Beitrag zum Fitness-Check der Vogelschutz- und Fauna

ENVE-VI/005
Sitzung der Fachkommission am 30. Juni 2015
ARBEITSDOKUMENT
der Fachkommission für Umwelt, Klimawandel und Energie
INITIATIVSTELLUNGNAHME
BEITRAG ZUM FITNESS-CHECK DER VOGELSCHUTZRICHTLINIE
UND DER FAUNA-FLORA-HABITAT-RICHTLINIE
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Berichterstatter: Roby Biwer (SPE/LU)
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Dieses Dokument wird in der Sitzung der Fachkommission für Umwelt, Klimawandel und Energie
am Dienstag, 30. Juni 2015 erörtert.
WEITERGABE AN DIE ÜBERSETZUNG: 2. JUNI 2015
COR-2015-02624-00-00-DT-TRA (DE/EN) 1/7
— Rue Belliard/Belliardstraat 101 — 1040 Bruxelles/Brussel — BELGIQUE/BELGIË —
Tel. +32 22822211 — Fax +32 22822325 — Internet: http://www.cor.europa.eu
DE
Referenzdokument
Initiativstellungnahme
COR-2015-02624-00-00-DT-TRA (DE/EN) 2/7
1.
Einleitung
Die EU-Kommission hat im Frühjahr 2015 die Überprüfung der EU-Naturschutzgesetzgebung
(Vogelschutzrichtlinie und Fauna-Flora-Habitat (FFH)-Richtlinie) im Rahmen des Programms
"Regulatory Fitness and Performance" (REFIT) begonnen. Dabei soll untersucht werden, ob die seit
1979 (Vogelschutzrichtlinie) bzw. 1992 (FFH-Richtlinie) bestehenden Rechtsinstrumente und ihre
Umsetzung ihre Zwecke erfüllen und zur Erreichung der damals gesteckten und in der EUArtenvielfaltsstrategie von 2011 erneut bekräftigten strategischen Ziele beitragen. Damit soll sowohl
die Einhaltung von internationalen Verpflichtungen sichergestellt werden, welche die EU eingegangen
ist, als auch die Fortschritte bei der Umsetzung der EU-eigenen Biodiversitätsstrategie bewertet
werden.
Ein sog. "Eignungstest (Fitness-Check)" sieht eine umfassende Überprüfung der Instrumente im
Hinblick auf ihre Effektivität, Effizienz, Kohärenz, Relevanz, den europäischen Mehrwert sowie die
Einhaltung des Subsidiaritäts- und des Proportionalitätsprinzips vor. Hierbei geht es auch und
besonders darum, ob die in nationales Recht übernommenen EU-Richtlinien in ihrer praktischen
Anwendung mit einem angemessenen Verwaltungsaufwand umgesetzt werden können, welche Kosten
oder Einnahmen sie generieren, ob sie mit anderen EU-Politiken harmonieren, ob sie eventuell in
Teilen überholt sind und wie ggf. Verbesserungen erreicht werden können.
Das REFIT-Verfahren liegt zunächst in der alleinigen Zuständigkeit der EU-Kommission, die dann
später (vermutlich gegen Ende 2015) entscheidet, ob eine Überarbeitung der Rechtsinstrumente (ggf.
in einem neuen Gesetzgebungsverfahren) vorgeschlagen wird oder nicht.
Die EU-Kommission hat im April 2015 ein öffentliches Konsultationsverfahren eröffnet, das bis Ende
Juli läuft 1 . Parallel dazu werden auch die Mitgliedstaaten und bestimmte organisierte Interessen
konsultiert. Eine wichtige Informationsquelle ist der kürzlich vorgestellte Bericht über den "Zustand
der Natur in der EU 2007-2012", der im Rahmen der beiden Richtlinien alle fünf Jahre erstellt wird2.
Der Ausschuss der Regionen ist formell nicht an diesem Verfahren beteiligt und hat deshalb
beschlossen, im Rahmen seiner Fachkommission ENVE eine Initiativstellungnahme zu diesem Thema
zu verfassen, um so die Vorschläge und Erfahrungen der lokalen und regionalen
Gebietskörperschaften im Umgang mit der Vogelschutzrichtlinie und der FFH-Richtlinie und
insbesondere den Natura-2000-Gebieten zu sammeln und in die Debatte einzubringen. Die
