Dezentralisierte Haushaltspolitik und makroökonomische Steuerung

Dezentralisierte Haushaltspolitik und
makroökonomische Steuerung
Paul Bernd Spahn
1
Einleitung
In jüngerer Zeit hat die Dezentralisierung staatlicher Allokationspolitik und die
stärkere Nutzung der Fiskalkapazität regionaler Gebietskörperschaften besondere
Beachtung gefunden. Dies erklärt sich zum einen Teil daraus, daß Entwicklungsstrategien, die stärker auf regionale und weniger auf nationale Initiativen abstellen,
extrem erfolgreich waren (so etwa in China); zum anderen Teil resultiert das Interesse aus dem Zusammenschluß regionaler Wirtschaften in wirtschaftliche Gruppierungen wie die Europäische Union, Mercosur in Lateinamerika oder APEC im
pazifischen Raum. In all diesen Fällen steht das Verhältnis von Zentralgewalt und
regionaler Wirtschaft im Mittelpunkt der Betrachtung.
Was die Allokation staatlicher Ressourcen angeht, so werden die Vorteile dezentraler Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen selten in Frage gestellt (siehe
aber Tanzi 1995). Allerdings wirft die Vielzahl staatlicher Entscheidungsträger und
Funktionen auf regionaler Ebene erhebliche Probleme für die makroökonomische
Kontrolle auf nationaler Ebene auf. Dies resultiert daraus, daß Verantwortlichkeit
(accountability) nicht allein dezentrale Verfügungsgewalt über staatliche Ressourcen bedeutet; sie beinhaltet auch Autonomie regionaler Gebietskörperschaften im Finanzwesen unter Einschluß der Verschuldung. Unkontrollierter Zugang zu
den Kapitalmärkten und Mißwirtschaft bei der Erstellung und Abwicklung regionaler Budgets kann so in Konflikt mit einer national ausgerichteten Stabilisierungspolitik geraten, was bestimmte Risiken für die Stabilität der Wirtschaft mit sich
bringt.
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2
Die Argumente für eine zentral geführte Stabilisierungspolitik
Die Idee, daß Dezentralisierung staatlicher Funktionen die makroökonomische
Stabilität gefährden kann, geht auf Oates (1972) zurück, der eine Reihe von Argumenten anführt, weshalb Geld- und Fiskalpolitik auf nationaler Ebene angesiedelt werden sollten. Diese Argumente sind in die Standardliteratur zur Theorie des
Föderalismus eingegangen und wurden jüngst wieder bekräftigt (Tanzi
1995/Prud'homme 1995). Normalerweise stützt sich die These von der Zentralisierung der Stabilitätsfunktion auf folgende Argumente:
− Die Existenz einer nationalen Währung macht eine Zentralisierung der Geldpolitik erforderlich. Die Monetisierung öffentlicher Schuld auf regionaler Ebene
stelle aber potentiell einen destabilisierenden Eingriff in die Geldpolitik dar.
− Jede durch keynessche Globalsteuerung bewirkte Staatsschuld ist für die Nation intern, aber extern für regionale Gebietskörperschaften. Dies ziehe höhere
Kosten der Kreditbereitstellung - und damit Ineffizienzen - nach sich.
− Die Auswirkungen regionaler Stabilisierungsprogramme seien auf nationaler
Ebene normalerweise nicht bemerkbar, da sie im Verhältnis zum Zentralhaushalt quantitativ kaum ins Gewicht fallen. Desweiteren sind regionale Wirtschaften extrem offen, d.h. der fiskalische Impuls werde zum Großteil „exportiert“
und bliebe damit auf regionaler Ebene ineffektiv.
− Aus dem Vorhandensein regionaler „Spillover“-Effekte resultiere, daß regionale Gebietskörperschaften niemals genügend Stabilisierung anbieten werden,
weil deren Kosten im Vergleich zum internen Vorteil zu hoch sind.
Damit zentral geführte Stabilisierungspolitik auch effektiv werde, müssen weitere
Erfordernisse hinzukommen. Der Anteil nationaler Steuern und Staatsausgaben
muß im Verhältnis zum Bruttosozialprodukt relativ groß sein, da ansonsten der
Wirkungsgrad staatlicher Stabilisierungspolitik zu gering ist. Das bedeutet entweder einen verhältnismäßig großen Staatsanteil, einen hohen Grad an Zentralisierung oder beides. Sofern die Möglichkeit besteht, daß regionale Stabilisierungspolitik einer zentral geführten zuwider läuft, könne damit die Forderung nach stärkerer Zentralisierung des Staatssektors begründet werden.
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3 Die Argumente für zentralisierte Stabilisierungspolitik auf dem
Prüfstand
In jüngster Zeit wurden die hier skizzierten Argumente für die Zentralisierung der
Stabilisierungsfunktion erheblich in Zweifel gezogen - und zwar vornehmlich von
europäischen Autoren. Auf der einen Seite akzeptiert man in Europa weithin die
Forderung nach einer Zentralisierung der Geldpolitik, solange diese einer Zentralbank anvertraut wird, die unabhängig von staatlichem Einfluß operieren kann. Auf
der anderen Seite wird der Gedanke der Zentralisierung von Fiskalpolitik auf der
supranationalen, europäischen Ebene abgelehnt. Die politischen Gründe hierfür
sind klar. In der Europäischen Union würde die Umsetzung dieser These zu einer
Stärkung der Kommission führen ebenso wie zur Ausweitung ihres Budgets, was
auf Kosten der Mitgliedsstaaten gehen müßte1 und dem Prinzip der Subsidiarität
abträglich wäre. Dieses Prinzip - formell in die Verfassung der Europäischen Union durch Artikel 3b des Maastricht-Vertrags eingeführt - fordert die Einschränkung staatlicher Aufgaben der EU auf solche, die nicht adäquat von den Mitgliedsstaaten selbst durchgeführt werden können. Dies ist eine Prämisse, die nationale staatliche Souveränität schützt und ihr den Vorrang gegenüber supranationaler Regierungsgewalt einräumt. Zentralisierung ist dann eher die Ausnahme denn
die Regel, was in gleicher Weise auch für die Stabilisierungsfunktion zutreffen
muß.
Obwohl die Zurückweisung einer europäisch zentralisierten Fiskalpolitik
hauptsächlich politisch motiviert ist, mußte dies auch zu einer theoretischen Überprüfung der Zentralisierungshypothese für die Stabilisierungsfunktion führen, wie
sie in der Literatur noch vorherrschend ist. Die theoretische Überprüfung dieser
These hat in der Tat eine Reihe von Schwächen identifiziert, die sie heute in einem
anderen Licht erscheinen lassen. Es ist offenkundig, daß keynessche Globalsteuerung zu einer Überbewertung der Rolle des Zentralstaats bei der makroökonomischen Steuerung geführt hat. Dies resultiert im Besonderen daraus,
− daß regional symmetrische konjunkturelle Störungen angenommen werden. Man kann demgegenüber aber die Frage stellen, welche Maßnahmen die
Zentralregierung beim Vorliegen einer Vielzahl regional asymmetrischer
Schocks ergreifen sollte, die sich insgesamt zu Null addieren. In diesem Falle
1 Einige Autoren haben jedoch argumentiert, daß Stabilisierungspolitik auf supranationaler Ebene mit nur geringen zusätzlichen Mitteln möglich ist (siehe zum Beispiel
Italianer/Pisani-Ferry 1992).
