“Sand in die Augen oder ins Getriebe?”

BLUE
3
21
“Sand in die Augen oder
ins Getriebe?”
Kritik der Vorschläge der Bundesregierung
für eine Stärkung der internationalen
Finanzarchitektur
Berlin, Juni 2001
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Inhalt
1. Vorwort ............................................................................................................................................ 3
2. Umwertung der Werte: Die Metamorphose des IWF ...................................................................... 4
3. Das Dogma des liberalisierten Kapitalverkehrs .............................................................................. 6
3.1 Kapitalverkehrskontrollen ......................................................................................................... 6
3.2 Devisentransaktionssteuern ..................................................................................................... 7
3.3 Währungskooperation............................................................................................................... 8
4. Einbeziehung des Privatsektors oder Sozialisierung der Verluste? ............................................... 9
4.1 Einbeziehung von Gläubigerbanken......................................................................................... 9
4.2 Einbeziehung von Anleihehaltern ........................................................................................... 10
4.3 Umschuldungsklauseln........................................................................................................... 11
5. Finanzmarkt-Aufsicht: Die Lücke als Programm?......................................................................... 13
5.1 Die Revision des Baseler Akkords.......................................................................................... 13
5.2 Kontrolle von Hedge Fonds .................................................................................................... 15
5.3 Offshore-Zentren und Steueroasen ........................................................................................ 17
5.4 Der blinde Fleck: Steuerflucht................................................................................................. 18
6. Verschuldung: Nebelkerzen als Dauerbrenner (Philipp Hersel) ................................................... 21
6.1 HIPCs und Nicht-HIPCs.......................................................................................................... 21
6.2 Internationales Insolvenzrecht ................................................................................................ 23
7. Fazit: “Kontinuität statt Wandel” .................................................................................................... 25
8. Literatur ......................................................................................................................................... 26
Impressum:
Herausgeber
Berliner Landesarbeitsgemeinschaft Umwelt und Entwicklung – BLUE 21 e.V.
Gneisenaustr. 2a, 10961 Berlin
Tel: 030-694 61 01
Fax: 030-692 65 90
[email protected]
www.berlinet.de/blue21
Berlin, Juni 2001
Autoren
Thomas Fritz
Kapitel 6: Philipp Hersel
Gefördert mit Mitteln der Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
Generaldirektion Entwicklung
2
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
1. Vorwort
Im Anschluss an die südostasiatische Krise konnte der Eindruck aufkommen, eine Phase der ReRegulierung der immer schwächer kontrollierten internationalen Finanzmärkte würde anbrechen. Die
offizielle Gemeinschaft beteuerte ihren Willen zur Stärkung der internationalen Finanzarchitektur, um
Krisen sowohl besser vorzubeugen, als auch deren Management zu effektivieren. Kaum drei Jahre
später scheint der Reformeifer aber verflogen. Nachdem sich herausstellte, dass die
Zusammenbrüche nicht auf die wohlhabenden Zentren des Nordens übergriffen, konnte zum Alltag
fortgesetzter Liberalisierung und Deregulierung zurückgekehrt werden. Die sozialen Folgen dieser
Politik bleiben dabei weitestgehend unberücksichtigt. Wie die UN-Konferenz für Handel und
Entwicklung (UNCTAD) ernüchtert feststellt, zeige sich anhand der jüngsten Krisen in Argentinien und
der Türkei, dass das Krisenmanagement der internationalen Gemeinschaft, allen voran dasjenige des
Internationalen Währungsfonds (IWF), unverändert geblieben ist (UNCTAD, 2001, S. 71).
Wie positioniert sich nun aber die rot-grüne Bundesregierung zur Frage der Reform der internationalen
Finanzarchitektur? Anläßlich von Beratungen und Anhörungen im Deutschen Bundestag legte das
Bundesfinanzministerium im März dieses Jahres eine Sammlung von drei Papieren vor, die sich mit
der “Stärkung der internationalen Finanzarchitektur”, der “Internationalen Verschuldung” und mit der
“Schaffung eines Internationalen Insolvenzrechts zur Bewältigung von Verschuldungskrisen von
Staaten” auseinandersetzen. Nachfolgend werden die darin vertretenen Positionen einer
umfassenden Kritik unterzogen. Dabei werden ebenfalls erste Erfahrungen mit den offiziellen
Reformmaßnahmen, wie die Einbindung des Privatsektors, die Stärkung der Bankenaufsicht oder die
Kontrolle von Offshore-Zentren, ausgewertet. Messlatte sind dabei Reformvorschläge zur Kontrolle
der Finanzmärkte, wie sie vor allem von Seiten sozialer Bewegungen und der kritischen Wissenschaft
vorgebracht werden.
Thomas Fritz
3
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
2. Umwertung der Werte: Die Metamorphose des IWF
Der Internationale Währungsfonds (IWF) war aufgrund seines Verhaltens während der Asienkrise
stark unter Druck geraten. Insbesondere die makroökonomischen Strukturanpassungsauflagen
wurden, wie schon so oft seit Ausbruch der Schuldenkrise der Dritten Welt, als krisenverschärfend
kritisiert. Den Anpassungsprogrammen wurde vorgeworfen
• via rigider Inflationsbekämpfung die Konjunktur der Schuldnerländer zu strangulieren,
• mittels Kapitalverkehrsliberalisierung die Anfälligkeit für externe Schocks zu erhöhen,
• Währungsabwertungen zur Exportsteigerung zu empfehlen, damit aber Abwertungswettläufe zu
stimulieren und den Import von Vorprodukten zu verteuern,
• mittels strenger Sparvorgaben die Sozialhaushalte zu belasten und daher unter dem Strich
krisenverschärfend und armutssteigernd zu wirken.
Vor diesem Hintergrund überrascht das im März 2001 vom Bundesfinanzministerium vorgelegte
Papier “Stärkung der internationalen Finanzarchitektur - Überlegungen zur Reform des IWF und der
Finanzmärkte”1 durch die guten Noten, die dem Fonds erteilt werden. Das BMF betont den
“universellen Charakter” des IWF, der ihn zum Beispiel auch als qualifizierten Berater und Finanzier
seiner ärmsten Mitglieder ausweise. Ferner werden “beachtliche Fortschritte” des Fonds ausgemacht,
z.B. bei der externen Transparenz, bei der Bekämpfung von Korruption und Geldwäsche und bei der
wirtschaftspolitischen Überwachung. Auf der Habenseite könne ferner eine Reihe von Pilotprojekten
verbucht werden, so die Veröffentlichung der Berichte über die wirtschaftspolitischen Konsultationen
des IWF mit seinen Mitgliedern (sog. Artikel IV-Konsultationen), die Verbreitung internationaler
aufsichtsrechtlicher Standards oder die in einzelnen Ländern begonnenen Überprüfungsprogramme
zur Finanzsektorstabilität.
Die Absolution, welche das Finanzministerium dem IWF erteilt, erscheint jedoch kaum gerechtfertigt.
Die eigene Zuständigkeit für den Fonds sollte einem nüchternen Urteil nicht im Wege stehen. Die
zitierten Reformschritte des Währungsfonds sind zwar zu begrüßen, jedoch bedarf es wesentlich
weitreichenderer Maßnahmen, um Krisen vorzubeugen, zu entschärfen und soziale Sicherheitsnetze
aufzuspannen. Dort, wo derartige Maßnahmen u.a. greifen müssten, nämlich bei der Auflagenpolitik
des IWF, übt das Ministerium Zurückhaltung. Zwar wird eingeräumt, dass die Überprüfung der IWFKonditionalität eine wichtige Reformaufgabe sei, grundsätzlich würden IWF-Kredite aber “auch
weiterhin mit wirtschaftspolitischen Auflagen verknüpft”. Diese sollen sich “nach deutscher Vorstellung
aber stärker auf makroökonomische Aspekte konzentrieren.” Nun ist es aber gerade die
makroökonomische Ausrichtung der IWF-Strukturanpassungspolitik, die zurecht ins Kreuzfeuer der
Kritik geraten ist.
Die Weltbank, welche im Zuständigkeitsbereich des Entwicklungsministeriums angesiedelt ist, wird
vom BMF dagegen mit harscher Kritik überzogen. Das Finanzministerium schreibt: “Während beim
IWF wichtige Reformschritte eingeleitet und z.T. auch schon implementiert worden sind, stehen
entsprechende Reformschritte bei der Weltbank noch aus.” Dies verwundert insofern, als mit dem
1
BMF (2001): Stärkung der internationalen Finanzarchitektur - Überlegungen zur Reform des IWF
und der Finanzmärkte, VII C 5 - F 6424 - 52/01 (5. März)
4
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Amtsantritt von Präsident Wolfensohn die Weltbank anerkanntermaßen einen Reformprozess
durchlaufen hat, der die Kritiker der Bank zwar nicht zu Begeisterungsstürmen hinreisst, aber dennoch
den IWF wie eine neoliberale Trutzburg erscheinen lässt. Das BMF moniert ferner, die Weltbank habe
zu Beginn der HIPC-Initiative (HIPCs: Highly Indebted Poor Countries), diese strebt
Schuldenerleichterungen für 41 hochverschuldete arme Länder an, “keine in sich konsistente
Armutsbekämpfungsstrategie für die einzelnen HIPC-Länder in Vorbereitung” gehabt.
Die im Herbst 1999 beschlossene Ergänzung der IWF-Anpassungsprogramme für die 41 HIPCLänder um sog. Armutsbekämpfungsstrategien ist allerdings ein mit zahlreichen Widersprüchen
belastetes Konzept. So müssen die unter Beteiligung der Zivilgesellschaft dieser Länder zu
erarbeitenden Strategien von IWF und Weltbank genehmigt werden und bleiben somit eingebettet in
die makroökonomische Orthodoxie der Strukturanpassungsprogramme. Wie weit der jetzt vom IWF
begonnene Prozess eines “streamlining” der Strukturanpassungskonditionalitäten (siehe IMF, 2001)
hier tatsächlich zu Verbesserungen führt, bleibt abzuwarten.
Problematisch ist, dass mit den Armutsbekämpfungsstrategien eine doppelte Konditionalität eingeführt
wird. Die unveränderten makroökonomischen Konditionen stehen in erheblichem Zielkonflikt mit der
neuen Konditionalität der Armutsbekämpfung (z.B. Privatisierung öffentlicher Dienste vs. Zugang zu
Bildung und Gesundheitsversorgung). Auch können sie dem IWF zusätzliche Möglichkeiten liefern, die
Auszahlung von Krediten hinauszuzögern oder ganz auf Eis zu legen, wenn Konditionen nicht erfüllt
wurden. Dies erhöht die Gefahr, dass der IWF nicht nur problematische makroökonomische Auflagen
durchsetzt, sondern überdies in für die Armutsbekämpfung zentrale innerstaatliche Sektoren
eingreifen kann. Hinzu kommt, dass eine in Konsultation mit der jeweiligen Zivilgesellschaft zu
erarbeitende Armutsbekämpfungsstrategie (ein sog. Poverty Reduction Strategy Paper - PRSP)
durchaus Zeit in Anspruch nimmt, zugleich die Vorlage eines PRSPs aber Vorbedingung für mögliche
Schuldenerleichterungen ist. Prinzipiell sind derartige Partizipationsprozesse jedoch zu begrüßen, vor
allem wenn sie nicht völlig unverbindlich bleiben. Ein breite Mobilisierung zur Erarbeitung einer
Armutsbekämpfungsstrategie, wie sie z.B. in Bolivien gelang, setzt auch die jeweilige Regierung unter
Druck, konsequenter für die Bedürfnisse der eigenen Bevölkerung einzutreten. In denjenigen Ländern,
die kaum über entwickelte zivilgesellschaftliche Strukturen verfügen, kann ein solcher Prozess aber
auch zur Farce verkümmern. Die Einführung der neuen Konditionalität der Armutsbekämpfung
rechtfertigt allerdings nicht, die Forderung vieler sozialer Bewegungen nach einer Entkopplung der
Entschuldung von den Strukturanpassungsauflagen aufzugeben.
