VERWALTUNGSRAT eí nbar ist".

INTERNATIONALES
ARBEITSAMT
VERWALTUNGSRAT
GB.21S/SC/4/J
215. 'Pagung
(;fmr,
I.'obruar'-Miir¡.:
.1 'Jill
Ausschu~ fUr die Geschaftsordnung und die DurchfUhrung
der Ubereinkommen und Empfehlungen
Vierter Punkt der Tagesordnung
nAS VERHALTNIS ZWISCHEN RECHTEN UND PFLICHTEN AUF GRUNDDER
", ,"VERFASSUNG DER IAO UND RECHTEN UND PFLICHTEN AUF GRUND VON
'VERTRAGEN tlBERDIE ERRICHTUNG REGIONALER GRUPPIERUNGEN
,,: l
1. Aúf:der letztenTagu.rigdes'Verwaltungsrats
auSertendle'~rbeltgebervertreter des Ausschusses ihre grundsatzl1che Besorgnis Uber bestimmte'rechtliche und
praktische Aspekte des Verhaltnisses zwischen Rechten -und !lflich,tanauf Grund der
Verfassung der 'IAO und Rechten undPflichten auf Grund von Vertfagen Über die Errichtung regionaler Gruppierungen, wi,e des Vertrags von Rom. Es wurde vereinbart,
daS dasAmtïn"einer
Vorlage die potentiellen Problembereiche:' d.h. die Bereiche,
in denen'dié belden Rechtssysteme kollidieren - sowie die MéSglichkeiten aufzeigen
Bollte, die einschlagige Regeln der IAO flirdie LéSsung offensichtlicher Konflikte
bieten. Der Regierungsvertreter der UdSSR forderte ferner, daS der AusschuS in der
Vorlage liberetwaige formelle oder informelle Gesprache liber diese Fragen zwischen
dem Amt und den Organen der Europaischen Gemeinschaften informiert werden sollte.
2. Obwohl die Frage ganz allgemein zur Sprache gebracht wurde" war zweifellos
beabsichtigt, die Probleme zu prlifen, die sich ergeben, wenn, wie dies bei den Europaischen Gemeinschaften der Fall ist, die Befugnisse zur Verhandlung Uber internationale Vertrage in bestimmten Bereichen und zum ~bschluS solcher Vertrage von den betreffenden Staaten auf die regionale Gruppierung libertragen wurden.
3. Niemand vertrat die Ansicht, daS Artikel 51 (Vereinbarungen zur Anderung
multilateraler Vertrage, die nur zwischen einigen Parteien getroffen werden) oder
Artikel 58 (Aufhebung der Wirkung eines multilateralen Vertrags durch eine Vereinbarung, die nur' zwischen einigen Parteien getroffen wird) der Wiener Konvention liber
das Staatsvertragsrecht irgendeinen EinfluS auf die Rechte und Pflichten auf Grund
der Verfassung der IAO oder einschlagi~er Ubereinkommen, wie des Übereinkommens
Nr. 144 Uber dreigliedrige Beratungen (internationale Arbeitsnormen), 1976, haben
kèinnten. In dieser Vorlage wird davon ausgegangen, daB, um die Formulierung in der
Konvention zu verwenden, "eine Abweichung von lOen einschlagigen Bestimmungen der
rAO-Texte7 mit der wirksamen DurchfUhrung des 1wecks und Ziels des Vertrags unvere nbar
í
ist".
- 2 -
I. Bestimmung der Prob1embereiche
A.
Ausarbeitung internationaler
Arbeitsnormen
4. FUr die Ausarbeitung internationaler Arbeitsnormen gelten Artikel 14 AbBatz 2 der Verfassung der IAO sowie Artikel 38 und 39 der Geschaftsordnung der Konferenz. FUr die Uinder, die das Übereinkommen Nr. 144 ratifiziert haben, gilt auch
Artikel 5 Absatz 1 a) dieses tlbereinkommens.
