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Zusammenfassung Grundlagen der Politik
1. Politikbegriffe
Wissenschaft legt Wert auf eindeutige Begrifflichkeit. Es gibt allerdings in Politikwissenschaft keine
einheitliche Begrifflichkeit weil:


Begriffe nie richtig oder falsch sind sondern für Fragestellung brauchbar oder nicht
Wesen der Sozial od. Geisteswissenschaft: niemals DIE EINE richtige Lösung bzw. Perspektive
Aussage Politikwissenschaftler John Kingdom: „In der Politik geht es darum, wie Menschen ihr
Zusammenleben in Communities organisieren.“
Menschen sind keine Einsiedler sondern soziale Wesen in Gemeinschaften. Daraus resultieren
Konflikte:



Unterschiedliche Vorstellungen von der Organisation
Egoismus
Ressourcenverteilung
Aussage vom Konfliktforscher Ralf Dahrendorf: „ Wo immer es menschliches Leben in der Gesellschaft
gibt, gibt es auch Konflikte. Gesellschaften unterscheiden sich nicht darin, dass es in einigen Konflikte
gibt und in anderen nicht; Gesellschaften unterscheiden sich in der Gewaltsamkeit und in der
Intensität von Konflikten.“
Unterscheidung WIE mit Konflikten umgegangen wird ist der Maßstab für die politische Güte.
Politik als Konfliktregelung auf Basis verbindlicher Werte bedingt als Voraussetzung, dass Konflikte
auch wahrgenommen werden.
Alternative Perspektiven auf Politik:
Politikwissenschaft kennt viele Definitionen:


Politik als Suche nach Kompromiss:
Otto von Bismark: „Die Kunst des Möglichen“
Aristoteles: Höchste Form der menschlichen Gemeinschaft mit Ziel „Gemeinwohl“
Ist ein Idealzustand oder ethisches Ideal, das empirisch nicht haltbar ist.
(Real: Interessensstreit, Manipulation, Gewaltanwendung.)
Kann als Referenzgröße zur Evaluierung realweltlicher Prozesse dienen;
Politik als Herrschaft:
Herrschaft bedeutet Entscheidungen zu treffen, die einen größeren Personenkreis
betreffen. Max Weber: „Die Chance, für einen Befehl bestimmten Inhalts bei
angegebenen Personen Gehorsam zu finden.“
Herrschaft beruht auf Legitimität: Bezeichnet den Glauben an die Rechtmäßigkeit
politischer Herrschaft bzw. die Bereitschaft der Beherrschten zur Anerkennung des
Herrschaftsanspruches.
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Legitimitätskrise: Wenn große Teile der Bevölkerung an der Rechtmäßigkeit des
Handelns der Herrschenden zweifeln.
Max Weber unterscheidet drei Idealtypen von Herrschaft:
 Rationale/Legale Herrschaft
 Traditionale Herrschaft
 Charismatische Herrschaft
Realität ist immer einer Mischform der Herrschaften.

Politik als Ausübung von Macht:
Nicht alle Handlungen werden vom Volk als legitim angesehen, Macht ist das Mittel
um weniger populäre Maßnahmen durchzusetzen und damit Erklärung für
Phänomene.
Kommunikationstheoretiker Harold D. Lasswell: „Politics is about who gets what
when and how. “
Macht aufgrund von: Legitimität, Reichtum, Geschlecht, physischer Stärke;


1. Gesicht der Macht: A hat Macht über B und kann B dazu anweisen etwas
zu tun was B normal nicht tun würde.
 2. Gesicht der Macht: „non-decision making“, politische Tagesordnung
bestimmen, ist latentes Gesicht der Macht, selectiv agenda setting,
Umgehung von Machtkonflikten;
 3. Gesicht der Macht: B entscheidet von sich aus etwas zu tun was A will
obwohl es B’s Interessen widerspricht, „the ability to influence another by
shaping what he or she thinks, wants or needs“
 4. Gesicht der Macht: Die Definition der Norm. Z.B. Magersucht eines
Mädchens weil die Norm dünn und schlank vorgibt.
Politik als Manipulation:
Manipulation der Massen, im täglichen Gebrauch wird Politik oft mit den Begriffen
hinterhältig oder gerissen gleichgesetzt.
Britischer Historiker Lord Acton: „Power tends to Corrupt and absolute Power
corrupts absolutely. “
Macht korrumpiert weil Machthaber ihre Position Missbrauchen.
Italienischer Politiker & Philosoph Niccolo Machiavelli: „Politik ist die Summe der
Mittel die nötig sind, um zur Macht zu kommen und sich an der Macht zu halten und
um von der Macht den nützlichsten Gebrauch zu machen.“
Das Englische kennt drei Politikbegriffe, die ins Deutsche übernommen wurden:
 Polity: Ordnung des politischen Systems, formale und Institutionelle Dimension des
Normengefüges
 Politics: Prozess der Entscheidungsfindung
 Policy: Problembearbeitung und Aufgabenerfüllung durch System mit verbindlichen
Entscheidungen, Inhalte, Ziele, konkrete Programme;
Alle drei Begriffe zusammen werden als Politik bezeichnet….
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2. Politisches System
Definition: Ein System ist aus Elementen aufgebaut, die untereinander und auf sich bezogen
wechselwirken. Darum können sie als zweckgebundene Einheit angesehen und gegenüber der
Umwelt abgegrenzt werden. Die Struktur bezeichnet das Muster der Systemelemente und ihre
Beziehung zueinander, wodurch das System funktioniert und sich erhält. (Strukturloser
Zusammenhang: Aggregat)






Makroebene: System als Ganzes
Mikroebene: Systemelemente (Wechselwirkungen bestimmen Eigenschaften des
Gesamtsystems)
Wechselwirkungen: Austauschprozesse, Stoff-, Energie-, Informationsflüsse;
„Das Ganze ist mehr als die Summe seiner Teile“: Beobachtungen auf Makroebene lassen sich
aus dem Verhalten der Elemente nicht erklären.
Systemansatz entstand in 40er und 50er Jahren, geht v.A. auf den Soziologen Talcott zurück
Systemansätze als Versuch wissenschaftlicher Spezialisierung entgegen zu wirken bedeutet:
Integratives Konzept und einheitliches Vokabular.
Beispiel: Ein politisches System (PS) lässt sich vom wirtschaftlichen System abgrenzen. Das PS hat
Struktur und Wechselwirkung, es steht im Austausch mit der Umwelt (Input-Output-Modelle).
Das PS ist ein analytisches Konstrukt: Der Versuch durch Analyse ein Modell zu basteln, dass für die
jeweilige Anwendung seine Funktionen zur Erklärung erfüllt.
Struktur des Funktionalismus (Talcott Parson 1902-1979, Soziologe und Theroretiker): Die Theorie
funktional differenzierter Systeme:


Versuch einer Universaltheorie der Soziologie, die für alle Zusammenhänge und Phänomene
gleichermaßen Gültigkeit besitzt.
Von Mikroproblemen bis zur Differenzierung von Gesamtgesellschaft
Wenn ein Phänomen eine zeitlich stabile Struktur hat, ist es nach Parson als System zu betrachten:
(Struktur: Austauschprozesse (Wechselwirkung), umwelt-offene-Systeme od. Input-Output-System)
Nach Parson muss jedes System 4 Funktionen aufrechterhalten um zu existieren.
Vier Funktionen des AGIL- Schemas:




Adaption (Gewöhnung): Anpassungsfähigkeit, um auf veränderte Bedingungen reagieren zu
können
Goal Attainment (Erreichen von Zielen): Fähigkeit, Ziele zu definieren und zu verfolgen
Integration (Einbindung): Fähigkeit, Eingliederung und Zusammenhalt herzustellen und
abzusichern
Latency (Verborgenheit): Latent Pattern Maintenance, Aufrechterhaltung der Struktur und
des Wertemusters
Innerhalb jedes Systems müssen Subsysteme (Strukturen) diese 4 Funktionen erhalten bzw. sich
identifizieren lassen, um als System nach Parson zu gelten.
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David Easton schließt an Parsons Überlegungen an: Er formuliert das PS als besonders
ausdifferenziertes Teilsystem der Gesellschaft.
Easton kritisierte die politische Wissenschaft, weil sie vor allem die Geschichte politischer Ideen
betrachtet(e) -> „Historicism“; eine theorielose Sammlung von Daten, deren Relevanz nicht
nachvollziehbar ist (/war).
Darum Notwendigkeit einer empirisch orientierten Theorie der Politik oder ein Konzept des PS.
Eastons Grundfrage: „Wie erreichen es politische Systeme, sich in einer Welt, die zugleich Stabilität
und Wandel aufweist, zu behaupten? Die Suche nach einer Antwort wird schließlich das aufdecken,
was ich den Lebensprozess von PS genannt habe – d.h. jene fundamentalen Funktionen, ohne die kein
System existieren kann sowie jene typische Reaktionsweise, durch die Systeme diese Prozesse in Gang
halten. Die Untersuchungen dieser Prozesse sowie die Beschaffenheit und die Bedingungen dieser
Reaktionen halte ich für das zentrale Problem der politischen Theorie.“
Grundlegende Überlegungen von Easton:






Festlegung der Analyseeinheit: Politisches System
Identifikation der politischen Interaktionen und die Abgrenzung zu der Gesamtmenge
gesellschaftlicher Interaktion
Funktionsbeschreibung (Zweck): Herstellung und Durchsetzung von allgemein verbindlichen
Entscheidungen und Werten durch Handelnde bzw. Rollenträger (d.h. Akteure bzw. Minister
Abgeordnete usw.)
Es gibt Austauschbeziehungen mit der Umwelt (= Gesellschaft bzw. Environment)
Umwelt ist zu differenzieren: Intra-societal enviroment (ökologisches und ökonomisches
System) und extra-societal environment (internationale Organisationen und internationale
politische Systeme: NATO, UNO, …)
Das PS ist ein Grenzen erhaltendes System: Es differenziert sich eindeutig aus der
Gesellschaft.
Grad der Differenzierung: Unterscheidung politischer Rollen, Hierarchie, Wahlmodi,
Gruppenbildung von Rolleninhabern
Für die Presistenz (Dauerhaftigkeit) des PS ist nach Easton folgendes notwendig:




Einflüsse/Forderungen der Gesellschaft notwendig bzw. unvermeidlich
Entscheidungsträger/Akteure brauchen Feedback bzw. Rückkopplung
Es braucht Beharrlichkeit und Fortdauer. Easton: „persistence through change“
Nicht statisch sondern dynamisch angepasst
Input  conversation  output  feedback  ….
Input: demands and support (Erwartungen, Interessen, Steuerleistung, konkrete Impulse,
Wehrdienst, Loyalität, Wahlbeteiligung). Materielle und immaterielle Unterstützung unabkömmlich,
Forderungen sind konkrete Impulse. PS haben allerdings begrenzte Kapazität, darum Selektion.
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Specific and diffuse Support:




Entsteht von Kindheit an durch Sozialisation (Werte, Normen, Erfahrungen,…)
Specific Support: Forderungen durch Output realisiert  Support
Diffuse Support: Forderungen durch Output nicht realisiert  Support (zumeist kurzfristig)
Ausreichend Diffuse Support ist für Fortbestehen notwendig  Vertrauensvorschuss für
neuen Lösungsansatz.
Modell nach Easton:
Kritik an Eastons Systemtheorie:
+ Universell anwendbar, Aufschlüsselung von Struktur und Funktion, erklärend und nicht wertend
- Interner Willensbildungsprozess bleibt offen (Black Box)
Gabriel A. Almond



Entwickelte Eastons Modell für die empirische Anwendung / Prüfung weiter
Vergleich von Regionen und Staaten möglich
Vergleich NICHT anhand begriffsgleicher Elemente sondern anhand von Elementen analoger
Funktion (z.B. Institution der Interessensartikulation)
Funktionen des PS nach Almond:


Input Funktionen: Sozialisierung und Rekrutierung der politischen „Personals“
Interessenartikulation und Aggregation, politische Diskussion und Kommunikation
Output Funktionen: Rulemaking, Rule-application, Rule adjudication (Outputfunktion
entspricht im Wesentlichen den traditionellen drei Gewalten: Legislative, Exekutive,
Judikative)
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3. Politische Akteure
Der Staat als Institution ist als abstraktes Normen- und Regelsystem unabhängig von Personen. Die
Realität zeigt aber, dass er erst durch Akteure im Rahmen von Institutionen tätig werden kann. Politik
wird von politischen Akteuren gestaltet.
Das Handeln von politischen Akteuren wird von Begrenzungen kanalisiert und folgt kulturellen
Standards.
Akteure: Werden durch Handlungsressourcen durch den institutionellen Kontext und durch die
Handlungsorientierung charakterisiert.
Handlungsressourcen:


Persönliche Stärke (Intelligenz, physische Stärke, Human- und Sozialkapital, Geld,
Ressourcen)
Im Kontext der Policy Forschung gemeint: Institutionelle Regeln, Kompetenzen,
Partizipationsrechte, Vetorechte, Recht zur autonomen Entscheidung
Handlungsorientierung:

persönliche Wahrnehmung und Präferenzen …
Institutioneller Kontext:


formale und rechtliche Normen
Soziale und Idealistische Normen
Staatliche Programme sind nicht von einem einheitlichen Akteur produziert und nicht ausschließlich
auf das Gemeinwohn ausgerichtet. Es ist eher (=wahrscheinlicher) ein Produkt strategischer
Interaktion zwischen einer Vielzahl von Akteuren.
Interaktionsformen (vier Idealtypen): Einseitiges Handeln, Verhandlung, Mehrheitsentscheidung
hierarchische Steuerung;
Das Verhalten von Akteuren, Akteurskonstellationen und Interaktionsformen, kann nur vor dem
Hintergrund des institutionellen Kontextes verstanden werden.
Institutionen sind Regelsysteme und Umfassen formale, rechtliche und soziale Normen.
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Wie beeinflussen Institutionen politische Ereignisse:



Sie beeinflussen in begrenzter Bandbreite (wegen Regelsystem) und wirken damit als Filter
von Teilaspekten die Entscheidungen betreffen
Kompetenzen und Handlungsressourcen geben Ziele teilweise vor (z.B. Umweltschutz)
Aufmerksamkeit wird auf bestimmte Aspekte (= selektive Wahrnehmung) gelenkt.
Unterschiedliche Institutionen (kollektive Akteure) sehen unterschiedliche Probleme
(Umweltministerium, Naturschutzbehörde, usw.)
Es gibt verschiedene Arten (Typologien) von Akteuren, diese sind allerding eine Vereinfachung.
Zwei werden vorgestellt:
1. Akteurszentrierte Institutionalismus (Scharpf)
2. Eine an inhaltlichen Interessenslagen orientierte Typologie (Prittwitz)
Typologiebeispiel 1: Akteurszentrierte Institutionalismus (Scharpf)
Als Modellbeispiel zur Erklärung der Handlungen von Akteuren wird (u.A.) der am Max Plank Institut
von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf ausformulierte akteurzentrierte Institutionalismus
verwendet:
Das Modell geht von der Annahme aus, dass soziale Phänomene, damit auch die Politik, als Produkt
von Interaktion von Akteuren erklärt werden muss und kann.
Unterscheidung zwischen individuellen und komplexen Akteuren;
Komplexe Akteure: kollektive und korporative Akteure
Ansammlungen von Individuen bezeichnet man als Komplexe Akteure.
Untersuchung aus 2 Perspektiven nötig: von außen als Einheit betrachtet. Von innen Individuen, die
Handlungen produzieren, die von außen dem komplexen Akteur zugerechnet werden. (Handlungen
im Namen von …)
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Kollektive Akteure:




Koalition: relativ dauerhafte Konstellation, miteinander vereinbare Ziele, separate
Handlungsressourcen im Rahmen von koordinierten Strategien auf Grundlage von
Vereinbarungen
Soziale Bewegung: freiwillige Kooperation, große Mitgliederschaft, moralisches oder
ideologisches gemeinsames aber einfaches Ziel, keine Führungsstruktur, verteilte
Handlungsressourcen, gegenüber gut organisierten Gegnern im Nachteil
Clubs: profitieren von kollektiven Handlungsressourcen, Mitgliedschaft freiwillig oder
verpflichtend, regelmäßige Beiträge zum Kollektiv (Mitgliedsbeitrag). Beispiele:
internationale Organisationen, OECD (mit „Sekretariat“ und zentralem Budget)
Verbände: Kollektive Handlungsressourcen und Präferenzen, z.B. Berufsverbände oder
Kammern, Principal-Agent-Theorie (Auftraggeber-Beauftragen-Theorie), „Bottom-up“,
faktische Kontrolle liegt bei Führung - diese ist allerding den Mitgliedern gegenüber
verantwortlich
Korporative Akteure: „Top-Down“ Organisation, Strategie und Präferenz von Führung festgelegt,
hoher Grad an Effizienz und Effektivität.
Negative Seite: Um sich greifende Beherrschung der Welt durch große, mächtige Einzelne, die
niemandem gegenüber verantwortlich scheinen.
Die Realität kann oft zwischen den verschiedenen Akteurstypen liegen.
Typologiebeispiel 2: Eine an inhaltlichen Interessenslagen orientierte Typologie (Prittwitz),
Verursacher-, Betroffenen-, und Helferinteressen
An inhaltlicher Interessenslage festgemacht, Modell vor allem zur Erklärung von umweltpolitischen
Prozessen.
Verursacherinteressen: Interesse an der Aufrechterhaltung einer umweltbelastenden Tätigkeit
Betroffeneninteressen: wollen Abbau von Umweltbelastungen
Helferinteressen: Dritte, die Nutzen aus der umweltpol. Problembewältigung ziehen
Wiederum handelt es sich bei der Beschreibung um Idealtypen. (Auch Chemiekonzern braucht für die
Produktion der Chemikalien sauberes Wasser.)
Interaktionsformen:
Annahme: zwischen den Akteuren gibt es normalerweise keine Übereinstimmung, es treten Konflikte
auf. Drei Idealtypen:

Hierarchie: ungleiche Machtverteilung von Rechten und Pflichten, vor allem in Behörden,
Verwaltung, Justiz, wichtig für eindeutige Streitentscheidungen, Zuordnung von
Verantwortlichkeit, Form von Gewaltentrennung, stellt Entscheidungsfähigkeit sicher, spart
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

Entscheidungskosten, erzeugt Differenzierung von steuernden, kontrollierenden und
ausführenden Stellen;
Wettbewerb: vor allem im wirtschaftlichen Bereich oder konkurrierende Parteien (wichtig
für Demokratie), weil sich besseres Programm durchsetzen sollte, aber auch konkurrierende
Verbände (Lobby- Aktivitäten) um Einfluss bzw. um Zuteilung von Ressourcen kämpfen
müssen. Konkurrenz zwischen Staaten und Gemeinden (Gebietskörperschaften) (z.B.:
Standortkonkurrenz) ist allerdings durch internationale Regime und Organisationen
beschränkt.
Verhandlung: Konfliktregelung zwischen formal gleichberechtigten, Kooperationswille und
vernünftiger sowie angemessener Argumentationsprozess sind Voraussetzung; man
unterscheidet korporatistische Verhandlungssysteme (tripartistische Struktur, Regierung
vermittelt) und relativ dauerhafte Politiknetzwerke.
Interaktionsformen sind in der Realität immer Mischformen! Beispiel: (von Fritz Scharpf): negative
Koordination (bilaterale Verhandlung, Anhörung) und positive Koordination (multilaterale
Verhandlung). Multilaterale Verhandlung nur bei kleinen Beteiligtenzahlen effektiv. Positive
Koordination in Behörden und Verwaltung, weil rein hierarchisch unbrauchbar, um Entscheidungen
konfliktfrei zu lösen. Dezentrale Verhandlungen entlasten Leitungsebene, Hierarchie wird dadurch
allerdings nicht außer Kraft gesetzt (Scharpf: „Im Schatten der Hierarchie“). Die Gefahr unfairer
Verhandlungen ist gering, weil es nur relativ geringen Verhandlungsspielraum gibt und Ergebnisse in
der Regel kalkulierbar sind.
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Handlungslogiken ausgewählter Akteure
Bürger:







Unterscheidung zwischen der Rolle als Staatsbürger und als Akteur sowie als Akteur in
gesellschaftlichen Bereichen. Nicht wie in totalitären Regimen Einbeziehung der ganzen Persönlichkeit.
Bürger muss als Citoyen (zumindest als Teil der politischen Öffentlichkeit [= Publikum]) aktiv sein (z.B.
wählen gehen), damit die Demokratie funktionieren kann. Verfolgung kollektiver Interessen.
Bürger muss auch als Bourgeois /Privatperson (ohne öffentliches Amt) seine eigenen Interessen
verfolgen.
In modernen Staaten ist der Bürger Citoyen und Bourgeois gleichermaßen
Bürger können Verträge mit den Staat aushandeln, Bürger als Kunde von Leistungen
Die Rolle des Bürgers wandelt sich mit der Zeit
Der Bürger als Amtsinhaber verfügt über Staatsgewalt und fungiert im doppelten Sinn als
Repräsentant: als Staatsvolk und gleichermaßen die jeweilige Institution, in der er ein Amt inne hat.
Politiker (Idealtypen):
1) Stimmenmaximierer oder primär an Umsetzung von Programmen interessiert. Negativ
behaftet, allerdings nicht schlecht, weil sie sich in der Konkurrenz um Stimmen nur mit
guten Programmen durchsetzen können.
2) Parteipolitiker streben danach, ihre Interessen zu verwirklichen, indem sie Interessen
ihrer Partei verwirklichen. Ist nicht zwingend am Gemeinwohl orientiert, sondern an
Willensbildungsprozessen durch Kommunikation.
3) Demagoge: Nutzt Vorurteile und Ängste aus, um Stimmen zu bekommen.
4) Ideologe: an kohärenten Programmen interessiert.
5) Staatsmann: Durchsetzung von Programmen unabhängig von leicht mobilisierbaren
Bedürfnissen, handelt verantwortungsethisch kalkuliert; also langfristige Folgen (Max
Weber)
Beamte:
(lt. Max Weber) modellhafter „klassischer“ Beamter: arbeitet frei von persönlichen Interessen, in
fester Amtshierarchie, nach Fachqualifikation angestellt, hauptberuflich, geordnete Laufbahn;
Ökonomische Theorie der Bürokratie: weniger durch Regeln, viel mehr durch Eigeninteressen,
Budget und Einfluss maximieren, streben nach: Mittel, Einkommen, Macht, Prestige. Darum eine
Ausdehnung der Staatsausgaben.
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Unterscheidung in: Aufsteiger (climbers), Bewahrer (conservers), Eiferer (zealots), Anwälte
(advocates) (arbeiten im Interesse eines bestimmten Klientels), Statesmen (dient der Allgemeinheit,
Promotoren von Reformen).
Moderne Verwaltung benötigt immer mehr Technokraten (Spezialisten). Oft wird versucht so viele
Ressourcen wie möglich für die Aufgabenerfüllung zu mobilisieren. Generalisten sind
fächerübergreifende Akteure. Leistungsfähigkeit ergibt sich aus dem Zusammenspiel von Spezialisten
und Generalisten.
Parlament: Parlament ist ein Organ der Gesetzgebung, Vertreter durch Volk gewählt,
Entscheidungen nach Mehrheitsregeln, in öffentlichen Auseinandersetzungen (im Parlament)
Konkurrenz um Wählerstimmen. Politikstile variieren in verschiedenen Regierungssystemen. Im
britischen Parlament ist Debatte und Konfrontation wichtig, im schwedischen eher Verhandlungen in
unabhängigen Ausschüssen.
Das Österreichische Parlament (Exkurs)
Das politische System Österreichs ist ein parlamentarisches. Im Zentrum ist formal das Parlament.
Bundesebene: Nationalrat; Landesebene: Landtage; Gemeineebene: Gemeinderat. Alle Gesetze
müssen im NR debattiert und mehrheitlich beschlossen werden. In Parlament tritt die Regierung der
Opposition gegenüber, starke Opposition bedeutet starke Kontrolle.
Die Regierungsbildung erfolgt indirekt und ist im Parlament auf eine Mehrheit angewiesen. In
manchen Bereichen braucht die Regierung die Zustimmung des NR, z.B. Politik im EU-Rat,
Ratifizierung von Staatsverträgen.
Das Parlament bildet eine öffentliche Tribüne zur Austragung und Darstellung der
Akteurspositionen. Parlamente der Länder und Gemeinden bestehen aus jeweils einer Kammer. Der
Nationalrat besteht aus zwei Kammern: dem direkt gewählten NR und dem von den Landtagen
bestückten Bundesräten. Man spricht von einem „unechten Zweikammernsystem“, weil der NR
mehrfach Vorrang hat. Das Parlament beschließt Gesetzte die meist in einem vorgelagerten Bereich
(vorparlamentarischer Raum) vorbereitet werden.
Der NR wird auf Basis von Gesetzesinitiativen tätig, diese können von verschiedenen Akteuren
ausgehen: Von der Bundesregierung in Form von Vorlagen, 5 Abgeordnete können Initiativantrag
stellen, Ausschüsse des NR in Form von Ausschussanträgen, ein Drittel der Bundesräte durch
Gesetzesinitiative, 100.000 Wahlberechtigte in Form eines Volksbegehren.
Gesetzesinitiativen gelangen zunächst zum zuständigen Ausschuss (nicht öffentlich), die
Abgeordneten können sich hier von Experten aus Ministerien oder von Verbänden beraten lassen. In
Plenarsitzungen werden nur in Ausnahmefällen Änderungen an den Gesetzestexten vorgenommen.
Das Plenum dient wiederum als öffentlichkeitswirksame Tribüne. Abgeordnete treten in der Regel
einstimmig auf. (Fraktionsdisziplin)
Veränderung der Einfachen Bundesgesetze benötigen 50% plus eine Stimme; Verfassungsgesetze
ohne Gesamtänderung der Bundesverfassung benötigen eine Zweidrittelmehrheit,
Verfassungsgesetze mit Gesamtänderung der Bundesverfassung eine Volksabstimmung.
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Nach Beschluss des NR wird Bundesrat befasst, nach Beschluss durch Bundesrat (gegebenenfalls
nach Beharrungsbeschluss) wird das Gesetz von Bundeskanzler, von Bundespräsidenten und von den
jeweiligen Ministern unterzeichnet.
Parlament bestimmt inhaltlich mit und legitimiert, führt aber nicht aus. Regierung und Verwaltung
übernimmt diese Aufgabe und erfüllt allgemein zwei Aufgaben: Steuerungsfunktion (Gestaltung im
Rahmen der gesetzlich bereits beschlossenen Vorgabe), Durchführungsfunktion (durch ergänzende
Rechtssetzungen, organisatorische, personelle, sachliche Maßnahmen nach dem Willen des
Parlaments).
Die Vollziehung setzt sich aus Bundespräsident, Bundesregierung und den Bundesministern
zusammen.
Das Ministerialsystem hat das Schwergewicht bei der Vollziehung. Machtstellung der Bundesminister
ist durch das Prinzip der Einstimmigkeit im Ministerrat eingegrenzt. Bei Koalitionsregierungen
verlagert sich die Macht vom Bundeskanzler auf den Koalitionsausschuss. Die Regierung ist ein
Kollegialorgan.
Die Regierung ist vertikal (Bund, Länder, Gemeinden) gegliedert, aber auch horizontal nach Ressorts
(Ministerien). Zwischen Ressorts gibt es Konkurrenz beziehungsweise Ziele, Ideen und Konzepte. Die
Grenzen zwischen den Ressorts werden durch Fachkompetenz und politische Macht gezogen.
Bundesregierung besteht aus Bundeskanzler, Vizekanzler, Bundesministern, Staatssekretär. Wenn sie
als Ministerrat zusammentreten, handeln sie als Kollektivorgan. Beschlüsse müssen einstimmig sein.
Bundeskanzler hat Vorsitz. Er verabschiedet Regierungsvorlagen und fasst Entscheidungen (z.B.
Spitzenpositionen in der Bürokratie und im Verfassungs- und Verwaltungsgerichtshof). Konsens und
Kompromiss sind gefragt weil die Einstimmigkeit ein Vetorecht für jeden bedeutet.
„Ressortprinzip“ bedeutet: jeder Minister trägt die politische Verantwortung für sein Ministerium, in
Form möglichen Misstrauensvoten seitens des NR. Benötigt 50% plus eine Stimme. Ressortprinzip
bedeutet also auch Personalhoheit (Ausnahmen: wenige Spitzenpositionen). Werden Ministerien
lange von derselben Partei geführt, werden vor allem Beamte dieser Partei eingesetzt (Politisierung
des Beamtentums).
Mitglieder der Regierung können sich mit einem persönlichen Mitarbeiterstab umgeben (Kabinette,
Ministerbüros). Die Kabinette haben in der Zwischenzeit einen erheblichen Umfang erreicht.
Verwaltung
Übernimmt die Aufgabe des Vollzugs, bestehen aus einer Vielzahl von Akteuren, sind/weil intern
stark untergliedert;
Bürokratiemodel von Weber:


Prinzip der Zweck- Mittel-Rationalität, politische Programme streng nach Problemlösung vor
Ort
Unparteiisch durch den Einsatz geeigneter Mittel, strenge Regeln binden und verhindern
Missbrauch und Vernachlässigung
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
Festgelegte Hierarchiebereiche und Kompetenzen, Regelgebundenheit, Hauptamtliche
Fachbeamte Inhaltsreiche Zielvorgaben
Realpolitisch ist die inhaltsreiche Zielvorgabe eher selten  Problem. In konfliktreichen Fragen mit
nicht herstellbarer politischer Einigung wird die Entscheidung damit auf eine andere (hierarchische)
Ebene verfrachtet.
Im Routinegeschäft ist die Bürokratie erfolgreich. Mit Ausnahmesituationen kommt das System
aufgrund seiner Starrheit nicht so gut zurecht. Diese Starrheit bewahrt die Verwaltung vor
kurzfristigen Politikmoden, verhindert aber auch rasche nachhaltige Anpassung.
Bürokratiemodel des New Public Managements NPM:










Stark an die Steuerungsverfahren der Privatwirtschaft angelehnt
Es soll unklare politische Zielorientierung der Verwaltung für betroffenen Bürger
verbessert werden (unklare Zielvorgaben dennoch ein Problem)
Überwindung verwaltungsinterner Hemmnisse wie starre nicht angepasste
Maßnahmen
Kundenorientiertheit
Dezentrale Steuerung durch Verträge, Festlegung von Leistungsanforderungen und
Handlungsspielräumen
Flexibilität und Leistungsanreize durch Konkurrent. Leistungskontrolle durch
Kennzahlen (benchmarks) erhöhen Standard. Dadurch entstehen
Märkte für Wettbewerb und Leistungssteigerung
Qualitätssicherung und Controlling
Grenzen liegen dort wo öffentliche Ausgaben sich grundlegend von der
gewinnorientierten Produktion auf Märken unterscheiden
Die Demokratische Steuerung und Kontrolle des NPM steht in Frage
Informale Handlungspläne der Verwaltung (reale Abweichung vom Idealtyp nach Weber oder dem
NPM):