5
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
3. Das Dogma des liberalisierten Kapitalverkehrs
Besorgnis erregend ist, dass die rot-grüne Bundesregierung die weltweite Liberalisierung des
Kapitalverkehrs möglichst irreversibel gestalten will. Im Artikel VI der Articles of Agreement des IWF
wird den Mitgliedern unter bestimmten Bedingungen die Einführung von Kapitalverkehskontrollen
erlaubt. Diese Erlaubnis widerspricht aber der dominanten Liberalisierungsideologie und wurde in der
Anpassungspolitik des Fonds selbst konterkariert. Entsprechend gab und gibt es immer wieder
Versuche, das Mandat des IWF mit dem Ziel der Kapitalverkehrsliberalisierung zu erweitern. Dies ist
auch das Ziel des BMF: “Eine Änderung des IWF-Abkommens mit dem Zweck der Aufnahme des
Ziels der Kapitalverkehrsliberalisierung in das Mandat des IWF und entsprechender Verpflichtungen
der Mitgliedstaaten steht derzeit zwar nicht auf der Tagesordnung, sollte aber als mittelfristiges Ziel
weiterverfolgt werden.”
3.1 Kapitalverkehrskontrollen
Entsprechend zurückhaltend verhält sich das BMF zu den aktuell diskutierten positiven Erfahrungen
einzelner Länder mit Beschränkungen des Kapitalimports oder -exports und verweist auf
Untersuchungen des IWF, die dazu angeblich keinen eindeutigen Aufschluss bieten. Faktisch
bestätigt aber mittlerweile selbst der IWF, dass die umfassenden Kapitalverkehrskontrollen Indiens
und Chinas diese Länder vor der Ansteckungsgefahr durch die Asienkrise haben schützen können.
Das BMF hingegen räumt lediglich ein, “dass unter bestimmten Umständen vorübergehende
Beschränkungen des Kapitalimports hilfreich sein können”. Damit schließt das BMF zum
ökonomischen Mainstream auf, der vor allem die bis 1998 praktizierte Bardepotpflicht Chiles positiv
bewertete, welche auf eine flexible Steuerung bestimmter Kapitalzuflüsse abzielte. Ausländische
Kredite sowie Anleihen unterlagen einer Bardepotpflicht, dass heißt ein Teil der zufliessenden Mittel
(1991 zunächst 20%, seit 1992 erhöht auf 30%) musste zinslos bei der Zentralbank hinterlegt werden
und wurde erst nach einem Jahr zurückerstattet. Vor dem Hintergrund des Rückzugs internationaler
Investoren aus den “emerging markets” infolge der Asienkrise wurde die chilenische Bardepotpflicht
1998 allerdings auf Null gesetzt (Dieter, 2000).
Präventive Maßnahmen, wie eine Bardepotpflicht, sind im Fall einer akuten Finanzkrise jedoch
unwirksam. Daher hat u.a. die UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) wiederholt
darauf hingewiesen, dass Entwicklungs- und Schwellenländern im Krisenfall die Rückkehr zu
umfassenden Kapitalverkehrskontrollen möglich sein muss, um eben auch den abrupten Mittelabfluss
unterbinden zu können.2 In diesem Zusammenhang ist es zu einer Neubewertung der im September
1998 während der Asienkrise eingeführten und von interessierter Seite heftig gescholtenen strengen
Devisenkontrollen Malaysias gekommen. Die malaysischen Maßnahmen umfassten das Verbot für
ausländische Portfolio-Investoren, ihre Mittel für die Dauer eines Jahres abzuziehen.
Grenzüberschreitende Kapitaltransfers bedurften der staatlichen Genehmigung, Ex- und Importe von
2
So fordert UNCTAD-Chef-Ökonom Akyüz für akute Finanzkrisen: ...”standstills and exchange
controls need to be imposed rapidly, and ... the decision to do so should rest with the country
concerned” (Akyüz 2001: 14).
6
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Ringgit-Banknoten wurden beschränkt und die internationale Vergabe oder Aufnahme von RinggitKrediten wurde gänzlich verboten. Entgegen allen Horrorszenarien kam es nicht zu der vielfach
beschworenen Kapitalflucht als die Kontrollen im September 1999 wieder aufgehoben wurden.
Vielmehr wurde die Kreditwürdigkeit Malaysias durch die internationalen Rating-Agenturen umgehend
heraufgesetzt und die Beziehungen zu den Kapitalmärkten normalisierten sich rasch. Der schärfste
Kritiker Malaysias, der IWF, musste zerknirscht einräumen, die malaysischen Devisenkontrollen
“scheinen keinen signifikanten Langzeiteffekt auf das Investorenverhalten gehabt zu haben” (IMF,
2000a, Übers. T.F.).
3.2 Devisentransaktionssteuern
Gänzlich lehnt das Finanzministerium schließlich Kapitalverkehrsbeschränkungen ab, die auf eine
“Verteuerung” bestimmter Transaktionen abzielen. Angesprochen, wenn auch nicht explizit erwähnt,
ist hier natürlich die von vielen PolitikerInnen, Wissenschaftlern und sozialen Bewegungen geforderte
Steuer auf Devisengeschäfte, die nach ihrem Erfinder benannte Tobin-Steuer. Die ablehnende
Haltung versucht das BMF mit dem wenig überzeugenden Argument zu begründen, die damit erhoffte
Eindämmung kurzfristiger spekulativer Finanzströme könne nicht erreicht werden, “weil ‘spekulative’
Kapitalbewegungen nicht von anderen kurzfristigen Kapitalbewegungen zu unterscheiden sind”. Nun
besteht der Vorschlag einer Devisentransaktionssteuer nicht darin, Motivforschung zu betreiben und
Spekulation von Nicht-Spekulation zu scheiden, sondern in der Erhebung eines bestimmten
Steuersatzes (in der Diskussion sind aktuell 0,1% bis 0,5%) auf jedes Devisengeschäft. Dieses hätte
den durchaus gewollten Effekt, die Rentabilitätsschwelle für Devisengeschäfte um den
entsprechenden Steuersatz zu erhöhen, sodass die Ausnutzung minimaler Kursschwankungen
solange unterbleibt, wie die zu erwartende Rendite niedriger als der jeweilige Steuersatz wäre. Da die
Ausnutzung niedrigster Kursschwankungen nur bei sehr kurzer Anlagedauer von oftmals nicht mehr
als einem Tag möglich ist, würden insbesondere kurzfristige Devisengeschäfte unterbleiben. Über
80% der Devisengeschäfte haben eine Anlagedauer von acht Tagen oder weniger. Die mit einer
Devisentransaktionssteuer einhergehende Dämpfung von Kursschwankungen (der sog. Volatilität)
könnte zu einer gewissen Stabilisierung der Wechselkurse beitragen, wovon wiederum kleinere
Volkswirtschaften profitieren würden. Attraktiver Nebeneffekt der Steuer wäre die Generierung von
Einnahmen, die bei entsprechender Einigung z.B. für Umwelt- oder Entwicklungsprojekte verwendet
werden könnten (Wahl/Waldow, 2001).
Leider bleibt bei den Überlegungen des BMF auch die Veränderung der Zusammensetzung der
Kapitalflüsse in Entwicklungsländer unberücksichtigt. Dies ist insofern problematisch, als erwartet
wird, dass sich die Volatilität der Finanzströme zukünftig noch vergrößert. So ist schon seit Beginn der
80er Jahre der Anteil vor allem längerfristiger Bankkredite kontinuierlich gesunken, während
kurzfristige Kredite und Portfolio-Investitionen (Aktien, Anleihen, Derivate etc.) angewachsen sind
(Akyüz/Cornford, 1999). Zwar entfällt der größte Anteil der Finanzströme bei Schwellenländern auf
ausländische Direktinvestitionen, die aufgrund ihrer Bindung in Infrastrukturprojekte oder
Unternehmensbeteiligungen relativ stabil sind. Jedoch wird im Gefolge der Asienkrise auch bei
Direktinvestitionen ein Rückgang verzeichnet, der Schwellenländer nötigt, sich zukünftig vermehrt
über die wesentlich schwankungsanfälligeren Anleihen zu finanzieren (IIF, 2001). Vor dem
Hintergrund noch zunehmender Volatilität der Finanzströme erweist sich also die effektivere
Regulierung des Kapitalverkehrs sowohl auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene als
7
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
dringend geboten. Gänzlich kontraproduktiv ist daher die Absicht des Finanzministeriums, mittelfristig
die Kapitalverkehrsliberalisierung in das Mandat des IWF aufzunehmen.
3.3 Währungskooperation
Zu den von Ex-Finanzminister Lafontaine vorgeschlagenen und u.a. von Japan positiv
aufgenommenen Wechselkurszielzonen für die bedeutendsten Währungen Dollar, Euro und Yen
bezieht das Finanzministerium nicht direkt Stellung, sondern verweist auf die existierenden
erheblichen Vorbehalte. Diese gründen sich u.a. auf die im Konfliktfall unvermeidliche Einschränkung
staatlicher Souveränität zugunsten eines stabilen Wechselkurses. Das BMF merkt an:
“Erfahrungsgemäß sind dazu insbesondere die USA nicht bereit.” Tatsächlich gibt es auch von
ökonomischer Seite gewichtige Einwände gegen Zielzonen, verstanden als Bandbreite um einen
Gleichgewichtskurs, bei welchem die Leistungsbilanzen der beteiligten Länder sich mittelfristig
ausgleichen.
Dieses
Konzept
ist
solange
problematisch,
wie
es
erhebliche
Leistungsbilanzungleichgewichte zwischen den USA mit ihrem eklatanten Defizit, und Europa und
Japan mit ihren Leistungsbilanzüberschüssen gibt. Gleichgewichtskurse, die zumindest auf einen
kurzfristigen Ausgleich der Leistungsbilanzen abzielen, könnten drastische Veränderungen der
Wechselkurse (Abwertung des Dollar, Aufwertung des Euro) sowie der Handelsströme nach sich
ziehen und destabilisierend wirken.3 So ist der hohe Dollarkurs gepaart mit einem vergleichsweise
hohen Zinsniveau Garant dafür, dass die USA ihr Leistungsbilanzdefizit mittels ausländischer
Kapitalzuflüsse ausgleichen können.
Allerdings bleibt trotz der z.T. berechtigten Einwände gegen eine kurzfristige Etablierung von
Zielzonen die dahinter stehende Absicht einer Stabilisierung der Währungsrelationen unverändert
sinnvoll,
insbesondere
bei
Berücksichtigung
des
hohen
Schadens
abrupter
Wechselkursveränderungen für Entwicklungsländer. Sie sind in besonderem Maße von den
Schwankungen zwischen den Leitwährungen betroffen, was bei den Überlegungen des BMF leider
unberücksichtigt bleibt. Koppeln sich Entwicklungsländer an eine der Leitwährungen oder an einen
Währungskorb an, so wie häufig durch den IWF empfohlen, kann dies zu realer Aufwertung führen
und eine spekulative Attacke gegen die eigene Währung auslösen. Lassen sie dagegen ihren
Wechselkurs frei schwanken, bleiben sie ebenfalls verwundbar. Insofern ist eine Stabilisierung der
Wechelkursrelationen zwischen den Leitwährungen schon allein aus entwicklungspolitischen Gründen
einzuklagen. Zudem können stabilere Währungsrelationen auch in den industrialisierten Ländern – im
Gegensatz zu den Annahmen des BMF – größere binnenwirtschaftliche Spielräume, zum Beispiel
hinsichtlich einer konjunkturförderlichen Zinspolitik, schaffen. Eine intensivierte währungspolitische
Kooperation zwischen den USA, Europa und Japan sollte daher angestrebt werden. Geprüft werden
könnte auch, ob ein Übereinkommen zur Vermeidung abrupter Wechselkursschwankungen (vgl.
