gutachten über den preis

Beirat
rür
Wirtsmafts- und Sozialfragen
GUTACHTEN ÜBER DEN
PREIS· UND I{OSTENAUFTRIEB
WIEN 1972
BEIRAT FüR WIRTSCHAFTS- UND SOZIALFRAGEN
Mitglieder:
Manfred Drennig
Christi an Fes t a
Karl H e d r ich
Rudolf Kar a 11
Alfred Klos e
Kunata Kot t u 1ins k y
Thomas L ach 5
Franz S t u m m e r
Maria S z e s c i
Klaus W e j W 0 d a
Sepp Wille
Otto Zöllner
Geschäftsführer:
Wemer B i r n bau m e r
Hans Reithofer
H.rau.g.b.r,
Elgentß ...er, Verleger und Dru.k: earl Uob.rr ....t.r Druek und Verla •. 1005 WI.n 9,
AIBer Straß. 114, I... Auftraf.
d•• Beirat..
(ßr Wlrt.cbaftound SoziaUragen. Fßr den Inhalt
verantwortlich:
Dkfw. Wemer
Blmbau .... r und Dr. Han. R.llbof.r,
beld.
1005 WI.n 9,
Alter Straße !4
VORWORT
Zum Unterschied von früheren Gutachten des Beirates für Wirtschafts- und Sozialfragen zu den Problemen des Preisauftriebs liegt
der Schwerpunkt dieser Studie nicht so sehr auf der Analyse der Inflationsursachen, sondern mehr auf der Analyse der Stabilisierungspolitik und den daraus abgeleiteten Vorschlägen zur Verbesserung des
preis- und kostenpolitischen Instrumentariums. Diese stabilitätspolitische Aufgabenstellung ging von vornherein über eine rein wissenschaftliche Arbeit hinaus und verlangte von allen im Beirat vertretenen Organisationen
ein hohes Maß an Kompromißbereitschaft.
Daß
es dennoch an einigen wenigen Stellen zu Minderheitsvorschlägen
kam, tut meines Erachtens dem Wert der Studie keinen Abbruch.
Für die äußerst intensive Arbeit im Beirat selbst, ohne die diese
Studie, zumindest in dieser relativ kurzen Zeit, nicht zustande gekommen wäre, möchte ich hier allen Beiratsmitgliedern meinen Dank
aussprechen. Mein besonderer Dank gilt aber den Autoren der Entwürfe für die analytischen Teilstudien.
Alfred Klo s e
Vorsitzender
des Beirates für
Wirtschafts- und Sozialfragen
I NHA
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Seite
VORWORT
3
I. EINLEI'flJNG
5
H. DIE PREIS- UND KOSTENENTWICKLUNG
öSTERREICH
IN
IH. DIE PREIS- UND KOSTENENTWICKLUNG
AUSLAND
IM
IV. URSACHEN
9
DES PREIS- UND KOSTENAUFTRIEBS
Außenwirtschaftliche Ursachen .. "
Binnenwimchaftliche Ursachen
Nachfrageseitige Faktoren
Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum
21
21
31
31
und Wirtschafts-
d~;
ß~~:achf;~g~ ~ Te'iib~r~i~he~'
Wi~~h~ft' :: :: : :::
übernachfra~e der öffentlichen Hand . . . . . . . . . . . . . . ..
Angebotsseit.ge Faktoren
Lohnpolitik der Gewerkschaften und Effektivverdienste
Arbeitsmarktlage
Entwicklung der Einkommen
'
'"
Wettbewerbsverhältnisse
Indirekte Steuern
Metaökonomische Ursachen
Indexvereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
V. VERBESSERUNGEN
TURPOLITISCHEN
17
DES PREIS- UND KONjUNKINSTRUMENTARIUMS
Ausländische Entwicklungen und Erfahrungen
Möglichkeiten und Grenzen des konjunktur- und preispolitischen Instrumentariums
. . . . . . ..
Vorschläge zur Verbesserung des konjunktur- und preispolitischen Instrumentariums
. . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Finanzpolitik
Budgetpolitik
Politik der öffentlichen Auftragsvergabe
Steuerpolitik
Währungs-, Geld- und Kreditpolitik
Arbeitsmarktpolitik
Preis-, Lohn- und Wettbewerbspolitik.
. . . . . . . . . . . . . ..
Außenhandelspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Inforrnationspolitik
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I. Einleitung
Die Verstärkung des Kosten- und Preis auftriebes, die in Osterreich ebenso wie in der Mehrzahl der Industrieländer in den letzten
zwei Jahren festzustellen ist, war Veranlassung, den Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen mit einer Untersuchung über die Ursachen
dieses Prozesses zu betrauen. Es ist für die weitere, ruhige Entwicklung der österreichischen Wirtschaft von großer Bedeutung, die inflationistischen Tendenzen so gut wie möglich unter Kontrolle zu bringen.
Der Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen hat im Jahre 1968
eine umfangreiche Studie zum Preis- und Kostenauftrieb veröffentlicht, welche die Preisauftriebskräfte
in der Periode 1954-1965
untersuchte. Der Schwerpunkt der Analyse lag damals auf der Untersuchung der Zusammenhänge zwischen Wirtsehaftswachstum und
Geldentwertung, Nachfrageentwicklung und Preisniveau, Kostenentwicklung und Teuerung sowie auf dem Einfluß der Strukturverschiebungen auf das Preisniveau.
Die inflationstheoretische und wirtschaftspolitische Diskussion
hat sich inzwischen stark unter dem Eindruck der permanenten Weltwährungskrise und der weltweiten Beschleunigung des Preisauftriebs
intensiver den monetären Inflationsursachen (Friedman), den außenwirtschaftlichen übertragungsmechanismen, der Frage der Prosperität und Inflationsbeschleunigung und den Möglichkeiten einkommenspolitischer Maßnahmen zugewandt.
Diese Fragen haben für Osterreich auf Grund der in den letzten
Jahren eingetretenen Entwicklungen besondere Aktualität erlangt
und sind daher in der vorliegenden Studie stärker betont und intensiver behandelt.
Der Kosten- und Preisauftrieb rührt letztlich von der überbeanspruchung der vorhandenen und potentiellen Ressourcen der Volkswirtschaft her. übersteigerte Einkommenswünsche aller Bevölkerungsgruppen haben in Konkurrenz mit wachsenden Aufgaben der
öffentlichen Hand dazu gefiihrt, daß ein Teil aller Aufwendungen
aus inflationistischen Quellen finanziert wird.
Eines der Hauptergebnisse der Studie des Jahres 1968 war, daß
in den fünfziger Jahren vorwiegend nachfrageseitige Auftriebskräfte
(Nachfragesog) für den Preisauftrieb bestimmend waren, während
der damaligen Studie zufolge in den sechziger Jahren die steigenden
Kosten (Kostendruck) in einem hohen Maße dle schleichende Inflation erklären.
Den Grund für den übergang vom Nachfragesog zum Kostendruck sah der Beirat damals in der starken Verknappung des Faktors
Arbeit durch das Erreichen der Vollbeschäftigungsgrenze im Jahre
5
1961 und die gleichzeitig schwächer werdende Nachfragesteigerung,
die als langfristige Tendenz gedeutet wurde. Der äußerst knapp gewordene Faktor Arbeit muß demnach immer höher entlohnt werden
und "drückt" die Preise nach oben, während die Entwicklung der
Endnachfrage eine Kostenüberwälzung zwar mehr oder weniger zuläßt, aber als primärer Preisüberhöhungsfaktor in den Hintergrund
tritt. Für die Beschleunigung des Preisauftriebs in letzter Zeit kann
diese These nicht mehr als Erklärung herangezogen werden.
Im letzten Konjunkturaufschwung trat der Einfluß der Endnachfrage als Teuerungsfaktor wieder deutlich in den Vordergrund, allerdings, und das war in diesem Ausmaß neu, in engem Zusammenhang
mit starken Kosten- und Preisauftriebskräften vom Ausland her. Die
inländischen Lohnsttickkosten hingegen sind in den Jahren 1968/69
infolge der hohen Produktivitätszuwächse etwas gesunken, begannen
aber 1970 wieder zu steigen und stiegen 1971 weiter an. Der Beirat
für Wirtschafts- und Sozial fragen führte im Jänner 1971 dazu aus""):
"Die lebhafte und ziemlich einheitliche Industriekonjunktur
in
den westeuropäischen Ländern führte zu einer Hausse auf den internationalen Rohwarenmärkten, wie sie seit dem Korea-Boom nicht
mehr beobachtet werden konnte. Gleichzeitig (und zum Teil infolge
der Aufwertung der DM) zogen die Preise im Außenhandel merklich
an, die in den sechziger Jahren weitgehend stabil geblieben waren ... "
"Die Preise der meisten industriell-gewerblichen Waren reagierten nur wenig auf die Hausse für Rohstoffe und Grundstoffe, hauptsächlich, weil den Verteuerungen zwei Jahre lang sinkende Arbeitskosten je Produktionseinheit gegenüberstanden."
