schlussfolgerungen
Daraus ergeben sich eine Reihe von allgemeinen wirtschaftspolitischen Schlussfolgerungen. Von entscheidender Bedeutung ist es, die
staatlichen Stellen in ihrer Funktionsfähigkeit zu stärken, die entsprechenden Kapazitäten auszubauen und die Regierungsführung zu verbessern. Das Dilemma der Entwicklungsländer besteht darin, dass sie
nicht nur mit einem hohen Grad an Marktversagen, sondern auch mit
schwachen und ineffizienten staatlichen Strukturen, also „Staatsversagen“ konfrontiert sind. Ein ineffizienter und / oder korrupter öffentlicher Sektor, der sich einer Rechenschaftslegung weitgehend entzieht, stellt nicht nur ein wichtiges Investitionshemmnis dar. Er behindert in besonderem Maße die Chancen armer Menschen, am Entwicklungsprozess teilzuhaben. Deshalb ist es von entscheidender Bedeutung, die Anreize und Möglichkeiten für Korruption zu reduzieren
und die Effizienz staatlichen Handelns zu verbessern.
Politikmaßnahmen müssen institutionelle Aspekte besser berücksichtigen. Dies gilt zum einen für Stabilisierungsmaßnahmen
(Konsolidierung des Staatshaushalts, Inflationsbekämpfung und die
Verbesserung der Außenbilanz), die in der Regel nur dann langfristig
wirken, wenn sie mit einer Stärkung des öffentlichen Sektors (Haushaltsmanagement, Steuerverwaltung etc.) verbunden sind. Es gilt
zum anderen für Maßnahmen im Bereich der Liberalisierung und Privatisierung von Wirtschaftsprozessen. Die potenziellen (vor allem
allokativen) Vorteile dieser Maßnahmen müssen gegenüber den Risiken abgewogen werden. Dies schließt die Möglichkeit mit ein, dass
z.B. Liberalisierungsmaßnahmen solange aufgeschoben werden müssen, bis die institutionellen und makroökonomischen Mindestvoraussetzungen vorhanden bzw. herbeigeführt sind. Die Frage des Zeithorizonts ist dabei keine Banalität: So haben heutige Industrieländer erst
über einen Prozess von Jahrzehnten und sogar Jahrhunderten ihre
Wirtschaft, insbesondere die Außenwirtschaft, liberalisiert. Obwohl
diese Erfahrungen nur eingeschränkt mit der Situation der heutigen
Entwicklungsländer vergleichbar ist, sollte die Frage des Zeithorizonts
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ernst genommen werden und nicht – wie häufig geschehen – als
Detailfrage des „Timings and Sequencings“ abgehandelt werden. Dies
gilt nicht nur für den Finanzsektor, sondern auch grundsätzlich für
andere Politikbereiche, wie die Investitions- und Handelspolitik.
Aufgrund des spezifischen Charakters von Institutionen können allgemeine wirtschaftspolitische Empfehlungen in nur sehr begrenzten Umfang formuliert werden. Die Frage, wie Reformen im
konkreten Fall auszugestalten sind, kann nur auf die einzelnen Länder
bezogen geklärt werden. Aufgrund der jeweils unterschiedlichen
institutionellen Ausgangslage ergeben sich jeweils länderspezifische
Wirkungszusammenhänge. Dass es in vielen Bereichen keine allgemeingültigen Lösungen gibt, unterstreicht die Notwendigkeit eines
breiten Spielraums für unterschiedliche Politikansätze. Grundsätzlich
sollte es für die Partnerregierungen auch möglich sein, unkonventionelle Wege zu gehen, wie z.B. gezielt bestimmte erfolgversprechende
Wirtschaftsaktivitäten zu fördern, Kapitalimporte zu regulieren, die
Kapitalausfuhr zu beschränken oder aktiv eine Unterbewertung der
nationalen Währung herbei zu führen.
Welche Entwicklungsstrategien für ein bestimmtes Land geeignet sind, hängt vor allem von der polit-ökonomischen Situation des
jeweiligen Landes ab; auch die Kapazität der Regierungsstellen, Politiken zu formulieren und umzusetzen, spielt eine Rolle. Dies kann am
Beispiel der Frage verdeutlicht werden, ob der Staat gezielt und selektiv bestimmte Wirtschaftsaktivitäten fördern sollte. Ein dynamisches,
breitenwirksames Wachstum setzt in den meisten Entwicklungsländern voraus, dass sich ein arbeitsintensiver Sektor von Klein- und
Mittelunternehmen herausbildet. Der Erfolg von entsprechenden
industriepolitischen Eingriffen kann jedoch – wie in der Vergangenheit häufig der Fall – die Grundlage für Korruption und Ineffizienz
legen. Deshalb sind solche Interventionen in Ländern mit relativ
schlechter Regierungsführung in der Regel problematisch. Gezielte
selektive Eingriffe in den Wirtschaftsprozess können auch an der
begrenzten administrativen Kapazität der betreffenden Regierung
scheitern. Dabei muss jedoch berücksichtigt werden, dass viele „tradi-
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tionelle“ Politikansätze auch nur theoretisch relativ leicht umsetzbar
sind. In der Praxis erfordern auch diese Ansätze häufig beträchtliche
finanzielle und administrative Kapazitäten. So gibt es auch Beispiele
von Ländern, die selektive Politikansätze umgesetzt haben, gerade
weil die traditionellen Politikansätze zu anspruchsvoll waren.1
Implikationen für die Entwicklungszusammenarbeit
(a) Stärkung der Ownership.
– Um die Wachstumsraten dauerhaft zu erhöhen und die Armut substanziell zu senken, bedarf es einer erneuten Anstrengung zur Stärkung der Ownership der Empfängerländer. Hier erscheinen die folgenden Aspekte vordringlich:
● Lokale analytische Kapazitäten müssen besser genutzt bzw. gezielt
aufgebaut werden. Poverty and Social Impact Analysis (PSIAs) spielen in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle.
● Die externen Partner, insbesondere IWF und Weltbank, müssen
bereit sein, im Rahmen einer breiten Palette von Politikoptionen
beratend tätig zu werden. Sie sollten auch die Partnerländer aktiv
bei der Entwicklung und Umsetzung unkonventioneller Politikvorstellungen unterstützen.
● Wichtig ist auch, dass makroökonomische Themen nicht tabuisiert
werden. Verschiedene makroökonomische Optionen müssen geprüft werden.
● Schließlich muss die Konditionalität von IWF- und Weltbank-Programmen weiter auf Kernbereiche konzentriert werden.
(b) Externen Schocks vorbeugen und besser bekämpfen.
Privatwirtschaftliche Investitionen sind ganz wesentlich von der Stabilität der Rahmenbedingungen abhängig. Die internationale Gemeinschaft kann auf zwei Ebenen – dem internationalen Handels- und
Finanzsystem und der Entwicklungszusammenarbeit – einen wichti-
1
Vgl. z.B. Rodrik 2003, S. 14. Er verweist in diesem Zusammenhang auf die Erfahrungen mit
den„Township and Village Enterprises“ in der VR China und den Exportzonen in Mauritius
hin.
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gen Beitrag leisten, damit sich die Rahmenbedingungen von Entwicklungs- und Transformationsländern strukturell verbessern. Was die
Entwicklungszusammenarbeit anbetrifft, so muss:
● der PRS – Prozess sowie andere Entwicklungspartnerschaften verstärkt berücksichtigen, dass Entwicklungsländer besonderen Risiken ausgesetzt sind und externe Schocks relativ häufig auftreten.
● Es ist auch notwendig, Finanzierungsfazilitäten (weiter) zu entwickeln, die es erlauben, Ländern im Falle von externen Schocks
schnell zu helfen. Für Niedrigeinkommensländer sollte die PRGF
verstärkt dazu genutzt werden, um Finanzierungsprobleme bei
externen Schocks zu kompensieren.
● Finanzierungsinstrumente sind möglichst so auszugestalten, dass
Risikofaktoren bzgl. der Aufbringung des Schuldendienstes vermindert werden. So könnte grundsätzlich durch Anleihen, deren
Zinszahlung an die Entwicklung des BIP gekoppelt ist, vermieden
werden, dass sich die Schuldendienstindikatoren in einer Wirtschaftskrise rasch verschlechtern. Die Gläubiger würden an den
Risiken beteiligt. In ähnlicher Form könnte die „Bedienung“ konzessionärer Kredite flexibel ausgestaltet werden. Um das Wechselkursrisiko auszuschalten, könnten daneben ODA-Kredite verstärkt
in lokaler Währung bereit gestellt werden.
● Die internationalen Finanzierungsinstitutionen müssen – gemeinsam mit der Gebergemeinschaft – ihre Ausleihepolitik in Niedrigeinkommensländern reformieren, um die langfristige Schuldentragfähigkeit zu sichern. Die Schuldentragfähigkeitsanalysen müssen – wie dies bereits von der Weltbank vorgeschlagen wurde –
sowohl die Wahrscheinlichkeit externer Schocks sowie die Stärke
der nationalen Institutionen berücksichtigen. Die internationalen
Finanzierungsinstitutionen halten einen Großteil der Schulden
dieser Länder. Eine unreflektierte Vergabe von Krediten – auch
wenn diese konzessionärer Art sind – kann hier die Schuldentragfähigkeit ernsthaft gefährden. Perspektivisch müssen diese Institutionen ihre finanzielle Zusammenarbeit mit den betreffenden Ländern begrenzen. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit einer neuen
Partnerschaft mit den anderen – insbesondere bilateralen – Gebern.
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(c) Stärkung der PRSPs und anderer Entwicklungsstrategien.
Die Armutsbekämpfungs- und andere Entwicklungsstrategien müssen konkreter ausgestaltet und so zu wirklichen Planungsgrundlagen
werden. Es ist bekannt, dass die PRSPs häufig unzureichend Prioritäten setzen, Spannungsfelder zwischen den verschiedenen Zielen und
Maßnahmen kaum benennen und die budgetären Implikationen der
geplanten Maßnahmen nicht ausreichend aufzeigen. Insbesondere
werden in den meisten Fällen die potentiellen Quellen künftigen
Wirtschaftswachstums nicht benannt, geschweige denn eine entsprechende Strategie formuliert, um diese zu mobilisieren. Das Problem
liegt zum Teil darin, dass die Armutsbekämpfungsprogramme unterschiedliche Funktionen erfüllen sollen. Zum einen sollen sie aufzeigen, wie – vor dem Hintergrund der Millennium Development Goals –
die Armut in den betreffenden Ländern perspektivisch zurück geführt
werden kann. Zum anderen sollen sie – vor dem Hintergrund begrenzter Mittel – den Referenzrahmen für kurzfristige Budgetplanungen
abgeben. Derzeit besteht zwischen beiden Prozessen eine relativ breite Kluft: Diese Kluft muss künftig überwunden werden. Zum einen
sollten die Armutsbekämpfungsprogramme konkreter formuliert
und Prioritäten vor dem Hintergrund budgetärer Zwänge klarer benannt werden. Zum anderen sollten die kurzfristigen Planungen, insbesondere die makroökonomischen Vorgaben des IWF (z.B. in der
Form der PRGFs), die längerfristigen Ziele stärker berücksichtigen. Die
Schwierigkeit besteht vor allem darin, dass die Erreichung der längerfristigen Entwicklungsziele auch davon abhängt, in welchem Maße
externe Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Es wäre deshalb
sinnvoll, dass sowohl die PRSPs, als auch die kurzfristigen makroökonomischen Projektionen – auf der Grundlage der verschiedenen Annahmen bezüglich der Verfügbarkeit externer Ressourcen – unterschiedliche Szenarien aufzeigen.
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Weltbank
Trotz der erfolgreichen Reformschritte in den letzten Jahren, bestehen
Defizite in der Weltbankpolitik fort. Insbesondere gibt es Anzeichen,
dass im operativen Geschäft nicht immer die konzeptionellen Fortschritte mitvollzogen wurden. Allgemein muss die Bank künftig der
institutionellen Entwicklung eine größere Bedeutung beimessen, die
oben genannten Wirkungszusammenhänge zwischen institutionellen Reformen und Maßnahmen im Bereich der Liberalisierung klarer
benennen und daraus konsequent die entsprechenden Schlussfolgerungen ziehen. Die Qualität von Institutionen, der Regelsysteme, der
Regierungsführung und die Frage von Eigentumsrechten müssen als
Faktoren betrachtet werden, welche allen anderen wachstumsfördernden Faktoren zugrunde liegen. Dies sollte bei der Konzeption von
Wirtschaftsreformen, insbesondere im Bereich der Liberalisierung
und Privatisierung, systematisch berücksichtigt werden. Darüber hinaus bedarf die Frage, wie Institutionen in verschiedenen lokalen Umfelden wirken und damit auch die polit-ökonomische und kulturelle
Verankerung von Reformen, verstärkter Beachtung. Dies bedeutet
auch, dass sich die Bank stärker als Institution verstehen muss, die
Information bereitstellt, Erfahrungen verfügbar macht und Lernprozesse unterstützt. Dagegen tritt die klassische Beratung in den Hintergrund.
In diesem Zusammenhang gibt es in unterschiedlichen Bereichen weiteren Reformbedarf, z.B.:
● Die Bank muss ihren Beitrag zur weiteren Stärkung der Ownership
leisten, vor allem durch die weitere Verlagerung von Entscheidungsprozessen in die Empfängerländer; die aktive Beratung der
Partnerregierungen, auch im Bereich von Politikvorstellungen
außerhalb des „Mainstream“; eine Stärkung der Analysekapazität
der Partnerländern; eine weitere Rückführung und Konzentration
der mit den Programmen verbundenen „Auflagen“ auf institutionelle Schlüsselreformen; eine bessere Beteiligung der Partnerländer an den Entscheidungen in den Aufsichtsgremien der Weltbank.
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Die Weltbank muss ihre Konzepte im Bereich der Krisenvorbeugung und insbesondere der Verarbeitung externer Schocks und
des Risikomanagements verstärken. In diesem Zusammenhang
muss sie auch das Volumen ihrer Ausleihungen an die jeweilige
Schuldentragfähigkeit der Partnerländer anpassen (in Abstimmung mit den bilateralen, auf der Grundlage von Zuschüssen agierenden Geber).
Sie muss die Wirkungszusammenhänge zwischen der Makro- und
Mikroebene besser berücksichtigen. In diesem Bereich geht es um
eine enge Zusammenarbeit zwischen der Weltbank und dem IWF.
Die Vorstellung, dass der IWF für makroökonomische Politikempfehlungen und die Weltbank für strukturelle und institutionelle
Fragen zuständig ist, greift zu kurz. Effiziente Strategien zur Förderung des Wirtschaftswachstums und zur Bekämpfung der Armut
sind nur möglich, wenn die Makro- und die Mikropolitik funktional
ineinander greifen. Dies muss im Arbeitsprogramm beider Institutionen verankert sein.
Internationaler Währungsfonds (IWF)
Der IWF wurde in den letzten Jahren in vielerlei Hinsicht neu ausgerichtet. Auch hier bestehen jedoch Defizite fort. Reformbedarf gibt es
insbesondere in den folgenden Bereichen:
● Der makroökonomische Dialog sollte auf Länderebene gestärkt
werden (Analyse und Diskussion verschiedener makroökonomischer Optionen). Der Fonds sollte, wie die Weltbank auch im
Bereich von Politikansätzen außerhalb des wirtschaftspolitischen
Mainstreams aktiv beraten.2 Insbesondere in Niedrigeinkommensländern sollten die IWF-Programme stärker in die nationale Verfahren (die Armutsbekämpfungsprogramme und die nationalen
Haushaltszyklen) integriert werden.
2
So hält zwar der IWF zwischenzeitlich Kapitalverkehrsregulierungen in bestimmten Fällen
für gerechtfertigt. Er sollte die Mitgliedsländer aber darüber hinaus aktiv beraten, wie solche Politiken effizient umgesetzt werden können (zeitlicher Ablauf und Sequenzierung der
Kapitalmarktliberalisierung; welche Instrumente sind in welchen Situationen geeignet etc.).
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Solche Instrumente und Finanzierungsfazilitäten sind (weiter) zu
entwickeln, die es ohne negative Signalwirkungen erlauben, Ländern im Falle von externen Schocks flexibel und schnell zu helfen
(z.B. durch eine entsprechende Ausgestaltung der PRGF) und die
Krisenanfälligkeit zu vermindern (z.B. durch eine verstärkte
Berücksichtigung im Rahmen der Überwachungsfunktion des
IWF).
Optimistische Programmannahmen sollten vermieden bzw. alternative Szenarien dargestellt werden. Ursachen für Abweichungen
von den Programmvorgaben sollten in den IWF-Überprüfungen
klar benannt werden.
Auch die Verbindung zwischen den Ursachen möglicher makroökonomischer Probleme und den IWF-Empfehlungen sollten deutlicher werden. So sollten die IWF-Programme klarer die unterstellten Wirkungszusammenhänge darlegen.
Auch der IWF sollte institutionellen Reformen, die für die Durchsetzung und Aufrechterhaltung von makroökonomischen Politikansätzen notwendig sind, mehr Aufmerksamkeit schenken.
Der externen Verschuldung und der Schuldenstruktur sollte mehr
Aufmerksamkeit gewidmet werden. Der IWF sollte, gemeinsam
mit der Weltbank, für alle Entwicklungsländer regelmäßig Schuldentragfähigkeitsanalysen erstellen. Der Fonds sollte den Umfang
und die Struktur der externen Verschuldung, sowohl des öffentlichen als auch des Privatsektors, eng verfolgen – u.a. in
Zusammenhang mit seiner Überwachungsfunktion – und
Schwachstellen frühzeitig aufzeigen.
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Das Diskussionspapier
1.
Einleitung
Die internationale Diskussion um wirtschaftspolitische Konzepte
hat sich in den letzten Jahren erheblich intensiviert. Dazu haben
mehrere Faktoren beigetragen. Erstens ist das Ziel der Armutsbekämpfung in das Zentrum der entwicklungspolitischen Anstrengungen gerückt. Im Einklang mit der „Millenniums-Erklärung“ im Rahmen der Vereinten Nationen, wurde die Armutsbekämpfung als überwölbende Aufgabe definiert. Kernelement dieses neuen Ansatzes sind
die von allen IDA-Ländern1 zu erstellenden Armutsbekämpfungsstrategien. Zweitens wurde mit der HIPC-Initiative die Entschuldung der
hochverschuldeten armen Länder mit der Bekämpfung der Armut in
diesen Ländern verknüpft. Durch den Schuldenerlass frei werdende
Mittel sollen für Programme zur Bekämpfung der Armut eingesetzt
werden. Die Entschuldung ist an die Erstellung eines im nationalen
Dialog erarbeiteten Strategiepapiers zur Armutsreduzierung (Poverty
Reduction Strategy Paper, PRSP) gebunden. Schließlich gaben auch die
Finanzkrise Asiens sowie die krisenhaften Entwicklungen in Lateinamerika Anlass, traditionelle Sichtweisen in Frage zu stellen.
Mit den Armutsbekämpfungsstrategien wurde das traditionelle Konzept der Strukturanpassung überwunden. Ein wichtiges
Element des neuen Ansatzes ist, dass die Länder selbst, unter Beteiligung der Zivilgesellschaft („Partizipation“), die Armutsbekämpfungsstrategien erstellen (Ownership). Damit wurde die Grundlage für eine
Abkehr von traditionellen, standardisierten Reformkonzepten geschaffen und die internationalen Finanzierungsinstitutionen gegenüber verschiedenen, alternativen Reformkonzepten geöffnet. Ein weiteres Element des neuen Ansatzes besteht darin, dass die Armutsbekämpfung
im Kern als eine internationale Gemeinschaftsaufgabe definiert wurde,
innerhalb derer alle Partner Verantwortung übernehmen müssen. Mit
der „Konferenz über Entwicklungsfinanzierung“ im März 2002 in Monterrey wurde diese Entwicklungspartnerschaft auf eine solide Grundlage gestellt. Die im Monterrey Consensus vereinbarte Partnerschaft baut
auf ein Zusammenwirken von Staat und Markt, von Industrie- und Entwicklungsländern sowie den multilateralen Institutionen.
1 Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen bis 865 $ im Jahr.
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Die genannten Entwicklungen haben das allgemeine Verständnis
wirtschaftspolitischer Prozesse in Entwicklungs- und Transformationsländern geschärft. Trotzdem geben verschiedene Faktoren
Anlass, weiter über wirtschaftspolitische Alternativen in diesen
Ländern nachzudenken:
●
Das derzeitige Wirtschaftswachstum in vielen Entwicklungsund Transformationsländern reicht noch nicht aus, um die
internationalen Entwicklungsziele (Millennium Development
Goals, MDGs) zu erreichen. Neuere Forschungsergebnisse zeigen,
dass armutsorientiertes Wirtschaftswachstum für die Verminderung der Armut entscheidend ist.2 Die Armutsbekämpfungsprogramme der Entwicklungsländer bleiben in dieser Beziehung bisher hinter den Erwartungen zurück. Die Annahmen bezüglich
Wirtschaftswachstum und Investitionen, die den Armutsbekämpfungsprogrammen zugrunde lagen, waren leider durchgehend zu
optimistisch.3 Insbesondere in den afrikanischen Niedrigeinkommensländern müssen die Wirtschaftswachstumsraten erheblich
gesteigert werden, um die internationalen Entwicklungsziele zu
erreichen. Dies gilt auch für das Ziel, die Armut bis zum Jahr 2015
zu halbieren.
●
Viele Entwicklungs- und Transformationsländer bleiben in
hohem Maße verwundbar gegenüber adversen, kaum durch
sie selbst zu beeinflussenden Entwicklungen („externe
Schocks“).4 Einzelne Typen von solchen externen Schocks kommen
in bestimmten Ländergruppen besonders häufig vor. Vor allem für
Niedrigeinkommensländer stellt die Volatilität der Rohstoffpreise
ein großes Problem dar; sie waren relativ oft mit einem abrupten
Verfall der Weltmarktpreise für ihre Hauptexportprodukte konfrontiert.5 Dagegen waren Mitteleinkommensländer in den letzten
Jahrzehnten immer wieder von Finanzkrisen betroffen. Solche
externen Schocks führen in der Regel zu einer Destabilisierung der
2 Vgl. z.B. Klasen (2001) und die dort angegebene Literatur.
3 Vgl. IEO, 2003, S. 12.
4 Dazu zählen insbesondere abrupte Verschlechterungen der Terms-of-Trade,
Naturkatastrophen, Finanzkrisen und kriegerische Konflikte.
