Schnittstellenprobleme als demokratietheoretische Dimension der

In: Heinelt, Hubert/Mayer, Margit (Hg.) (1997): Modernisierung der Kommunalpolitik.
Neue Wege zur Ressourcenmobilisierung. Opladen, S. 153-170.
Christoph Strünck
Kontraktmanagement und kommunale Demokratie Schnittstellenprobleme als demokratietheoretische Dimension der
Verwaltungsmodernisierung
1. Einleitung
Höchst anziehend wirken die Modelle der ökonomischen Theorie seit einiger Zeit auf marktferne Sektoren und
Professionen. Auch bei der Diskussion um die Modernisierung des öffentlichen Sektors - insbesondere der
kommunalen Verwaltung - lenken zwei wirtschaftswissenschaftliche Blaupausen den Blick: das Betriebsmodell
des Unternehmens mit kaufmännischer Buchführung, Controlling, Produktbeschreibungen und
Anreizkomponenten sowie das Marktmodell mit (simuliertem oder realem) Wettbewerb, Preismechanismen und
effizienter Ressourcenallokation.1
Das Betriebsmodell steht auf der kommunalen Ebene Pate für die Idee des „Dienstleistungsunternehmens
Stadt“, das Marktmodell für Überlegungen zur „Lean Administration“, wo make-or-buy Entscheidungen über
die Leistungstiefe des öffentlichen Sektors gefällt werden (vgl. Naschold u.a. 1996).
Allerdings machen sich seit geraumer Zeit institutionalistische Varianten der Wirtschaftswissenschaft sowie
wirtschaftssoziologische Analysen daran zu schaffen, die gesellschaftlichen und institutionellen Voraussetzungen von Märkten aufzuspüren. Deren Argumente kreisen um die These, daß Märkte nicht voraussetzungsfrei
existieren und die Koordinations- und Allokationsfunktionen auch nicht von ihnen alleine übernommen werden,
sondern ebenso durch Routinen, Normen, Institutionen, Mythen oder auch Macht (vgl. Beckert 1996;
grundlegend Granovetter 1985). Letztlich äußern diese Konzeptionen Zweifel an der Wirkungsmächtigkeit des
Effizienzkritieriums als zentralem Steuerungsprinzip der Ökonomie und stellen damit Grundannahmen der
Neoklassik - dem herrschenden Paradigma der Wirtschaftswissenschaft - in Frage.2
Wird die Modernisierung des öffentlichen Sektors also nicht nur mit ökonomischen Bordmitteln betrieben,
sondern auch mit wirtschaftswissenschaftlich inspirierten Begrifflichkeiten analysiert, so dürfen die Ergänzungen und kritischen Einwände des Institutionalismus nicht außen vor gelassen werden.
Im Arsenal der institutionalistischen Argumentationsweise finden sich im übrigen auch Überlegungen
klassischer Organisationsforscher wie Herbert A. Simon. Der wunderte sich unlängst über den Terminus
„Marktwirtschaft“ und fragte, ob nicht „organisierte Ökonomie“ ein zutreffenderer Begriff sei (Simon 1991: 28).
Amitai Etzioni wiederum betont, daß Märkte Tausch- und auch Vertragsbeziehungen sind, die in Normen, Werte
und Vertrauen eingebettet seien (Etzioni 1988).
Vor dem Hintergrund dieser Einschübe ist es interessant zu beobachten, daß ausgerechnet Verträge und
Vertragsbeziehungen die entscheidende Annäherungsform an die Figur des ökonomischen „Tausches“ sind,
welche die neuen Steuerungsmodelle am stärksten prägen.3 Man findet Verträge (oder „Kontrakte“) an
Schlüsselstellen neuer Organisationskonzepte für die Kommunalverwaltung:
1
2
3
Privatwirtschaftliche Organisationsprinzipien sind schon früh als magische Formeln in den öffentlichen Dienst eingeführt worden,
etwa im Feld der Automatisierung (vgl. ISF 1968). Doch zur Zeit verdichten sich solche gelegentlichen „Inkorporierungen“ zu neuen
Modellen, wodurch sich nicht nur für politikwissenschaftliche, sondern auch für wissensssoziologische Rekonstruktionsarbeiten ein
weites Terrain öffnet.
Am radikalsten, frühesten und zugleich simpelsten hat der US-Ökonom Ronald Coase diese Zweifel an der voraussetzungslos
funktionierenden Tauschkoordination von Märkten angemeldet, indem er die Frage stellte: „Wieso gibt es eigentlich Unternehmen ?“
(vgl. Coase 1937). 54 Jahre später bekam er dafür den Nobelpreis verliehen.
Analysiert man die Entwicklung in der öffentlichen Verwaltung stärker als eine Veränderung des Rechts und weniger als eine
Aufwertung ökonomischer Regulierungsmuster, so erwacht die klassische - wiewohl in ihrer Uni-Linearität umstrittene - Formel
„vom Status zum Kontrakt“ von Henry Sumner Maine (1861) wieder zu neuem Leben. Kontrakte lösen (nicht nur) im öffentlichen
Sektor bis hin zur Personalführung offenbar „Status“ als Steuerungsinstrument immer mehr ab.
• Intern sollen im Rahmen der dezentralen Ressourcenverantwortung nicht nur Budgets an die entsprechenden
Ämter überstellt, sondern zugleich auch Verträge über den Leistungsrahmen geschlossen werden. Das verweist auf die Binnenmodernisierung;
• Extern werden solche Finanzierungsmodelle einerseits als Zuwendungsverträge auch auf die Beziehungen zu
nicht-staatlichen Dritten übertragen, die bislang zum Teil mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (Kultur-,
Sport- und Sozialeinrichtungen, Wohlfahrtsverbände u.a.). Außerdem ist denkbar, städtisch betriebene
Einrichtungen über Ausschreibungen mit anschließenden Leistungsverträgen inklusive Budgets an Dritte zu
übertragen (contracting out);
• Andererseits werden extern bei der Ausgliederung von Infrastruktureinrichtungen (Energieversorgung,
Entsorgung, Wirtschaftsbetriebe u.a.) z.B. Betreibermodelle entwickelt oder gemischtwirtschaftliche Unternehmen gegründet. In beiden Fällen spielen Kontrakte als Steuerungsinstrument eine wichtige Rolle. Die
externen Varianten verweisen beide auf den Aspekt der Qualitäts- und Wettbewerbspolitik.
