Von Neinsagern und Zweiflern

Kaiser | Reform des UN-Sicherheitsrats
Von Neinsagern und Zweiflern
Warum Deutschland an seinen Bemühungen um einen ständigen Sitz
im UN-Sicherheitsrat festhalten sollte
Karl Kaiser | In die internationale Debatte über die Reform des UN-Sicherheitsrats ist Bewegung gekommen. Eine Konstellation wird sichtbar, die
dem deutschen Bemühen um einen ständigen Sitz in diesem Gremium neue
Ansatzpunkte zum Handeln bietet. Die neue Lage erfordert jedoch taktische Anpassungen der bisherigen deutschen Politik.
Prof. Dr. Dr. h.c.
KARL KAISER,
geb.1934, ist
ehemaliger OttoWolff-Direktor des
Forschungsinstituts
der DGAP,
z.Zt. Director,
Transatlantic
Relations Program,
Weatherhead
Center for
International Affairs;
Adjunct Professor of
Public Policy, J.F.
Kennedy School of
Government,
Harvard University,
Cambridge, MA.
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Die Reform des Sicherheitsrats war
von Anfang an ein zentrales Element
der nach dem Ende des Ost-West-Konflikts ausgelösten Diskussion über die
Reform der Vereinten Nationen. Dass
Zusammensetzung und Arbeitsweise
des Sicherheitsrats die internationale
Konstellation am Ende des Zweiten
Weltkriegs widerspiegelte, deshalb
nicht mehr den Gegebenheiten des
ausgehenden 20. Jahrhunderts entsprach und infolgedessen reformiert
werden sollte, war internationaler
Konsens geworden. Verständlicherweise brachen jedoch über die Frage,
wer zu den Auserwählten gehören
würde, die dem Kreis der ständigen
Mitglieder hinzugefügt werden sollten,
erhebliche und bis heute andauernde
Meinungsverschiedenheiten aus.
Ein vom UN-Generalsekretär eingesetztes „High Level Panel on Thre-
Internationale Politik
ats, Challenges and Change“ entwickelte in einem im Dezember 2004
vorgelegten Bericht zwei Modelle für
eine Erweiterung des Sicherheitsrats.
Beide sahen einen Gesamtumfang von
24 Mitgliedern mit jeweils sechs Ländern aus Afrika, Asien, Amerika,
Asien-Pazifik und Europa vor: im ersten Modell mit sechs neuen ständigen
Mitgliedern ohne Vetorecht sowie drei
zusätzlichen nichtständigen Mitgliedern, im zweiten Modell mit acht zusätzlichen „semipermanenten“ Mitgliedern für jeweils vier Jahre und
wiederwählbar sowie einem zusätzlichen nichtständigen Mitglied.
Deutschland hat seit Beginn dieser
Diskussion unter verschiedenen Regierungen seinen Anspruch auf einen
ständigen Sitz angemeldet, der vor der
letzten UN-Generalversammlung in
eindeutiger Weise von Bundeskanzle-
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rin Angela Merkel erneut zum Ausdruck gebracht wurde. Berlin hat sich
bei diesem Vorhaben in der so genannten „G-4“ mit Brasilien, Indien
und Japan verbündet, um diesem Anspruch größere internationale Unterstützung zu verleihen. Die G-4 befürwortet deshalb auch im Prinzip das
erste Modell des UN-Panels mit ihnen
selbst und zwei weiteren afrikanischen Staaten als zusätzlichen ständigen Mitgliedern. Trotz des Bemühens
von Generalsekretär Kofi Annan,
noch vor dem Millenniumgipfel vom
September 2005 insbesondere zum
Sicherheitsrat eine Entscheidung herbeizuführen, konnte eine Einigung
nicht erzielt werden. Es blieb bei einer
„Reform in der Warteschleife“.1
Im Jahr 2007 kam es jedoch zu
erneuten Diskussionen unter den
Mitgliedern der UN zu fünf Kernfragen bei der Reform des Sicherheitsrats: Umfang, Zusammensetzung,
Veto, Arbeitsweise und Beziehung
zur Generalversammlung. Diese resultierten in zwei Berichten vom
19.4.20072 und 26.6.2007.3 Sie kommen zum Ergebnis, dass angesichts
der bestehenden Meinungsverschiedenheiten die beste und wahrscheinlich sogar einzig mögliche Option
darin besteht, eine zeitlich begrenzte
Interimslösung zu finden, die mit der
Verpflichtung verbunden wäre, die
Lösung nach einem festzulegenden
Zeitraum zu überprüfen. Hierbei
könnten in Anlehnung an das zweite
Modell des Berichts vom Dezember
2004 neue ständige Mitglieder entwe-
der für die Zeit der Interimslösung
oder für einen längeren Zeitraum als
zwei Jahre mit oder ohne Wiederwählbarkeit hinzugefügt werden.