Huffschmid 1999: 200f.) sinnvoll wäre. Aufgrund des mangelnden politischen Willens, eine ReRegulierung auf globaler Ebene zu erzielen, kommt daneben der im Gefolge der Asienkrise erneut
diskutierten regionalen währungspolitischen Kooperation ein wichtige Funktion zu. Die
3
Die asiatischen Exporte in die USA schlagen sich zwar in dem hohen US-amerikanischen
Handelsdefizit nieder, sind aber für die Schwellenländer Asiens von hoher Bedeutung. Wären die
USA als “byuer of last resort” ausgefallen, hätte die Asienkrise noch verheerendere Auswirkungen
haben können.
8
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Wechselkursstabilisierung und der Schutz vor Währungsspekulation würde dabei durch regionale
Währungsverbünde – möglichst angelehnt an eine der drei Leitwährungen –- in Asien, Amerika und
Europa (unter Einschluss afrikanischer Währungen) angestrebt (UNCTAD, 2001, S. 65f.).
4. Einbeziehung des Privatsektors oder Sozialisierung der Verluste?
Die umfangreichen Kreditpakete, die der IWF und einige Gläubigerregierungen bei den vergangenen
Finanzkrisen für Mexiko (40 Mrd. $), Südostasien (insgesamt 120 Mrd. $) oder Brasilien (41,5 Mrd. $)
aufgebracht haben, sind erheblich kritisiert worden, da die Schuldnerländer diese Mittel teilweise
unmittelbar zur Begleichung der Forderungen privater Investoren verwendeten, mithin private Verluste
durch öffentliche Gelder aufgefangen wurden. Die Gewinne aus den teilweise hochriskanten Anlagen
konnten die privaten Investoren hingegen ungeschmälert einstreichen. Die Bereitstellung der
Rettungspakete wird geradezu als Anreiz für institutionelle Investoren (Banken, Versicherungen,
Investmentfonds) angesehen, unter Vernachlässigung angemessener Risikoabschätzungen riskante,
aber eben deshalb besonders rentierliche Engagements einzugehen. Die Erwartung, im Verlustfall
durch öffentliche Kredithilfe für die Schuldner herausgehauen zu werden (das sog. “bail-out”),
stimuliert geradezu leichtsinniges Investorenverhalten; ein Fehlanreiz, der mit dem Terminus “moral
hazard” belegt wird. Die Wahrscheinlichkeit umfangreicher Rettungspakete ist dabei besonders groß,
wenn die internationale Gemeinschaft ein hohes Systemrisiko durch die mögliche Übertragung einer
nationalen Krise auf weitere Länder erwartet. Ein solches Systemrisiko wird meist bei den
Finanzkrisen größerer Schwellenländer angenommen.
Aufgrund der Kritik an der Sozialisierung privater Verluste sahen sich der IWF und
Gläubigerregierungen genötigt, der Einbeziehung des Privatsektors bei der Krisenbewältigung (Private
Sector Involvement - PSI) größere Aufmerksamkeit zu schenken. Nach Ansicht des BMF solle der
Privatsektor “grundsätzlich” bei allen Krisenfällen in die Krisenbewältigung einbezogen werden, d.h.
entsprechende Finanzierungslasten mittragen. Andererseits ist die Beteiligung des Privatsektors für
das BMF aber nicht zwingend: “Bei jeder Krise insbesondere mit großem Finanzbedarf sollte der
Verzicht auf PSI und nicht die Forderung nach PSI begründet werden.” An praktischen Maßnahmen
mit präventiver Wirkung empfiehlt das BMF den Dialog zwischen Gläubigern und Schuldnern sowie
zwischen IWF und privaten Finanzinstituten, die Bildung von Gläubigerausschüssen und die
Einführung von Umschuldungsklauseln in die Staatsanleihen der Schwellenländer. Allerdings stimmen
die jüngsten Beispiele einer veränderten Politik gegenüber Privatgläubigern, vor allem Banken und
Anleihehaltern, skeptisch, ob durch sie eine nachhaltige Verbesserung der Situation für die
Schuldnerländer erzielt werden konnte.
4.1 Einbeziehung von Gläubigerbanken
Ende 1997 kam es zu einer vielbeachteten Einbeziehung der internationalen Bankgläubiger
Südkoreas. Deren ausstehende Forderungen auf kurzfristige Interbanken-Kredite – die hauptsächliche
externe Finanzierungsquelle koreanischer Banken – beliefen sich auf mehr als 26 Mrd. $. Zugleich
waren die Devisenreserven der koreanischen Zentralbank auf 6 Mrd $ zusammengeschmolzen. Vor
9
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
diesem Hintergrund verweigerten die Geschäftsbanken die sonst übliche Verlängerung ihrer
kurzfristigen Kredite, das sog. “roll over”, sodass deren Bedienung binnen zweier Monate fällig
geworden wäre. Aus Angst, die bevorstehende Zahlungsunfähigkeit Südkoreas könne sich zu einer
Krise des Weltfinanzsystems ausweiten, beriefen die Zentralbanken u.a. der USA, Japans,
Deutschlands und Großbritanniens Treffen mit ihren jeweiligen Geschäftsbanken ein, um diese zur
Verlängerung ihrer Kredite zu bewegen. Die Banken willigten schließlich ein und verlängerten die
Fälligkeiten um einige Monate. Bedenklich sind dabei aber die Konditionen, zu denen das Einlenken
der Banken erkauft wurde. So wurde zum einen die Bereitstellung weiterer öffentlicher Ressourcen
der internationalen Geber in Aussicht gestellt. Zum anderen einigte sich Korea mit den
Privatgläubigern auf eine Umschuldung der Kredite in neue Kontrakte mit Laufzeiten von ein bis drei
Jahren, die mit deutlichen Zinsaufschlägen gegenüber dem Vor-Krisen-Niveau versehen waren. Die
Attraktivität dieser Restrukturierung wurde zudem durch die Gewährung einer Staatsgarantie der
koreanischen Regierung auf die Neu-Kredite erhöht. Damit verwandelte sich die Forderung gegenüber
einer koreanischen Bank in eine Forderung gegenüber dem koreanischen Staat, mithin eine
erfolgreiche Sozialisierung privater Verluste (IMF, 2000, 130). Die koreanische Staatsgarantie erlangte
schließlich hohe Glaubwürdigkeit durch das bis dahin größte Rettungspaket des IWF in Höhe von 57
Milliarden $.
4.2 Einbeziehung von Anleihehaltern
Auch die jüngeren Beispiele für die Einbeziehung der Anleihegläubiger bei der Krisenbewältigung
erweisen sich bei näherer Betrachtung als problematisch. Mit dem bei Schwellenländern seit den 80er
Jahren zu beobachtenden Trend, die externe Finanzierung zunehmend auf die Emission von
Staatsanleihen – also weniger auf die Aufnahme von Bankkrediten – abzustellen, wächst die sehr
breit gestreute Gruppe der Anleihegläubiger beständig an. Dieser Trend steigert aber die
Schwankungsanfälligkeit der Finanzflüsse, da im Fall von Zahlungsschwierigkeiten der
Schuldnerländer Wertpapiere leichter abgestoßen werden können als z.B. faule Kredite. Zugleich
wurden Anleihen noch bis vor Kurzem bei Umschuldungsverhandlungen nicht erfasst, sodass die
Halter dieser Papiere ungeschoren davon kamen. Während gewisse – allerdings unzureichende –
Prozeduren für die Umschuldungen der Forderungen offizieller Geber (diese Rolle übernimmt der sog.
Pariser Club) wie auch für die Restrukturierung der Kredite von Privatbanken (Londoner Club)
existieren, gibt es keine entsprechenden Mechanismen für die Anleihegläubiger. Die offiziellen Geber,
der IWF und einige Privatbanken üben daher seit wenigen Jahren Druck aus, dass im Falle von
Zahlungskrisen der Schwellenländer auch die Anleihegläubiger bei der Krisenbewältigung einbezogen
werden sollen.
Die veränderte Politik gegenüber Anleihehaltern konnte bei den Zahlungskrisen der Ukraine,
Pakistans, Ecuadors und Perus beobachtet werden. Pakistan gilt es erstes Land, bei dem der Pariser
Club der bilateralen öffentlichen Geber sein Prinzip der Gleichbehandlung sämtlicher Gläubiger auch
auf Anleihehalter ausweitete. In seinem Umschuldungsübereinkommen vom Januar 1999 verlangte
der Pariser Club von Pakistan, dass nicht nur die im Londoner Club zusammengeschlossenen
Bankgläubiger in vergleichbarer Weise zur Kasse gebeten werden, sondern auch die Besitzer
pakistanischer Staatsanleihen. Nachdem sich Pakistan mit seinen Bankgläubigern im Juni 1999 auf
neue Zahlungskonditionen einigte, zwang es daher im November des Jahres auch die Anleihebesitzer
zu einem Schuldentausch. Nach anfänglichen Protesten nahmen schließlich aber 99% der
10
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Anleihehalter, zumeist institutionelle Investoren und Privatpersonen, an dem vorgeschlagenen Tausch
teil, denn die Konditionen waren äußerst lukrativ. Das Übereinkommen sah den Tausch dreier in USDollar denominierter Anleihen gegen eine sechsjährige Anleihe mit 10% Zins vor. Der Effekt dieser
großzügigen Umschuldungen für den zukünftigen Schuldendienst Pakistans ist jedoch ernüchternd.
Es wird geschätzt, dass die Übereinkommen mit dem Pariser und Londoner Club zusammen mit dem
Anleihetausch die Schuldendienstzahlungen Pakistans schon 2001 wieder auf das Vor-Krisen-Niveau
treiben und für die Restlaufzeit der sechjährigen Anleihen noch weiter steigen werden (IMF, 2000,
144).
4.3 Umschuldungsklauseln
Aufgrund der Attraktivität des Tauschangebots der pakistanischen Regierung an die Anleihegläubiger
war es nicht nötig, die in den Kontrakten enthaltenen Umschuldungsklauseln, die sog. Collective
Action Clauses, anzuwenden. Derartige Klauseln sollen die Koordination von Anleihegläubigern bei
Krisen der Schuldnerländer erleichtern, insbesondere durch Begrenzung der Möglichkeit abtrünniger
Gläubiger, ein Umschuldungsabkommen zu behindern oder zu unterlaufen. Das Problem ist, dass die
Gläubiger als Gesamtheit besser fahren, wenn sie einem Umschuldungsabkommen zustimmen,
dennoch der einzelne Gläubiger versucht ist, seine Forderungen individuell durchzusetzen. Das
individuelle Vorgehen kann ihnen z.B. durch die Beschlagnahme der Auslandsguthaben von
Schuldnerländern, durch Klagen oder durch Klauseln in Anleiheverträgen ermöglicht werden, die
ihnen Ansprüche auf zukünftige Kapitalzuflüsse oder Exporterlöse der Schuldner verschaffen.
Collective Action Clauses sollen es dagegen erleichtern, eine gemeinsame Regelung für sämtliche
Anleihegläubiger zu erreichen. Sie können Bestimmungen über die gemeinsame Interessenvertretung
der Gläubiger, über Mindestquoren für die Veränderung der Anleihekonditionen sowie über die
Aufteilung der Einkünfte nach einer Umschuldung enthalten (Group of Ten, 1996).