5. Die Verfassung schreibt die Befragung der Mitgliedstaaten vor. Artike1 38
und 39 der Geschaftsordnung regeln die Einzelheiten dieses Befragungsverfahrens. Es
erhebt sich nun die Frage, ob unter bestimmten Umstanden die Organe einer regionalen Organisation anstel1e der Mitgliedetaaten oder zusatzlich zu diesen antworten
kannen. Im Zusammenhang mit den vorbereitenden Arbeiten fUr das übereinkommen
(Nr. 153) Uber die Arbeits- und Ruhezeiten (StraBentransport), 1979, sah das Amt
in der Geschaftsordnung kein Hindernis dagegen, daB eine Gruppe von Regierungen ein
Organ wie die Kommission der Europaischen Gemeinschaften ermachtigte, fUr sie gemeinsam zu antworten. Die Antwort wurde fUr die Zwecke der lAO aIs Antwort der Regierungen behande1t. Wenn die Mitg1iedstaaten se1bst antworten, kann eine zusatzliche Antwort eines solchen Organs in den Berichten an die Konferenz, in der gleichen
Weise berUckaichtigt werden, wie die Antwort einer anderen amtlichen internationalen Organisation, die auf Grund ihrer Funktionen ein Interesse an dem Gegenstand
der vorgeachlagenen internationalen Normen hato
6. Ea ist die verfaaaungsmal3ige ..
,Praxia der IAO, daB die mal3gebenden VerM.nde
der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer'im' Zusammenhang mit der Eratel1ung der Antworten der Regierungen befragt werden. FUr Staaten, die das Übereinkommen Nr. 144 ratifiziert haben, ist eine solche Befragung obligatorisch. Die Befragung solI normalerweise zu einer koordinierten Antwort des Landes fUhren, statt zur gesonderten Übermittlung der Ansichten der Regierung,derArbeitgeber
und der Arbeitnehmer an das
IAA. Tatsachlich werden den Antworten der Mitgliedslander beigegebene Beinerkungen
der Nicht-Regierungsgrupp~ninden,Kon1:er~n2ibEtr1chten nicht zusanimengefaBt. Es
konnte zwar beachwerlich, aollte aber durchaua m5g1ich a~in, die Ergebniaae der Befragungen einzelner Lander auch in einer einzigen Antwort fUr eine Reihe von Mitgliedstaaten zu berUcksichtigen. Allerdingaiat die Ansicht vertreten worden, daB
es zur umfassenderen Information des Internationalen Arbeitaamtea zweckm~ig ware,
wenn die Anaicht.en nationaler Arbe,itgeber~. und Arbei tnehmer,verbande einer aolchen
AntwortbelgebEü)en wU.rden.. ,",. ..,.';',~;;:'.~.'
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7. lm zûèâmmenhang mi"t,d~n:Vorb'I'ej.t~~u.beiten '~ilmtib~~~iIikommenNr. 153:hat
die Kommission,c1er EuropaiachMGemeillt!!çhàften.die Arbeitgèber- ,und Arbeitnehmerorgane befragt, d,ie Gremien der Gemeirischáften beraten. Sowei t eine' solche Befragung nichtanatelle der im vorstehend~n Absatz genannten Befragung erfolgt, verurSacht aie keine Probleme in bezug auf die Regeln der IAO.
8. Die Geschaftaord.nung sieht Fristen fUr die Befragung dar Regierungen vor.
Diese Frlsten kannen verlangert werden, wenn bestimmte Lander, z.B. Bundesstaaten,
Schwierigkeiten haben, sie einzuhalten. Es dUrfte zweckmal3ig sein, eine solche Verlangerung auch für die Falle vorzusehen, in denen die Auaarbeitung von Antworten
aUf Grund ~er internen Rechtsvorachriften einer regionalen Gruppierung ein besonders komplexer Vorgang iat.
B.
PrUfung Md Annahme internationaler
Arbeitsnormen
9. FUr die Prüfung und Annahme internationaler Arbeitsnormen gelten Artikel 19
Absatz 1 bis 3 der Verfassung und Artikel 40 der Geschaftsordnung der Konferenz.