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makroökonomischen Situation und zu einem abrupten Rückgang
des Sozialprodukts,von dem die ärmeren Bevölkerungsschichten
besonders in Mitleidenschaft gezogen werden.6 Schließlich haben
die Schocks, zusammen mit den oft unzureichenden wirtschaftspolitischen Reaktionen, auch dazu beigetragen, dass sich die Auslandsverschuldung in den betroffenen Ländern stark erhöht hat.7
Nicht zuletzt deshalb ist bei einer Reihe von HIPC-Ländern das Entstehen von Verschuldungsproblemen auch nach dem HIPC-Schuldenerlass zu befürchten.
●
Die realen Preise für zahlreiche Rohstoffe unterliegen nicht
nur starken Schwankungen. Es zeichnet sich außerdem für
viele Produkte wie z.B. Baumwolle und Kaffee ein langfristig
fallender Trend ab.8 In dem erheblichen Mittelverlust durch
ungünstige terms of trade liegt ein Hauptgrund der schwachen
wirtschaftlichen Leistungskraft der Niedrigeinkommensländer in
den letzten zweieinhalb Jahrzehnten. Zwischen 1997 und 2001 ist
der UNCTAD-Gesamtpreisindex („combined price index“ ) um 53%
gefallen. Rohstoffe haben also mehr als die Hälfte ihrer Kaufkraft
für Industrieerzeugnisse verloren. Nach UNCTAD-Berechnungen
hätte ohne die Verschlechterung der terms of trade und die damit
verbundenen Verluste für die nicht Öl exportierenden Länder die
Investitionsrate um 1,4% höher und das aktuelle Niveau des ProKopf-Einkommens sogar um 50% höher gelegen. Diese terms of
trade-Verluste haben mit zu dem Schuldenüberhang der HIPC-Länder beigetragen.
5 Niedrigeinkommensländer verzeichneten zwischen 1992-2001 durchschnittlich alle 3,3
Jahre einen externen Schock aufgrund eines Verfalls der Preise für ihre Rohstoffexporte (vgl.
IWF, 2003 b, S.7). Die Terms of Trade der Länder Subsahara Afrikas weisen eine etwa doppelt
so hohe Volatilität auf wie jene von Ostasien und beinahe eine viermal so hohe wie jene der
Industrieländer. Im Durchschnitt sind die ärmsten Länder alle 5-8 Jahre von einem „externen Schock“ betroffen. Ein Hauptgrund dafür liegt in ihrer starken Rohstoffabhängigkeit.
6 Allein durch Terms-of-Trade Shocks verzeichneten die Entwicklungsländer substanzielle Einkommensverluste (IWF 2003 b, S. 7). Nach Collier und Dehn (2001) haben solche Schocks zur
Folge, dass das Wirtschaftswachstum in den Folgejahren erheblich beeinträchtigt wird. Collier und Dehn (2001) berechnen für eine Gruppe besonders betroffener Entwicklungsländern
einen kumulierten Output-Verlust von 14 Prozent über vier Jahre.
7 Vgl. IWF 2003 b, S. 13
8 Vgl. UNCTAD 2003.
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Es kann kaum bestritten werden, dass für den unbefriedigenden
Erfolg bzgl. Wirtschaftswachstum und Diversifizierung auch die
mangelnde Qualität der Politikempfehlungen selbst verantwortlich waren. Die vorliegenden empirischen Untersuchungen deuten
darauf hin, dass – mit wenigen Ausnahmen9 – die Strukturanpassungsprogramme leider nicht zu einer nennenswerten Erhöhung der
Wirtschaftswachstumsraten geführt haben.10 Auch bei der Diversifizierung der Wirtschaftsstrukturen der Niedrigeinkommensländer
sind kaum Fortschritte zu verzeichnen. Es wurde häufig argumentiert,
dass die mangelnden Erfolge auch mit der zum Teil unzureichenden
Umsetzung der „Washingtoner“ Politikempfehlungen durch die Empfängerregierungen zusammen hinge. Vieles deutet jedoch darauf hin,
dass eine Reihe derjenigen Länder, welche die klassischen Politikempfehlungen am konsequentesten umgesetzt haben, wie insbesondere
einige lateinamerikanische Länder, relativ niedrige Wachstumsraten
aufweisen. Umgekehrt konnten einige derjenigen Länder, die offensichtlich massiv gegen Grundelemente des klassischen Konzepts verstießen – wie z.B. die VR China und andere ostasiatische Länder –
beachtliche Wachstums- und Entwicklungserfolge verzeichnen.
Die weiteren Ausführungen sind wie folgt aufgebaut: In
Abschnitt 2 werden kurz die Kernelemente des Washington Consensus,
in Erinnerung gerufen. Abschnitt 3 skizziert einige neuere empirische
und theoretische Erkenntnisse, welche für die Erklärung von erfolgreichen Wachstumsstrategien relevant sind. Dabei wird insbesondere
auf die in letzter Zeit stärker beachtete Rolle von Institutionen für den
Wachstumsprozess Bezug genommen. In Abschnitt 4 werden auf der
Grundlage dieser Erkenntnisse die Hauptdefizite des traditionellen
Ansatzes dargestellt. Es folgt eine Diskussion wirtschaftspolitischer
Ansätze in den beiden wichtigsten Zielfeldern: Der makroökonomischen Stabilisierung (Abschnitt 5) und der Verbesserung der Ressourcenallokation einschließlich der Armutsbekämpfung (Abschnitt 6).
Dabei werden – soweit dies in allgemeiner Form möglich ist – die entsprechenden politischen Schlussfolgerungen gezogen. Abschnitt 7
9
Ghana, Uganda, Mozambik
10 Vgl. Klasen (2001, S. 12).
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skizziert die wichtigsten Implikationen für die Entwicklungszusammenarbeit, insbesondere für die Arbeit der internationalen Finanzierungsinstitutionen.
2.
Kernelemente des Washington Consensus
Bis vor einiger Zeit gab es einen relativ breiten Konsens über die Art
der Reformen, die in Entwicklungs- und Transformationsländern vordringlich sind. Diese gemeinsame Sichtweise wurde als Washington
Consensus bezeichnet und von John Williamson in den neunziger Jahren auf den Punkt gebracht.11
Der Washington Consensus beinhaltet 10 Politikempfehlungen:12
Makropolitik:
● Haushaltsdisziplin
● Liberalisierung der Zinssätze
● Marktbestimmter Wechselkurs
Strukturpolitik:
● Privatisierung
● Deregulierung
● Importliberalisierung
● Liberalisierung von ausländischen Direktinvestitionen
● Steuerreform, die auf eine Senkung der Progression und einer Verbreiterung der Steuerbasis gerichtet ist
● Sicherung der Eigentumsrechte.
● Umschichtung der öffentlichen Finanzen zugunsten des Bildungsund Gesundheitssektors
John Williamson, der diesen Begriff 1989 geprägt hat, ging davon aus, dass diese Politikempfehlungen von den in Washington ansässigen Institutionen Weltbank, IWF sowie der USRegierung geteilt werden. Seitdem wurde diese Empfehlungen weit über die Grenzen der
USA hinaus angenommen.
12 Vgl. Williamson 2000
11
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Der „Erfinder“ des Washington Consensus, John Williamson, trat
selbst für eine differenzierte Auslegung dieser Orientierungen
ein. Außerdem wies er mit Recht darauf hin, dass der „Consensus“
Punkte, die aus heutiger Sicht kritisch erscheinen, wie eine vollständige Liberalisierung der Kapitalmärkte, die Umsetzung einer monetaristischen Geldpolitik oder die radikale Rückführung der staatlichen
Funktionen, nicht beinhalte. Es muss außerdem berücksichtigt werden, dass sich die Empfehlungen des Consensus auf die Situation
lateinamerikanischer Länder am Ende der achtziger Jahre bezogen
und Williamson nicht beanspruchte, dass sie für alle Länder allgemeingültig sind.
In der Praxis herrschte jedoch eine weniger differenzierte
Sichtweise vor. So beinhaltete das Standard-Reformpaket weitgehende und schnelle Privatisierungen und Liberalisierungen
der Kapitalmärkte. Die in den achtziger und neunziger Jahren vorherrschenden wirtschaftspolitischen Empfehlungen gründeten sich
weitgehend auf die neoklassische Theorie. In dieser Sichtweise müssen Probleme der wirtschaftlichen Entwicklung und Transformation
auf zwei Ebenen gelöst werden. Zum einen geht es darum, den Wirtschaftsprozess zu liberalisieren und die Wirtschaftstätigkeit weitgehend zu privatisieren. Dadurch wird die Grundlage dafür geschaffen,
dass Ressourcen besser alloziert und effizienter verwendet werden.
Dementsprechend soll der Staat den Wirtschaftsprozess deregulieren
und sich selbst weitgehend daraus zurückziehen. Zum anderen
kommt es in dieser Sichtweise darauf an, die Wirtschaftstätigkeiten
nicht durch makroökonomische Verwerfungen zu „stören“. Zu diesem Zweck müssen Budgetdefizite reduziert werden und die Geldpolitik möglichst „neutral“ gestaltet werden. Die „Geldsphäre“ ist in diesem Ansatz – zumindest längerfristig – unbedeutend; sie hat keinen
Einfluss auf die „Realwirtschaft“. - Sofern dann durch die genannten
Maßnahmen die entsprechenden marktwirtschaftlichen und makroökonomischen Rahmenbedingungen geschaffen sind, können sich –
so die Vorstellung – die Marktkräfte spontan entfalten.
In den letzten Jahren ist der internationale Konsens zu wirtschaftspolitischen Fragen immer mehr aufgebrochen. Wie eingangs erwähnt hat sich mit der HIPC-Initiative, dem PRSP-Konzept,
der Festschreibung des Monterrey Consensus ein differenzierteres Ver20
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ständnis wirtschaftspolitischer Prozesse und der jeweiligen Verantwortung der verschiedenen nationalen und internationalen Akteure
entwickelt. Dadurch wurde zwar der alte Konsens aufgebrochen, es ist
jedoch nicht gelungen, eine neue, gemeinsame Sichtweise zu entwickeln. Die inzwischen vorliegenden Konzepte – auch von Weltbank
und IWF – haben sich zwischenzeitlich differenziert und fortentwickelt; traditionelle Sichtweisen wurden in vielen Bereichen überwunden. Diese Erkenntnisse wurden aber bisher nicht in einen kohärenten
Zusammenhang gestellt. Außerdem besteht der Eindruck, dass neuere
Ansätze in der Praxis des sog. operativen Geschäfts vielfach noch nicht
Eingang gefunden haben.
3.
Neuere empirische und theoretische Erkenntnisse
über wirtschaftliche Grundprinzipien, Institutionen und Politiken
3.1
Wirtschaftliche Grundprinzipien
Es ist sinnvoll, zwischen wirtschaftlichen Grundprinzipien sowie
deren Umsetzung durch Institutionen und Politikmaßnahmen zu
unterscheiden.13 Wirtschaftliche Grundprinzipien, wie die Prinzipien, dass Menschen auf Anreize reagieren, Wettbewerb hierfür wichtig ist, Verfügungsrechte klar definiert sein sollten, haben unabhängig vom jeweiligen Land und lokalspezifischen Kontext Geltung. Die
Gültigkeit dieser ökonomischer Grundprinzipien ist weitgehend
unumstritten. Diese Grundprinzipien können aber durch unterschiedliche institutionelle Arrangements und Politikmaßnahmen zur Geltung gebracht werden. Und hier gibt es weniger Übereinstimmung. Es
ist weitgehend offen, durch welche institutionellen Lösungen und
Politikansätze diese Grundprinzipien am besten zur Geltung gebracht
werden: so können Verfügungsrechte durch private Eigentumsrechte
im z.B. Sinne des Zivilrechts oder des Gemeinschaftsrechts umgesetzt
werden; Wettbewerb kann durch Laissez-faire oder durch effiziente
Wettbewerbsbehörden im Sinne der südostasiatischen Länder eta13 Vgl. Rodrik et al. 2002, S. 22.
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bliert werden; soziale Sicherung kann öffentlich oder privat organisiert werden etc.
Diese Problematik wird durch die folgende Übersicht von
Rodrik (2002) verdeutlicht. Die Übersicht unterscheidet drei Ziele
der Wirtschaftspolitik und ordnet diesen jeweils ökonomische Grundprinzipien zu:
Ziele
Grundprinzipien
1. Productive efficiency
(static and dynamic)
Property rights: Ensure potential and
current investors can retain the returns
to their investments
Incentives: Align producer incentives
with social costs and benefits
Rule of law: Provide a transparent,
stable and predictable set of rules
2. Macroeconomic and
Financial Stability
Sound money: Do not generate
liquidity beyond the increase in
nominal money demand at reasonable
inflation
Fiscal sustainability: Ensure public
debt remains „reasonable“ and stable in
relation to national aggregates
Prudential regulation: Prevent
financial system from taking excessive
risk
3. Distributive justice and
Poverty alleviation
Targeting: Redistributive programs
should be targeted as closely as possible
to the intended beneficiaries
Incentive compatibility: Redistributive programs should minimize
incentive distortions
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Institutionen
Neuere wissenschaftliche Erkenntnisse haben gezeigt, dass effiziente Institutionen14 entscheidend sind für erfolgreiche Entwicklungsprozesse. Insbesondere vermindern effiziente Institutionen
Unsicherheit und erhöhen so die Bereitschaft zu investieren.15 Langfristig können dynamische Wachstumsprozesse nur aufrechterhalten
werden, wenn Institutionen existieren, die das Produktivitätswachstum fördern, ein hohes Maß an Stabilität garantieren bzw. die Verletzlichkeit gegenüber externen Schocks vermindern.
Unterschiede im Einkommensniveau und der Produktivität
können vor allem mit der Qualität der jeweiligen Institutionen
erklärt werden. So wurde nachgewiesen, dass die Produktivität von
Immigranten (Output pro Arbeitskraft) in den USA durchschnittlich
4,5 mal so hoch ist wie ihr Output in den jeweiligen Herkunftsländern.16 Dieser Unterschied lässt sich nur durch einen kleinen Teil
(weniger als ein Drittel) dadurch erklären, dass in den USA eine bessere Technologie und mehr Sachkapital eingesetzt wird. Die Haupterklärung liegt vielmehr in den besseren institutionellen Rahmenbedingungen: Dadurch wird die Produktivität der Arbeitskräfte maßgeblich
beeinflusst. Die zentrale Bedeutung des institutionellen Umfeldes –
gegenüber den Faktoren Technologie / Sachkapital und Ausbildung /
Qualifikation der Arbeitskräfte wird auch durch andere Untersuchungen bestätigt.17
Darüber hinaus lassen sich mit der Qualität des institutionellen Umfeldes auch die Unterschiede in den Wachstumsraten
des Bruttosozialprodukts und der Produktivität sowie der Volatilität des Wirtschaftswachstums erklären. Einkommens- und ProRodrik (World Bank Press Review vom 1.10.02) unterscheidet vier Arten von Institutionen,
welche für den Wirtschaftsprozess relevant sind:
- Markt-schaffende Institutionen (Setzung um Umsetzung von Verfügungsrechten,
Eindämmung von Korruption)
- Markt-regulierende Institutionen (um Marktversagen und Informationsdefizite zu
beheben)
- Markt-stabilisierende Institutionen (um Geldwertstabilität und Haushaltsdisziplin zu
wahren)
- Markt-legitimierende Institutionen (Sozialer Schutz und Sozialversicherung).
15 North 1991.
16 Vgl. Hendricks 2002
17 Vgl. Hall und Jones 1999.
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duktivitätsdifferenzen zwischen den Ländern gehen ganz wesentlich
auf Unterschiede in der Effizienz der jeweiligen Institutionen zurück.18
Die vorliegenden statistischen Untersuchungen zeigen, dass sich die
Qualität von Institutionen sehr signifikant positiv auf das Wirtschaftswachstum auswirkt.19 Nach Berechnungen des IWF können allein mit
den Unterschieden in der institutionellen Qualität fast drei Viertel der
Einkommensdifferenzen zwischen den Ländern erklärt werden. Besonders wichtig für wirtschaftliches Wachstum ist die Qualität der
öffentlichen Institutionen, wie z.B. Regulierungssysteme sowie Kapitalmarkt- und Bankenaufsicht. 20 Neben ihrer positiven Wirkung auf
das Wirtschaftswachstum tragen starke Institutionen auch dazu bei,
dass Volkswirtschaften weniger anfällig gegenüber Krisen und externen Schocks sind. So zeigen Untersuchungen des IWF21, dass sich die
Qualität von Institutionen stark auf die Volatilität des Wirtschaftswachstums auswirkt.
Politikmaßnahmen wirken sich vor allem indirekt auf das
Wirtschaftswachstum aus – indem sie die Qualität von Institutionen beeinflussen. Die große Mehrheit der vorliegenden aktuellen
Untersuchungen über die jeweilige Rolle von Institutionen und Politik
auf das Wirtschaftswachstum zeigen, dass der Qualität von Institutionen die zentrale, dominierende Bedeutung zukommt. Politikmaßnahmen haben nur eine geringe direkte Wirkung auf die Wirtschaftsentwicklung. Sie beeinflussen jedoch ihrerseits die Qualität von Institutionen. Aufgrund dieser indirekten Wirkung kommt ihnen dennoch eine
wichtige Bedeutung zu. Institutionen können als das kumulative Ergebnis vergangener Politikentscheidungen betrachtet werden.22
Die Wirkungszusammenhänge zwischen der Wirtschaftspolitik und Institutionen sind weitgehend unklar. Vieles spricht
jedoch dafür, dass Politikmaßnahmen ohne die entsprechenden
institutionellen Reformen nicht nachhaltig sind. Untersuchungen
Nach Berechnungen des IWF 2003 a könnte das Pro-Kopf-Einkommen in Subsahara Afrika
um ca. 80 Prozent erhöht werden, wenn es gelänge, die Qualität der Institutionen auf das
durchschnittlich in den Entwicklungsländern Asiens vorherrschende Niveau anzuheben.
19 Vgl. IWF 2003 a, S. 105 und die dort zitierte Literatur.
20 Vgl. Acemoglu et al. 2000.
21 Vgl. IWF 2003 a, S. 108.
22 Vgl. Rodrik 2002, S. 20.
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zeigen, dass die Effizienz und Nachhaltigkeit von Politikmaßnahmen
wesentlich von der Qualität der dahinter stehenden Institutionen
abhängt.23 Diese Schlussfolgerung wird vor allem durch die vorliegenden Erfahrungen mit Strukturanpassungsprogrammen gestützt, wo
häufig wirtschaftspolitische Maßnahmen zwar – durch äußeren Druck
– eingeleitet, aber nicht konsequent umgesetzt wurden (weil sie unzureichend durch institutionelle Reformen untermauert wurden). Empirische Untersuchungen zeigen weiter, dass eine hohe Transparenz
und ein starker Wettbewerb grundsätzlich die Qualität von Institutionen positiv beeinflussen. Politikmaßnahmen zur Stärkung von Transparenz und Wettbewerb würden so die wirtschaftliche Entwicklung
beschleunigen.
Ein Grund für die unklaren Wirkungszusammenhänge zwischen Institutionen und der Wirtschaftspolitik ist, dass die Effizienz von Institutionen weitgehend von dem jeweiligen lokalspezifischen Umfeld abhängt.24 Institutionen müssen, um effizient zu
sein, komplementär zu bereits bestehenden institutionellen Arrangements, Qualifikationen, Fähigkeiten und Technologien ausgestaltet
sein.25 Deshalb entwickeln sich erfolgreiche Institutionen in der Regel
ausgehend von bestehenden Institutionen („adaptive innovation“).
Daraus folgt auch, dass Institutionen und wirtschaftspolitische Maßnahmen, die in einem bestimmten Umfeld erfolgreich sind, nicht einfach in einem anderen Kontext ähnlich erfolgreich eingesetzt werden
können. Solche Versuche sind in der Regel gescheitert.26 Es ist deshalb
notwendig, Politikansätze zu definieren, die an die jeweilige Ländersituation angepasst sind. Daraus ergibt sich auch, dass die Umsetzung
erfolgreicher Wachstumsstrategien ein profundes Wissen über die
lokalen Umstände voraussetzt.
23
Vgl. IWF 2003 a, S. 104.
24 „Economies that adopt the formal rules of another economy will have very different perfor-
mance characteristics than the first economy because of different informal norms and
enforcement.“ Vgl. North 1994, S. 366.
25 Dies erklärt auch, warum in entwickelten Ländern weiterhin wichtige institutionelle Unterschiede fortbestehen – z.B. was die Rolle des öffentlichen Sektors, das Rechtssystem, das
Unternehmensrecht, die Ausrichtung von Finanz- und Arbeitsmärkten sowie des Sozialsystems anbetrifft.
26 Vgl. Rodrik 2003, S. 15.
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Eine besondere Rolle kommt informellen Institutionen
zu.27 In vielen Fällen kann durch Normen und informelle Regeln gesellschaftlich unerwünschtes Geschäftsgebaren effektiv unterbunden
werden, z.B. dadurch, dass die entsprechenden Akteure von künftigen
Geschäften ausgeschlossen werden. Wenn formelle Institutionen
„importiert“ werden, besteht die Gefahr, dass sie funktionierende,
bereits existierende informelle Institutionen verdrängen und sich
dadurch die Ausgangssituation verschlechtert. Institutionelle Reformen müssen deshalb ausgehend von den existierenden informellen
Institutionen konzipiert werden. In diesem Sinne kommt es darauf an,
die Vorteile informeller Institutionen (niedrige Transaktionskosten,
Flexibilität, breite Akzeptanz und soziale Ausgestaltung) mit denen
von formellen Institutionen (Möglichkeit einer flächendeckenden
Durchsetzung über den Staat) zu kombinieren. In diesem Zusammenhang ist es sinnvoll, zwischen endogenen und exogenen Institutionen
zu unterscheiden.28 Während endogene Institutionen innerhalb einer
relativ kurzen Zeitspanne verändert werden können, ist dies bei exogenen Institutionen nicht der Fall. Institutionelle Reformen, welche
kurzfristig nur endogene Institutionen beeinflussen können, müssen
mit den exogenen Institutionen kohärent sein und sich in deren
Bedingungen einpassen.
