Der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“

MODUL 9 Die EU und die Welt
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik / Gemeinsame
Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Zuständig in den EU-Organen
Europäisches Parlament
Ausschuss Auswärtige Angelegenheiten
Rat
Rat Auswärtige Angelegenheiten
Kommission
Vizepräsidentin (und Hohe Vertreterin für Außen- und
Sicherheitspolitik)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
(seit 1993, Anfänge als EPZ seit 1970)
Rechtsgrundlagen: Art. 23 bis 41 EUV (GASP)
Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) hat durch den Vertrag von Lissabon
wichtige Neuerungen erfahren. Dazu zählen vor allem das Amt des „Hohen Vertreters der
Union für Außen und Sicherheitspolitik“. Zur ersten „Hohen Vertreterin“ wurde die Britin
Catherine Ashton bestimmt. Sie wird unterstützt vom Europäischen Auswärtigen Dienst
(EAD).
Auch heute noch ist Außen- und Sicherheitspolitik in erster Linie Angelegenheit der
Mitgliedstaaten. Die GASP der EU existiert „neben“ dieser Außenpolitik der Staaten, die aber
verpflichtet sind, die GASP zu unterstützen und nichts zu tun, was im Widerspruch zu ihr
stehen würde.
Für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik gelten andere Bestimmungen und
Verfahren als für die vergemeinschafteten Politikbereiche. Jede Gesetzgebung ist in der
GASP ausgeschlossen (Art. 24 EUV). Die Entscheidungen der GASP werden vom Rat
„Auswärtige Angelegenheiten“ getroffen; der Europäische Rat legt die Ziele und allgemeinen
Leitlinien dafür fest. Beide Organe treffen ihre Entscheidungen nach wie vor überwiegend
einstimmig. Ausnahmen sind in Art. 31 Ziffer 2 EUV aufgezählt, aber auch für die qualifizierte
Mehrheit gilt in der GASP ab 2014 eine andere Stimmengewichtung als sonst im Rat:
mindestens 72 % der Stimmen und 65 % der Bevölkerung (Art. 238 Ziffer 2 AEUV). Die
Kommission hat eine relativ schwache Rolle in der GASP: Sie wird in vollem Umfang
beteiligt, verfügt aber nicht über ein exklusives Initiativrecht und übt keine nennenswerten
2
exekutiven Aufgaben aus. Das Europäische Parlament wird von der Hohen Vertreterin für
Außen- und Sicherheitspolitik informiert und angehört. Das EP kann Anfragen und
Empfehlungen an den Rat richten und führt zweimal jährlich eine Aussprache über die GASP
und über die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Art. 36 EUV). Das EP
entscheidet als Teil der Haushaltsbehörde über den von der Kommission verwalteten GASPHaushalt. Der Gerichtshof ist für den Bereich Außen- und Sicherheitspolitik nicht zuständig
(Art. 24 EUV).
Die Arbeitsweise in der GASP
Die Mitgliedstaaten stimmen sich im Europäischen Rat und im Rat „Auswärtige
Angelegenheiten“ zu jeder außen- und sicherheitspolitischen Frage von allgemeiner
Bedeutung ab, um ein gemeinsames Vorgehen festzulegen (Art. 32 EUV). Jeder
Mitgliedstaat und die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik können
den Rat mit einer Frage der GASP befassen und ihm Initiativen und Vorschläge unterbreiten
(„Initiativrecht“); Stimmrecht haben aber nur die Mitgliedstaaten.
Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik wird vom Europäischen Rat, dem Rat
„Auswärtige Angelegenheiten“ und der „Hohen Vertreterin der Union für Außen- und
Sicherheitspolitik“ festgelegt und gemeinsam mit den Mitgliedstaaten durchgeführt. Die Hohe
Vertreterin fungiert gewissermaßen als Außenministerin der EU. Sie stellt sicher, dass die
vom Rat erlassenen Beschlüsse durchgeführt werden und vertritt die EU in der GASP nach
außen, vertritt also die Position der EU gegenüber Drittstaaten, in internationalen
Organisationen und auf internationalen Konferenzen. Sie ist ständige Vorsitzende des Rats
„Auswärtige Angelegenheiten“. Außerdem ist sie Vizepräsidentin der Kommission und hat
dort das Ressort Außenbeziehungen inne. Auf diese Weise ist das auswärtige Handeln von
Rat und Kommission viel enger als bisher miteinander verzahnt.