Insofern können Umschuldungsklauseln, wie auch die in diesem Zusammenhang vorgeschlagenen
Gläubiger-Komitees, durchaus hilfreich sein, das Zustandekommen von Umschuldungsabkommen zu
erleichtern. Allerdings greift der Vorschlag des BMF, Umschuldungklauseln in internationale
Staatsanleihen “insbesondere der Schwellenländer” zu integrieren, zu kurz. Da Schwellenländer
befürchten, ihre Anleihefinanzierung könne durch diese Klauseln verteuert werden, ist es
selbstverständlich sinnvoll, dass auch die Anleihen der Industrienationen derartige Klauseln
verpflichtend enthalten. Noch 1999 hat das BMF in dieser Frage eine fortschrittlichere Position
vertreten. Beim IWF-Interim-Komitee-Treffen im September 1999 verkündete Finanzminister Eichel:
“Emerging markets economies cannot be expected to introduce CACs (Collective Action Clauses,
T.F.) in their own government bonds unless the major industrial countries are prepared to take the
lead. Germany is prepared to work towards achieving progress on this issue in close collaboration with
other industrial countries” (Eichel, 1999). Das heutige Zurückrudern muss als Beleg des abflauenden
Reformeifers interpretiert werden. Allerdings sollten die Wirkungen von Collective Action Clauses auch
nicht überbewertet werden, denn wie der pakistanische und andere Fälle zeigen, muss das
Schuldnerland auch bei gelungener Einbeziehung der Anleihegläubiger keineswegs besser dastehen.
Insofern erscheinen Umschuldungsklauseln, die Pakistan im Unterschied z.B. zur Ukraine gar nicht
anwenden brauchte, als zwar sinnvolle, aber keineswegs hinreichende Maßnahme.
11
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Fazit:
Zwar wurde der Privatsektor seit der Asienkrise einige Male bei der Krisenbewältigung beteiligt (das
sog. “bail-in”), unter dem Strich hat dies für die betroffenen Länder aber zu keiner nachhaltigen
Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Situation geführt. Ganz im Gegenteil, sind die Staatshaushalte
durch die unvorteilhaften Umschuldungskonditionen häufig mit höheren Zinszahlungen belastet
worden, so geschehen in Südkorea und Pakistan. Hinzu kommt, dass die Übernahme staatlicher
Garantien für die Schulden privater Unternehmen, welche sich noch als zukünftige Belastungen
erweisen können, zur weit verbreiteten Praxis in den Krisenländern wurde. Die öffentliche
Verschuldung stieg entsprechend in den Krisenländern drastisch an, was wiederum erhebliche
Restriktionen für z.B. Sozial-, Bildungs- und Gesundheitsausgaben bedeutete (vgl. Chomthongdi,
2000). Die bisherigen Beispiele für die Privatsektor-Beteiligung legen daher den Schluss nahe, dass
es eher zu einem bail-out als zu einem bail-in gekommen ist, denn die privaten Gläubiger standen
nach den Umschuldungen zumeist noch besser da. Die Privatsektor-Beteiligung bei der
Krisenbewältigung dient offenbar eher dazu dient, die Lastenteilung zwischen öffentlichen und
privaten Gläubigern, denn die zwischen Gläubigern und Schuldnern neu zu ordnen (Akyüz, 2001). Die
bisherigen ernüchternden Erfahrungen sprechen allerdings nicht gegen die Beteiligung privater
Gläubiger bei der Krisenbewältigung – selbstverständlich müssen risikofreudige Investoren ihre
Verluste selbst tragen. Von der Bundesregierung ist hier zu fordern, nicht nur die Einbindung des
Privatsektors zu propagieren, sondern konkrete Vorschläge zur ihrer effektiven Umsetzung zu
unterbreiten, welche vor allem die notorische Sozialisierung privater Verluste verhindern.
Die geschilderten Erfahrungen offenbaren zudem die Notwendigkeit einer grundlegenden NeuOrdnung des Schuldner-Gläubiger-Verhältnisses, welche das gängige gläubiger-dominierte
Schuldenmanagement z.B durch die Internationalisierung insolvenzrechtlicher Verfahren überwindet
(s.u.). Eine Forderung, der sich die Bundesregierung bisher aber noch verschließt.
12
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
5. Finanzmarkt-Aufsicht: Die Lücke als Programm?
In den offiziellen Reformvorschlägen, so auch beim BMF, spielt das Bekenntnis zur Stärkung der
Aufsicht über die Finanzmärkte traditionell eine wichtige Rolle. Jedoch muss sich das Bekenntnis zur
Finanzmarkt-Aufsicht nicht unbedingt in einer strengeren Regulation der internationalen Finanzmärkte
niederschlagen. Noch unmittelbar nach der Asienkrise entstand vielfach der Eindruck, dass gerade mit
der Stärkung der Finanzmarkt-Aufsicht eine neue Phase der Re-Regulierung vormaliger
Deregulierungen der Finanzmärkte anbrechen würde. Diese Einschätzung muss heute allerdings mit
Skepsis betrachtet werden. So lassen sich nach wie vor erhebliche aufsichtsrechtliche Lücken,
gezielte Schwächungen staatlicher Aufsichtsbehörden und – besonders problematisch – seit einigen
Jahren forcierte Übertragungen bestimmter Aufsichtsfunktionen auf die privaten Marktteilnehmer
beobachten. Gerade die Tendenz zur Selbstregulation der Märkte und zur Entwicklung öffentlichprivater “partnerschaftlicher” Kooperationen lässt sich an der gegenwärtigen Revision der Baseler
Eigenkapitalvorschriften beobachten. Das BMF geht zwar auf diesen Prozess ein, die mit ihm
assoziierten Schwächen bleiben jedoch entweder unerwähnt oder es wird pauschal Entwarnung
signalisiert.
5.1 Die Revision des Baseler Akkords
Mit dem Baseler Akkord von 1988 wurde erstmals ein internationaler Mindeststandard für die
Eigenkapitalausstattung international tätiger Banken festgelegt. Ausgearbeitet wurde dieser Standard
von dem bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) angesiedelten Baseler Ausschuss
für Bankenaufsicht, einem Expertengremium von Zentralbankchefs und Bankenaufsehern einer
Gruppe von 12 wichtigen Industrieländern.4 Hintergrund war die Schuldenkrise der 80er Jahre, die die
notorische Unterfinanzierung vor allem der US-amerikanischen Banken enthüllte, die in besonderem
Maße vom Ausfall der lateinamerikanischen Großschuldner betroffen waren. Der Baseler Akkord von
1988 empfahl eine Standardeigenkapitalquote im Verhältnis zu den risikogewichteten Aktiva von
zumindest 8%. Diese Empfehlung ist laut BIZ in mehr als 100 Ländern angewendet worden und hat in
der Folge auch zu einer Erhöhung der Eigenkapitalquoten internationaler Geschäftsbanken geführt.
Im Juni 1999 legte der Baseler Ausschuss einen ersten Vorschlag für eine Neue Basler
Eigenkapitalvereinbarung vor (“Basel II” genannt), welcher den veränderten Rahmenbedingungen des
Bankgeschäfts Rechnung tragen und “risikogerechtere Regelungen” einführen solle. Im Januar 2001
veröffentlichte der Ausschuss ein modifiziertes zweites Konsultationspapier, das nach weiteren
Beratungen mit relevanten Akteuren bis Ende 2001 endgültig verabschiedet und ab 2004 umgesetzt
werden soll. Die Richtlinien beziehen sich dabei nicht nur auf international tätige Banken, sondern
sollen auf sämtliche wichtigen Kreditinstitute Anwendung finden (Basler Ausschuss für
Bankenaufsicht, 2001).
Wesentliche Neuerungen sind die Einführung zweier neuer Säulen neben der ersten Säule der
Mindesteigenkapitalanforderungen.
Zweite
Säule
ist
die
Überprüfung
bankinterner
4
Zu dieser Gruppe gehören Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, die
Niederlande, Schweden, die Schweiz, die USA und Großbritannien.
13
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Risikobewertungsverfahren durch die Aufsichtsinstanzen. Die dritte Säule betrifft die Stärkung der
Marktdisziplin duch vermehrte Offenlegungspflichten, denen Banken unterworfen werden sollen. Die
Mindesteigenkapitalanforderungen werden dahingehend ergänzt, dass neben dem Kreditrisiko
(Ausfall der Zahlungen eines Schuldners) und dem Marktrisiko (z.B. Veränderungen von
Marktpreisen) auch das sog. operationelle Risiko (Computerfehler, mangelnde Dokumentation, Betrug
etc.) in die Risikomessung einbezogen wird. Wesentlichste Neuerung ist, dass zur Messung des
Kreditrisikos die Banken bei der Gewichtung ihrer eingegangenen Risiken entweder auf die externen
Bonitätsbewertungen von Rating-Agenturen bzw. staatlichen Exportkreditversicherern oder auf interne
Einschätzungen der Bonität eines Schuldners zurückgreifen sollen. Die auf internen Ratings
basierenden Verfahren würden dann durch die Bankenaufsicht überprüft (die zweite Säule von Basel
II). Diese Form der Selbstregulation ist dann besonders problematisch, wenn staatliche
Aufsichtsinstanzen nur ungenügend in der Lage sind, die Qualität der internen Rating-Verfahren zu
beurteilen (Lütz, 2000). Die Methoden internen Risikomanagements sind mitunter derart komplex,
dass sie für Außenstehende schwer durchschaubar sind. Die Last der Regulierung wird sich daher
erheblich erhöhen. Hinzu kommt, dass es kaum Kriterien zur Beurteilung interner Rating-Verfahren
gibt. Schließlich wird vermutet, dass durch die Verwendung eigener Berechnungsmodelle die
Eigenkapitalanforderungen inbesondere im Firmenkundengeschäft und im Investmentbanking
niedriger ausfallen werden als unter den gegenwärtigen Verfahren.
Vor allem europäische Banken setzten sich stark für die Anerkennung interner Ratings ein, da sie
befürchteten, ihre Aktiva würden anderenfalls extern durch US-amerikanische Rating-Agenturen
bewertet. Die Anerkennung privater Rating-Agenturen ist ebenfalls hoch problematisch. So nehmen
die beiden US-Firmen Moody’s und Standard & Poor’s beim Kreditrating eine weltweit
marktbeherrschende Stellung ein und ihre Bedeutung wird durch den neuen Baseler Akkord noch
zunehmen. Hinzu kommt, dass diese Firmen schon jetzt durch Wettbewerbsdruck genötigt werden
sollen, die Kriterien ihrer Bonitätsbewertungen zu lockern (vgl. Financial Times, 2001). Insofern
erscheint es kaum verantwortlich, derartige Aufsichtsfunktionen auf Marktakteure zu übertragen.
Außerdem haben sich Rating-Agenturen während der letzten Krisen nicht eben mit Ruhm bekleckert,
da ihre Bewertungen genauso fehlerhaft waren wie die aller anderen Akteure. Mit der Herabstufung
der Kreditwürdigkeit von Schwellenländerschuldnern folgten sie lediglich den ohnehin negativen
Einschätzungen der Investoren und verschärften damit noch die Krise (UNCTAD, 2001, S. 98f).