Eine zentrale Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung haben Verfügungsrechte, insbesondere hinsichtlich der
Herausbildung eines funktionierenden Finanzsektors. Klar definierte Verfügungsrechte (bzgl. Eigentum und Nutzung) sind eine
wichtige institutionelle Grundvoraussetzung für Investitionsentscheidungen (vgl. z.B. Rodrik 2002). Wichtig für Investoren ist neben der
Verbriefung bzw. Absicherung von Rechten vor allem deren effektive
und konsequente Durchsetzung (enforcement). Die Entwicklung des
Finanzsektors hängt maßgeblich davon ab, ob Eigentums- und Nut27 So zeigen zahlreiche Untersuchungen, dass im Bereich des Managements natürlicher Res-
sourcen informellen Institutionen eine Schlüsselstellung zukommt. Sie sind in der Regel
kostengünstig, flexibel und können den Zugang und die Nutzung von natürlichen Ressourcen effizient regeln (vgl. Jütting 2003). Eine ähnliche Bedeutung kommt informellen Institutionen im Bereich der Kreditmärkte zu. Diese Märkte sind durch hohe asymmetrische Information gekennzeichnet. Informelle Institutionen können aufgrund ihrer niedrigen Transaktionskosten auch unter diesen Bedingungen den Zugang zu Krediten sichern (ebda).
28 Vgl. Jütting 2003.
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zungsrechte klar definiert sind und konsequent umgesetzt werden.29
Das Problem besteht darin, dass die Schaffung formeller Verfügungsund Eigentumsrechte komplex, langwierig und kostspielig ist. Deshalb geht es in einer Übergangsphase darum, institutionelle Lösungen zu finden, die schnell umsetzbar und trotzdem funktional sind,
z.B. indem der Staat Garantien für Kreditsicherheiten übernimmt, die
sich auf nicht rechtlich verbriefte Ressourcen beziehen (Land, Betriebe
im informellen Sektor, etc.).
Auch natürliche Voraussetzungen bzw. die geographische
Lage der Länder sind wichtige Faktoren, um den Erfolg oder Misserfolg von Entwicklungsprozessen zu erklären. So wurde argumentiert, dass die wirtschaftliche Entwicklung der verschiedenen
Länder mit ihrer jeweiligen „Nähe zum Äquator“ korreliert: Die Raten des Wirtschaftswachstums waren historisch in tropischen Ländern relativ niedrig. Das gleiche gilt für rohstoffreiche Länder. Sie
weisen durchschnittlich niedrigere Wachstumsraten auf als ressourcenarme Länder, wodurch sich die These des „resource curse“ begründen lässt.
Auch diese natürlichen bzw. geografischen Faktoren wirken vor allem unmittelbar auf die wirtschaftliche Entwicklung,
nämlich indem sie die Qualität der Institutionen prägen.30 Was
die geographische Lage anbetrifft, so wurde argumentiert, dass die
Kolonialmächte in den tropischen Regionen in nur sehr begrenztem
Maße in den Aufbau von gesellschaftlichen Institutionen investiert
haben; sie wollten sich dort nicht selbst nachhaltig wirtschaftlich
engagieren, sondern die Gebiete – auch wegen ihrer Klimas – nur
kurzfristig „ausbeuten“. Auch der Rohstoffreichtum wirkt sich in vielfacher Hinsicht negativ auf die gesellschaftlichen Institutionen aus.
Empirisch lässt sich feststellen, dass die rohstoffabhängigen Länder
nicht nur ein relativ geringes Wirtschaftswachstum aufweisen, sondern auch relativ schlecht bei einem Vergleich der Indikatoren für die
29 Durch unklare Verfügungsrechte können vorhandene Ressourcen nicht effizient genutzt
werden; dies betrifft vor allem die Armen. Hernando de Soto (2000) hat gezeigt, dass die
Armen in Entwicklungsländern Ressourcen im Wert von etwa 9.3 Billionen $ besitzen, diese
Ressourcen aber nicht rechtlich verbrieft sind. Dies hat zum Beispiel zur Folge, dass die
Armen diese Ressourcen nicht als Kreditsicherheit nutzen können.
30 Zur Frage der Wirkungen von Institutionen, Geographie und Politiken auf das Wirtschaftswachstum vgl. IWF, 2003 a, S. 109 und die dort zitierte Literatur.
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Qualität der Regierungsführung abschneiden.31 Ressourcenreichtum
ist häufig mit einem geringen Maß an Transparenz und Rechenschaftslegung bzgl. der damit verbundenen Einnahmen und Finanzströme verbunden. Dies bildet die Grundlage von Korruption und
beeinträchtigt die Effizienz des öffentlichen Haushaltsmanagements.
Dadurch kann auch die inländische Sparneigung und damit das Wirtschaftswachstum behindert werden.
Aus dieser Analyse ergibt sich die Schlussfolgerung, dass allgemeine Politikempfehlungen in nur sehr begrenztem Maße
möglich sind. Politiken, die darauf gerichtet sind, die Effizienz von
Institutionen zu verbessern, müssen den lokalspezifischen Kontext
berücksichtigen. Darüber hinaus haben einzelne Politikmaßnahmen,
je nach den jeweiligen institutionellen Gegebenheiten in einem Land,
eine sehr unterschiedliche Wirkung. Klassisches Beispiel ist, dass der
Erfolg einer Kapitalverkehrsliberalisierung in hohem Maße davon
abhängt, ob es eine effiziente Überwachung der heimischen Finanzinstitute gibt und allgemein ein hohes Maß an Rechtstaatlichkeit und
Transparenz gegeben ist. Politikempfehlungen müssen deshalb ausgehend vom lokalen Kontext und den bestehenden Institutionen konzipiert werden müssen.
4.
Allgemeine Defizite des Washington Consensus
Die folgenden Ausführungen zielen darauf ab, systematische
Defizite in den Empfehlungen des Washington Consensus zu
identifizieren und hieraus die entsprechenden Schlussfolgerungen zu ziehen. Der Washington Consensus ist hier insofern relevant, als
viele seiner Empfehlungen den Mainstream wirtschaftspolitischen Denkens darstellten und sich deshalb sowohl in der konkreten Politik der
internationalen Institutionen als auch in den Positionen widerspiegelten, die durch die meisten Industrieländer-Regierungen vertreten wurden. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch bestehende Defizite in den derzeitigen Ansätzen und vor allem in der Praxis mit den Unzulänglichkeiten des Washington Consensus zusammen hängen.
31 Vgl. z.B. Berg und Krueger 2003.
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Der Washington Consensus weist vor allem vier grundlegende
Defizite auf.
Das erste Defizit des Washington Consensus besteht darin,
dass seine Empfehlungen sowohl institutionelle Aspekte als auch
die Frage, wie Produktionskapazitäten ausgebaut werden können, weitgehend ausblendet. Die vorgeschlagenen Politikmaßnahmen beruhen auf dem (neoklassischen) allgemeinen Gleichgewichtsmodell. Auf dieser Grundlage können die allokativen Aspekte von
wirtschaftlichen Prozessen analysiert werden. Weil es neben dieser
Frage der Ressourcenallokation noch weitere Aspekte gibt, die die
Leistungsfähigkeit wirtschaftlicher Systeme betreffen, bleibt diese
Analyse begrenzt. Diese anderen Aspekte wurden vor allem durch die
Neue Institutionenökonomie hervorgehoben und analysiert. Diese
Aspekte, wie die Funktionalität institutioneller Arrangements, müssen weitgehend auf mikroökonomischer Ebene untersucht werden. –
John Williamson, der zuerst die Politiken des Washington Consensus
zusammenfassend formulierte, hat vor kurzem seine ursprünglichen
Politikempfehlungen erweitert. In der erweiterten Liste notwendiger
Politikmaßnahmen („Augmented Washington Consensus“) werden
auch institutionelle Reformen berücksichtigt.32 Dies ist ein wichtiger
Fortschritt.
In der Praxis führten die Empfehlungen des Consensus tendenziell dazu, dass Maßnahmen zur Liberalisierung und relativ
undifferenzierte Ausgabenkürzungen zeitlich vorgezogen und
institutionelle Reformen zum Teil mit einer erheblichen Zeitverzögerung in Angriff genommen wurden. Dies hängt vor allem
32
Im Einzelnen erweitert er die Liste der ursprünglichen Empfehlungen um folgende,
als vorrangig und notwendig erkannte Punkte:
• Rechtliche und politische Reformen, Schaffung von Institutionen und Regeln sowie
Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption.
• Die Umsetzung internationaler Standards und Abkommen (im Bereich WTO / Handel
sowie internationale Finanzkodizes und –standards).
• Die Einführung von „Ecklösungen“ bzgl. der Wechselkursregime (also entweder
vollkommen feste oder vollständig flexible Wechselkurse).
• Flexible Arbeitsmärkte.
• Soziale Sicherungssysteme und Bekämpfung der Armut.
• Eine vorsichtige Öffnung der Kapitaltransaktionen mit dem Ausland.
(Vgl. Rodrik 2001, S.15)
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damit zusammen, dass in der Praxis – auch unter dem Druck, möglichst schnell „Reformergebnisse“ vorweisen zu können – häufig die
einfachen und schnell umsetzbaren Maßnahmen prioritär umgesetzt
wurden. Relativ schnell umsetzbar („with a stroke of the pen“) sind zum
einen Maßnahmen im Bereich der Liberalisierung (Preise, Handel,
Kapitalverkehr) und zum anderen bestimmte Stabilisierungsmaßnahmen, wie Einschnitte im Investitionsbudget. Institutionelle Reformen
sind dagegen komplex und langwierig. Sie können darüber hinaus
erhebliche Finanzmittel in Anspruch nehmen. Deshalb wird das Spannungsverhältnis zwischen den unkomplizierten, schnell umsetzbaren
Maßnahmen und den komplizierten, langwierigen institutionellen
Reformen in der Regel zu Lasten der letztgenannten Maßnahmen
„gelöst“.
Das „Vorziehen“ der stroke of the pen-Maßnahmen ist aber
äußerst problematisch. Wie bereits erwähnt sind für die erfolgreiche Umsetzung und Aufrechterhaltung von Politikmaßnahmen häufig institutionelle Reformen notwendig. Diese institutionellen Reformen müssen deshalb frühzeitig eingeleitet werden. Dies wird zumindest theoretisch auch mehr und mehr anerkannt. Diese Erkenntnis
führt aber dazu, dass den Ländern neuerdings empfohlen wird, eben
nicht nur die stroke of the pen-Maßnahmen, sondern gleichzeitig auch
die institutionellen Reformen prioritär umzusetzen. Angesichts der
begrenzten finanziellen und administrativen Kapazitäten in den
betreffenden Ländern ist diese Gleichzeitigkeit aber in der Regel nicht
möglich. Außerdem wird bei dieser Empfehlung ignoriert, dass die
institutionelle Entwicklung ein sehr langfristiger Prozess ist. In vielen
Fällen müsste aus der Erkenntnis der Wichtigkeit institutioneller
Reformen – trotz des Reformdrucks – die Schlussfolgerung gezogen
werden, die stroke of the pen-Maßnahmen zunächst gegenüber den
institutionellen Reformen zurück zu stellen bzw. so auszugestalten,
dass sie den institutionellen Voraussetzungen entsprechen.
Auch Verteilungsfragen – und dies beschreibt die zweite
Schwachstelle des „Consensus“ – werden weitgehend ausgeblendet. Dahinter steht die neoklassische Vorstellung, dass die Frage der
Ressourcenallokation von Verteilungsfragen unabhängig ist. Dadurch
kann sich die allgemeine Gleichgewichtstheorie auf Fragen der Ressourcenallokation konzentrieren ohne gleichzeitig Verteilungsaspek30
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te berücksichtigen zu müssen. Aufgrund der neueren theoretischen
Erkenntnisse wurde diese Trennung zunehmend in Frage gestellt.
Damit kann die Effizienz wirtschaftlicher Prozesse nur noch in sehr
beschränktem Umfang auf allgemeiner Ebene (durch die allgemeine
Gleichgewichtstheorie) diskutiert werden. Auch diese Schwäche des
ursprünglichen Washington Consensus – die Ausblendung von Verteilungsfragen – wurde zwischenzeitlich formell korrigiert, indem das
Ziel der Armutsbekämpfung in die Liste des Augmented Washington
Consensus aufgenommen wurde.
Der dritte Kritikpunkt am Washington Consensus ist, dass in
dessen Empfehlungen der makroökonomischen Politik eine
„neutrale“ und damit passive Rolle zuerkannt wird. Hinter den
Empfehlungen des Consensus steht die Vorstellung, dass die makroökonomische Politik möglichst „neutral“ sein sollte, die Geld- und die
Fiskalpolitik sollte den Wirtschaftsprozess nicht „stören“. Auch dieses
Defizit hängt eng mit der allgemeinen Gleichgewichtstheorie zusammen. Hier ist die „Geldsphäre“ – zumindest längerfristig – unbedeutend; sie hat keinen Einfluss auf die „Realwirtschaft“. In dieser Vorstellung wird durch eine solche „neutrale“ Makropolitik die Wirtschaft
stabilisiert; der Strukturpolitik kommt die Aufgabe zu, die Wachstumskräfte, insbesondere durch eine Verbesserung der Ressourcenallokation, freizusetzen. Eine aktive Rolle der makroökonomischen
Politik hinsichtlich der Förderung von Wirtschaftswachstum und
Beschäftigung bzw. die Möglichkeit unterschiedlicher makroökonomischer Optionen wird damit ausgeschlossen. Insbesondere wird
nicht diskutiert, wie die makroökonomische Politik ausgestaltet werden kann, um Investitionen und Wirtschaftswachstum zu fördern;
bzw. wie sichergestellt werden kann, dass das makroökonomische
Gleichgewicht durch eine „Anpassung nach oben“ und nicht durch
eine „Anpassung nach unten“ wieder hergestellt wird. Dadurch wird
ignoriert, dass sich die Art der (kurzfristigen) Stabilisierungsmaßnahmen auf die langfristige wirtschaftliche Entwicklung bzw. das langfristige Gleichgewicht auswirkt. Es wird davon ausgegangen, dass
Zielkonflikte nur kurzfristig existieren und lediglich durch eine entsprechende Sozialpolitik abgefedert werden müssen.
Auch die Frage, welche Stabilisierungsmaßnahmen den Konflikt zwischen kurzfristiger Stabilisierung und langfristigem Wachs31
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tum am besten lösen, fällt dabei unter den Tisch. Damit in Verbindung
steht die Vernachlässigung des Finanzsektors sowie des Zusammenhangs zwischen makroökonomischer und Finanzsektorentwicklung.
Schließlich wird durch die hinter dem Washington Consensus stehende
Sichtweise auch die Frage ausgeklammert, welche wirtschaftspolitische Maßnahmen geeignet sind, makroökonomische Ungleichgewichte zu vermeiden (anstatt makroökonomische Krisen zu bekämpfen).
Das vierte Defizit besteht darin, dass Politikmaßnahmen
und besonders auch Institutionen nicht – wie vom „Consensus“
suggeriert – weitgehend neutral sind; ihre Effizienz hängt vielmehr davon ab, in welchem Umfeld sie eingesetzt werden. Wie
erwähnt, werden zwar im Augmented Washington Consensus institutionelle Aspekte berücksichtigt. Jedoch kommt in den Empfehlungen
nicht zum Ausdruck, dass Institutionen lokalspezifisch ausgestaltet
werden müssen – dies ist schon allein aufgrund ihrer finanziellen
Implikationen notwendig (z.B. im Bereich der WTO-Disziplinen33 und
den internationalen Finanzstandards).
Deshalb sind die institutionellen Empfehlungen des Augmented
Washington Consensus durchaus problematisch. Dieses Problem spiegelt sich auch in der Praxis der wirtschaftspolitischen Empfehlungen
von IWF und Weltbank wieder. So gibt es immer wieder Hinweise,
dass diese Empfehlungen im institutionellen Bereich an angelsächsischen Modellen orientiert sind. Dies ist auch – angesichts der Tatsache, dass immer noch die große Mehrheit des höher qualifizierten Personals („professionals“) dieser Organisationen in anglo-amerikanischen Universitäten ausgebildet wurde – nicht verwunderlich.
33 So wurde geschätzt, dass allein die Umsetzung der Anforderungen von drei WTO-Abkom-
men (Zollwertbestimmung, sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen und geistige Eigentumsrechte) für ein typisches Entwicklungsland etwa 150 Millionen Dollar kosten würde.
Vgl. Finger und Schuler 1999.
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Seite 33
5.
Makroökonomische Stabilisierung
5.1
Externe Verschuldung
Was die Frage der Verschuldung anbetrifft, so verharmlost die
traditionelle Sichtweise Risiken, die mit dem graduellen Aufbau
externer Verschuldung verbunden sind sowie auch die Frage der
Schuldenstruktur. Dies kommt zum Beispiel dadurch zum Ausdruck,
dass aggregierte Flussgrößen im Zentrum der Betrachtung stehen.
Das gilt auch für das für Anpassungsprogramme grundlegende Instrument des Financial Programming. Durch die Konzentration auf
Flussgrößen blieb der Aufbau von übermäßigen internen und vor
allem externen Verschuldungspositionen weitgehend unberücksichtigt. Durch die aggregierte Betrachtung wurden Fragen der Schuldenstruktur vernachlässigt.
(a) Das Niveau der externen Verschuldung
Länder mit einer hohen externen Verschuldung in Fremdwährung sind äußerst krisenanfällig. Bei sinkender Wettbewerbsfähigkeit und steigender Inflation steht ihnen auch kaum mehr die
Option zur Verfügung, die nationale Währung abzuwerten. Im Falle
einer Abwertung steigt die Verschuldung sprunghaft an. Es besteht
dann ein klarer Zielkonflikt zwischen einerseits dem Bestreben, die
Verschuldungssituation nicht zu verschlechtern und andererseits die
Wettbewerbsfähigkeit durch eine Abwertung aufrecht zu erhalten.
Es gibt kaum Beispiele von Ländern, die über einen längeren Zeitraum hohe Wachstumsraten und gleichzeitig hohe permanente kreditfinanzierte Leistungsbilanzdefizite aufwiesen.
Fast alle Länder mit permanent hohen Leistungsbilanzdefiziten gerieten in größere Finanz- bzw. Verschuldungskrisen. Dagegen gibt es
eine Reihe von Ländern, die erfolgreich Exportüberschüsse als Wachstumsmotor eingesetzt haben (z.B. Deutschland und Japan nach dem
Krieg, Taiwan und andere ostasiatische Länder, die Volksrepublik
China und Irland seit den neunziger Jahren). Relativ feste Wechselkurse, produktivitätsbezogene Lohnabschlüsse und eine Unterbewertung
der Währung waren in der Regel Teil dieser Erfolgsgeschichten.
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In der traditionellen, neoklassischen Vorstellung sollte der
Entwicklungsprozess maßgeblich durch Auslandsverschuldung
finanziert werden. Dies geht auf Chenery und Strout (1966) zurück.
Durch ausländisches Kapital soll in dieser Sichtweise die inländische
Sparlücke gefüllt werden.34 Diese Vorstellung, die im übrigen auch
zum Teil den Arbeiten von IWF und Weltbank zugrunde liegen, ist
durchaus angreifbar.35 So weisen zum Beispiel Herr und Priewe (2003
b) darauf hin, dass – anstatt von einer Sparlücke – von einer Investitionslücke auszugehen ist. Ursache hierfür sei der unterentwickelte
Finanzsektor, wodurch Kreditschöpfung erschwert wird und heimische Ressourcen in hohem Maße im Ausland angelegt werden. In dieser Sichtweise kommt es darauf an, einen virtuous circle von Kreditschöpfung, Investitionen und Einkommen zu etablieren. Dem Finanzsektor kommt dabei eine Schlüsselstellung zu.
Eine starke Leistungsbilanzsituation ist mit einer Reihe von
Vorteilen verbunden. Neben einer verminderten Krisenanfälligkeit
sind vor allem die positiven Nachfragewirkungen zu nennen. Die
meisten Entwicklungsländer weisen unterausgelastete Kapazitäten
auf; dies gilt besonders für den Produktionsfaktor Arbeit. Deshalb ist
davon auszugehen, dass sich eine Verbesserung der Leistungsbilanzsituation in diesen Ländern positiv auf die Gesamtnachfrage und das
Wirtschaftswachstum auswirkt. Das ist auch deshalb relevant, weil
kleine, offene Volkswirtschaften kaum Spielraum haben, die Geldund Fiskalpolitik zur Stimulierung der inländischen Nachfrage einzusetzen. Dies spricht dafür, konsequent gegen hohe Leistungsbilanzdefizite vorzugehen.
34 Hier wird davon ausgegangen, dass die inländische Ersparnis langfristig festgelegt ist und
das Kapital-Output-Verhältnis konstant ist. In einer solchen Situation – so das Argument –
führen Leistungsbilanzdefizite zu einem importgestützten Wachstum. Dies entspricht auch
der neoklassischen Vorstellung, die – unter der Voraussetzung von offenen Kapitalmärkten
– einen permanenten Kapitalexport von reichen in arme Länder propagiert.