Der Europäische Rat
Der Europäische Rat bestimmt die strategischen Interessen der EU in Bezug auf einen
Drittstaat (z. B. den Iran) oder eine Region der Welt (z. B. den Nahen Osten) oder ein
bestimmtes Sicherheitsthema (z. B. Abrüstung, Terrorismus). Er legt dafür die Ziele und die
allgemeinen Leitlinien fest, auch in Fragen der Verteidigung (Art. 26 EUV). Beschlüsse fasst
der Europäische Rat einstimmig. Den Vorsitz führt der Präsident des Europäischen Rates,
dessen Amt ebenfalls durch den Vertrag von Lissabon neu geschaffen worden ist; zum
ersten Präsidenten wurde der Belgier Herman Van Rompuy ernannt.
3
Der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“
Die Außenminister der Mitgliedstaaten erlassen die für die Festlegung und Durchführung der
GASP erforderlichen Rechtsakte, die als Ratsbeschlüsse bezeichnet werden. Für alle
Beschlüsse sind die Leitlinien des Europäischen Rats bindend. Rechtsakte auf der
Grundlage eines Beschlusses des Europäischen Rates kann der Rat abweichend vom
Regelfall der Einstimmigkeit mit qualifizierter Mehrheit beschließen. Das gilt auch für
Rechtsakte nach einem Vorschlag, den die Hohe Vertreterin nach spezieller Aufforderung
durch den Europäischen Rat vorgelegt hat sowie für die Ernennung eines
Sonderbeauftragten nach Art. 33 EUV. Wenn ein Staat unter Hinweis auf wesentliche
nationale Belange ankündigt, dass er einem Mehrheitsbeschluss nicht zustimmen kann, wird
nicht abgestimmt. Die Hohe Vertreterin muss sich dann mit diesem Staat um eine
annehmbare Lösung bemühen (Art. 31 Abs. 2 EUV).
Instrumente der GASP
Mit Ratsbeschlüssen werden die von der EU durchzuführenden Aktionen sowie gemeinsame
Standpunkte der EU (z. B. zu Sanktionsmaßnahmen gegen ein Land) festgelegt.
Aktionen
Als Aktion wird das operative Vorgehen der EU in einer Situation bezeichnet, z. B. die
Einrichtung oder Verlängerung einer zivilen oder militärischen Mission. Die Ratsbeschlüsse
müssen die Ziele der Aktion, ihren Umfang und die dafür benötigten Mittel nennen. Die
Beschlüsse sind für alle EU-Staaten bindend, die zugestimmt haben. Ein Staat darf sich aber
der Stimme enthalten und muss dann nicht an der Aktion teilnehmen, er darf sie aber nicht
gefährden oder behindern (Art. 31 Abs. 1 EUV). Nichtmilitärische Aktionen können auch von
einigen EU-Staaten allein durchgeführt werden. Sie müssen dazu aber vom Rat ermächtigt
sein.
Gemeinsame Standpunkte
Zu bestimmten Fragen geographischer oder thematischer Art kann der Rat durch Beschluss
seinen Standpunkt festlegen (Art. 29 EUV). Alle Mitgliedstaaten müssen ihre Außenpolitik an
diesen Standpunkten ausrichten. Wenn außenpolitisches Handeln eines Mitgliedstaats die
Interessen der EU berühren könnte, müssen zuvor die anderen Staaten im Rat oder im
Europäischen Rat konsultiert werden. Die Mitgliedstaaten müssen untereinander solidarisch
handeln, sie müssen sich in allen außen- und sicherheitspolitischen Fragen von
gemeinsamer Bedeutung untereinander abstimmen. Ihr Handeln in internationalen
Organisationen und auf internationalen Konferenzen koordinieren sie und setzen sich dort für
den Standpunkt der Union ein.