Stellungnahme wird darüber hinaus durch eigene Konsultationen unterstützt, die der AdR im Rahmen
eines "Territorial Impact Assessments" durchführt.
1
2
http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/index_en.htm.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=COM:2015:219:FIN&from=EN.
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2.
Rolle der lokalen und regionalen Ebene
Die EU-Naturschutzrichtlinien wirken nachweislich und haben unbestritten dem Naturschutz in der
EU wesentliche neue Impulse gegeben. Der Verlust der biologischen Vielfalt wird von 88% der EUBürgerinnen und Bürger als ernstes Problem wahrgenommen 3 . Die lokalen und regionalen
Gebietskörperschaften sind in vielfältiger Weise in die Umsetzung und Anwendung der EUNaturschutzgesetzgebung eingebunden, wobei die konkrete Implikation je nach der Verfassungs- und
Rechtsstruktur der Mitgliedstaaten, den Kompetenzen der verschiedenen lokalen und regionalen
Ebenen oder den gewählten Instrumenten zur Umsetzung variiert. Die im Rahmen der
Vogelschutzrichtlinie und der FFH-Richtlinie ausgewiesenen Natura-2000-Schutzgebiete umfassen ca.
20% des EU-Territoriums 4 . Die Auswahl von entsprechenden Gebieten und die kontinuierliche
Umsetzung der notwendigen Schutzmaßnahmen und Durchführung von Verträglichkeitsprüfungen
fällt in einer Reihe von Mitgliedstaaten in den Zuständigkeitsbereich von regionalen oder lokalen
Behörden und kann in die planerischen Befugnisse der verschiedenen Ebenen eingreifen.
Darüber hinaus ist die Ausweisung der Natura-2000-Gebiete in vielen Fällen langwierig und führt
häufig auch zu Konflikten zwischen verschiedenen Nutzungsarten von Landschaft (Landwirtschaft,
Tourismus, Städtebau, Industrieansiedlung etc.), die vor Ort von lokalen und regionalen Behörden
gelöst bzw. vermittelt werden müssen. Gleichzeitig bieten die vorgeschriebenen Schutzgebiete und
damit verbundenen EU-Fördermöglichkeiten auch Chancen zur Entwicklung nachhaltiger
Nutzungsmöglichkeiten mit entsprechendem wirtschaftlichem Potenzial5.
3.
Kernfragen, die der Ausschuss der Regionen erörtern sollte
Im Folgenden werden einige Fragen gestellt, zu denen die Mitglieder der Fachkommission gebeten
werden, ihre persönlichen Beiträge bzw. Meinungen und Erfahrungen aus Sicht der lokalen oder
regionalen Ebene mitzuteilen, um dem Berichterstatter ein umfassendes und ausgewogenes Bild zu
geben, wie die Auswirkungen der Vogelschutzrichtlinie und der FFH-Richtlinie eingeschätzt werden
und ob ggf. der EU-Kommission Änderungen zu empfehlen sind.
Die Fragen orientieren sich an der Struktur des Mandats für den Eignungstest sowie an den Fragen der
öffentlichen Konsultation der Europäischen Kommission und der vom Ausschuss der Regionen im
Rahmen seines "Territorial Impact Assessments" durchgeführten Konsultationen.
3
4
5
Flash Eurobarometer Report 379 (2013): Attitudes towards biodiversity.
Ca. 1 Million km2 (1 029 529 km2) bei etwa 18 (20%) Prozent der Landfläche, die marinen Schutzgebiete mit 250 000 km2
(340 000 km2) bei rund 4% (6%) EU-Meeresgewässerfläche. Somit ist das größte ökologische Netzwerk der Welt entstanden.
Arbeitspapier der Europäischen Kommission "Investing in Natura 2000: Delivering benefits for nature and people" vom
12.12.2011, SEC(2011) 1573 final.
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3.1
Relevanz