Aus entwicklungspolitischer Sicht besonders problematisch ist ein eklatanter Fehlanreiz des
bestehenden Baseler Akkords, der auch in der jetzt vorgeschlagenen Revision nicht beseitigt wird,
nämlich die Privilegierung kurzfristiger gegenüber langfristigen Bankkrediten. Die Baseler
Eigenkapitalvereinbarung sieht vor, dass die Kreditrisiken je nach Schuldnerkategorie unterschiedlich
gewichtet werden, entweder mit 0%, 20%, 50% oder 100%. Eine Risikogewichtung von 100%
bedeutet, dass ein eingegangenes Risiko zum vollen Wert berücksichtigt werden muss und daher die
empfohlene Eigenkapitalquote von 8% dieses Werts zu unterlegen ist. Entsprechend führt eine
Risikogewichtung von 20% zu einer niedrigeren Eigenkapitalquote von 1,6% (einem Fünftel von 8%).
Der Baseler Akkord belegt nun aber Forderungen gegenüber Banken außerhalb der OECD (also in
Entwicklungs- und Schwellenländern) mit einer Restlaufzeit von bis zu einem Jahr mit einer sehr
niedrigen Risikogewichtung von 20%. Hingegen werden Forderungen gegenüber Banken außerhalb
der OECD mit einer Restlaufzeit von über einem Jahr mit einer Risikogewichtung von 100% belegt
(Basle Committee on Banking Supervision, 1988, Annex 2). Obwohl beständig auch von den
Internationalen Finanzinstitutionen (IFIs) auf die besonderen Risiken für Entwicklungsländer
hingewiesen wird, die mit kurzfristigen Interbankenkrediten einhergehen, wird deren Privilegierung
14
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
gegenüber langfristigen Krediten auch bei Basel II beibehalten. Profiteure dieses eindeutigen
Fehlanreizes sind natürlich die international tätigen Großbanken, die ein Interesse daran haben,
möglichst kurze Kreditlaufzeiten zu vereinbaren, um nach eigenem Ermessen über deren mögliche
Verlängerung (“roll-over”) entscheiden zu können. Ein Schelm, wer vermutet, die Kreditwirtschaft sei
an diesen Bestimmungen nicht ganz unbeteiligt.
Das BMF erwähnt leider keines der hier beschriebenen Probleme, die mit dem Baseler Akkord
assoziiert werden, sondern beschränkt sich auf die Nennung einiger deutscher Forderungen, die in
dem neuen Konsultationspapier berücksichtigt worden seien. Betont wird u.a., dass es durch Basel II
zu keiner strukturellen Benachteiligung der kreditnehmenden Wirtschaft bzw. des Mittelstandes
komme. Diese Entwarnung bezieht sich auf die in der bundesdeutschen Diskussion dominierende
Befürchtung, der neue Akkord werde zu einer Verteuerung der Kreditkosten für die mittelständische
Wirtschaft führen. Im Extremfall könnten die Kreditkosten untragbar werden, sodass vor allem stärker
verschuldete Unternehmen in den Konkurs getrieben würden. Überdies wird befürchtet, dass sich
aufgrund des Rückzugs der Großbanken aus diesem Segment, die als risikoreicher angesehenen
Mittelstandskredite vor allem bei den öffentlichen Banken und Sparkassen konzentrieren werden.
Hinzu kommt, dass kleinere, weniger modern ausgestattete Banken aufgrund höherer Betriebsrisiken
mit einer erheblichen Kapitalunterlegung belastet werden könnten, was sich für deren klein- und
mittelständische Kreditnehmer wiederum negativ auswirken könnte (Cameron, 2001). Eine
überzeugende Entkräftung dieser Befürchtungen vermag das BMF nicht zu liefern.
5.2 Kontrolle von Hedge Fonds
Auch die neuen Baseler Eigenkapitalvorschriften werden sich lediglich auf Banken und deren Holdings
beziehen, Versicherungen, Investment- und Pensionsfonds bleiben ausgenommen. Dies ist
besonders problematisch im Fall der hochspekulativen sog. Hedge Fonds. Im Prinzip haben nur
institutionelle und vermögende Privatanleger Zugang zu dieser exklusiven Form von Investmentfonds.
Ihre besondere Gefährlichkeit liegt in dem großen Hebeleffekt, d.h. über die Aufnahme von
Bankkrediten und den Abschluss von hochriskanten “innovativen” Finanzinstrumenten, den sog.
Derivaten, können Hedge Fonds das spekulativ investierte Gesamtkapital bis zum 250fachen ihres
Eigenkapitals steigern. So auch beim US-amerikanischen Hedge Fonds LTCM (Long Term Capital
Management), dessen Beinahe-Zusammenbruch 1998 als ernsthafte Bedrohung der Stabilität des
Finanzsystems angesehen wurde. Da nämlich zahlreiche Großbanken, darunter auch Deutsche und
Dresdner, z.T. unbesicherte Kredite an den Fonds vergaben, hätte der Zusammenbruch von LTCM
auch sie mitreißen können. Daher zwang die US-Notenbank Federal Reserve 14 Großbanken dazu,
ein Rettungspaket von 3,625 Mrd. $ zu schnüren und den Fonds teilweise zu übernehmen. Hinzu
kommt, dass sog. Global Macro Hedge Fonds die jüngsten Finanzkrisen durch ihre Spekulationen
gegen Währungen vor allem der Schwellenländer verschärft haben. Durch den Einsatz riesiger
Summen können Hedge Fonds die Abwertung von Währungen erzwingen, was dem Quantum Fonds
des Spekulanten George Soros und weiteren Hedge Fonds 1992 sogar gegen das britische Pfund und
andere europäische Währungen gelang. Bei der südostasiatischen Finanzkrise mischten die Fonds
ebenfalls mit spekulativen Attacken gegen den als überbewertet eingeschätzten thailändischen Baht
mit. Nach der Freigabe des Baht-Kurses 1997 begann der Abwertungswettlauf, sodass auch die
Währungen der Nachbarländer Malaysia, Philippinen, Indonesien und Südkorea nicht mehr zu halten
15
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
waren. Die sozialen Folgen, drastische Steigerung von Arbeitslosigkeit und Armut, waren beträchtlich
(Chomthongdi, 2000).
Die Zahl der Hedge Fonds wird weltweit auf ca. 5.500 geschätzt. Größtenteils haben sie ihren Sitz in
den USA oder in den zahlreichen unregulierten Offshore-Finanzzentren, wo sie ihren äußerst
klandestin gehandhabten Geschäften weitgehend ungestört von Aufsichtsbehörden nachgehen
können. Gemananged werden die in Offshore-Zentren angesiedelten Hedge Fonds allerdings von den
wichtigen Finanzplätzen wie London oder New York.
Das BMF verweist im Zusammenhang mit der Regulierung von Hedge Fonds auf die Empfehlungen
des Financial Stability Forum (FSF)5, dessen Arbeitsgruppe zu sog. Highly Leveraged Institutions
(HLI) u.a. erweiterte Offenlegungspflichten sowie die Einhaltung von Risikomanagementstandards bei
Hedge Fonds und kreditgebenden Banken forderte. Zu der von der Bundesregierung favorisierten
direkten Beaufsichtigung von Hedge Fonds habe sich das FSF aber nicht durchringen können. Wie
vom Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen bestätigt wird, waren es vor allem die USA, die sich
gegen diese Forderung gesperrt haben. Sollten sich bei der im Frühjahr 2002 anstehenden
Überprüfung der Empfehlungen des FSF die bisherigen Maßnahmen als unzureichend erweisen, “wird
Deutschland erneut für die direkte Regulierung von HLIs eintreten”, so das BMF. Die Position der
Bundesregierung geht in die richtige Richtung, eine direkte Beaufsichtungung von Hedge Fonds sollte
eine Selbstverständlichkeit sein. Allerdings gehen soziale Bewegungen, wie z.B. das ATTACNetzwerk, weiter und fordern ein Verbot der Hedge Fonds (ATTAC, 2000), denn mit ihnen wird
keinerlei volkswirtschaftlicher oder sozialer Nutzen verknüpft, die angerichteten Schäden hingegen
sind enorm.
Für die Kohärenz der kritischen deutschen Haltung zu Hedge Fonds wäre es allerdings zuträglich,
wenn Investment-Zertifikate wie Xavex Hedge-Select der Deutschen Bank nicht auf den Markt
gebracht werden dürften. Obwohl Hedge Fonds in Deutschland nicht zugelassen sind, ermöglicht
dieses im letzten Jahr von der Deutschen Bank angebotene Zertifikat deutschen Anlegern “den
Zugang zur Welt der Hedge Fonds, der bisher nur einem kleinen exklusiven Personenkreis offen
stand”, wie es im Prospekt heißt (Deutsche Bank, 2000). Die Deutsche Bank weist auf die Barrieren
für Privatanleger hin, welche mit ihrem Instrument überwunden werden: “Die meisten Hedge Fonds
sind im Ausland ansässig und unterliegen damit oftmals keiner aufsichtsrechtlichen Überwachung und
können deshalb den Anlegern nicht öffentlich angeboten werden” (ebd.). Hedge Select schafft hier
Abhilfe. Anleger kommen nun in den Genuss eines Anlageinstruments, das das attraktive
Renditepotenzial von Hedge Fonds mit der Transparenz eines Zertifikats verbinde, welches zudem in
den amtlichen Handel der Frankfurter Wertpapierbörse eingeführt wird. Das Hedge Select Portfolio
werde über die gesamte Laufzeit von acht Jahren aus mindestens 15 Hedge Fonds bestehen, zu
Beginn seien 22 Fonds enthalten. Darunter befinden sich auch die in der Devisenspekulation
engagierten Global Macro Hedge Fonds. Es ist nicht hinnehmbar, dass die Bundesregierung auf
internationalem Parkett für eine direkte Beaufsichtung von Hedge Fonds eintritt, auf dem heimischen
5
Das Financial Stability Forum (FSF) ist ein im Februar 1999 gegründetes und bei der BIZ
angesiedeltes Expertengremium, dem Finanzminister, Notenbankchefs, Vertreter von
Aufsichtsbehörden und internationaler Finanzinstitutionen angehören. Aufgabe ist die Erarbeitung
von Vorschlägen zur Reform des Finanzsystems sowie zur Vermeidung von Finanzkrisen. Im
April 2000 legte das FSF drei Arbeitsgruppenberichte zu Highly Leveraged Institutions,
Kapitalverkehr und zu Offshore-Finanzzentren vor (Financial Stability Forum, 2000).
16
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Markt aber die Investition in eben diese Instrumente ermöglicht. Derartige Zertifikate müssten
konsequenterweise verboten werden.
5.3 Offshore-Zentren und Steueroasen
Die Regulierung von Offshore-Finanzzentren (OFCs) und Steueroasen ist zweifellos einer derjenigen
Bereiche, wo die Lücken der Finanzaufsicht am größten sind. Offshore-Zentren sind Finanzplätze, in
denen übliche aufsichtsrechtliche Standards nicht eingehalten werden. Sie erlauben ausländischen
Banken, Versicherungen, Industrie- und Handelsunternehmen sowie vermögenden Einzelpersonen
Geschäftspraktiken, die in ihren Heimatländern nicht erlaubt sind. Typischerweise gelten die
Sonderregeln in Offshore-Zentren nur für die Geschäfte “Nicht-Gebietsansässiger”. Neben geringen
Auflagen bieten OFCs Steuervergünstigungen oder –befreiungen auf Vermögenserträge,
Unternehmensgewinne und Handelsgeschäfte. Strikt gehandhabt wird hingegen das Bankgeheimnis.