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kommt man zu keiner klaren Verhaltensregel für eine zentral gelenkte Fiskalpolitik (Gramlich 1986).
− daß eine geschlossene Wirtschaft betrachtet wird. Wie bereits Mundell
(1963) gezeigt hat, kann in einer offenen Wirtschaft jeder fiskalische Stimulus
durch eine Wechselkursänderung konterkariert werden. Fiskalpolitik zeitigt
keine Wirkung, wenn der Wechselkurs flexibel ist. Wenn hingegen die Budgets
regionaler Gebietskörperschaften als Folge regional variierender, aber in ihrer
Gesamtheit zu Null addierender, Schocks antizyklisch gestaltet werden, könnte
dies hinsichtlich des Wechselkurses neutral sein und dennoch erhebliche regionale Beschäftigungseffekte auslösen (Gramlich 1986).
− daß segmentierte Kapitalmärkte angenommen werden. Die Vorstellung,
daß eine dezentral geführte Fiskalpolitik ineffizient sei, weil sie zu höheren
Kosten der Kreditaufnahme führe, ist irrelevant für Volkswirtschaften, deren
Kapitalmärkte frei sind und die unbegrenzten Zugang zu internationalen Finanzmärkten haben. Offene, dem Wettbewerb ausgesetzte Kapitalmärkte tendieren zu einem einheitlichen Zinssatz für bestimmte Typen von öffentlichen
Anleihen - abgesehen freilich von spezifischen Risikozuschlägen. So ist die
Verschuldung öffentlicher Gebietskörperschaften auf allen Niveaus im Prinzip
mit den gleichen Finanzierungskosten verbunden. Zwar mögen in der Tat spezifische Risikofaktoren für einzelne regionale Gebietskörperschaften relevant
werden, aber die Annahme, daß zentrale Fiskalpolitik unter diesen Voraussetzungen günstiger sei als dezentrale, ist dennoch nicht zu halten. Es ist nämlich
wahrscheinlich, daß solche Risikozuschläge in diesem Fall von den Märkten
der Zentralregierung aufgebürdet werden, die - implizit oder explizit - die Rolle
eines Garantors oder „Versicherungsträgers“ übernehmen muß. In der Bundesrepublik ergibt sich eine solche Garantie schon allein aus verfassungsmäßigen Regeln - wie der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse - sowie aus institutionalisierten „bail-out“-Mechanismen wie dem Länderfinanzausgleich oder
den Bundesergänzungszuweisungen. Die Annahme, daß Kapitalmärkte - solange sie rational und informiert handeln - Budgetrisiken nachgeordneter Gebietskörperschaften unbeachtet lassen, ist daher nicht aufrecht zu halten. Es ist
wahrscheinlicher, daß solche Risiken implizit bei der Verschuldung der Zentralregierung berücksichtigt werden. Schlimmer noch: Stabilisierungspolitik als
nationale Versicherung gegen die Wirkungen regional asymmetrischer Schocks
kann zusätzliche Kosten nach sich ziehen, die die Kosten spezifischer regionaler Risikozuschläge übersteigen können (siehe Abschnitt 4).
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− daß Angebotseffekte der Fiskalpolitik vernachlässigt werden. Fiskalpolitik
ist nicht einfach „Globalsteuerung“. Sie nimmt normalerweise Einfluß auf die
Struktur des Angebots von öffentlichen Gütern und Diensten durch die Art und
Weise, wie die Ressourcen eingesetzt werden. Das gilt im besonderen für regionale öffentliche Investitionen, wo die regionale Inzidenz von Angebotseffekten deutlicher hervortritt. Darüber hinaus sind Gemeinden und Gemeindeverbände in aller Regel in einer besseren Position, regionale Unterbeschäftigung zu
bekämpfen, weil sie einfacheren Zugang zu relevanter Information haben, rascher auf regionale Erfordernisse reagieren können und oft auch über spezifische Politikinstrumente verfügen, die sich unmittelbar für den antizyklischen
und zugleich strukturpolitischen Einsatz eignen.
− daß die Rolle eingebauter Stabilisatoren unterschätzt wird. Fiskalpolitik
wirkt zu einem großen Teil automatisch über die sogenannten eingebauten Stabilisatoren des Steuer- und Transfersystems. Das gilt im besonderen für konjunkturvariable öffentliche Einnahmen (wie die Einkommensteuer), aber auch
für ausgewählte Ausgabenpositionen der öffentlicher Budgets und des Sozialversicherungssystems (z.B. Sozialhilfe, Arbeitslosenunterstützung). Eingebaute
Stabilisatoren wirken aber nicht allein auf der Ebene des Zentralstaats. Sie gibt
es auf allen Regierungsebenen in Abhängigkeit von der Zuordnung von Einnahme- und Ausgabekompetenzen. Darüber hinaus können private Transaktionen zwischen verschiedenen Regionen asymmetrische Schocks abfedern helfen, was ebenfalls automatisch stabilisierend wirkt, ohne notwendigerweise eine diskretionäre fiskalpolitische Aktion zu erfordern.
− daß angenommen wird, regionale öffentliche Kreditaufnahme würde den
Wirkungsgrad der Geldpolitik herabsetzen. Die Erfahrung zeigt demgegenüber, daß zentralisierte Fiskalverfassungen eher dazu neigen als föderale,
Geldschöpfung als alternative Form der Finanzierung von Budgetdefiziten anzusehen. Dies führt dazu, daß die Zentralregierung die Zentralbank unter Kontrolle behalten möchte, was wiederum die Unabhängikeit der Geldpolitik und
damit die Preisstabilität gefährdet. Es kann gezeigt werden, daß die Unabhängikeit der Zentralbank im allgemeinen in föderalen Staatswesen größer ist als in
Einheitsstaaten (Huther/Shah 1996). Zentralisierung der Fiskalpolitik stellt
dann eher eine Bedrohung für makroökonomische Stabilität dar als eine dezentral geführte Fiskalpolitik.