35 Vgl. z.B. Easterly 1999, als prominenter Kritiker.
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(b) Die Struktur der Kapitalimporte und „Mismatches“
Noch wichtiger als die Höhe der Leistungsbilanzdefizite ist
die Frage, wie diese finanziert werden. Insbesondere kurzfristig
ausgerichtete Kapitalzuflüsse sind problematisch. Dauerhafte Leistungsbilanzdefizite können durch Auslandskredite (Anleihen, Bankkredite), Aktienbeteiligungen, privaten Transfers und ausländische
Direktinvestitionen finanziert werden.36 Die Struktur der Kapitalimporte hat einen wesentlichen Einfluss darauf, wie stark ein Land gegenüber Schocks im Bereich der Realwirtschaft (z.B. Verfall der Rohstoffpreise) oder im Finanzsektor anfällig ist. Von den genannten Finanzierungsformen sind Direktinvestitionen grundsätzlich unproblematisch,
da sie langfristige Anlagen darstellen, deren Wert bzw. Ertrag auch von
der wirtschaftlichen Entwicklung abhängig ist. Außerdem sind sie in
der Regel mit einem Transfer von Wissen und Knowhow verbunden,
wovon die Gesamtwirtschaft profitiert. Auch private Transfers sind
unproblematisch, sofern sie nicht weitgehend in den privaten Konsum
fließen. Dagegen sind kurzfristige Kredite und Portfolioinvestitionen
mit hohen Risiken behaftet; sie können im Falle eines Vertrauensverlustes von Seiten der Gläubiger und Investoren schnell zurück gezogen
werden. Eine solche Situation führt, unterstützt durch kurzfristige
Währungstransaktionen, zu einer schnellen Neubewertung der Vermögen und Verbindlichkeiten der verschiedenen inländischen Gruppen. Damit können einzelne Sektoren (öffentlicher Sektor, Privatwirtschaft oder Finanzsektor) in Mitleidenschaft gezogen werden.
Neben der Struktur der Kapitalimporte eines Landes kommt
es auch darauf an, wie die Vermögenswerte und Verpflichtungen
der einzelnen Sektoren der Volkswirtschaft zusammen gesetzt
sind. Die Verletzlichkeit steigt, wenn die Volkswirtschaft oder einzelne Sektoren substanzielle „Mismatches“ in ihrer Kapitalstruktur aufweisen. Die drei wichtigsten Mismatches sind:
● Currency Mismatch. – Dieser liegt vor, wenn die Vermögenswerte
der inländischen Wirtschaftssubjekte hauptsächlich in lokaler
Währung, die Verpflichtungen aber vor allem in Fremdwährung
nominiert sind. Dadurch ist ein Land gegenüber einer Abwertung
36 Öffentliche Transfers in Form der ODA stellen einen besonderen Fall dar, der im Folgenden
noch behandelt wird.
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besonders verletzlich („exchange rate risk“). Eine Abwertung führt
dann zum Bankrott zahlreicher Unternehmen sowie auch zur Zahlungsunfähigkeit des Staates selbst. Durch hohe Schulden in
Fremdwährung macht sich ein Land stark abhängig von den Erwartungen der Anleger bzgl. des Wechselkurses. Dabei ist unmaßgeblich, ob die Schulden vor allem vom Staat oder von den Privaten
gehalten werden.
Maturity Mismatch. – Langfristig festgelegte (illiquide) Vermögenswerte kombiniert mit kurzfristigen Verpflichtungen machen
Unternehmen, Sektoren bzw. die Volkswirtschaft anfällig gegenüber der Bereitschaft von Gläubigern, ihre Kredite zu verlängern
(„rollover risk“). Damit ist auch das Risiko verbunden, dass Kredite
nur zu höheren Zinsen verlängert werden („interest rate risk“).
Capital Mismatch. – Ein Problem entsteht, wenn die externe Finanzierung relativ stark durch Kredite erfolgt. Kredite müssen – im
Gegensatz z.B. zu Unternehmensbeteiligungen – unabhängig von
der aktuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit bedient werden.
Dadurch entsteht das Risiko, dass der Schuldendienst das Land „in
schlechten Zeiten“ in den Ruin treibt bzw. ausgesetzt werden muss.
Die mit Mismatches verbundenen Risiken bleiben in der Regel
nicht auf einen Sektor beschränkt. Sie verbreiten sich tendenziell
auf die gesamte Volkswirtschaft und verstärken sich in diesem
Prozess. Ein Vertrauensverlust der Anleger führt letztlich fast immer
zu einer Flucht aus der nationalen Währung und damit einer Abwertung, die wiederum in der Regel das Currency Mismatch, insbesondere
des Bankensektors weiter verstärkt (sofern nicht die Fremdwährung
komplett als nationale Währung übernommen wird). Währungs- und
Bankenkrisen gehen deshalb normalerweise miteinander einher.
(c) Dollarisierung
Der Fachbegriff „Dollarisierung“ beschreibt einen Zustand der
Volkswirtschaft, bei dem ein hohes Maß der finanziellen Aktiva und
Verbindlichkeiten des Landes in einer fremden Leitwährung – meist
US-Dollar oder Euro, bzw. vor dessen Einführung in DM – gehalten
wird. Dadurch kann die nationale Währung die Geldfunktionen nicht
mehr wahrnehmen.
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In den letzten Jahren hat die Dollarisierung insbesondere
in den Ländern Lateinamerikas und den Transformationsländern
schnell zugenommen. Dadurch hat sich die Verwundbarkeit der
betreffenden Finanzsysteme deutlich erhöht.37 Durch currency mismatches wird die Liquidität und Solvenz von Unternehmen bzw. ganzer Sektoren sowie letztlich auch des Bankensystems selbst gefährdet.
Sofern bei einem hohen Dollarisierungsgrad negative Informationen
bekannt werden (ob durch reale Faktoren begründet oder nicht), kann
es leicht zu einem abrupten Abzug der Dollareinlagen aus dem inländischen Bankensystem kommen. Die betroffenen Zentralbanken
haben in einer solchen Situation kaum Instrumente, einem Bank Run
(Ansturm auf die Banken, um Einlagen abzuziehen) entgegen zu wirken. Sie verfügen in der Regel nicht über ausreichend Devisenreserven, um die Funktion des lender of last resort zu übernehmen. Sie haben auch nicht die Möglichkeit, für Fremdwährungen die Zinssätze
festzulegen und damit den Abzug von Mitteln unattraktiver zu gestalten. Stark dollarisierte Volkswirtschaften sind deshalb besonders verwundbar gegenüber Liquiditäts- und Solvenzrisiken.
Bei einem hohen Dollarisierungsgrad der Volkswirtschaft
wird die Rolle der Geldpolitik ernsthaft geschwächt. Sie kann nur
noch sehr begrenzt eingesetzt werden, um die Volkswirtschaft zu stimulieren. Expansive geldpolitische Impulse führen unter diesen
Bedingungen dazu, dass der Abwertungs- und damit der Inflationsdruck stark ansteigt. Der Finanzsektor kann unter diesen Bedingungen kaum seine Aufgabe wahrnehmen, in nennenswertem Umfang
Kredite in lokaler Währung für den Wirtschaftsprozess zur Verfügung
zu stellen.
(d) ODA und Schuldentragfähigkeit
Zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung und zur
Erreichung der internationalen Entwicklungsziele kommt der
ODA – durch den mit ihr verbundenen Transfer von Knowhow
und Ressourcen – eine wichtige Rolle zu. Neben der Höhe der
Mittel kommt es auch auf ihre Ausgestaltung an. Es ist davon auszugehen, dass die internationalen Entwicklungsziele ohne eine sub37 Vgl. IWF 2003f.
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stanzielle Erhöhung der ODA nicht zu erreichen sind. Hinsichtlich der
Ausgestaltung der ODA muss darauf geachtet werden, dass bei einer
Bereitstellung in Form von Krediten die Solidität der öffentlichen
Finanzen und die Schuldentragfähigkeit nicht beeinträchtigt werden.38 Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch konzessionäre Kredite
die Schuldentragfähigkeit des Landes belasten können. Dies hängt vor
allem auch mit der in den meisten Ländern zu verzeichnenden Abwertungstendenz der nationalen Währungen zusammen. Aufgrund dieser Abwertung steigt dann der reale Schuldendienst (in lokaler Währung) an. Deshalb sind auch hoch konzessionäre ODA-Kredite – unter
Einbeziehung der abwertungsbedingten Erhöhung der Schuldenlast –
nicht „billig“.
Wichtig ist, dass ODA-Finanzkredite zu einer wirtschaftlichen Dynamisierung und Erhöhung der Produktivität beitragen. Wenn dies in hohem Maße gelingt – und das vorliegende Papier
zeigt Ansatzpunkte hierfür auf – besteht die Möglichkeit, dass die Kredite aus den Einkommens- und Devisenzuwächsen zurückbezahlt
werden. Das Exportwachstum muss den Anstieg des Schuldendienstes
mindestens kompensieren. Außerdem muss parallel die Situation der
staatlichen Haushalte verbessert werden, weil der Staat, insbesondere
bei den Niedrigeinkommensländern einen Großteil des Schuldendienstes zu leisten hat.
5.2 Der Finanzsektor – das „Gehirn“ der Volkswirtschaft
(a) Voraussetzung für die Herausbildung effizienter Finanzsektoren
Bei der Suche nach wachstumsfördernden Maßnahmen der
Wirtschaftspolitik kommt dem Finanzsektor eine zentrale Rolle
zu. Aktuelle Untersuchungen zeigen, dass Wirtschaftswachstum ganz
wesentlich durch die Entwicklung des Finanzsektors beeinflusst
wird.39 Der Finanzsektor hat vor allem die Funktion heimische Finanzmittel zu mobilisieren, z.B. durch die bessere Ausgestaltung von Ver38 Inzwischen entfallen in den meisten HIPCs in Afrika südlich der Sahara 50-60% der ausste-
henden Kredite auf die multilateralen Institutionen.
39 Vgl. z.B. IWF 2003 a, S. 107 ff.
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fügungsrechten, und sie den produktivsten Aktivitäten zuzuführen.40
Ohne einen funktionierenden Finanzmarkt bleiben letztlich auch Stabilisierungserfolge fragil, da eine nachhaltige Stabilisierung nur
durch die ausreichende Mobilisierung zusätzlicher interner Ressourcen gewährleistet wird.
Der Finanzsektor ist in hohem Maße durch unvollständige
und asymmetrische Informationsverteilung gekennzeichnet.
Dadurch ergibt sich eine wohlfahrtsökonomisch suboptimale Situation.41 Deshalb müssen bestimmte institutionelle Voraussetzungen
gegeben sein, wie eine funktionierende Zentralbank, einschließlich
Bankenüberwachung und die Existenz klarer Verfügungsrechte. In
der Mehrzahl der Niedrigeinkommensländer kann der Finanzsektor
seine Grundfunktion, Kredit und Eigenkapital effizient bereit zu stellen, derzeit nicht erfüllen.42 Daneben hängt die Herausbildung eines
effizienten Finanzsektors wesentlich von der Stabilität der heimischen
Währung ab.
Ein hoher Dollarisierungsgrad kann die Herausbildung
eines nationalen Finanzsektors behindern. Die Dollarisierung
begünstigt Currency Mismatches und untergräbt die Funktion der Zentralbank als lender of last resort (sie kann z.B. im Falle einer Bankenkrise das Bankensystem nur stabilisieren, solange ihre Devisenreserven
ausreichen). Die Anfälligkeit des Bankensystems ist unter diesen Bedingungen sehr hoch. Um Currency Mismatches zu vermeiden, geben
Banken in dollarisierten Volkswirtschaften nur in sehr begrenzten
Umfang Kredite in lokaler Währung. Aufgrund der permanenten
Flucht aus der heimischen Währung und der damit verbundenen
Abwertung, besteht ein ständiger Inflationsdruck. Dem kann die Zentralbank nur durch eine restriktive Geldpolitik begegnen, mit den
bekannten negativen Wirkungen auf Investitionen und Wachstum.
40 Daneben kommt dem Finanzsektor die Funktion zu, Risiken zu vermindern und die Trans-
parenz des Wirtschaftsprozesses zu erhöhen.
41 Vgl. Greenwald und Stiglitz 1986.
42 „Domestic lending by banks in per cent of DGP reached only 43.3% (2000) in low income
countries, in middle income countries it was 69.4%, in high income countries 147.7%. In the
most seriously indebted countries the ratios are even worse, e.g. Mozambique 11.2% or Nicaragua 3.4%“. (Herr und Priewe 2003b, S. 21)
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(b) Finanzmarktliberalisierung
Theoretisch kann eine Liberalisierung des nationalen
Finanzmarktes43 in mehrfacher Hinsicht die wirtschaftliche Entwicklung positiv beeinflussen. Empirisch lassen sich diese potentiellen Wohlfahrtsgewinne jedoch nicht nachweisen.44 Durch die
Liberalisierung kann theoretisch der Zugang zu ausländischen Finanzmitteln und die Allokation der Finanzmittel verbessert werden.
Daneben kann sie auch zu einer Verminderung der Verletzlichkeit der
Volkswirtschaften führen, indem sie die Konsummöglichkeiten von
der nationalen Produktion unabhängiger macht. In der Praxis haben
aber diese Liberalisierungsanstrengungen nicht zu den erhofften
Erfolgen – insbesondere einer Erhöhung der internen Sparraten und
einer Vertiefung der Finanzsektoren – geführt. Die entsprechenden
Risikoaufschläge sowie die realen Zinssätze haben sich häufig im Zuge
der Liberalisierung sogar erhöht.45
Entwicklungs- und Transformationsländer mit relativ offenen Kapitalmärkten sind besonders krisenanfällig. Diese Länder
sind oft mit massiven Kapitalimporten konfrontiert. So hat die Kapitalmarktliberalisierung in den letzten Jahren maßgeblich dazu beigetragen, dass in viele Entwicklungs- und Transformationsländern
relativ kurzfristiges dollar-nominiertes Kapital geflossen ist. Sie wurden damit anfälliger gegenüber dem Risiko kurzfristiger Kapitalabflüsse und im allgemeinen gegenüber spekulativen Transaktionen.
Die Liberalisierung des Kapitalverkehrs hat so häufig die Kapitalflucht begünstigt und die Verletzlichkeit der betroffenen Volkswirtschaften erhöht.46 Banken- und Währungskrisen waren in diesen
Ländern verbreitet. Dagegen wurde in vielen erfolgreichen ostasiati-
43 Darunter wird im folgenden sowohl die Liberalisierung der inländischen Finanzsektoren als
auch des Kapitalverkehrs mit dem Ausland verstanden.
44 In der Mehrzahl der zu dieser Frage vorliegenden empirischen Untersuchungen können
keine positiven Wirkungen nachgewiesen werden. Einige Untersuchungen weisen auf die
sowohl positiven als auch negativen Effekte der Finanzmarktliberalisierung hin. Vgl. IWF
2003 d, S. 6.
45 Vgl. Klasen 2001.
46 Der IWF (2003, S. 7) weist darauf hin, dass die verstärkte Finanzmarktintegration in den
neunziger Jahren mit einer höheren Fluktuation des Verbrauchs in den relativ stark integrierten Entwicklungsund Transformationsländer verbunden war. Dies hinge mit dem prozyklischen Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten zusammen.
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schen Länder der Finanzsektor erst relativ spät liberalisiert.47 Lange
Zeit wurden dort die Zinssätze (auf relativ niedrigen Niveau) festgesetzt. Der Zugang von neuen Finanzdienstleistungsanbietern war
begrenzt. Es wurde verschiedentlich gezeigt, dass eine solche Politik
in bestimmten Situationen gegenüber einer überstürzten Liberalisierung vorteilhaft ist.48
Zwischenzeitlich wird die Einschätzung weitgehend geteilt,
dass die Liberalisierung der Finanzmärkte nicht überstürzt werden sollte. Ihre erfolgreiche Umsetzung hängt vor allem davon ab, ob
die entsprechenden institutionellen und makroökonomischen Voraussetzungen vorliegen. Untersuchungen zeigen, dass die positiven
Wirkungen einer Finanzmarktliberalisierung eher zur Geltung kommen, wenn sich ein Land bereits in einem relativ fortgeschrittenen
Entwicklungsstadium befindet.49 Der Grund ist, dass fortgeschrittene
Entwicklungsländer in der Regel über bessere Institutionen verfügen
und ihre makroökonomische Stabilisierung weiter fortgeschritten ist.
Das bedeutet aber nicht, dass alle fortgeschrittenen Entwicklungsund Transformationsländer derzeit über die institutionellen Voraussetzungen für eine weitgehende Liberalisierung der Finanzmärkte
verfügen. Gerade in den asiatischen und auch lateinamerikanischen
Schwellenländern sowie auch in den GUS-Ländern hat sich die weitgehende Liberalisierung als problematisch erwiesen.
Für eine erfolgreiche Liberalisierung des Kapitalverkehrs
sind vor allem die folgenden institutionellen Voraussetzungen
förderlich:
● Eine effiziente Regulierung und Überwachung des heimischen
Finanzmarktes. Ansonsten besteht die Gefahr, dass die inländischen Finanzinstitute zu hohe Risiken eingehen (übermäßige Aufnahme von Krediten auf den internationalen Kapitalmärkten, Vergabe von Krediten mit hohen Risiken).50
47 Vgl. Dies trifft bekanntermaßen auch für die OECD-Länder zu. Vgl. hierzu Griffith-Jones et
al. 2003, S. 97
48 Vgl. z.B. Rodrik 2003, S. 8 und die dort zitierte Literatur.
49 Vgl. IWF, 2003 d.
50 Vgl. IWF, 2003 a, S. 104 und die dort zitierte Literatur.
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Eine relativ starke Regierungsführung (governance), auch in Bereichen außerhalb des Finanzsektors, insbesondere Rechtsstaatlichkeit, Transparenz und Kontrolle der Korruption.51
Ein relativ weit entwickelter interner Finanzmarkt. Vieles spricht
dafür, dass vor Öffnung nach außen zunächst der heimische
Finanzmarkt liberalisiert werden sollte.
5.3
Wechselkurspolitik
Damit die nationale Währung akzeptiert wird, muss ihr Wert stabil sein; insbesondere muss das Risiko von abrupten Schwankungen gering sein. Hierfür sind zum einen relativ niedrige Inflationsraten erforderlich. Hohe und volatile Inflationsraten schaffen Unsicherheit für Investoren und bergen die Gefahr einer Abwertungs-Inflations-Spirale. Wechselkursstabilität ist für Entwicklungs- und Transformationsländer besonders wichtig, um inflationäre Prozesse zu vermeiden. Solche Prozesse können dann häufig nur durch eine restriktive Geldpolitik gestoppt werden; steigende Zinssätze, sinkende Gesamtnachfrage, niedriges Wachstum sind die Folge. Zum anderen
muss die externe Verschuldung auf niedrigem Niveau gehalten und
kurzfristige Verschuldung vermieden werden (vgl. oben). Sofern diese
Bedingung nicht vorliegt, besteht immer die Gefahr von Kapitalflucht
bzw. einer Dollarisierung.
Bezüglich der Frage nach der Art des anzustrebenden
Wechselkursregimes gibt es keinen Königsweg. Die Finanzkrisen
der letzten Jahre haben Zweifel über die Vorteile fester Wechselkurse
aufkommen lassen. Bei festen Wechselkursen beraubt sich die Politik
eines Instruments, das gegen externe Schocks eingesetzt werden
kann; fixe Wechselkursregime sind auch anfälliger gegenüber spekulativen Attacken. Auf der anderen Seite bleiben auch die Nachteile
vollkommen flexibler Wechselkursregime bestehen (vor allem die von
stark schwankenden Wechselkursen ausgehende Instabilität auf die
Rahmenbedingungen). Vieles spricht für die Vorteilhaftigkeit sogenannter intermediärer Regime, z.B. feste Wechselkurse, die eine gewisse Flexibilität zulassen („pegs“) oder grundsätzlich flexible Regime,
51 Vgl. IWF, 2003 d, S. 49ff und die dort angegebene Literatur.
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wobei der Wechselkurs aber durch Interventionen der Zentralbank
relativ stabil gehalten wird („managed floating“).
Die Vorteile von relativ flexiblen Wechselkursen fallen für
fortgeschrittene Entwicklungs- und Transformationsländer stärker ins Gewicht. So erfordert Managed Floating relativ entwickelte
Finanzmärkte und Institutionen, die eher in fortgeschrittenen Entwicklungsländern vorliegen; deshalb wird auch von der Notwendigkeit des learning to float gesprochen. Dazu kommt, dass die fortgeschrittenen Entwicklungsländer in der Regel stärker in die internationalen Finanzmärkte integriert sind und deshalb die Wechselkurspolitik in ihrer Funktion, abrupte Veränderungen der Rahmenbedingungen abzufedern (Wechselkurs als shock absorber) an Bedeutung gewinnt.
Dagegen fallen für Niedrigeinkommensländer, mit ihren
relativ schwachen Institutionen und ihrer geringen Finanzmarktintegration, die Vorteile von flexiblen Wechselkursregimen weniger stark ins Gewicht. Diese Länder können die Glaubwürdigkeit
ihres Wechselkursregimes und ihrer Währung verbessern, indem sie
letztere an die Währung des bzw. der Haupthandelspartner anbinden.52 Falls sich Länder für eine feste Wechselkursanbindung (nominaler Wechselkursanker) entscheiden, kann dieser durch einen nominalen Lohnanker ergänzt werden.53 Durch den Lohnanker wird dazu
beigetragen, das Inflationsziel zu erreichen, ohne auf eine zu restriktive Geldpolitik zurückgreifen zu müssen. (Dies setzt allerdings voraus,
dass die betreffenden Länder über ausreichend große formelle Sektoren verfügen und deshalb die Lohnsumme eine relevante Nachfragegröße darstellt.)
Einer möglichen Aufwertung der nationalen Währung in
Folge von ODA-Finanztransfers sollte aktiv entgegen gesteuert
werden. Die reale Aufwertung kann dann zustande kommen, wenn
die Empfängerregierungen die ihnen zur Verfügung gestellten Devi52 Dies wird auch von einer neueren empirischen Untersuchung des IWF bestätigt: „Free floats
have on average registered faster growth than other regimes in advanced countries, without incurring higher inflation. Conversely, in developing countries with limited access to
private external capital, pegs and other limited flexibility arrangements have been associated with lower inflation, without an apparent cost in terms of lower growth or higher
growth volatility.“ Vgl. IWF 2003 c, S. 6.