3.2
Effektivität


3.3
6
7
8
Wie wichtig sind die Richtlinien zum Schutz von Arten und Lebensräumen vor
Belastungen und Bedrohungen auf lokaler/regionaler Ebene durch Verlust oder
Zersplitterung von Lebensräumen, die nicht nachhaltige Nutzung von Arten und
Lebensräumen, Verschmutzung, Ausbreitung nicht heimischer Tiere und Pflanzen,
Klimawandel?
Inwieweit decken die Richtlinien wirklich die Lebensräume und Arten in der EU ab, die
am dringendsten geschützt werden müssen?
Wie wirksam sind die Richtlinien im Hinblick auf den lokalen und regionalen Schutz der
von ihnen erfassten Arten und Lebensraumtypen Ihrer Meinung nach? Insbesondere, wie
wirksam sind die verschiedenen Regelungen zum Artenschutz, zur Errichtung und
Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten, zur Regulierung der Risiken, die von
Planungen und Projekten für Natura-2000-Gebiete ausgehen können, und wie gut
funktionieren die Instrumente zur Förderung der Pflege von Landschaftselementen
außerhalb von Natura-2000-Gebieten?
Inwieweit tragen die Richtlinien zur Verwirklichung weiterer Ziele des lokalen oder
regionalen Naturschutzes bei, wie sie auch die EU-Strategie zur Erhaltung der
biologischen Vielfalt verfolgt? Zu nennen sind z.B. der Schutz von lokal/regional
bedeutsamen Arten und Habitaten, die Erhaltung und Verbesserung der Ökosysteme und
ihrer Leistungen, die Bewahrung und Verbesserung der biologischen Vielfalt auf landund forstwirtschaftlich genutzten Flächen außerhalb von Natura-2000-Gebieten.
Effizienz

Erklärtes Ziel der Richtlinien ist zwar die Erhaltung von Arten und Lebensräumen, doch
welcher zusätzliche Nutzen wird auf lokaler und regionaler Ebene gesehen, insbesondere
für
o die Bereitstellung von Ökosystemdienstleistungen6,
o die Wirtschaft 7 (z.B. Arbeitsplätze, Tourismus, Innovation, erleichterter Zugang zu
EU-Fonds)
o die Gesellschaft8 und Governance?
Wie können diese positiven Elemente lokal/regional verstärkt werden?

Welche Kosten (Verwaltung, Opportunitätskosten z.B. wegen Beschränkungen für
Grundbesitzer und Land-/Forstwirtschaft, Kosten der Nicht-Umsetzung) entstehen für
lokale und regionale Gebietskörperschaften? Viele Studien gehen von einem hohen
In Form von gereinigtem Wasser, sauberer Luft, fruchtbaren Böden, CO2-Speicherung usw. (Arbeitspapier der Europäischen
Kommission "Investing in Natura 2000: Delivering benefits for nature and people" vom 12.12.2011, SEC(2011) 1573 final.
Z.B. Arbeitsplätze, Tourismus, Innovation, erleichterter Zugang zu EU-Fonds usw.
Z.B. stärkere Zusammenarbeit verschiedener Akteure, Gesundheitsförderung, Freizeit, Umweltbildung, Wissenschaft usw.
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