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4
Nationale Stabilisierungspolitik als Versicherungsmodell
Wie bereits erwähnt, kann zentral geführte Fiskalpolitik als eine Art Versicherungsvertrag gesehen werden, wobei der Zentralstaat sich verpflichtet, Einkommensvariationen zwischen den Regionen insoweit auszugleichen, als sie von regional asymmetrischen Schocks resultieren. Alternativ hierzu könnten sich regionale
Gebietskörperschaften außerhalb der Region verschulden, um die Wirtschaft ihrer
Region durch entsprechende öffentliche Investitionen zu stabilisieren. Dabei ist die
ökonomische Begründung eines nationalen Versicherungsvertrags im Vergleich zu
regionaler Verschuldung relativ schwach. Dies beruht im wesentlichen auf folgenden Argumenten (CEPR 1993):
− Im Falle einer supraregionalen Versicherung regionaler Wirtschaften ergibt sich
immer die Gefahr eines „moral hazard“-Verhaltens nachgeordneter Gebietskörperschaften. Sie können dazu angeregt werden, sich selbst ökonomische
Schocks zuzufügen - etwa durch Nachgeben gegenüber unrealistischen Lohnforderungen - weil sie damit rechnen können, daß ihnen von der Zentralregierung aus ihrer finanziellen Verlegenheit geholfen wird. In gleicher Weise kann
nationale Versicherung dazu führen, daß exzessiver öffentlicher Konsum seitens regionaler Gebietskörperschaften von der Zentralregierung honoriert wird,
indem sie die harten Budgetbeschränkungen durch ausgleichende Finanzzuweisungen lockert. Die Bundesrepublik Deutschland bietet hierfür mit ihrem zwischenstaatlichen Finanzausgleichssystem ein anschauliches Beispiel. Ein Land
wie Hessen, das hinsichtlich seiner fiskalischen Kapazität pro Einwohner an
der Spitze der Nation steht, findet sich nach Finanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen als Schlußlicht wieder. Im Gegensatz hierzu wird die
laxe Budgetführung eines Staates wie des Saarlands im Finanzsystem der Bundesrepublik belohnt.2
Das Risiko von „moral hazard“ wurde besonders im Zusammenhang mit der
Diskussion um die Schaffung einer Europäischen Währungsunion betont, wo
der Maastricht-Vertrag quantitative Kriterien zur Begrenzung von Risiken öffentlicher Haushalte vorgegeben hat und ein Stabilitätspakt sogar die Möglichkeit finanzieller Sanktionen gegen Mitgliedsstaaten nach deren Eintreten in die
2 Man braucht nur das Saarland mit Luxemburg zu vergleichen, das sich in einer ähnlichen
(günstigen) geographischen Position befindet wie das an Frankreich angrenzende
deutsche Bundesland, um die Konsequenzen von harten Budgetbeschränkungen und
den davon ausgehenden Zwang zu Strukturanpassungen ermessen zu können.
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Währungsunion vorsieht. „The argument is that monetary union requires
restrictions on member states to prevent the latter from overborrowing, because excessive debt may lead to a bail-out by the Union and threaten the stability
of the single currency.“ (Eichengreen/von Hagen 1996, 2). Man fragt sich allerdings, mit welcher Berechtigung sich gerade die Bundesregierung für einen
solchen Sank-tionsmechanismus eingesetzt hat, wo doch in Deutschland im
zwischenstaatlichen Bereich nicht nur Sanktionen dieser Art völlig fehlen, sondern im Gegenteil sogar finanzielle „bail-outs“ institutionalisiert wurden.3
− Selbst wenn regionale Schocks tatsächlich exogen sind, mag Versicherung
kontraproduktiv wirken, wo diese nicht nur vorübergehender Natur sind. Es ist
oft schwer zu entscheiden, ob Arbeitslosigkeit nur eine Reaktion auf einen zyklischen Konjunkturabschwung ist oder ob strukturelle Anpassung der Wirtschaft erforderlich ist, um Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Ein Versicherungsmodell kann in diesem Fall die Rezession verschärfen, indem es harte Budgetbeschränkungen temporär aufweicht und somit dazu beiträgt, daß notwendige
strukturelle Maßnahmen unterbleiben oder aufgeschoben werden (ebenso wie
die Arbeitslosenversicherung auf individueller Ebene die Arbeitsmobilität herabsetzt). Auf der anderen Seite führte die Kreditaufnahme regionaler Gebietskörperschaften in der Regel zu einer rascheren strukturellen Anpassung, weil
die Kapitalmärkte (und die Parlamente) von der Sinnhaftigkeit regionaler Wirtschaftspolitik überzeugt werden müssen und weil die Kosten der Nichtanpassung deutlicher hervortreten. So haben sich kleinere Volkswirtschaften,
wie etwa Irland, Schweden, Finnland oder Neuseeland, erfolgreicher den
Herausforderungen einer globalisierenden Weltwirtschaft gestellt als manche
der größeren - darunter auch die Bundesrepublik Deutschland.
− Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, daß ein nationales Versicherungssystem unter einem lang anhaltenden Schock, der als temporär mißinterpretiert
wird, zusammenbricht. Das gilt im besonderen, wenn strukturelle Anpassungsmaßnahmen unterblieben sind. Dies kann dann zu politischen Spannungen
zwischen Regionalregierungen führen, wobei einige sich als „ewige Zahlmeister“ für ärmere Regionen begreifen (z.B. der Norden Italiens hinsichtlich des
Mezzogiorno), was umso schwerer wiegt, als die Empfängerregierungen durch
die Ausgleichsmechanismen von strukturellen Reformen und innovativen Initiativen abgehalten werden. Das Neuverhandeln von existierenden Arrangements
3 Zudem dürfte die Bundesrepublik Gefahr laufen, als eine der ersten Regierungen unter
dem Stabilitätspakt zu Sanktionen verurteilt zu werden.
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oder Ausstiegsklauseln (opting out) reduziert den ex-ante-Wert von Versicherung durch zeitinkonsistentes Verhalten, welches zusätzliche Kosten hervorruft. Zeitinkonsistenz kann sich zwar auch im Falle staatlicher Kreditaufnahme ergeben, aber private Kapitalmärkte sollten in diesem Falle die veränderten Bedingungen leichter erkennen und auf sie reagieren können, indem sie
die Konditionen für die Kreditvergabe entsprechend anpassen.
− Letztlich gilt, daß makroökonomische Schocks nicht unabhängig voneinander
existieren, sondern im Gegenteil zwischen den Regionen hoch korreliert sind.
Dies reduziert die Notwendigkeit für Versicherung auf Gegenseitigkeit und ist
ein weiterer Grund für den Vorzug regionaler Verschuldung im Vergleich zum
nationalen Versicherungsmodell.
Im spezifischen Fall der Europäischen Union, wo die Unabhängikeit der Budgetgestaltung zwischen souveränen Staaten als zusätzliche Dimension hinzutritt, ergibt
sich eine weiteres Problem des Versicherungsmodells: adverse Selektion. Staaten
haben die Tendenz, sich vorzugsweise mit denjenigen zusammenzutun, deren Risiken besser sind als ihre eigenen, und sie möchten diejenigen ausschließen, die als
weniger zuverlässig erscheinen (CEPR 1993). Dies ist für alle Länder zugleich
unmöglich, weil immer zumindest eines als bestes Risiko erscheint und dadurch einen kollektiven Versicherungsvertrag mit allen anderen, weniger günstigen Risiken
ablehnen wird.4 In Föderationen kann dieses Problem durch eine Zwangsmitgliedschaft gelöst werden, aber in der EU kann daraus die Möglichkeit von politischen
Konflikten resultieren bzw. ein Auf-der-Stelle-Treten im Integrationsprozeß oder
zwei- oder mehrgleisige Kooperationsformen.