Damit stellt sich für die deutsche
Politik die Frage, ob sie eine dieser
Lösungen verfolgen soll, die Deutschland zwar nicht endgültig einen ständigen Sitz geben
würden, jedoch die Keiner der Gründe, sich um
Chance eröffneten, einen ständigen Sitz zu
Praxis und länger- bemühen, ist in letzter Zeit
fristige Tradition entwertet worden.
eines deutschen
Sitzes zu begründen. Dies könnte
Deutschland, wenn es dieses Amt in
verantwortungsvoller und sein internationales Ansehen mehrender Weise
ausübte, bei einer späteren Überprüfung und eventuellen Änderung der
Charta helfen, einen verbrieft dauerhaften ständigen Sitz zugesprochen zu
bekommen. Um dieses Ziel zu erreichen, sind jedoch eine Reihe von Rahmenbedingungen und Erfordernissen
zu beachten.
Warum ein richtiges Ziel?
Keiner der Gründe, die zum deutschen Bemühen um einen ständigen
Sitz geführt haben, ist durch die Entwicklungen der letzten Jahre entwertet worden. Die Konstruktion der
ständigen Mitglieder – im Grunde
eine moderne Version des klassischen
Konzerts der Großmächte – überträgt
den Staaten, die über Ressourcen und
Handlungsfähigkeit verfügen, besondere Verantwortung. Dies bei Ländern
wie Frankreich, Japan oder Indien als
1 Titel der bisher umfassendsten Analyse der Entwicklungen zur Sicherheitsratsreform bis September 2001 von Lisette Andreae, München 2002.
2 Report of the five Facilitators, www.un.org/ga/president/61/letters/SC-reform-Facil-report-20April-07.pdf.
3 Report of the two Facilitators, www.un.org/ga/president/61/letters/SCR-Report-26June2007.pdf.
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legitim anzusehen, jedoch im Falle
Deutschlands als „eine Eigennutz maximierende Prestigepolitik“, wie es
Gunther Hellmann und Ulrich Roos
in ihrem Feldzug gegen einen deutschen Sitz kennzeichnen,4 ist nicht
nachvollziehbar.
Deutschland leistet mit 8,6 Prozent
Anteil am Budget einen größeren Beitrag zum Funktionieren der Vereinten
Nationen als vier der fünf ständigen
Mitglieder China
Deutschland und Japan
mit 2,7 Prozent,
Frankreich mit 6,3
bestreiten zusammen ein
Prozent, GroßbriViertel des UN-Budgets.
tannien mit 6,6
Prozent und Russland mit 1,2 Prozent.
Deutschland und Japan mit 16,6 Prozent bestreiten zusammen derzeitig
ein Viertel des gesamten UN-Budgets,
ohne einen ständigen Sitz zu haben!
Das zweite Hauptargument für
eine Reform des Sicherheitsrats, nämlich seine globale Repräsentativität
herzustellen, hat nichts von seiner
Gültigkeit verloren. Asien und Lateinamerika sind derzeit gar nicht oder
unterrepräsentiert. Einen deutschen
Sitz mit dem Argument einer angeblichen Europa-Dominanz abzulehnen,5
übersieht, dass ein deutscher Sitz nur
möglich ist, wenn die Erweiterung
zugleich auch Afrika, Asien und Lateinamerika einbezieht. Kurioserweise halten die Gegner eines deutschen
Sitzes einem europäischen Sitz nicht
das Argument einer europäischen Dominanz entgegen.
