Bsw 48876/08 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

Bsw 48876/08
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte,
Große
Kammer,
Beschwerdesache
Animal
Defenders
International gg. das Vereinigte Königreich, Urteil vom
22.4.2013, Bsw. 48876/08.
Art. 10 EMRK - Verbot eines TV-Spots einer
Tierschutzorganisation.
Zulässigkeit der Beschwerde (einstimmig).
Keine
Verletzung
von
Art.
10
EMRK
(9:8
Stimmen).
B e g r ü n d u n g :
Sachverhalt:
Die bf. NGO setzt sich gegen Tierquälerei in
Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft ein, um sowohl
eine Änderung der Gesetzeslage als auch der öffentlichen und
politischen Meinung zu erreichen.
2005 startete die Bf. eine Kampagne unter dem
Motto »My mate´s a primate« (»Mein Freund, der Primat«),
die
sich
gegen
die
Haltung
von
Primaten
und
deren
Verwendung in der TV-Werbung richtete. Einen Teil der
Kampagne sollte ein 20-sekündiger TV-Spot bilden, der
zunächst ein Mädchen in Ketten in einem Tierkäfig zeigt und
den Zuseher auffordert, ein Informationspaket zu bestellen.
Die letzte Szene zeigt schließlich einen Schimpansen in der
Position des Mädchens.
Der geplante
Spot wurde der Prüfstelle
für
Rundfunkwerbung vorgelegt. Am 5.4.2005 verweigerte diese
ihre Erlaubnis, da die Motive der Bf. insgesamt oder
größtenteils politischer Natur seien, so dass Art. 321 Abs. 2
des
Kommunikationsgesetzes
2003
eine
Ausstrahlung
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verbiete. Diese Entscheidung wurde am 6.5.2005 bestätigt.
Der Spot war und ist im Internet zu sehen.
Am 19.10.2005 erhob die Bf. Beschwerde beim
High Court, da das Verbot politischer Rundfunkwerbung iSd.
Kommunikationsgesetzes 2003 unvereinbar mit Art. 10 EMRK
sei. Am 4.12.2006 wurde die Beschwerde abgewiesen. Beide
Richter waren der Ansicht, dass das Verbot genau bestimmt
und der Eingriff gerechtfertigt sei. Es verfolge den Zweck zu
gewährleisten,
Programme
dass
die
Medien
vermögender
nicht
durch
Interessenvertreter
politische
verfälscht
würden. Am 12.3.2008 wies das House of Lords die Berufung
der Bf. einstimmig ab.
Rechtsausführungen:
Die Bf. rügt eine Verletzung von Art. 10 EMRK
(Meinungsäußerungsfreiheit) durch das gesetzliche Verbot
von bezahlter politischer Rundfunkwerbung.
Zur behaupteten Verletzung von Art. 10 EMRK
Die
Beschwerde
ist
weder
offensichtlich
unbegründet noch aus einem anderen Grund unzulässig und
muss daher für zulässig erklärt werden (einstimmig).
Allgemeine Ausführungen
Der hier
verwendete
Begriff der
politischen
Werbung umfasst auch solche zu sonstigen Themen, die im
öffentlichen Interesse liegen.
Die Parteien sind sich einig, dass politische
Werbung durch eine allgemeine Maßnahme geregelt werden
kann. Sie stimmen nur bezüglich des Umfangs der gewählten
Maßnahme
nicht
überein.
Ein
Staat
kann
unter
Berücksichtigung der Konvention allgemeine Maßnahmen
treffen,
die
unabhängige
sich
auf
zuvor
Situationen
definierte,
beziehen,
auch
vom
Einzelfall
wenn
daraus
individuelle Härtefälle resultieren. Aus der Rechtsprechung
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des GH ergibt sich, dass er, um die Verhältnismäßigkeit einer
allgemeinen Maßnahme zu prüfen, die Entscheidungen des
Gesetzgebers, die ihr zugrunde liegen, untersuchen muss. Von
besonderer Bedeutung ist die Art der parlamentarischen und
gerichtlichen Überprüfung der Notwendigkeit der Maßnahme,
einschließlich
der
Anwendung
des
relevanten
Ermessensspielraums. Den Auswirkungen im konkreten Fall
ist umso weniger Bedeutung zuzumessen, je überzeugender
die Rechtfertigung für eine allgemeine Maßnahme ist. Die
zentrale Frage ist nicht, ob weniger restriktive Maßnahmen
hätten
angewendet
werden
sollen
oder
ob
der
Staat
nachweisen kann, dass das legitime Ziel ohne das Verbot
nicht hätte erreicht werden können. Es geht darum, ob die
Gesetzgebung bei der Anwendung der allgemeinen Maßnahme
in ihrem Ermessensspielraum blieb.