Kontrakte als öffentlich-rechtliche Vereinbarungen sind im Grunde nichts Neues für die Verwaltung (vgl.
Maurer 1992: 316ff.). Neu allerdings ist, daß sie als interne Vereinbarungen sowie als externe Leistungs- bzw.
Austauschverträge nicht nur zur rechtlichen Absicherung, sondern als Steuerungs- und Führungsinstrument
eingesetzt werden bzw. werden sollen. Im Rahmen dieses Aufsatzes stehen externe Kontrakte im Vordergrund,
weil bei ihnen aufgrund gewisser Parallelen zu neokorporatistischen Diskussions-Strängen vergleichbare
demokratietheoretische Argumente greifen. Schon in den 70er Jahren, als die Gebiets- und Funktionalreform die
Gemeindepolitik in Deutschland veränderte, wurden vereinzelt auch demokratietheoretische Überlegungen
angestellt, die aber im wesentlichen auf die Gemeindegröße und die Defizite der Funktionalreform als Ganzem
hinwiesen (vgl. Frey 1976).
Versteht man über das Instrument des Kontraktes hinaus das sogenannte Kontraktmanagement entsprechend
als politische Formulierung, verwaltungsgeführte Umsetzung und politische Kontrolle von verhandelten
Verträgen mit Dritten, so böte sich an, im Anschluß an institutionalistische Spielarten der
Wirtschaftswissenschaft und Soziologie deren Konzepte als Maßstab für die Effekte und Konsequenzen von
Kontraktmanagement aufzugreifen. Vor allem die Principal-Agent-Theorie drängt sich hierbei geradezu auf. Mit
dieser Theorie - deren spieltheoretische Varianten sich in ausladenden Modellberechnungen gefallen - spießt die
Institutionenökonomik das Kernproblem der Anreize auf.4 Der Principal delegiert die Erledigung von Aufgaben
an den Agent, der aufgrund besserer Informationen oder Kompetenzen stellvertretend agiert; dabei tut sich
jedoch ein Informationsgefälle zuungunsten des Principal auf. Beispiele aus der Ökonomie sind insbesondere die
Beziehungen zwischen Eigentümern und Managern sowie zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern.
Die Ausgestaltung von Kontrakten, um Anreizprobleme, moral hazard und Informationsasymmetrien
abzumildern, nimmt viel Raum in dieser Theorie ein.5 Diese Begrifflichkeiten ohne Modifikationen und Zusätze
auf kommunales Kontraktmanagement anzuwenden, käme allerdings einer ökonomistischen Verkürzung gleich.
Schließlich ist die lokale Verwaltung in einen anderen institutionellen Kontext eingebettet als Unternehmen.
Und die Herausforderung des Kontraktmanagements ist auch nicht auf die Lösung von Anreizproblemen fixiert.
Eine simple analytische Feststellung weist bereits darauf hin, daß die Untersuchung von
Kontrakmanagement vor allem demokratietheoretische Dimensionen freilegt. Der Principal setzt sich nämlich in
diesem Fall aus zwei unterschiedlichen Teilen zusammen: der Verwaltung und der Politik als jeweils steuernden
Akteuren mit unterschiedlichen Interessen, Reichweiten, Kompetenzen und Legitimationsquellen. Dennoch soll
gezeigt werden, daß erst institutionenökonomische Überlegungen den Blick auf die demokratietheoretischen
Dimensionen des Steuerungs-Instrumentes „Kontraktmanagement“ freigeben.
Kontraktmanagement als Element der Verwaltungsmodernisierung schiebt sich zwischen die Kernbereiche
von Politik und Verwaltung und markiert dadurch zugleich ein Kardinalproblem der Modernisierung: Wo liegen
in neuen Steuerungsmodellen die neuen Schnittstellen und welche Konsequenzen beschert ihr Einbau ? Weil
sich die deutsche Reformdebatte stark auf die Binnenmodernisierung und Instrumentenoptimierung - letztlich
also auf eine Verwaltungsreform ohne Politikreform - verengt, ist das Schnittstellenproblem ein besonders
interessanter Fall.6 In diesem Kontext in erster Linie Kontraktmanagement analysieren zu wollen, wird von zwei
Thesen flankiert:
• Die Idee des Kontraktmanagements basiert auf einer funktionalen Trennung von Politik und Verwaltung, um
4
5
6
Grundlegende Erörterungen finden sich bei Pratt/Zeckhauser 1985 und Stiglitz 1987.
Das Paradebeispiel für einen unvollständigen Vertrag mit entsprechenden Steuerungsschwierigkeiten ist der Arbeitsvertrag, der trotz
neomarxistischer Expropriations-Argumente für den Arbeitgeber als Principal sowohl theoretisch wie praktisch Kontroll-, Steuerungsund Anreizprobleme aufwirft (vgl. Berger 1995).
Zu Engführungen der deutschen Verwaltungsmodernisierung vgl. Naschold 1997.
die jeweilige Rolle und Verantwortung klarer bestimmen zu können. Auch wenn diese Trennung empirisch
nicht haltbar und normativ nicht generell wünschbar ist, hilft diese Trennung m. E. dabei, eine
„Aufgabenkritik“ lokaler Politik anzuschieben und politische Anliegen diskussionfähiger zu machen.7 Da die
Trennung aber analytischer Natur ist, stellt sich in der Praxis die Frage, wo im Gegenzug die verbindenden
Elemente eingebaut werden. Kontraktmanagement als politisches Steuerungsvehikel ist in der paradoxen
Lage, seine Konzeption einer stärkeren Trennung von Politik und Verwaltung zu verdanken und in der
Praxis zugleich eine Schnittstelle zwischen beiden sowie zwischen Politik und Verwaltung einerseits zu Dritten andererseits zu bilden. Daher lenkt es zugleich den Blick auf die häufig vernachlässigte Dimension einer
parallelen „Politik-Modernisierung“ und ist von daher ein wichtiges empirisches Untersuchungsobjekt.