Auch Artikel 4 der Verfassung und Artikel 14 und 56 der Geschaftsordnung betreffend
die Rechte von Delegierten2 der Mitgliedstaaten und Vertretern amtlicher internationaler Organisationen auf der Konferenz sind von Bedeutung.
,
10. Nach diesen Beatimmungen kann die jeweilige Stellung der Delegierten (oder
Berater) von Mitgliedataaten, die einer regionalen Gruppierung angehoren, und der
'Tertreter solcher Gruppierurigen,die an der Konferenz auf Grund, einer BeziehungsVereinbarung oder einer beaonderen Einladung teilnehmen, wie folgt zusammengefaBt
'tIerden:
1 lm FaU
f
de s
besonderen Abanderungsverfahrens
Artikel 44 od.erArtikel 45.
2 Unter bestimmten Umstanden genieBen Berater der Mitgliedstaaten die betrefenden Rechte.
- 3 -
a)
Deleeierte (oder Berater) und Vertreter sind berechtigt, in AusschuS- und Plenarsitzungen das Wort zu ergreifen. Nichts hindert die Delegierten mehrerer
Mitgliedsregierungen
daran, einen Sprecher zu ernennen, bei dem es sich um
einen dieser Delegierten oder den Vertreter der betroffenen regionalen Gruppierung handeln kann. Nach den Regeln der IAO kann keine regionale Vereinbarung
dem Delagierten aines Mitgliedstaates
das Recht nehmen, zusatzlichzueinem
Sprecher das Wort zu ergreifen.
b)
Das Recht, Anderungsantrage
zu vorgeschlagenen
Texten vorzulegen, is~ normalerweise auf Delegierte (oder Berater) beschrankt. Bei der Prüfung des Übereinkommens Nr. 153 sah das Amt jedoch in der Geschaftsordnung
keine Hinderungsgründe
dafür, daE eine Gruppe v9.n Regierungsdelegierten
einen Vertreter eines regionalen Organs ermachtigte, Anderungsantrage
in ihrem Narnen zu unterbreiten. Solche Anderungsantrage
wurden so behandelt, als waren sie von den betreffenden
Regierungsdelegierten
unterbreitet worden.
e)
Nur die Delegierten (oder Berater) sind stimmberechtigt.
Artikel 4 Absatz 1 der
Verfassung dUrfte so auszulegen sein, daS ihre Stimrnrechte einzeln ausgeübt
werden müssen.
c.
Vorlage
an die zustandige
Stelle
11. Artikel 19 Absatz 5 b) und c), 6 b) und c) und 7 d) i) und ii) der Verfassung behandeln die Vorlage von Übereinkommen und Empfehlungen an die zustandige Behorde. Die einschlagige verfassungsmaSige
Praxis wird in dem Memorandum über diese
Verpflichtung, in der vom Verwaltungsrat
1980 revidierten Fassung, behandelt.
12. Die zustandige Stelle ist das Organ, das bevollmachtigt ist, Rechtsvorschriften zu erlassen oder andere MaSnahmen zur Durchflihrung der betreffenden Übereinkommen oder Empfehlungen zu treffen. Soweit auf Grund der Vereinbarungen zwischen
den Mitgliedstaaten
einer regionalen Gruppierung ein Organ dieser Grup'pierung bevollmachtigt ist, Rechtsvorschriften
fUr den Gegenstand eines bestimmten Ubereinkommens
oder einer bestimmten Empfehlung zu erlassen, dUrfte es keine Hinderungsgründe
daflir
geben, daS die verfassungsmaSige
Vorlage des Textes an dLeses Organ erfolgt.