4 Dies erklärt - vielleicht mehr als alles andere -, warum eine vermeintliche Mehrheit der
Wähler in Deutschland gegen die Europäische Währungsunion ist. Die Bundesrepublik
hat in der Vergangenheit in stärkerem Maße von Geldwertstabilität profitiert, als die meisten anderen Mitglieder der EU. Allerdings haben sich in den letzten Jahren strukturelle
Veränderungen ergeben, die dies für die Zukunft auch ohne eine Währungsunion nicht
mehr uneingeschränkt gelten lassen. Hierbei sind insbesondere die Anstrengungen der
europäischen Partner im Europäischen Währungssystem hervorzuheben, die selbst soziale Spannungen in Kauf genommen haben, um den Außenwert ihrer Währung gegenüber der DM zu stabilisieren.
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Einnahme- und Ausgabekompetenzen
Es gibt im allgemeinen zwei verschiedene Ansätze, um Stabilisierung bei dezentraler Regierungsgewalt zu erzielen. Sie hängen von den Prinzipien ab, die für die
Zuweisung von Einnahme- und Ausgabekompetenzen in einer Nation maßgeblich
sind.
− Entweder man weist subnationalen Gebietskörperschaften Funktionen zu, die
über den Konjunkturzyklus hinweg mit einer gewissen Regelmäßigkeit und
Stetigkeit anfallen, dann sollten auch die zugewiesenen Einnahmequellen mehr
oder minder stetig fließen. Das stetige Verhalten von regionalen Budgets wirkt
dann wie ein eingebauter, zyklisch neutraler Stabilisator und jedwede weitere
Intervention zur Stabilisierung kann der Zentralregierung überlassen werden.
− Oder aber die Verfassung weist den regionalen Gebietskörperschaften Funktionen und Einnahmequellen zu, die im Konjunkturzyklus stark schwanken, dann
muß auf der Ebene der subnationalen Budgets auch eine gewisse Flexibilität
gewährleistet sein. Darüber hinaus ergibt sich die Notwendigkeit von institutionalisierter Budgetkoordination. Budgetflexibilität schließt das Recht zur Verschuldung mit ein. Allerdings benötigen subnationale Gebietskörperschaften in
diesem Falle genügend „eigene Ressourcen“, um das Risiko zu vermindern,
daß die Zentralregierung zum Eingreifen durch Schuldenübernahme („bail-out“)
gezwungen wird (von Hagen/Eichengreen 1996).
Es gibt in der Literatur des Finanzföderalismus eine Reihe von Argumenten dafür,
daß vornehmlich die Allokationsfunktion des Staates dezentralisiert werden sollte.
Die Allokation von öffentlichen Gütern (wie Bildung, Gesundheitsvorsorge, öffentliche Infrastruktur) ist aber schon von Natur aus relativ stetig, weshalb der erstgenannte Ansatz der Zuweisung von Funktionen und Einnahmen präferiert werden
sollte. Er vermeidet zugleich auch den Konflikt mit nationalen Zielen der makroökonomischen Stabilisierung. Die Finanzierung regionaler Budgets muß sich dann
auf stabile Quellen stützen - etwa die Grundsteuer oder Gebühren und Beiträge).
Zwischenstaatliche Transfers sollten nach Möglichkeit von zyklischen Entwicklungen abgekoppelt erfolgen. Echte Finanzzuweisungen weisen hier einen Vorteil gegenüber Verbundsteuern auf, weil letztere typischerweise zyklisch variable Steuern (wie die Einkommensteuer) umfassen müssen, um die Basis nicht zu sehr einzuengen. Die öffentliche Verschuldung nachgeordneter Gebietskörperschaften
kann sich dann auf die Finanzierung derjenigen Funktionen beschränken, die einkommensgenerierende öffentliche Investitionen zum Gegenstand haben. Dies er330
fordert zwar eine Reihe von institutionalisierten Regeln und eine zentralisierte Überwachung der Kreditaufnahme nachgeordneter staatlicher Autorität, aber wenig
Budgetflexibilität auf diesem Niveau.
Wenn allerdings subnationale Gebietskörperschaften staatliche Leistungen
erbringen müssen, die zyklisch stark variieren - wie etwa die Sozialhilfe im Falle
der deutschen Gemeinden oder der amerikanischen Bundesstaaten - , so muß
Budgetflexibilität auch auf der Einnahmeseite sichergestellt sein. Dies soll nicht als
Einladung an die nachgeordneten Gebietskörperschaften mißverstanden werden,
sich aktiv an der nationalen Stabilisierungspolitik zu beteiligen. Ganz im Gegenteil!
Es muß aber gewährleistet sein, daß sich in diesem Falle die eingebauten Stabilisatoren der subnationalen Budgets voll entfalten können.
Budgetflexibilität wird reduziert, wenn
− der Budgetprozeß schwerfällig ist, d.h. wenn es schwierig ist, das Volumen
und die Struktur des Haushalts an die konjunkturellen und strukturellen Veränderungen rasch anzupassen;
− wenn öffentliche Ausgaben oder Einnahmen in Fonds „eingesperrt“ sind oder
wenn eine Übertragung von Mitteln aus einem Budgetkapitel in ein anderes
rechtlich erschwert oder unmöglich gemacht wird;
− wenn Einnahmen einer bestimmten staatlichen Funktion zugeordnet werden,
speziell wenn die Einnahmequelle sehr stark schwankt (wie im Falle der Zuweisung von Förderabgaben auf Erdöl zu einem Fonds für Straßenbau);
− wenn dezentrale Verschuldung beschnitten wird oder nicht erlaubt ist.
Lediglich der letzte Punkt dürfte kontrovers sein und bedarf einer weiteren Diskussion, obwohl nicht alle Probleme der Verschuldung regionaler Gebietskörperschaften hier behandelt werden können.5
Trotz der Tatsache, daß institutionelle Einschränkungen der Kreditaufnahme
regionaler Gebietskörperschaften die Budgetflexibilität reduzieren und damit das
Spiel der eingebauten Stabilisatoren behindern, schränken viele Länder diese
Möglichkeit auf verschiedene Weise ein. Wie bereits erwähnt, versucht die EU
selbst die Kreditaufnahme und Verschuldung nationaler Regierungen durch standardisierte Budgetkriterien - sowie durch finanzielle Sanktionen im Falle der
Nichtbeachtung - zu begrenzen. Dies motiviert sich hauptsächlich durch die Befürchtung, daß regionale Regierungen - entweder durch „moral hazard“ oder
durch eine Fehlinterpretation zyklischer Entwicklungen - Verschuldungsniveaus
5 Siehe hierzu Ter-Minassian (1996) oder Gandenberger (1996).
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erreichen könnten, die längerfristig nicht zu halten sind, wodurch übergeordnete
Instanzen dazu gezwungen würden, einzugreifen und Teile der Verschuldung oder
des Schuldendienstes zu übernehmen. Es ist dies der Grund, der Eichengreen und
von Hagen darauf bestehen läßt, daß regionale Gebietskörperschaften über ein
ausreichend hohes Maß an eigenen Einnahmen verfügen sollten, bevor man ihnen
die Möglichkeit zur Verschuldung einräumt. Denn je höher das Verhältnis der eigenen Einnahmen zu den Ausgaben, desto glaubwürdiger ist die Erklärung des
Zentralstaates, regionale Gebietskörperschaften gegebenenfalls auf sich selbst gestellt zu lassen und ihnen nicht aus ihrer finanziellen Verlegenheit zu helfen. In der
Bundesrepublik käme hinzu, daß Länder und Gemeinden auch über die Möglichkeit der Variation von Steuersätzen verfügen müßten, um Steuerpotentiale differenziert ausnutzen zu können, was nur bei den Gemeinden - und hier nur begrenzt
- der Fall ist.