Der GH nimmt darüber hinaus zur Kenntnis, dass
die von der Regierung vorgebrachte Rechtfertigung auch das
Schutzbedürfnis
des
Wahlprozesses
als
Teil
der
demokratischen Ordnung beinhaltete. Auch wenn das Risiko
für pluralistische Debatten, Wahlen und den demokratischen
Prozess während eines Wahlkampfes höher ist, stellte der GH
bereits fest, dass ein Risiko nicht nur in dieser Phase besteht,
da der demokratische Prozess fließend ist und ständig durch
eine freie und pluralistische öffentliche Debatte gefördert
werden muss.
Darüber hinaus bestehen zahlreiche historische,
kulturelle und politische Unterschiede innerhalb Europas, so
dass jeder Staat Demokratie seiner eigenen Vorstellung gemäß
gestalten kann. Gesetzgebung und nationale Behörden können
durch
ihren
Gesellschaft
direkten
die
Gewährleistung
der
und
ständigen
besonderen
Kontakt
Schwierigkeiten
demokratischen
Ordnung
mit
der
bei
der
am
besten
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bewerten. Dem Staat muss daher ein gewisses Ermessen im
Hinblick
auf
diese
länderspezifische
und
komplexe
Beurteilung zukommen, die bezüglich der Entscheidungen der
Gesetzgebung im vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung
ist.
Schließlich stellt der GH fest, dass beide Parteien
dasselbe Ziel verfolgen, nämlich die freie und pluralistische
Debatte über Belange von öffentlichem Interesse. Der GH
muss daher ein Gleichgewicht schaffen zwischen dem Recht
der bf. NGO, Informationen von öffentlichem Interesse zu
verbreiten – worauf die Öffentlichkeit Anspruch hat – und
dem
Anliegen
demokratische
der
Behörden
Prozess
zu
durch
den
verhindern,
Zugang
dass
der
vermögender
Gruppen zu einflussreichen Medien verfälscht wird. Die Frage
im vorliegenden Fall ist, ob das Verbot im Hinblick auf sein
verfolgtes Ziel und den Ermessensspielraum des Staates zu
weit ging.
Zur Verhältnismäßigkeit des Verbots
Auch wenn das Verbot seit den 1950er Jahren
einen integralen Bestandteil des Rundfunks in Großbritannien
darstellte,
wurde
seine
besonders
überprüft
und
Notwendigkeit
ein
im
Positionspapier
Jahre
1998
mit
einem
beabsichtigten Verbot vorgelegt. Im Jahre 2001 erging das
Urteil
des
GH
im
Fall
VgT
Verein
gegen
Tierfabriken/CH(Anm: Der GH beurteilte dabei das Verbot
eines
TV-Spots,
der
auf
tierquälerische
Nutztierhaltung
aufmerksam machen sollte, als »in einer demokratischen
Gesellschaft nicht notwendig« und stellte eine Verletzung von
Art. 10 EMRK fest.), woraufhin die Bedeutung dieses Urteils
für die Vereinbarkeit des beabsichtigten Verbots mit der
Konvention im weiteren Gesetzgebungsverfahren detailliert
geprüft wurde. 2002 wurde ein Gesetzentwurf vorgelegt. Die
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Regierung
erklärte
Aufrechterhaltung
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ausführlich
des
ihre
Verbots,
Gründe
die
für
die
Bewertung
als
verhältnismäßig und legte sogar die ihr zur Verfügung
stehenden
Rechtsauskünfte
Kommunikationsgesetz
wurde
dann
unter
in
2003,
der
das
Beteiligung
das
aller
Sache
vor.
Verbot
beinhaltet,
Parteien
und
Das
ohne
Gegenstimmen verabschiedet. Das Verbot war daher das
Ergebnis einer besonderen parlamentarischen Überprüfung
seiner kulturellen, politischen und rechtlichen Aspekte als
Teil eines umfangreichen Systems zur Regelung öffentlicher
Meinungsäußerung im Rundfunk in Großbritannien, wobei
alle Stellen das Verbot als notwendigen Eingriff in die Rechte
des Art. 10 EMRK ansahen.