In der Folge bewirkte aber der kräftige und anhaltende Konjunkturaufschwung eine empfindliche Verknappun~ der Produktionskapazitäten, starke Anspannungen auf dem Arbeitsmarkt und Steigerungen der Arbeitskosten. Vor allem bei Investitionsgütern führte
die international extreme Marktlage bei einzelnen Produkten zu bedeutenden Preissteigerungen. Auch in anderen Bereichen traten infolge der übernachfrage Preissteigerungen auf.
Erst mit den erfahrungsgemäß mit einer gewissen Verzögerung
auf die Konjunkturbewegung einsetzenden Reaktionen der Löhne
und dem Abflachen der Wachstumsraten wurde das Inflationsproblem akut. Trotzdem gelang es auch 1970 und 1971, die Preissteigerungen in österreich unter der durchschnittlichen Teuerungsrate der
OECD-Länder zu halten. Da nachfragebeschränkende Maßnahmen
im Konjunkturaufschwung kaum gesetzt wurden, ist dies hauptsächlich auf die Lohn-Preis-Politik der Sozialpartner und auf eme gewisse Zurückhaltung in der Tarifpolitik zurtickzuflihren. Diese Art
der Stabilisierungspolitik wurde allerdings mit einem gewissen Preisund KostenrUckstau, insbesondere bei öffentlichen Tarifen, erkauft.
*) Beirat für Wimchafuund Sozialfragen: Bericht über die Konjunkturund Preisentwicklung, J!i.nner 1971, unveröffentlichtes Manuskript.
6
Der Beirat schrieb in seinem Jänner-Gutachten>!-) bereits dazu: ..Im
kräftigen Konjunkturaufschwung
der letzten Jahre entstanden verschiedentlich stärkere Disproportionalitäten
im Preis- und Kostengefüge, die zu Korrekturen nach oben drängen. Einige Tarife öffentlicher Körperschaften und gewisse Agrarpreise sind Beispiele dafür."
Diese Problematik besteht weiterhin; ihre Bewältigung erfordert
größte Anstrengungen der Wirtschaftspolitik.
Die Schwierigkeiten der Stabilisierungspolitik haben sich allerdings dadurch verstärkt, daß sich heute nicnt mehr so eindeutig fest~
stellen läßt, welche Berufsgruppen durch die inflationäre Entwicklung
benachteiligt werden. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, daß
die verschiedenen wirtschaftlichen Schichten gelernt haben, sich selbst
vor den Nachteilen steigender Preise abzuschirmen.
Traditionell galten Arbeitnehmer, Bezieher fixer Einkommen
(Pensionisten und Rentiers) sowie Sparer als Hauptbetroffene des
Preisauftriebes. Zumindest in den Ländern mit starken Gewerkschaften sind die Arbeitnehmer heute in der Lage, durch periodische Lohnerhöhungen nicht nur einen Ausgleich für die Realeinkommensverluste durch den Preisauftrieb zu erzielen, sondern darüber hinaus ein
wachsendes Realeinkommen sicherzustellen.
Dabei ist es, auf mittlere Frist gesehen, ziemlich gleichgültig, ob
die Löhne den Preisen oder die Preise den Löhnen jeweils vorauseilen;
wenn diese Frage auch in einer konkreten Lohnauseinandersetzung
von Bedeutung ist.
Den Pensionisten ist es in den meisten Industriestaaten gelungen,
eine mehr oder weniger automatische Anpassung ihrer Pensionen
entweder an das Preisniveau oder in manchen Fällen sogar an das
Einkommensniveau zu erreichen. In dem Maße, wie ihnen dies gelingt, sind sie gegen die Folgen des Preisauftriebes doch weitgehend
ab~esichert; dort, wo dies heute noch nicht der Fall ist - wie zum
Beispiel in den anglosächsischen Ländern -, zeigen sich auch bei
einem Preisauftrieb besonders starke soziale Spannungen. Die Bevälkerungsgruppe der sogenannten Rentiers ist zumindest in einem
Land wie österreich, dessen Währung im Laufe dieses Jahrhunderts
mehrmals weitgehend zerstört wurde, fast ausgestorben.
