Staatliche Beihilfen

Europäische Kommission - Factsheet
Staatliche Beihilfen: Genehmigung der Rekapitalisierung der Caixa General
de Depósitos (CGD) durch Portugal seitens der Kommission- Art und Weise
der Anwendung der Vorschriften auf Bankrekapitalisierungen
Brüssel, 10. März 2017
Staatliche Beihilfen: Genehmigung der Rekapitalisierung der Caixa General de Depósitos
(CGD) durch Portugal seitens der Kommission- Art und Weise der Anwendung der
Vorschriften auf Bankrekapitalisierungen
1. Wie können Banken ihre Eigenkapitalposition im Sinne der derzeitigen EU-Vorschriften
stärken?
Eine Bank kann ihre Eigenkapitalposition auf verschiedene Art und Weise stärken:
a) Eine Bank kann sich Kapital über den Markt oder durch andere private Mittel beschaffen. Dies
würde nicht unter die EU-Beihilfenkontrolle fallen.
So billigten beispielsweise Anteilseigner der italienischen Bank UniCredit im Februar 2017 eine
Rekapitalisierung in Höhe von 13 Mrd. EUR aus privaten Mitteln.
b) Ein Mitgliedstaat kann marktüblich intervenieren. Diese Form fällt ebenfalls nicht unter die EUBeihilfenkontrolle. Eine staatliche Intervention ist marktüblich, wenn ein markwirtschaftlich handelnder
Kapitalgeber sie zu den gleichen Bedingungen ausführen würde.
Ein Beispiel für eine marktkonforme Intervention zugunsten des Banksektors ist die ungarische
Vermögensverwaltungsgesellschaft MARK, der solvente Finanzinstitute in Ungarn auf freiwilliger Basis
notleidende Kredite zum Markpreis verkaufen können.
c) Benötigt eine Bank Eigenkapital und ist dies nicht in voller Höhe über private Mittel zu beschaffen,
kann ein Mitgliedstaat vorbehaltlich der EU-Vorschriften intervenieren (insbesondere der Richtlinie
über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstitutenund der EU-Beihilfevorschriften).
2015 genehmigte die Kommission beispielsweise die Rekapitalisierung zweier griechischer Banken, der
Piraeus Bank und der National Bank of Greece durch Griechenland nach den EU-Vorschriften.
2. Warum geht die Kommission davon aus, dass es sich bei der Unterstützung der CGD nicht
um eine staatliche Beihilfe handelt?
Eine Intervention eines Mitgliedstaats kann als beihilfefrei betrachtet werden, wenn sie zu den
Bedingungen erfolgte, die ein marktwirtschaftlich handelnder Investor akzeptiert hätte (siehe Option b)
von Frage 1).
Im Falle der CGD war der portugiesische Staat stets 100 %iger Eigentümer der Bank (siehe auch
Frage 3). Unter solchen Umständen, muss die Kommission würdigen, ob die Beteiligung Portugals dem
Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Investors entspricht d. h. ob dieser nach den gleichen
Umständen gehandelt hätte. In den EU-Verträgen wird zur Besitzform nicht Stellung genommen.
Folglich hat die Kommission gesetzlich eine Gleichbehandlung von Banken im öffentlichen und privaten
Besitz sicherzustellen.
Die Kommission prüfte vor allem drei Maßnahmen Portugals, die das CGD-Eigenkapital um insgesamt
3,9 Mrd. EUR erhöhen werden:
- Zunächst prüfte die Kommission die interne Umstrukturierung der Beteiligung Portugals an
Parcaixa in Höhe von 49 % und kam zu dem Schluss, dass Portugal dadurch keine neuen
Kosten verursacht werden. Diese Beteiligung an Parcaixa, die auf die CGD übertragen wurde,
erhöhte das CGD-Kernkapital um seinen Buchwert von rund 0,5 Mrd. EUR.
- Zweitens prüfte die Kommission die Umwandlung der bestehenden hybriden Schuld Portugals
in Anteile und kam zu dem Schluss, dass ein privater Gläubiger sie aufgrund der ausreichenden
Rendite ebenfalls akzeptiert hätte. Diese Umwandung beläuft sich auf rund 0,9 Mrd. EUR.
- Drittens analysierte die Kommission die Zuführung von 2,5 Mrd. EUR an neuem Eigenkapital
für die CGD von Seiten Portugals und schloss daraus, dass dadurch eine ausreichende Rendite
geschaffen wird, die ein privater Investor ebenfalls akzeptiert hätte.
Bei ihrer Würdigung der Maßnahmen berücksichtigte die Kommission die geplante Umstrukturierung
der CGD. Portugal schlug einen ehrgeizigen Sanierungsplan mit einer Laufzeit bis Ende 2020 vor, um
die langfristige Rentabilität der Bank und eine angemessene erwartete Rendite auf Portugals
Beteiligung zu gewährleisten. Dieser Plan geht mit einem strengen Überwachungsmechanismus einher
und wird von einem glaubwürdigen Managementteam umgesetzt. Als Teil ihres Sanierungsplans wird
die CGD zudem Maßnahmen ergreifen, um ihre Eigenkapitalposition aus privaten Mitteln (siehe Option
a) von Frage 1) auszubauen. So wird sie insbesondere internes Eigenkapital aufbringen und
zusätzliches „Tier 1“-Kapital oder „Core Strength“-Kapital in Höhe von 930 Mio. EUR für Anleger
begeben, die mit dem portugiesischen Staat nicht in Verbindung stehen.