• Auch theoretisch läßt sich Kontraktmanagement als Schnittstelle und Schnittstellenproblem begreifen, weil
hier organisations- und demokratietheoretische Aspekte verklammert sind. Diese Verklammerung erneuert
die klassische Frage nach dem Verhältnis von „Organisation und Demokratie“ (Naschold 1969) und
verlagert sie stärker auf demokratisch eingebettete, interorganisatorische Beziehungen. Institutionelle
Requisiten kommunaler Demokratie wie Parteien, Verbände, Kommunalverfassungen oder lokale politische
Kultur sind Rahmenbedingungen solcher Beziehungen, die dabei in Analysen berücksichtigt werden müssen.
Im folgenden werden zunächst Facetten des Kontraktmanagements umrissen. Es folgen
institutionenökonomische Argumente als heuristischer Wegweiser zu den sich anschließenden
demokratietheoretischen Überlegungen zum Verhältnis von Kontraktmanagement und kommunaler Demokratie.
Der abschließende Ausblick spekuliert über Chancen und Risiken von Kontraktmanagement als politisches
Steuerungsinstrument.
7
Daß hier ebenso Gefahren wie eine schleichende Deparlamentarisierung und Selbstentmachtung von Politik lauern, wird in Kapitel 4
diskutiert.
2. Politische Steuerung durch Kontraktmanagement
2.1 Grundriß des Kontraktmanagements
Kontraktmanagement läßt sich nicht von der Debatte um die Privatisierung öffentlicher Aufgaben abtrennen.
Auch wenn nicht jede Variante unmittelbar an materielle Privatisierung anknüpft - wie etwa die Umstellung der
Zuwendungsfinanzierung für soziale Einrichtungen - tragen Kontrakte gerade bei formalen und
Organisationsprivatisierungen eine Hauptverantwortung für die Steuerung der neuen Einheiten.
Bedeutsam ist allerdings, daß Kontraktmanagement eher in den mittleren Privatisierungsvarianten - bei
gemischtwirtschaftlichen Unternehmen oder Betreibermodellen - mit Aufgaben befrachtet wird, weil die
Kooperation von privaten und öffentlichen Akteuren größere Anforderungen stellt als eine Totalprivatisierung.
Beispiele für Kontraktmanagement-Politikfelder, die im wesentlichen den Feldern für formale
Privatisierungen entsprechen, sind insbesondere: Abwasser, soziale Einrichtungen, Sportstätten,
Wirtschaftsförderung, Kulturbetriebe, Müllentsorgung, öffentlicher Personennahverkehr, Bau- und
Verkehrsplanung, Wohnungswirtschaft. Kontrakte können hier eine Rolle spielen, weil:
• die Förderung eines gemeinnützigen Trägers von einzelnen Zuwendungen auf Budgetförderung umgestellt
wird. Hier gibt es keine Ausschreibungen; Zuwendungsverträge erlauben auch nur auf umständliche Weise,
Rückstellungen aufzubauen. Daher ähneln Zuwendungsverträge noch sehr dem hoheitlichen Verwaltungsakt;
• ein Unternehmen als Betreiber für eine Anlage beauftragt und eine Betreibergesellschaft gegründet wird, in
der kommunale Vertreter sitzen; ein Gesellschaftsvertrag soll die Kompetenzen und Verpflichtungen regeln;
• nach einer Ausschreibung von bestimmten Leistungen ein Bereich aus der kommunalen Trägerschaft an
private Träger überstellt wird, die Kommune aber weiter die Gewährleistungsfunktion übernimmt. Diese
Möglichkeit spielt auch bei sozialen Diensten eine wichtiger werdende Rolle. Möglich sind hier
Leistungsverträge bzw. Austauschverträge, die ausgeschrieben werden (vgl. Münder 1994).
Auch für die Funktion von Kontrakten ist die Differenzierung von Reichard nützlich, der die Leistungstiefe im
öffentlichen Sektor aus der Kombination (privat oder öffentlich) der Dimensionen der Gewährleistungs-,
Finanzierungs- und Vollzugs-Verantwortung beschreibt (vgl. Reichard 1994). Analysiert man unterschiedliche
Varianten der Privatisierung wie Rahmenverträge, Franchising, Beteiligung oder auch materielle Privatisierung,
so übernimmt die Kommune jeweils nur Teildimensionen ihrer Verantwortung, bei der materiellen
Privatisierung sogar gar keine mehr (vgl. Naschold u.a. 1996: 118ff.).
In jedem Fall einer Kombination der drei Verantwortungs-Dimensionen spielt das Kontraktmanagement
eine wichtige Rolle, weil die Tauschprozesse (Leistungsübernahme gegen Finanzierung und Auftrag) politisch
und verwaltungstechnisch abgesichert werden müssen. Ein Kontraktmanagement, das auf dieser Basis als
politische Steuerung verstanden wird und nicht - wie häufiger in der Praxis - im wesentlichen als Instrument des
Finanzmanagements, steckt in der Mitte des Dreiecks aus Partizipation, Effizienz und Effektivität, wenn es mit
stärkerer „Kundenorientierung“ verkoppelt wird, wie ja die New Public Management-Modernisierer am
Dreiecks-Schenkel zwischen Effizienz und Effektivität betonen.8 Zugleich stellt sich neben der Frage nach der
„Schnittstelle von Verwaltung und Bürgern“ (vgl. Naschold 1996) eben auch die Frage nach der Schnittstelle
zwischen Verwaltung und Politik.
Ein besonders interessanter Fall von kontraktuell gesteuerten Politikfeldern sind die
Gesundheitsdienstleistungen in Großbritannien, die in einer großen Reform zu Beginn der 90er Jahre auf QuasiMärkte umgestellt worden sind (vgl. Knapp/Wistow 1995; Le Grand 1993). Hier wurde jedoch nach einiger Zeit
auch deutlich, daß die Transaktionskosten durch eine wachsende Verfilzung zwischen Kontrollbürokratie und
Kontraktnehmern eher noch gestiegen sind (vgl. Glennerster/Le Grand 1995). Einen abgeschwächten Trend
dieser Art - allerdings mit anderen Voraussetzungen - verzeichnen Teile der sozialen Dienste in der
Bundesrepublik (vgl. Backhaus-Maul/Olk 1994; Heinze/Strünck 1996).
