Helmut Roos: Die Nationale Stelle und ihr Verhältnis zur Psychiatrie

Die Nationale Stelle und ihr Verhältnis zur Psychiatrie
Dr. Helmut Roos
Sehr geehrte Damen und Herren,
vielen Dank für Ihre Einladung und die Möglichkeit, in dieser Runde vortragen zu
dürfen. Als Mitglied der Nationalen Stelle – im Langtext: Nationale Stelle zur
Verhütung von Folter – möchte ich Ihnen zunächst einen Überblick über die
Entstehung dieser Stelle und ihrer Arbeitsweise geben. Danach werde ich auf das
Verhältnis zur Psychiatrie eingehen. Letzteres ist nämlich nur hinreichend erklärbar,
wenn ersteres bekannt ist.
Die Nationale Stelle ist der nationale Präventionsmechanismus nach Art. 3 des
Fakultativprotokolls vom 18. Dezember 2002 zu dem Übereinkommen der
Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche und
erniedrigende Behandlung oder Strafe. Der Deutsche Bundestag hat diesem
Fakultativprotokoll durch Gesetz vom 26. August 2008 zugestimmt, so dass am 3.
Januar 2009 das Fakultativprotokoll für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft trat.
Inzwischen haben bereits über 80 Staaten dieses Protokoll ratifiziert.
Aus diesem Fakultativprotokoll ergibt sich die Verpflichtung zur Schaffung nationaler
Präventionsmechanismen zur Verhütung von Folter, deren Aufgabe im
Wesentlichen darin besteht, Besuche an Orten der Freiheitsentziehung im Sinne der
Folterprävention durchzuführen. 64 Staaten haben einen solchen Nationalen
Präventionsmechanismus inzwischen eingerichtet.
Dabei sind die Staaten unterschiedliche Wege gegangen. Die jeweiligen nationalen
Modelle unterscheiden sich daher: Zum Teil wurden bereits vorhandene
Ombudseinrichtungen mit den Aufgaben der Folterprävention betraut (u.a. in
Schweden und Österreich). In anderen Staaten wurden verschiedene bereits
bestehende Überwachungsmechanismen zusammengefasst (u.a. Großbritannien).
Eine dritte Gruppe von Staaten hat gänzlich neue Strukturen für die Nationalen
Präventionsmechanismen geschaffen. Hierzu zählen beispielsweise Deutschland,
Frankreich und die Schweiz.
In Deutschland war die Organisation des NPM mit einigen Geburtswehen behaftet.
Schuld daran war nicht zuletzt die föderale Struktur unseres Landes. Es gibt nämlich
Einrichtungen im Sinne des OPCAT, die in der Zuständigkeit des Bundes liegen – so
z.B. die Bundespolizei oder Einrichtungen der Bundeswehr. Die weitaus größere Zahl
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von Einrichtungen, in denen Menschen gegen ihren Willen festgehalten werden,
liegen im Kompetenzbereich der Bundesländer. Man war bei den für die Errichtung
des NPM Verantwortlichen daher der Auffassung, aus verfassungsrechtlichen
Gründen eine Organisation schaffen zu müssen, die zum Teil im
Verantwortungsbereich des Bundes, zum anderen Teil in dem der Länder liegt.
Also wurde im Jahre 2009 unter Federführung des Bundesjustizministeriums (BMJ)
durch Organisationserlass vom 20. November 2008 eine Bundesstelle zur
Verhütung von Folter als NPM geschaffen. Erst nach ausführlichen Verhandlungen
mit den Ländern haben diese sich in einem Staatsvertrag im Jahre 2009
verpflichtet,
eine entsprechende Stelle der Länder einzurichten, die als
gemeinsame Kommission zur Verhütung von Folter bezeichnet wurde.
Bundesstelle
und
Länderkommission
wurden
aufgrund
einer
Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern zusammengefasst und als
Nationale Stelle zur Verhütung von Folter etabliert. Um nicht eine eigene Behörde
gründen zu müssen, wurde die Stelle der Kriminologischen Zentralstelle in
Wiesbaden angegliedert, einem von Bund und Ländern gemeinsam getragenen
Verein, der die notwendige Infrastruktur für die Nationale Stelle zur Verfügung stellen
konnte.
Die Nationale Stelle gliedert sich also in die Bundesstelle, die aus zwei Mitgliedern
besteht und die Länderkommission, welche mit acht Mitgliedern besetzt ist. Alle
Mitglieder sind ehrenamtlich tätig. Die Mitglieder der Bundesstelle werden vom BMJ
die Mitglieder der Länderkommission von der Justizministerkonferenz bestellt.