Informationsnetzwerke spielen eine wichtige Rolle, jede Teilinstitution gibt selektiv
Information weiter. Die Spitze ist auf die Kooperation der untersten Stellen angewiesen.
Die Machtbeziehung ist komplexer als in der idealtypischen formalen Welt. Untere Stellen
können Informationen verweigern, verzögern oder abändern;
Informale Aufgabensicht ist behördenintern oft ideologisch gefärbt (z.B. Naturschutz bei
Naturschutzbehörde)
Informale Organisationsziele: jede Teilinstitution will ihre Zuständigkeit, Macht usw.
ausdehnen, Kampf um Ressourcen und der gleichen.
Insgesamt kann das Verhalten von Behörden ohne die Berücksichtigung informaler Interessen nicht
befriedigend erklärt werden.
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Parteien
Sind Zusammenschlüsse von politisch aktiven Bürgern und übernehmen die Vermittlung zwischen
Volk und Staat. Ohne konkurrierende Parteien wäre eine Demokratie nicht möglich. Die Parteien
bewirken Vertrauen und sorgen für Unterstützung für Institutionen der Politik, schaffen damit
Legitimität. Außerdem mobilisieren die Parteien Beteiligung und stehen im Wettbewerb um
politische Inhalte. Weiters: Rekrutierung politischer Eliten, Repräsentation von Bürgerinteressen.
Weiters gibt es pragmatischer Weise Vorteile der Mitgliedschaft. Parteien stellen kritische
Öffentlichkeit und Kontrolle der Abgeordneten und der Regierung sicher.
Parteitypen:
In den USA eher lose Gebilde oder Wählervereine. Die europäischen Parteien viel stärker in das
politische System integriert. Innerhalb der EU allerdings gewichtige Unterschiede.
Differenzierung von Parteien:




Weltanschauungsparteien: Mobilisierung von Bürgern aufgrund von Ideologien
Volksparteien (catch-all-Parteien): vertreten weniger partikulare Interessen, eher an
Gemeinwohl orientiert
Protestparteien: eher Außerhalb des Staates für Unterstützung der Opposition
Klientelparteien: schwerpunktmäßig für Interessen mehr oder weniger eng definierten
Bevölkerungsgruppen
Rechtsgrundlage ist nicht in Verfassungsurkunde, obwohl die erste und die zweite Republik
Österreichs von Parteien ausgerufen wurden. Verfassungsrechtliche Grundlage im Parteiengesetz
1975 (Regelung: Aufgaben, Finanzierung und Wahlwerbung). Verfassung nennt lediglich
„Wahlpartei“. Parteien in Österreich Staatstragend. Gate-Keeper-Funktion von SPÖ und ÖVP.
Parteienstaat, der sich durch die Verflechtung von Parteien mit Wirtschaft, Gesellschaft, Staat
äußert, in der Besetzung von Spitzenpositionen nach dem Proportionalitätsprinzip (Proporz).
Verbände
Verbände oder Interessensvertretungen dienen der Interessenvermittlung zwischen Staat und
Gesellschaft. Ausarbeiten von Entscheidungsalternativen, Vorbereiten von Gesetzesentwürfen,
liefern von Informationen für die Politik; zu diesem Zweck werden Mitglieder mobilisiert, die die
Verbandsarbeit finanziell und ideell unterstützen. Verbände treten nur für die eigenen Interessen
(Mitgliederinteressen) ein. Beziehung zwischen Staat und Verbänden durch Konflikte und
Kooperation geprägt.
Staatlichen Akteuren wird teils vorgeworfen, dass sie sich von Verbänden vereinnahmen lassen
(capturing). Die Macht der Verbandfunktionäre ist teils beträchtlich obwohl unzureichender
demokratischer Legitimation.
Mitgliedschaft kann obligatorisch oder freiwillig sein. Beispiel Hochschülerschaft mit
Zwangsmitgliedschaft, weil der Verband die Interessen aller Studenten vertritt und so
Trittbrettfahren und Genießen von Vorteilen ohne Beitrag verhindert werden soll. Ist ein Verband
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groß genug, ist für den einzelnen die Beteiligung nicht mehr sinnvoll, weil sich „schon andere darum
kümmern“. Das betrifft speziell große Verbände. Große Verbände werden in diesem Zusammenhang
als „latente“ (unsichtbare) Verbände bezeichnet. (Mancur Olson: Dilemma der Verbandsbildung)
Kleine Verbände werden als „privilegierte“ Gruppen bezeichnet.
Mechanismen um Mitglieder zu gewinnen: gesetzliche Verpflichtung (Berufsinnung, Kammern),
Ideelle Bindung, Angebot von Dienstleistungen.
Medien
Wirklichkeit wird in der Regel nicht abgebildet sondern vielmehr sozial konstruiert, verzerrt und
ungenau wiedergegeben, tendenziöse und ideologische Weltsicht, den Zwängen der
Nachrichtenproduktion unterworfen (Verkaufszwang, Konkurrenz zu anderen Medien).
Ausrichtung nach Nachrichtenfaktoren wie: Nähe (räumlich), Prominenz, Überraschung, Konflikt,
Kriminalität, Personalisierung, …
Zweck der Berichterstattung:



Genuine Ereignisse: Ereignisse, die ihren eigenen Gesetzlichkeiten gehorchen
Mediatisierte Ereignisse: Vorfälle, die zwar ohne Medien auch geschähen, allerdings
aufgrund von erwarteter Berichterstattung einen mediengerechteren Charakter erhalten
haben.
Inszenierte Medienereignisse, deren Zweck nur die Berichterstattung ist
Inszenierte Medienereignisse, von der Parteiendemokratie zur Mediokratie, bedeuten unabsehbare
Folgen. Die Medien sollten die Politik beobachten. In der Mediendemokratie beobachten Akteure die
Medien um auf der Medienbühne einen sicheren Platz zu gewinnen. Politik wird zu Politainment.
Politik verändert sich aufgrund von Medien.
Wie soll der Bürger unterscheiden was bloße Schaustellung und was gut dargestellte Realität ist?
Wissenschaft
Die Wissenschaft ist ein gesellschaftlicher Akteur. Gerade im Bereich der Umwelt- und
Ressourcenpolitik wichtig.
Die Integration von Wissenschaft in die Politik:
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
Wissenschaft von öffentlichen Geldern finanziert, daher wird ein Beitrag zur Gestaltung von
staatlicher Politik erwartet.
Neuer Begriff: evidence-based-policy-making: Politik soll auf eine solide Wissensbasis gestellt
werden
Hinzuziehung von Expertise erhöht oft den Grad an Unsicherheit
Es wird Partizipation und Transdisziplinarität gefordert
Demokratische Legitimation von Wissenschaft ist eine Herausforderung
Expertenbasierte Entscheidungen oft unter Technokratieverdacht
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
Lösungsansatz von Jürgen Habermas: „pragmatisches Model“ der kritischen Wechselwirkung
und wissenschaftlich angeleiteten Diskussion.
Problem besteht darin, das Wissen von einem Ort zum anderen (Politik) zu transportieren.
Wissenschaftliche Expertise als zusätzliche Ressource für Akteure zur Durchsetzung von
Interessen
Wissenschaft als Problemerkennungs- und Frühwarnsystem
Wissenschaft als Entscheidungsstütze
Wissenschaft als Rechtfertigungs- und Feigenblattfunktion (Kehrtwende in Politik ohne das
Gesicht zu verlieren  wegen neuer Erkenntnisse)
Verschiebungs- und Entlastungsfunktion
Neutralisierungs- und Sündenbockfunktion
Prestige und Dekorfunktion
Politische Prozesse
Zusammenfassung der Fallstudie „Tropenwaldpolitik“
Allgemeine, einleitende Anmerkungen:
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Soll der Veranschaulichung und Diskussionsgrundlage dienen
Fall eignet sich besonders für UBRM, direkter Bezug Natur- und Umweltpolitisch
Gegenstand war der Schutz der Tropenwaldes sowie die politische Diskussion
Prozess der Tropenwaldpolitik war unmittelbarer Ausgangspunkt für umstrittene Fragen der
österreichischen Waldpolitik
Analyse aus Loefler-Obermayr anhand des Models „Policy Cycle“
Es wird eine Reihe unterschiedlicher pol. Steuerungselemente anhand von Beispielen konkret
diskutiert, außerdem bietet diese Fallstudie für alle Phasen empirisches Material
Phasen und Ablauf
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Problemwahrnehmung: zuerst Thematisierung im Rahmen internationaler Prozesse, Sorge
um Verschlechterung der Klimas und Reduktion der Artenvielfalt, von Industrieländern wird
Konvention zum Schutz dieser Wälder gefordert, massiver Widerstand der
Entwicklungsländer  keine Konvention, UNCED (United Nations Conference on Environment
and Development) verabschiedet Waldprinzipien die nachhaltige Waldbewirtschaftung
fordert und damit ein neue forstpolitische Ära einläutet sowie Grundlage für internationale
und regionale Prozesse ist. Thematisierung durch Umweltorganisationen, Tropenholzhandel
wird für Ursache der Zerstörung verantwortlich gemacht
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Problemdefinition: Tropenholzboykottkampagnen bringt Regierungen unter Zugzwang,
öffentliche Aufmerksamkeit, Umweltministerin Flemming spielt wichtige Rolle, durch
Problemdefinition der Umweltverbände erfolgt Agenda Setting
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Agenda Setting: Juli 1990 Entschluss des NR zu geeigneten Wirtschafts- und
Umweltpolitischen Maßnahmen sowie Unterstützung von Projekten zum nachhaltigen
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Waldwirtschaften, Oktober 1990: „Selbstverpflichtungserklärung der österreichischen
Holzimporteure“; Verzicht auf Tropenholz aus nicht-nachhaltig bewirtschafteten
Tropenwäldern sowie Forderung auf Verzicht nach gesetzlichen Maßnahmen solange
Verletzung der Selbstbeschränkung nicht nachgewiesen wird. Versuch, Agenda Setting zu
beeinflussen, ineffiziente Kontrolle.
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Politikformulierung: Abgeordnete der SPÖ Initiativantrag (Juli 1991) nach Importverbot von
nicht nachhaltigem Tropenholz (de facto Importverbot, weil es keine nachhaltige
Bewirtschaftung gab). Durch Druck der Grünen und Umweltverbände mobilisieren
bevorstehende UNCED für Konsens aller beteiligten Akteure, dass es eine Entscheidung
geben muss (Frühjahr 1992). Zwei Gutachten zu handelsrestriktiven Maßnahmen stellen fest:
keine GATT-Konformität (General Agreement on Tariffs and Trade), Deklarationspflicht
möglich, handlungsrestriktive Maßnahmen aufgrund internationaler Signalwirkung hohe
Attraktivität.
Zeitdruck; Untersuchungs-Ausschuss von SPÖ + ÖVP + Grüne formuliert Maßnahmen, diese
werden am 8. Juli 1992 beschlossen. Maßnahmen: verpflichtende Kennzeichnung, freiwilliges
Gütezeichen, Erhöhung von Zöllen um 70%; dadurch finanzielle Mittel zu Projektförderung
nachhaltiger Waldbewirtschaftung. Durch diese Maßnahmen sind auch österreichische
Wälder betroffen.
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Reformulierung und Umsetzung: wirtschaftliche Boykottdrohung von Malaysien und
Indonesien, daher Gefährdung von Aufträgen und Arbeitsplätzen in Millionenhöhe;
Initiativantrag von SPÖ und ÖVP zur Abschaffung der verpflichtenden Kennzeichnung und
neuerliche Bestätigung der freiwilligen Kennzeichnung;
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Handlungsalternativen: Außen- und wirtschaftspolitisches Kräftespiel, Vollkommener
Rückzug und Gesichtsverlust, teilweiser Rückzug;
Nicht die Diskriminierung von Tropenholz führt zum Ziel sondern globaler Waldschutz!
Spezifische Merkmale der politischen Prozesse der Tropenwaldpolitik:
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Politikformulierung basiert auf parlamentarischen Initiativen und vollzieht sich fast
ausschließlich in den parlamentarischen Ausschüssen. Motivation primär aufgrund des
politischen Umfelds; Druck von Umwelt- und Grünenbewegung. Zentral sind
handelsrestriktive Maßnahmen, die jedoch von vielen Experten in Frage gestellt werden.
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Handlungskalkül ist die politische Profilierung. Innerstaatliche Durchsetzung wird durch
Externalität des Problems begünstigt. Wirtschaftliches Interesse nur marginal. Spannungsfeld
in der Beziehung zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern.
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In Österreich wird bereits 1992 ein Weg eingeschlagen, der in der Folge auch International
unter dem Begriff der „Holzzertifizierung und Kennzeichnung“ thematisiert wird.
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Prozess der Umsetzung:
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Notwendigkeit von positiven Anreizen anstatt von Verbotsmaßnahmen setzt sich auch auf
Ebene der Umweltverbände durch und manifestiert sich insbesondere in der Errichtung des
Forest Stewardship Councils (FSC)
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Neue Strategien: Internationale Konsenslösungen auf diesem Gebiet, Förderung nachhaltiger
Waldbewirtschaftung mit Instrumenten auf freiwilligen, marktwirtschaftlichen und
entwicklungspolitischen Grundsätzen
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Marktorientierter Anreiz durch Förderung und marktpolitische Vorteile durch Gütezeichen
auf Konsumentenseite
Politik als Prozess der Problemverarbeitung
Politik ist ein Prozess in dem lösungsbedürftige Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert,
alternative Handlungsweisen entwickelt und schließlich eine verbindliche Festlegung gewählt wird.