Die Situation der Sparer ist etwas diffiziler zu beurteilen. Während in vielen anderen Ländern die Zinsentwicklung mit der sekulären Inflation Schritt !$ehalten hat, ist dies in österreich zumindest in
den letzten Jahren mcht der Fall gewesen. Allerdings muß bedacht
werden, daß für die wahrscheinlich dominierende Gruppe der kurzfristigen Zwecksparer die Verzinsung ihrer Ersparlllsse eine sehr
untergeordnete Rolle als Sparmotiv spielt. Diejenigen Sparer aber,
die bereit sind, ihr Geld längerfristig zu sparen und bei denen Ertragserwägungen doch eine größere Rolle spielen, haben zahlreiche Möglichkeiten, ihr Geld - zum Teil sogar steuerbegünstigt - zu durchaus über den Entwertungsraten liegenden Zinssätzen anzulegen.
") Bericht Uber die Konjunktur- und Preisentwicklung, a. a. O.
7
Schwierig ist die Situation für die Landwirtschaft, die zufolge des
herrschenden Systems administrativer Preise mit ihren Produktenpreisen der allgemeinen Preisentwicklung nachhinkt.
In dem Maße aber, in dem sich die betroffenen Bevölkerungsgruppen vor den nachteiligen Folgen des Preisauftriebes zu schützen
verstehen, verringert sich auch ihr Interesse an der Erhaltung der
Geldwertstabilität. Das soll nun nicht heißen, daß die Preissteigerungen nicht auf einen gewissen Widerstand in der Bevölkerung stoßen.
Die Frage des Preis auf triebes ist aber nicht mehr so entscheidend, wie
sie es vielleicht in früheren Zeiten für den einzelnen war. Demgemäß
wird dieser Preisauftrieb zwar als nachteilig empfunden, die Erhaltung der Geldwertstabilität wird aber nicht zur Dberlebensfra~e für
demokratische Regierungen. Es stellt sich sogar heraus, daß dte Bevölkerung bereit ist, sich an immer höhere Preissteigerungsraten zu
gewöhnen. Die meisten Wirtschaftspolitiker sind sich aber darüber im
klaren, daß daraus große Gefahren entstehen können.
8
ll. Die Preis .. und Kostenentwicklung in Österreich
Wie in den meisten Industriestaaten hat sich der Preisauftrieb in
österreich Anfang der sechziger Jahre verstärkt, Hauptursachen
dieser Entwicklung waren der Eintritt der VollbeschäftIgung und
damit verbunden ein rascherer Anstieg der Löhne bei gleichzeitiger
Abschwächung des Wirtschaftswachstums sowie die Anhebung der
amtlich kontrollierten Preise, die in den fünfziger Jahren nur wenig
erhöht worden waren, Im Gegensatz zum Ausland hat der Preisauftrieb im Durchschnitt der zweiten Hälfte der sechziger Jahre
jedoch nicht weiter zugenommen, Erst Ende 1969 haben vorerst
außenwirtschaftliche Einflüsse (DM-Aufwertung, Weltmarktpreise),
in der Folge aber auch die zunehmende konjunkturelle Anspannung
zu einem rascheren Anstieg der Preise geführt, Die Inflationsrate blieb
aber bisher unter dem internationalen Durchschnitt, Bei der Beurteilung dieses Umstandes sind die geringen Schwankungsbreiten sowohl
der Wachstumsraten als auch der Inflationsraten in Osterreich zu
berücksichtigen.