53 Vgl. Herr und Priewe 2003.
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sen an ihre Zentralbanken gegen Inlandswährung verkaufen54 und
mit dem Gegenwert zusätzliche Ausgaben finanzieren.55 Ob und wie
sehr dies zu einer Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit des
betreffenden Landes führt, hängt von verschiedenen Faktoren ab.
Der Effekt ist umso größer
● je größer der Sektor der nicht-handelbaren Güter ist;
● je weniger die Möglichkeit besteht, dass die Konsumenten zwischen importierten und heimischen Produkten substituieren;
● je stärker die Produktionskapazitäten ausgelastet sind.
Es kann notwendig sein, die Geldmengenwirkungen der Devisenzuflüsse zu kompensieren („Sterilisierungspolitik“). Um die mit
dem ODA-Zufluss verbundene Erhöhung des inländischen Geldangebots (bzw. die reale Aufwertung) zu vermeiden, hat die Zentralbank
grundsätzlich zwei Optionen zur Verfügung. Sie kann zum einen
Devisen an die Privaten verkaufen. Zum anderen kann sie im Auftrag
der Regierung öffentliche Schuldverschreibungen ausgeben. Solche
Interventionen können aber wiederum mit unerwünschten Nebenwirkungen verbunden sein, wie einer Erhöhung des inländischen
Zinsniveaus.
Es ist deshalb von entscheidender Bedeutung, dass die
Finanztransfers dazu genutzt werden, die Produktivität der heimischen Volkswirtschaft zu verbessern. Die Gefahr einer realen Aufwertung kann vermieden werden, wenn die Finanztransfers dazu beitragen, die Produktivität des Privatsektors in den betreffenden Volkswirtschaften zu erhöhen und dadurch die Wachstumsaussichten zu
verbessern. Durch eine Erhöhung der Produktivität wird eine mögli54 Grundsätzlich besteht auch die Möglichkeit, dass die Empfängerregierungen die Devisen
für den Erwerb von Importgütern verwenden. In diesem Fall tritt kein Aufwertungseffekt
ein.
55 Grundsätzlich können vier Verwendungsarten der Finanzhilfe unterschieden werden.
Erstens kann die Hilfe dazu verwendet werden, zusätzliche öffentliche Ausgaben zu finanzieren. Zweitens kann sie dazu dienen, die Steuer- und Abgabenlast des heimischen privaten Sektors zu vermindern, indem die Staatsausgaben zu einem höheren Teil extern finanziert werden. Drittens kann die Hilfe dazu verwendet werden, die inländische Verschuldung des öffentlichen Sektors zu vermindern. Viertens kann die Finanzhilfe direkt zur Aufstockung der Devisenreserven eingesetzt werden. Da davon auszugehen ist, dass Finanzhilfen vor allem in Niedrigeinkommensländern relativ bedeutend sind und davon diese Länder die Finanzhilfen vor allem für zusätzliche Staatsausgaben verwenden, werden die
Implikationen der anderen Verwendungsarten an dieser Stelle nicht vertieft.
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che reale Aufwertung kompensiert bzw. überkompensiert. Die Wettbewerbsfähigkeit wird verbessert. Dies ist mit Abstand der beste Weg,
um die negativen Auswirkungen einer realen Aufwertung zu verhindern. Die Entwicklungsstrategien der Länder müssen diesen Punkt
berücksichtigen. Das vorliegende Papier nennt die wichtigsten Ansatzpunkte für eine solche Strategie.
5.4
Fiskal- und Geldpolitik
Es steht außer Frage, dass dauerhaft hohe Fiskaldefizite der langfristigen wirtschaftlichen Entwicklung abträglich sind. Es gibt
drei Möglichkeiten, diese Defizite zu finanzieren: durch Kreditaufnahme beim inländischen privaten Sektor, wodurch möglicherweise der
Zinssatz steigt; durch externe Finanzierung, wodurch Probleme der
Schuldentragfähigkeit entstehen können; und in Form einer Finanzierung über die Zentralbank („Notenpresse“), womit die Gefahr inflationärer Tendenzen verbunden ist.
Allerdings können Haushaltsdefizite nur nachhaltig zurück
geführt werden, wenn die fiskalischen Maßnahmen Teil eines
umfassenden Konzeptes sind und die länderspezifischen Ausgangsbedingungen weitestgehend berücksichtigt werden. Für
die Nachhaltigkeit von Stabilisierungsmaßnahmen kommt es zum
einen darauf an, dass negative Wirkungen von Konsolidierungsmaßnahmen auf die wirtschaftliche Entwicklung vermieden werden. Deshalb ist es entscheidend, dass die Einsparungen und Einnahmeerhöhungen entsprechend ausgestaltet werden. Zum anderen müssen
diese fiskalischen Maßnahmen durch institutionelle Reformen, die
Stärkung von Verfahren und Kapazitäten, untermauert werden. Beide
Herausforderungen können nur gelöst werden, wenn die jeweils im
Einzelfall vorliegende Ausgangslage ausreichend berücksichtigt wird.
Bei der Haushaltskonsolidierung müssen die Rückwirkungen des damit einhergehenden Nachfrageausfalls auf die wirtschaftliche Entwicklung und die Staatseinnahmen so genau wie
möglich analysiert werden. Durch eine Rückführung des Haushaltsdefizits (bzw. der Erzielung eines Primärüberschusses) soll die interne
Nachfrage reduziert und damit den Zahlungsbilanzproblemen begegnet werden. Außerdem wird damit ein Spielraum für die private
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Investitionsnachfrage geschaffen. Die Erfahrungen zeigen aber, dass
dieser Wirkungszusammenhang in vielen Fällen nicht greift. Häufig
haben sich im Rahmen der IWF Programme die Leistungsbilanzen
relativ günstig entwickelt (besser als die Programmvorgaben), obwohl
die fiskalischen Ziele nicht erreicht wurden.56 Möglicherweise lag in
diesen Ländern der klassische keynesianische Fall einer zu niedrigen
effektiven Nachfrage vor: Durch die fiskalischen Maßnahmen wurde
zwar die interne Nachfrage vermindert und damit die Leistungsbilanzsituation verbessert; gleichzeitig führte aber der Ausfall heimischer Nachfrage zu Produktionseinschränkungen und beeinträchtigte relativ stark die Investitionstätigkeit (mit den entsprechenden
negativen Rückwirkungen auf die Staatseinnahmen und das Haushaltsdefizit). In diesem Fall hätte durch eine weniger restriktive Fiskalpolitik der Output und die Investitionen stabilisiert werden können.
Insbesondere ist es wichtig, dass im Einzelfall die Entwicklung der privaten Investitonsnachfrage realistisch eingeschätzt
wird. Es gibt Anzeichen dafür, dass in den den Programmen zugrunde
liegenden makroökonomischen Projektionen häufig von einer zu
positiven Reaktion der privaten Investitionen auf das Programm ausgegangen wurde.57 Weitgehende Konsolidierungsmaßnahmen sind
tendenziell dann gerechtfertigt, wenn davon ausgegangen wird, dass
es eine starke private Investitionsnachfrage gibt und die staatliche
Nachfrage gekürzt werden muss, damit die Inflation und die Importe
im Zaum gehalten werden. Die überhöhten Programmannahmen
bezüglich der privaten Investitionsnachfrage deuten darauf hin, dass
in diesen Fällen die Zielvorgaben der Programme bezüglich der Haushaltskonsolidierung überzogen waren.
Bei der Festlegung von Obergrenzen für das Haushaltsdefizit bzw. für den anzustrebenden Primärüberschuss sollte der
jeweils unterschiedliche Charakter der verschiedenen Ausgabenkategorien berücksichtigt werden. Es ist allgemein bekannt und
auch empirisch nachgewiesen, dass sich eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen positiv auf das Wirtschaftswachstum auswirken
56 Durchschnittlich wurde durch die IWF-Programme nur etwa die Hälfte der angestrebten
Haushaltskonsolidierung erzielt. Vgl. IEO, 2003 b, S. 77.
57 Ebda.
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kann. Ebenso ist eine Haushaltskonsolidierung, die vor allem darauf
baut, die öffentlichen Investitionen zu vermindern, nicht nachhaltig
und belastet zudem die wirtschaftliche Erholung. Deshalb sollte die
Qualität der öffentlichen Ausgaben, insbesondere der Anteil der
öffentlichen Investitionen bei der Berechnung der fiskalischen Zielgrößen berücksichtigt werden.
Auch die Ursachen inflationärer Prozesse und deren geldpolitischer Implikationen sind bezogen auf das jeweilige Land
genau zu untersuchen. Es kann nicht in jedem Fall davon ausgegangen werden, dass durch eine Anhebung der Zinssätze die Nachfrage
und somit der Inflationsdruck vermindert wird. Diese Strategie ist
dann problematisch, wenn die Ursache für die Inflation nicht in einer
zu hohen realen Nachfrage, sondern in steigenden Kosten begründet
liegt. Angesichts der in Entwicklungsländern verbreiteten Unterauslastung von Kapazitäten und Arbeitslosigkeit ist davon auszugehen,
dass die Ursache für die Inflation häufig nicht an einer zu hohen realen Gesamtnachfrage liegt. In diesen Fällen spielen meistens Lohnkostensteigerungen und Abwertungen die zentrale Rolle, wobei in der
Folge auch die Geldmenge steigt.
Umstritten ist, durch welche Maßnahmen im Einzelnen
eine fiskalische Stabilisierung zu erreichen ist. Auf der Einnahmeseite gibt es noch erheblichen Spielraum für sozial ausgewogene
Steuerreformen. Auf der Einnahmeseite lag das Schwergewicht der
Anpassungsprogramme darauf, ein Mehrwertsteuersystem einzuführen. Weniger Gewicht wurde auf auf die Verbesserung der Steuerverwaltung zur Verminderung der Steuerumgehung gelegt. Dem sollte
künftig mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden. Erfahrungen in einzelnen Ländern haben gezeigt, dass durch konsequentere Steuererhebung, Abschaffung von Schlupflöchern und Hinterziehung auch kurzfristig beträchtliche zusätzliche Einnahmen erzielt werden können.
Diese Reformen erfordern ein hohes Maß an politischen Willen.
Um die makroökonomische Stabilisierung abzusichern,
gibt es in vielen Bereichen noch einen hohen Bedarf an institutionellen Reformen58 So haben viele Länder im Zuge der notwendigen
58 So haben die bisherigen Erfahrungen haben auch gezeigt, dass eine erfolgreiche Politik der
Inflationsbekämpfung wesentlich davon abhängt, ob sie durch starke politische Institutionen untermauert wird (vgl. IWF 2003 a, S. 104 und die dort zitierte Literatur).
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Ausgabenkürzungen relativ undifferenziert Personal abgebaut. Dagegen wurde einer grundlegenden Reform der öffentlichen Verwaltung
weniger Gewicht beigemessen. Es ist deshalb z.B. nicht verwunderlich,
dass die Personalausgaben zwar in vielen Fällen kurzfristig gesenkt
werden konnten, die Rückführung der Personalausgaben jedoch in
der Regel nicht nachhaltig war.
5.5
Politische Schlussfolgerungen
Aus den obigen Ausführungen ergeben sich – wie bereits angedeutet – eine Reihe von allgemeinen Schlussfolgerungen, die
weitgehend unabhängig von der jeweiligen Situation in den einzelnen Ländern gültig sind, z.B.:
● Die Regierungen sollten ihre Auslandsverschuldung, insbesondere kurzfristige Kredite bzw. Anlagen in Fremdwährung,
realtiv niedrig halten und Mismatches vermeiden. Perspektivisch sollten sie öffentliche Defizite zunehmend über die Aufnahme langfristiger inländischer Kredite finanzieren – eine Möglichkeit, die allerdings aufgrund der wenig entwickelten Finanzmärkte in den meisten Niedrigeinkommensländern kurzfristig nicht
umsetzbar ist. Daneben sollten die Regierungen, insbesondere der
gegenüber Finanzkrisen anfälligen Schwellenländer, darauf hinwirken, die Devisenreserven – als Sicherheitspuffer – relativ hoch
zu halten.
● Die Liberalisierung des Kapitalverkehrs sollte vorsichtig erfolgen und mit den entsprechenden institutionellen Reformen
einhergehen. Eine Liberalisierung sollte erst erfolgen, wenn eine
funktionierende Banken- und Kapitalmarktaufsicht etabliert ist
und die makroökonomischen Erfolge weit fortgeschritten sind. Die
makroökonomische Stabilisierung muss langfristig abgesichert
bzw. nachhaltig sein.
● Der heimische Finanzsektor sollte gezielt gefördert werden.
Neben den genannten makroökonomischen Maßnahmen der
Wirtschaftspolitik (insbesondere eine konsequente Zurückdrängung der Dollarisierung) geht es hier um verschiedene institutionelle Maßnahmen zur Verminderung von Marktversagen (moral
hazard und adverse selection). Ein effizienter heimischer Finanzsek48
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für Kreditbesicherungen.
Die Stabilisierungspolitik sollte sich auch stärker auf institutionelle Schlüsselreformen konzentrieren. Die Erfahrungen
haben gezeigt, dass Stabilisierungserfolge ohne institutionelle
Reformen nicht nachhaltig sind. Da diese institutionellen Reformen in der Regel komplex und langwierig sind, bedürfen die
betreffenden Länder einer langfristig angelegten Strategie. Dabei
müssen die Struktur der Volkswirtschaften und mögliche Wirkungszusammenhänge genau analysiert und Politikmaßnahmen
auch in diesem Bereich stärker maßgeschneidert werden.
Es muss sichergestellt werden, dass ODA-Kredite zu einer Erhöhung von Investitionen und der Produktivität beitragen. Um
mögliche Probleme der Schuldentragfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit zu verhindern, kommt es darauf an, dass sich die Investitionstätigkeit im Gefolge der Auslandshilfe erhöht und damit zum
einen Einkommens und Devisenzuwächse entstehen, die es erlauben, die Kredite zu bedienen. Das Exportwachstum sollte den
Anstieg des Schuldendienstes mindestens kompensieren. Die Länderstrategien (PRSPs) sollten dieser Problematik Rechnung tragen.
Zum anderen müssen die ausländischen Finanzhilfen dazu beitragen, die Produktivität des Privatsektors zu verbessern, um die Erhöhung des realen Wechselkurses zu kompensieren.
Die bisherigen Ausführungen haben aber auch deutlich gemacht,
dass weitergehende allgemein gültige Aussagen bzw. Politikempfehlungen kaum möglich sind. Hauptgrund hierfür ist die aufgezeigte Bedeutung von Institutionen und die – aufgrund der unterschiedlichen Ausgangslage – jeweils länderspezifischen Wirkungszusammenhänge. Dass es in vielen Bereichen keine allgemein gültigen Lösungen gibt, unterstreicht die Notwendigkeit eines breiten
Spielraums für unterschiedliche Politikansätze, der auch unkonventionelle Maßnahmen ermöglicht. Beispiele hierfür sind:
● Um eine übermäßige private Auslandsverschuldung mit kurzen
Laufzeiten zu begrenzen, sollte es grundsätzlich möglich sein, die
Kapitalimporte zu regulieren, z.B. durch eine entsprechende
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Steuer, Auflagen und der Mindestreservenpolitik ).59 Solche Regelungen können selektiv ausgestaltet werden, vor allem um kurzfristige, volatile Kapitalzuflüsse zu begrenzen und Mismatches zu
verhindern.60 Solche Politiken sind vor allem dann zu prüfen, wenn
das entsprechende Land nicht über die genannten institutionellen
und makroökonomischen Voraussetzungen für eine erfolgreiche
Liberalisierung verfügt.
Die nationalen Behörden sollten die Risiken von Dollarisierungstendenzen ernst nehmen und, wenn nötig, entsprechende Vorsichtsmaßnahmen zur Krisenvermeidung treffen. Ziel solcher Maßnahmen ist es, die Risiken aus der Dollarisierung konsequent zu
internalisieren. Auch hier gibt es eine Reihe von Instrumenten,
einschließlich ein Verbot von Fremdwährungsoperationen, strikte
Obergrenzen für Fremdwährungskredite, Auflagen an die Banken
für Fremdwährungsrisiken entsprechende Reserven zu bilden, die
Bildung pauschaler Wertberichtigungen, auf die im Falle notleidender Kredite zurück gegriffen werden kann; zusätzliche Kapitalanforderungen proportional zu den ausgereichten Fremdwährungskrediten, etc.
Sofern eine Währungs- und Finanzkrise ausgebrochen ist, steht die
Regierung in der Regel vor der schwierigen Alternative, entweder
die Währung abzuwerten (wodurch – insbesondere aufgrund von
Currency Mismatches und Schuldentragfähigkeitsaspekten – weitere Probleme entstehen), oder die Geldpolitik restriktiv zu gestalten
und die Zinsen zu erhöhen (wodurch vor allem der Bankensektor –
aufgrund von Maturity Mismatches – in Mitleidenschaft gezogen
wird). In einer solchen Situation können Kapitalausfuhrbeschränkungen in bestimmten Fällen kurzfristig Spielräume schaffen und
sollten deshalb nicht generell ausgeschlossen werden.
59 Eichengreen und Leblang 2002, S. 14ff zeigen, dass historisch Länder mit relativ ausgepräg-
ten Kapitalverkehrskontrollen höhere Wachstumsraten aufwiesen. Dies gilt insbesondere
für die Zeit zwischen den beiden Weltkriegen und den neunziger Jahren.
60 Der IWF hat heute – als Folge der Ereignisse in den ostasiatischen Ländern – eine realistischere Einschätzung über die Funktionsweise und Risiken der internationalen Kapitalmärkte. Es wird heute anerkannt, dass Kapitalimportregelungen in bestimmten Situationen durchaus sinnvoll sein können. Der IWF bleibt aber in dieser Frage äußerst vorsichtig
(vgl. z.B. IWF 2003 e). Er ist weit davon entfernt, die analytischen Arbeiten in diesem Bereich
voranzutreiben und die Mitgliedsländer aktiv dabei zu beraten, wie solche Politiken effizient eingesetzt werden können.
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Insbesondere für Entwicklungsländer mit einer relativ hohen
administrativen Kapazität kann eine Politik, die eine relativ niedrige Bewertung der heimischen Währung zum Ziel hat, dem Entwicklungsprozess förderlich sein. Hierzu kann es sinnvoll sein, dass
die Zentralbanken am Devisenmarkt intervenieren („Sterilisierung“ von Devisenzuflüssen), Kapitalimporte regulieren und die
Zinssätze auf relativ niedrigem (aber „real positiven“) Niveau festsetzen. Durch diese Maßnahmen werden tendenziell Importe
gedrosselt und Exporte gefördert. Die erhöhte Exportnachfrage
führt tendenziell zu höheren inländischen Investitionen und einer
höheren inländischen Nachfrage.
6.
Strukturpolitik
6.1
Armutsbekämpfung
Insbesondere die Diskussion um die Armutsbekämpfungsstrategien haben in den letzten Jahren dazu geführt, dass das Thema
des armutsorientierten Wachstums stärker im Bewusstsein der
verschiedenen Akteure verankert wurde. Diese Fragen wurden im
Washington Consensus komplett ausgeklammert. Es gibt heute ein klareres Verständnis des Zusammenhangs von Wirtschaftswachstum
und Armutsbekämpfung. Die wichtigsten Punkte können wie folgt
zusammengefasst werden:61
● Durch wirtschaftliches Wachstum reduziert sich tendenziell die
Armut.
● Im Verlauf wirtschaftlicher Wachstumsprozesse verändert sich in
der Regel kaum die interne Einkommensverteilung; eine Ausnahme bilden u.a. die Transformationsländer, die eine starke Verschlechterung der Einkommensverteilung zu verzeichnen hatten.
● Wirtschaftswachstum reduziert dann stärker die Armut, wenn die Einkommensspreizung in der Ausgangssituation relativ gering war. Umgekehrt führt Wirtschaftswachstum zu einer relativ geringen Rückführung der Armut, wenn die Einkommensungleichheit groß ist.
61 Vgl. Klasen 2001, S. 4f.
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Länder mit einer geringen Ungleichheit (bzgl. Einkommens- und
Vermögensverteilung) in der Ausgangssituation weisen wiederum
ein höheres Wirtschaftswachstum auf.
Die Diskriminierung von Frauen wirkt sich negativ auf das Wirtschaftswachstum aus und führt auch dazu, dass die mit Wirtschaftswachstum einhergehende Armutsreduzierung weniger
stark ausgeprägt ist.
Daraus ergeben sich zwei Schlussfolgerungen für die Politik.62
Erstens, eine Politik zur Förderung des Wirtschaftswachstums dient
auch dem Ziel der Armutsminderung. Zweitens führen Maßnahmen
zur Reduzierung der Ungleichheit (Einkommens- und Vermögensverteilung) und zur Gleichstellung der Geschlechter zu einer Beschleunigung des Wirtschaftswachstums und zur Verminderung der Armut.
In diesem Teil geht es nur um die zweite Schlussfolgerung.
Alle Handlungsfelder sollten berücksichtigt werden, um
Ungleichheit und Benachteiligungen zurück zu führen. Wie
erwähnt, wirken sich Maßnahmen zur Verminderung der Ungleichheit auch positiv auf das Wirtschaftswachstum aus. Es gibt drei – sich
zum Teil überlappende – Handlungsfelder, um die gesellschaftliche
Ungleichheit zurück zu drängen und armutsorientiertes Wirtschaftswachstum („Pro-Poor-Growth“) zu fördern: durch eine Umverteilung
von Einkommen; durch die Verbesserung des Zugangs der Armen und
Benachteiligten zu Ressourcen; sowie durch die Förderung von Produktionsfaktoren, die vor allem die Armen besitzen (insbesondere einfache Arbeitskraft und Land). Die bisherigen Reformen und Ansätze
konzentriert sich auf den Aufbau von sozialen Sicherungsnetzen, den
Zugang der Armen zu Bildung und Gesundheit und auf die Umstrukturierung der öffentlichen Ausgaben.
Es besteht zwar allgemein Einigkeit über die Notwendigkeit von
Maßnahmen zur Förderung von armutsorientiertem Wachstum.