Phasenmodell: Politik als Abfolge von Schritten, die mit der Artikulation und Definition anfängt und
mit einer verbindlichen Festlegung von pol. Programmen und Maßnahmen, deren Durchführung und
der Evaluation ihrer Auswirkungen endet. Outputs werden zu einem zentralen Gegenstand der
Analyse. Der beschriebene Ablauf ist allerdings ein Idealtyp und wirklichkeitsfremd, weil die pol. Rolle
der Verwaltung unterschätzt wird. Empirische Untersuchungen bestätigen die wichtige Rolle der
Verwaltung (auch in der Politikformulierung). Verwaltung verfügt durch ungenaue Zielvorgabe über
einen erheblichen Handlungsspielraum. Die Annahme, dass die Verwaltung ohne politische
Motivation genau die Vorgaben umsetzt, muss zugunsten einer komplexeren Sichtweise aufgegeben
werden.
Lasswells Konzept der Phasen des „Policy-Making“
Der ursprüngliche Anstoß politische Prozesse als eine Folge diskreter Phasen zu betrachten geht auf
Harold D. Lasswell zurück.
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Intelligente: Sammlung, Verarbeitung und Vorbereitung von relevantem Wissen
Promotion: Unterstützung ausgewählter Alternativen
Prescription: die verbindliche Festlegung der gewählten Entscheidung
Invocation: die Durchsetzung der Policy
Application: Die Anwendung und Umsetzung innerhalb der Bürokratie oder Gerichten
Termination: die Beendigung der Policy und
Appraisal: die Bewertung gegenüber der ursprünglichen Ziele
Fast vollständige Übereinstimmung mit der Planungs- und Entscheidungstheorie:
Informationsbeschaffung, mögliche Alternativen, Analyse (Kosten, Nutzen, Effizienz), Auswahl der
Alternative, Umsetzung, Kontrolle;
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Obwohl empirische Untersuchungen das Phasenmodell immer wieder in Frage stellen, ist es immer
noch das Idealbild rationaler Entscheidungen.
Eastons (vereinfachtes) Konzept „Policy Output“
Input aus Umwelt (National, International) durch Input-Kanäle gefiltert (Medien, Eliten,
Interessensgruppen, Parteien), interne Umwandlung in Entscheidungen, Output;
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Ergebnisse der Politikformulierung sind Programme in nicht ausformulierter Form
(Verordnungen, Regierungserklärungen, politische Willensbekundungen)
Ergebnisse der Implementation sind die eigentlichen Outputs
Outputs haben einen Einfluss (Impact) erwünschte Wirkung bis aktiver Wiederstand, aber
auch Nebenwirkungen und Auswirkungen (Outcomes)
Policy Cycle
Abfolge als Kreis denkbar, kreisförmige Betrachtung ist Idealtyp, in der Realität eher selten.
Systematische Überprüfung, eher selten eindeutige Anfänge und Abschlüsse, Politikinhalte werden
ständig formuliert, durchgeführt, evaluiert und verändert, allerdings in einer vielfältigen und
verflochtenen Form. Policy-Making endet nie oder nur selten durch Termination.
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Problemwahrnehmung und Agenda Setting: es muss zwischen der öffentlichen Agenda und
politisch-administrativer Agenda unterschieden werden. Weiters muss zwischen der
formalen (Parlament) und informalen Agenda (vorpolitischer Raum) unterschieden werden.
Agenda Setting ist ein zutiefst politischer Prozess, mitunter werden wichtige Probleme von
der Tagesordnung ausgeschlossen; ein systematisches Ignorieren, so können evtl.
unliebsame Entscheidungen von vornherein unterbunden werden (non-decision-making).
Studien (im umweltpolitischen Bereich) zeigen, dass der objektive Problemdruck kaum ein
entscheidender Faktor ist. Wichtig sind eingängige (klare, schlüssige) Problemdefinitionen
und Abgrenzungen des Problemkomplexes. Ähnlichkeit von Problemen (Waldschäden,
Mülldeponie, Wasserverschmutzung) haben eine bessere Chance, gemeinsam auf die
Agenda zu kommen. Wenn Probleme (mangels Information) nicht angepackt werden
können, kommen diese kaum auf die Tagesordnung. Bei fehlendem Bewusstsein zur
Beeinflussbarkeit kann etwas als „gottgegeben“ angesehen werden und deshalb nicht auf die
Agenda kommen. Die breite öffentliche Thematisierung ist oft die einzige Chance auf die
Tagesordnung zu kommen, insbesondere für Themen die von Mächtigen dethematisiert
werden. Die öffentliche Problemwahrnehmung ist oft stark situitiv geprägt, so kann sich für
kurze Zeit ein Policy-Fenster öffnen.
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Politikformulierung und Entscheidung: In dieser Phase werden aus artikulierten Problemen
Programme. In der Regel ein mehr oder (eher) weniger umfangreicher, offener und
informeller Austausch- und Verhandlungsprozess, bei dem Ministerien und
Interessengruppen von entscheidender Bedeutung sind. Prozesse in Policy-Netzwerken
besitzen großen Einfluss, das Ergebnis wird durch die Interessenkonstellation der Akteure
bestimmt. In westlichen Ländern ist dies ein zunehmend offener gesellschaftlicher Prozess,
bei dem staatliche Akteure nicht notwendigerweise entscheidend sind. Theorie zur
Politikformulierung: „Garbage Can Theroy“: geht davon aus, dass komplexe
Entscheidungsprozesse als Zusammentreffen bzw. Nicht-Zusammentreffen von vier
voneinander unabhängigen Strömen verstanden werden können:
- Lösungen die nach Problemen suchen (Kommunikationstechnologie)
- Teilnehmer, die auf eine Gelegenheit warten, in relevanten Entscheidungsprozessen eine
Rolle zu spielen
- Situationen, die es erlauben Entscheidungen zu treffen oder einen Entscheidungsprozess
abzuschließen
- Probleme, die auf Lösung warten;
Implementation: Entscheidung für Handlungsoptionen, durch Zielvorgaben nicht eindeutig
steuerbar, Verzögerung, Vereitelung, Veränderung , …
Elemente der Phase: Programmkonkretisierung, Ressourcenbereitstellung;
In der Politikforschung wurde die Implementations-Phase als eine der wichtigsten festgestellt
und wurde zum zentralen Forschungsfeld. Es gilt zu fragen mit welchen Mitteln
(Instrumenten: Geld, Anreiz, …) eine Gruppe von Akteuren intentional gesteuert werden
kann, um Gemeinwohlorientierung zu erreichen. Wird immer weniger als Top-down-Prozess
verstanden, Blick auf Integration von Adressaten. Das Leitkonzept der Hierarchie wird
zunehmend in Frage gestellt.
Evaluierung und Terminierung: Die Erreichung und Wirkung von Programmen steht im
Vordergrund, Evaluation findet immer als Teil von politischen Auseinandersetzungen statt.
Die wissenschaftliche Evaluation ist davon allerdings zu unterscheiden. Ein
Evaluationsprozess kann mit der Terminierung eines pol. Prozesses enden. Weil Ziel erreicht,
oder Geld knapp. Terminierung kann im Fall einer Förderung aber auch an Mächtigen
scheitern.
Kritik am Phasenmodell:
Empirische Untersuchungen und theoretische Debatten zu den einzelnen Phasen des Policy Cyles
haben zu einem verbesserten Verständnis der politischen Gliederung und der Prozesse beigetragen.
Die Trennung in einzelne Phasen ist allerdings in der Praxis kaum anzutreffen. Aus empirischer Sicht
erweist sich die Gliederung als nicht tragfähig. Die Phasen können nicht eindeutig getrennt werden.
Die Implementierung zum Beispiel beeinflusst wiederum das Agenda Setting und so weiter.
Zu wenig fließt die Tatsache ein, dass ein großer Teil der politischen Aktivitäten nicht ziel- und
umsetzungsorientiert ist, sondern rituellen Charakter zum Zweck des Machterhaltes besitzt.
Der Policy Cycle dient der begrifflichen und analytischen Orientierung.
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Politische Steuerungsinstrumente
Ohne Steuerungsinstrumente ist die politische Zielerreichung nicht möglich. Es kommt auf das
richtige Instrument an, die Auffassung über das „Richtige“ kann aber je nach politischer
Großwetterlage unterschiedlich sein.
Steuerung im Sinne von Governance nach Easton bedeutet: die materiellen und immateriellen Werte
und Ressourcen zu verteilen und das gesellschaftliche Handeln zu koordinieren.
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Bei Verteilung stellt sich die Frage, wie Werte am Gerechtesten und Effizientesten in der
Gesellschaft verteilt werden können.
Bei der gesellschaftlicher Koordination gibt es vertikale (Staatlich, übergeordnet) und
horizontale Koordination (innergesellschaftlich).