Das Nichteingreifen des Zentralstaates (bzw. der Zentralbank) im Falle von
Zahlungsunfähigkeit von nachgeordneten Gebietskörperschaften ist eine unverzichtbare Voraussetzung dafür, daß die Kapitalmärkte Risiken der Kreditvergabe
richtig einschätzen können. Nur dann kommt es zu einer Differenzierung von Risikozuschlägen, die indirekt disziplinierend wirken können oder aber doch zumindest den Märkten (und Wählern) ein kritisches Niveau der Verschuldung anzeigen. Dies ist der Grund, weshalb die Maastricht-Budgetkriterien weder nötig sind,
um „moral hazard“ auszuschalten noch um die Verschuldung nationaler Regierungen zu begrenzen, da letztere über ausreichendes Fiskalpotential in ihrem eigenen
Hoheitsgebiet verfügen. Es kann sogar argumentiert werden, daß die MaastrichtKriterien die makroökonomische Stabilität gefährden und somit zur Ursache von
inflationären Entwicklungen werden können.
In den USA dürften die vorgenannten Voraussetzungen im wesentlichen verwirklicht sein. Damit muß die „no bail-out“-Erklärung der amerikanischen Bundesregierung den Kapitalmärkten glaubhaft erscheinen, zumal in der Vergangenheit subnationale öffentliche Gebietskörperschaften in finanzieller Verlegenheit unter Zwangsverwaltung gestellt wurden und keine finanzielle Rettungsaktionen stattfanden (New York, Orange County, District of Columbia). In der Bundesrepublik sind diese Voraussetzungen freilich nicht erfüllt. Im Gegenteil: Die Verteilungsmechanismen für die Verbundsteuern, der Finanzausgleich mit seinen hohen
marginalen Umverteilungssätzen von bis zu 80 Prozent und letztlich die Bundesergänzungszuweisungen, deren einige schon vom Namen her auf finanzielle Rettungsaktionen hindeuten, sind für die Kapitalmärkte Zeichen genug, um mit einem
unbeschränkten „bail-out“ des Zentralstaates rechnen zu können.
332
6
Zwischenstaatliche Transfers
Eigene Einnahmen sind die Grundpfeiler fiskalischer Dezentralisierung, denn sie
stellen eine Quasi-Äquivalenz zur regionalen öffentlichen Leistung dar und fördern
die Verantwortlichkeit lokaler Entscheidungsträger.6 Aber wie immer auch das
Steuersystem auf regionaler Ebene aussehen mag, Finanzzuweisungen oder Verbundsteuern sind zur Ergänzung regionalen Steuerpotentials unentbehrlich. Das gilt
im besonderen für Länder, in denen soziale Infrastruktur als öffentliches oder meritorisches Gut angesehen wird - z.B. Schulausbildung oder Gesundheitsvorsorge
und -pflege - und diese Verantwortlichkeiten dezentralisiert sind. Wo solche
Funktionen privatisiert werden können - und dies sozial akzeptiert wird - ist der
Spielraum für die Mobilisierung von Ressourcen in der Regel erheblich größer.
Jedes zwischenstaatliche Transfersystem muß in einer Weise konzipiert werden, daß es möglichst wenig mit dem Prinzip der Verantwortlichkeit kollidiert.
Dies erfordert, daß ein regionales Steuersystem auf Veränderungen in der Nachfrage regionaler Dienstleistungen reagieren kann - zumindest in marginaler Betrachtung. In dieser Hinsicht können Gebühren und Beiträge eine wichtige Funktion übernehmen, deren Bedeutung vermutlich noch zunehmen wird.
Welche Lösung auch immer gewählt wird, zwischenstaatliche Transfers sollten
auf universalen, transparenten, konkreten, stabilen und nicht-verhandlungsfähigen
Regeln fußen. Diese Regeln sollten allokativ verzerrende oder destabilisierende
Anreize vermeiden und sich neutral auf die Verantwortlichkeit lokaler Entscheidungsträger auswirken. Die folgenden Hinweise mögen hierzu dienlich sein:
− Wenn ein vertikales Finanzungleichgewicht zwischen regionaler Fiskalkapazität
auf der einen und Ausgabefunktionen auf der anderen Seite besteht, so wird
die Lücke in der Regel durch Transfers in Form von ungebundenen Finanzzuweisungen oder durch einen Steuerverbund geschlossen. An die zufließenden
Mittel sind keinerlei Bedingungen geknüpft, aber die Transfers sollten sich an
Standardkriterien ausrichten, die nicht durch strategisches Verhalten der Empfänger beeinflußt werden können. Im allgemeinen handelt es sich dabei um
standardisierte Fiskalkapazität, standardisierte Ausgabenerfordernisse oder
auch standardisierte Kosten der Leistungserstellung für öffentliche Güter. Diese
Konstruktion sorgt dafür - zusammen mit der Möglichkeit, eine zu einem gewissen Grad unabhängige Steuerpolitik zu betreiben -, daß regionale Gebiets-
6 Zu den Kriterien für lokale Steuern siehe Spahn (1995).
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körperschaften sich an eine variierende Nachfrage nach öffentlichen Leistungen
anpassen können, ohne eine „Bestrafung“ durch reduzierte Transfers befürchten zu müssen. Es erlaubt die Finanzierung durch Steuern zumindest „an der
Grenze“, was Grundvoraussetzung für eine effiziente Gestaltung von Staatsaktivität ist. Das reine Schließen von aufgerissenen Finanzierungslücken ist
gleichbedeutend mit einem vollen „bail out“ und ermuntert nur zu ineffizientem
Budgetverhalten und zur Verschwendung von Ressourcen.
− Zwischenstaatliche Transfers sollten idealerweise frei von zyklischen Schwankungen sein - unabhängig von der Frage, ob subnationale Budgets stabil geführt werden sollen oder nicht. Dies ist erforderlich, damit sich regionale Aktivitäten unbeeinflußt von Sondereinflüssen in einem stabilen Rahmen entwickeln
können und damit ihr Augenmerk auf jene Budgetelemente gelenkt wird, die
von lokalen Entscheidungsträgern auch beeinflußt werden können: Steuern,
Ausgaben und Kreditaufnahme. Finanzzuweisungen können dabei einfacher
stabilisiert werden als Transfers in Form von Gemeinschaftsteuern.
− Um die Mittel aus Verbundsteuern zu glätten, ist gegebenenfalls ein Stabilisierungsschema erforderlich. Unter einem solchen Schema würde die subnationale Gebietskörperschaft ihr Anrecht auf Verbundsteuern in vollem Umfang behalten, allerdings würden Teile davon während eines Booms „sterilisiert“, um
während einer Rezession freigegeben zu werden.