3.4
Kohärenz
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

9
gesamtwirtschaftlich positiven Kosten-Nutzen-Verhältnis auf lokaler/regionaler Ebene
aus9 – wird diese Auffassung geteilt?
Welche Maßnahmen sind auf welcher Ebene (EU bis lokal) zu empfehlen, um die
Effizienz der Umsetzung der Richtlinien durch lokale und regionale
Gebietskörperschaften zu erhöhen? (Formulierung der EU-Richtlinien, Art und Weise der
rechtlichen Überführung, Durchführung und Vollzug der Richtlinien auf
nationaler/regionaler Ebene, politische Unterstützung, Grad an horizontaler und vertikaler
Koordinierung der verschiedenen Ebenen, Verfügbarkeit von Leitlinien und bewährten
Verfahren, Finanzierung, Ausstattung mit ausreichend qualifiziertem Personal,
wissenschaftliche Kenntnisse über Arten und Lebensräume, Art der Einbeziehung von
Interessenträgern, Problembewusstsein und Unterstützung seitens der Öffentlichkeit,
Einbindung des Naturschutzes in andere Politikfelder, Art der Bewirtschaftung von
Schutzgebieten)
Wie werden sowohl die grundsätzliche Mittelverfügbarkeit als auch die letztliche
Mittelzuteilung von EU-, nationalen, regionalen und lokalen Fördermitteln für lokale und
regionale Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinien gesehen? Welche Rolle wird
den nationalen oder regionalen "Prioritized Action Frameworks" (PAFs) nach Artikel 8
FFH-Richtlinie zugemessen?
Wie gut erfüllt die EU die Verpflichtung in Artikel 8 der FFH-Richtlinie zur EU-KoFinanzierung von Natura 2000 in der neuen Finanzierungsperiode der EU? Wie gut wird
dem lokalen/regionalen Finanzierungsbedarf der Richtlinien durch die EU entsprochen?
Gibt es aus Erfahrungen der lokalen/regionalen Verwaltungspraxis wesentliche Lücken,
Überschneidungen oder Unstimmigkeiten, die die wirksame lokale/regionale
Durchführung der Richtlinien beeinträchtigen:
o zwischen den beiden Richtlinien,
o zwischen ihnen und anderen EU-Umweltschutzvorschriften wie z.B. der Richtlinie
für strategische Umweltprüfungen, für Umweltverträglichkeitsprüfungen von
Projekten,
der
Wasserrahmenrichtlinie,
Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie,
Hochwasserrichtlinie, der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen oder
der Nitratrichtlinie?
Wie gut tragen die Richtlinien und deren Überführung in nationales/regionales Recht zur
Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen in den verschiedenen Regionen Europas
bei, vor allem in Grenzregionen? Könnten sie hierzu noch stärker beitragen, und wenn ja,
wie?
Wie beeinflussen andere EU-Politiken wie Gemeinsame Agrarpolitik, Regional- und
Kohäsionspolitik, Energie und Transport die Umsetzung der Richtlinien auf lokaler und
regionaler Ebene? Wie könnten die Kohärenz mit und die Synergien zwischen diesen
Politiken erhöht werden?
Versch. EU-Berichte: integrale Umsetzung der Natura-2000-Schutzgebiete würde die EU-Staaten jährlich ca. 6 Milliarden kosten,
während die Ökosystemleistungen der Allgemeinheit bis zu 300 Milliarden zurückgeben, und sind mitbestimmend für bis zu 8
Millionen Jobs, die in Verbindung mit den Natura-2000-Gebieten stehen.
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3.5
EU-Mehrwert



Inwieweit haben die Richtlinien zu Verbesserungen beigetragen, die mit nationalen,
regionalen oder lokalen Rechtsvorschriften allein nicht hätten erreicht werden können?
Dies betrifft z.B. Ausdehnung von Schutzgebieten, Schutz und Überwachung wild
lebender Arten/bedrohter Lebensraumtypen sowie deren Wiederherstellung, Finanzierung
von Naturschutz, im Naturschutz eingesetztes Personal, Austausch bewährter Verfahren
im Naturschutz, Regulierung der Jagd.
Inwieweit stimmt der AdR überein, dass eine gute Umsetzung der Richtlinien der
Schlüssel zum Erfolg ist, dass sie ohne unnötige Hemmnisse für die Wirtschaft oder
übergroßen Verwaltungsaufwand umgesetzt werden können? Dort, wo sie konsequent
und strategisch angewendet und kommuniziert werden und wo ausreichend Finanzierung
und Personal zur Verfügung gestellt wird, sind sie sehr erfolgreich und vor Ort akzeptiert.
Inwieweit stimmt der AdR überein, dass es dank der EU-Naturschutzrichtlinien nun einen
grenzübergreifenden Schutz und gleiche rechtliche Naturschutzstandards für
Unternehmen im ganzen EU-Binnenmarkt gibt, die verlässliche Grundlagen für die
unternehmerische Entwicklung bieten? Dank der EU-Naturschutzrichtlinien konnten
europaweit viele Naturräume erhalten werden, die zum Beispiel für bei uns brütende
Zugvögel überlebenswichtig sind. Die nach vielen Jahren gewonnene Rechtssicherheit
und Verständigung zwischen Interessengruppen ist zu bewahren und im Interesse von
Wirtschaft und Naturschutz fortzusetzen.
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