Im folgenden wird die Preis- und Kostenentwicklung im abgelaufenen Jahrzehnt dargestellt, Um zyklische Schwankungen auszuschalten und die län~erfristigen Tendenzen verfolgen zu können, wird
der Beobachtungszeitraum in zwei Abschnitte geteilt, die durch die
letzten Konjunkturhöhepunkte (1960, 1965, 1970) begrenzt werden,
Gemessen am Preisindex: des Brutto-Nationalproduktes
erhöhte sich
das Preisniveau von 1960 bis 1970 pro Jahr durchschnittlich um
3 '7010, Der Preisauftrieb beschleunigte sich in der ersten Hälfte der
sechziger Jahre auf 4'1% pro Jahr, war dann aber in der zweiten
Hälfte des abgelaufenen Jahrzehnts mit 3'3% pro Jahr kaum stärker
als in den fünfziger Jahren (1955-1960
3'1010), Eine ähnliche Bewegung zeigte der Verbraucherpreisindex: Er erhöhte sich von 1960
bis 1965 um 3'9010 und von 1965 bis 1970 um 3'3010 pro Jahr, Sein
Verlauf wurde allerdin9s stark von ex:opencn Faktoren beeinflußt:
Schaltet man die landwIrtschaftlichen Saisonwaren aus, deren Preise
1965 besonders kräftig angezogen hatten, verringert sich die Teuerungsrate in der ersten Hälfte der sechziger Jahre auf 3'6010 (ohne
preisgeregelte Waren sogar auf 3'4010) und blieb in der Folge unverändert (1965-1970
gleichfalls 3'6010),
Der Zusammenhang zwischen Preisentwicklung und Konjunkturverlauf ist statistisch nicht leicht zu erfassen, da die Preise der Konjunktur mit einiger Verzögerung folgen und kurzfristi~ vielfach
Sondereinflüsse dominieren, Vor allem die Verbraucherpreise werden
stark durch Schwankungen in der Versorgung mit landwirtschaftlichen Saison waren und durch die Hinaufsetzung amtlich gere~elter
Preise beeintlußt. Schaltet man diese Faktoren aus, wird auch bel den
Verbraucherpreisen ein deutliches Konjunktunnuster
sichtbar, Mit
9
Ausnahme der Teuerungswelle 1963/64 hinken die Preise der Konjunkturentwicklung im Aufschwung mit einem größeren Abstand
nach als im Abschwung, Der Preislag variiert nicht nur im Zeitverlauf, sondern ist auch je nach Verarbeitungs- und Verteilungsstufe
sehr verschieden: Die Rohwarenpreise entwickelten sich parallel mit
dem Wirtschaftswachstum, mit größerem Abstand folgen die Investitionsgüterpreise, schließlich folgen die Konsumgüterpreise zuerst auf
der Großhandels- und dann auf der Einzelhandelsstufe. Die Konjunkturabhängigkeit des Preisindex des Brutto-Nationalproduktes
ist
aU!igeprägter als jene des Verbraucherpreisindex, da die Investitionsgüternachfrage viel stärker schwankt als die Nachfrage nach Konsumgütern,
Die Gliederung des Verbraucherpreisindex nach Verbrauchsgruppen (übersicht 2) läßt erkennen, daß sich Teilindizes mit einem hohen
Dienstleistungsanteil (Wohnung-, Körper- und Gesundheitspflege,
Verkehr, Bildung, Unterricht und Erholung, Reinigung) überdurchschnittlich und (in der Mehrzahl) in zunehmendem Maße erhöht
haben. Die Nahrungsmittelpreise stiegen im selben Tempo wie das
allgemeine Preisniveau; in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre hat
der Auftrieb, hauptsächlich durch die Beruhigung der Saisonwarenpreise, nachgelassen. Die Verbrauchsgruppen mit überwiegend industriellen und gewerblichen Erzeugnissen (Bekleidung, Hausrat) weisen
unterdurchschnittliche und tendenziell abnehmende Preissteigerungsraten auf.
Mit Abstand am meisten erhöhte sich im Durchschnitt der sechziger Jahre der Teilindex für Wohnung (6"0% pro Jahr), gefolgt VOn
den Teilindizes für Reinigung (47%) und für Verkehr (4'5%). Leicht
überdurchschnittlich stieg der Aufwand für Körper- und Gesundheitspflege (3'9%) und für Bildung, Unterricht und Erholung (37% pro
Jahr). Die Preise für Nahrun,?smittel und Getränke erhöhten sich
ebenso wie der Verbraucherprelsinde:x: insgesamt von 1960 bis 1970
pro Jahr durchschnittlich um 3'6%, Der Aufwand für Beleuchtung
und Beheizung stieg jährlich um 2'6%. Am geringsten war die Verteuerung VOn Hausrat und Bekleidung (2'3% und 2'0010, Durchschnitt 1960-1970).
