Sollte die Veröffentlichung von Wahlumfragen vor Wahlen verboten

NAUTILUSPOLITIKBERATUNG
Andreas Kolbe
Sollte die Veröffentlichung von Wahlumfragen vor
Wahlen verboten werden?
Blicke aus theoretischer und juristischer Sicht.
1. Ein Dorn im Auge
Die Frage nach einem Veröffentlichungsverbot von Wahlumfragen, oder besser die
Forderung danach, wird kurz vor Landtags- und insbesondere Bundestagswahlen in
Deutschland heiß diskutiert. Vor allem Politikern und Wahlkampfhelfern scheint
diese Form der öffentlichen Bekanntgabe von täglichen Stimmungsschwankungen ein
Dorn im Auge zu sein. Die wackligen Ergebnisse lähmen langfristige
Wahlkampfstrategien. Im Wahlkampf auf vermeintlich miserable Zahlen
angesprochen sind, alle Politiker plötzlich Experten empirischer Sozialforschung.
Schon auf den ersten Blick erkennen sie an den Umfragezahlen die Unfähigkeit der
Meinungsforschungsinstitute, vernünftige Ergebnisse zu erheben. Fadenscheinige
Improvisationen an den Grenzen der sozialwissenschaftlichen Zumutbarkeit hört man
auf Pressekonferenzen zur Genüge. Die Steigerung der Selbst-Kompromittierung
gipfelt jedes Mal in dem Hinweis, dass es andere Umfragen gibt, die ein anderes Bild
zeichnen. Die Frage nach der Quelle dieser anderen Umfragen bildet schließlich das
Stichwort zu Beendigung der Pressekonferenz. Weiter geflucht wird auf der
Hinterbühne, nur Forderungen nach einem Veröffentlichungsverbot von
Wahlumfragen dringen nach draußen.
In einigen europäischen Ländern fanden diese Forderungen bereits Gehör. In
Frankreich, Portugal oder Italien dürfen Wahlumfragen in den letzten Wochen vor der
Wahl nicht mehr veröffentlicht werden. In der Bundesrepublik Deutschland ist nur
die Veröffentlichung von Exit-Poll-Ergebnissen vor Schließung der Wahllokale
untersagt (§ 32 Abs. 2 Bundeswahlgesetz). Hierzulande wurden Forderungen erstmals
nach der Bundestagswahl 1965 erhoben. „Zwei Vorwürfe wurden vor allem gegen die
Demoskopen erhoben: Sie hätten in den letzten Wochen vor der Wahl falsche und
widersprüchliche Ergebnisse geliefert; und sie hätten durch ihre, Politik der
Veröffentlichungen‛ die Wähler weniger informiert als manipuliert“ (Hartenstein,
1969: 201). Hinter diesen und ähnlichen Aussagen stehen zwei Überlegungen.
Erstens wird vermutet, dass Wähler verfälschte Informationen erhalten, weil
Wahlumfragen von Journalisten und Politikern verzerrt kommentiert werden.
Zweitens wird angenommen, dass der Wähler sich nicht aktiv darum bemüht,
unverzerrte Angaben zum Ausgang der Wahl zu erhalten.
Das Wissenschaftszentrum Berlin baute in der Abgeordnetenbefragung 2003 eine
Fragebatterie zu Thema „mögliche Veränderungen im Wahlsystem“ ein. Unter
anderem wurde folgende Frage gestellt: „Sollte man die Veröffentlichung von
Wahlprognosen eine Woche vor der Wahl verbieten?“ Die Mehrheit der
Abgeordneten stimmte dieser Aussage zu. Für eine sehr gute Idee hielten das 16,7
Prozent der Befragten, für eine ziemlich gute Idee immerhin 28,5 Prozent. Keine
Meinung hatten 33,8 Prozent, 13,7 Prozent hielten diesen Vorschlag für eine ziemlich
schlechte Idee und nur 9,3 Prozent für eine sehr schlechte Idee.
Von der inhaltlich problematischen Fragestellung abgesehen - Wahlprognosen
werden ohnehin nur nach Schließung der Wahllokale veröffentlicht – begibt sich die
Mehrheit der Abgeordneten mit dieser Meinung auf schwankenden
verfassungsrechtlichen Boden. Es liegt daher nahe, neben den theoretischen
Argumenten auch den gesetzlichen Standpunkt zu einem Veröffentlichungsverbot zu
überprüfen.