In der Bundesrepublik verändern Austausch- und Leistungsverträge zwischen Kommunen und freigemeinnützigen Trägern den tradierten Anspruch des Subsidiaritätsprinzips, das den freien Trägern insbesondere den Wohlfahrtsverbänden - bislang eine Vorrangstellung einräumte. Das vorherrschende
Selbstkostendeckungsprinzip weicht immer mehr einer prospektiven Budgetfinanzierung über Kontrakte, an die
8
Die hier verwandte Typologie der Diskurs-Gemeinden (traditionelle Modernisierer, alternative Modernisierer, NPM-Modernisierer)
stützt sich auf die Einleitung von Heinelt in diesem Band.
zugleich mehr oder weniger spezifizierte Leistungsanforderungen gekoppelt sind. In der Praxis findet sich in der
Kommunalverwaltung häufig das Motiv, die Politik zu entlasten, aber auch Konflikte in die Verbände zu
verschieben (vgl. Heinze/Strünck 1996; Strünck 1995). Quasi-Märkte wie in Großbritannien entstehen dadurch
allerdings kaum, weil gerade die Konfliktverschiebung eher verbandlich abgezirkelte Domänen stärkt.
2.2 Institutionelle Einbettung
Die Verwaltungsmodernisierung spielt sich in der rechtlichen und institutionellen Wirklichkeit der Kommunen
ab, in denen es zahlreiche formelle und informelle Faktoren gibt. Im Vergleich zu den häufig zitierten Vorbildern aus dem Ausland sind die deutschen Kommunen stärker parteipolitisiert, je nach Gemeindeverfassung in
unterschiedlichem Grade. Dieser Aspekt erschwert im übrigen in Deutschland die analytische und reale Trennung von Politik und Verwaltung, die in der angelsächsischen Verwaltungskultur leichter fällt und eine
entsprechende Rolle bei der Modernisierung des öffentlichen Sektors spielt (vgl. Bertelsmann Stiftung 1995).
Die deutsche Parteipolitisierung erstreckt sich auf typische Oligarchien wie die „Planungsschichten“
(Holler/Naßmacher 1976: 161), in denen Teile der Verwaltung, Dezernenten und starke Politiker der
zugehörigen Fraktion zu Vorentscheidern werden. Verstärkt hat sich aller Ansicht nach der Einfluß der
Verwaltungsseite im generellen Entscheidungsverfahren und in den Vorentscheider-Verbünden. Die
Beschlußfassung im Rat scheint noch mehr als früher „vorlagenorientiert“ zu sein (vgl. Naßmacher 1989). Daß
sich der Rat stark auf die Kompetenzen der Verwaltung verläßt, relativiert jedoch keineswegs die Rolle der
Parteien, die sich nicht allein der Funktionsweise des Rates verdankt.
Die besondere Rolle der Parteien spiegelt sich auch darin, daß die ressortgebundene Doppelverantwortung
von Laufbahnbeamtem (Amtsleiter) und Wahlbeamtem (Dezernent) je nach Dominanz der Ratsfraktionen zu einer politischen Koalition zwischen Fraktionsmitgliedern und ihrem Dezernenten führen, der seinen Einfluß über
die Fraktion gegenüber der Fachverwaltung stärken kann.
Wenn im Zuge der dezentralen Ressourcenverantwortung die Amtsleiter allerdings an Unabhängigkeit
gegenüber der Verwaltungsspitze gewinnen, so berührt dies auch ihr Verhältnis zum Dezernenten und dessen
Rolle bei der Einführung von Kontraktmanagement-Konzepten. Ein starker Amtsleiter wird das
Kontraktmanagement vorwiegend zur Verwaltungsentlastung einsetzen wollen und damit in einen potentiellen
Konflikt mit den Ausschußpolitikern geraten. Die entsprechenden Fraktionsvertreter in den Ausschüssen können
„ihren“ Dezernenten dazu bewegen, Kontrakte stärker zur politischen Steuerung einzusetzen. Allerdings bietet
das Kontraktmanagement auch die zweifelhafte Chance, eine gleichzeitige Verwaltungs- und Politikentlastung
in die Wege zu leiten - und damit ein Positivsummenspiel zu kreieren -, indem etwa in der kommunalen
Sozialpolitik Konflikte in andere Organisationen hinein verlagert werden (vgl. Heinze/Strünck 1996).
Am konkreten Einsatz von Kontrakten in einzelnen Politikfeldern wird sich in Zukunft allerdings auch
zeigen, welche Rollen Parteien in einer strukturell parteipolitisierten Kommunalverwaltung überhaupt noch
spielen. Die weiterhin ausstehende Politik-Reform auf lokaler Ebene scheint die wachsende Organisations- und
Stragiekrise der traditionellen kommunalen Parteien widerzuspiegeln. Diese Krise wird auch auf die Fähigkeit
der Parteien und Fraktionen durchschlagen, sich im Dreiecksverhältnis der Kontrakte eine wichtige Position zu
sichern.
4. Spuren in der Demokratietheorie
Im einflußreichen und folgenschweren Papier der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGST) tauchte der
strategische Leitsatz zum KGST-eigenen Neuen Steuerungsmodell für die Kommunalverwaltungen auf: Die
Politik solle über das „Was“ entscheiden, die Verwaltung über das „Wie“ (KGSt 1993).
Hinter dem „Was“ verbergen sich im wesentlichen die Leitlinien der Politik, während das „Wie“ sozusagen
die „technische“ Umsetzung und die Ausführungs-Details umschreibt.9 Detail-Lösungen tendenziell als unpolitisch zu betrachten hat eine gewisse Tradition. Daß es keine „christdemokratische Straßenbeleuchtung und
keine sozialdemokratische Bedürfnisanstalt“ gebe, war die Überzeugung Theodor Eschenburgs.
