Grundkurs Öffentliches Recht I: Staatsorganisationsrecht
Werbung
Grundkurs Öffentliches Recht I: Staatsorganisationsrecht von Prof. Dr. Horst Dreier Wintersemester 2014/15 ! 1 2 Recht Privatrecht Staatsorganisationsrecht (Staatsrecht I) Öffentliches Recht Strafrecht Staatsrecht Verwaltungsrecht Grundrechte (Staatsrecht II) Völkerrecht (Staatsrecht III) 3 Erster Teil: Einführung I. 1 ! Das Grundgesetz als Typus des freiheitlichen demokratischen Verfassungsstaates und seine Vorbilder 4 Carlo Schmid (1896-1979) „Eine Verfassung ist die Gesamtentscheidung eines freien Volkes über die Formen und die Inhalte seiner politischen Existenz.“ Rede im Parlamentarischen Rat am 8. September 1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Akten und Protokolle, herausgegeben vom Deutschen Bundestag und vom Bundesarchiv, Bd. 9: Plenum, bearbeitet von Wolfram Werner, 1996, S. 20. 5 Verfassungsentwicklung U.S.A. Frankreich Deutschland 1776 (Virginia Bill of Rights) 1787/88 (U.S.-Verfassung) 1789 (Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen) 1791 (Amendments I-X, „Bill 1791, 1793, 1795 (Revolutionsverfassungen) of Rights“) 1814 (Charte Constitutionnelle) 1830 (Charte Constitutionnelle) 1818/19 (Süddeutsche Konstitutionen) 1848 (Constitution Républicaine) 1848/49 (Paulskirchenverfassung) 1852 (Constitution) 1875 (Constitution) 1871 (Bismarck-Verfassung) 1946 (Vierte Republik) 1919 (Weimarer Reichsverfassung) 1949 (Grundgesetz) 1958 (Fünfte Republik) 6 Typusprägende Merkmale des modernen Verfassungsstaates Verfassungsurkunde Verfassung im formellen Sinn mit Kodifikationscharakter Grundrechte Grundrechtskatalog zur Sicherung der gleichen Freiheit aller Verfassunggebende Gewalt bestimmtes (Kollektiv-) Subjekt als konkreter Urheber und Schöpfer - das Volk Vorrang der Verfassung Verfassungsbindung aller staatlichen Gewalten Verfassungsgerichtsbarkeit als spezifische Form der Verfassungssicherung Möglichkeit der Verfassungsänderung verfassungsimmanentes Mittel zur Entwicklung der Verfassung • • • • Staatsorganisation Volkssouveränität Gewaltenteilung Rechtsstaat Demokratie 7 Staatsorganisationsrecht „frame of government“ Grundrechte „bill of rights“ staatliche Organisation und staatliche Funktionen Verhältnis des Einzelnen zum Staat Staatsrecht I Staatsrecht II 8 I. 2 Vorrang der Verfassung Art. 1 III, 20 III GG Höchstrangigkeit der Verfassung „paramount law“ GG Gesetze Verordnungen, Satzungen, usw. Gesetze müssen mit dem GG in Einklang stehen wenn nicht: Nichtigkeit/Unvereinbarkeit 9 Änderung des Grundgesetzes? Ja, aber: Erschwerte Abänderbarkeit (Art. 79 GG) Art. 79 I GG: Textänderungsgebot Art 79 II GG: Zweidrittelmehrheit Art. 79 III GG: kein „Berühren“ der unabänderlichen Gehalte (föderale Struktur, Grundsätze der Art. 1 und 20 GG) „Ewigkeitsklausel“ (Besonderheit des Grundgesetzes!) 10 I. 3 Präambel (1990) „1Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, ! von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat sich das Deutsche Volk kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz gegeben. ! 2Die Deutschen in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen haben in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet. Damit gilt dieses Grundgesetz für das gesamte Deutsche Volk.“ 11 Präambel (1949) „1Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, von dem Willen beseelt, seine nationale und staatliche Einheit zu wahren und als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat das Deutsche Volk in den Ländern Baden, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern, um dem staatlichen Leben für eine Übergangszeit eine neue Ordnung zu geben, kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland beschlossen. 2Es hat auch für jene Deutschen gehandelt, denen mitzuwirken versagt war. 3Das gesamte Deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden.“ 12 I. 4 Ausübung der verfassunggebenden Gewalt Weimarer Nationalversammlung 1919 13 Ausübung der verfassunggebenden Gewalt Frankfurter Nationalversammlung in der Paulskirche 1848 14 Ausübung der verfassunggebenden Gewalt Französische Nationalversammlung (Ballhausschwur) 1789 15 Emmanuel Joseph Sieyes (1748–1836) Bedeutendste Schrift: Was ist der Dritte Stand? (1789) ! „1. Was ist der Dritte Stand? – Alles. ! 