− Eine Einengung des Steuerverbunds auf weniger konjunkturanfällige Steuern
löst das Problem der Verstetigung regionaler Ressourcen nicht, denn alle fiskalisch ergiebigen Steuern sind zugleich auch einkommenselastisch und damit
konjunkturanfällig. Eine solche Lösung würde überdies einen Anreiz für die
Zentralregierung bieten, sich auf diejenigen Steuern zu konzentrieren, die nicht
dem Verbund unterliegen, was das nationale Steuersystem verzerren muß. Die
Zentralregierung sollte freilich über bestimmte Steuern außerhalb des Verbunds
verfügen, um ein Instrument makroökonomischer Stabilisierung in der Hand zu
behalten.
Ein Transfersystem, das vertikale finanzielle Ungleichgewichte beseitigt, sich neutral hinsichtlich fiskalischer Anreize verhält und zugleich konsistent mit dem Gedanken einer regionalen Verteilungsgerechtigkeit sein kann, sollte nicht nur auf die
Standardisierung von Fiskalkapazität abstellen, sondern auch Standardbedarfe
und eventuell Kostenunterschiede bei der Erstellung öffentlicher Leistungen mit
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berücksichtigen.7 Zudem kann die Ausgestaltung der Transfers zyklisch neutral
und für die makroökonomische Stabilisierung förderlich konzipiert werden. Australien hat ein solches System für die ungebundenen Finanzzuweisungen an die
Staaten entwickelt (Spahn/ Shah 1995 und Rye/Searl 1996), aber das System ist
sicherlich erheblich zu ambitioniert und hinsichtlich der Informationserfordernisse
sehr aufwendig. Einfachere Kriterien mögen dabei Ergebnisse erzeugen, die ebenso effizient, verteilungsgerecht und stabilisierend wirken.
Wie bereits erwähnt, kann der zwischenstaatliche Finanzausgleich in der Bundesrepublik unter Einschluß der Finanztransfers der Zentralregierung weder als effizient, noch als verteilungsgerecht oder stabilisierend gelten. Insbesondere der
hohe „Steuersatz“ von 80 Prozent auf die eigene Finanzkapazität eines „reichen“
Landes im engeren Finanzausgleich, sowie die (möglicherweise selbstverschuldete) Finanzlücken schließenden Bundesergänzungszuweisungen zerstören jedweden
Zusammenhang zwischen regionaler Steuerlast und korrespondierender Leistungserstellung. Hinzu kommt, daß die deutschen Bundesländer keinerlei Spielraum für eigenständige Steuerpolitik haben. Auch kann ein Finanzsystem, das die
Rangordnung der Bundesländer hinsichtlich der Finanzkraft pro Einwohner nach
Umverteilung schlicht auf den Kopf stellt, kaum für sich beanspruchen verteilungsgerecht zu sein. Auch hinsichtlich der Stabilisierungsfunktion des öffentlichen Sektors muß es beunruhigen, wenn sich einzelne Bundesländer und Gemeinden in
Deutschland - besonders im Osten des Staatsgebiets - trotz höherer realer Finanzkraft pro Kopf in kurzer Zeit so stark verschulden konnten und eine beunruhigende Dynamik der Budgetentwicklung entstanden ist. Dies macht die Erfordernis von Budgetkoordinierung und -kontrolle auch für die Bundesrepublik deutlich
- nicht allein für die EU nach Schaffung der europäischen Währungsunion.
7
Budgetkoordinierung bei dezentralisiertem Staatssektor
Budgetkoordinierung bei dezentralisierter Regierungsgewalt hat in den letzten Jahren eine besondere Beachtung erfahren und zwar hauptsächlich als Folge des
7 Letzteres ist in der Bundesrepublik - insbesondere nach der deutsch-deutschen Einigung - zum Problem avanciert, da sich diese Kosten in West und Ost stark unterscheiden. In Geldeinheiten gemessene Transferströme gleicher Größenordnung
brauchen daher nicht notwendig auch in realen Leistungseinheiten gleich sein (siehe
Föttinger/ Spahn 1995).
335
Maastricht-Vertrags. Die EU-Mitgliedsländer mit einem besonderen Interesse an
der Stabilität der europäischen Währung sind besorgt darüber, daß die Europäische Zentralbank große Budgetdefizite von nicht-kooperierenden Mitglieder zu finanzieren hätte - direkt oder indirekt - und daß dadurch die Kontrolle über das
Geldangebot und damit über die Preisstabilität verloren ginge. Aus diesem Grunde
stellt der Maastricht-Vertrag auf die Unabhängigkeit der künftigen europäischen
Zentralbank ab und der Vertrag definiert darüber hinaus formale Kriterien für
Budgetdefizite und das Niveau der Staatsverschuldung. Letztere dienen der Koordinierung nationaler Fiskalpolitiken und der allgemeinen Stärkung von Fiskaldisziplin in Europa.
Die Befürchtungen, die Stabilität der künftigen europäischen Währung könne
durch verantwortungslose Regierungen in den Mitgliedsländern systematisch ausgehöhlt werden, muß aus der Sicht der Erfahrungen in anderen Ländern - etwa
den USA - als übertrieben gelten. Sie übersehen überdies ein wichtiges Faktum:
institutionelle Evolution. Im allgemeinen passen sich nämlich institutionelle und prozedurale Regeln als Folge von ökonomischen und politischen Transaktionskosten
an sich verändernde Gegebenheiten an. Das gilt in besonderem Maße auch für die
Budgetpolitik. Es steht zu erwarten, daß neue Formen der Budgetkoordinierung in
Europa entstehen werden, die eine effektivere Kontrolle der Staatsdefizite und
der öffentlichen Verschuldung ermöglichen und zugleich mit dem Prinzip der Subsidiarität kompatibel sind. Schließlich mögen auch bessere Sanktionsmechanismen
als die im „Stabilitätspakt” vereinbarten für Regierungen entwickelt werden, die
sich einer koordinierten Fiskaldisziplin in Europa entziehen wollen.8 In der Zwischenzeit bleibt das effektivste Koordinationsinstrument die gegenseitige Information und deren öffentliche Verbreitung.
Die Budgetkoordinierung mittels informeller Instrumente hat in der Bundesrepublik eine lange Tradition und ihren institutionellen Niederschlag im Haushaltsgrundsätzegesetz des Jahres 1969 gefunden. Allerdings mag es angesichts
der prozeduralen Unterschiede bei der Haushaltserstellung und -abwicklung zwischen den europäischen Nationen illusorisch sein, ein ähnliches Gesetz auf europäischer Ebene zu fordern. Freilich besteht künftig auf europäischer Ebene ein
Bedarf an formal harmonisierter Budgetklassifikation und an der konzeptionellen
Vereinheitlichung von Definitionen, auf die sich Budgetkriterien stützen. Noch sind
die in der Bundesrepublik geltenden Budgetprinzipien (Allgemeinheit, Einheit,
8 Solche Sanktionsmechanismen hat die Bundesrepublik im Verhältnis zu einzelnen
Ländern und deren Gemeinden noch zu entwickeln.
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Klarheit, Bruttoprinzip usw.) kein Allgemeingut in Europa. Die MaastrichtKriterien können also nur einen ersten Ansatz bieten. Auch sind konventionelle
kameralistische Budgetkonzepte höchst ungeeignet, finanzielle Verpflichtungen
längerfristiger Natur zu erfassen. Sie eignen sich daher in besonderem Maße zur
Manipulation.