So verweigern die meisten OFCs jegliche Auskünfte über die bei ihnen getätigten Geschäfte, vor
allem gegenüber ausländischen Steuer- oder Strafverfolgungsbehörden. Die bedeutendsten OffshoreZentren finden sich allerdings in Industrieländern sowie in Territorien, die in einem
Abhängigkeitsverhältnis zu ehemaligen Kolonialmächten stehen. Zu den wichtigsten OFCs zählen die
City of London, die International Banking Facilities der USA, Staaten wie die Schweiz, Luxemburg,
Singapore oder Hong Kong. Daneben die von Großbritannien abhängigen Territorien im Ärmelkanal
(Jersey, Guernsey) oder in der Karibik (Cayman Islands, Bermudas). Hinzu kommen all die Länder,
die Steuervergünstigungen oder –befreiungen für ganz spezifische Unternehmenskonstruktionen
gewähren, wie z.B. Holdinggesellschaften in den Niederlanden, Koordinationszentren in Belgien oder
Finanzdienstleistungszentren in Irland. Mit Offshore-Zentren und Steueroasen gehen vor allem drei
Problemkomplexe einher (Fritz et. al., 2000):
•
•
•
Steuerdumping: OFCs verschärfen den internationalen Steuerwettbeweb und sind damit
mitverantwortlich für beträchtliche Einnahmeverluste der Staatshaushalte, worunter
Entwicklungsländer in besonderem Maße leiden.
Destabilisierung der Finanzmärkte: Die laxen Regelungen in OFCs erlauben besonders
ertragreiche, aber auch riskante Geschäfte (z.B. Handel mit hochspekulativen “derivativen”
Finanzprodukten). Geht ein solches Geschäft schief, können dessen negative Auswirkungen (wie
z.B. Firmenzusammenbrüche) auf die regulierten Finanzzentren übergreifen.
Geldwäsche: OFCs bieten ideale Bedingungen, um die Herkunft kriminell erworbener Vermögen
zu verschleiern. Via OFCs werden Gelder aus dem Drogen-, Waffen- oder Menschenhandel, aus
Bestechung und Betrug in den legalen Geldkreislauf eingespeist. Auch Diktatoren, die die
Staatskasse veruntreuen, transferieren ihre Raubgelder über OFCs auf Bankkonten angesehener
Finanzplätze.
Das BMF bezieht sich auf die Arbeiten zweier internationaler Gremien, die Empfehlungen für eine
konsequentere Regulierung von OFCs erarbeitet haben, nämlich die bei der OECD angesiedelte
Financial Action Task Force (FATF) zur Bekämpfung der Geldwäsche und die Arbeitsgruppe des
Financial Stability Forum (FSF) zu Offshore-Zentren. Die von beiden Gremien vorgeschlagenen
Maßnahmen werden von der Bundesregierung nach wie vor mitgetragen, was zu begrüßen ist. Die
Arbeitsgruppe des Financial Stability Forums kommt in ihrem Bericht vom April 2000 zu dem Schluss,
dass Offshore-Zentren aufgrund der zunehmenden Interdependenz der nationalen Finanzsysteme,
17
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
dem stetigen Wachstum der in OFCs gehaltenen Vermögenswerte, zunehmend riskanteren
Kreditgeschäften sowie der mangelnden Aufsicht zu einer zukünftigen Gefahrenquelle für das
Finanzsystem werden können. Ende Mai 2000 legte das FSF eine dreistufige Klassifizierung von
OFCs hinsichtlich der Qualität ihrer Aufsichtsstandards und ihrer Kooperationsbereitschaft vor. Die
Financial Action Task Force, der 30 Staaten angehören, legte 1996 ihre 40 Empfehlungen zur
Geldwäschebekämpfung vor. Im Juni 2000 veröffentlichte das FATF schließlich eine “schwarze” Liste
mit 15 sog. “nicht-kooperativen Jurisdiktionen” (u.a. Bahamas, Cayman-Islands, Liechtenstein und
Russland), die zur Einhaltung der FATF-Standards aufgefordert wurden (FATF, 2000). Demnächst will
die FATF darüber befinden, ob Sanktionen (wie z.B. das Verbot von Finanztransaktionen) gegen
diejenigen Jurisdiktionen ergriffen werden sollen, die bis dato ihre Regulierungen nicht geändert
haben. Einige Staaten haben aufgrund der Veröffentlichung der schwarzen Liste allerdings
mittlerweile begonnen, die bemängelten Defizite zu beheben.
Auf die u.a. von NGOs vorgebrachte Kritik, die Maßnahmen gegen OFCs würden sich eher gegen
kleine OFCs, unter anderem in Entwicklungsländern, richten, wogegen entsprechende Praktiken in
den Finanzzentren der Industrieländer kaum geahndet werden, reagiert das BMF mit der Beteuerung,
dass es nicht das Ziel sei, sich der Konkurrenz kleiner OFCs zu entledigen. Vielmehr sollen diese zur
Einhaltung wichtiger internationaler Standards bewegt werden. Es könne nicht hingenommen werden,
“wenn kleinere Finanzplätze durch unzureichende Regularien Gefahren für die Finanzmärkte anderer
Staaten oder im Extremfall gar für die globale Finanzstabilität darstellen”. Dem ist entgegenzuhalten,
dass selbstverständlich aufsichtsrechtliche Standards in sämtlichen OFCs eingehalten werden sollen,
jedoch kommen die Nutzer und Begünstigten von OFCs überwiegend aus den wohlhabenden
Industrieländern, seien dies vermögende Privatpersonen oder transnationale Konzerne. Hedge Fonds
sind lediglich formal in OFCs registriert, gemanaged werden sie aus New York. Offshore-Banken, sie
verwalten nach Angaben des IWF ca. 85% der in OFCs verwalteten Vermögen, sind typischerweise
Zweigstellen, Töchter oder reine Briefkastenfirmen von Onshore-Banken der Industrieländer
(Errico/Musalem, 1999). Auch die deutschen Großbanken sind sämtlichst in OFCs präsent.
Mit gutem Grund fordert daher die Arbeitsgruppe des Financial Stability Forum eine effektivere
konsolidierte Aufsicht in den Ländern der Konzernmütter, um zu verhindern, dass die Aktivitäten von
Offshore-Töchtern inländischer Banken oder Versicherungen der Kontrolle entzogen werden. Da
üblicherweise die Geschäfte rechtlich unabhängiger Offshore-Töchter nicht in den Bilanzen der
Konzernmütter auftauchen, werden z.B. Risikopositionen gegenüber der Bankenaufsicht verdeckt
(Financial Stability Forum, 2000). Insofern bedarf es konsolidierter Konzernabschlüsse, um auch die
Geschäfte der Offshore-Töchter der Heimatlandaufsicht zu unterwerfen.
Ferner müssen die Aufsichtsbehörden in den Ländern der Konzernmütter die Möglichkeit bekommen,
die Eröffnung und den Weiterbetrieb von ausländischen Offshore-Niederlassungen zu untersagen,
wenn diese gegen internationale Standards verstoßen. In der Bundesrepublik ist ein Entwurf für eine
entsprechende Regelung unter Mitwirkung des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen erarbeitet
worden und schlummert seither im Bundesfinanzministerium. Diese Regelung muss endlich auf den
gesetzgeberischen Weg gebracht und umgesetzt werden.
5.4 Der blinde Fleck: Steuerflucht
18
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Völlig unverständlich ist, weswegen das BMF die dritte relevante Problemdimension, die mit OffshoreZentren einhergeht, nämlich die Steuerflucht und das Anheizen des internationalen
Steuerwettbewerbs völlig unerwähnt lässt. Vermögende Privatpersonen und international tätige
Unternehmen nutzen bewusst die vielfältigen Möglichkeiten der Steuerersparnis oder –hinterziehung,
die ihnen die über den Globus verstreuten OFCs eröffnen. International tätige Steuerberatungsfirmen
stehen dabei mit entsprechenden “tax planning”-Angeboten hilfreich zur Seite. Das in OFCs gehaltene
Vermögen wird auf 6-7 Billionen $ geschätzt, zu den lediglich durch sie hindurchgeschleusten Geldern
existieren keine Angaben. Ebenso gibt es keine verlässlichen Zahlen über die Verluste für die
Staatshaushalte. Für Entwicklungsländer werden die Verluste gegenüber transnationalen Konzernen
und durch private Kapitalflucht auf jährlich 50 Mrd. $ geschätzt (Oxfam 2000). Deutsche Privatanleger
horten schätzungsweise 800 Mrd. DM in Offshore-Zentren, größtenteils in Luxemburg, der Schweiz,
Österreich und Liechtenstein. Zwei Drittel der dort anfallenden Zinserträge werden nicht dem
heimischen Fiskus gemeldet, sodass jährliche Steuerausfälle von mindestens 15 Mrd. DM vermutet
werden. Um diesen Mißstand zu beheben, wird schon seit mehreren Jahren um die Einführung einer
europaweiten Quellensteuer gepokert, deren Erfolgsaussichten sind allerdings höchst ungewiss
(Handelsblatt, 2001).
Die wichtigsten Steuerfluchtstrategien von multinationalen Konzernen sind die Verlagerung von
Investitionen oder Gewinnen in Niedrigsteuerländer. Das oftmals heraufbeschworene Szenario der
Verlagerung des Unternehmenssitzes spielt hingegen eine untergeordnete Rolle. Durch die Gründung
von Tochterunternehmen in OFCs eröffnet sich die Möglichkeit der Manipulation von
Verrechnungspreisen für konzerninterne Lieferungen und Leistungen, die sog. Transferpreis-Methode.
So kann die Konzernmutter von eigenen Offshore-Einkaufsgesellschaften Vorprodukte zu höheren
Preisen beziehen als beim Direktimport von ausländischen Produzenten. Damit steigen die
Aufwendungen bei der Konzernmutter, die Gewinne sinken und die Besteuerung fällt entsprechend
niedriger aus. Faktisch verbleibt ein Teil des Gewinns aber bei der Konzerntochter in der
niedrigbesteuernden Oase. Ebenso können die Finanzbeziehungen mittels der sog. “thin
capitalisation”-Methode steuersparend ausgestaltet werden. So kann ein Unternehmen seine
inländischen Betriebsstätten als Tochtergesellschaften in eine Dachgesellschaft (Holding) einbringen,
die ihren Sitz in einer Steueroase hat. Die Holding kann dann z.B. Kredite an die Töchter vergeben,
deren Zinszahlungen den Gewinn im höher besteuernden Inland schmälern, wogegen er bei der
Offshore-Holding steigt. Derartige Möglichkeiten bieten in Europa z.B. Holdinggesellschaften in den
Niederlanden, Koordinationszentren in Belgien oder Finanzdienstleistungszentren in Irland. Auch
deutsche Großunternehmen der Automobil- oder Chemieindustrie sowie des Bankgewerbes bedienen
sich derartiger Konstrukte. Arbeitsplätze werden durch diese Offshore-Firmen allerdings kaum
geschaffen. Oftmals handelt es sich um reine Treuhandfirmen mit minimalem Personalbestand.
Auf internationaler Ebene gibt es eine wichtige Initiative zur Eindämmung derartiger schädlicher
Steuerpraktiken, welche 1998 durch die OECD gestartet wurde. In einem im letzten Jahr
veröffentlichten Bericht identifizierte die OECD 47 präferenzielle Steuerregime seiner Mitglieder6, die
als potenziell schädlich angesehen werden. Entsprechende Praktiken sind nach diesem Bericht u.a in
den USA, Kanada, Frankreich, Belgien, Italien, Spanien, Australien und Deutschland anzutreffen. Die
schädlichen Bestandteile dieser Steuerregime sollen nach dem Willen der OECD bis 2005 beseitigt
werden. Daneben identifizierte die OECD 37 Offshore-Zentren, die nicht zu ihren Mitgliedern gehören
und bestimmten Kriterien für Steueroasen (“Tax Havens”) entsprachen. Demnächst will die OECD
6
Der OECD gehören 29 Industriestaaten an.