Daß das Konkrete jedoch äußerst politisch ist, haben nicht erst die sechziger Jahre gezeigt. Auch wenn
Detail-Politik oft zu Politik-Blockaden führt, sprechen gegen bestimmte moderne Eschenburg-Variationen eine
Alltags-These und eine diese Alltags-These teilweise dementierende, teilweise jedoch stützende Überlegung. Die
Alltags-These: Die eigentliche Legitimation lokaler Demokratie ist nach wie vor die Lösung von DetailProblemen, gerade im Bewußtsein der Wahlbürger. Die Überlegung: Entscheidend für das Selbstverständnis
repräsentativ organisierter, lokaler Politik mögen nicht die einzelnen Details sein, wohl aber die Prioritäten
zwischen Detail-Lösungen; und diese Prioritäten-Entscheidung kann durchaus vom „Was“ in das „Wie“
hineinragen. Die territoriale Aufteilung der Mandatsträger auf Wahlbezirke und die vor allem in nordrheinwestfälischen Kommunen seit der Gebietsreform präsenten Bezirksvertretungen binden die politische
Verantwortung zumeist an Details, auf die die Politik auch zugreifen können will.
Weil das Kontraktmanagement in diesen Spannungsbogen des „Was“ und des „Wie“ eingespannt ist, wirft
es z.B. Fragen nach dem Verhältnis von „funktionaler“ zu „territorialer“ Repräsentation auf lokaler Ebene auf,
und es berührt ebenso die Position und Funktion der lokalen Parteien. Außerdem ist gerade das
Kontraktmanagment in den prinzipiellen Spagat von „System Effectiveness versus Citizen Participation“ (Dahl
1994) bzw. Effizienz versus Repräsentation eingezwängt. Damit öffnet sich Raum für demokratietheoretische
Reflexionen.
Die meisten Grundsatzfragen der Demokratietheorie gleiten zwar an der Nußschale der „kommunalen
Demokratie“ vorbei. Dennoch lohnt es sich, die Maßstäbe sowohl output-orientierter Ansätze
(Steuerungsleistungen) als auch input-orientierter Ansätze (Willensbildung, Wertberücksichtigung) ebenfalls an
kommunale Demokratie anzulegen, wenn auf ihrem Areal neue Steuerungsmodelle ausprobiert werden. Direkt
auf das Kontraktmanagement bezogen: Hier sollte man zwar sowohl mit zivilgesellschaftlichen Vokabeln (vgl.
Rödel 1996) als auch mit den Begrifflichkeiten der „Kontextsteuerung“ (vgl. Glagow/Willke 1987) vorsichtig
sein; allerdings stecken unter dieser Decke eine Reihe kleinteiligerer, demokratietheoretischer Versatzstücke, die
man bei der Analyse aufgreifen kann. Und nicht zuletzt strukturiert Kontraktmanagement das Forum für Akteure
wie Initiativen, Vereine und andere Organisationsformen, die als intermediäre Instanzen für die konkrete
Ausformung der Zivilgesellschaft durchaus Bedeutung haben.
4.1 Querpässe aus der Institutionenökonomik
Auf den ersten Blick entspricht das Verhältnis der Akteure im Kontraktmanagement einem klassischen Fall von
Principal-Agent-Problemen. Ein Teil öffentlicher Aufgaben soll auf private Dritte oder Misch-Organisationen
übertragen werden, für die die Kommune aber weiterhin die Gewährleistungs-Verantwortung übernehmen will.
Damit tun sich Anreiz- und Kontrollprobleme auf.
Die Principal-Agent-Analyse ist eine wichtige Zwischenstation, um die demokratietheoretischen
Dimensionen selbst eines vermeintlich „technischen“ Geräts wie Kontraktmanagement zu verdeutlichen.
Praktikablen Strategien einer „externen Dezentralisierung“10 durch Kontraktmanagement (mit gewissen
Anklängen an neokorporatistische Arrangements sowie deren kritische Reflexion) stellen sich einige
9
10
Die KGSt-Unterscheidung erinnert natürlich an klassische Trennungsvorschläge wie den zwischen „Willensbildung“ und
„Willensausführung“ (vgl. Goodnow 1900). Daß es sowohl empirisch wie normativ kaum haltbar ist, von einer solchen Trennung
auszugehen, ficht die moderne Fassung der KGSt jedoch nicht unbedingt an. Hier steht vielmehr im Vordergrund, die durch eine allzu
bereitwillige Hinnahme der Nicht-Trennung verschütteten Potentiale sowohl der Verwaltung als auch der Politik wieder stärker zu
mobilisieren. Allerdings sind damit praktische Probleme verbunden, die vor allem die Aufgaben und das Selbstverständnis kommunaler Parteien berühren (siehe weiter unten im Text).
Zur staatsentlastenden Konzeption der externen Dezentralisierung vgl. insbesondere Gotthold 1982 und Lehner 1979; Teubner (1982)
weist auf Grenzen hin und stärkt im Vergleich dazu die Idee des „reflexiven Rechts“.
Hindernisse in den Weg: Gerade weil der Agent (Wohlfahrtsverbände, Unternehmen, gemischte Organisationen
u.a.) aufgrund seines Kompetenz- und Wissensvorsprungs via Kontrakt mit Aufgaben betreut werden soll (vgl.
Stiglitz 1987), öffnen sich Informationsasymmetrien zwischen Politik/Verwaltung einerseits und dem
Auftragnehmer andererseits. Zugleich umfaßt diese Art der Delegation mehr als einen reinen Tausch mittels
Geld als generalisiertem Medium. Vielmehr spielen die politischen Ziel-Kompromisse und ausgehandelten
Standards eine ebenso wichtige Rolle. Da solche Tauschkalküle zu „rein“ ökonomischen hinzutreten, kann von
einem reziproken Tauschverhältnis keine Rede sein.11 Je nach Einfluß und Aufgabenspektrum des gesteuerten
Dritten prägen sich entsprechende Macht- und Informationsasymmetrien aus.
