Direkte Demokratie – Gesetzesinitiativen aus dem Volk

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Direkte Demokratie – Gesetzesinitiativen aus dem Volk
Ein Film von Herbert Singer
Beitrag: Volker Eklkofer & Simon Demmelhuber
Inhalt
In der griechischen Polis war das direkte Votum
kein Problem. Die Versammlung der stimmberechtigten Bürger wählte die Regierung und entschied über Gesetzesvorlagen und Maßnahmen
der Verwaltung. In Massendemokratien stößt diese Form der Volksherrschaft an ihre Grenzen.
Entscheidungen fallen daher zumeist in repräsentativen Gremien wie Parlamenten. Plebiszite
bieten jedoch die Möglichkeit, auch in modernen
Staaten das Volk als Ganzes in die Pflicht zu
nehmen. Die direktdemokratische Ergänzung repräsentativer politischer Systeme erfährt in
jüngster Zeit viel Zuspruch.
Skepsis der Politiker
Ende der 1940er Jahre standen die "Väter des
Grundgesetzes" unter dem Eindruck des Aufstiegs der NSDAP und der Krisen der Weimarer
Republik Volksentscheiden argwöhnisch gegenüber. Es genügt vollauf, meinten sie, wenn die
Bürger alle vier Jahre ihre Stimme abgeben.
Auch nach der Wende im Osten und der Wiedervereinigung 1989/90 durfte das gesamtdeutsche
Volk nicht über das Grundgesetz abstimmen.
Der Reiz des Plebiszits
Auf Länderebene kamen Plebiszite jedoch in
Mode, sie wurden in die Verfassungen aufgenommen. Bald zeigte sich, dass sie Klarheit
schaffen, wenn sich gewählte Volksvertreter
nicht einigen können oder falls auch nach einer
Entscheidung die öffentliche Debatte anhält.
Dann können die Bürgerinnen und Bürger auf
den Plan treten und per Volksbegehren signali© Bayerischer Rundfunk
sieren, dass sie selbst Politik machen möchten.
Lehnen die Volksvertreter den Antrag ab, kommt
es zum Volksentscheid. Auf diese Weise werden
seit einigen Jahren vermehrt Gesetzgebungsverfahren in Gang gebracht. Besonders spektakulär
war die Abschaffung des bayerischen Senats.
Der Volksentscheid - ein Damoklesschwert?
Die Sendung berichtet über Volksbegehren und
Volksentscheide aus jüngster Zeit und informiert
über den Verfahrenablauf in Bayern. Vertreter
von Bürgerinitiativen kommen zu Wort und Kommunalpolitiker erzählen, was geschieht, wenn
mündige Bürger in ihrer Gemeinde tatsächlich
aktiv werden. Wenn es um örtliche Müllkonzepte
oder um Holzheizkraftwerke geht, belebt die direkte Demokratie unbestritten den politischen
Prozess. Doch deren Befürworter verlangen
mehr: Sie fordern vox populi auch im Falle von
"Schicksalsfragen" wie etwa der Eurorettung. Ist
das Volk damit überfordert?
Fakten
Wenn der Wille des Volkes zählt
Das Modell der direkten Demokratie, erfolgreich
in antiken Stadtstaaten wie Athen praktiziert, basiert auf der Gleichheit von Regierenden und Regierten.
Wichtige Angelegenheiten wurden auf einer Versammlung vom Volk selbst geregelt. Die stimmberechtigten Bürger beauftragten Delegierte mit
der Durchführung bestimmter Maßnahmen, ernannten Feldherren oder beschlossen Gesetzes1
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vorlagen. In Massendemokratien mit großem
Territorium und zahlreichen "Aktivbürgern" ist
diese Form der Volksherrschaft nicht mehr praktizierbar.
In der modernen repräsentativen Demokratie
üben die Bürger die Staatsgewalt ebenfalls aus.
Das bedeutet aber nicht, dass das Volk direkt
und unmittelbar regieren kann. Die politische
Macht wird durch Wahlen auf Volksvertreter und
Organe wie Parlamente übertragen.
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Theodor Heuss, ein promovierter Staatswissenschaftler, der 1949 zum ersten Bundespräsidenten gewählt wurde, riet von direktdemokratischen
Einsprengseln ins Grundgesetz ab und bezeichnete sie verächtlich als "Prämie für Demagogen".