2. Theoretische Bedenken
Theoretische Bedenken gehen nicht nur von einem Einfluss auf das Wahlverhalten
aus, sondern auch von einem Einfluss auf das Verhalten von Politikern. Laut Hennis
besteht die Gefahr, „(…) dass die Meinungsumfragen zu einem Abbau
staatsmännischer Führungskraft und Verantwortungsbereitschaft beitragen“
(Gallus/Lühe, 1998: 146).
Mit dieser Kritik ist die Befürchtung verbunden, dass sich Politiker und Parteien in
ihren Dekreten an Umfrageergebnissen orientieren und aus machtpolitischen Gründen
danach handeln, um einem Popularitätsverlust entgegenzuwirken. Zweifel an den
Wahlumfragen werden von einer Partei vor allem dann geäußert, wenn diese in den
Wahlumfragen hinter der Konkurrenzpartei zurückliegt. Die Politiker messen dem
Bandwagoneffekt mehr Bedeutung zu als dem Underdogeffekt und allen weiteren
diskutierten Effekten von veröffentlichten Wahlumfragen auf das Wahlverhalten.1
Entsprechenden Argumentationen liegt stets die Befürchtung zugrunde, ein
potenzieller Einfluss von Wahlumfragen auf das Wahlverhalten könne sich für die
eigene Partei negativ auswirken. Angesichts der Tatsache, dass eine Wirkung der
Effekte nicht nachgewiesen werden konnte, ist das sehr verwunderlich. Keine Partei
gesteht einen potentiellen Nutzen durch Wahlumfragen ein. Für den Fall, dass alle
Wirkungsvermutungen gelten, brauchen die Parteien keine Veränderung im
Wahlergebnis zu befürchten, weil sich die Auswirkungen der Effekte im Endergebnis
gegenseitig aufheben.
Kritik an Wahlumfragen wird von allen Parteien geübt, bevorzugt wenn die Zahlen
für die jeweilige Partei ungünstig erscheinen. Doch ist interessant, welche
Zahlenkonstellationen als ungünstig bezeichnet werden. Meist wird von ungünstigen
Zahlen gesprochen, wenn die Konkurrenzpartei einen höheren Stimmenanteil zu
gewinnen scheint. Gilt nun aber der Underdogeffekt, der Lethargieeffekt oder auch
der Leihstimmeneffekt, dann ist es nicht ungünstig, wenn die Partei in den
Wahlumfragen zurückliegt. Es entsteht der Eindruck, dass den zuletzt genannten
Wirkungsvermutungen von Seiten der Politik so gut wie keine Wirkung
zugeschrieben wird.
Der häufigste Vorwurf aber lautet, Parteien könnten sich günstige Wahlumfragen bei
Instituten bestellen. Im Wahljahr 1994 sah sich forsa dem Verdacht ausgesetzt,
besonders günstige Wahlumfragen für die SPD produziert zu haben. Im Vorfeld der
Bundestagswahl 2002 sagte das Institut für Demoskopie Allensbach einen
vergleichsweise starken Vorsprung der schwarz-gelben Koalition voraus. Das sich am
1
Ausführliche Darstellung der Effekte in Kolbe (2004), S.17-43.
2
Wahltag dazu konträr verhaltende Wahlergebnis wird mit einem Einfluss von
Wahlumfragen auf das Wahlverhalten begründet: Allensbach-Geschäftsführerin
Renate Köcher „(…) gab die Schuld nicht ihren eigenen Umfragewerten, sondern den
Erhebungen der Konkurrenten, die die Stimmung gegen die Union gedreht hätten“
(Lianos, 2003: 15). Köchers Argument unterstützt die Vermutung des
Bandwagoneffekts. Angesichts der Tatsache, dass sämtliche AllensbachKonkurrenten ein knappes Wahlergebnis vorhersagten, ist Köchers Begründung
jedoch wenig überzeugend. Den besten Schutz vor manipulierten Umfragezahlen
bietet ein möglichst breites Angebot an veröffentlichten Wahlumfragen. Es ist aus
demokratischer Sicht kein Nachteil, wenn Institute und deren Leiter parteinah
arbeiten, solange nicht alle Institute von einer Partei beauftragt werden. Schließlich
ist kein Institut von politischen Parteien als Auftraggeber abhängig.