Ein weiteres Argument für einen
ständigen deutschen Sitz hat seit Be-
ginn dieser Debatte an Gewicht gewonnen. Angesichts der zunehmenden Bedeutung der Verbreitung von
Massenvernichtungswaffen und der
Krise des nuklearen Nichtverbreitungsregimes setzt der Beitritt von
Nichtkernwaffenstaaten wie Deutschland oder Japan zum Club der ständigen Mitglieder, die bisher alle Kernwaffenstaaten waren, einen besonderen Akzent, denn die Entkopplung
von Kernwaffenstatus und international anerkanntem Einfluss fördert das
Prinzip der Nichtverbreitung von
Kernwaffen.
Widerstände
Die innenpolitischen Geburtsumstände des deutschen Bemühens um
einen ständigen Sitz sind bis heute
spürbar.Denn am Anfang war zwar
der deutsche Anspruch offizielle Politik der Bundesregierung, doch während Außenminister Klaus Kinkel
und seine Diplomaten dieses Vorhaben mit Energie und professioneller
Umsicht verfolgten, hintertrieb Bundeskanzler Helmut Kohl dieses Ziel
mit diskreten Aktionen und öffentlichen Äußerungen.6 Obwohl unter
den nachfolgenden Regierungen von
SPD und Grünen sowie der Großen
Koalition in dieser Frage vollkommene Einmütigkeit zwischen Kanzler
und Außenminister bestand, gab und
gibt es in den eigenen Reihen und in
anderen Parteien Zweifler. Deren Argumente, die auch in der wissenschaftlich-publizistischen Diskussion
zu finden sind,7 gruppieren sich um
4 Von Windhunden und Hasen. Warum Deutschland aus dem Rennen um ständige Sitze im UNSicherheitsrat aussteigen sollte, Internationale Politik (IP), Oktober 2007, S. 92–98.
5 Ebenda
6 Vgl. Andreae (Anm. 1).
7 Allerdings haben sie in der Wissenschaft und Publizistik nur ein begrenztes Echo gefunden
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© Presse- und Informationsamt der Bundesregierung
drei Motive. Da ist einmal die Überzeugung, dass angesichts seiner Vergangenheit Deutschland in der zweiten Reihe bleiben und auf Führungspositionen verzichten sollte.
Zum anderen gibt es eine Denkschule, die ich in einer früheren Auseinandersetzung als die Politik der
„Gartenzwergoption“ gekennzeichnet
habe: Die Deutschen konzentrieren
sich auf die Bestellung des eigenen
Gartens, davon ausgehend, dass andere Schaden von außen von ihm fernhalten würden.8 Diese in allen Parteien zu findende Auffassung hat besonders gravierende Folgen nicht nur im
Hinblick auf den ständigen Sitz, sondern weil sie die aus der Stellung
Deutschlands erwachsene Verantwortung ablehnt und von anderen Staaten
erwartet, den Deutschen das schwierige Geschäft der Beteiligung an der
Aufrechterhaltung der internationalen Sicherheit abzunehmen. Eine solche Einstellung, beispielsweise bei der
Diskussion über das Mandat der Bundeswehr in Afghanistan zu beobachten, stößt in der internationalen Umwelt auf zunehmende Kritik und erzeugt wachsende Ressentiments.
Die Hoffnung auf einen „europäischen Sitz“ im Sicherheitsrat ist
schließlich das dritte Argument gegen
einen deutschen Sitz, gern vorgetragen, da einem proeuropäischen Konsens in Deutschland entsprechend.
Die Entwicklungen der letzten Jahre
haben jedoch gezeigt, dass diese Hoffnung unrealistischer denn je ist. Weder
der abgelehnte EU-Verfassungsvertrag
noch der Reformvertrag haben den
Bild nur in
Printausgabe
verfügbar
Angela Merkel und Ban Ki-moon im September 2007 in New York:
Die Kanzlerin strebt einen deutschen Sitz im Sicherheitsrat an
intergouvernementalen Charakter der
EU-Außenpolitik aufheben können.