So heißt es in Artikel 20 (2) GG: Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in
Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden
Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
Das Interesse am Bürgervotum wächst
Baden-Württemberg unternahm 1956 einen ersten Schritt in Richtung direkte Demokratie und
führte Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf
Kommunalebene ein. Im Zuge der 68er-Revolte,
dann verstärkt mit dem Aufstieg der Grünen, lebte die Debatte über politische Partizipation in der
Bundesrepublik wieder auf. Das laut Politologenjargon "unkonventionelle Partizipationsverhalten"
(z. B. Bürgerinitiativen, Demonstrationen) gewann an Bedeutung.
Diese handeln dann stellvertretend für das Volk
und die Volksvertreter fällen für eine bestimmte
Zeit entsprechend ihrer Einsicht Entscheidungen.
Ein direktdemokratisches Element im repräsentativen System ist das Plebiszit, die Volksabstimmung über Einzelfragen.
Vorreiter auf diesem Gebiet ist die Schweiz, wo
seit dem 19. Jahrhundert bestimmte Entscheidungen dem Volk überantwortet werden. Das
Themenspektrum ist dabei breit gefächert. Die
Schweizer stimmen über Verfassungsänderungen und Gesetze ab, auch die Entscheidung, ob
das Land der UNO beitritt oder das Frauenwahlrecht eingeführt wird, blieb dem Volk als Ganzem vorbehalten.
Volksabstimmungen auf Bundesebene
unerwünscht
Als der Parlamentarische Rat 1948/49 das
Grundgesetz erarbeitete, hatten die "Verfassungsväter" noch die NS-Zeit vor Augen. Sie
wussten, dass Diktatoren wie Adolf Hitler (und
übrigens auch Napoleon I.) Plebiszite schätzen.
Schon durch die Art der Fragestellung erhalten
sie oft das gewünschte Ergebnis oder lassen ihre
Macht durch Volksentscheide bestätigen. Hinzu
kam in der Zeit des Kalten Krieges die Angst vor
Kampagnen der Kommunisten.
© Bayerischer Rundfunk
Nach der Wende 1989/90 durften die Bürger Gesamtdeutschlands zwar nicht über das Grundgesetz abstimmen, doch in den 90er Jahren öffneten die Bundesländer ihre Verfassungen für Plebiszite und auch in die Gemeindeordnungen wurden sie aufgenommen.
Der Ablauf eines Plebiszits
Auf kommunaler Ebene können Bürgerbegehren und Bürgerentscheide durchgeführt werden. In Bayern ist dies seit 1996 möglich. Ein
Bürgerbegehren ist ein Antrag an die Gemeindevertretung, einen Bürgerentscheid durchzuführen. Ein Bürgerentscheid ist die folgende Abstimmung der Bürgerinnen und Bürger über eine
kommunalpolitische Sachfrage. In Deutschland
werden jährlich einige hundert Bürgerbegehren
eingereicht.
Auf Landesebene sind Volksbegehren und
Volksentscheide möglich. Zunächst ist stets ein
Zulassungsantrag nötig, der von einer bestimmten Anzahl von Bürgern unterstützt werden muss
(Unterschriftensammlung). Ist das Zulassungsquorum erreicht, kommt es zum eigentlichen
Wahlgang und auch hier muss ein Mindestanteil
an Wahlberechtigten die Stimme abgeben, damit
ein Gesetzesentwurf tatsächlich Gesetz wird.
Über das Verfahren in Bayern informiert das Innenministerium auf seiner Homepage.
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Ein Volksentscheid auf Bundesebene ist bislang nur gestattet, wenn das Staatsgebiet neu
gegliedert wird. Zur Öffnung des Grundgesetzes
für Volksentscheide ist eine Verfassungsänderung mit Zwei-Drittel-Mehrheit im Parlament nötig.
Ein Sonderfall ist die Volkspetition, die einige
Bundesländer eingeführt haben. Sie hat keinen
Entscheidungscharakter, zwingt ein Parlament
aber dazu, ein bestimmtes Thema zu behandeln.
Neben den Quoren
haben Politiker weitere Hürden für Plebiszite errichtet. So
sind in den meisten
Bundesländern die
Themen Finanzen /
Steuer- und Abgaberegelungen sowie
Bauleitplanung ausgeklammert. Plebiszite können Transparenz schaffen, wenn sich die
gewählten Volksvertreter in einem bestimmten
Fall nicht einigen können. Sie verhelfen auch zu
Klarheit, wenn Volksvertreter zwar entschieden
haben, die öffentliche Debatte über ein Vorhaben
aber dennoch weiter anhält (z. B. Stuttgart 21).
