COSIND

EUROPÄISCHES PARLAMENT
1999
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2004
Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik
VORLÄUFIG
[2000/2104](COS)
19. Juli 2000
ENTWURF EINES BERICHTS
über das Grünbuch der Kommission zum Handel mit Treibhausgasemissionen
in der Europäischen Union
(KOM(2000) 87 – C5-0193/2000 – 2000/2104(COS))
Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik
Berichterstatter: Jorge Moreira da Silva
Verfasser der Stellungnahme (*):
Rolf Linkohr, Ausschuss für Industrie, Außenhandel, Forschung und Energie
(* Hughes-Verfahren)
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INHALT
Seite
GESCHÄFTSORDNUNGSSEITE ............................................................................................ 4
ENTSCHLIESSUNGSANTRAG .............................................................................................. 5
BEGRÜNDUNG ....................................................................................................................... 9
STELLUNGNAHME DES AUSSCHUSSES FÜR WIRTSCHAFT UND WÄHRUNG ..........
STELLUNGNAHME DES AUSSCHUSSES FÜR RECHT UND BINNENMARKT .............
STELLUNGNAHME DES AUSSCHUSSES FÜR INDUSTRIE, AUSSENHANDEL,
FORSCHUNG UND ENERGIE (*) ...........................................................................................
(* Hughes-Verfahren)
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GESCHÄFTSORDNUNGSSEITE
Mit Schreiben vom 10. März 2000 übermittelte die Kommission dem Europäischen Parlament
ihr Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union
(KOM(2000) 87 – 2000/2104(COS)).
In der Sitzung vom 14. April 2000 gab die Präsidentin des Europäischen Parlaments bekannt,
dass sie dieses Grünbuch an den Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und
Verbraucherpolitik als federführenden Ausschuss sowie an den Ausschuss für Wirtschaft und
Währung, den Ausschuss für Recht und Binnenmarkt und den Ausschuss für Industrie,
Außenhandel, Forschung und Energie als mitberatende Ausschüsse überwiesen hat
(C5-0193/2000).
In der Sitzung vom 7. Juli 2000 gab die Präsidentin bekannt, dass dieser Bericht nach dem
Hughes-Verfahren zusammen mit dem Ausschuss für Industrie, Außenhandel, Forschung und
Energie ausgearbeitet werden soll.
Der Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik benannte in seiner
Sitzung vom 18. April 2000 Jorge Moreira da Silva als Berichterstatter.
Der Ausschuss prüfte das Grünbuch der Kommission und den Berichtsentwurf in
seiner/seinen Sitzung(en) vom ….
In dieser Sitzung/In der letztgenannten Sitzung nahm der Ausschuss den
Entschließungsantrag mit … Stimmen bei … Gegenstimme(n) und …
Enthaltung(en)/einstimmig an.
Bei der Abstimmung waren anwesend: die Abgeordneten …, Vorsitzende(r)/amtierende(r)
Vorsitzende(r); … und …, stellvertretende(r) Vorsitzende(r); …, Berichterstatter; …, … (in
Vertretung d. Abg. …), … (in Vertretung d. Abg. … gemäß Art. 153 Abs. 2 der
Geschäftsordnung), … und ….
Die Stellungnahmen des Ausschusses für Wirtschaft und Währung, des Ausschusses für
Recht und Binnenmarkt und des Ausschusses für Industrie, Außenhandel, Forschung und
Energie sind diesem Bericht beigefügt.
Der Bericht wurde am … eingereicht.
Die Frist für die Einreichung von Änderungsanträgen wird im Entwurf der Tagesordnung für
die Tagung angegeben, auf der der Bericht geprüft wird.