Dieses spezielle Vorgehen des Parlaments und
die ausführliche Prüfung der Vereinbarkeit des Verbots mit
der Konvention im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens
erklären
die
besondere
Berücksichtigung
der
Parlamentsentscheidung durch die nationalen Gerichte. Die
Verhältnismäßigkeit des Verbots wurde im Detail vor dem
High Court und dem House of Lords untersucht. Beide
Gerichte analysierten die relevante Rechtsprechung des GH,
die Bedeutung des Falles VgT/CH und bezogen diese auf das
Verbot. Die Richter befürworteten das Ziel des Verbots sowie
die Begründung der Gesetzgebung bezüglich seines Umfangs
und kamen zu dem Schluss, dass der Eingriff notwendig und
verhältnismäßig iSd. Art. 10 EMRK war.
Für den GH sind die genaue Überprüfung des
komplizierten
Systems
zur
Regelung
politischer
Medieninhalte durch das Parlament und die Gerichte sowie
deren Ansicht, dass die allgemeine Maßnahme notwendig war,
um eine Verfälschung der öffentlichen Debatte zu verhindern
und den demokratischen Prozess zu stärken, von besonderer
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Bedeutung. Weiters hält es der GH für wichtig, dass das
Verbot
genau
bestimmt
war,
um
das
Risiko
einer
Verfälschung unter geringstmöglicher Beeinträchtigung des
Rechts auf Meinungsäußerung zu erfassen. Das Verbot bezieht
sich auf bezahlte politische Werbung, da diese stets parteiisch
ist, die Gefahr eines ungleichen Zugangs birgt und sich direkt
auf den demokratischen Prozess auswirkt. Es ist darüber
hinaus auf bestimmte Medien (Radio und TV) beschränkt,
welche die einflussreichsten und finanzstärksten Medien und
den Eckpfeiler des Regelungssystems im vorliegenden Fall
darstellen.
Die
wichtigen
Schranken
Faktor
eines
bei
Verbots
der
stellen
Beurteilung
einen
seiner
Verhältnismäßigkeit dar. Es bestanden folglich eine Reihe
alternativer Medien, die der Bf. zugänglich waren.
Die Bf. bezieht sich auf die Begründung, die der
legislativen Entscheidung bezüglich des Umfangs des Verbots
zugrunde lag. Sie bringt vor, dass eine Beschränkung des
Verbots auf Radio und TV unlogisch sei. Der GH beurteilt
jedoch
eine
Einflusses
insbesondere
Unterscheidung
des
in
Rundfunks
der
aufgrund
als
Funktion
von
des
besonderen
nachvollziehbar,
Radio
und
TV
der
als
Unterhaltungsquelle innerhalb des Familien- und Privatlebens
besteht. Weiters haben Informationen aus dem Internet oder
den
sozialen
Medien
aufgrund
der
bestehenden
Wahlmöglichkeiten nicht dieselbe Bedeutung wie solche aus
Radio und TV. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass es
trotz der rasanten Entwicklung des Internets und der sozialen
Medien in den letzten Jahren eine ernsthafte Veränderung im
Hinblick auf deren Einfluss im Vergleich zu Radio und TV
gibt, um das Bedürfnis besonderer Maßnahmen für Letztere zu
minimieren.
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Weiters bringt die Bf. vor, dass Werbung im
Rundfunk nicht teurer als in anderen Medien sei. Der GH
befindet
es
als
ausreichend
festzustellen,
dass
Rundfunkwerbung besondere Vorteile hat und Werbende
bereit
sind,
dafür
hohe
Summen
zu
zahlen,
die
die
Möglichkeiten einer NGO, die an der öffentlichen Debatte
mitwirken möchte, weit überschreiten.
Nach Ansicht der Bf. sei auch die Erlaubnis von
Rundfunkkampagnen
politischer
Parteien
für
die
Verhältnismäßigkeit des Verbots irrelevant. Der GH stellt
jedoch fest, dass eine kontrollierte Lockerung des Verbots für
Körperschaften, die einen zentralen Platz im demokratischen
Prozess einnehmen, einen bedeutenden Faktor darstellt, um
das gesamte Gleichgewicht der allgemeinen Maßnahme zu
beurteilen, auch wenn die Bf. von diesem Faktor nicht
betroffen ist.
Außerdem ist die Bf. der Meinung, dass die
Regierung den Umfang des Verbots in Phasen außerhalb des
Wahlkampfes
hätte
verringern
können.
Diesbezüglich
bestehen Bedenken der Regierung im Hinblick auf die Gefahr
des Missbrauchs und der Willkür. Die Missbrauchsgefahr ist
primär von den nationalen Behörden zu beurteilen. Der GH
betrachtet es als nachvollziehbar, dass das Risiko besteht,
dass wohlhabende Akteure mit ihren Programmen durch
soziale Interessengruppen auftreten, die nur zu diesem Zweck
gegründet
wurden.