4
Der Europäische Auswärtige Dienst
Die Hohe Vertreterin repräsentiert die Union in internationalen Organisationen sowie bei
internationalen Konferenzen und führt den politischen Dialog mit Drittstaaten. Unterstützt
wird er dabei vom Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD). Der Rat hat im Oktober 2009
Leitlinien für die Zuständigkeiten, die Rechtsstellung, die Personalausstattung und die
Finanzierung des EAD erlassen. Organisation und Arbeitsweise des EAD sind im Beschluss
2010/427 des Rates vom 26. 7. 2010 festgelegt. Die Einrichtung des EAD selbst erfolgte im
Sommer 2010 durch einen Beschluss des Rats auf Vorschlag der Hohen Vertreterin, nach
Anhörung des Europäischen Parlaments und nach Zustimmung der Kommission. Der EAD
arbeitet seit 1. 12. 2010.
Der EAD hat seinen Sitz in Brüssel. Er setzt sich aus Beamten des Generalsekretariats des
Rats und der Kommission sowie aus Vertretern der Außenministerien der Mitgliedstaaten
zusammen. Die Zentralverwaltung des EAD ist in Generaldirektionen untergliedert, die
folgende Bereiche umfassen:
– thematische und geografische Referate, die alle Länder und Regionen der Welt abdecken;
– Verwaltung, Sicherheit der Kommunikations- und Informationssysteme, Haushalt und
Personal;
– Krisenmanagement und Planung, den Militärstab der EU und das Lagezentrum der EU
(SITCEN) für die Durchführung der GASP.
Die früheren 136 Delegationen der Kommission in Drittstaaten wurden zu EU-Delegationen
umgewandelt, in denen Mitarbeiter des EAD weltweit für die Vertretung der EU sorgen. Sie
übernehmen die Koordinierung der GASP vor Ort und arbeiten eng mit den diplomatischen
und konsularischen Vertretungen der Mitgliedstaaten zusammen. (Siehe auch Zusatzthema:
Der Europäische Auswärtige Dienst).
Aktivitäten der EU im Rahmen der GASP
Die Union unterstützt die Stabilität auf dem Balkan. Sie unterstützt Hilfsprojekte in sieben
Ländern mit EU-Beihilfen und hilft beim Aufbau stabiler Gesellschaften. Im Kosovo steht eine
1900-Mann starke Justiz- und Polizeitruppe, die der Sicherung der Rechtsstaatlichkeit dient.
Die Union ist neben den Vereinten Nationen, den Vereinigten Staaten und Russland Mitglied
des Nahost-Quartetts, das sich um eine Lösung des Nahost-Konflikts bemüht. Die Lösung
des Konflikts zwischen den arabischen Staaten und Israel ist eine strategische Priorität für
Europa. Die EU strebt eine Zwei-Staaten-Lösung an, mit einem unabhängigen,
demokratischen Palästinenserstaat neben Israel und seinen anderen Nachbarn.
5
Die Union führt militärische, politische oder zivile Missionen durch, um den Friedensprozess
in zahlreichen Ländern Europas, Afrikas und darüber hinaus, wie Afghanistan, zu
unterstützen.
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)
(seit 2001)
Rechtsgrundlagen Art. 42 bis 46 EUV
Als integraler Bestandteil der GASP soll die GSVP soll dafür sorgen, dass die Union auf die
zivilen und militärischen Mittel zugreifen kann, die sie für ihr globales Engagement im
Bereich der Krisenbewältigung und speziell für Missionen außerhalb der Union zur
Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit benötigt.