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ENTSCHLIESSUNGSANTRAG
Entschließung des Europäischen Parlaments zum Grünbuch der Kommission zum
Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union (KOM(2000) 87 –
C5-0193/2000 – 2000/2104(COS))
Das Europäische Parlament,
– in Kenntnis des Grünbuchs der Kommission (KOM(2000) 87 – C5-0193/2000)1,
–
in Kenntnis der Schlussfolgerungen des Rates (Umwelt) vom 22. Juni 2000,
–
in Kenntnis der Mitteilung der Kommission über politische Konzepte und Maßnahmen der
EU zur Verringerung der Treibhausgasemissionen: zu einem Europäischen Programm zur
Klimaänderung (ECCP) (KOM(2000) 88)2,
–
in Kenntnis der Lastenteilungsvereinbarung der Mitgliedstaaten der EU vom Juni 19983,
– gestützt auf Artikel 47 Absatz 1 seiner Geschäftsordnung,
– in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und
Verbraucherpolitik sowie der Stellungnahmen des Ausschusses für Wirtschaft und
Währung, des Ausschusses für Recht und Binnenmarkt und des Ausschusses für Industrie,
Außenhandel, Forschung und Energie (A5-…./2000),
A. in der Überzeugung, dass die Klimaänderung eines der schwerwiegendsten
Umweltprobleme für die Staatengemeinschaft jetzt und in Zukunft darstellt,
B. in der Erwägung, dass die Industrieländer, einschließlich der Europäischen Union und
ihrer Mitgliedstaaten, eine wichtige Rolle bei den Bemühungen um die Verringerung der
Treibhausgasemissionen zu spielen haben,
C. unter Hinweis darauf, dass nach Berichten der Europäischen Umweltagentur die gesamten
Kohlendioxidemissionen (CO2) in der EU zwischen 1990 und 2010 voraussichtlich um
6% ansteigen werden,
D. in der Erwägung, dass sich die Europäische Union als Vertragspartei des Protokolls von
Kyoto verpflichtet hat, die Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008-2012 um 8%
gegenüber dem Stand von 1990 zu reduzieren; in der Erwägung, dass der Anstieg der
Emissionen seit 1990 berücksichtigt werden muss, wenn die Verringerung der
Treibhausgase geplant wird; in der Überzeugung, dass sowohl auf Gemeinschaftsebene als
auch in den Mitgliedstaaten große Anstrengungen unternommen werden müssen, um die
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ABl. C ....
ABl. C ….
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Schlussfolgerungen des Rates (Umwelt) vom 17. Juni 1998
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Treibhausgasemissionen zu verringern und so die Verpflichtungen von Kyoto zu erfüllen,
E. in der Erwägung, dass die CO2-Emissionen im Verkehrssektor am schnellsten ansteigen
und nach Voraussagen bis 2010 im Vergleich zu 1990 um 39% zunehmen werden,
F. in der Erwägung, dass Klimaänderungen Maßnahmen in mehreren Bereichen erfordern,
einschließlich Energie, Verkehr, Landwirtschaft, Industrie, Handel, Wohnungsbau,
Finanzen, Gesundheit und soziale Entwicklung,
G. in der Erwägung, dass der internationale Handel mit Emissionen einer der in das Protokoll
von Kyoto aufgenommenen sogenannten „flexiblen Mechanismen“ ist, dessen
Anwendung ab dem Jahr 2008 möglich sein soll; in der Erwägung, dass einige
Mitgliedstaaten begonnen haben, nationale Systeme für den Handel mit Emissionen
einzuführen, und dass Großunternehmen interne Programme für den Handel mit
Emissionen aufgestellt haben,
1. begrüßt die durch die gleichzeitige Vorlegung zweier Dokumente über den Handel mit
Emissionen bzw. politische Konzepte und Maßnahmen manifestierte Absicht der
Kommission, der negativen Entwicklung bei Treibhausgasemissionen entgegenzuwirken,
die heute in den meisten Mitgliedstaaten festzustellen ist, und die politische Führungsrolle
der EU im Bereich Klimaänderungen wiederherzustellen;
2. stimmt der Einführung eines Systems für den Handel mit Emissionen in der Europäischen
Union zwar zu, lehnt jedoch die Entscheidung ab, den politischen Konzepten und
Maßnahmen in der Strategie der EU zur Verringerung der Treibhausgasemissionen eine
untergeordnete Rolle zuzuweisen, die sich in dem Mangel an Ehrgeiz und Engagement im
Dokument KOM(2000) 88 zeigt;
3. hält es für wichtig, dass die Umrisse des Systems für den Handel mit Emissionen in der
EU erst nach der Konsultierungsphase und der Debatte festgelegt werden, die das
Grünbuch ausgelöst hat, weist jedoch darauf hin, dass der Bereich der gestellten Fragen
begrenzt ist und dass in einigen Fällen bestimmte Optionen eindeutig suggeriert werden
anstatt eine breite Diskussion zu ermöglichen;
4. empfiehlt, von den Mitgliedstaaten eine wirtschaftliche, juristische und politische
Begründung der Antworten auf die zehn im Grünbuch enthaltenen Fragen anzufordern,
um die Zusammenfassung und Auslegung der Ergebnisse der durch das Grünbuch in