13. Gleichzeitig
sind einige Nèbenbestimmungen
zu berUcksichtigen:
a)
In dem 1980 neugefaSten Memorandum heiSt es, daE, soweit ein anderes Organ ~ls
die nationale gesetzgebende Versammlung gesetzgeberische
Vollmachten hat, "Ubereinkomrnen und Empfehlungen aueh der gesetzgebenden Versammlung selbst vorgelegt
werden sollten, um das zweite Ziel der Vorlage zu erreiehen, namlich die Informierung und Mobilisierung der éiffentlichen Meinung".
b)
Da Artikel 19 der Verfassung eindeutig darauf abzielt, einen BesehluS der zustandigen Stellen herbeizufUhren,
heiSt es im Memorandum ferner, der Vorlage
"soll~stets
eine Erklarung oder Vorsehlage beigegeben sein oder folgen, worin die Ansiehten der Regierung liber die in bezug auf die Urkunden zu treffenden MaEnahmen dargelegt werden". Es ist méiglich, daS in einem Fall, in dem ein
Organ einer regionalen Gruppierung die gesetzgebende Vollmacht hat, die Zustandigkeit für die Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens
oder andere MaSnahmen
ebenfalls bei einem Organ der Gruppierung liegt. In einem solehen Fall dürfte
es die l'Undestverpflichtung der Mitgliedstaaten
nach der Verfassung der"TAO
sein, MaEnahmen zu treffen, um zu gewahrleisten, daS ihrer Vorlage von Ubereinkommen und 1'mpfehlungen an die "zua'tând í.ge Stelle" rasch eine Er-kLâr-ung oder
Vorschla.ge des Organs folgen, das bevollmachtigt ist, Gesetzgebungs- oder sonstige MaSnahmen einzuleiten.
e)
Das Übereinkommen Nr. 144 sehreibt Beratungen mit den maEgebenden innerstaatlichen Verbanden der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer Uber die yorschlage vor,
die der zustandigen Stelle im Zusammenhang mit der Vorlage von Ubereinkommen
und Empfehlungen zu unterbreiten sind. Soweit diese Vorsehlage von einern anderen Organ aIs den Regierungen der Mitglied.staaten, die das Ubereinkommen ratifiziert haben, unterbreitet werden, werden Mittel und Wege gefunden werden mlissen, d1eser Verpflichtung zu entsprechen.
d)
Die Mitgliedstaaten
sind nach der Verfassung verpflichtet, den Generaldirektor
über die MaEnahmen, die sie getroffen haben, um Urkunden der zustandigen Stelle
vorzulegen, sowie Uber die von dieser Stelle get:offenan Maanahm~n zu unte:richten. Es erscheint moglich, daS eine Gruppe von M1.tgliedstaaten e1.n Organ elner
regionalen Gruppierung ermachtigt! den,Generaldirek~or
~n ihrem Namen zu informieren. Auf jeden Fall müssen Koplen dleser Benachrlchtlgungen
den maEgebenden
Verbanden der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer libermittelt werden.
- 4 -
D.
RatifiZierunf internationaler
ArbeltaUbere nkommen
14. Die Ratifizierung internationaler Arbeitsübereinkommen
Absatz 5 d) der Verfaasung der rAD behandelt. Diese Bestimmung
ausgelegt worden, daB nur Mitgliedstaaten
solche Ubereinkommen
wird in Artikel 19
ist bisher stets so
ratifizieren kënnen.
15. Ein Problem entsteht, wenn, wie dies bei den Europaischen Gemeinschaften
der Fall ist, die einer regionalen Gruppierung angehërenden Mitgliedstaaten
die Befugnis zum AbschluB bestimmter Vertrage der Gruppierung übertragen haben. Da nach
dem Recht der Mitgliedstaaten
bestimmt wird, in welcher Weise sie sich auf Grund
internationaler Verpflichtungen
binden, ist das Amt der Ansicht, daB einzelne Mitglieder dem rAA mitteilen kënnen, daB sie aIs Mitglieder durch Verpflichtungen
gebunden sind, die sie auf Grund eines dem lAA von einem Organ der regionalen Gruppierung zur verbindlichen Eintragung für diese Mitglieder mitgeteilten Ratifizierungsaktes übernommen haben. Ob andererseits die Befugnis zur Ratifizierung innerha lb der regionalen Gruppierung von dem nach dem Recht der Gruppierung normalerweise zustandigen Organ auf die betreffenden Mitgliedstaaten
übertragen werden kann,
1st eine Frage, die nach dem Recht der Gruppierung zu entscheiden ist.