Mendelsohn und Crespi sehen zwei grundsätzlich verschiedene anthropologischphilosophische Vorstellungen bei denjenigen, die einen Einfluss der
Meinungsforschung auf das politische System für gefährlich halten, und denen, die
ihr gleichgültig gegenüberstehen. Die erste Sichtweise geht von einem
pessimistischen Menschenbild aus und bewertet die Stärke der Massenmedien
optimistisch. Die Grundlage bildet eine Vorstellung vom Menschen als dirigierbar
und manipulierbar. Diese Sichtweise unterstützt die Vermutung, dass es einen
Einfluss von Wahlumfragen auf das Wahlverhalten gibt. Die Gegenseite geht von
einem optimistischen Menschenbild aus und hat eine skeptische Vorstellung von den
Wirkungen der Massenmedien. Der Wähler wird als komplexe Handlungseinheit
gesehen. Die vorliegende Betrachtung schließt sich dem optimistischen Menschenbild
an, zumal bekannt ist, dass die Wahlentscheidung keine einfache „Meinung“ ist.
Die Kritiken haben eine Gemeinsamkeit: Die Distanz zur Umfrageforschung. Doch
wegen fehlender Wirkungsnachweise finden ihre Forderungen nach einem Verbot
außerhalb von Wahlkampfzeiten zumindest in der Bundesrepublik wenig Gehör.
3. Ein Verbot aus juristischer Sicht
Wie verhält es sich, wenn ein Einfluss von Wahlumfragen auf das Wahlverhalten
nachgewiesen werden kann?
Benda schlägt in diesem Fall eine alternative Lösung zum generellen Verbot vor: eine
freiwillige Vereinbarung der Umfrageinstitute, zwei Wochen vor der Wahl keine
Umfrageergebnisse zum Ausgang der Wahl zu veröffentlichen. Eine freiwillige
Vereinbarung erspart einen Eingriff in die Grundrechte, denn der Wähler hat „(…)
keinen Informationsanspruch gegenüber privaten Umfrageinstituten (…)“ (Benda,
1981: 100).
Im Falle eines gesetzlichen Verbots wären zum einen die Meinungsfreiheit der
Meinungsforschungsinstitute, zum anderen die Informationsfreiheit des Wählers
sowie nicht zuletzt die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung von
Hörfunk und Fernsehen eingeschränkt (Art. 5 GG). Ein solches Verbot ist nicht
verfassungswidrig, erfordert jedoch die Beachtung des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
3
Neeff sieht darüber hinaus in einem Verbot eine Einschränkung der Art. 2, 5, 12 und
14 GG. „Soweit Meinungsforschungsinstitute wirtschaftliche Unternehmen sind,
kommt eine Beeinträchtigung ihrer Wirtschaftsfreiheit und ihres Eigentumsrechts in
Betracht, ist m. E. jedoch im Ergebnis zu verneinen; dagegen sind sie in ihrer Freiheit
der Meinungsäußerung und Berichterstattung verletzt“ (Neeff, 1971: 16). Neeff
zufolge ist die Frage der Pressefreiheit das zentrale Problem in der Diskussion um ein
Veröffentlichungsverbot. Er betrachtet die Presse als Vermittlungsinstanz zwischen
den Wählern und den zur Wahl stehenden Kandidaten und kommt zu dem Ergebnis,
dass weder auf die Wähler noch auf die Kandidaten ein demokratieschädlicher
Einfluss zu erkennen ist, im Gegenteil: „Die Ergebnisse von Meinungsumfragen
allgemein und auch Wahlprognosen erfüllen so gesehen die Funktion einer
punktuellen Bestandsaufnahme der gesellschaftlichen Meinungs- und
Willensbildung; sie fügen sich insoweit organisch in das demokratische System ein“
(Neeff, 1971: 18).
Löwenstein stellt zwar die Gefahr der Manipulation durch veröffentlichte
Wahlumfragen fest, aber auch er spricht sich gegen ein Veröffentlichungsverbot aus.
Sein Vorschlag zur Minderung der Gefahr besteht in einer
Offenlegungsverpflichtung2 der Institute. „Die Offenlegungsverpflichtungen lassen
das verbriefte Recht der Meinungsfreiheit völlig unangetastet. Sie könnten ohne
weitere verfassungsrechtliche Bedenken in einer Novelle zum Bundeswahlgesetz
untergebracht werden“ (Löwenstein, 1971: 532). Löwenstein sieht in Wahlumfragen
einerseits magische Zahlen, die die Wähler verzaubern können, andererseits
bescheinigt er dem Wähler ein geringes Verständnis für den Charakter von
Wahlumfragen, denn die „(…) Offenlegungsverpflichtungen haben ihren Zweck
erfüllt, wenn der im Publikum vielfach bestehende Glauben, die Polls seien eine Art
amtlicher Verlautbarung, zerstört und diese als Manifestation von
Geschäftsunternehmen erkannt werden. Das demoskopische Mysterium soll am
gesunden Menschenverstand gemessen werden. Dem Wähler, der sich dieser
Erkenntnis verschließt, ist dann eben nicht zu helfen“ (Löwenstein, 1971: 532).