In dem meisten Ländern gibt es aber Spielraum für weitergehende Maßnahmen, z.B in den folgenden Bereichen:
62 Vgl. Klasen 2001.
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Staatseinnahmen. – Der Frage, wie die Einnahmenseite des Staates stärker sozial ausgestaltet werden kann, wurde bisher wenig
Aufmerksamkeit geschenkt. Hierzu gehören z.B. die Beseitigung
von Schlupflöchern und Ausnahmen in den Steuersystemen – welche tendenziell den Bessergestellten zugute kommen – und die
Senkung der Steuerbelastung (Mehrwertssteuer und andere Konsumsteuern) bei diejenigen Gütern, die vor allem von den Armen
konsumiert werden.
Verbesserung des Zugang der Armen zu Land. – Dabei geht es
sowohl um die Verbesserung des faktischen Zugangs, als auch um
eine bessere Registrierung und eigentumsrechtliche Erfassung
ihres Landbesitzes.63 Obwohl eine umfassende Landreform ein
wichtiger Bestandteil des Reformpakets wirtschaftlich erfolgreicher Entwicklungsländer war (insbesondere in Ostasien), besteht
heute sowohl bei den Regierungen selbst als auch z.B. bei der Weltbank weitgehend Zurückhaltung in dieser Frage. Es ist notwendig,
die bisherigen Erfahrungen mit der Zielsetzung aufzuarbeiten, die
vorliegenden Ansätze (z.B. die Landreformen durch Zwangsenteignungen und marktbasierte Reformen) weiter zu entwickeln. Die
Frage des Zugangs der Armen zu Krediten durch eine bessere Registrierung und rechtliche Erfassung ihres Landbesitzes zeigt auch,
dass gangbare Lösungen auf den bestehenden länderspezifischen
Gegebenheiten aufbauen müssen. Für die meisten Entwicklungsländer ist es – insbesondere kurzfristig – nicht möglich, ein System
formeller Landrechte zu etablieren. So ist in fast allen Ländern SubSahara-Afrikas immer noch Gewohnheitsrecht an Land verbreitet.64 Hier geht es darum, Zwischenlösungen zu finden, die auf eine
stärkere Formalisierung ausgerichtet sind.
Förderung der agrar-basierten und arbeitsintensiven Produktionszweige. – Wachstumsstrategien sind vor allem dann effizient, wenn diejenigen Produktionsfaktoren gefördert werden, die
die Armen besitzen (insbesondere einfache Arbeitskraft und Land)
bzw., wenn sie auf arme Regionen gerichtet ist sowie auf Sektoren,
63 Dabei sollte die Lage von Frauen besonders berücksichtigt werden.
64 Es wird geschätzt, dass nur für etwa 2-10 Prozent des Bodens formelle Eigentumstitel beste-
hen.
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in denen Arme tätig sind. „Thus pro-poor growth must be focused
on rural areas, improve incomes and productivity in agriculture,
and must make intensive use of labor.“ (Vgl. Klasen 2001, S. 9). Hier
bieten sich eine Reihe von Ansatzpunkten.65 Besonders wichtig
und bisher relativ wenig beachtet sind Maßnahmen, die auf bestimmte Wirtschaftsaktivitäten gerichtet sind; z.B. durch:
- die gezielte Förderung der Produktivität in der landwirtschaftlichen Weiterverarbeitung und anderer arbeitsintensiver Produktionszweige, und
- die Förderung von regionalen Wirtschaftskreisläufen.
Hier stellt sich allerdings die Frage, inwieweit der Staat in die sektorale und regionale Ausrichtung der Wirtschaftsaktivitäten eingreifen
sollte.
6.2
Die Rolle des Staates
Zur Dynamisierung der Wirtschaft ist es von entscheidender
Bedeutung, dass die Investitionsbedingungen des Privatsektors
verbessert werden. Der Staat sollte deshalb der Privatwirtschaft
keine unnötigen und Regelungen auferlegen. Insbesondere sollten
die administrativen Erfordernisse für die Etablierung neuer Unternehmen möglichst niedrig gehalten werden. Durch niedrige Marktzugangsbarrieren wird der Wettbewerb gestärkt sowie maßgeblich
dazu beigetragen, dass Technologie und Wissen verbreitet und damit
das durchschnittliche Produktivitätsniveau erhöht wird. Außerdem
muss bedacht werden, dass Unternehmen, um wettbewerbsfähig zu
sein, Zugang zu kostengünstigen Vorleistungen und insbesondere
Technologie (z.B. produktionsbezogene Dienstleistungen) benötigen
und diese häufig nur im Ausland verfügbar ist.
65 Hier geht es insbesondere, um
- die Schaffung makroökonomischer Voraussetzungen (z.B. durch die Abschaffung von
Preisverzerrungen für landwirtschaftliche Produkte oder die Stabilisierung des Wechselkurses auf einem relativ niedrigen – gfs. auch leicht unterbewerteten – Niveau);
- die Umschichtung der öffentlichen Ausgaben zugunsten von Basisgesundheitsversorgung, Grundschul- und beruflicher Bildung sowie von benachteiligten Regionen bzw. der
ländlichen Infrastruktur;
- den Aufbau eines effizienten sozialen Sicherungssystems.
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Allerdings kann aber auch nicht davon ausgegangen werden, dass durch „Abbau von Bürokratie“, Privatisierung, Preis- und
Handelsliberalisierung automatisch die private Investitionstätigkeit steigt und eine effiziente Wettbewerbsstruktur entsteht. Es ist
zwar davon auszugehen, dass in vielen Ländern der Staat die private
Investitionstätigkeit behindert hat, zum Beispiel durch überzogene und
ineffiziente Auflagen und Bürokratie. Eine nachhaltige wirtschaftliche
Entwicklung ergibt sich aber in der Regel nicht allein dadurch, dass
diese durch den Staat geschaffenen Probleme ausgeräumt werden.66
Dies hängt damit zusammen, dass es – neben den zuweilen
ineffizienten Eingriffen des Staates in den Wirtschaftsprozess –
zahlreiche Marktunvollkommenheiten gibt. Preis- und andere
Marktanreize bringen deshalb häufig nicht die erwünschten Ergebnisse. Es wurde theoretisch gezeigt, dass Marktunvollkommenheiten
und Informationsdefizite die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes blockieren können. Es gibt mehrere Faktoren, die eine Volkswirtschaft in einem solchen low-level equilibrium halten können, aus dem
der Privatsektor allein keinen Ausweg findet. Dies ist vor allem dann
der Fall, wenn bestimmte Industriezweige bzw. Aktivitäten mit Lerneffekten für die gesamte Volkswirtschaft verbunden sind oder wenn die
Rentabilität von verschiedenen Wirtschaftsaktivitäten – aufgrund von
steigenden Skalenerträgen – voneinander abhängt.67 Marktunvollkommenheiten bestehen z.B. in dem wichtigen Bereich des Technologietransfers. So wird es immer wichtiger, dass lokale Unternehmen –
auf der Basis von ausländischem Knowhow – Technologie adaptieren
und weiterentwickeln. Aus unterschiedlichen Gründen werden diese
Aktivitäten vom Markt nicht ausreichend berücksichtigt:
● Unternehmen haben wenig Anreiz in Aus- und Fortbildung zu
investieren, da die betroffenen Arbeitskräfte häufig das Unternehmen verlassen.
66 Eine positive Korrelation zwischen hohen bzw. niedrigen Wirtschaftswachstumsraten und
dem Grad der wirtschaftlichen Liberalisierung und Deregulierung kann nicht nachgewiesen werden. Vgl. hierzu zum Beispiel Institut für Weltwirtschaft 2003 für einen Vergleich
zwischen den dynamischen asiatischen Entwicklungsländern und den Ländern Lateinamerikas.
67 Vgl. z.B. Hoff and Stiglitz (2001, S. 20). Vgl. auch Rodrik (1995, S.8), der gezeigt hat, dass private Investitionen in nicht-traditionellen Sektoren beeinträchtigt werden, wenn diese Sektoren durch steigende Skalenerträge gekennzeichnet sind und es enge Verflechtungsstrukturen zwischen die Industriezweigen gibt.
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Kleine, innovative Unternehmen haben häufig – wenn überhaupt –
nur sehr begrenzten Zugang zu Krediten, da Banken diese Unternehmen nicht kennen und die mit den Krediten verbundenen
Transaktionskosten hoch und die Risiken schwer kalkulierbar sind.
Das Vorhandensein eines hohen Grades an Unsicherheit, wodurch
vor allem Investitionen, die mit hohen Lerneffekten einher gehen,
betroffen sind.
Diese traditionelle, neoklassisch inspirierte Grundvorstellung
wird von unterschiedlicher Seite kritisiert. Das vorliegende Diskussionspapier stellt weder die Notwendigkeit von Marktanreizen, noch die der makroökonomischen Stabilisierung in Frage. Es
wird aber bezweifelt, dass durch die auf eine verbesserte Ressourcenallokation abzielenden Politiken tatsächlich Stabilität und
Wirtschaftswachstum erreicht werden können. Es ist davon auszugehen, dass in vielen Fällen dauerhaft hohes Wirtschaftswachstum
nicht ohne eine aktive staatliche Politik erreicht werden kann. Zum
einen kommt es darauf an, Institutionen und Regeln zu etablieren, die
gezielt private Investitionen fördern. Dabei geht es nicht nur um die
effizientere Nutzung vorhandener Ressourcen, sondern auch um Strategien zur Ausweitung von Produktionskapazitäten und zur Förderung des technischen Fortschritts. Zum anderen müssen – im Gegensatz zum neoklassischen Postulat der „Neutralität des Geldes“ – die
Instabilitäten, die von der Geldsphäre ausgehen können, stärker in
das Zentrum der Betrachtung gerückt werden. Die makroökonomische Politik muss diesen Instabilitäten vorbeugen und die Herausbildung eines heimischen Vermögensmarktes fördern. Die Fiskal- und
die Geldpolitik muss gfs. flexibel eingesetzt werden. Dem Finanzsektor kommt in dieser Sichtweise eine wichtige Funktion zu. Erst wenn
es gelingt, einen stabilen inländischen Vermögensmarkt zu etablieren, ist die Grundlage für nachhaltige (reale) Wachstumsprozesse
gelegt.
Während in der traditionellen Sichtweise die effiziente Allokation
und Verwendung von Ressourcen im Mittelpunkt steht, hat aus
der Perspektive des vorliegenden Diskussionspapiers die Stabilität
und Funktionsfähigkeit von wirtschatlichen Systemen Vorrang.
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Da davon auszugehen ist, dass die Wirtschaftspolitik kurzfristig nicht
alle Ziele gleichzeittig erreichen kann, ergeben sich aus dieser unterschiedlichen Prioritätensetzung auch sehr verschiedene wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen. Aus der hier dargestellten Sichtweise
geht es vor allem um die Herstellung von funktionierenden und stabilen ökonomischen Strukturen und Institutionen. Um dieses Ziel zu
erreichen, müssen gegebenenfalls auch entsprechende Abstriche bei
den Effizienzzielen in Kauf genommen werden. Dieser Ansatz nimmt
deshalb auch für sich in Anspruch, der Realität der „wahren“ Welt, insbesondere in Entwicklungs- und Transformationsländern, gerechter
zu werden.
Bei der Konzeption wirtschaftspolitischer Strategien – und die
dem Staat dabei zuerkannte Rolle – muss die Kapazität der Regierungsstellen und die polit-ökonomische Situation der jeweiligen
Länder berücksichtigt werden. Ein dynamisches, breitenwirksames
Wachstum setzt in den meisten Entwicklungsländern voraus, dass sich
ein arbeitsintensiver Sektor von Klein- und Mittelunternehmen herausbildet. Die Frage ist, ob der Staat eine solche Entwicklung aktiv durch
industriepolitische Eingriffe fördern sollte. Die Antwort hängt vor
allem auch mit polit-ökonomischen Fragen zusammen, weil solche
Eingriffe – wie in der Vergangenheit häufig der Fall – die Grundlage
für Korruption und Ineffizienz legen können. Daraus muss der Schluss
gezogen werden, dass industriepolitische Interventionen in Ländern
mit relativ schlechter Regierungsführung nicht wünschenswert sind.
Außerdem wurde verschiedentlich argumentiert, dass selektive
wirtschaftspolitische Maßnahmen auch deshalb problematisch sind,
weil sie höhere administrative Kapazitäten und Fähigkeiten bei der
Politikformulierung und -umsetzung voraussetzen. Dieses Argument
mag in vielen Fällen berechtigt sein; es kann aber nicht allgemein gelten. Entwicklungsländer haben zuweilen 27 alternative Politikansätze
und Institutionen umgesetzt bzw. eingeführt, gerade weil die traditionellen Politikansätze (administrativ und finanziell) zu anspruchsvoll
waren.68
68 Vgl. z.B. Rodrik 2003, S. 14. Er verweist in diesem Zusammenhang auf die Erfahrungen mit
den „Township and Village Enterprises“ in der VR China und den Exportzonen in Mauritius
hin.
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Insbesondere in Ländern mit relativ guter Regierungsführung kann es nützlich sein, dass die staatlichen Stellen gezielt
prioritäre wirtschaftliche Aktivitäten fördern und so zur Überwindung von Marktunvollkommenheiten beitragen.69 Häufig
kommt es darauf an, die Diversifizierung der Volkswirtschaft aktiv
voranzutreiben und die Exportentwicklung gezielt zu fördern; z.B.
durch eine Politik, die auf einen niedrigen (realen) Wechselkurs
abzielt; durch die öffentliche Beteiligung an Investitionsrisiken in
erfolgsversprechenden nichttraditionellen Sektoren; oder durch die
Förderung von nicht-traditionellen Exporten.
Unabhängig von der Frage, ob der Staat industriepolitisch
in den Wirtschaftsprozess eingreifen sollte, geht es um eine umfassende Stärkung staatlicher Kapazität und einer Verbesserung
der Regierungsführung. Das Dilemma der Entwicklungsländer besteht darin, dass sie nicht nur mit einem hohen Grad an Marktversagen, sondern auch mit schwachen und ineffizienten staatlichen Strukturen, also „Staatsversagen“ konfrontiert sind. Ein ineffizienter und /
oder korrupter öffentlicher Sektor, der sich einer Rechenschaftslegung
weitgehend entzieht, stellt nicht nur ein wichtiges Investitionshemmnis dar. Er behindert in besonderem Maße die Chancen armer Menschen, am Entwicklungsprozess teilzuhaben. Deshalb ist es von entscheidender Bedeutung, die Anreize und Möglichkeiten für Korruption zu reduzieren und die Effizienz staatlichen Handelns verbessern.
6.3
Liberalisierung
Bei der Konzeption von Liberalisierungsmaßnahmen sollte die
Erkenntnis berücksichtigt werden, dass für deren erfolgreiche
Umsetzung häufig institutionelle Reformen und eine Stärkung
von Kapazitäten erforderlich sind. Insgesamt zeigen die vorliegenden Erfahrungen, dass der Privatsektor häufig nicht im erwarteten
Ausmaß auf die durch die Liberalisierung ausgehenden Preisanreize
reagiert hat. Wie bereits erwähnt, hängt die Entwicklung des Finanzsektors maßgeblich davon ab, ob institutionelle Reformen rechtzeitig
69 Es wurde auch verschiedentlich empirisch nachgewiesen, dass durch staatliche Interven-
tion die oben genannten Marktunvollkommenheiten korrigiert werden können. Vgl. z.B.
Ferris und Gawande, 2003, S. 84-111
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umgesetzt werden und die makroökonomische Stabilisierung relativ
weit fortgeschritten ist. Diese Problematik ist auch für andere Sektoren relevant. Die potentiellen (vor allem allokativen) Vorteile von
Liberalisierungsmaßnahmen müssen gegenüber den möglichen Risiken abgewogen werden. Dies schließt die Möglichkeit mit ein, dass
gegebenenfalls Liberalisierungsmaßnahmen solange aufgeschoben
werden müssen, bis die institutionellen und makroökonomischen
Mindestvoraussetzungen vorhanden bzw. herbeigeführt sind. Die
Frage des Zeithorizonts ist dabei keine Banalität: So haben heutige
Industrieländer erst über einen Prozess von Jahrzehnten und sogar
Jahrhunderten ihre Wirtschaft, insbesondere die Außenwirtschaft
liberalisiert. Obwohl diese Erfahrungen nur eingeschränkt mit der
Situation der heutigen Entwicklungsländer vergleichbar ist, sollte die
Frage des Zeithorizonts ernst genommen werden und nicht – wie
häufig geschehen – als Detailfrage des „Timings and Sequencings“ abgehandelt werden.
Beispiel Investitionspolitik
Eine undifferenzierte Liberalisierung der Investitionsregime hat
sich in der Praxis nicht immer bewährt. Es wird landläufig davon
ausgegangen, dass die Entwicklungsländer ihre Investitionsregime
liberalisieren müssen, um für (Auslands-)Investitionen attraktiv zu
werden und damit ihre wirtschaftliche Entwicklung zu forcieren. Empirisch lässt sich aber zeigen, dass diejenigen Länder, welche in hohem Maße von (Auslands-)Investitionen profitierten, relativ starke
Regelwerke und z.T. eine aktive Industriepolitik aufweisen.70 Ein
Grundproblem besteht darin, dass sich in vielen Fällen die Auslandsinvestitionen bei einer liberalen Investitionspolitik auf Branchen konzentrieren, für deren Produkte die Weltnachfrage stagniert bzw. sogar
zurück geht. Außerdem sind mit diesen Investitionen (häufig im
Bereich der Rohstoffproduktion) kaum positive Effekte bzw. Lerneffekte für die Gesamtwirtschaft verbunden.
Die positiven Einkommens- und Produktivitätswirkungen
von Auslandsinvestitionen können grundsätzlich dadurch erhöht
70 Vgl. UNCTAD 2002, insbesondere Kapitel 5.
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werden, dass der Staat – durch Auflagen und andere Politikmaßnahmen – entwicklungspolitisch wünscheswerte Investitionen
fördert. Die lateinamerikanischen Länder konnten weit weniger als
die asiatischen Entwicklungsländer von den ausländischen Direktinvestitionen in Form von Lerneffekten und Technologietransfer profitieren. Dies lag zum einen daran, dass die asiatischen Länder in einem
weit höheren Maße über heimische mittelständische Unternehmen
verfügten, die die Fähigkeiten und Qualifikationen hatten, die sich
bietenden Chancen zu nutzen.71 Zum anderen haben die asiatischen
Länder durch Investitionsauflagen und andere Politikmaßnahmen
gezielt die Verflechtung der Auslandsinvestitionen mit der nationalen
Wirtschaft gefördert. Viele lateinamerikanische Länder haben dagegen ihre Investitionsregime relativ weitgehend und undifferenziert
gegenüber ausländischen Unternehmen geöffnet. Dies bedeutet natürlich nicht, dass die von den asiatischen Ländern praktizierte Investitionspolitik allgemein zu empfehlen ist. Sie setzt sicherlich eine starke Regierungsführung und entsprechende administrativen Kapazitäten voraus. Die Erfahrung zeigt aber, dass auch in diesem sensiblen
Bereichen durchaus unterschiedliche Strategien möglich sind.
Eine aktive Investitionspolitik, z.B. in Form von Investitionsauflagen, bedeutet nicht, dass ausländische Investoren diskriminiert werden. Investitionsauflagen – zum Beispiel in Form einer Mindestanforderung hinsichtlich der Beschäftigung lokaler Arbeitskräfte
– können gleichermaßen für inländische und ausländische Unternehmen gelten. Eine aktive Investitionspolitik bedeutet also nicht, dass
ausländische Unternehmen anders behandelt werden als einheimische Firmen.
Multilaterale Abkommen im Bereich der Investitionspolitik
sollten die Autonomie der Regierungen, Investitionen aktiv zu
gestalten, nicht einschränken. Der vor einigen Jahren innerhalb der
OECD initiierte Versuch, ein multilaterales Investitionsabkommen
abzuschließen, scheiterte unter anderem an dem Thema Investitionsauflagen. Der Entwurf des Abkommens sah vor, den Gebrauch von
Investitionsauflagen – unabhängig davon, ob sie diskriminierend oder
71 Vgl. z.B. Schweickert und Thiele 2003.
72 Vgl. Zattler 1999.
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nicht-diskriminierend gegenüber ausländischen Investoren eingesetzt werden – einzuschränken. Künftige internationale Regeln in diesem Bereich sollten sich nur auf die Frage der Nicht-Diskriminierung
beziehen, aber nicht generell Auflagen verbieten.72
Beispiel Handelspolitik
Die Importliberalisierung von Seiten der Entwicklungs- und
Transformationsländer bildete einen Kernbereich der von den
Internationalen Finanzinstitutionen propagierten Reformprogramme. Diese Programme konzentrierten sich auf die Rückführung
der Importzölle, die Abschaffung von Importquoten und Exportsteuern sowie auch die weitgehende Beseitigung von öffentlichen Vermarktungsinstitutionen. Die Notwendigkeit einer schnellen Importliberalisierung wurde durch verschiedene empirische Untersuchungen
untermauert. Insbesondere wurde darauf hingewiesen, dass Länder
mit offeneren Volkswirtschaften höhere Wachstumsraten aufweisen.