Gang gebrachten Anhörung zu erleichtern;
5. hält die Festlegung quantitativer Zielvorgaben für die Verringerung der Treibhausgase, die
durch den Handel mit Emissionen in der EU erreicht werden soll, für vorrangig;
6. bedauert, dass in dem Grünbuch das Risiko eines verstärkten Einsatzes der Kernenergie
nicht analysiert wird, das durch die Internalisierung der Kosten in den vom Handel mit
Emissionen betroffenen Sektoren entsteht, und wendet sich dagegen, dass mangels
begleitender Maßnahmen, die insbesondere der rationellen Energienutzung, dem
verstärkten Einsatz erneuerbarer Energiequellen sowie der Einführung einer Steuer auf
Energie und CO2 Vorrang einräumen würden, das System für den Handel mit Emissionen
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dazu führt, dass die installierte Kernenergiekapazität in der Europäischen Union ansteigt;
7. vertritt die Auffassung, dass sich die Kommission im Grünbuch bei der Auswahl der
Sektoren, die in das System für den Handel mit Emissionen in der EU einbezogen werden
sollen, nicht auf einen „downstream“-Ansatz (nach Energie verbrauchenden Branchen)
hätte beschränken dürfen, sondern sich mit allen Betroffenen, insbesondere den
Mitgliedstaaten, im Wege eines „upstream“-Ansatzes (nach Erzeugern von Primärenergie
und Energieimporteuren) hätte auseinandersetzen müssen;
8. weist darauf hin, dass durch die im Grünbuch getroffene Wahl der Sektoren, die in das
System einbezogen werden sollen, einige Sektoren, insbesondere der Verkehr,
ausgeschlossen werden, was umso schwerer wiegt, als dieser Sektor am meisten zur
Verringerung beitragen kann, die die EU in Kyoto zugesagt hat; hält es daher für
unabdingbar, Beratungen darüber aufzunehmen, wie diese Sektoren in den Handel mit
Emissionen einbezogen werden können;
9. ist der Auffassung, dass bei einem solchen praxisorientierten Ansatz die Durchführung
von Pilotprojekten für den Handel mit Emissionen in Wirtschaftsbereichen gefördert
werden sollte, die zwar niedrige individuelle Emissionswerte, aber beträchtliche
Gesamtemissionen aufweisen (z.B. die Bereiche Privathaushalte und Dienstleistungen);
10. hält es für außerordentlich wichtig, Überlegungen darüber anzustellen, wie die Ziele des
Systems für den Handel mit Emissionen in der EU mit der Lastenteilung in Einklang
gebracht werden können, so dass über die Verringerung der Emissionswerte in
bestimmten Branchen hinaus wesentliche nationale Verringerungen in ganz Europa
erreicht werden können;
11. ist der Auffassung, dass die Kommission in Anbetracht der Tatsache, dass die am System
teilnehmenden Branchen ihre Kosten für die Emissionssenkung verringern können, eine
Debatte darüber hätte in Gang bringen müssen, wie Wettbewerbsverzerrungen durch
unterschiedliche Preise der CO2-Verringerung zwischen den am Handel mit Emissionen
beteiligten und den nicht beteiligten Branchen verhindert werden können;
12. ist der Auffassung, dass die Aufnahme des Handels mit Emissionen in der EU vor dem
Referenzzeitraum (2008-2012) die Festlegung von Zwischenzielen erfordert, und
bedauert, dass die Kommission nicht darauf eingegangen ist, wie diese Ziele festgelegt
werden sollen;
13. vertritt die Ansicht, dass die Kommission in der Debatte über den Anwendungsbereich des
Systems den direkten Handel mit Emissionen zwischen Unternehmen der EU nicht als
einzig mögliche Option für die Festlegung dieses Systems festschreiben darf, und fordert
die Kommission auf, Alternativen zu prüfen;
14. ist der Auffassung, dass eine Diskussion darüber von grundlegender Bedeutung ist, wie
die Beitrittsländer in das System für den Handel mit Emissionen einbezogen werden
können;
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15. hält es für außerordentlich wichtig, dass durch die Methode der Zuweisung von
Emissionsanteilen das gewünschte umweltpolitische Ergebnis sichergestellt wird und
Wettbewerbsverzerrungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden; bedauert, dass die
Kommission nicht alle Betroffenen, insbesondere die Mitgliedstaaten, aufgefordert hat,
sich zu der besten Methode der Zuweisung von Emissionsanteilen zu äußern, obwohl es
sich hierbei um eine Kernfrage bei der Festlegung des Systems für den Handel mit
Emissionen handelt;
16. ist der Ansicht, dass im Grünbuch hinsichtlich der Instrumente zur Einhaltung und
Durchsetzung des Systems für den Emissionshandel über die Einleitung einer Debatte
über die Zweckmäßigkeit der derzeit verfügbaren Instrumente hinaus Überlegungen über
neu einzuführende Instrumente hätten angestellt werden müssen;
17. beauftragt seine Präsidentin, diese Entschließung dem Rat und der Kommission zu
übermitteln.