Die Mitglieder sind in ihrer Amtsausführung unabhängig, sie unterstehen keiner
Fach- oder Rechtsaufsicht. Sie sind ehrenamtlich tätig und erhalten keinerlei
Vergütung, sondern lediglich die Erstattung der anfallenden Reisekosten nach dem
Bundesreisekostengesetz. Unterstützt werden die Mitglieder von hauptamtlichen
Mitarbeiterinnen in der Geschäftsstelle in Wiesbaden, in der auch sämtliche
Verwaltungsarbeit erledigt wird.
Ich darf hier bemerken und versichern, dass die Aufteilung der Nationalen Selle in
Bundesstelle und Länderkommission in keiner Weise zu irgendwelchen
Unzuträglichkeiten bei der Durchführung der Tätigkeit führt. Vielmehr arbeiten wir
inhaltlich eng und vertrauensvoll zusammen, wozu die mehrmaligen Arbeitssitzungen
im Jahr beitragen.
Aufgabe der Nationalen Stelle ist es, regelmäßige Besuche in Einrichtungen
durchzuführen, in denen Personen aufgrund einer Entscheidung einer Behörde
oder auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrücklichem oder
stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen ist oder entzogen
werden kann (Orte der Freiheitsentziehung). So das OPCAT in seinem Art. 4.
Dazu zählen Justizvollzugsanstalten, Polizeidienststellen des Bundes und der
Länder, Alten- und Pflegeeinrichtungen, Einrichtungen der Altenpflege sowie der
Kinder- und Jugendhilfe. Nicht zu vergessen sind die ca. 550 psychiatrischen
Fachabteilungen in psychiatrischen Kliniken oder allgemeinen Krankenhäusern.
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Damit ist die Nationale Stelle für insgesamt ca. 13.000 Einrichtungen in Deutschland
zuständig.
Im Rahmen der Besuche, die unangekündigt oder angekündigt sein können, ist die
jeweilige Besuchsdelegation befugt, mit allen festgehaltenen Personen oder
sonstigen Dritten, die sachdienliche Auskünfte geben können, vertrauliche
Gespräche zu führen und zudem alle relevanten Unterlagen einzusehen.
Die Besuche erfolgen – nach dem Wortlaut des OPCAT – „um Folter und andere
grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe zu
verhindern“. Das ist also der Maßstab, der von uns anzulegen ist. Folter und
Grausamkeiten sind - allerdings abhängig von der Definition - in unserem Land
glücklicherweise nicht als wirkliches Problem zu erkennen. Es geht bei unseren
Besuchen also im Wesentlichen um die Begriffe „unmenschlich“ oder „erniedrigend“.
In diesem Zusammenhang spielt für uns der Begriff der „Menschenwürde“ eine
entscheidende Rolle.
Die Nationale Stelle ist der einzige Kontrollmechanismus, der einzelne
Einrichtungstypen bundesweit unter diesem Gesichtspunkt „Wahrung der
Menschenwürde“ miteinander vergleichen kann. Um diesen Vorteil zu nutzen, legt
die Nationale Stelle seit 2013 jährlich einen Tätigkeitsschwerpunkt fest: So
beschäftigte sich die Stelle 2013 zunächst mit Abschiebungshaft und Rückführungen.
2014 lag der Focus auf Jugendarrest, 2015 stand der Jugendstrafvollzug im
Vordergrund. In diesem Jahr liegt der Schwerpunkt der Besuche auf dem Thema
Frauenvollzug.
Diese Themen waren auch Hauptbestandteil des jeweiligen Jahresberichts. Diesen
erhalten der Bundestag und die Länderparlamente sowie die Bundesregierung und
die Landesregierungen. Durch diese Berichte bekommen auch die jeweiligen
Aufsichtsbehörden die Möglichkeit, ihre Einrichtungen mit anderen zu vergleichen
und auch von positiven Erfahrungen anderer Länder zu profitieren. Auch wird so
ermöglicht, Beanstandungen oder Empfehlungen der Nationalen Stelle, die diese in
einzelnen besuchten Einrichtungen abgegeben hat, von anderen entsprechenden
Einrichtungen zu übernehmen – aus Sicht der Nationalen Stelle ein besonders
dringlicher Wunsch.
In den ersten Jahren ihrer Tätigkeit lag der Schwerpunkt der Nationalen Stelle auf
Besuchen von Justizvollzugsanstalten. Nach personeller Erweiterung und finanzieller
Aufstockung im Jahr 2015 konnte die Nationale Stelle ihre Besuchsaktivitäten
ausdehnen. Die hinzugewonnene fachspezifischen Kenntnisse der neuen Mitglieder
und auch neu eingestellter wissenschaftlicher Mitarbeiterinnen ermöglicht der
Länderkommission, nun auch vermehrt Psychiatrische Kliniken, Einrichtungen der
Jugendhilfe sowie Alten- und Pflegeheime zu besuchen.