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ger" steht bereit, Korrekturen am politischen
Handeln vorzunehmen.
"Die Politik" verfolgt zu viele Eigeninteressen,
Volksentscheide wirken als Regulativ. Dem
Machtstreben der politischen Elite wird ein Riegel vorgeschoben. Volksentscheide sind ein Mittel zur Eindämmung des "Parteienstaates".
Alleingänge von Regierungen werden heute bereits auf Landesebene verhindert. Auch auf Bundesebene würden Volksentscheide Sinn machen.
"Alternativlose" Entscheidungen kämen auf den
Prüfstand und Blockadesituationen (z. B. Regierung hat die Mehrheit im Bundestag, die Opposition im Bundesrat) könnten aufgebrochen werden.
Die Entscheidungen der letzten Jahre auf Landes- und Kommunalebene zeigen, dass das die
Bürger sinn- und maßvoll abstimmen. Volksentscheide sind keine Spielwiese für Demagogen.
Direkte Demokratie ist ein Ausweg aus der viel
beschworenen Politikverdrossenheit. Skeptische
Bürger können selbst aktiv werden, das Interesse
an Politik nimmt wieder zu.
Vorteile der direkten Demokratie
- Argumente der Befürworter
Der Bürgerentscheid/Volksentscheid wirkt als
Drohung - auch wenn er gar nicht stattfindet. Regierende in Kommunen und Ländern werden in
Unruhe gehalten. Sie müssen die Bürger ernst
nehmen - nicht nur am Wahltag.
Politiker schrecken vor Entscheidungen zurück,
von denen sie erwarten müssen, dass die Bürger
sie wieder kassieren. Deshalb schadet es nicht,
wenn zwischen den Wahlen das Gespenst des
Plebiszits droht. So musste die CSU in Bayern,
auch als sie noch allmächtig war, Volkes Wille
fürchten. Mangels ernst zu nehmender Opposition setzte allein die Möglichkeit des Plebiszits der
Staatspartei Grenzen.
Bürger, Parteien und Volksvertreter kommen
sich näher, während ein Plebiszit vorbereitet und
durchgeführt wird. Es geht nicht nur um "Ja" oder
"Nein", es wird um eine Sache gerungen und der
Wähler sieht, dass demokratische Parteien aus
"Menschen wie du und ich" bestehen, die nicht
zwangsläufig Selbstbediener, Handlanger der
Wirtschaft etc. sind.
Direktdemokratische Aktivitäten an der Basis
bringen zerstrittene Politiker dazu, Kompromisse
zu suchen. Ein Plebiszit kann helfen, Gräben zu
überwinden.
Bürger-Selbstbestimmung kann zu Fehlentscheidungen führen. Doch Irrtümer gehören zur Demokratie - egal, ob sie Volksvertreter oder Bürger treffen.
Regieren per Verwaltungsakt ist dank Bürgerbescheid/Volksentscheid passé. Der "mündige Bür-
Die direkte Demokratie ist ein "freier Markt der
Ideen".
© Bayerischer Rundfunk
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Direkte Demokratie baut die politische Ungleichheit unter den Bürgern ab. Bislang gelang es sozial Privilegierten zumeist, ihre Interessen ungehindert durchzusetzen. Wird nun ein Plebiszit auf
den Weg gebracht, erkennen auch Beteiligungsdesinteressierte ihre Chance zur Partizipation
und verstehen, dass auch sie Einfluss nehmen
können.
Nachteile der direkten Demokratie
- Argumente der Gegner
Plebiszite sind keine Instrumente der "Normalbürger", sondern Spielwiese für Parteien und
Verbände. Nur sie verfügen über Geld und Mittel
zur Bürgermobilisierung.
Plebiszite reißen Wunden auf, da sie auf harte
Ja-Nein-Ergebnisse hinauslaufen. Man stimmt
einem Vorhaben zu oder lehnt es ab. Eine oftmals nötige Kompromissfindung unterbleibt (Beispiel: Rauchverbot in Bayern).