Womöglich haben jedoch die beiden Hälften des Principal - Politik und Verwaltung - sehr unterschiedliche
Interessen, was über Kontraktmanagement geregelt werden und welche Inhalte darüber festgeschrieben werden
sollen. Die Verwaltung visiert meist eine Steuerungsentlastung, aber auch eine Konfliktverschiebung sowie
größere Planungssicherheit an. Die Politik pendelt zwischen Aufgabenintegration und entsprechend effektiverer
Gestaltung eines Politikfeldes oder auch gezielter Aufgabenentlastung (wenn sie selbständig genug ist) und
ziemlicher Unkenntnis (wenn sie unselbständig genug ist), die sowohl zur Blockade als auch zu grenzenlosem
Freiraum für die Verwaltung führen kann. Schon diese Kurzhinweise deuten darauf hin, daß man es beim
Kontraktmanagement nicht primär mit der Lösung von Anreizproblemen zu tun hat. Zuweilen können die sogar
ganz in den Hintergrund treten, wenn es etwa der Verwaltung primär auf Entlastung ankommt.
Bei der konkreten Steuerung über Kontrakte tun sich - was prinzipiell keine besonders neue oder originelle
Erkenntnis ist - auch zwischen Poltik und Verwaltung Informationsasymmetrien zugunsten der Verwaltung auf.
Allerdings wird diese Informationsasymmetrie hier besonders pikant, weil sie - anders als bei Eigenleistungen die Politik auch im Verhältnis zu privaten Dritten schwächt. Beim Kontraktmanagement hat man es aus rein institutionenökonomischer Sicht daher mit einer Verkettung zweier Principal-Agent-Situationen zu tun.
Der institutionenökonomische Weg - auf dem im übrigen die beteiligten Organisationen black boxes sind,
weil in erster Linie die Anreizkonstellationen interessieren - führt zu Problemen, die mit den sozialen,
politischen und institutionellen Voraussetzungen kommunaler Demokratie verbunden sind. Um die Dilemmata
der beteiligten „black boxes“ ausleuchten zu können, muß man daher den Pfad in Richtung Demokratietheorie
einschlagen.
11
Vgl. zu diesem Aspekt insbesondere die Ergebnisse der „relational-contracting“-Schule (Malcaulay 1963; MacNeil 1980, 1990)
4.2 Governance-Qualitäten kommunaler Demokratie
Auf der rechtlich ohnehin nicht zur staatlichen Sphäre gehörenden kommunalen Ebene spielt die
staatstheoretische Sichtweise des government mit dem dreifachen Monopol der Gewalt, der Abgaben und der
Kompetenzzuteilung kaum eine Rolle. Da aber ein Großteil öffentlicher Dienstleistungen auf lokaler Ebene
produziert wird, ist es angemessen, ihr dafür einen stärkeren Bezug zur funktional gedeuteten governance zu
attestieren, die die Trias von Schutz-, Effizienz- und Distributionsfunktionen des Staates umfasst (vgl. Zürn
1996).
Der Vielzweck-Terminus „governance“, mit dem man sich im Deutschen seit einiger Zeit gerne um den
abgewetzten Begriff der „Steuerung“ drückt12, scheint im Feld der institutionellen Regulierung von Wirtschaftssektoren die Nachfolge neokorporatistischer Erörterungen angetreten zu haben. Auf die staatliche
Steuerungsfähigkeit bezogen lassen sich von hier aus Brücken zu Konzepten der dezentralen Kontextsteuerung
und des reflexiven Rechts schlagen (vgl. Traxler/Vobruba 1987).
Während Mechanismen des reflexiven Rechts allerdings materiale Regulierungen überwinden sollen, wie
sie die verrechtlichte Struktur des Wohlfahrtsstaates prägen, lassen sich nicht alle Einsatzfelder des Kontraktmanagements als solche kontextuellen Regelungen beschreiben, die „strukturelle Voraussetzungen für
Reflexionsprozesse in anderen Sozialsystemen“ (Teubner 1982: 50) schaffen.
Für Zuwendungs- oder Leistungsverträge mit Wohlfahrtsverbänden (siehe oben) trifft diese Funktion
teilweise zu, weil die zusammengefaßten Budgets und generellen Leistungsbeschreibungen den nicht-staatlichen
Akteuren flexiblere Lösungen ermöglichen sollen. De facto laufen die Kontrakte in diesem Sektor allerdings
häufig auf Konfliktverschiebungen hinaus und setzen dadurch kaum Reflexionsprozesse in Gang (vgl.
Heinze/Strünck 1996).
Die Beteiligung von Mandatsträgern in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen ließe sich durchaus deuten
als eine in die externen Organisationen eingelassene Binnenkontrolle, die einem undifferenzierten
Interventionismus zuvorkommt und damit in die Richtung eines reflexiven Rechts deutet. Soweit die
theoretische Sicht. In der Praxis wird man unter Umgehung analytischer Feinheiten womöglich genauso gut von
„Filz“ oder aber von politischer „Ohnmacht“ sprechen können, gerade angesichts des Vorrangs des Aktien- und
Gesellschaftsrechts vor kommunalrechtlichen Bestimmungen.
Kontraktmanagement ist aber mehr als Selbststeuerung durch reflexives Recht wie etwa im Arbeitsrecht, wo
nicht-staatliche Akteuren in rechtliche Randregulierungen eingebettet sind, denn über die Kontrakte werden
häufig direkt materielle Anreize sowie vertraglich vereinbarte Leistungsstandards gesetzt. Kontraktmanagement
ist andererseits weniger als materialrechtliche Regulierung, weil es nicht en detail regelt, sondern gerade gewisse
Spielräume offenläßt, um Effizienz- und Kompetenzvorteile zu nutzen.
4.3 Input- und Output-Vibrationen
Da über das zukünftige Repertoire an Kontrakten ein Teil der öffentlichen Vollzugs- und teilweise auch der
Finanzierungsverantwortung an Dritte abgegeben werden soll, rücken sie somit ins Zentrum lokaler governanceMechanismen im Angesicht der Verwaltungsmodernisierung. Wenn das englische Sprachbild der Steuerung „at
arm’s length“ einen Sinn machen soll, dann geht es hier zwar um eine weniger stark regulierte Delegation von
Aufgaben. Deren Erfüllung muß aber eben „auf Armlänge“ in der Nähe politischer Verantwortung bleiben.