16. Hiermit verbunden ist die Frage, ob es mit Verpflichtungen
im Zusammenhang
mit der rAD vereinbar ist, wenn im Fall der Vertragakompetenz
einer regionalen Gruppierung ein einzelner dieser Gruppierung angehërender Mitgliedstaat ein Ubereinkommen nur ratifizieren kann, wenn dies aIle der Gruppierung angehorenden Mitglied~taaten tuno VerfassungsmaBig
h~gt die Beantwortung dieser Frage davon ab, ob "ein
ltbereinkommen ••• die Zustimmung der Stelle oder der Stellen, in deren Zustandigk:eit die Angelegenheit fiillt" findet. Wenn das als "zustandige Stelle" anerkannte
Organ der Gruppierung seine Zustimmung nicht erteilt, kann keineVerpflichtung
zur
Ratifizierung bestehen. Gleichzeitig ist vom Standpunkt der umfassenderen Interessen, denen die Organisation dient, zu hoffen, daS die Ratifizierung von Übereinkommen durch Mitglieder, die einer regionalen Gruppierung angehëren, nicht durch die
Opposition eines einzelnen Mitglieds oder einer kleinen Zahl von Mitgliedern innerha lb des zustandigen Organs der Gruppierung unmoglich gemacht wird.
E.
Durchführung
internationaler
Arbeitsnormen
17. Artikel 19 Absatz 5 d) und e), 6 d) und 7 b) iV) und v), Artikel 22 und 23
und Artikel 24 ff der Verfassung der IAO behand.eln verschiedene Aspekte der DurchfÜhrung internationaler Arbeitsnormen. Für die Staaten, die das Übereinkommen Nr. 144
l'atifiziert haben, ist auch Artikel 5 Absatz 1 e) und d) von Bedeutung.
18. Was ein ratifiziertes Ubereinkommen betrifft und unabhangig davon, in w~lcher Fo rrn eine Ratiflkationsurkunde
dem rAil übe rm.ítte 1t wurde, so sind die Mi tgliAd8taaten nach der Verfaasung verpflichtet, "die erforderlichen Mai3nahmen zur DurchfUhrung der Bestimmungen des betreffenden llbez-e í.nkommens" zu treffen. J~s darf angeIlommen werden, daf3 eine regionale lntegrierung in diesem Stadium keine ernsthafte
Reeintrachtigung der Verantwortung der einzelnen Staaten für die DurchfUhrung der
NOl'men in ihrem Gebiet bedeutet. Die Tatsache, daf3 die Gesetzgebungskompetenzen
auf
regionaler Ebene liegen ~onnen, kënnte zu Schwierigkeiten führen, ..
falls die Gesetze,
auf deren Grundlage· ein Ubereinkommen ratifiziert wurde, von den Uberwachungsorgahan für unzulanglich gehalten oder wahrend der Gültigkeit der internationalen VerPflichtung geandert werden. In einem solchen Fall dürfte es die Pflicht der betroffenen Mitgliedstaaten
sein, MaBnahmen innerhalb der regionalen Gruppierung zu treffen, um die erforderlichen Anderungen der ·Gesetze herbeizufUhren.