Wenn angesichts neuer empirischer Erkenntnisse zum Einfluss von Wahlumfragen
auf das Wahlverhalten über ein Veröffentlichungsverbot nachgedacht werde sollte,
dann erfordert „die Struktur der Gesetzgebungszuständigkeiten des Grundgesetzes,
Art. 30, 70 GG, (…) eine besondere Kompetenzzuweisung an den Bundesgesetzgeber
zum Erlass eines Gesetzes über das Verbot der Veröffentlichung von
Meinungsumfragen und Wahlnachfragen vor Bundestagswahlen“ (Piette, 1980: 158).
Unzulässig ist es, wenn die Einflussnahme Wählernötigung, Wählerbestechung oder
Wählertäuschung beinhaltet.3 Da aber die Wirkungsforschung noch keine
signifikanten Erkenntnisse erbracht hat, schildert Dach das Problem der Einordnung
des Gegenstandes, indem er die Veröffentlichung von Wahlumfragen mit der
Öffentlichkeitsarbeit der Regierung vergleicht: „Es besteht ein grundlegender
Unterschied zwischen werbender Öffentlichkeitsarbeit und der Veröffentlichung von
Wahlprognosen. Zwar werden solche Prognosen häufig von denjenigen
veröffentlicht, die sich etwas davon versprechen. Aber der werbende Effekt ist hier
noch viel unsicherer, als er bei der Öffentlichkeitsarbeit ist“ (Dach, 1997: 232). Dach
2
Zu den Einzelaspekten der Offenlegungsverpflichtung – Auftraggeber, Fallzahl,
Zeitraum der Erhebung, Anzahl der Interviewer – mehr in: Löwenstein, 1971: 532.
3
§ 108a StGB erfasst Wählertäuschung, § 108b StGB Wählerbestechung, § 108 StGB
die Wählernötigung. Siehe dazu: Dach, 1997: 230f.
4
gelangt zu dem Resultat, dass die Veröffentlichung von Wahlprognosen
verfassungsrechtlich unbedenklich ist. Er geht noch einen Schritt weiter, indem er
argumentiert, ein möglicher Einfluss sei legitim: „Der Wunsch, vorhandene
Wahlprognosen zur Kenntnis nehmen zu können und sie – wie auch immer – in die
eigene Wahlentscheidung einfließen zu lassen, ist grundsätzlich legitim und
geschützt. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn sich feststellen ließe, dass die so
beeinflusste Wahl minderwertiger oder gar „unfrei“ nach Art, 38 Abs. 1 GG wäre.
Das aber ist (…) gerade nicht der Fall“ (Dach, 1997: 235).
Ein Veröffentlichungsverbot von Wahlumfragen aus juristischer Sicht ist einerseits
problematisch, andererseits auch nicht erforderlich ist, solange die
Wirkungsforschung keine neuen Erkenntnisse gewonnen hat. Bis dahin gilt: „Die
geheime Wahl stellt geradezu ein Korrektiv gegenüber Einflüssen auf die freie
Willensbildung des Wählers dar, weil er sich in seiner Wahlzelle isolieren und für den
Wahlakt selbst entziehen kann“ (Benda, 1981: 99).
4. Ein Verbot wäre zwecklos
Alle Forderungen nach einem Verbot oder einer freiwilligen Vereinbarung zur
Zurückhaltung von Wahlumfragen vor Wahlen gehen laut Hartenstein von drei
Prämissen aus, von denen seiner Meinung nach keine einzige haltbar ist:
1.
2.
3.
Die Wahlentscheidung des Einzelnen wird durch Umfragedaten
beeinflusst.
Ein solcher Einfluss ist schädlich und sollte verhindert werden.
Die Verbreitung von Umfrageergebnissen kann verhindert werden.