Gleichermaßen wurde gezeigt, dass diejenigen Volkswirtschaften,
welche ihr Handelsvolumen erhöht haben, auch Einkommenssteigerungen zu verzeichnen hatten.73
Die vorliegenden empirischen Untersuchungen, welche
die Vorteilhaftigkeit einer schnellen Liberalisierung der Importregime der Entwicklungs- und Transformationsländer belegen
sollen, sind aus mehreren Gründen problematisch. Erstens darf
von einer Korrelation zwischen den Größen „Grad der Offenheit von
Handelsregimen“ und „Wirtschaftswachstum“ nicht vorschnell auf
Begründungszusammenhänge geschlossen werden. Die Korrelation
bedeutet deshalb nicht, dass eine Liberalisierung der Importe zu
hohen Wirtschafts- und Einkommenswachstumsraten führt. Eine systematische Korrelation zwischen dem durchschnittlichen Niveau der
tarifären und nicht-tarifären Handelsbarrieren eines Landes und den
in den folgenden Perioden erzielten Wirtschaftswachstumsraten
kann nicht nachgewiesen werden.74 Zweitens wurde der „Grad der
Offenheit“ in der Regel mit dem Handelsvolumen der jeweiligen Länder indiziert. Die Entwicklung des Handelsvolumens ist aber kein
73 Vgl. z.B. Dollar und Kraay 2000, S. 22.
74 Vgl. Rodrik 2001, S. 22.
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guter Indikator für die Ausrichtung eines Handelsregimes. Ein relativ
hohes Handelsvolumen kann allgemein als Ergebnis eines erfolgreichen Entwicklungsprozesses betrachtet werden. In diesem Fall wäre
nicht die Liberalisierung, sondern das hohe Wirtschaftswachstum
die Ursache der Handelsintegration. Drittens sagen allgemeine Indikatoren über den „Grad der Offenheit“ nichts über die jeweilige, hierfür verantwortliche Politik aus. So kann eine Volkswirtschaft sowohl
durch eine undifferenzierte, allgemeine Importliberalisierung „geöffnet“ werden als auch durch eine gezielte handelspolitische Förderung von bestimmten Industriezweigen (z.B. durch relativ niedrige
Importbarrieren für Kapitalgüter) oder einer Förderung der Exportproduktion.
Die Vorteile einer allgemeinen Importliberalisierung müssen sorgfältig gegenüber den Risiken abgewogen werden. Unterschiedliche Strategien sind denkbar. Die neoklassische Theorie
betont vor allem die mit einer Handelsliberalisierung angestrebte Verbesserung der Ressourcenallokation. Solche (statischen) Effizienzgewinne führen zu einer einmaligen Erhöhung des Einkommens, nicht
jedoch zu einer dauerhaften Erhöhung der Wirtschafts- bzw. Einkommenswachstumsraten. Weit wichtiger sind die möglichen dynamischen Wirkungen einer Handelsliberalisierung – indem sie den Wettbewerb zwischen den Unternehmen forciert bzw. technologische
Fortschritte fördert und damit die Produktivität erhöht. Dazu kommt,
dass die Liberalisierung des Handels auch die Qualität der nationalen
Institutionen verbessern kann.75 Diese dynamischen (Produktivitäts-)
Wirkungen stellen sich jedoch nicht automatisch ein. Sie treten z.B.
nicht ein, wenn durch die Liberalisierung heimische Anbieter vom
Markt verdrängt werden und der – in der Regel relativ kleine – heimische Markt in Folge von einem oder wenigen großen internationalen
Anbietern bedient wird.76 Die erfolgreichen ostasiatischen Länder
75 „Once institutions are controlled for, integeration has no direct effect on incomes, while
geography has at best weak direct effects. Trade often enters the income regression with the
„wrong“ (i.e., negative sign... . (...) ... institutional quality has a positiv and significant effect
on integration. Importantly, integration also has a positiv impact on institutional quality,
suggesting that trade can have an indirect effect on incomes by imporving instituional quality.“ Vgl. Rodrik et al. 2002, S. 4.
76 Stiglitz 1998, S. 19 weist darauf hin, dass in einem solchen Fall die ökonomischen Renten
vom Staat an das (monopolistische) Auslandsunternehmen übertragen werden.
77 Vgl. zum Beispiel Stiglitz 1998, S. 19.
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haben außerdem gezeigt, dass es möglich ist, Wettbewerb am heimischen Markt herbei zu führen, ohne ihn für ausländische Konkurrenten zu öffnen.77 Untersuchungen deuten auch darauf hin, dass eine
schnelle und weitgehende Liberalisierung der Importregime in vielen
Ländern problematisch war. Sie hatte zuweilen zur Folge, dass die
wenigen vorhandenen Weiterverarbeitungskapazitäten stillgelegt
wurden; vielfach kam es zu einem starken Rückgang der Staatseinnahmen sowie einem signifikanten Anstieg der importierten (Konsum-) Güter – mit den entsprechenden makroökonomischen Implikationen.
Allgemein festzuhalten ist, dass Handelsreformen in eine
umfassende Entwicklungsstrategie eingebettet werden sollten.
Dies betrifft sowohl die Frage des Zeitpunkts der Liberalisierung als
auch des notwendigen Ineinandergreifens von Handelsreformen mit
anderen Reformmaßnahmen, insbesondere im institutionellen
Bereich. Dabei muss auch berücksichtigt werden, dass Handelsreformen in der Regel nicht leicht umsetzbar sind, sondern politisches
Kapital und zum Teil auch finanzielle Ressourcen beträchtlich belasten. Deshalb geht es normalerweise zunächst darum, diejenigen Handelsreformen auf den Weg zu bringen, die für die Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft zentral sind. So kann die Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Industrie, insbesondere der Exportunternehmen,
verbessert werden, indem diese Unternehmen von Importzöllen freigestellt werden (z.B. in Form von foreign exchange retention schemes
bzw. duty drawback schemes). Vorrangig und dringlich erscheint deshalb in den meisten Fällen, dass die Benachteiligung der Exportsektoren der Entwicklungs- und Transformationsländer zurückgeführt
wird (verbunden mit einer substanziellen Verbesserung des Marktzugangs von Seiten der Industrieländer). – Mit diesen Überlegungen soll
nicht grundsätzlich die Sinnhaftigkeit von Handelsliberalisierungen
in Frage gestellt werden. Wichtig ist aber die Frage des „Wie“. Und
hier gibt es zahlreiche Optionen, von denen die klassische allgemeine
Importliberalisierung nur eine Möglichkeit darstellt. Deshalb benötigen auch hier die Entwicklungs- und Transformationsländer genügend Spielraum, um ihren eigenen Weg zu definieren.
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Rolle der externen Partner
Theoretisch gibt es einen breiten Konsens darüber (vgl. z.B. den
„Monterrey Consensus“), wie die externen Partner den Entwicklungsprozess in den Empfängerländern unterstützen können,
insbesondere durch eine:
● Öffnung der Märkte der Industrieländer für die relevanten Produkte der Entwicklungsund Transformationsländer;
● weitere Unterstützung bei der Umsetzung der Entschuldung der
Niedrigeinkommensländer;
● substanzielle Erhöhung der Entwicklungszusammenarbeit;
● Verbesserung der Qualität der Entwicklungszusammenarbeit
durch
- die Konzentration der Entwicklungszusammenarbeit auf die
Länder, in denen die Absorptionsfähigkeit für mehr Hilfe gegeben
ist und in denen Armut relativ weit verbreitet ist („selectivity“);
- die Integration der Entwicklungszusammenarbeit in die nationalen Haushalte und in andere nationalen Prozesse („alignment“)
- die Koordinierung und Vereinfachung von Verfahren der verschiedenen Geber in Richtung der in den jeweiligen Empfängerländern geltenden Verfahren („Harmonization“)
- die Verbesserung der Vorhersehbarkeit der Transfers („predictability“).
Darüber hinaus ergeben sich aus den obigen Überlegungen eine
Reihe weiterer Schlussfolgerungen. Im Folgenden sollen die wichtigsten Aspekte benannt werden: zunächst die für die Gebergemeinschaft allgemein wichtigen Implikationen; danach spezifische Folgerungen für die Politik von Weltbank und IWF. Die Ausführungen konzentrieren sich auf Punkte, die in der bisherigen Diskussion noch
wenig beachtet wurden und vermutlich (noch) relativ strittig sind.
7.1
Allgemeine Implikationen
(a) Die Begründung von Entwicklungszusammenarbeit: mehr als
ein Finanztransfer
In der traditionellen Sichtweise hatte die ODA die Funktion,
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die interne „Sparlücke“ zu finanzieren. Dahinter steht das Argument, ein Ressourcen- bzw. Finanztransfer sei notwendig, um in den
betreffenden Ländern die Lücke zwischen notwendigen Investitionen
und der inländischen Ersparnis zu schließen. Externe Mittel haben so
die Funktion, die unzureichenden internen Ersparnisse sowie die Deviseneinnahmen und die Haushaltseinnahmen aufzustocken. Diese
Argumentation gründet sich im Kern auf die (alte) Wachstumstheorie
von Harrod-Domar, die davon ausgeht, dass Wachstum durch die
Akkumulation von Sachkapital bewirkt wird und „Unterentwicklung“
auf Kapital- bzw. Sparmangel zurückgeführt wird.
Gegenüber der alten Wachstumstheorie rücken neuere
Ansätze den Faktor „Wissen“ in das Zentrum der Betrachtung
(„endogene Wachstumstheorie“). Obwohl diese Theorien den Faktor „Wissen“ (Technologie, Fähigkeiten, Knowhow) „endogenisieren“,
lassen sie weitgehend die Frage offen, wie die Akkumulation von Wissen zustande kommt und wie dadurch Produktivität und Einkommen
erhöht werden: durch Investitionen in Humankapital, durch die Förderung von Forschung und Entwicklung oder durch learning-by-doing.
Außerdem sind die Schlussfolgerungen teilweise widersprüchlich. Der
ODA käme in dieser Sichtweise die Rolle zu, den Wissens- bzw. Technologietransfer zu fördern. Auch hier bleibt die Frage des „wie“ offen.
Darauf aufbauend wird argumentiert, dass Investitionen
vor allem durch einen funktionierenden Regel- und Institutionenrahmen zustande kommen („Neue Institutionenökonomie“).
Funktionierende Institutionen schaffen einen klaren und stabilen
Rahmen für die wirtschaftlichen Akteure. Sie sind notwendig, damit
Märkte effizient funktionieren. Wie oben erwähnt, wird diese Sichtweise durch die vorliegenden Erfahrungen und empirischen Daten
bestätigt. Wie aus der endogenen Wachstumstheorie begründet sich
auch aus diesem Theoriezweig die ODA nicht allein durch den Ressourcentransfer an sich. Vielmehr muss sie dazu beitragen, Unsicherheitsfaktoren zu vermindern und effiziente Institutionen zu schaffen.
Wenn dies gelingt, dann werden interne Ressourcen mobilisiert und
die makroökonomischen Finanzierungslücken gestopft.
Die ODA hat deshalb nicht allein die Funktion, Ressourcen
in die Empfängerländer zu transferieren. Vielmehr muss der
Finanztransfer dazu dienen dynamische Prozesse in Gang zu set65
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zen, die dazu beitragen, die einheimischen Ressourcen in den
Partnerländern zu mobilisieren.
(b) Eine zweite Phase der Stärkung von „Ownership“
Um die Wachstumsraten dauerhaft zu erhöhen und die
Armut substanziell zu senken, bedarf es einer erneuten Anstrengung zur Stärkung der ownership der Empfängerländer. Hier
erscheinen die folgenden Aspekte vordringlich:
Lokale analytische Kapazitäten müssen besser genutzt bzw.
gezielt aufgebaut werden. Es wurde bereits erwähnt, dass erfolgreiche Wachstumsstrategien in das lokalspezifische Umfeld eingebettet
sind. Deren Erarbeitung setzt fundierte Kenntnisse über die jeweiligen
Volkswirtschaften voraus, sowie über das institutionelle, politische
und soziale Umfeld, in dem die Programme umgesetzt werden sollen.
Es ist deshalb davon auszugehen, dass solche Strategien nicht von
außen – z.B. durch die internationalen Finanzierungsinstitutionen –
konzipiert werden können. Vielmehr müssen lokale Institutionen, wie
z.B. Forschungseinrichtungen, verstärkt in die Länderstrategien einbezogen werden. Solche Einrichtungen sind in vielen Ländern, insbesondere den Mitteleinkommensländern, bereits vorhanden. Deren
Kapazität muss gezielt genutzt werden, um analytische Lücken – z.B.
bzgl. der Wirkungszusammenhänge im Bereich makroökonomischer
Reformen oder der sozioökonomischen Implikationen von Reformvorhaben – zu schließen. Insbesondere in Niedrigeinkommensländern
bedarf es einer Stärkung dieser Kapazitäten. Poverty and Social Impact
Analysis (PSIAs) spielen in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle.
Die externen Partner, insbesondere IWF und Weltbank,
müssen bereit sein, im Rahmen einer breiten Palette von Politikoptionen beratend tätig zu werden. Sie sollten auch die Partnerländer aktiv bei der Entwicklung und Umsetzung unkonventioneller Politikvorstellungen (vgl. Ziffer 5.5) unterstützen. Es geht
hier weniger um „Politikberatung“ im klassischen Sinn. Vielmehr ist
es erforderlich, dass die internationalen Finanzinstitutionen verstärkt
untersuchen, wie wirtschaftspolitische Maßnahmen und Institutionen in verschiedenen länderspezifischen Kontexten wirken und wie
78 Vgl. CIDSE 2003, S. 8
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diese Erkenntnisse in konkrete Politikansätze umgesetzt werden können. Insbesondere müssen sie Spannungsfelder zwischen verschiedenen Reformen benennen, mögliche alternative Politikoptionen aufzeigen, Erfahrungen von anderen Ländern zugänglich machen, die
makroökonomischen Implikationen von Reformen darstellen und
einen Beitrag zum Aufbau eigener analytischer Kapazitäten leisten.
Die jüngsten Weltbank-bezogenen Evaluierungsberichte und auch
der CAS-Rückblick zeigen, dass in diesem Bereich weiter Defizite
bestehen – insbesondere bzgl. der Einbettung der Weltbankprogramme in die politische Ökonomie der Partnerländer, des effektiven Einsatzes von analytischen und Ausleihinstrumenten und der Überprüfung von Wirkungen und Fortschritten.
Wichtig ist auch, dass makroökonomische Themen im
PRSP-Prozess nicht tabuisiert werden. So zeigen die bisherigen
Erfahrungen mit den PRSPs, dass die Frage alternativer makroökonomischer Politiken kaum behandelt wird. Auch die zur Erstellung von
PRSPs erforderliche Partizipation der Zivilgesellschaft hat sich bisher
nicht auf makroökonomische Fragen erstreckt.78 Die Optionen und
die jeweils damit verbundenen Spannungsfelder müssen bezogen auf
die Situation der einzelnen Länder diskutiert werden. Der PRSP Prozess sollte hierfür genutzt werden. So könnten z.B. im Rahmen der von
den Ländern eingesetzten technischen Ausschüsse zur Begleitung der
PRSP-Erstellung Arbeitsgruppen für makroökonomische Fragen eingesetzt werden. Das den IWF-Programmen zugrunde liegende Modell
im Bereich des „Financial Programming“, dessen Ursprung auf die
Arbeiten von Pollak in den 50er Jahren zurück geht, wurde zwar verschiedentlich angepasst; es ist jedoch nur begrenzt geeignet, länderspezifische Situationen angemessen zu berücksichtigen. So wird der
Tatsache, dass viele Entwicklungs- und Transformationsländer über
relativ große informelle Sektoren verfügen, nicht ausreichend Rechnung getragen (Vgl. Gomez und Lawson 2003). Auch die Implikationen von verschiedenen makroökonomischen Optionen auf die Armutssituation bleiben dabei weitgehend unberücksichtigt. Der IWF
muss deshalb sein Planungsinstrumentarium weiterentwickeln, flexibler gestalten und hierfür zum Teil schon vorhandene lokale Expertise nutzen.
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Schließlich muss die Konditionalität von IWF- und Weltbank-Programmen weiter auf Kernbereiche konzentriert und
stärker auf Ergebnisse (in Gegensatz zu Politikmaßnahmen) ausgerichtet werden. Erfahrungen mit Strukturanpassungsprogrammen haben gezeigt, dass Konditionalität in der Regel nur dann zielführend ist, wenn sie die allgemeine Politik des Empfängerlandes
unterstützt. Mit dieser Erkenntnis verliert jedoch die traditionelle
Konditionalität ihre Grundlage. Sofern eine Regierung ein starkes
Reformprogramm aufweist und Übereinstimmung mit den Vorstellungen der internationalen Gebergemeinschaft besteht, sind Konditionen – von den wenigen Auflagen, die sich auf die Ausgabenplafonds beziehen abgesehen – obsolet: statt „Konditionen“ geht es um
(mit den externen Partnern abgestimmte) Eckpunkte des von der
Regierung vorgesehenen Reformprogramms. Die anderen („reformunwilligen“) Länder können in der Regel durch Auflagen nicht zu
den angestrebten Reformen bewegt werden. Deshalb sind hier andere
Instrumente notwendig; diese befinden sich weitgehend außerhalb
der Möglichkeiten der IFIs. Der IWF und die Weltbank haben bereits
in den letzten Jahren beschlossen, die Zahl der Konditionen zu reduzieren und auf Kernbereiche zu konzentrieren. Diese Politik sollte in
dem genannten Sinne konsequent fortgesetzt werden. Die verbleibenden Konditionen sollten stärker in Form von Ergebnisindikatoren (z.B.
Einschulungsrate) ausgestaltet werden. Dadurch würde die „Ownership“ gestärkt, weil die betreffenden Regierungen mehr Freiraum hätten, die ihnen geeigneten Politikmaßnahmen zur Erreichung der vereinbarten Ziele bzw. Ergebnisse selbst zu bestimmen.
(c) Stabilisierung der externen Rahmenbedingungen – „Vulnerabilität“ umfassend vermindern
Privatwirtschaftliche Investitionen sind ganz wesentlich von
der Stabilität der Rahmenbedingungen abhängig. Die internationale
Gemeinschaft kann auf zwei Ebenen – dem internationalen Handelsund Finanzsystem und der Entwicklungszusammenarbeit – einen
wichtigen Beitrag leisten, damit sich die Rahmenbedingungen von
Entwicklungs- und Transformationsländern strukturell verbessern.
Erstens muss das internationale Handels- und Finanzsystem
dazu beitragen, die internationalen Rahmenbedingungen für
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Entwicklungs- und Transformationsländer zu verbessern. Hinsichtlich des internationalen Handelssystems sind die entsprechenden
Stichworte bekannt. So wird durch die „Tarifeskalation“ eine Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur der Entwicklungs- und Transformationsländer behindert. Hohe Zölle für Agrar- und Textilprodukte sowie
Exportsubvention der Industrieländer beeinträchtigen die Exportentwicklung der Partnerländer und die Entwicklung lokaler Märkte.
Schutzklauseln, Anti-Dumping- und Präferenzsysteme sind für die Entwicklungs- und Transformationsländer mit hoher Unsicherheit verbunden und behindern Investitionen in den relevanten Sektoren. Die
Liste von Beispielen ließe sich problemlos verlängern. Auf eine Vertiefung soll hier verzichtet werden. Was das internationale Finanzsystem anbetrifft, so konzentrierten sich die bisherigen Reformmaßnahmen darauf, die Transparenz der Finanzsektoren und der Kapitalmarkttransaktionen zu verbessern und dadurch eine größere Marktdisziplin
zu erreichen. Hier wurden in den vergangenen Jahren wichtige Fortschritte erzielt. Aber selbst in diesem Bereich marktkonformer Regelungen zur Verbesserung der Markttransparenz sind durchaus weitere
Fortschritte möglich. So können Industrieländer dazu beitragen, die
Volatilität von Kapitalströmen in Schwellenländer zu vermindern, z.B.
durch eine konsequente Offenlegungspflicht für Transaktionen von
Hedge Funds und anderen Finanzinstitutionen. Daneben wären Verhaltenskodizes für den Devisenhandel der Banken, einschließlich des
Interbankenhandels, möglich; gegebenenfalls könnte eine entsprechende Berichtspflicht eingeführt werden.79 Neben der Verbesserung
der Markttransparenz gibt es eine Reihe von weiteren Maßnahmen zur
Stabilisierung der internationalen Finanzmärkte. So wäre es z.B. denkbar, dass Industrieländer diejenigen Schwellenländerregierungen
unterstützen, die zur Prävention und Bekämpfung von Krisen Kapitalimportsteuern praktizieren, indem die Industrieländer selbst auf die
entsprechenden Transaktionen Steuern erheben.80 Jedoch besteht kein
Zweifel, dass die politischen Spielräume für solche Vorschläge derzeit
relativ klein sind. Die Erfahrungen der letzten Jahre, zum Beispiel mit
79 Vgl. Reszat 2001
80 Vgl. die von Spahn 2002 vorgeschlagene „Zweite Säule“. Dieser Vorschlag könnte noch
dahingehend ergänzt werden, dass die Einnahmen auf Industrieländerseite für Maßnahmen
zur Stärkung der Finanzsektoren in Entwicklungsländern verwendet werden.
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dem innerhalb des IWF ausgearbeiteten Vorschlag eines internationalen Insolvenzrechts (SDRM), haben dies deutlich aufgezeigt.
Zweitens sollte der PRS Prozess sowie andere Entwicklungspartnerschaften verstärkt berücksichtigen, dass Entwicklungsländer besonderen Risiken ausgesetzt sind und externe Schocks
relativ häufig auftreten. Dabei kommt es zunächst darauf an, dass
sich die Länder selbst vor externen Schocks schützen, indem sie – wie
vorne ausgeführt – ihre Finanzmärkte gezielt entwickeln, die Kreditaufnahme im Ausland unter Kontrolle halten und möglichst ihre Devisenreserven aufstocken. Außerdem müssen die den Entwicklungsprogrammen zugrunde liegenden Annahmen und Wirkungszusammenhänge besser analysiert und dargestellt werden. Die Programme sowie die Berechnungen zur Schuldentragfähigkeit sollten idealerweise
Szenarien enthalten, die mögliche negative Entwicklungen berücksichtigen.81 Darüber hinaus ist vor allem auf die folgenden Aspekte zu
verweisen:
● Es ist notwendig, Finanzierungsfazilitäten (weiter) zu entwickeln, die es erlauben, Ländern im Falle von externen Schocks
schnell zu helfen. Untersuchungen haben gezeigt, dass Finanzhilfen bei externen Schocks besonders effizient sein können.