Diese Mittel werden der Union von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt. Die GSVP soll
außerdem schrittweise eine gemeinsame Verteidigungspolitik festlegen. Der Europäische
Rat kann einstimmig beschließen, dass eine gemeinsame Verteidigung aufgebaut wird. Der
Vertrag von Lissabon führt das Instrument der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit ein
(Art. 42 Abs. 6 EUV), die es einer Gruppe von Mitgliedstaaten erlaubt, verstärkt im
militärischen Bereich unter dem Dach der EU zusammenzuarbeiten, auch wenn einige
Mitgliedstaaten sich nicht beteiligen wollen oder können. Der Vertrag von Lissabon enthält
erstmals auch eine politische Beistandsklausel für den Fall eines bewaffneten Angriffs auf
einen EU-Mitgliedstaat (Art. 42 Abs. 7 EUV).
Militärische Einsätze
Im Rahmen der „Petersberg-Aufgaben“ kann der Rat einstimmig militärische Einsätze der
Europäischen Union im Bereich der Unterstützung humanitärer Hilfe, Evakuierungen,
Friedenserhaltung oder Friedensschaffung einschließlich Friedenserzwingung beschließen
(Art. 43 EUV). Diese Maßnahmen müssen stets im Einklang mit den Grundsätzen der Charta
der Vereinten Nationen stehen.
Der Europäische Rat hat ein „militärisches Planziel“ verabschiedet, in dem sich die
Mitgliedstaaten verpflichten, der Union Einheiten und Ausrüstung zur Verfügung zu stellen,
um Operationen bis zu einer Personalstärke von 50 000 bis 60 000 Soldaten (Korpsstärke)
für ein Jahr durchführen zu können. Die Einheiten sollen innerhalb von zwei Monaten nach
der Ratsentscheidung einsatzfähig sein und das gesamte „Petersberg“-Spektrum abdecken
können. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union verfügen darüber hinaus über schnell
verlegbare Gefechtsverbände (Battle Groups), die innerhalb von 5 bis 15 Tagen vor Ort
6
einsatzfähig sein sollen. Diese ca. 1500 Mann starken Einheiten sollen räumlich und zeitlich
auf 120 Tage begrenzte Operationen durchführen können. Deutschland hat hierfür bis zu
18 000 Soldaten gemeldet, die vorbehaltlich einer Mandatierung durch den Deutschen
Bundestag zum Einsatz kommen können. Deutschland beteiligt sich regelmäßig an
multinationalen Battle Groups. Pro Halbjahr stehen immer zwei Battle Groups der
Europäischen Union in Bereitschaft.
Zivile Einsätze
Im nichtmilitärischen Bereich kann die EU bis zu 5 000 Polizeibeamte und weitere zivile
Experten für internationale Missionen bereit stellen, z. B. um die Zivilverwaltung in Staaten
zu stärken oder die dortige Polizei zu unterstützen oder im Falle eines exekutiven Mandats
zu ersetzen. Deutschland beteiligt sich seit 1989 mit Polizisten und zivilen Experten an
zivilen Missionen der Europäischen Union. 2012 sind deutsche Beamte beteiligt an den
Missionen EUBAM Rafah, EUBAM Moldau, EUMM, EUPOL Afghanistan, EULEX Kosovo
und EUPOL COPPS (siehe Zusatzthema „Missionen und Operationen der EU“). Um
rechtsstaatliche Strukturen in Drittstaaten aufzubauen und zu festigen, kann die EU auf bis
zu 200 Beamte aus dem Justizbereich (Richter, Staatsanwälte, Vollzugsbeamte)
zurückgreifen. Solche autonomen EU-Einsätze können auch im Rahmen einer Mission der
Vereinten Nationen oder der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
(OSZE) stattfinden. Bei Katastrophen kann die Europäische Union kurzfristig spezialisierte
Krisenreaktionsteams aus den Mitgliedstaaten entsenden.
In Brüssel verfolgt ein Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee unter Verantwortung
des Rats und der Hohen Vertreterin die internationale Sicherheitslage und erstattet dem Rat
Bericht. Es übt die politische Kontrolle und die strategische Leitung über die zivilen und
militärischen Krisenmanagementoperationen aus. Im Rahmen einer Operation kann es vom
Rat ermächtigt werden, operative Fragen der Mission für den Rat zu entscheiden.