Und hier zeigt sich die Achillesferse des Kontraktmanagements, das - beinahe idealtypisch - das
charakteristische Spannungsverhältnis von umsetzungsorientierter Effizienz und demokratischer Offenheit
demonstriert (vgl. Zillessen u.a. 1993). Denn die Entlastung der Verwaltung durch größere Flexibilität des
privaten Auftragnehmers reibt sich am Bedürfnis politischer Mandatsträger, die Offenheit durch mögliche
Eingriffe zu gewährleisten und sich Detail-Eingriffe nicht entreißen zu lassen.
Man kann in dieser im Kontraktmanagement angelegten Spannung das Risiko einer schleichenden DeParlamentarisierung sehen; in der kommunalen Praxis sind jedoch durchaus institutionelle Schranken denkbar,
etwa direkte Dezernatsausschüsse, die über interne wie externe Kontrakte mitentscheiden. Doch bereits auf der
Stufe einer empirisch-analytischen Demokratietheorie bleibt zumindest die Vermutung, daß solche neuen
Managementformen das Selbstverständnis und die Funktion zentraler Institutionen wie die lokalen Parteien nicht
12
Niklas Luhmann (1997) hingegen verwendet sogar im Englischen hartnäckig den Begriff der „Steuerung“; allerdings denkt Luhmann
mehr an die (natürlich zweifelhafte) Subsystem-übergreifende Steuerung, während governance durchaus die Selbststeuerung von
Sektoren im Blick hat.
unberührt lassen.
Die Prinzipien funktionaler und territorialer Repräsentation prallen gerade im Kontraktmanagement
aufeinander, allerdings mit einem anderen Drehmoment, als man es aus der Kritik am normativ orientierten
Neokorporatismus-Theorem kennt. Dort wurde unter funktionaler Repräsentation in erster Linie verstanden, daß
wichtige gesamtgesellschaftliche Akteure wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände vom Staat mit
Regelungsaufgaben betreut werden. Die dabei entscheidenden verbandlichen Kriterien wie Größe, Solidarität
und organisatorische Verpflichtungsfähigkeit wurden hierbei kritisch diskutiert sowie asymmetrische
Organisations- und Konfliktfähigkeit, Intransparenzen und ein Verlust an kritischer Öffentlichkeit hervorgehoben (vgl. Offe 1984).
Auf der Ebene der kommunalen Demokratie hat man es jedoch zumindest bei den Zielgruppen des
Kontraktmanagements mit anderen Akteuren bzw. Funktionen dieser Akteure zu tun, die hierbei eine ähnliche
Rolle übernehmen könnten wie Verbände in den „privaten Interessenregierungen“ (Streeck/Schmitter 1985)
normativer Neokorporatismus-Konzepte. Grundsätzlich kann man nicht davon ausgehen, daß bei kommunalem
Kontraktmanagement prinzipielle Interessen-Divergenzen unterschiedlicher Akteure durch staatlich vermittelte
Tauschlogiken „ausgeglichen“ werden wie in den klassischen tripartistischen Korporatismen der
Arbeitsbeziehungen und Einkommenspolitik oder des Gesundheitswesens; die Funktion der Politikentlastung ist
jedoch auch beim Kontraktmanagement deutlich ablesbar.
Beim Kontraktmanagement ist jedoch weniger der Typus eines politischen Akteurs gefragt, als vielmehr der
Typus einer dienstleistenden Organisation. Ob gemischtwirtschaftliche Unternehmen, Wohlfahrtsverbände oder
ausgegründete Unternehmen: Im Zentrum des politischen und vor allem des Verwaltungsinteresses stehen beim
Kontraktmanagement die infrastrukturellen Leistungen solcher Vertragsnehmer und weniger die Einbindung und
Funktionalisierung von Mitgliederinteressen.
Doch gerade diese Steuerungsverschiebung in Richtung materieller Infrastrukturleistungen bietet
Ansatzmöglichkeiten, einige Überlegungen in den Rahmen der „ouput“- und „input“-Ansätze der
Demokratietheorie zu spannen (vgl. Scharpf 1970). Da diese Leistungen auf kommunaler Ebene einen wichtigen
politischen Parameter für Bürger wie Mandatsträger darstellen, berührt deren kontraktuelle Steuerung auch die
Politik und deren Institutionen. Wenn Kontrakte auf ihrer „output“-Seite die Verwaltung entlasten und die
Steuerung des „Was“ über die größere Flexibilität von Dritten vereinfachen sollen, zugleich aber auf der
„input“-Seite unter Beteiligung der Politik verhandelt werden, die ihren Detail-Zugriff auf das „Wie“ nicht
wesentlich geschmälert sehen will, erzeugt das Kontraktmanagement Vibrationen zwischen territorialer und
funktionaler Repräsentation.
In der praktischen Gestaltung des Kontraktmanagements schließen sich hier eine Reihe von Fragen an, weil
sich Probleme der „Verhandlungsdemokratie“ auf kommunaler Ebene neu stellen: Wer ist an Vertragsverhandlungen beteiligt, wer sanktioniert mit welchen Mitteln bei Vertragsverstößen, was muß der
Vertragsnehmer in seiner Leistungsbilanz offenlegen ? Auch hier stellen sich Bedenken ein, welche Funktion die
Parteien noch haben können bzw. haben wollen.
Aufschlußreich könnte die mögliche Bestätigung einer Vermutung sein, daß nämlich in einigen
Politikfeldern wie etwa der kommunalen Sozialpolitik die Konfliktverschiebung auf Dritte gerade auch im Sinne
der Parteien ist, weil sie sich für Versäumnisse und Probleme nicht mehr in den Wahlkreisen legitimieren
müßten.
5. Chancen und Risiken des Kontraktmanagements
In der Praxis konturiert sich das Kontraktmanagement erst noch, auch wenn es schon Leitlinien der kommunalen
Spitzenverbände gibt (vgl. Deutscher Städtetag 1995) und die Bedeutung für einzelne Politikfelder wahrgenommen wird (vgl. Kulbach/Wohlfahrt 1996). Auch wenn Intentionen und Konsequenzen von Kommune zu
Kommune, von Politik zu Verwaltung unterschiedlich sein mögen, läßt sich eine generelle Einschätzung von
Chancen und Risiken vor dem Hintergrund der vorangegangenen Überlegungen wagen.