Dadurch können die negativen Wirkungen auf das Wirtschaftswachstum und die Armutssituation beträchtlich vermindert werden.82 Für Mitteleinkommensländer könnten Finanzierungsfazilitäten bereit gestellt werden, auf die das Land relativ unkompliziert in Notfällen zurückgreifen kann. Eine besondere Herausforderung stellen die Niedrigeinkommensländer bzw. die HIPC-Länder dar. In der Vergangenheit wurden die IWF-Programme in diesen Ländern häufig ausgesetzt. Der Grund ist in der Regel eine
Mischung von unverschuldeten externen Schocks und unzureichenden internen politischen Reformen. Im Fall von Programmunterbrechungen sind diese Länder nicht nur mit ausbleibenden
Auszahlungen vom IWF und der Geber konfrontiert; es verzögert
sich auch der Entschuldungsprozess. Deshalb ist es notwendig, in
den Fällen, in denen externe Schocks maßgeblich zur Verschlech81 Dies entspricht auch den Empfehlungen aus den bisherigen Evaluierungen des Indepen-
dent Evaluation Office (IEO) beim IWF.
82 Vgl. z.B. Collier 2002.
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terung der makroökonomischen Situation beitragen, eine Programmunterbrechung zu verhindern und die Finanzhilfen entsprechend aufzustocken. Konkret sollte die PRGF verstärkt dazu
genutzt werden, um Finanzierungsprobleme bei externen
Schocks zu kompensieren.
Finanzierungsinstrumente sind möglichst so auszugestalten,
dass Risikofaktoren bzgl. der Aufbringung des Schuldendienstes vermindert werden. So könnte grundsätzlich durch Anleihen, deren Zinszahlungen an die Entwicklung des BIP gekoppelt
ist, eine rasche Verschlechterung der Schuldendienstindikatoren
in einer Wirtschaftskrise vermieden und die Gläubiger an den Risiken beteiligt werden. In ähnlicher Form könnte die „Bedienung“
konzessionärer Kredite flexibel ausgestaltet werden. Um das
Wechselkursrisiko auszuschalten könnten auch ODA-Kredite verstärkt in lokaler Währung bereit gestellt werden. Die Umsetzbarkeit dieser Optionen muss dringend geprüft werden.
Darüber hinaus sollten ODA-Finanztransfers sowohl flexibel
als auch vorhersehbar bereit gestellt werden. Finanzhilfen sollten möglichst verfügbar sein, wenn sich aufgrund zyklischer Entwicklungen oder externer Schocks die makroökonomische Situation (Leistungsbilanz, Staatshaushalt) verschlechtert. Konkret kann
Flexibilität vielerlei bedeuten. Z.B. wird die Aufgabe der monetären Autoritäten erleichtert, wenn der Empfängerregierung erlaubt
wird, die Mittel zunächst als zusätzliche Devisenreserven zu halten; dadurch würden die Devisenreserven erhöht und nach Bedarf
(„in schlechten Zeiten“) für den vereinbarten Zweck abgerufen.
Daneben könnte den Empfängerregierungen erlaubt werden, „in
guten Zeiten“ einen Teil der Finanzmittel zur Tilgung heimischer
Schulden einzusetzen.
Die internationalen Finanzierungsinstitutionen müssen –
gemeinsam mit der Gebergemeinschaft – ihre Ausleihepolitik
in Niedrigeinkommensländern reformieren, um die langfristige Schuldentragfähigkeit zu sichern. Wie erwähnt ist der Schuldendienst vieler Niedrigeinkommensländer, trotz der substanziellen Entschuldung unter der HIPC-Initiative, relativ hoch. Die internationalen Finanzierungsinstitutionen halten einen Großteil der
Schulden dieser Länder. Eine unreflektierte Vergabe von Krediten –
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auch wenn diese konzessionärer Art sind – kann hier die Schuldentragfähigkeit ernsthaft gefährden. Wichtige Maßnahmen zur
Reduzierung der Risiken sind:
- Bestimmung der IDA-Ausleihpolitik durch eine umfassende landesspezifische Schuldentragfähigkeitsanalyse;
- Transparenz über die bei Verschuldungsprognosen getroffenen
(möglichst realistischen) Annahmen;
- Bewertung der Qualität der Institutionen und Politikgestaltung
bei der Überprüfung von Schuldentragfähigkeit;
- Explizite Darstellung der Auswirkungen möglicher externer
Schocks auf die zu erwartende Verschuldungssituation;
- Flexibilisierung der Rückzahlungsmodalitäten zur Vereinfachung
und Beschleunigung der Reaktion auf vom Land nicht beeinflussbare externe Schocks;
- Erhöhung des Zuschussanteils bei bestimmten Niedrigeinkommensländern;
- Stärkere Arbeitsteilung zwischen Weltbank bzw. IWF und den
Geberorganisationen, die vor allem auf Basis von Zuschüssen
arbeiten.
(d) Stärkung der PRSPs und anderer Entwicklungsstrategien
Die Armutsbekämpfungs- und anderen Entwicklungsstrategien müssen eine klare Wachstumsstrategie aufzeigen sowie
konkreter ausgestaltet und so zu wirklichen Planungsgrundlagen werden. Es ist bekannt, dass die PRSPs häufig unzureichend Prioritäten setzen, Spannungsfelder zwischen den verschiedenen Zielen
und Maßnahmen kaum benennen und die budgetären Implikationen
der geplanten Maßnahmen nicht ausreichend aufzeigen. Das Problem
liegt zum Teil darin, dass die Armutsbekämpfungsprogramme unterschiedliche Funktionen erfüllen sollen. Zum einen sollen sie aufzeigen, wie – vor dem Hintergrund der Millennium Development Goals –
die Armut in den betreffenden Ländern perspektivisch zurück geführt
werden kann. Zum anderen sollen sie – vor dem Hintergrund begrenzter Mittel – den Referenzrahmen für kurzfristige Budgetplanungen
abgeben. Derzeit besteht zwischen beiden Prozessen eine relativ breite Kluft: hier die langfristige Vision, weitgehend losgelöst von budgetären Zwängen; dort die harte Realität, die sich zum Beispiel in den
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mit dem IWF definierten Ausgabenrahmen widerspiegeln. Diese Kluft
muss künftig überwunden werden. Zum einen sollten die Armutsbekämpfungsprogramme konkreter formuliert und Prioritäten vor dem
Hintergrund budgetärer Zwänge klarer benannt werden. Zum anderen sollten die kurzfristigen Planungen, insbesondere die makroökonomischen Vorgaben des IWF (z.B. in der Form der PRGFs), die längerfristigen Ziele stärker berücksichtigen. Die Schwierigkeit besteht vor
allem darin, dass die Erreichung der längerfristigen Entwicklungsziele auch davon abhängt, in welchem Maße externe Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Es kann deshalb sinnvoll sein, dass sowohl die
PRSPs, als auch die kurzfristigen makroökonomischen Projektionen –
auf der Grundlage der verschiedenen Annahmen bezüglich der Verfügbarkeit externer Ressourcen – unterschiedliche Szenarien aufzeigen.
7.2
Weltbank
Die Weltbank hat sich in den letzten Jahren in vielerlei Hinsicht positiv gewandelt. Wie bereits erwähnt haben sich die Konzepte der Bank zur Förderung von Wirtschaftswachstum und Investitionen in den letzten Jahren erheblich verändert. Sie sind heute weit
weniger monolitisch, marktgläubig und praxisfern. So wird zum Beispiel zwischenzeitlich auch von Beschäftigten der Weltbank zugestanden, dass in der Vergangenheit die institutionellen Reformen und die
Reformen im Bereich der Regierungsführung den „policy reforms“
hinterher hinkten. Es wird grundsätzlich anerkannt, dass die Bank
zuweilen die wirtschaftliche Liberalisierung in einem Umfeld vorangetrieben hat, das aufgrund schwacher Institutionen und Regelwerke
hierfür nicht gerüstet war.
Die eingeleiteten Reformen in der Weltbank müssen konsequent zu Ende geführt werden. Trotz der erfolgreichen Reformschritte in den letzten Jahren, bestehen Defizite in der Weltbank-Politik fort. Insbesondere gibt es Anzeichen, dass das operative Geschäft
nicht immer die konzeptionellen Fortschritte mitvollzogen hat. Aus
den unter Ziffer 6 ausgeführten Aspekten ergeben sich eine Reihe von
Implikationen für die Arbeit der Bank. Diese seien hier nur kurz
benannt:
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Weitere Verlagerung von Entscheidungsprozessen in die Empfängerländer; aktive Beratung der Partnerregierungen, auch im
Bereich von Politikvorstellungen außerhalb des „Mainstream“;
Stärkung der Analysekapazität in den Partnerländern; weitere
Rückführung und Konzentration der mit den Programmen verbundenen „Auflagen“ auf institutionelle Schlüsselreformen und
Ergebnisindikatoren; Konzentration der Forschung auf spezifische
lokale Erfahrungen und der möglichen Nutzbarmachung in einem
anderen lokalen Kontext etc.
Stärkung der Konzepte im Bereich der Verarbeitung externer
Schocks und des Risikomanagements.
Anpassung des Volumens der Ausleihungen an die jeweilige Schuldentragfähigkeit der Partnerländer (in Abstimmung mit den bilateralen, auf der Grundlage von Zuschüssen agierenden Geber);
Neudefinition der Rolle der Bank in hochverschuldeten Ländern.
Neben diesen Punkten ergeben sich die folgenden Schlussfolgerungen für die Arbeit der Weltbank.
Allgemein muss die Bank ihre Expertise im Bereich der
Wirtschaftspolitik weiter stärken. Dies betrifft zum einen den
Bereich der Makroökonomie und deren Zusammenwirken mit
strukturellen, mikroökonomischen Fragen. Die Bank hat sich in
den letzten Jahren stark auf die Mikroebene konzentriert, z.B. im Rahmen der laufenden Forschungen zur Frage des Investment Climate.
Dabei stehen in der Regel allokative Gesichtspunkte im Vordergrund.
Verbesserungen in der Ressourcenallokation sind aber keine Garantie
für Wirtschaftswachstum und Armutsreduzierung. Allokationsverbesserungen können sogar von niedrigem Wachstum oder Rezession
begleitet sein. Umgekehrt kann, wie sich in mehreren Ländern zeigt,
durch günstige gesamtwirtschaftliche Bedingungen hohes Wachstum entstehen, selbst wenn die Allokation weit unter dem Optimum
bleibt. Die Wirkungszusammenhänge zwischen der Makro- und
Mikroebene müssen deshalb stärker berücksichtigt werden. So müssen z.B. Antworten auf die folgenden Fragen gefunden werden:
● Wie können makroökonomische wirtschaftspolitische Maßnahmen aktiv für die Förderung von Wachstum und Armutsbekämpfung eingesetzt werden?
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Welche strukturellen Reformen sind notwendig, um makroökonomische Stabilität langfristig abzusichern?
Welche Risiken bergen Strukturreformen für die makroökonomische Stabilisierung?
In diesem Bereich geht es um eine enge Zusammenarbeit zwischen der Weltbank und dem IWF. Die Vorstellung, dass der IWF
für makroökonomische Politikempfehlungen und die Weltbank für
strukturelle und institutionelle Fragen zuständig ist, greift zu kurz.
Effiziente Strategien zur Förderung des Wirtschaftswachstums und
zur Bekämpfung der Armut sind nur möglich, wenn die Makro- und
die Mikropolitik funktional ineinander greifen. Dies muss im Arbeitsprogramm beider Institutionen verankert sein.83
Zum anderen muss die Bank künftig der institutionellen
Entwicklung eine größere Bedeutung beimessen, die oben
genannten Wirkungszusammenhänge zwischen institutionellen Reformen und Maßnahmen im Bereich der Liberalisierung
klarer benennen und daraus konsequent die entsprechenden
Schlussfolgerungen ziehen. Die Qualität von Institutionen, der
Regelsysteme, der Regierungsführung und die Frage von Eigentumsrechten müssen als Faktoren betrachtet werden, welche allen anderen wachstumsfördernden Faktoren zugrunde liegen. Dies sollte bei
der Konzeption von Wirtschaftsreformen, insbesondere im Bereich
der Liberalisierung und Privatisierung systematisch berücksichtigt
werden. Darüber hinaus bedarf die Frage, wie Institutionen in verschiedenen lokalen Umfelden wirken und damit auch die polit-ökonomische und kulturelle Verankerung von Reformen, verstärkter
Beachtung. Ziel muss es sein, in Entwicklungsländern erfolgreich
angewandte institutionelle Lösungen (best practices) zu identifizieren
und auf ihre Übertragbarkeit zu prüfen. Angesichts der schwachen
finanziellen und administrativen Leistungsfähigkeit der Empfängerländer geht es dabei um institutionelle Lösungen, die relativ einfach
und kostengünstig sind. Zum Beispiel in den folgenden Bereichen
83 Herr und Priewe (2003, S.5) weisen zu Recht darauf hin, dass das „PRSP-Sourcebook“ der
Weltbank äußerst wenig Anhaltspunkte gibt, welchen Beitrag makroökonomische Politiken
leisten können, um Wachstum und Investitionen zu fördern.
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gibt es aktuell einen besonders hohen Bedarf an tragfähigen Konzepten: Landreform, Reform öffentlicher Unternehmen, Reform von
Staatsbanken, Schaffung eines Systems zum Schutz geistiger Eigentumsrechte. Dies bedeutet auch, dass sich die Bank stärker als Institution verstehen muss, die Information bereitstellt, Erfahrungen verfügbar macht und Lernprozesse unterstützt. Dagegen tritt die klassische Beratung in den Hintergrund.
Die Bank sollte sich auch intensiver der Frage widmen,
wie die Finanzsektoren in Entwicklungs- und Transformationsländern gefördert werden können. Für die Mobilisierung und
Aufrechterhaltung ausreichenden Wachstums ist die Bereitschaft,
im Inland zu investieren, entscheidend. Sofern diese Bereitschaft
vorhanden ist, können Ersparnisse mobilisiert und in gewissen Umfang auch Investitionen durch Kreditschöpfung finanziert werden.
Dies setzt allerdings ein funktionierendes Finanzsystem voraus. Die
Weltbank sollte ihre Analysen im Bereich der Finanzsektorpolitik –
einschließlich des Zusammenhangs zwischen Finanzsektorentwicklung und Makropolitik – vorantreiben.84 Auch im operativen
Geschäft sollte der Finanzsektorentwicklung größere Bedeutung
geschenkt werden. Dazu gehört auch die Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen, z.B. hinsichtlich der Verwendung von
Land und informellen Vermögenswerten zur Kreditsicherung.
7.3
Internationaler Währungsfonds (IWF)
Der IWF wurde in den letzten Jahren in vielerlei Hinsicht neu ausgerichtet. So wurde er z.B. in seiner Funktion der Krisenprävention gestärkt. Es geht darum, diese positive Entwicklung konsequent weiter zu führen. Aus den bisherigen Überlegungen ergeben sich für den IWF eine Reihe von Schlussfolgerungen, z.B. die
Notwendigkeiten:
● den makroökonomischen Dialog auf Länderebene zu verstärken
(Analyse und Diskussion verschiedener makroökonomischer
Optionen);
84 Angesichts der Bedeutung des Finanzsektors für Wachstum und die makroökonomische
Stabilität ist es erstaunlich, dass im „PRSP-Sourcebook“ der Weltbank der Finanzsektor faktisch nicht erwähnt wird. Vgl. Herr und Priewe 2003, S. 6.
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die Unterstützung von Niedrigeinkommensländern konzeptionell
weiterzuentwickeln, seine Programme stärker in die nationalen
Verfahren (insbesondere die PRSPs und den Haushaltszyklus) zu
integrieren und auch im Bereich von Politikansätzen außerhalb
des Mainstreams aktiv zu beraten;85
Instrumente und Finanzierungsfazilitäten (weiter) zu entwickeln,
die es ohne negative Signalwirkungen erlauben, Ländern im Falle
von externen Schocks flexibel und schnell zu helfen (z.B. durch entsprechende Ausgestaltung der PRGF) und die Krisenanfälligkeit zu
vermindern (z.B. durch eine verstärkte Berücksichtigung im Rahmen der Überwachungsfunktion des IWF).
Daneben ergeben sich die folgenden Schlussfolgerungen für die
Arbeit des IWF.
Optimistische Programmannahmen sollten vermieden
bzw. alternative Szenarien dargestellt werden. Ursachen für
Abweichungen von den Programmvorgaben sollten in den IWFDokumenten klar benannt werden. Zu optimistische Programmannahmen haben zur Folge, dass potentielle Risiken verharmlost werden
und letztlich die vorgeschlagenen Anpassungen nicht ausreichen, um
die vorhandenen Probleme nachhaltig zu lösen. Dadurch ergibt sich
ein stop-and-go, das der langfristigen wirtschaftlichen Entwicklung,
aufgrund der damit verbundenen Unsicherheit für Investoren, abträglich ist. Unabsichtlich trägt der IWF durch solcherart Programmunterbrechungen selbst zu einer Destabilisierung der Situation bei. In den
Programmdokumenten, insbesondere den Programmüberprüfungen
sollte klar festgehalten werden, was die Ursachen von Problemen bei
der Haushaltskonsolidierung und anderen Programmvorgaben sind;
d.h. vor allem, ob übermäßige Defizite auf externe Faktoren, ungenügende Politikmaßnahmen oder unzureichende institutionelle Reformen zurück zu führen sind.
85 So hält zwar der IWF zwischenzeitlich Kapitalverkehrsregulierungen in bestimmten Fällen
für gerechtfertigt. Er sollte die Mitgliedsländer aber darüber hinaus aktiv beraten, wie solche Politiken effizient umgesetzt werden können (zeitlicher Ablauf und Sequenzierung der
Kapitalmarktliberalisierung; welche Instrumente sind in welchen Situationen geeignet
etc.).
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Auch die Verbindung zwischen den Ursachen möglicher
makroökonomischer Probleme und den IWF-Empfehlungen sollten deutlicher werden. So sollten die IWF-Programme klarer die
unterstellten Wirkungszusammenhänge darlegen. Der IWF sollte gegenüber der Öffentlichkeit die Rationale seiner Programme
deutlicher machen. Es wird zuweilen das Argument angeführt, dass
die (restriktiven) Programmvorgaben bzgl. der fiskalischen Ziele auch
die Funktion haben, die Glaubwürdigkeit des Programms gegenüber
den Investoren zu unterstreichen und damit externe Mittel zu mobilisieren. Dies ist zweifelsohne richtig. Jedoch muss berücksichtigt werden, dass den internationalen Finanzierungsinstitutionen auch die
Rolle zufällt, die Rationale der Programme und die dahinter stehenden Ansätze zu erklären. Die Einschätzung und Reaktion der Investoren wird letztlich auch stark beeinflusst durch die Argumentation der
für die Programmgestaltung Verantwortlichen bzw. der internationalen Gemeinschaft.86
Auch der IWF sollte institutionellen Reformen, die für die
Durchsetzung und Aufrechterhaltung von makroökonomischen
Politikansätzen notwendig sind, mehr Aufmerksamkeit schenken. Schlüsselreformen (z.B. der Verwaltungsreform oder der Reform
der sozialen Sicherungssysteme) sollten klar in den Programmdokumenten benannt werden. Um dem kurzfristigen Charakter der IWFProgramme Rechnung zu tragen, müssen institutionelle Reformen
gfs. in einzelne Teilschritte zerlegt werden. Die Programme sollten so
stärker in die PRSPs eingebettet werden. In den Ländern ohne PRSPs
sollte die Überwachung durch den Fonds stärker genutzt werden, um
institutionelle Schwächen aufzudecken und entsprechende Reformziele mit den Partnern zu diskutieren.87 Die Überwachung muss mehr
und mehr die Funktion übernehmen, mit der Partnerregierung ein
mittelfristiges Reformkonzept festzuhalten, ohne die institutionellen
Reformziele aber als „Konditionalitäten“ zu formulieren.
86 Hier ergibt sich eine Parallele zu der derzeit geführten Debatte um die Angemessenheit des
EU-Stabilitätspakts. Als Hauptargument gegen eine flexiblere Handhabung der fiskalischen
Zielvorgaben wird in der Regel angeführt, dass dies die Glaubwürdigkeit des Paktes in den
„Augen der Märkte“ in Mitleidenschaft ziehen würde.
87 „Surveillance is drawing too few lessons from past failures, and not contributing to defining
the future paths for more complex reforms.“ Vgl. IEO 2003 a, S. 31
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Der Fonds sollte seine Prioritäten im Bereich des Einnahmen- und Ausgabenmanagements überprüfen. Um die Einnahmen des Staates zu stärken und die Konsolidierung des Staatshaushalts voran zu treiben, sollte stärkeres Gewicht darauf gelegt werden,
die Steuerbasis zu verbreitern, indem Ausnahmeregelungen beschränkt und die Hinterziehung effektiv bekämpft wird. Auch dies
erfordert in der Regel, dass die entsprechenden staatlichen Behörden
gestärkt werden.88 Auf der Ausgabenseite sollte der Reform der öffentlichen Verwaltung stärkere Bedeutung geschenkt werden. Insbesondere in Nicht-PRGF-Ländern sollte der IWF zusammen mit der Weltbank und den betreffenden Regierungen soziale Programme bzw.
Ausgaben definieren, welche im Falle einer Fiskalkrise zu schützen
sind.89
Der externen Verschuldung und der Schuldenstruktur sollte mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden. Der IWF sollte, gemeinsam mit der Weltbank, für alle Entwicklungsländer regelmäßig
Schuldentragfähigkeitsanalysen erstellen. Dies ist bisher nur für die
HIPC-Länder der Fall. Der Fonds sollte den Umfang und die Struktur
der externen Verschuldung, sowohl des öffentlichen als auch des Privatsektors, eng verfolgen – u.a. in Zusammenhang mit seiner Überwachungsfunktion – und Schwachstellen frühzeitig aufzeigen. Auch die
Aufnahme konzessionärer Kredite sollte vom IWF enger verfolgt werden. Wie bereits erwähnt sollten in den IWF-finanzierten Programmen nicht nur klare Obergrenzen für die Aufnahme von nicht-konzessionären Krediten, sondern auch von neuen konzessionären Krediten
festlegt werden. Allgemein sollte der IWF seine Überwachungsfunktion stärken und diese Überwachung so weiter entwickeln, dass sie als
Grundlage für Nothilfekredite, z.B. bei externen Schocks, dienen kann.
88 Der IWF hat in letzter Zeit seine technische Hilfe gestärkt, insbesondere in Bezug auf die
Afrikanischen Länder.
89 Vgl. IEO 2003 a, S. 32.
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