Frankreich und Großbritannien geben
keinerlei Anzeichen, ihren nationalen
Sitz aufgeben zu wollen, und obwohl
die Möglichkeit der Information und
Politikabstimmung im Sicherheitsrat
nach Artikel 19 EUV verbessert wurde,
bleibt es im Kern beim Status quo.9
Großbritannien veranlasste die Regierungskonferenz zum Reformvertrag
sogar festzustellen, dass der Vertrag
die Verantwortung von EU-Mitgliedern in internationalen Organisationen einschließlich des Sicherheitsrats
nicht berührt.
Auch wird oft übersehen, dass die
Vereinten Nationen gemäß der Charta
nur Staaten und keine regionalen Organisationen als Mitglieder haben
können. Diese Frage wurde 2007 in-
8 Karl Kaiser: Der Sitz im Sicherheitsrat. Ein richtiges Ziel deutscher Außenpolitik, IP, August
2004, S. 47–55.
9 Edith Drieskens, Daniele Marchesi und Bart Kerremans: In Search of a European Dimension in
the UN Security Council, The International Spectator, September 2007, S. 421–451.
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nerhalb der Organisation erneut erörtert. Der schon erwähnte Bericht der
„Facilitators“ vom 19. April 2007
stellt fest, dass „viele Delegationen
der Auffassung sind, dass das Konzept
eines regionalen Sitzes im Hinblick
auf den unterInnerhalb der UN haben sich schiedlichen Charakter jeder regiodie Chancen eines europänalen Gruppe wie
ischen Sitzes verschlechtert.
auch ihrer internen Arbeitsweise in diesem Stadium
nicht realisierbar ist“ und dass „die
Mehrheit der Delegationen argumentiert, dass (politische Organisationen
als Kandidat für einen Sitz im Sicherheitsrat) dem intergouvernementalen
Charakter der UN widersprechen
würde“.10 Innerhalb der Vereinten
Nationen haben sich damit die Chancen eines europäischen Sitzes eindeutig verschlechtert.
Italien hat bekanntlich in einer
gewaltigen Kraftanstrengung seines
diplomatischen Apparats den Vorschlag eines deutschen Sitzes bekämpft, weil es offenkundig die Veränderung seines Status im Vergleich
mit Deutschland nach dessen Vereinigung nicht hinnehmen will. In Europa hat die italienische Diplomatie
sogar die Unterstützung von EU- oder
NATO-Mitgliedschaft bei Anwärtern
eingesetzt, um die eigene Position zu
fördern. Auf der Ebene der UN hat
Italien im so genannten „Coffee Club“
alle Staaten versammelt, die von
neuen Lösungen zum Sicherheitsrat
Nachteile erwarten oder ihre Zustimmung mit Konzessionen erkauft haben
möchten.11 Verständlicherweise ist
diese Gruppe umfangreich und hete-
rogen. Es wäre jedoch ein Fehler, alle
Teilnehmer als Gegner eines deutschen Sitzes zu verbuchen, denn die
endgültige Position dieser Länder
hängt letztlich davon ab, wie eine Lösung zum Sicherheitsrat insgesamt
aussieht, die auch eine der Interimslösungen im obigen Sinne sein kann.
Mit dem Provisorium leben?
Eine Reform des Sicherheitsrats, die
den Wünschen Deutschlands oder der
G-4 entspricht, ist vorerst nicht möglich. Der Widerstand dagegen hat sehr
unterschiedliche Gründe, von denen
allerdings die wenigsten mit Deutschland zu tun haben. Eine Fortsetzung
der Reformstagnation beraubt die Vereinten Nationen der Möglichkeit, dem
Sicherheitsrat größere Legitimität und
Handlungsfähigkeit in einer instabilen Welt zu geben, die dringend einer
ordnenden und intervenierenden
Rolle der Organisation bedarf.