Zielfilhrender fUr die Preisanalyse als die traditionelle Einteilung
nach Verbrauchsgruppen ist eine Gliederung des Verbraucherpreisindex nach Preisbildung und Güterart (übersicht 3), Diese unterscheidet zwei konjunkturunabhängige Preisgruppen (die Preise landwirtschaftlicher Saisonwaren und die amtlich geregelten Preise) sowie
die nichtamtlich geregelten, saisonunabhängi~en Preise, deren Warenund Dienstleistungsgruppen mehr oder wem ger konjunkturabhängig
sind,
Die Preise der landwirtschaftlichen Saisonwaren haben bis 1966
im Verbraucherpreisindex kurzfristig, aber auch noch in den Jahresdurchschnitten, stark durchgeschlagen. Seit der Indexrevision, die die
Repräsentation verbesserte und das Gewicht der Saisonwaren entsprechend der geänderten Konsumstruktur
reduzierte, sind die
10
Schwankungen dieser Preis gruppe viel geringer geworden und beeinflussen den Preisindex zwar von Monat zu Monat, gleichen sich
aber innerhalb des Jahres weitgehend aus. Der langfristige Trend der
Saisonwarenpreise hat sich in den letzten Jahren geändert: Nachdem
sie von 1960 bis 1965 im Jahresdurchschnitt um 6"9% gestiegen
waren, gingen sie in der Folge stark zurUck und erreichten 1970 erst
ungefähr wieder das Niveau des Jahres 1965. Dieser Trendbruch ist
nicht nur auf den extrem hohen Wert des Jahres 1965 (eines Katastrophenjahres mit besonders schlechter Ernte) zurückzuführen; auch
wenn man den Trend mittels Regressionen berechnet, ergibt sich eine
Abschwächung des Preisauftriebes von 6% in der ersten Hälfte der
sechziger Jahre auf 2% in der zweiten.
In der Periode 1960-1965 nahm die inländische Produktion an
Gemüse nur sehr mäßig zu, während diejenil?e von übst durch verschiedene Mißernten sehr stark zurückging. Dle Folge davon war eine
Zunahme von Importen und gleichzeitig ein Anstieg des Preisniveaus
für diese Produkte. Seit 1966 konnte jedoch die Produktion vor allem
bei übst bedeutend gesteigert werden, was zur Folge hatte, daß die
teuren Importe zurückgingen und das Preisniveau für Obst und Gemüse eine Verminderung erfuhr.
Die amtlich geregelten Preise, die in den fünfziger Jahren hinter
dem allgemeinen Preisniveau zurückgeblieben waren, sind im abgelaufenen Jahrzehnt überdurchschnittlich erhöht worden (1969-1970
4'1% pro Jahr). Dieser Nachholprozeß war einer der Hauptgründe
für den beschleunil?ten Auftrieb des Verbraucherpreisindex. Er war
zum Teil unvermeldlich, seine Sekundärwirkungen auf die übrigen
Preise hätten jedoch in engeren Grenzen gehalten werden können. In
den Jahren 1961-1967 wurden die amtlichen Preise in Abständen
von etwa zwei Jahren schubweise und zum Teil an Konjunkturhöhepunkten und Saisonspitzen hinaufgesetzt. In der Folge hat die amtliche Preispolitik versucht, Preisregulierungen mehr zu streuen und
wenn möglich bis zu einer Abkühlung der Konjunktur hinauszuschieben, um indirekte Preiseffekte zu vermeiden. Dadurch sank die durchschnittliche Steigerungsrate der amtlich geregelten Preise von 47%
in den Jahren 1960-1967 auf 2"6% pro Jahr im Zeitraum 1967 bis
1970. Da es sich bei den amtlich geregelten Preisen überwiegend um
Nahrungsmittelpreise
mit einem durchschnittlichen
und Dienstleistungspreise mit einem überdurchschnittlichen Preistrend handelt,
kann der Rückstau jedoch nicht allzu lange dauern, soll sich nicht die
aus dem Rückstau der fünfziger Jahre resultierende Entwicklung der
ersten Hälfte der sechziger Jahre wiederholen.