Neuseeland hat - vorwiegend aus Gründen der Verbesserung des Informationsflusses und des Management des öffentlichen Sektors sowie der Stärkung der
Verantwortlichkeit von Politikern und Bürokraten - als erstes Land ein auf generell anwendbaren Prinzipien der kommerziellen Rechnungslegung beruhendes
Budgetkonzept eingeführt, das zwar hinsichtlich der Manipulation ebenfalls
Schwächen aufweist, aber dennoch besser geeignet ist, Leistungsströme zu definieren, als die herkömmliche Finanzierungsrechnung. Auch wäre zu überlegen, ob
nicht im Hinblick auf die internationale Vergleichbarkeit das Kapitalbudget von
der operationalen Seite des Haushalts getrennt zu betrachten ist, was im Hinblick
auf die Verschuldungskriterien angemessener wäre. Neuseeland unterhält neben
einem solchen Kapitalbudget auch eine Bilanz der Nettovermögensposition des
öffentlichen Sektors, was ebenfalls eine sinnvolles ergänzendes Instrument im
Budgetüberwachungsprozeß darstellen kann, da der Grad der Verschuldung ja
nicht unabhängig von der Bruttovermögensposition des Staates sein dürfte.
In jüngster Zeit wurde die Rechnungsführung öffentlicher Haushaltsführung
stark kritisiert und zwar im Hinblick darauf, daß sie die fiskalische Kontrolle erschwere und keine Möglichkeit der Effizienzmessung und -überwachung biete
(Buschor/Schedler 1994). Es wird zwar gesehen, daß die traditionelle Rechnungsführung auch ihre Stärken hat - indem sie beispielsweise eine systematische
Präsentation von Politik und der hierfür erforderlichen Ressourcen erlaubt; jedoch
werden auch eine Reihe von Nachteilen hervorgehoben, die nur durch eine strikte
Anwendung kaufmännischer Prinzipien der Rechnungslegung behoben werden
können, so weit dies für den öffentlichen Sektor möglich ist. Auch hier bildet der
Fiscal Responsibility Act Neuseelands einen interessanten Reformansatz. Danach
soll das Budget
− die Nutzung von Ressourcen in der gleichen Weise als Kosten erfassen, wie in
jeder privaten Unternehmung;
− das Niveau gegenwärtiger Verpflichtungen hinsichtlich ihrer finanziellen Auswirkungen auf künftige Budgets und künftige Generationen darstellen;
− eine gewisses Maß an Effektivitätskontrolle auf der Basis von Kosten für
Dienstleistungen ermöglichen; und
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− die Nettovermögensposition der öffentlichen Hand auf allen ihren Entscheidungsebenen darstellen.
Neuseeland hat diese Grundsätze weitgehend verwirklicht und gilt heute als Pionier auf dem Gebiet der Anwendung von kommerziellen Budgetprinzi-pien im öffentlichen Sektor. Selbst die Nutzung von öffentlichem Kapital wird (als Zinsen
und Abschreibungen auf Gebäude o.ä.) in Rechnung gestellt, um Anreize dafür zu
setzen, mit öffentlichem Kapital sparsam umzugehen. So müssen die einzelnen
Abteilungen des öffentlichen Sektors alle ihre Kosten in einer Form budgetieren
als wären sie private Unternehmen. Alle Transaktionen zwischen Abteilungen
werden auf der Grundlage einer „arm's length“-Kostenkalkulation abgerechnet
und vergütet. Dabei hat jede Abteilung die Möglichkeit, Güter und Leistungen
auch von anderer Stelle - insbesondere vom privaten Sektor - zu erwerben. Die
Abteilung, die eine Leistung bezieht, zahlt auch dafür (nicht - wie sonst üblich das verantwortliche Ministerium). Damit findet der Leistungsverzehr einer Abteilung seine volle Entsprechung in ihrer Rechnungslegung. Weiterhin werden die
Abteilungen der öffentlichen Hand dazu angehalten, ihre Kosten den Leistungen
bzw. dem Output gegenüberzustellen, wie dies in der privaten Kostenrechnung
der Fall ist. Auch können so Leistungen zwischen verschiedenen Abteilungen und
zwischen dem öffentlichen Sektor auf der einen und dem privaten Sektor auf der
anderen vergleichbar gemacht werden.
Eine weitere Neuerung der Haushaltspolitik ist die Trennung zwischen Regierungsgewalt (governance) und Management. Das Setzen von politischen Richtlinien und Kriterien der Leistungserbringung sowie des finanziellen Rahmens, in
dem diese stattzufinden hat, wird von der eigentlichen Implementierung getrennt.
Damit wird ein ähnliches Verhältnis simuliert, wie es in der privaten Unternehmung
zwischen dem Board und dem Direktor besteht. Aufgabe des Direktors einer
Abteilung der öffentlichen Hand ist es, im Rahmen der ihm gegebenen Ressourcen
einen vorgegebenen Output (Leistungsniveau und -qualität) möglichst kostengünstig zu erstellen. Was die vermögenswirksame Zurechnung (ownership) angeht, so
hat dieses Modell dazu geführt, daß die Kontrolle über alle Inputs (Personal und
Kapital) fast vollständig auf die ausführenden Abteilungen übergegangen ist. Diese
habe dadurch einen hohen Grad an Autonomie durch Delegation von Verantwortung innerhalb des öffentlichen Sektors erreicht (entsprechend dem PrinzipalAgenten-Ansatz) (Dale/Ball 1996).
Ein anderes Instrument der Haushaltsführung ist das Kapitalbudget, das es in
einigen europäischen Ländern bereits gibt (Luxemburg), nicht aber in der Bundes-
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republik. Dadurch kann die Investitions- und Vermögensrechnung, die ja in erster
Linie im Zusammenhang mit der Staatsverschuldung zu sehen ist, vom operativen
Teil sowie von den staatlichen Transfers getrennt betrachtet werden. Auch die
Mittelfristige Finanzplanung stellt ein wichtiges Instrument der Haushaltsführung
dar, das in der Bundesrepublik auf dem gleichen Gedanken der Globalsteuerung
und makroökonomischen Kontrolle entwickelt wurde. Auch dieses Instrument
bedarf einer Weiterentwicklung bzw. Ergänzung in einer Situation, in der die Budgets zunehmend von Leistungsgesetzen eines Wohlfahrtstaates bestimmt werden,
deren finanzielle Auswirkungen offen und nur schwer zu revidieren sind. Solche
Gesetze tendieren dazu, einen rechtlichen Leistungsanspruch an Hand von objektiven Leistungskriterien zu begründen, die ohne eine genaue Vorstellung über die
längerfristigen finanziellen Konsequenzen verabschiedet werden. Selbst da, wo
diese Konsequenzen klarer erkennbar sind - wie etwa bei den Ansprüchen der
Alterssicherung - tendieren Politiker dazu, diese zu unterschätzen, weil sie jenseits
der Dauer ihres politischen Mandats liegen. Die Diskussion um die Sicherheit der
Renten in der Bundesrepublik bietet hierzu ein anschauliches Beispiel.