Insgesamt kam die Kommission zu dem Schluss, dass die CGD das gleiche Kapital zu den gleichen
Bedingungen auch auf den Finanzmärkten hätte beschaffen können und Portugal der CGD keine neue
staatliche Beihilfe gewährte.
3. Die CGD befindet sich zu 100 % im Besitz Portugals. Wird sie von der Kommission anders
behandelt als private Banken?
In den EU-Verträgen wird zur Besitzform nicht Stellung genommen. Folglich hat die Kommission
Banken in öffentlichem oder privatem Besitz rechtlich gleich zu behandeln.
Will eine Bank in privatem Besitz ihre Eigenkapitalposition ausbauen, kann sie sich natürlich um
weitere Investitionen ihrer privaten Anteilseigner bemühen. In gleicher Weise kann eine Bank in
öffentlichem Besitz seinen Anteilseigner, den Staat, um weitere Investitionen bitten. Eine Bank in
öffentlichem Besitz zu zwingen, zunächst Mittel am Markt aufzunehmen, ginge (zumindest teilweise)
mit einer Privatisierung einher und würde keine Gleichbehandlung der öffentlichen und privaten
Anteilseigner gewährleisten.
Nimmt der Staat direkt oder indirekt wirtschaftliche Transaktionen jeglicher Art vor, wird er ebenso zu
einem Wirtschaftsteilnehmer und unterliegt den EU-Beihilfevorschriften.
Folglich umfassen staatliche Interventionen nur dann keine Beihilfen, wenn sie zu marktüblichen
Bedingungen erfolgen.
Aus den in Frage 2 erläuterten Gründen kam die Kommission im Falle der Rekapitalisierung der CGD zu
dem Schluss, dass Portugal als marktwirtschaftlich handelnder Investor agiert und der CGD keine neue
Beihilfe gewährt hat.
4. Warum brauchen wir eine Kontrolle der staatlichen Beihilfen für Banken?
Staatliche Beihilfen für Banken können - so wie für andere Unternehmen auch - den Wettbewerb
ernsthaft verfälschen. Zu Beginn der Finanzkrise 2008 verabschiedete die Kommission spezielle
Vorschriften für den Finanzsektor, da staatliche Beihilfen nur in Sonderfällen erlaubt sein sollten, um
einen systemischen Zusammenbruch des Bankensektors zu verhindern und beträchtliche Störung im
Wirtschaftsleben zu beheben.
Mit den EU-Beihilfevorschriften wird das richtige Gleichgewicht erzielt. Sie gestatten den
Mitgliedstaaten, eine Bank in Schwierigkeiten zu unterstützen und gewährleisten gleichzeitig
Folgendes:
- Beschränkte Verwendung von Steuergeldern mittels einer angemessenen Lastenteilung folglich müssen sich die Bank, ihre Anteilseigner und ihre Gläubiger an den Kosten eines
Bankzusammenbruchs beteiligen, bevor Steuergelder in Anspruch genommen werden können.
- Begrenzung der Wettbewerbsverfälschung durch Banken, die staatliche Beihilfen
erhalten - Staatliche Beihilfen an eine Bank verfälschen den Wettbewerb, da die Bank gegenüber
anderen Banken, denen keine Beihilfen gewährt werden, einen Vorteil erhält. Mit
verhältnismäßigen Maßnahmen muss ein Ausgleich geschaffen werden. So muss z. B.
gewährleistet werden, dass Banken, die Beihilfen erhalten, einen Teil ihrer Geschäftstätigkeit
aufgeben oder veräußern oder sich dazu verpflichten, die Beihilfe nicht zur Ausschaltung von
Wettbewerbern zu nutzen.
- Erforderliche tiefgreifende Umstrukturierung der Bank zwecks Rückkehr zur
langfristigen Existenzfähigkeit, sodass die Bank wieder Kredite und Darlehen an Unternehmen
und Verbraucher vergeben kann. Können Banken nicht „wiederbelebt“ werden, werden sie
abgewickelt und verlassen den Markt auf geordnete Weise.
5. Welche Rolle spielt die Kommission dabei?
Die Europäische Kommission nimmt keine Beaufsichtigung von Banken vor oder beschließt über deren
Rekapitalisierung. Dies ist die Rolle der zuständigen nationalen Regierungen und/oder nationalenbzw.
europäischen Aufsichtsbehörden. Die Kommission ist lediglich befugt, zu prüfen, ob beabsichtigte
staatliche Interventionen den EU-Vorschriften genügen, vor allem der Richtlinie über die Sanierung und
Abwicklung von Kreditinstitutenund den EU-Beihilfevorschriften.