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BEGRÜNDUNG
1.
ALLGEMEINE ANALYSE
a)
Dieser Bericht betrifft das Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der
Europäischen Union (KOM(2000) 87), das von der Europäischen Kommission am
8. März 2000 vorgelegt wurde. Hauptanliegen dieses Grünbuchs ist es, eine Debatte
über die Einführung eines Systems für den Emissionshandel in der Europäischen
Union vor dem Jahr 2008 in Gang zu bringen. So werden in dem Grünbuch den
Mitgliedstaaten und allen Betroffenen zehn Fragen gestellt, wodurch die Struktur des
Systems für den Emissionshandel in der EU festgelegt werden soll. Wenn auch dieser
Versuch, die Mitgliedstaaten vorab zu konsultieren, positiv bewertet wird, weist das
Dokument doch drei Arten von Problemfeldern auf:
Erstens muss man feststellen, dass der Bereich der Fragen, wenn sie auch ohne
Zweifel von äußerster Relevanz sind, eingeschränkt ist; deshalb ist die Frage legitim,
ob alle Fragen hier auftauchen, die für die Festlegung des Systems für den
Emissionshandel in der EU unabdingbar sind.
Zweitens wird durch die Art der Fragestellung in der Regel eine Antwort im Sinne der
vom Verfasser (der Kommission) vertretenen Meinung suggeriert, anstatt dass eine
breitere Diskussion angestrebt wird, wie dies erwartet wurde.
Drittens ergeben sich wegen des komplexen Charakters und der zu knappen
Formulierung der Fragen Probleme bei der Zusammenfassung und Auslegung der zu
erwartenden Antworten (die nach Auffassung der Kommission ebenfalls knapp sein
müssen). Der Berichterstatter empfiehlt, von den Mitgliedstaaten eine wirtschaftliche,
juristische und politische Begründung der Antworten auf die zehn Fragen des
Grünbuchs anzufordern, um die Auslegung der Ergebnisse der Untersuchung klarer zu
gestalten. Die Fragen sind unvollständig; sie suggerieren Antworten in einem
bestimmten Sinn; die Auslegung der knappen Antworten auf die zehn Fragen ist nicht
klar. All dies zusammengenommen führt dazu, dass sich folgender Verdacht
aufdrängt: Sollen die Antworten vielleicht gar nicht wirklich berücksichtigt werden,
weil die Kommission bereits eine festgefügte Meinung zu dem einzuführenden System
für den Emissionshandel hat?
b)
Zweck dieses Berichts ist es nicht, die zehn den Mitgliedstaaten von der Kommission
gestellten Fragen zu beantworten, sondern den im Grünbuch zum Handel mit
Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union verfolgten allgemeinen Ansatz zu
analysieren und die zu Grunde liegenden Fragen selbst zu durchleuchten.
c)
Die Tatsache, dass die Kommission zwei Dokumente im Bereich Klimaänderungen
gleichzeitig vorlegt – das Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der
Europäischen Union (KOM(2000) 87) sowie die Mitteilung über politische Konzepte
und Maßnahmen der EU zur Verringerung der Treibhausgasemissionen zu einem
Europäischen Programm zur Klimaänderung (KOM(2000) 88) – zeigt das von uns
begrüßte Bemühen, die politische Führungsrolle und die Glaubwürdigkeit der EU auf
internationaler Ebene wiederherzustellen, die ihr abhanden zu kommen drohte, weil
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viele Mitgliedstaaten in nicht hinnehmbarer Weise die Zusagen von Kyoto hinsichtlich
der Politiken und der Grenzwerte der Treibhausgasemissionen nicht eingehalten
haben.