Parteien, die bei Wahlen unterlegen sind, greifen
allzu gern zum Plebiszit, um die Wahlsieger unter Druck zu setzen und Aufmerksamkeit zu erheischen.
Demagogen machen sich Plebiszite zunutze,
simple Parolen ("Weg damit…") können bei unteren Bevölkerungsschichten greifen.
Auf Kommunalebene machen
Querulanten den
Bürgermeistern
und Gemeinderäten oftmals das
Leben
schwer,
wenn sie beispielsweise Baugründe oder Gewerbegebiete ausweisen möchten und von Anwohnerinitiativen "ausgebremst" werden. Frustriert ziehen sich diese Personen aus der Lokalpolitik zurück.
Egoisten, deren Blick kaum weiter reicht, als bis
vor die eigene Haustür, bringen Maßnahmen zu
Fall, von denen die gesamte Kommune profitieren würde.
Wer sagte denn eigentlich, dass die Bürger
"draußen im Land" fachkundiger urteilen als Politiker, die sich monatelang mit einer Thematik beschäftigen?
Volksentscheide verwischen die Verantwortlichkeiten. Wenn's schief geht - soll man "die Bürger" zur Rechenschaft ziehen?
Volksentscheide sind kein Allheilmittel gegen
Korruption und Amtsmissbrauch. Auch wenn die
Bürger selbst entscheiden, müssen Politiker und
Behörden das Gesetz ausführen. Was ist dann er
nächste Schritt? Soll man "mündige Bürger"
auch noch als Kontrolleure in die Amtsstuben
setzen?
Warum soll es demokratischer sein, wenn öffentliche Angelegenheiten durch "mündige Bürger"
und nicht durch Gremien entschieden werden?
Auch Parlamente, Stadt- und Gemeinderäte beruhen auf dem Volkswillen!
Fazit
Auf kommunaler Ebene sind Bürgerbegehren
und Bürgerentscheid Erfolgsmodelle, denn sie
beleben den politischen Prozess. Menschen, die
nahe am Geschehen sind, können mitentscheiden und aufgrund eigener Erfahrungen und Erkenntnisse abwägen - entsprechend der Redewendung mea res agitur (Es geht um meine Sache).
Eine Garantie für bessere Entscheidungen gibt
es nicht, aber auch das gehört zur Demokratie.
Werden Plebiszite auf Landes- und vielleicht einmal auf Bundesebene auf den Weg gebracht,
machen sie deutlich, dass Interessenkonflikte
zwischen Bürgern und gewählten Politikern existieren. Im Idealfall setzt das Volk Anliegen auf
die Agenda, die im politischen Prozess zu diesem Zeitpunkt nicht beachtet werden.
Die für Plebiszite errichteten Hürden (z. B. keine
Abstimmung über Steuerfragen) und Quoren
scheinen sinnvoll.
Ein Zusammenspiel von direktdemokratischen
und repräsentativdemokratischen Elementen ist
für politische Entscheidungen von Vorteil.
Viele Entscheidungen überfordern das Volk. Soll
man die Bürger etwa über Atomausstieg, Benzinpreis oder die Höhe des Arbeitslosengeldes abstimmen lassen?
© Bayerischer Rundfunk
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Didaktische Hinweise
Die Sendung kann im GSE- und Sozialkundeunterricht ab der 8. Jahrgangsstufe eingesetzt werden.