19. Nach der Verfassung h~ben die Mitgliedstaaten verschie~ene Berichtspflichten in bezug auf ratifizierte Ubereinkommen, nichtratifizierte
Ubereinkommen und
Empfehlungen. Es dürfte keinen Grund dafür geben, warum staaten, die einer regionalen Gruppierung angehëren, diesen Pflichten nicht nachkommen sollten, selbst wenn
das einschlagige Recht, über das Bericht erstattet wird, das Recht der Gruppierung
ist. Ebenso kënnten diese Staaten ein Organ der Gruppierung ermachtigen, Telle der
von ihnen vorzulegenden Berichte, die von der Gruppierung getroffene MaBnahmen betreffen, zu erstellen und dem IAA zu übermitteln. Featzuhalten iat, daS das Obereink:ommen Nr. 144 die staaten, die es ratifiziert haben, verpflichtet, mit den maBgebenden innerstaatlichen Verbanden der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer Beratungen über
~l'agen lm Zusammenhang mit Berichten liber ratifizierte Ubereinkommen und, in geeigneten Zeitabstanden, über Maf3nahmen zur Forderung der Durchführung bzw. der Ratifizierung von nichtratifizierten
Übereinkommen und von Empfehlungen zu führen. Nach Artikel 23 der Verfassung müssen ferner Abschriften aller Berichte den betreffenden Orgahisationen zugestellt werden, die dazu Stellung nehmen kënnen.
- 5 -
20. Artikel 24 und 26 der Verfassung sehen die Moglichkeit von Beschwerden und
Klagen gegen einen Mitgliedstaat darUber vor, daf3 er die Durchführung eines Obereinkommens, dem er beigetreten ist, nicht in befriedigender Weise sichergestellt hato
Diese Mog1ichkeit kann von keiner regionalen Vereinbarung über die Art und Weise,
in der die internationale Verpf1ichtung entsteht, beeintrachtigt werden. Soweit die
behauptete Nichteinhaltung auf unzulanglichen regionalen Rechtsvorschriften
beruht,
dürfte es, wie in Absatz 18 ausgefUhrt, Sache des Mitgliedstaates oder der Mitgliedstaaten sein, die ..
erforderlichen MaEnahmen innerhalb der regionalen Gruppierung zu
treffen, um eine Anderung der Rechtsvorschriften
herbeizuführen.
21. Die Vereinbarung zwischen der IAO einerseits und der Europaischen Wirtschaftsgemeinschaft
sowie der Europaischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl andererseits sehen Vorkehrungen vor, um eine enge Zusammenarbeit und Verbindung zwischen
Angehorigen der Organisationen zu gewahrleisten. GemaE dieser Bestimmung gibt es
zwischen diesen Angehorigen regelmaf3ige Kontakte. Im Verlauf des Jahres 1979 und im
Januar 1980 fanden Tagungen statt, bei denen einige der in dieser Vorlage behandelten Fragen geprüft wurden. Hauptzweck dieser Tagungen war die umfassendere Informierung beider Seiten in bezug auf die Erfordernisse ihrer jeweiligen Rechtsvorschriften, um Losungen auszuarbeiten, die diese Vorsehriften miteinander in Einklang bringen und ihre Einha1tung gew~rleisten.
22. Die verschiedenen vorgenannten Fragen wurden im Laufe d.ieser Ge spr-âche erwahnt, und insbesondere wurde wiederholt und nachdrUcklich auf die Befragung innerstaatlicher Arbeitgeber- und ArbeitnehmerverbMnde
hingewieaen, eingehend behandelt
wurden aber nur die Vor1age an die zustandigen Stellen und die Ratifizierung. In
bezug auf die Frage der Ratifizierung bestatigten die Angehorigen der Kommission,
daE innerhalb der Gemeinschaften die tlbertragung der Ratifizierungsbefugnis
von
einem Gemeinsehaftsorgan
auf die Mitgliedstaaten nicht moglich sei. Inzwiachen
scheint es jed.oeh, daE diese Anaicht von den betroffenen,Mi tgliedstaaten in Frage
gestellt wird. Die vom Amt vorgetragenen Ansichten waren die gleichen, die in dieser
Vorlage dargelegt werden. Man war sieh darüber einig, daE die erarbeiteten SehluEfolgerungen in bezug auf mogliche Losungen unverbindlich seien und insbesondere von
den betroffenen Regierungen geprUft werden müEten.
Genf, den 12. Januar 1981