Allerdings ist bei diesem Ansatz für den Emissionshandel und die politischen
Konzepte und Maßnahmen in zwei unterschiedlichen Dokumenten ein offensichtliches
Missverhältnis bei der Behandlung der beiden Themen erkennbar, wobei dem
Emissionshandel eindeutig Vorrang eingeräumt wird. Außerdem ist nicht ersichtlich,
wie die politischen Konzepte und Maßnahmen in den Emissionshandel einbezogen
werden sollen. Dieser Umstand ist umso schwerwiegender, als die Kommission selbst
im Dokument KOM(2000) 87 die Ansicht vertritt, dass der Handel mit Emissionen
andere Politiken und Maßnahmen ergänzen und mit diesen kompatibel sein muss, was
für die Lösung verschiedener Probleme im Zusammenhang mit der Einführung des
Emissionshandels von grundsätzlicher Bedeutung ist (z.B. Wettbewerbsverzerrungen
zwischen großen und kleinen Unternehmen, Wettbewerbsverzerrungen zwischen
erfassten und nicht erfassten Ländern, gerechte Lastenteilung zwischen den in das
System für den Emissionshandel einbezogenen und den nicht einbezogenen Akteuren
sowie potentielle Konflikte mit den bestehenden Umweltvorschriften).
Die flexiblen Mechanismen von Kyoto wurden festgelegt, um die politischen
Konzepte und Maßnahmen zu ergänzen, und nicht, um sie zu ersetzen. Deshalb kann
die von der Kommission getroffene Wahl einer Option (die sich in dem Mangel an
Engagement und Ehrgeiz im Dokument KOM(2000) 88 zeigt) nicht akzeptiert werden,
nach der den politischen Konzepten und Maßnahmen eine untergeordnete Rolle
zugewiesen und dem Emissionshandel absoluter Vorrang eingeräumt wird.
d)
Der Handel mit Kohlendioxidemissionen ist einer der im Protokoll von Kyoto
vorgesehenen flexiblen Mechanismen und wird ab dem Jahr 2008 zwischen den
Ländern zur Anwendung kommen, die in Anlage B genannt sind. Dieses Instrument
stützt sich auf den Einsatz der Marktmechanismen und wird die Verringerung von
Treibhausgasemissionen in Bereichen ermöglichen, in denen die Kosten der
Reduzierung am niedrigsten sind. Das bedeutet, dass der Emissionshandel an sich die
Emissionen nicht reduziert, sondern lediglich die Voraussetzungen dafür schafft, dass
dies unter geringeren globalen Kosten geschieht.
Der Einsatz eines gemeinschaftlichen Systems für den Emissionshandel ab 2005,
wofür die Kommission in diesem Grünbuch eintritt, kann in zweierlei Hinsicht
vorteilhaft sein: Erstens wird er praktische Erfahrungen sowie die wirtschaftliche
Vorbereitung der Bereiche, der Unternehmen und der Mitgliedstaaten selbst auf den
Beginn des Emissionshandels auf internationaler Ebene im Jahr 2008 ermöglichen;
zweitens wird er dazu beitragen, dass die Situation einfacher bereinigt wird, die heute
in den meisten Mitgliedstaaten durch die Nichterfüllung der eingegangenen
Verpflichtungen gekennzeichnet ist, so dass schon im Jahr 2005 vorzeigbare
Fortschritte erreicht werden können (wie im Protokoll von Kyoto vorgesehen).
Erwähnenswert ist auch, dass die Kommission davon ausgeht, dass durch die
Einführung des Systems für den Emissionshandel in der Europäischen Union bis zum
Jahr 2005 die Kosten für die Erfüllung der von der Gemeinschaft in Kyoto
eingegangenen Verpflichtungen beträchtlich gesenkt werden können. Der
Emissionshandel kann zu einer Senkung dieser Kosten um mehrere Milliarden Euro
jährlich führen (siehe Anlage I des Grünbuchs).