19
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
darüber beraten, ob gegen die “nicht-kooperativen” Steueroasen Sanktionen verhängt werden sollen
(OECD, 2000).
Allerdings sind die OECD-Initiativen zu schädlichen Steuerpraktiken wie auch diejenige der FATF zur
Geldwäschebekämpfung momentan akut durch den angekündigten Rückzug der USA aus
wesentlichen ihrer Maßnahmen bedroht. Nach entsprechenden Äußerungen von US-Finanzminister
Paul O’Neill erwarten die Profiteure des Offshore-Unwesens, dass der Druck auf OFCs und OECDMitglieder, Geldwäsche und schädlichen Steuerwettbewerb zu bekämpfen, erheblich nachlassen
werde (Financial Times, 2001a). Umso wichtiger wäre es, dass von europäischer und eben auch
deutscher Seite nicht nur die FATF, sondern auch die OECD-Intiative zur Bekämpfung schädlicher
Steuerpraktiken weiter unterstützt und forciert wird.
Als kontraproduktiv erscheint jedoch die vom BMF verteidigte Übertragung der Überprüfung von OFCs
an den IWF. Auf Druck der USA schlug die Arbeitsgruppe des Financial Stability Forum den IWF als
durchführende Organisation dieser Überprüfung vor. Dieses Vorgehen ist abzulehnen, da es der
üblichen Praxis des IWF folgt, sich selbst immer neue Aufgaben zuweisen zu lassen, für die der Fonds
oftmals keinerlei Kompetenz besitzt. Dies unterstreicht abermals die affirmative Weise, in der das BMF
den Ausbau des IWF zu einer universalen Organisation abstützt.
20
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
6. Verschuldung: Nebelkerzen als Dauerbrenner (Philipp Hersel)
6.1 HIPCs und Nicht-HIPCs
Im zweiten der vom Bundesfinanzministerium vorgelegten Papiere werden verschiedene Gruppen
verschuldeter Länder vorgestellt, denen gegenüber mit unterschiedlichen Schuldenstrategien operiert
wird (BMF, 2001a). Es wird unterschieden zwischen 1.) Russland und den Nachfolgestaaten der
Sowjetunion, 2.) den Ländern mit mittlerem und niedrigem Einkommen und 3.) den hoch
verschuldeten armen Ländern (Heavily Indebted Poor Countries - HIPCs). Diese Gruppierung ist
allerdings missverständlich, weil alle HIPCs zugleich Länder mit niedrigem Einkommen sind, sich
daher die Guppen 2 und 3 überlappen. Bei der Darstellung der Behandlung der Schulden von Ländern
mit mittlerem und niedrigem Einkommen ,"(also nicht die am höchsten verschuldeten armen Länder HIPC)" (ebd., S. 1), wird so der Eindruck erweckt, dass auch die Nicht-HIPCs einen substanziellen
Schuldenerlass im Pariser Club bekommen könnten. Dies ist aber eine (gewollte?) Irreführung.
Zwar wurde vielen Ländern mit niedrigem Einkommen ein Teilschuldenerlass gewährt, dies waren
aber fast alles HIPC-Länder. Mit der sich überlappenden Gruppierung in HIPCs einerseits und "Länder
mit mittlerem und niedrigem Einkommen" andererseits, wie sie das BMF vornimmt, wird so die Zahl
der Länder, die bisher in den Genus eines Teilschuldenerlasses kamen, schöngerechnet.
Letztlich demonstriert diese Gruppierung nur die Willkür, mit der Gläubiger die Schuldner in vorgeblich
objektive Kategorien einteilen. Faktisch ist aber die Einteilung in Schuldnergruppen vor allen von der
mangelnden Bereitschaft der Gläubiger geprägt, tatsächlich auf Forderungen zu verzichten. Die von
den Gläubigern konstruierten Kategorien von Schuldnerländern lassen sich daher besser aus der
Perspektive von "billigen" und "teuren" Schuldnern verstehen, wobei "billige Schuldner"
naheliegenderweise die Länder sind, deren Teilentschuldung die Gläubiger wenig kostet.
Dies wird zunächst an der Unterscheidung zwischen Niedrig- und Mitteleinkommensländern deutlich.
Per Definition der Gläubiger haben Mitteleinkommensländer, die absolut gesehen sehr viel höhere
Schulden haben und insofern "teure" Länder sind, grundsätzlich kein Problem, dass eine
Schuldenstreichung erfordern könnte. Die finanziellen Turbulenzen der letzten Monate in Argentinien
oder der Türkei haben aber deutlich vor Augen geführt, dass auch diese Ländergruppe vor
grundlegenden Schuldenproblemen steht.
Aber auch bei den Niedrigeinkommensländern zieht sich die "Teuer-Billig"-Logik der Gläubiger durch.
Diejenigen Länder mit niedrigem Einkommen, die auf Beschluss der Gläubiger nicht in die Gruppe der
HIPCs aufgenommen wurden, sind bemerkenswerterweise gerade "teure" Länder wie z.B. Nigeria
(gesamte Auslandsschulden 30 Mrd US-Dollar, Worldbank 2000). Auch Indonesien, das vor wenigen
Jahren noch als “Tiger der 2. Generation” gefeiert wurde, wird seit der Asienkrise in die -Kategorie
Niedrigeinkommensland eingeordnet. Obwohl von 1997-99 über 21 Millionen Menschen in Indonesien
zusätzlich
unter
die
Armutsschwelle
gefallen
sind,
gab
es
bei
den
jüngsten
Umschuldungsverhandlungen
keinerlei
Schuldenentlastung.Und
dies
bei
einer
Gesamtauslandsverschuldung
von
147
Mrd.
US-Dollar.
Zum
Vergleich:
Die
41
21
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Niedrigeinkommensländer, die zur Gruppe der HIPCs gehören, schulden ihren ausländischen
Gläubigern zusammen 214 Mrd. US-Dollar (alle Zahlen nach Worldbank, 2000).
Bezüglich der hochverschuldeten armen Ländern (Heavily Indebted Poor Countries - HIPCs) stellt das
BMF heraus, dass durch die Weiterentwicklung der 1996 beschlossenen HIPC-Initiative auf dem
Kölner G7-Gipfel 1999 (HIPC II) eine größere Zahl von Ländern schneller zu einem höheren Erlass
kommen könne. Darüber hinaus habe die Bundesregierung den vollständigen Erlass aller
Entwicklungshilfeschulden
beschlossen
sowie
den
Erlass
der
"umschuldungsfähigen
Handelsforderungen" auf 100% aufgestockt. Handelsforderungen gehen auf durch die HermesKreditversicherung verbürgte Auslandsgeschäfte deutscher Unternehmen zurück. Tritt der
Schadensfall ein und werden z.B. Exporte deutscher Unternehmen nicht durch die Abnehmer bezahlt,
springt der deutsche Staat ein, zahlt das deutsche Unternehmen aus und übernimmt die Forderungen.
Hinsichtlich der HIPC-Initiative fällt die Bilanz vieler Beobachter sehr viel nüchterner aus als diejenige
des BMF. Zwar werden etliche Länder in Zukunft auf dem Papier weniger Schuldendienst zu leisten
haben. Dies entlastet sie in der Praxis aber kaum, da sie bisher schon nur einen Teil ihrer Schulden
bedienen konnten. Damit sinkt zwar der Bedarf an Neukrediten, um alte Schulden zu überwälzen.
Mehr Ressourcen für die Armutsbekämpfung stehen dadurch aber nur selten zur Verfügung. Vielmehr
wird den HIPC-Ländern angesichts der doppelten Konditionalität von orthodoxen Anpassungsauflagen
einerseits und Armutsbekämpfungsstrategien andererseits die Quadratur des Kreises abverlangt.
Dennoch meint das BMF (2001b, S. 2): “Damit ist das Schuldenproblem dieser Ländergruppe gelöst.”
Auch die vom BMF ins Feld geführten bilateralen Schritte haben Schwächen. Zwar ist es lobenswert,
die Handelsschulden zu 100% zu erlassen, aber leider haben die “umschuldungsfähigen
Handelsforderungen” den Haken, dass damit nur die sog. “pre-cut-off-date”-Schulden gemeint sind.
Dies sind diejenigen Schulden, die vor den ersten Umschuldungsverhandlungen im Pariser Club
aufgenommen wurden. Da dieses Datum für einzelne Länder bereits über 15 Jahre zurückliegt, wird
dieser Teil der Schulden mit dem Fortschreiten der Zeit immer unbedeutender. Zudem wurden die
Schulden dieser Kategorie schon in den vorangegangenen Umschuldungen im Pariser Club auf bis zu
90% reduziert. Der 100%-Erlass ist also praktisch ein Nachschlag in Höhe von 10 Prozent auf einen
Forderungsbestand, der ohnehin für viele Länder kaum noch ins Gewicht fällt. Ähnliches gilt für den
“Erlass aller Entwicklungshilfeschulden”. In Folge internationaler Vereinbarungen wird
Entwicklungshilfe seit 1978 an die ärmsten Länder ohnehin nur als Zuschuss und nicht mehr als Kredit
vergeben. In dem Maße, wie sich die verschiedenen Bundesregierungen seit dieser Zeit an diese
Vereinbarung gehalten haben (und das ist weitgehend der Fall gewesen), ist ein solcher Erlass also
praktisch gegenstandslos.
22
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
6.2 Internationales Insolvenzrecht
Das dritte Papier des BMF versucht zu begründen, warum es des von vielen sozialen Bewegungen
und Wissenschaftlern vorgeschlagenen insolvenzähnlichen Verfahrens zur Lösung staatlicher
Überschuldungsprobleme nicht bedarf (BMF, 2001b). Bei einem solchen “Internationalen
Insolvenzverfahren” (Raffer, 1990), in jüngerer Zeit überwiegend als “Faires und Transparentes
Schiedsverfahren” bezeichnet, soll ein paritätisch zusammengesetztes Schiedsgericht die Funktionen
der bisherigen Institutionen des Schuldenmanagements übernehmen. Statt des Pariser oder Londoner
Clubs, wo allein die (öffentlichen bzw. privaten) Gläubiger die Modalitäten von Umschuldungen oder
Teilerlassen bestimmen, soll diese Entscheidung in Zukunft durch die neutrale Instanz eines
Schiedsgerichts gefällt werden.
Dies würde einen deutlichen Fortschritt hin zu einem “faireren” Interessenausgleich zwischen
Schuldnern und Gläubigern bedeuten. Zudem soll die Zivilgesellschaft des Schuldnerlandes an
diesem Prozess beteiligt werden, sodass die beim orthodoxen Schuldenmanagement ignorierte
Bereitstellung grundlegender sozialer Dienstleistungen künftig gewährleistet wird.
Ein solches Verfahren würde neben der Erleichterung von akuten Schuldenproblemen auch eine
präventive Wirkung entfalten, indem die Qualität der Kreditvergabe berücksichtigt und die Gläubiger
dementsprechend an den Entschuldungskosten beteiligt werden. Schulden, die aus Krediten an
diktatorische Regime entstanden, welche die Gelder zur Repression gegen die eigene Bevölkerung
missbrauchten, sog. “odious debts”, könnten gänzlich als unwirksam erklärt werden (Adams, 1991).