Hauptschule
GSE
8. Jahrgangsstufe
8.8 Deutschland – ein Bundesstaat
8.8.2 Freistaat Bayern
- Regierungsbestellung: Wahlen, Abgeordnete, Landtag, Ministerpräsident, Staatsregierung
- das Volk als Gesetzgeber: Volksbegehren und Volksentscheid
Realschule
Sozialkunde
10. Jahrgangsstufe
Der demokratische Verfassungsstaat
Mitwirkungsformen und Interessenvertretung des Einzelnen in der Politik
- Wahlen
- Parteien in der Demokratie
- Interessenvertretung durch Verbände, Kirchen, Sozialpartner, Bürgerinitiativen
- Elemente der direkten Demokratie: Bürgerbegehren und Volksbegehren; Volksentscheid
Gymnasium
Sozialkunde
8. Jahrgangsstufe
8.4 Politik als ständiger Versuch der Problemlösung für Gesellschaft und Staat
- Engagement von Jugendlichen und Erwachsenen in der demokratischen Gesellschaft
- Möglichkeiten des Engagements im politischen Raum
- Aktuelle Entscheidungen auf Kommunal- bzw. auf Landesebene; Beispiele für Problemlösungen
10. Jahrgangsstufe
10.2 Mitwirkungsmöglichkeiten in der demokratischen Gesellschaft im Überblick
- Verbände und Interessengruppen als Wesensmerkmal einer pluralistischen Gesellschaft
- Plebiszitäre Mitwirkungsmöglichkeiten in Bayern
Lernziele
Die Schülerinnen und Schüler sollen
•
•
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•
•
•
über Möglichkeiten der plebiszitären Beteiligung auf Bundesebene, Landesebene und
kommunaler Ebene informiert werden;
zwischen Bürgerbegehren/Bürgerentscheid und Volksbegehren/Volksentscheid unterscheiden
können;
Argumente von Befürwortern und Gegnern von Plebisziten kennen;
über Bürgervoten aus jüngerer Zeit in Bayern Bescheid wissen;
die Bedeutung von Plebisziten im Rahmen einer "gelebten Teilhabe" am politischen Prozess
einschätzen;
zu Mitwirkung und Engagement in ihrem unmittelbaren Lebensumfeld angeregt werden.
Anregungen
Im Unterrichtsgespräch kann auf folgenden Widerspruch hingewiesen werden: Einerseits ist das Interessen an Bürger- und Volksentscheiden groß, die Menschen haben Lust auf Einmischung. Anderer© Bayerischer Rundfunk
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seits geht seit Jahren die Wahlbeteiligung kontinuierlich zurück. Wie ist es zu erklären, dass ein demokratischer Akt an Bedeutung gewinnt, der andere verliert?
Arbeitsaufträge / Beobachtungsaufträge
In der Sendung wird über mehrere Plebiszite auf lokaler Ebene berichtet.
Über welche Themen stimmen die Bürger in Bayerns Kommunen vorrangig ab?
Warum ist Bayern heute deutschlandweit führend im Bereich der direkten Demokratie?
Bürgermeister aus verschiedenen Gemeinden Bayerns schildern im Film ihre Erfahrungen mit der
Partizipation ihrer Bürger. Tragt die Meinungen der Rathauschefs zusammen!
Wie gehen die Menschen mit ihren Rechten um?
Handeln sie verantwortungsvoll?
Gehen sie Demagogen oder Querulanten auf den Leim?
Werden Gemeinden durch Bürgerentscheide unregierbar?
Warum sind Plebiszite auf Bundesebene derzeit nicht möglich? Wer könnte dies ändern?
Sammelt Informationen zu Bürgerbegehren/Bürgerentscheiden in eurer Stadt/Gemeinde.
Waren sie erfolgreich? Um welche Themen ging es? Gibt es thematische Schwerpunkte?
Die Hürden für Plebiszite sind in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich geregelt.
Welche Themenbeschränkungen und Quoren gibt es in Bayern?
Diskussion
Sollte es auf Bundesebene Volksabstimmungen über "Schicksalsfragen" (z. B. Eurorettung, Hilfen für
andere EU-Staaten, Bundeswehreinsätze in Kriegsgebieten) geben?
Sammelt Vor- und Nachteile und diskutiert darüber, warum viele Politiker/Regierungsvertreter Angst
davor haben, dass die Bürger womöglich "falsch entscheiden"?
Literatur- und Internettipps
Heussner, Hermann K. und Jung, Otmar. Hg. Mehr direkte Demokratie wagen: Volksentscheid und
Bürgerentscheid: Geschichte - Praxis - Vorschläge. München: Verlag Olzog, 2011.
Links
http://www.mehr-demokratie.de/
Initiative für direkte Demokratie
http://www.politische-bildung-brandenburg.de/themen/politische-teilhabe/direkte-demokratie
Direkte Demokratie - Informationen der Landeszentrale für politische Bildung Brandenburg
http://www.stmi.bayern.de/buerger/wahlen/volksbegehren/
Volksbegehren und Volksentscheide - Informationen des bayerischen Innenministeriums
http://www.behoerdenwegweiser.bayern.de/dokumente/aufgabenbeschreibung/34664324505
Bürgerbegehren und Bürgerbescheid in Bayern
http://www.forschungsstelle-direkte-demokratie.de/
Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie, Philipps-Universität Marburg
© Bayerischer Rundfunk
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