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Wir beglückwünschen die Kommission zu dieser wichtigen Initiative und nehmen die
bedeutende Weiterentwicklung ihrer Haltung zum Mechanismus des
Emissionshandels zur Kenntnis.
e)
Leider wird im Grünbuch nicht festgelegt, welcher Teil der in Kyoto für die
Europäische Union vereinbarten 8% der Emissionen (im Jahr 2012 im Vergleich zu
1990) durch den Emissionshandel in den möglicherweise erfassten Bereichen
abgedeckt werden soll. Darin wird nur erklärt, dass dies von den Ergebnissen der
Untersuchung abhängig ist, die die Kommission derzeit über die relativen Kosten der
Emissionsminderung in unterschiedlichen Bereichen jedes einzelnen Mitgliedstaats
(Abschnitt 7.1. des Grünbuchs) in Auftrag gegeben hat. Das bedeutet, dass die Frage 1
unter Berücksichtigung des Kriteriums der Wirtschaftlichkeit, das bei der Auswahl der
in den Emissionshandel einzubeziehenden Bereiche angelegt wird, erst beantwortet
werden kann, wenn die Ergebnisse dieser Untersuchungen vorliegen.
f)
Die im Grünbuch angegebenen Kriterien für die Auswahl der in den Emissionshandel
einzubeziehenden Bereiche sind nicht erschöpfend (beispielsweise wurde das
Kriterium der gerechten Lastenteilung zwischen den Akteuren bzw. Bereichen nicht
berücksichtigt). Im übrigen ist die Analyse anhand dieser Kriterien nicht ausreichend,
um die Frage 1 objektiv beantworten zu können.
Es ist festzustellen, dass einerseits das Kriterium der umweltwirksamen Verminderung
der Treibhausgase und das Kriterium der Wirtschaftlichkeit für einen massiven
Einsatz des Instruments des Emissionshandels zu sprechen scheinen (und zwar unter
Einbeziehung aller Bereiche in allen Ländern der EU), und dass andererseits das
Kriterium der verwaltungstechnischen Praktikabilität (Durchsetzung und Kontrolle)
wohl eher einen zurückhaltenderen Einsatz dieses Instruments zu begünstigen scheint
(wobei nur die großen Energieverbraucher einbezogen werden).
g)
Das System, nach dem die Bereiche ausgewählt werden sollen, die vorrangig
einzubeziehen sind, mag nicht zu beanstanden sein (praxisorientierter Ansatz).
Bereiche, die wichtig sind und/oder einen starken Anstieg ihrer CO2-Emissionen
aufweisen (Verkehr, Dienstleistungen und Privathaushalte), bleiben aber
unberücksichtigt. Die Regelung dieser Bereiche und der Industrien, die nicht am
Emissionshandel teilnehmen, bleibt den politischen Konzepten und Maßnahmen
überlassen. Das Dokument über politische Konzepte und Maßnahmen
(KOM(2000) 88) ist aber äußerst vage formuliert und bietet keine Gewähr dafür, dass
diese Unternehmen und diese Branchen nicht zwangsläufig von jeder Politik zur
Verminderung der Treibhausgasemissionen ausgeschlossen werden.
h)
Auf der Grundlage der im Grünbuch vorgeschlagenen Auswahl der in den
Emissionshandel einzubeziehenden Bereiche ist absehbar, dass diese Empfehlung,
wenn sie von anderen Instrumenten isoliert wird, nicht nur dazu führen wird, dass der
Kernenergieverbrauch in den großen Kraftwerken der EU ansteigen, sondern auch,
dass der Verbrauch an fossilen Brennstoffen in kleinen Anlagen zunehmen wird. Mit
anderen Worten fehlen im Dokument der Kommission Überlegungen zur Entstehung
von Wettbewerbsvorteilen in großen Anlagen zugunsten der Kernenergie, und die
Probleme und Risiken dieser Form der Energiegewinnung bleiben unberücksichtigt.
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Ebenso genießen kleine Anlagen gegenüber großen Kraftwerken Wettbewerbsvorteile,
die durch die Einführung des Systems des Emissionshandels in der EU geschaffen
werden. Im Grünbuch wird nicht untersucht, wie diese unerwünschten und den
Leitlinien der gemeinschaftlichen Energiepolitik zuwiderlaufenden Wirkungen
vermieden werden können.
2.
ANALYSE DES FRAGEBOGENS:
Zu den Politikoptionen in bezug auf den Umfang des Systems (Fragen 1, 2, 3 und 4):
a)
Für die Auswahl der am System für den Emissionshandel teilnehmenden Bereiche hat
die Kommission einen „downstream“-Ansatz gewählt, d.h. nach Energie
verbrauchenden Branchen. Es wäre aber genauso möglich, einen „upstream“-Ansatz
zu verfolgen – d.h. nach Erzeugern von Primärenergie und Energieimporteuren. Nach
den für die Auswahl der einzubeziehenden Bereiche festgelegten Kriterien (siehe
Frage 1) hätte sogar der „upstream“-Option der Vorzug gegeben werden müssen.