Unabhängig von den Mitgliedstaaten und den beteiligten Banken wendet die Kommission die EUBeihilfevorschriften konsistent und auf gleiche Art und Weise an. Durch die Anwendung der EUVorschriften will die Kommission einen fairen Wettbewerb zwischen Banken im EU-Binnenmarkt
gewährleisten.
6. Wie entwickelten sich die EU-Beihilfevorschriften für Banken?
Die geltenden EU-Vorschriften wurden im Einvernehmen mit allen EU-Mitgliedstaaten und dem
Europäischen Parlament mehrfach angepasst, um den Entwicklungen während der Finanzkrise und den
entsprechenden Erfahrungen Rechnung zu tragen.
Abhängig vom Zeitpunkt, an dem Mitgliedstaaten beschließen, die Probleme ihrer Banken anzugehen
und Lösungen für die Wiederherstellung ihrer Lebensfähigkeit zu erarbeiten, können unterschiedliche
Regeln Anwendung finden.
Zeitraum 13. Oktober 2008 bis 31. Juli 2013 - In den Jahren 2008 und 2009 verabschiedete die
Kommission einen umfassenden Rahmen für staatliche Beihilfen im Finanzsektor während der Krise.
Dazu zählten die Bankenmitteilung von 2008 und verschiedene Mitteilungen mit spezifischen Leitlinien
zu Rekapitalisierungen, wertgeminderten Vermögenswerten und Umstrukturierungen von Banken.
2010 und 2011 folgten weitere Vorschriften. Angesichts der großen Unsicherheit bei den Problemen der
Banken in den ersten Phasen der Finanzkrise und der Notwendigkeit rascher Maßnahmen gestattete die
Kommission „ Rettungsbeihilfen“. Dadurch konnten Beihilfen auf vorübergehender Basis genehmigt
werden. Mitgliedstaaten mussten innerhalb von sechs Monaten für die Banken, die Rettungsbeihilfen
erhielten, einen Umstrukturierungsplan vorlegen, der von der Kommission endgültig zu genehmigen
war.
Ab dem 1. August 2013 - Die Kommission verabschiedete eine neue Bankenmitteilung (siehe Memo,
vollständiger Text hier), die noch in Kraft ist. Sie ersetzt die Bankenmitteilung von 2008 und ergänzt
die spezifischen Leitlinien zu Rekapitalisierungen, wertgeminderten Vermögenswerten und
Umstrukturierungen von Banken. Im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten führten diese Vorschriften
einen wirksameren Umstrukturierungsprozess für begünstigte Banken ein und stärkten die
Anforderungen zur Lastenteilung, denen zufolge Anteilseigner und nachrangige Gläubiger vor einer
Beihilfegewährung um Beteiligung gebeten wurden. Da Mitgliedstaaten in der Lage sein dürften, die
Probleme von Banken besser zu antizipieren, können staatliche Beihilfen nicht mehr auf
vorübergehender Basis, sondern lediglich aufgrund von vereinbarten Umstrukturierungsplänen und
nach Ausschöpfung sämtlicher privater Kapitalbeschaffungsmaßnahmen gewährt werden.
Ab dem 1. Januar 2015 – Die Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten trat
als Teil der EU-Bankenunionin Kraft. Sie führte als Standardoption für ausfallende Banken die
Einleitung eines geordneten Insolvenzverfahrens ein. Nur für den Fall, dass die Abwicklungsbehörde
entscheidet, dass dieses Vorgehen im öffentlichen Interesse liegt, kann ein Kreditinstitut im Einklang
mit dieser Richtlinie abgewickelt werden. Staatliche Beihilfen für ausfallende Banken, die bei der
Kommission nach dem 1. Januar 2015 angemeldet wurden, können nach der Richtlinie über die
Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten lediglich dann gewährt werden, wenn die Bank
abgewickelt wird. Die einzige Ausnahme ist eine sogenannte „vorsorgliche Rekapitalisierung“, die
staatliche Beihilfen unter genau festgelegten Umständen außerhalb des Abwicklungsrahmens zulässt.
Ab dem 1. Januar 2016 - Die „ Bail-in“-Anforderungen traten nach der Richtlinie über die
Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten in allen Mitgliedstaaten in Kraft, die sie 2015 nicht
umgesetzt hatten. Dies bedeutet, dass staatliche Beihilfen nur vorbehaltlich eines „ Bail-in“ von
mindestens 8% der Gesamtverbindlichkeiten einer Bank genehmigt werden können (sofern nach dem
vorsichtigen Rekapitalisierungsszenario genehmigt), was auch eine Umwandlung vorrangiger
Verbindlichkeiten und ungedeckter Einlagen erforderlich machen könnte.
Das Verfahren wird den neuen Vorschriften zufolge von der mit der Abwicklung befassten Behörde (auf
nationaler Ebene oder vom Einheitlichen Abwicklungsausschuss („Single Resolution Board“) für die
Länder des Eurogebiets) verwaltet.
MEMO/17/557
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