2. Was ist er bisher in der politischen Ordnung gewesen? - Nichts. ! 3. Was fordert er? – Etwas zu sein.“ 16 Die Lehre von der verfassunggebenden Gewalt Verfassunggebende Gewalt des Volkes (z.B. Nationalversammlung) „pouvoir constituant“ Akt der Verfassunggebung Konstituierung der verfaßten Gewalten (Legislative, Exekutive, Judikative) „pouvoirs constitués“ 17 Ausübung der verfassunggebenden Gewalt Parlamentarischer Rat 1948 18 I. 5 Entstehung des Grundgesetzes 1. Frankfurter Dokumente (1. Juli 1948) 2. Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee (10. bis 23. August 1948) 3. Parlamentarischer Rat (ab 1. September 1948 in Bonn tagend) 4. Abstimmung im Parlamentarischen Rat am 8. Mai 1949 (53 Ja-Stimmen, 12 Nein-Stimmen) 5. Genehmigung durch die Militärgouverneure (12. Mai 1949) 6. Annahme durch mehr als zwei Drittel der Volksvertretungen in den (westdeutschen) Ländern (Ablehnung nur durch Bayern) in der Woche vom 16. bis 22. Mai 1949 7. Feststellung der Annahme des Grundgesetzes durch den Parlamentarischen Rat am 23. Mai 1949 19 I. 6 Art. 146 GG „Dieses Grundgesetz, das nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk gilt, verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“ 20 II. Literaturhinweise Literaturgattungen • Lehrbücher • Kommentare • Monographien • Aufsätze • Handbücher / Enzyklopädien • Festschriften 21 II. Empfehlenswerte Studienbücher Badura, Peter: Staatsrecht, 5. Aufl. 2012 Degenhart, Christoph: Staatsrecht I, 29. Aufl. 2013 Ipsen, Jörn: Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 26. Aufl. 2014 Maurer, Hartmut: Staatsrecht, 6. Aufl. 2010 Michael, Lothar/Morlok, Martin: Staatsorganisationsrecht, 1. Aufl. 2013 22 Zweiter Teil: Die Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes ! I. Verfassungsprinzip Republik vgl. Art. 20 I GG („Bundesrepublik“), Art. 28 I GG Republik als Nicht-Monarchie • • Staatsoberhaupt wird gewählt Staatsoberhaupt amtiert nur für eine bestimmte Zeit 23 ! I. Verfassungsprinzip Republik Andere Lesart: Republik als bonum commune? • Republik ist danach die Bezeichnung für eine freiheitliche und gemeinwohlorientierte Staatsform • Besser: Verankerung in den Grundrechten, im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip 24 II. Verfassungsprinzip Demokratie (Art. 20 I, II GG) Begriff, Struktur und Formen der Demokratie (Art. 20 I GG) 1. Herrschaftsform • Herrschaft durch das Volk, „Volkssouveränität“ • Nicht: Herrschaftslosigkeit • berühmtes Zitat: „government of the people, by the people, for the people“ (Abraham Lincoln, Gettysburg Address, 1863) ! 2. Mehrheitsprinzip Herrschaft der jeweiligen Mehrheit 3. Herrschaft auf Zeit • Keine Verselbständigung von Herrschaft • Machtwechselchance → periodische Wahlen notwendig 25 II. Begriff, Struktur und Formen der Demokratie (Art. 20 I GG) 4. Opposition 5. freie politische Willensbildung 6. Minderheitenrechte 26 II. Ausgestaltungen der Demokratie (Art. 20 II 2 GG) Entscheidung durch das Volk im Wege von Abstimmungen (z.B. Volksbegehren, Volksentscheid) Entscheidung durch Repräsentanten des Volkes, die in Wahlen bestimmt wurden (Bundestags-, Landtagswahlen) Direkte Demokratie z.B. Schweiz, Irland Repräsentative Demokratie Einführung direktdemokratischer Elemente in das GG wäre zulässig! Das Grundgesetz verbietet direktdemokratische Elemente nicht („Abstimmungen“), ist aber (derzeit) streng repräsentativ ausgestaltet; anders die Landesverfassungen 27 Richtiges Zitieren von Normen 1. Unterscheide zwischen Artikeln (Art.) und Paragraphen (§): z.B. Art. 20 GG und § 13 BVerfGG 2. Zitieren mehrerer Normen des gleichen Gesetzes: z.B. Art. 20, 79 GG oder §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG 3. Genaues Zitieren nach Absätzen, Sätzen, usw. 4. Zitieren in Lang- oder Kurzform: Langform: z.B. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG oder § 67 Satz 1 BVerfGG Kurzform: z.B. Art. 20 II 2 GG oder § 67 S. 1 BVerfGG Beide Versionen sind gleichwertig, aber konsequent zu handhaben. 