Nachdem ich Ihnen nun das Werden und Wirken der Nationalen Stelle dargestellt
habe, komme ich zu dem Punkt „Verhältnis der Nationalen Stelle zur Psychiatrie“.
Vorweg gesagt: Dieses Verhältnis ist sicher ausbaufähig. Ich habe dargestellt, dass
erst seit dem vergangenen Jahr die notwendige Fachkompetenz in der Stelle
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vorhanden ist. Im Bereich der Psychiatrie steht die Nationale Stelle also noch am
Anfang. So wurden vor 2016 lediglich drei psychiatrische Einrichtungen unter
Beiziehung von externen Sachverständigen besucht. Erst die bereits angesprochene
Erweiterung des Kreises der Mitglieder hat es ermöglicht, dass die
Länderkommission in diesem Jahr sechs psychiatrische Einrichtungen und eine
Klinik für Forensische Psychiatrie besuchen konnte.
Auch bei Besuchen von Einrichtungen der Psychiatrie stellt sich die Frage, welche
Maßstäbe bei der Beurteilung der Beobachtungen angelegt werden. Natürlich gilt
auch hier der Maßstab des OPCAT. Eine menschenwürdige Behandlung steht im
Vordergrund. Zu beachten sind aber auch entsprechende Vorschriften nationaler und
internationaler
Art.
Außerdem
ist
die
Rechtsprechung
des
Bundesverfassungsgerichts, der Bundes- und Oberlandesgerichte sowie die
internationale Rechtsprechung u.a. des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte einzubeziehen. Ebenso finden die Empfehlungen des SPT und des
Europäischen Komitees zur Verhütung von Folter Eingang in die Bewertung.
Dies gilt natürlich auch für die hier thematisierte UN-Behindertenrechtskonvention
(UN-BRK). Ein offensichtlicher Überschneidungspunkt zwischen ihr und der
Antifolterkonvention ergibt sich bereits aus dem in Art. 15 UN-BRK geregelten
Folterverbot in dem es heißt: „Niemand darf der Folter oder grausamer,
unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterworfen werden.“
Dies entspricht der Antifolterkonvention und dem OPCAT.
Die Behindertenrechtskonvention kann für die Tätigkeit der Nationalen Stelle als
fachspezifischer Orientierungsrahmen gewertet und beispielweise bei Besuchen in
entsprechenden Einrichtungen herangezogen werden, so etwa in der stationären
Altenpflege in denen demenziell veränderte Bewohnerinnen und Bewohner leben.
Diese Personengruppe wird ebenfalls von der Behindertenrechtskonvention erfasst.
Lassen sie mich an dieser Stelle ein wenig konkreter werden. Schwerpunkte der
Besuche und somit auch der Empfehlungen in psychiatrischen Einrichtungen liegen
auf den Sicherungs- und Zwangsmaßnahmen, insbesondere Fixierungen und
Zwangsmedikation. Gegenstand der Prüfung ist hier die Einhaltung der Vorgaben
des Bundesverfassungsgerichts. Im Zusammenhang mit Fixierungen sind eine
ausführliche Dokumentation und die Begründung des Einzelfalls notwendig. Es muss
gewährleistet sein, dass Fixierungen nur als ultima ratio zur Anwendung kommen.
Dies erfordert das Vorhandensein von Überprüfungsmechanismen, die garantieren,
dass die Fixierungen beendet werden, sobald diese nicht mehr erforderlich sind.
Auch sollen fixierte Personen grundsätzlich und unmittelbar durch eine Sitzwache
begleitet werden.
Neben diesen Sicherungs- und Zwangsmaßnahmen ist ein weiterer Schwerpunkt der
Nationalen Stelle die Sicherstellung von Patientenrechten, etwa durch die
Gewährleistung von Außenkontakten oder Beschwerdestellen. Geprüft wird ferner
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die Durchführung der Verfahren nach PsychKG und § 1906 BGB hinsichtlich der
Einhaltung von Fristen etc.