Heute gibt es eine „Steuerungsdiskussion“, die einen Wechsel von interventionistischen zu
neoliberalen und kooperativen Typen zur Folge hat. Marktwirtschaftlich und Aufklärend.
Interventionsstaat war für strategische gesellschaftliche Weichenstellung. Der neoliberale Staat
verlangt eine Reduktion des Staates aber weiterhin wichtige soziale Koordinationsfunktion und die
Regelung eines optimalen Marktprozesses. Governance-Typ hängt von politischen und
gesellschaftlichen Werten ab. Zwei Hauptkategorien: Zwang und indirekte Steuerung
Staat besitzt legitime Gewalt: Gebote, Verbote  regulative Politik
Beeinflussung durch Bereitstellung von Infrastruktur und Institutionen kann neue
Handlungskapazitäten erschließen (öffentlicher Verkehr …).
In der Politikwissenschaft werden Instrumente häufig nach dem Grad der staatlichen
Verhaltensdeterminierung zwischen den Polen Zwang und Freiwilligkeit gemessen. Zwangsmittel
rufen schon bei der Politikformulierung Widerstände hervor.
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Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen: Der Staat erfüllt in westlichen Länder viele
Policy-Ziele unmittelbar selbst. Dazu werden Instrumente eingesetzt, in erster Linie Hoheitsrechte:
Verteidigung, Außenbeziehungen, Polizei, Justiz, Steuer- und Finanzrecht. Ohne Hoheitsrechte wäre
der Staat nicht handlungsfähig.
Güter und Dienstleistungen: Die von privaten Akteuren nicht genügend wahrgenommenen Aufgaben
werden vom Staat erfüllt: Kultur, Bildung, Krankenwesen, Wohlfahrt, Umweltschutz, Infrastruktur,
Schulen.
Diese Güter sind eine Vorbedingung für Wirtschaftswachstum. Damit kommt zum Ausdruck, dass es
eine Abhängigkeit zwischen demokratischem Staat und kapitalistischer Wirtschaft gibt.
Öffentliche Forschung: Ressortforschung mit Zielvorgaben der Politik.
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Externe Steuerungselemente: Zielt auf das Verhalten ab. Direkt und indirekt. Individualles Handeln
regulieren. Ge- und Verbot ist das zentrale Element des Umweltschutzes, anders in diesem Bereich
sehr schwer umzusetzen.
Indirekte Steuerung: Der Gedanke ist, dass sich durch Überzeugung bessere Erfolge als durch Zwang
erzielen lassen. Information ist Voraussetzung für das wirksame Wahrnehmen von Problemen oder
auch Beteiligungsrechten. Z.B. Umweltinformation (oft als Wegleitmaßnahme im Instrumentenmix).
Wenn Medien vor gefährlichen Stoffen warnen, sind sie oft schon am nächsten Tag aus den Regalen
entfernt. Die Wirkungsbreite und Wirkungsgeschwindigkeit bei den langen Entscheidungswegen des
Staates würde viel langsamer ausfallen.
Auch finanzielle Anreize, positive und negative, gehören zu den indirekten Steuermöglichkeiten. Z.B.
Verbrauchersteuer oder Steuervergünstigung, aber auch Förderungen. Ökonomische Anreize haben
allerdings häufig erhebliche Mitnahmeeffekte und verstoßen oft gegen das Verursacherprinzip.
Umweltpolitikansatz: ökologische Steuerreform, weniger Steuerbelastung. Auf z.B. Arbeit und auf
umweltverschmutzende Produktion einer Industrie mehr Steuer. Redistributive Maßnahmen stoßen
oft auf erheblichen Widerstand.
Strukturierung: Verhaltensgebote, Selbsthilfegruppen, techn. Infrastruktur; Anleitung zur
Selbstorganisation, bedeutet mitunter partiellen Rückzug des Staates  entlastet Staat; Moderation
zwischen Gruppen ….
„selbst-regulative“ Steuerungselemente entlasten den Staat. Z.B. Absprachen zwischen
Umweltschutz und Industrie im staatlichen Rahmen führt zu „Waffengleichheit“ der beiden Akteure.
Gebrauch von Steuerungselementen:
Paradigmenwechsel zu Privatisierung und Liberalisierung als Folge von neoliberalen Modellen. Das
Problem bei diesen Konzepten ist, sensible Sektoren vor negativen sozialen, ökonomischen und
ökologischen Problemen zu bewahren. Ein Mindestmaß an Kontrolle muss gewährleistet werden.
Staat beschränkt seine Handlungen zunehmend auf die Definition der Tätigkeiten und die Kontrolle.
Privatisierung nach marktwirtschaftlichen Maßstäben ist nicht in allen Bereichen möglich.
Wenn die Ressource Elektrizität liberalisiert wird muss man darauf achten, dass es zu keinen
monopolartigen Absprachen kommt. Beauftragte Agenturen stehen in relativer Distanz zum
politischen System.
Es gibt zunehmend Zweifel an Top-down-Verfahren, diese werden als immer weniger legitim
erachtet.
Prominentes Beispiel von neunen Steuerungselementen: Kyoto Protokoll: Klimarahmenkonvention
zur Emissionsreduktion auf der Erde, Vergabe von Emissionsrechten ist handelbar.
Grenzwerte werden nach wie vor hoheitlich vorgegeben, aber der Spielraum der Wahl bei der
Umsetzungsart der Adressaten wird größer.
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Es ist der Verbreitung solcher Verhandlungssysteme zu verdanken, dass prozedurale Steuerung
einflussreicher wird.
Damit wird deutlich, dass sich auch im externen Bereich der Steuerungsinstrumente die Tendenz
fortsetzt, die direkte hoheitliche Nutzung von Steuerungsinstrumenten in vielen Bereichen - vor
allem solchen, die komplexe und vernetzte Probleme aufweisen - zugunsten von mehr indirekten
Steuerungsinstrumenten ein Stück weit aufzugeben. Dezentralisierung, Privatisierung und
Liberalisierung waren die Maßnahmen des Staates in Bezug auf seine Binnenorganisation bzw. die
direkte staatliche Breitstellung von Gütern und Dienstleistungen. Bei den externen
Steuerungsinstrumenten bleibt „harte“ Regulierung zwar wichtig, sie wird aber zunehmend in einen
Verhandlungs- oder Konsultationskontext eingebettet und verliert in vielen Policy-Bereichen relativ
an Einfluss gegenüber eher „weichen“ Formen politischer Steuerung.
Neuer Formen der politischen Steuerung:
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Neue Qualität von Umweltproblemen, nur global und nicht regional lösbar;
Darum neue Lösungsstrategien: Ausweitung des Steuerungsrepertoires und des
Akteurspektrums, traditionelle Formen der hierarchischen Intervention werden durch
kooperatives Regieren ergänzt.
Umweltgefährdung liegt teils außerhalb der traditionellen Kompetenzbereiches (Bergbau,
Landwirtschaft)
Lösung bedarf einer Veränderung der Funktionslogik in der Wirtschaft
Vielzahl unterschiedlicher Akteure und Interessen
Begrenzte Akzeptanz weitreichender Maßnahmen, weil noch kein grundlegendes
Bewusstsein, Problemlage hochgradig komplex, wissenschaftliche und mediale Vermittlung
ist dringend notwendig
Effektive Problemlösung teilweise nur international möglich bzw. sinnvoll, daher die
Schwierigkeit der Problemkoordination im internationalen Mehrebenensystem
Governance:
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Definiert durch vielfältige Form der pol. Steuerung, die nicht auf Staat beschränkt ist sondern
auch wirtschaftliche und zivile Akteure hereinholt. Von global bis lokal.
Analytisch bedeutet Governance die empirisch ermittelte Veränderung des Regierens
Normativ bedeutet Governance teilweise wertbesetzte konträre Visionen z.B. „good
Governance“ , „minimaler Staat“
Veränderung:
 Umweltpolitik seit 1970/80
 Seit 1990 Umweltverbände und Medien als weitere Akteursgruppe
 Immer mehr kooperative Ansätze
 Verantwortlichkeitsverlagerung in alle politischen Bereiche
Mehrebenensteuerung:
 Akteure wechselseitige Beeinflussung
 Inter/supranationale Ebenen gewinnen an Bedeutung
 Gleichzeitig starke Vernetzung mit subnationalen und lokalen Ebenen (multi-levelgovernance)
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Steuerungskonzept der Agenda 21
 Agenda 21 ist auf UN-Konferenz in Rio (1992) verabschiedetes strategisches
Steuerungskonzept
 Zentrale Merkmale sind
 Strategischer Ansatz: langfristig angelegte konsensuale Ziele auf breiter Basis
 Umwelt-Politikintegration in anderen Sektoren (Wirtschaft)
 Partizipation von Verbänden und Bürgern
 Kooperation: Zusammenwirken staatlicher und privat(wirtschaftlicher) Akteure
 Monitoring
 Mehrebenensteuerung
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Ziele: bessere Kalkulierbarkeit für Investoren, Verringerung der Widerstände von Adressaten,
Lerneffekt und Konsensfindung, Triebfeld für Verwaltungsreformen und Innovation;
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