Leider finden sich im Grünbuch keine Gründe zur Rechtfertigung der gewählten
Option. Da es sich um eine grundsätzliche Frage handelt, ist nicht nachvollziehbar,
warum im Grünbuch nicht alle Betroffenen, insbesondere die Mitgliedstaaten, mit
dieser Frage befasst wurden.
b)
Die Kommission suggeriert eindeutig (in der ersten Frage), den Handel mit
Emissionen in der EU auf standortfeste Großquellen zu beschränken, und vertritt
diesbezüglich die Ansicht, dass die Richtlinie zur Begrenzung von
Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen und die Richtlinie über die
integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung einen guten
Ausgangspunkt bieten.
Die Art, wie die erste Frage gestellt wird, führt in der Praxis zu einem zwangsläufigen
Ausschluss einiger Branchen, insbesondere des Verkehrs, der nach den jüngsten
Untersuchungen der Bereich ist, der am meisten zur Verringung der
Treibhausgasemissionen beitragen kann, die die EU in Kyoto zugesagt hat. Die Frage,
wie diese Branchen in den Emissionshandel einbezogen werden können, wird aber
nicht erörtert.
Außerdem müsste bei einem praxisorientierten Ansatz, wie dem hier verfolgten, eine
Frage aufgenommen werden, durch die untersucht wird, ob Pilotprojekte für den
Emissionshandel durchgeführt werden sollen, die Wirtschaftsbereiche umfassen, die
trotz niedriger individueller Emissionswerte beträchtliche Gesamtemissionen
aufweisen.
c)
Da in dem Grünbuch der Schwerpunkt auf den Emissionshandel in bestimmten
europäischen Wirtschaftszweigen gelegt wurde, fehlt folgende Überlegung:
Wie können die Ziele des gemeinschaftlichen Systems für den Handel mit Emissionen
mit der Lastenteilung in Einklang gebracht werden, so dass über die Verringerung der
Emissionswerte in bestimmten Branchen hinaus vor allem auch nationale
Verringerungen in ganz Europa erreicht werden können?
Wie sollen unter Berücksichtigung der geringeren Kosten für die Emissionssenkung
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für am System teilnehmende Branchen Wettbewerbsverzerrungen zwischen den am
Handel mit Emissionen beteiligten und den nichtbeteiligten Bereichen durch
unterschiedliche Preise der CO2-Verringerung verhindert werden?
d)
Die Einführung des Systems für den Emissionshandel vor dem Referenzzeitraum
(2008-2012) erfordert die Festlegung von Zwischenzielen. Die Frage, welches diese
Zwischenziele sein werden und wie sie festgelegt werden sollen, wurde nicht
behandelt.
e)
In dem Grünbuch wird der direkte Handel mit Emissionen zwischen Unternehmen der
EU als einzig mögliche Option für die Festlegung dieses Systems vorgestellt, ohne
dass hierfür eine Rechtfertigung gegeben wird. Es existieren aber sehr wohl
Alternativen, die ebenfalls geprüft werden könnten. Eine dieser (vom Grünbuch nicht
zugelassenen) Alternativen ist der Emissionshandel auf zwei Ebenen, die allerdings
auf gemeinschaftlicher Ebene koordiniert würden: Auf der ersten Ebene würde sich
der Emissionshandel zwischen Unternehmen (oder anderen Stellen und Verbrauchern)
aus den einzelnen Mitgliedstaaten abspielen; auf der zweiten Ebene würde er zwischen
den Mitgliedstaaten erfolgen. Diese Option hätte den Vorzug, dass die Mitgliedstaaten
stärker in die Pflicht genommen würden und dass darüber hinaus die Teilnahme der
Beitrittsländer am System für den Emissionshandel erleichtert würde.
Es ist schon etwas verwunderlich, dass im Grünbuch der Emissionshandel auf
Unternehmen beschränkt wird, wohingegen sich im Protokoll von Kyoto kein
ausdrücklicher Hinweis auf die Beteiligung von „Einheiten“ (entities) findet (was
unter Umständen auf der COP 6 geändert wird).
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Fragen 3 und 4 so hätten formuliert
werden müssen, dass eine weniger restriktive Debatte möglich gewesen wäre.
f)
Die Kommission hat im Grünbuch das Thema der Erweiterung nur sehr am Rande
behandelt. Eine Überlegung und damit eine Frage an die Mitgliedstaaten, wie die
Beitrittsländer am Emissionshandel beteiligt werden können, hätte aber aufgenommen
werden müssen.