Finanzielle
Deckelungen
können
von
solchen wohlhabenden Gruppen dadurch umgangen werden,
dass eine große Zahl an ähnlichen Interessengruppen gebildet
wird, um zusätzliche Werbezeit zu erreichen. Der GH ist auch
der Ansicht, dass ein Verbot, das eine einzelfallbezogene
Prüfung von Werbenden und Werbespots erfordert, kein
realisierbares Mittel zur Erreichung des legitimen Zieles
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darstellt. Insbesondere kann diese Art der Kontrolle zu
Unsicherheit, Rechtsstreitigkeiten, Kosten und Verzögerungen
sowie zu behaupteter Diskriminierung und Willkür führen.
Dabei handelt es sich um Gründe, die eine allgemeine
Maßnahme rechtfertigen können. Es ist daher nachvollziehbar,
dass
die
Regierung
alternative
fürchtete,
Möglichkeit
nicht
dass
die
realisierbar
vorgeschlagene
sei
und
den
Grundsatz der Unparteilichkeit des Rundfunks gefährden
könnte,
einen
Eckpfeiler
des
Regelungssystems
im
vorliegenden Fall.
Der GH betont darüber hinaus, dass es keinen
europäischen Konsens unter den Mitgliedstaaten gibt, wie
bezahlte politische Werbung im Rundfunk zu regeln ist. Ein
fehlender
Konsens
kann
für
einen
größeren
Ermessensspielraum, als er üblicherweise für Beschränkungen
der Meinungsäußerung zu Belangen im öffentlichen Interesse
besteht,
sprechen.
Auch
wenn
der
Trend
sich
von
Rundfunkverboten weg bewegt, bleibt es unbestritten, dass
große Unterschiede im Hinblick darauf bestehen, wie die
Mitgliedstaaten solche Werbung unter Berücksichtigung der
historischen,
sowie
kulturellen
und
ihrer Vorstellung
politischen
von Demokratie
Ungleichheiten
regeln.
Dieser
fehlende Konsens erweitert somit den Ermessensspielraum.
Schließlich ist der GH nicht der Ansicht, dass die
Auswirkungen des Verbots schwerer wiegen als die oben
beschriebenen
überzeugenden
Rechtfertigungen
der
allgemeinen Maßnahme. Der GH nimmt auch die anderen
Medien zur Kenntnis, die der Bf. offen standen, was
Hauptargument
für
die
Verhältnismäßigkeit
das
einer
Zugangsbeschränkung zu möglicherweise nützlichen Medien
ist. Insbesondere besteht für die Bf. die Möglichkeit, an
politischen Diskussionen in Radio und TV teilzunehmen und
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zu
nicht-politischen
einerseits
Themen
Zugang
zu
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zu
werben.
Printmedien,
Die Bf.
dem
hatte
Internet,
einschließlich der sozialen Medien, und andererseits die
Möglichkeit von Demonstrationen, Plakaten und Flyern. Auch
wenn nicht gezeigt werden konnte, dass das Internet im
betreffenden Staat größeren Einfluss als der Rundfunk hat,
stellen die neuen Medien bedeutende Kommunikationsmittel
zur Unterstützung der NGO bei der Erreichung ihrer Ziele
dar.
Folglich beurteilt der GH die von den Behörden
angeführten Gründe zur Rechtfertigung des Verbots der
Werbung der Bf. als zutreffend und ausreichend. Das Verbot
stellt somit keinen unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht
der Bf. auf Meinungsäußerung dar. Keine Verletzung von
Art. 10 EMRK (9:8 Stimmen; Sondervotum der Richterinnen
und
Richter
Ziemele,
Sajo,
Kalaydjiyeva,
Vucinic,
De
Gaetano, Tulkens, Spielmann und Laffranque).
Vom GH zitierte Judikatur:
VgT Verein gegen Tierfabriken/CH v. 28.6.2001
= NL 2001, 121 = ÖJZ 2002, 855
Murphy/IRL v. 10.7.2003 = NL 2003, 203
TV Vest AS und Rogaland Pensjonistparti/N v.
11.12.2008
Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT)/CH
(Nr. 2) (GK) v. 30.6.2009 = NL 2009, 169
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des
EGMR
vom
22.4.2013,
Bsw.
48876/08
entstammt
der
Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2013, 128) bzw.
der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes
für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem
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OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz
im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdfFormat):
www.menschenrechte.ac.at/orig/13_2/Animal
Defenders.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website
des
Europäischen
Gerichtshofs
(www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
für
Menschenrechte