Eine Interimslösung im Sinne der
Vorschläge der „Facilitators“ bietet die
Möglichkeit eines Provisoriums, mit
dem ein Prozess des Wandels in eine
den deutschen Interessen entsprechende Richtung eingeleitet wird. Die
Bundesrepublik sollte sich für diesen
Weg entscheiden, dabei allerdings einige Bedingungen beachten:
• Da Provisorien lange dauern können und Deutschland die Möglichkeit haben sollte, einen ständigen
Sitz über einen längeren Zeitraum
wahrzunehmen, sollte es nur einer
Lösung zustimmen, welche die Option der Wiederwählbarkeit enthält.
• Da Deutschland den Anspruch auf
einen dauerhaften ständigen Sitz
10
11
Vgl. Anm. 2.
Der von Hellmann und Roos an die deutsche Politik gerichtete Vorwurf, sie habe als „Polarisierer“ gewirkt, trifft deshalb vielmehr auf die italienische Politik zu (vgl Anm. 4).
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aufrechterhalten sollte, muss die
Abhaltung einer Überprüfung nach
einer festzulegenden Zahl von Jahren zwingender Bestandteil einer
Interimslösung sein (Mandatory
Review).
• Deutschland sollte dem Bemühen
um einen ständigen Sitz im Rahmen
einer Interimslösung eine europäische Legitimierung geben. Die unter
Bundeskanzlerin Angela Merkel
und Außenminister Frank-Walter
Steinmeier während der EU-Ratspräsidentschaft mit großem Erfolg
demonstrierte Fähigkeit, die deutsche Politik unter bewusster Zurücknahme eines allzu starken nationalen Profils in den Dienst der
Union und ihrer gemeinsamen Interessen zu stellen, sollte Leitbild bleiben. Hierbei ist besonders wichtig,
die Interessen der kleineren Mitgliedsländer zu beachten. Deutschland sollte die Abstimmung im Sicherheitsrat gemäß Artikel 19 EUV
zu einer echten Koordinierung ausbauen und dabei das Ziel verfolgen,
Frankreich und Großbritannien zu
einem ähnlichen Verhalten zu bewegen. Der Vorschlag, dass Deutschland sich dabei innerhalb der EU
zur Wahl stellt,12 erscheint wenig
sinnvoll, denn dies würde nicht nur
ein Sonderprivileg für Frankreich
und Großbritannien schaffen, die
dann zweifach, nämlich national
und über die EU, Einfluss ausüben
könnten, sondern eine Wahl hat nur
12
Sinn, wenn auch andere gewählt
werden können. Deshalb würde die
Annahme dieses Vorschlags auf den
Verzicht auf einen ständigen deutschen Sitz hinauslaufen.
• Internationale Unterstützung der
deutschen Bemühungen um einen
ständigen Sitz würde dadurch verstärkt, dass sich die deutsche Politik
auf dem Wege dorthin wie in der
Ausübung des Amtes als verantwortungsvoller Sachverwalter der
internationalen Gemeinschaft verhält, eine vermittelnde und multilateral ausgerichtete Diplomatie betreibt, die Entwicklungshilfe verstärkt und die deutsche Rolle beim
Peacekeeping ausbaut.
Deutschland kann zur dringend notwendigen Reform der Vereinten Nationen beitragen, indem es eine Interimslösung zum Sicherheitsrat unterstützt, dabei jedoch seinen Anspruch
auf einen ständigen Sitz aufrecht- Deutschland kann zur
erhält, innenpoliti- dringend notwendigen UNsche Unterstützung Reform beitragen, indem es
für diese Rolle mo- eine Interimslösung unterstützt.
bilisiert und durch
die Praxis einer vernünftigen Ausübung dieses Amtes die Voraussetzung
dafür schafft, bei einer späteren endgültigen Reform einen ständigen Sitz
auf Dauer zu erhalten. Dieser wird
dann hoffentlich Teil eines europäischen Trios im Sicherheitsrat, das
seine Politik in enger Verzahnung mit
der EU-Außenpolitik betreibt.
Hellmann und Roos (Anm. 4), S. 98.
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