5. Falsch: Art. 20 Abs. II S. 2 GG oder Art. 20 / 2 / 2 GG etc. 28 Die Wahlgrundsätze des Art. 38 I 1 GG 1. Allgemeinheit der Wahl 2. Unmittelbarkeit der Wahl 3. Freiheit der Wahl • Alle Staatsbürger dürfen wählen und gewählt werden • Beschränkungen aus zwingenden Gründen möglich (z.B. Wahlalter) Kein Wahlmännersystem (wie z.B. bei den Präsidentenwahlen in den USA) • Keine Wählernötigung (abzugrenzen von zulässiger Beeinflussung) • Wahlpflicht? ! 4. Gleichheit der Wahl • Zählwertgleichheit: („one man, one vote“) • Erfolgswertgleichheit: Jede Stimme hat bei der Umrechnung in Sitze gleiches Gewicht • Ausnahme: sog. 5%-Klausel (§ 6 III 1 BWahlG) 5. Geheimheit der Wahl ! während des Wahlvorgangs ! ! ! (Stimmabgabe darf keinem anderen bekannt werden) 29 Das Modell demokratischer Legitimation Art. 20 II 2 GG ! institutionell-funktionale organisatorisch-personelle Legitimation Legitimation ! d.h. Art. 20 II GG legitimiert die Staatsinstitutionen und –funktionen der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung ! d.h. alle anderen Staatsorgane müssen sich durch eine ununterbrochene Kette von Berufungsakten auf das Volk zurückführen lassen sachlich-inhaltliche Legitimation ! d.h. Steuerung von Verwaltung und Rechtsprechung durch Gesetz sowie Aufsicht und Weisung notwendig ist ein hinreichendes Legitimationsniveau 30 BVerfG vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 (Rüstungsexportkontrolle) Rn. 132: „Die Kontrollfunktion ist zugleich Ausfluss der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, dass das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden […]. Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird außer durch die Wahl des Parlaments, die vom Parlament beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt und die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung auch durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung hergestellt. 31 Das ‚Ausgehen der Staatsgewalt‘ vom Volk muss für das Volk wie auch die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein. Es muss ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht werden, ein bestimmtes Legitimationsniveau […]. Nur das vom Volk gewählte Parlament kann den Organund Funktionsträgern der Verwaltung auf allen ihren Ebenen demokratische Legitimation vermitteln. Im Fall der nicht durch unmittelbare Volkswahl legitimierten Amtswalter und Organe setzt die demokratische Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt regelmäßig voraus, dass sich die Bestellung der Amtsträger auf das Staatsvolk zurückführen lässt und ihr Handeln eine ausreichende sachlichinhaltliche Legitimation erfährt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Letztere entfaltet Legitimationswirkung aufgrund der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung […].“ 32 Beispiele für eine „ununterbrochene Legitimationskette“ Beispiel 1: Wahlvolk Wahl Beispiel 2: Wahlvolk in den Ländern Wahlvolk (Bund) gleiche Anzahl sonstiger Mitglieder Mitglieder des Bundestags Art. 38 GG, §§ 1 ff. BWahlG Bundestag Wahl Art. 63 GG Kanzler Bundes- versammlung Bundespräsident Wahl Art. 54 III GG 33 II. 3 Die parteienstaatliche Demokratie Aufgaben der Parteien BVerfGE 52, 63 (82 f., Rn. 67 f.): „Art. 21 GG hat die politischen Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und ihnen auch einen verfassungsrechtlichen Status zuerkannt. Sie sind die politischen Handlungseinheiten, deren die Demokratie bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so überhaupt erst einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen. ! Die politischen Parteien nehmen an der politischen Willensbildung des Volkes vornehmlich durch ihre Beteiligung an den Wahlen teil, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden könnten. Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen dem Bürger und den Staatsorganen, Mittler, durch die der Wille der Bürger auch zwischen den Wahlgängen verwirklicht werden kann. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger auswählen können. Die politischen Parteien üben entscheidenden Einfluß auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus.“ 34 Rechtliche Ausgestaltung der Partei • Begriff der Partei: Legaldefinition in § 2 ParteienG. Die Partei ist abzugrenzen von der „politischen Vereinigung“ nach § 2 II ! Nr. 1 VereinsG. • Gründungsfreiheit: Mit ! ihr sind Zulassungs- bzw. Genehmigungsverfahren unvereinbar. • Doppelstellung der Parteien: Eine Partei ist – privatrechtlicher Verein und – Akteur im Prozeß staatlicher Willensbildung („Beteiligte am Verfassungsleben“, aber kein Verfassungsorgan) ! • Demokratische Binnenstruktur: Die innere Organisation muß demokratischen Grundsätzen entsprechen (Art. 21 I 3 GG). 