Zu den Politikoptionen im Zusammenhang mit der Erstzuteilung von Emissionsmengen
(Fragen 5 und 6):
Die Frage, nach welcher Methode die Emissionsmengen zugeteilt werden – Versteigerung,
unentgeltliche Zuteilung (Besitzstandsregelung) oder Varianten (z.B. Benchmarking) –,
wurde, wenn sie auch von der Kommission als eine der Kernfragen bezeichnet wird, nicht in
die Liste der Fragen des Grünbuchs ausdrücklich aufgenommen. So sind die Fragen 5 und 6
ein gutes Beispiel dafür, wie die Kommission die Antworten der Mitgliedstaaten beeinflusst.
Daher gelangen wir zu der Überzeugung, dass die Kommission hinsichtlich einer ganzen
Reihe von Fragen (wie z.B. bei der Methode der Zuteilung der Emissionsmengen) mehr daran
interessiert ist, die Zustimmung der Mitgliedstaaten zu etwas, das bereits vorab festgelegt ist,
zu erlangen, als die Mitgliedstaaten zu sensibilisieren.
Zu den Politikoptionen im Hinblick auf Synergieeffekte mit sonstigen Politiken und
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Maßnahmen (Fragen 7 und 8):
Der Wille zur Nutzung von Synergien zwischen politischen Konzepten und Maßnahmen und
dem Emissionshandel hätte zu einer gemeinsamen Festlegung und Auswahl der Instrumente
zur Erreichung der im Rahmen des Protokolls von Kyoto festgelegten Ziele führen müssen.
Leider ermöglichen der gewählte Ansatz und die Unausgewogenheit zwischen den beiden
Dokumenten der Kommission (KOM(2000) 87 und KOM(2000) 88) diese Synergie nicht.
Frage 7 zur Notwendigkeit der Ausgewogenheit zwischen den in den Emissionshandel
einbezogenen Bereichen und den auf die anderen Branchen gerichteten Politiken und
Maßnahmen ist unerheblich, ja geradezu überflüssig, da sowohl im Protokoll von Kyoto als
auch in anderen nachfolgenden Beschlüssen dieses Erfordernis vorgesehen ist.
Frage 8 müsste der Kern des Dokuments KOM(2000) 88 (Mitteilung der Kommission über
politische Konzepte und Maßnahmen) sein. Leider wird das, was die Kommission in dieser
Mitteilung nicht dargelegt hat, den Mitgliedstaaten hier als Frage gestellt.
Zu den Politikoptionen für Einhaltung und Durchsetzung (Fragen 9 und 10):
Diese Frage ist von grundsätzlicher Bedeutung. Ohne eine strenge Kontrolle der Einhaltung
der von den Mitgliedstaaten und somit den Wirtschaftsakteuren festgelegten Zielen und ohne
Einführung eines Abschreckungssystems mit empfindlichen Strafen und rascher
Vollstreckung kann das System für den Emissionshandel nicht den gewünschten Erfolg
haben. Das derzeitige System von Sanktionen gegen Mitgliedstaaten und Unternehmen ist in
der Tat zu langwierig. Dieses System erscheint deshalb für die Gewährleistung eines fairen
Wettbewerbs zwischen den in das System für den Emissionshandel einbezogenen
Unternehmen als ungeeignet.
Schließlich müsste in Frage 9 nicht gefragt werden, ob „die z.Z. verfügbaren Instrumente …
ausreichend“ sind, sondern „welche(s) Instrument(e) … zur strengen Einhaltung der
festgelegten Vorgaben entwickelt werden“ sollte(n). Es ist überhaupt unverständlich, dass
nicht Überlegungen zu neuen Instrumenten in das Grünbuch aufgenommen wurden, die die
Einhaltung und Durchsetzung des Systems für den Emissionshandel sicherstellen können.
Was die Einhaltung durch Unternehmen betrifft, scheint die Kommission bei ihrem Ansatz
unberücksichtigt gelassen zu haben, dass einige Mitgliedstaaten über kein einziges
Unternehmen im EMAS verfügen. Auch in Frage 10 beschränkt sich die Kommission darauf,
die Mitgliedstaaten über die beste Form der Koordination der bestehenden Kontroll- und
Durchsetzungsinstrumente zu befragen, und vermeidet die Erörterung neuer Instrumente.
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