Finanzierung der GASP und GSVP
Alle operativen Ausgaben für zivile Missionen werden aus dem Haushalt der EU finanziert,
es sei denn, der Rat entscheidet einstimmig etwas anderes. Aktivitäten der EU mit
militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen werden hingegen von den
Mitgliedstaaten nach dem Prinzip „costs lie where they fall“ finanziert. Die Kosten, die nicht
einem Mitgliedstaat zugerechnet werden können, werden gemeinsam getragen nach dem
BSP-Schlüssel. Für die Verwaltung dieser gemeinsam zu tragenden Kosten wurde ein
besonderer Finanzierungsmechanismus („Athena“) eingerichtet (durch Beschluss 2007/384
des Rates).
7
Die Europäische Verteidigungsagentur
Um der Europäischen Union die für das Krisenmanagement notwendigen Fähigkeiten zur
Verfügung zu stellen und den Mitgliedstaaten, die dies wollen, bei der Stärkung ihrer
Verteidigungsfähigkeiten zu helfen, wurde 2004 die Europäische Verteidigungsagentur
gegründet (gem. Art. 42 Abs. 3 EUV). Sie hat nach Art. 45 EUV die Aufgabe, die
Mitgliedstaaten in den Bereichen Verteidigungsforschung, Beschaffung, Rüstungsmarkt und
Fähigkeitenplanung zu unterstützen sowie Projekte und Programme durchzuführen. 26
Mitgliedstaaten nehmen an der Europäischen Verteidigungsagentur teil (alle EU-Staaten
außer Dänemark). Sie wird geleitet von der Hohen Vertreterin. Höchstes
Entscheidungsgremium der Agentur ist der Lenkungsausschuss. Er tagt auf Ebene der
Verteidigungsminister der teilnehmenden Mitgliedstaaten oder deren Vertreter (Rüstungs-,
Forschungs- oder Fähigkeitendirektoren).
Die Solidaritätsklausel (Art. 222 AEUV)
Die EU oder einzelne Mitgliedstaaten können auch selbst betroffen oder bedroht sein von
Terroranschlägen oder von Katastrophen, seien es natürliche wie Erdbeben oder von
Menschen verursachte wie ein Reaktorunfall. In solchen Fällen handeln die Union und die
Mitgliedstaaten gemeinsam so, als wäre jeder von ihnen betroffen. Der Rat fasst einen
Beschluss, damit die EU zur Abwehr der Gefahr, zum Schutz der Bevölkerung und der
demokratischen Institutionen oder zur Beseitigung von Schäden alle Kräfte und Mittel
mobilisieren kann einschließlich der Nutzung militärischer Mittel der Mitgliedstaaten.
Die Europäische Sicherheitsstrategie
Der Europäische Rat hat im Dezember 2003 die Europäische Sicherheitsstrategie „Ein
sicheres Europa in einer besseren Welt“ angenommen. Darin werden die globalen
Bedrohungen von Frieden und Freiheit sowie die strategischen Ziele zur Verteidigung der
Sicherheit benannt. Als Bedrohungen sieht die EU vor allem den Terrorismus, die
Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, regionale Konflikte, die europäische Interessen
berühren, den Zusammenbruch von Staaten sowie die organisierte Kriminalität. Die
strategischen Ziele richten sich vor allem auf die Abwehr von Bedrohungen (z. B. durch
verschärfte Kontrollbestimmungen im Bereich der Verbreitung von Waffen, durch Förderung
der Demokratie und Wiederherstellung einer geordneten Staatsführung in gefährdeten
Ländern und Regionen, durch Bekämpfung der Finanzierung von Terrorismus, durch
Einführung des Europäischen Haftbefehls), auf die Stärkung der Sicherheit in den
Nachbarstaaten der EU sowie auf gut funktionierende internationale Institutionen wie die UN.
8
Zusatzthemen
Zivile und militärische Missionen und Operationen der EU
Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)
Die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik
Hintergrundinformationen
Die Europäische Sicherheitsstrategie (Dokument)