Ein dritter Schwerpunkt liegt auf den räumlichen Gegebenheiten, d.h. Zustand und
Ausstattung des Zimmers oder der Nasszelle. Dazu zählt auch die Schaffung der
baulichen Voraussetzungen, um Patientinnen und Patienten, denen die Freiheit
entzogen ist, die Möglichkeit zu bieten, sich täglich mindestens eine Stunde an der
frischen Luft bewegen zu können, solange keine therapeutischen Gründe dagegen
sprechen. Diese Möglichkeit ist in vielen psychiatrischen Einrichtungen mangels
Zugang zum Garten oder Balkon nicht gegeben. Im Vergleich dazu: die klassische
Stunde Hofgang ist für alle Gefangenen in Justizvollzugsanstalten eine
Selbstverständlichkeit.
Ich möchte nicht verhehlen, dass die Abgrenzung unserer Aufgabe zu der Aufgabe
einer Heimaufsicht nicht nur schwierig ist, sondern auch zu kontroversen
Standpunkten führen kann. Wir neigen dazu, unsere Kompetenz eher weit
auszulegen, weil unser Anliegen darin besteht, präventiv wirken zu wollen. Wir
machen daher auch auf Behandlungsweisen aufmerksam, die bei weiterer
Ausgestaltung die Menschwürde tangieren könnten.
Lassen sie mich noch einen besonderen Bereich der Psychiatrie erwähnen, der auch
Teil des Mandats der Nationalen Stelle ist, der Maßregelvollzug. Dieser war auch
Schwerpunkt des letzten alljährlichen Austauschtreffens der Nationalen Stelle mit
dem Schweizer und dem österreichischen NPM. Während der deutsche NPM in
diesem Bereich erst am Anfang steht, haben die Kolleginnen und Kollegen aus der
Schweiz und Österreich schon wiederholt Besuche in solchen Einrichtungen
durchgeführt. Die jeweiligen NPMs stellten einschlägige nationale Gesetze und
Problemfelder vor und diskutierten Lösungsansätze. Darüber hinaus wurden die
Vorgehensweise bei Besuchen in diesen Einrichtungen und die grundrechtlichen
Standards besprochen. Obwohl sich die Systeme deutlich voneinander
unterscheiden,
der Maßregelvollzug in Österreich und in der Schweiz fällt
beispielweise in den Zuständigkeitsbereich der Justiz, ergaben sich zahlreiche
Überschneidungen hinsichtlich der menschenrechtlichen Problemstellungen.
Im den nächsten Jahren plant die Nationale Stelle vermehrt Besuche in
Maßregelvollzugseinrichtungen. Wie in anderen Einrichtungstypen wird dabei die
Wahrung der Menschenwürde trotz des Lebens im Freiheitsentzug im Mittelpunkt
stehen. Unter diesem Gesichtspunkt hat eine Besuchskommission der Nationalen
Stelle kürzlich in einer Maßregelvollzugseinrichtung folgendes festgestellt:
Therapiemüden Patientinnen und Patienten wird auf einer sog. „Longstay“ Station
die Möglichkeit einer Therapiepause geboten. Die Patientinnen und Patienten
werden auf dieser Station lediglich beschäftigt, aber nicht therapiert. Sie können
selbst entscheiden, ob und wann sie diese Station wieder verlassen möchten. Die
verantwortlichen Ärzte berichteten, dass der Großteil dieser Patientinnen und
Patienten eigenständig wieder die Motivation und den Willen zur Therapie finden,
was in einigen Fällen sehr erfolgreich war und letztlich zur Entlassung führte.
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Dies ist sicher ein Beispiel des Themas der heutigen Veranstaltung unter dem
Gesichtspunkt „Freiheit zur Krankheit“. Erlauben Sie mir an dieser Stelle aber auch
eine kritische Anmerkung: Bekanntlich kann man niemanden zu seinem Glück
zwingen. Im Falle einer gewollten Nichtbehandlung sollte aber auch der
Gesichtspunkt der Menschenwürde nicht gänzlich unbeachtet bleiben – und zwar der
Menschwürde aller Beteiligten.
Versucht man nun ein abschließendes, einrichtungsübergreifendes Fazit aus der
bisherigen Tätigkeit der Nationalen Stelle zu ziehen, dann ist es wohl dieses: Eine
menschenwürdige Behandlung steht immer im engen Zusammenhang mit den
behandelnden Menschen, also dem Personal der Einrichtung. Voraussetzung ist
dabei zunächst, dass ausreichend Personal vorhanden ist. Aber das allein reicht
nicht aus. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter müssen dafür sensibilisiert werden,
inwieweit ihr Handeln ein Eingriff in die Menschenwürde darstellt und unter welchen
Voraussetzungen dieser gerechtfertigt werden kann oder unverhältnismäßig ist. Der
Begriff der Menschenwürde muss hierfür, vielmehr als bisher, integrativer Bestandteil
der Ausbildung und als bestehender Standard den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern
von Beginn an nahegebracht werden.
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