(Hartenstein, 1969: 201)
Wenn die Veröffentlichung von Wahlumfragen verboten wäre, so könnte
argumentiert werden, müssten auch Teile des Wahlkampfes verboten werden, denn
der Wahlkampf zielt gerichtet auf einen Einfluss auf das Wahlverhalten ab. Selbst
Rededuelle zwischen Kanzlerkandidaten müssten sich den Vorwurf gefallen lassen,
sie beeinflussten den Wähler in seiner Wahlentscheidung, indem sie den Eindruck
erwecken, dass sich der Wähler zwischen den beiden Kandidaten beziehungsweise
Parteien entscheiden muss, und die anderen im Parlament vertretenen Parteien und
die zur Wahl stehenden Kandidaten nicht berücksichtigten. In einem föderal
organisierten Staat würde sich zusätzlich die Frage stellen, welche Umfragen genau
vor Wahlen nicht veröffentlicht werden sollen. Dürfen Wahlumfragen zu
Landtagswahlen vor Bundestagswahlen publik gemacht werden, wenn die
Veröffentlichung von Wahlumfragen zu Bundestagwahlen untersagt wäre, und
ungekehrt? Gerade im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 GG ist eine Antwort auf diese Frage
schwierig.
Durch ein Verbot würde die Gefahr einer einseitigen und indirekten Beeinflussung
vermutlich sogar steigen, da die Auftraggeber von Umfragen in der Lage wären, die
Ergebnisse strategisch einzusetzen. Darüber hinaus können Wahlumfragen aber auch
von anderen Ländern aus durchgeführt und veröffentlicht werden, beispielsweise über
das Internet.
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Wahlumfragen sind also eher nützlich denn schädlich. Sie helfen dem Wähler, sich
ein Bild über die Stimmenverteilung zu machen, was zur Bestätigung der eigenen
Meinung förderlich sein kann, aber auch einer allzu großen Enttäuschung oder
Überraschung am Wahlabend vorgreift. Durch einen möglichst optimalen Einsatz
seiner Stimme ist der Wähler in der Lage, seine Wahlentscheidung rational zu
gestalten. Da sich insbesondere durch nationale Wahlen bei einem
Regierungswechsel gesellschaftspolitische Leitbilder verändern und neue politische
Schwerpunkte gesetzt werden, ist ein Interesse am Ausgang der Wahl im Vorfeld aus
demokratischer Sicht legitim.
Literatur
Benda, Ernst (1981): Meinungsforschung und repräsentative Demokratie, in: Baier,
Horst/Kepplinger, Hans Mathias/Reumann, Kurt (Hg.): Öffentliche Meinung und sozialer
Wandel.
Public Opinion and Social Change. Für Elisabeth Noelle-Neumann, Opladen:
Westdeutscher
Verlag, 96-104.
Dach, R. Peter (1997): Veröffentlichung von Wahlprognosen: keine verfassungsrechtlichen
Bedenken, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 28, 229-235.
Gallus, Alexander/Lühe, Marion (1998): Öffentliche Meinung und
Demoskopie, Opladen: Leske + Budrich.
Hartenstein, Wolfgang (1969): Gesetzliches Verbot für Wahlprognosen?, in:
Zeitschrift für Rechtspolitik, Heft 9, 201-202.
Kolbe, Andreas (2004): Haben Wahlumfragen Einfluss auf das Wahlverhalten? –
Diplomarbeit; Humboldt-Universität zu Berlin, Institut für Sozialwissenschaften.
Lianos, Manuel (2003): Wahlen nach Zahlen. Wo steht die Demoskopie? Eine
Bestandsaufnahme, in: politik & kommunikation 7 (Juni 2003), 14-21.
[http://www.politik-kommunikation.de/pdf/ausgaben/07_demoskopie.pdf, Zugriff:
10.04.2004].
Loewenstein, Karl (1971): Vorschläge zur Kontrolle der politischen
Meinungsforschung, in: Juristenzeitung 26, 529-532.
Mendelsohn, Harold; Crespi, Irving (1972): Polls, Television, and the New Politics,
3. Auflage, Scranton: Chandler Publishing Company.
Neeff, Joachim (1971): Demokratie und Demoskopie, in: Juristenzeitung 26, 16-18.
Piette, Klaus W. (1980): Die Gesetzgebungskompetenz für ein Verbot der
Veröffentlichung von Meinungsumfragen und Wahlnachfragen vor
Bundestagswahlen, in: UFITA, Archiv für Urheber-, Film, Funk- und Theaterrecht
Band 88, 147-161.
Verwendung und Veröffentlichung nur mit Zustimmung des Autors
Kontakt: [email protected]
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