35 Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 I GG) Regel: streng formaler Gleichheitsmaßstab aber Abstufungen nach Bedeutung der Partei zulässig (§ 5 ParteienG – lesen!) Bei der Wahl/im Vorfeld von Wahlen: • Zurverfügungstellung öffentlicher Einrichtungen (z.B. Stadthalle) • Infostände in der Fußgängerzone ! In den Medien: • Wahlwerbung • zu TV-Diskussionsrunden: BVerfG (2. Kammer des Zweiten Senats), NJW 2002, 2939 f. 36 Chancengleichheit der Parteien aktuelles Beispiel – Organstreitverfahren: BVerfG vom 10.6.2014 - 2 BvE 4/13 (Zur Äußerungsbefugnis des Bundespräsidenten in Bezug auf politische Parteien) Rn. 25 f.: „[Zu achten ist] das Recht politischer Parteien auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG, soweit es um die Chancengleichheit bei Wahlen geht, in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 GG oder Art. 28 Abs. 1 GG. Dieses Recht kann dadurch verletzt werden, dass Staatsorgane zugunsten oder zulasten einer politischen Partei in den Wahlkampf einwirken […]. Eine die Gleichheit ihrer Wettbewerbschancen beeinträchtigende Wirkung kann für eine Partei auch von der Kundgabe negativer Werturteile über ihre Ziele und Betätigungen ausgehen“. „[D]as Recht politischer Parteien auf Chancengleichheit als ein wesentlicher Bestandteil der demokratischen Grundordnung [verwehrt] es staatlichen Stellen […], eine nicht verbotene politische Partei in der Öffentlichkeit nachhaltig verfassungswidriger Zielsetzung und Betätigung zu verdächtigen, wenn ein solches Vorgehen bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich ist und sich daher der Schluss aufdrängt, dass es auf sachfremden Erwägungen beruht“. 37 Parteienfinanzierung Private Parteienfinanzierung (z.B. Mitgliedsbeiträge, Spenden, Erträge aus eigenem Vermögen) Bei Spenden gilt: • sie sind der Höhe nach nicht begrenzt (§ 25 I 1 ParteienG) • Grenzen für Barspenden (§ 25 I 2 ParteienG) • Grenzen für steuerliche Absetzbarkeit (§§ 10b, 34g EStG, lies: BVerfGE 8, 51 [65 ff.]) • aber: Publizitätspflichten! (§§ 23 ff. ParteienG) Staatliche Parteienfinanzierung (z.B. Wahlkampfkostenerstattung, auch: Aufstockung von Spenden, „Parteisteuern“) Überhaupt zulässig? • Ja, da Parteien nicht nur privatrechtliche Vereinigungen sind, sondern „Beteiligte am Verfassungsleben“, denen grundgesetzlich verankerte Tätigkeiten obliegen (BVerfGE 85, 264 [285]). • lies: § 18 I, III ParteienG 38 II. 4 Die „streitbare Demokratie“ Art. 18 GG: ! Verwirkung von Grundrechten (Besonderheit des GG) Art. 21 II GG: Art. 9 II GG: Verbot einer Partei durch das BVerfG („Parteienprivileg“) Verbot von Vereinigungen ! ! ! Schutzgut: freiheitliche demokratische Grundordnung 39 Freiheitliche demokratische Grundordnung BVerfGE 2, 1 (Leitsatz 2): „Freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Art. 21 Abs. 2 GG ist eine Ordnung, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und 40 Ausübung einer Opposition.“ II. 5 Die Rolle der Grundrechte BVerfGE 7, 198: „Lüth“ „Das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung ist als unmittelbarster Ausdruck der menschlichen Persönlichkeit in der Gesellschaft eines der vornehmsten Menschenrechte überhaupt […]. Für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung ist es schlechthin konstituierend, denn es ermöglicht erst die ständige geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, der ihr Lebenselement ist (BVerfGE 5, 85 [205]). Es ist in gewissem Sinn die Grundlage jeder Freiheit überhaupt, ‚the matrix, the indispensable condition of nearly every other form of freedom‘ (Cardozo).“ (S. 208) 41 Virginia Bill of Rights 1776 „A declaration of rights made by the representatives of the good people of Virginia, assembled in full and free convention; which rights do pertain to them and their posterity, as the basis and foundation of government.“ Section 12: „That the freedom of the press is one of the great bulwarks of liberty and can never be restrained but by despotic governments.“ 42