Neben den verwaltungsgeleiteten Chancen der Entlastung und Steuerungsvereinfachung ergeben sich auch
Chancen für die Politik, die allerdings nicht unabhängig vom Zustand der Parteien sind. Über die gezielte Integration von Teilbereichen ließen sich gerade in einer Phase der Haushaltskonsolidierung Spielräume für
politische Prioritäten schaffen und die Transparenz eines Politikfeldes erhöhen. Häufig ist allerdings eher
Intransparenz ein internes Erfolgskriterium für kommunalpolitisches Handeln.
Sollten die Produktbeschreibungen von Leistungen eines Tages zur vollen Reife gelangen, öffneten die
Kontrakte das Feld, in dem eine effektive impact- und output-Kontrolle festgeschrieben werden müßte. Die
Definition der konkreten Kriterien wäre eine Basis-Aufgabe der Politik. Nicht zuletzt böte sich eine
grundsätzliche Aufgabenkritik an, wenn Politikbereiche gebündelt und mit entsprechenden Aufträgen an Dritte
vergeben werden sollen. Betrachtet man Kontraktmanagement aus dieser Sicht als Chance, so wird es zugleich
zu einem Prüfstein für „korrelative Führungsmodelle“ (Grauhan 1969), in denen der Primat politischer
Programmauswahl auf einem Sockel kreativer Verwaltungsplanung ruht.
Wenn man drei zentrale Diskurs-Gemeinschaften unterscheidet - wie Heinelt in diesem Band - so lassen sich
die Potentiale des Kontraktmanagement auch hier entsprechend einsortieren. Im Kalkül der Kontraktmanagement-Verfechter spielt die Kostenminimierung durch Reduktion fixer Kosten, etwa bei Grünflächen,
Wohnungswirtschaft u.a. eine große betriebswirtschaftliche Rolle, ebenso die Planungssicherheit.
Doch schon der Hinweis auf die Möglichkeit, zersplitterte Politikfelder zusammenzufassen und über einen
Kontrakt zu finanzieren - etwa im Bereich sozialer Dienste - deutet darauf hin, daß Kontrakte auch im Sinne der
Qualitätspolitik genutzt werden können. Kommunale Sozialpolitik war zum Beispiel stets ein begriffliches
Konstrukt, das sich in der Praxis kaum finden ließ. Die Rekonstruktion kommunaler Sozialpolitik über ein
integrativ verstandenes Kontraktmanagement, wie man es etwa in der niederländischen Stadt Delft findet (vgl.
Evers/Leichsenring 1996), öffnet den Raum für Anliegen der alternativen Modernisierer.
An Grenzen stoßen die politischen Möglichkeiten jedoch, wenn die Verwaltung in einerseits größere Pakete der
Aufgabenerledigung überstellen und die Politik andererseits ihre Flexibilität durch häufige Eingriffsmöglichkeiten erhöhen will (vgl. Naschold 1993: 57). Diese Spannung müssen vor allem die New-PublicManagement-Modernisierer produktiv auflösen, da sie in erster Linie auf der Achse zwischen Effektivität und
Effizienz vermitteln.
Der Blick aller drei Modernisierer-Gruppen, der alternativen, der traditionellen und der New-PublicManagement-Modernisierer, richtet sich auf den Empfänger der politischen und administrativen Leistungen, der
als Kunde, homo politicus oder als Staatsbürger erscheint (siehe die Einleitung von Heinelt in diesem Band).
Diese Fixierung lenkt etwas davon ab, daß sich vor dem Hintergrund eines repräsentativen politischen System
diese unterschiedlichen Rollenverständnisse nicht autonom bestimmen, sondern im Verhältnis zu Funktion und
Verständnis von Parteien, Verbänden u.a. Dabei spielt auch die Mischung aus repräsentativer, industrieller,
direkter und Anwender-Demokratie auf lokaler Ebene eine Rolle (vgl. Naschold 1996). Insofern sind auch die
spürbaren Krisen-Symptome der lokalen Parteiensysteme von großer Relevanz für das demokratische Potential
von Kontraktmanagement.
Risiken des Kontraktmanagements liegen vor allem in einer schleichenden De-Parlamentarisierung und
einer entsprechend einseitigen Kosten- und Aufgabenentlastung, die primär von der Verwaltung gesteuert wird.
Das Know-how der Verwaltung und ihre kaum überraschende Dominanz bei der Modernisierung ihrer eigenen
Strukturen können dazu führen, daß sie in der Formulierungsphase von Kontrakten federführend wirkt, auch
wenn hier maßgebliche politische Parameter verhandelt werden. Knapper, aber in KGSt-Diktion: Das „Wie“ ragt
in das „Was“ rein und zieht einen Teil davon in seine Sphäre.
Daß die tradierte repräsentative Steuerung bei ausgegliederten und kontraktuell gebundenen Aufgaben
schwächer werden könnte, muß aber nicht unbedingt ein demokratietheoretisches Problem sein. Neben den
schlichten Prinzipien repräsentativer Demokratie - deren Grundlagen gerade auf kommunaler Ebene brüchig
werden - bieten sich andere Mechanismen an, um demokratische Potentiale und Leistungsfähigkeit miteinander
zu kombinieren. Hierfür ließen sich auch die frühen Erkenntnisse der organisationssoziologisch inspirierten
Demokratieforschung (vgl. Naschold 1969) und ihre kritische Weiterentwicklung gewinnbringend anzapfen.
Neben einer De-Parlamentarisierung stellt sich aber noch ein anderes Risiko ein: daß Kontraktmanagement
zur Tarnkappe wird. Denn für den Abschied aus politischer Verantwortung und das Kaschieren von Sparpolitik womöglich im Einklang von Politik und Verwaltung - ist Kontraktmanagement ein probates Mittel. Zwar ist die
Aufgabenkritik - die vom Sparen meist nicht weit entfernt ist - ein integraler und sinnvoller Bestandteil jeder
Verwaltungsmodernisierung, jedoch bieten sich via Kontraktsteuerung diverse Möglichkeiten, diese
Aufgabenkritik nicht öffentlich zu vollziehen, sondern in den bekannten Fachzirkeln zu verstecken. Der Sinn
einer produktiven Diskussion über politische Verantwortung und deren Grenzen käme so abhanden.
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