Rechnungslegung zwischen Generationen (generational accounting) ist ein weiteres Instrument der Budgetpolitik, das in jüngster Zeit besondere Beachtung erfahren hat (Auerbach et al. 1994, Sturrock 1995). Mit Hilfe dieser Rechnungslegung wird versucht, die Nettoverteilung öffentlicher Ressourcen zwischen Generationen zu evaluieren und die längerfristigen Konsequenzen von Fiskalpolitik deutlich zu machen. Ein zentrales Konzept ist hierbei das fiskalische Residuum. Der
Gegenwartswert von zu erwartenden Lebenstransfereinkommen wird für jede Alterskohorte dem Gegenwartswert ihrer Steuern bzw. Abgaben gegenübergestellt.
Dieses Verfahren dient dazu, den Grad der Umverteilung zwischen den Generationen zu messen, und es erlaubt, die expliziten und impliziten Lasten des Wohlfahrtssystems zu veranschlagen, die auf künftige Budgets aufgrund von vorhandenen Leistungsansprüchen zukommen. Dies gilt in besonderem Maße für die Systeme der Alterssicherung, die stark von einer demographisch bedingten Komponente bestimmt werden (Kuné 1993/Chand 1996, nach International Monetary
Fund 1996). Würde man auf diese Weise allein die Nettoverpflichtungen (Barwert der Leistungen abzüglich Barwert der Beiträge) der Alterssicherung in der
Bundesrepublik auf dem derzeitigen Rechtsstand budgetieren, so müßte das
Maastricht-Kriterium für die Staatsverschuldung nicht 60 Prozent des Bruttosozialprodukts betragen, sondern vermutlich eher auf 160 Prozent heraufgesetzt werden, um der Situation einigermaßen gerecht zu werden. Dies stellt nicht nur die
quantitative Dimension der Maastricht-Kriterien in Frage, sondern reflektiert
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zugleich auch eine prekäre und kaum haltbare Budgetposition, die eine drastische
Anpassung von Leistungsgesetzen erforderlich macht und um so mehr Erfolg verspricht, je früher sie begonnen wird.9
Es ist unbestritten, daß solche Rechnung die traditionelle Haushaltsrechnung ergänzt um die vorgenannten Reformelemente - nicht ersetzen können. Fiskaldisziplin muß auf der Grundlage von harten finanziellen Daten ausgeübt werden.
Leistungsbezogene Rechnungslegung sowie Kontenführung zwischen den Generationen kann lediglich subsidiär eingesetzt werden. Aber diese Instrumente sind eine wichtige Ergänzung zu den vorhandenen Kontrollverfahren öffentlicher Budgets, die etwas über die längerfristige Wirkung von Gesetzgebung aussagen können. Zudem bieten sie Ansatzpunkte für eine mikroökonomisch orientierte Budgetpolitik, die auf eine zielgerechte und effiziente Leistungserstellung im öffentlichen Sektor abstellt.
8
Zusammenfassung
Die Vorstellung, daß Dezentralisierung von Regierungsgewalt eine Gefährdung der
makroökonomischen Stabilität darstellt, ist weitverbreitet und findet ihre Begründung in der konventionellen Theorie des Finanzföderalismus. Die theoretische
Überprüfung dieser These hat jedoch eine Reihe von Schwächen identifiziert, und
es ist offenkundig, daß keynessche Globalsteuerung zu einer Überbewertung der
Rolle des Zentralstaats bei der makroökonomischen Steuerung geführt hat. Sieht
man zentralisierte Stabilisierungspolitik als ein nationales Versicherungsmodell an,
so treten die Schwächen einer solchen Politik im Vergleich zu einer dezentral geführten besonders deutlich hervor.
Stabilisierungspolitik beginnt schon bei der Zuweisung von Einnahme- und
Ausgabekompetenzen auf öffentliche Entscheidungsträger. Es ist sinnvoll - und mit
der Theorie des Finanzföderalismus begründbar -, subnationalen Gebietskörperschaften Funktionen zuzuweisen, die mit einer gewissen Regelmäßigkeit und Stetigkeit anfallen. Das stetige Verhalten von regionalen Budgets wirkt dann wie ein
9 Der amerikanische Gesetzgeber hat diese prekäre Situation bereits Mitte der achtziger
Jahre zum Anlaß genommen, das Rentenzugangsalter um die Jahrhundertwende schrittweise heraufzusetzen - mit erheblichen Entlastungen künftiger Budgets der öffentlichen
Haushalte und Unternehmen.
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eingebauter, zyklisch neutraler Stabilisator und jedwede weitere Intervention zur
Stabilisierung kann der Zentralregierung überlassen werden. Ist dies nicht der Fall,
muß Flexibilität in der Haushaltsführung regionaler Autoritäten gewährleistet sein
und zusätzlich Koordinationsmechanismen eingerichtet werden. Besondere Beachtung verdient in diesem Fall die Verschuldung subnationaler Gebietskörperschaften.
Das Nichteingreifen des Zentralstaates (bzw. der Zentralbank) im Falle von
Zahlungsunfähigkeit nachgeordneter Gebietskörperschaften ist eine unverzichtbare
Voraussetzung dafür, daß die Kapitalmärkte Risiken der Kreditvergabe richtig
einschätzen können. Nur wenn dies den Kapitalmärkten glaubhaft vermittelt werden kann, können Ineffizienzen subnationaler Verschuldung verhindert werden.
Diese Voraussetzung ist in der Bundesrepublik Deutschland nicht gegeben.
Eigene Einnahmen sind die Grundpfeiler fiskalischer Dezentralisierung, aber Finanzzuweisungen oder Verbundsteuern sind zur Ergänzung regionalen Steuerpotentials unentbehrlich. Jedes zwischenstaatliche Transfersystem muß in einer Weise konzipiert werden, daß es möglichst wenig mit dem Prinzip der Verantwortlichkeit kollidiert. Transfers sollten sich an Standardkriterien ausrichten, die nicht
durch strategisches Verhalten der Empfänger beeinflußt werden können. Es erlaubt die Finanzierung durch Steuern zumindest „an der Grenze“, was Grundvoraussetzung für eine effiziente Gestaltung von Staatsaktivität ist. Ein Transfersystem
sollte nicht nur auf die Standardisierung von Fiskalkapazität abstellen, sondern
auch Standardbedarfe und eventuell Kostenunterschiede bei der Erstellung öffentlicher Leistungen berücksichtigen. Der zwischenstaatliche Finanzausgleich in der
Bundesrepublik kann unter diesen Aspekten weder als effizient, noch als verteilungsgerecht und stabilisierend gelten.
Budgetkoordination bei dezentralisiertem Staatssektor kann trotz gewisser
Kosten dazu beitragen, die finanzpolitische Stabilität eines Landes zu erhöhen. Es
steht dabei zu erwarten, daß neue Formen der Budgetkoordinierung in Europa
entstehen werden, die eine effektivere Kontrolle der Staatsdefizite und der öffentlichen Verschuldung ermöglichen. In der Zwischenzeit bleibt das effektivste Koordinationsinstrument die gegenseitige Information.
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