Das BMF sieht allerdings keinerlei Handlungsdruck: “Wir verfügen bereits heute über ein geordnetes
Verfahren für einen gerechten Interessenausgleich bei der Lösung internationaler
Verschuldungsprobleme”. Der Pariser Club habe sich als “leistungsfähiges Instrument erwiesen und in
der Praxis bewährt”, überdies würden dessen Entscheidungen “im Konsens” getroffen. Die bittere
Umschuldungsrealität sieht aber deutlich anders aus als in der rosaroten BMF-Welt. Dem Pariser Club
gehören 19 ständige Mitglieder an, allesamt OECD-Länder. Fallweise können andere Länder zu den
1-2 Tage andauernden Umschuldunsverhandlungen hinzugezogen werden. Die Verhandlungen finden
in den Räumen das französischen Finanzministeriums statt. Die Delegation des Schuldnerlandes legt
ihren Fall dar und verlässt den Raum. IWF und Weltbank, als “unabhängige und sachverständige
Institutionen” (BMF), geben Einschätzungen der zukünftigen Zahlungssituation des Schuldners ab und
die Gläubiger entwickeln ein Umschuldungsangebot. Das Schuldnerland kann dieses zwar ablehnen
oder Verbesserungen verlangen, in der Regel ist die Einigung aufgrund des erheblichen
Machtungleichgewichts aber identisch mit dem Gläubigervorschlag (Kaiser, 2000). Aufgrund der völlig
unzureichenden Ergebnisse dieser Verhandlungen haben viele Länder schon mehrfache
Umschuldungen im Pariser Club durchlaufen müssen. Seit 1956 haben über 70 Staaten Asiens,
Afrikas und Lateinamerikas mehr als 300 Verhandlungen geführt. Dass die Pariser Club-Mitglieder
zugleich Mehrheitsanteile an Weltbank und IWF halten, hindert das BMF nicht, diese Institutionen als
“unabhängig” zu bezeichnen.
Aber auch das Verfahren sowie die Umschuldungskonditionen des Pariser Clubs werden
ausschließlich von den Gläubigern aufgestellt und sind mehrfach nach verschiedenen G7-Gipfeln
modifizert worden. Beides, das Verfahren und die Konditionen, wurden ohne Beteiligung der
Schuldner allein von der Gläubigerseite entwickelt. Wie ein Verfahren, das vollständig von den
23
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Gläubigern dominiert wird, zu einem “gerechten Interessenausgleich” führen soll, bleibt das Geheimnis
des BMF.
Gegen ein internationales Involvenzverfahren spricht nach Ansicht des BMF auch der drohende
Souveränitätsverlust der beteiligten Staaten, da sich Gläubiger wie Schuldner der
Mehrheitsentscheidung eines Schiedsgerichts unterwerfen müssten. Warum es einen
Souveränitätsverlust für die Schuldnerländer bedeuten soll, gleichberechtigt an einem
Umschuldungsverfahren teilzunehmen, ist rätselhaft. Zugleich ignoriert das BMF, dass schon jetzt
Streitschlichtungsverfahren auf internationaler Ebene existieren, wie z.B. dasjenige der
Welthandelsorganisation (WTO), deren Entscheidungen sich Staaten unterwerfen.
24
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
7. Fazit: “Kontinuität statt Wandel”
Alles in allem sind die Vorschläge der rot-grünen Bundesregierung zur Stärkung der internationalen
Finanzarchitektur ungenügend. Sie berücksichtigen zu wenig den Stand der internationalen
Reformdebatte, fallen teilweise hinter ihn zurück und ignorieren verfügbare empirische Erkenntnisse.
Die grundlegende Orientierung auf eine forcierte Liberalisierung des Kapitalverkehrs ist in ihrem
Dogmatismus geradezu erschreckend und verbaut strukturell die Möglichkeit, wichtige
Reformoptionen,
wie
die
Besteuerung
von
Devisentransaktionen
oder
andere
Kapitalverkehrskontrollen, zu befördern. Teilweise ist auch die Halbwertszeit eigener
Reformvorschläge überaus kurz, wie z.B. bei der Währungskooperation und bei den
Umschuldungsklauseln. Es fehlen ferner Überlegungen, wie an sich sinnvolle Prinzipien, so die
Einbindung des Privatsektors, effektiv umgesetzt werden können. Einzig bei der Kontrolle von
Offshore-Zentren ist ein stärkerer Reformwille der Regierung erkennbar, allerdings unter
Vernachlässigung des Steuerflucht-Aspektes. Auch sind nach wie vor nationale Maßnahmen
einzuklagen, wie z.B. die Umsetzung des Vorschlags, die Offshore-Töchter deutscher Banken bei
Verstößen gegen internationale Standards schließen zu können. Ebenfalls sollten Zertifikate verboten
werden, die die Investition in Hedge Fonds ermöglichen.
Der zunehmende Einfluss der Privatwirtschaft auf z.T. originär staatliche Aufsichtsfunktionen, wie z.B.
beim Baseler Akkord, wird gar nicht erst als Problem wahrgenommen. Die andere Seite dieser
Medaille ist, dass alle übrigen gesellschaftlichen Akteure, die sehr wohl durch die Liberalisierung und
Deregulierung der Finanzmärkte betroffen sind, Gewerkschaften, Verbraucherverbände,
verschiedenste soziale Bewegungen, überhaupt nicht repräsentiert sind. Gerade Fragen der
Regulierung bedürfen aber einer breiten gesellschaftlichen Diskussion unter Einschluss aller
“stakeholder”. Diese Exklusion betrifft schließlich in besonderer Weise die Länder des Südens. Es
entsteht der Eindruck, dass mit der Schuldeninitiative für die hochverschuldeten ärmsten Länder
(HIPCs) das Ende der Fahnenstange erreicht sein solle. Etwaige Nachbesserungen, die Einbeziehung
von Nicht-HIPCs, ein internationales Insolvenzrecht, die Entkopplung der Entschuldung von den
Strukturanpassungsauflagen oder gar die bessere Repräsentanz von Entwicklungsländern in den
internationalen Finanzinstitutionen stehen allesamt nicht auf der rot-grünen Agenda. Hingegen ist die
Stärkung des europäischen Gewichts im IWF und dessen forcierter Ausbau zu einer universellen
Institution ein wichtiges Anliegen für das BMF. Leider ist der vor der letzten Bundestagswahl
propagierte Slogan “Kontinuität statt Wandel” traurige Realität geworden.
25
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
8. Literatur
Adams, P. (1991): Odious Debts. Loose Lending, Corruption, and the Thirld World’s Environmental
Legacy. Probe International. London, Toronto.
Akyüz, Y. (2001): Options in Crisis Management and Resolution. Involving the IMF or the Private
Sector? Remarks made at the Deutscher Bundestag, Finanzausschuss, Berlin (14. März).
Akyüz, Y./Cornford, A. (1999): Capital Flows to Developing Countries and the Reform of the
International Financial System. UNCTAD Discussion Papers, No. 143 (November), Geneva.
ATTAC (2000): Erklärung für eine demokratische Kontrolle der internationalen Finanzmärkte.
www.attac-netzwerk.de.
Basle Committee on Banking Supervision (1988): International Convergence of Capital Measurement
and Capital Standards. Basel (Juli).
Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2001): Konsultationspapier. Überblick über die Neue Basler
Eigenkapitalvereinbarung. Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, Basel (Januar).
BMF (2001): Stärkung der internationalen Finanzarchitektur - Überlegungen zur Reform des IWF und
der Finanzmärkte. Bundesministerium der Finanzen, VII C 5 - F 6424 - 52/01 (5. März).
BMF (2001a): Internationale Verschuldung. Bundesministerium der Finanzen, VII C 5 – F 6424 –
37/01 (28. März).
BMF
(2001b): Schaffung eines internationalen Insolvenzrechts zur Bewältigung von
Verschuldungskrisen von Staaten. Bundesministerium der Finanzen, VII C 5 – F 6424 – 37/01
(6. März).
Cameron, D. (2001): Privatkundengeschäft durch Basel II weniger attraktiv. In: Financial Times
Deutschland (12. Juni).
Chomthongdi, J.-C. (2000): The IMF’s Asian legacy. In: Prague 2000. Why we need to decommission
the IMF and the World Bank. Focus on the Global South, Bangkok, S. 13-29 (September).
Deutsche Bank (2000): Jetzt mit Private Banking in eine neue Anlageklasse einsteigen – und das
starke Rendite-/Risikoprofil nutzen. Xavex HedgeSelect Zertifikate. Prospekt, Deutsche Bank
Private Banking, Frankfurt.
Dieter, H. (2000): Nach den Krisen der 90er Jahre: Re-Regulierung der internationalen Finanzmärkte?
In: Prokla 118, Re-Regulierung der Weltwirtschaft, 30. Jg, Nr. 1 (März), S. 39-59.
Eichel, H. (1999): Statement by Mr. Hans Eichel, Federal Minster of Finance, Federal Republic of
Germany, to the Interim Committee Meeting. Washington (26. September).
Errico, L./Musalem, A. (1999): Offshore-Banking: An Analysis of Micro- and Macro-Prudential Issues.
International Monetary Fund, IMF Working Paper, WP/99/5 (Januar).
FATF (2000): Financial Action Task Force on Money Laundering. Annual Report, Annex A, Paris.
Financial Stability Forum (2000): Reports of the Working Groups on Offshore Centers, Capital Flows
and Highly Leveraged Institutions. Basel (5. April).
Financial Times (2001): Agencies lobby Basle Committee on ratings disclosure. (1. Juni).
26
BLUE 21 – Sand in die Augen oder ins Getriebe?
Financial Times (2001a): US may ease stance on money laundering (1. Juni).
Fritz, T./Hahn, M./Hersel, P. (2000): Kapital auf der Flucht. Offshore-Zentren und Steueroasen. Über
Steuerflucht, Finanzkrisen und Geldwäsche. Einblicke in die Praxis und mögliche
Gegenmaßnahmen. BLUE 21 und Stiftung Umverteilen!, Berlin (Dezember).
Group of 10 (1996): The Resolution of Sovereign Liquidity Crises. A report to the Ministers and
Govenors prepared under the auspices of the Deputies (Mai).
Handelsblatt (2001): Handelsblatt-Thema:
Bankgeheimnis. (16. Mai).
EU-Quellensteuer.
Schweizer
ringen
um
ihr
Huffschmid, J. (1999): Politische Ökonomie der Finanzmärkte. Hamburg.
IIF (2001): Capital Flows to Emerging Market Economies. The Institute of International Finance, Inc.
(31. Mai).
IMF (2000): International Capital Markets. Developments, Prospects, and Key Policy Issues.
International Monetary Fund, Washington (September).
IMF (2000a): Involving the Private Sector in the Resolution of Financial Crises – Standstills –
Preliminary Considerations (5. September).
IMF (2001): Conditionality in Fund Supported Programmes – Overview. International Monetary Fund,
Washington (20. Februar).
Kaiser, J. (2000): Schuldenmanagement á la Louis XVI - Ein kurzer Gang durch Programm und Praxis
des Pariser Clubs. Erlassjahr 2000, Siegburg.
Lütz, S. (2000): Globalisierung und die politische Regulierung von Finanzmärkten. In: Prokla 118, ReRegulierung der Weltwirtschaft, 30. Jg, Nr. 1 (März), S. 61-81.
OECD (2000): Towards Global Tax-Cooperation. Report to the 2000 Ministerial Council Meeting and
Recommendations by the Committee on Fiscal Affairs, Paris.
Oxfam (2000): Tax Havens: Releasing the hidden billions for poverty eradication. Briefing Paper
(Juni).
UNCTAD (2001): Trade and Development Report. Global Trends and Prospects. Financial
Architecture. United Nations Conference on Trade and Development, Genf.
Wahl, P./Waldow, P. (2001): Devisenumsatzsteuer. Ein Konzept mit Zukunft. Möglichkeiten und
Grenzen der Stabilisierung der Finanzmärkte durch eine Tobin-Steuer. WEED, Bonn (Februar).
Worldbank (2000): Global Development Finance, Washington.
27