Die größte Gruppe unter den preis geregelten Waren stellen
weiterhin die Grundnahrungsmittel
dar; ihr Anteil am privaten
Konsum ist rückläufig, doch geht ihre Bedeutung für den Konsumenten über ihr Gewicht hinaus. Die amtlich geregelten Grundnahrungsmittelpreise wurden in den sechziger Jahren durchschnittlich um
4'4(1/0 erhöht, fast einen Prozentpunkt mehr als die Nahrun~smittelpreise insgesamt. Sie werden in der Regel Zug um Zug mlt Lohn11
erhöhungen in der Nahrungsmittelerzeugung hinaufgesetzt. Erhöhungen der landwirtschaftlichen Preise wurden in den letzten Jahren
nicht mehr durch Stützungen aufgefangen, sondern auf die Verbraucherpreise überwälzt (1967 wurden die Stützungen zum Teil
abgebaut). In letzter Zeit wurden einige Waren von der amtlichen
Preisregulierung ausgenommen, da der preisdämpfende Effekt zuneh~
mend problematisch wurde: das gilt für einen Teil der Backwaren
und für feste Brennstoffe, Mineralische Brennstoffe verteuerten sich
langfristig unterdurchschnittlich; 1970 stiegen sie infolge der angespannten Versorgungslage jedoch um 11%, Die Preise der iibrigen
amtlich geregelten Waren (Benzin, Tabakwaren) werden nur in
großen Abständen hinaufgesetzt,
Der Trend der Tarife hat sich in den sechziger Jahren dem der
nicht amtlich geregelten Dienstleistungspreise angenähert: Sie wurden
von 1960 bis 1965 um 3'8% und von 1965 bis 1970 um 5'3% pro
Jahr erhöht. Nach der letzten starken Steigerung im Jahr 1967 (Bahnund Posttarife, Rundfunkgebühren, Haftpflichtversicherung) wurden
sie nur noch vereinzelt hinaufgesetzt. Da es sich bei den Tarifen um
Preise von Dienstleistungen handelt, bei denen Produktivitätssteige~
rungen im allgemeinen nur begrenzt möglich sind, war eine Anpassung einiger Tarife an das allgemeine Preisniveau unumgänglich,
Die nichtpreisgeregelten Waren verteuerten sich in den sechziger
Jahren leicht unterdurchschnittlich (3'5% pro Jahr), Mit Abstand
die stärkste Erhöhung zeigten die Preise für Dienstleistungen und die
Mieten. Die Dienstleistungspreise stiegen in der ersten Hälfte der
sechziger Jahre durchschnittlich um 6'2% und in der zweiten um
6'5%, Der Anstieg der Preissteigerungsrate ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß einige sich besonders stark verteuernde Dienstleistungen (Arzt- und Spitalskosten) erst im neuen Index berücksichtigt wurden. In jüngster Zeit hat sich jedoch der Auftrieb der
Dienstleistungspreise im allgemeinen beschleunigt; diese Entwicklung
wirft die Frage auf, ob nicht die These von der geringeren Konjunkturreagibilität der Dienstleistungspreise nur auf mangelhafte statistische Unterlagen zurückgeht.
Der Auftrieb der Mieten (1960-1965 4'2%, 1965-1970 7'0%
pro Jahr)- wurde durch den alten Verbraucherpreisindex vor 1966
unterschätzt; in den letzten Jahren hingegen dürfte er, gemessen an
den Ergebnissen des Mikrozensus, durch den Index überschätzt worden
sein: zwar steht die rasche Erhöhung der Betriebskosten und der
Mieten von Neubauwohnun~en außer Zweifel, doch kann der Preisindex nicht die mögliche Mmderung von Ablösen bei der (nunmehr
zu einem freien Mietzins möglichen) Neuvermietung von Altwohnungen berücksichtigen. Langfristig dürfte der Preistrend der Mieten
ebenso wie jener der Dienstleistungspreise über dem Gesamtdurchschnitt liegen. Die einzelnen Bevölkerungsgruppen werden allerdings
durch die Mietenerhöhungen sehr unterschiedlich betroffen. Langfristig geht der Trend dahin, die Wohnungskosten als Anteil am Einkommen an das europäische Niveau heranzuführen, wovon besonders
12
jene Personen betroffen sind, die sich eine neue Wohnung (neu) anschaffen,
Die größte Konjunkturreagibilität zeigen die Preise für industrielle
und gewerbliche Erzeugnisse, ihre Schwankungen halten sich jedoch
in Grenzen: In den sechziger Jahren lagen die jährlichen Steigerungsraten durchwegs zwischen 1'So//) und 3%, Im Durchschnitt verteuerten
sich industrielle und gewerbliche Erzeugnisse um 2'2% mit leicht
fallender Tendenz der Preissteigerungsrate (1960-1965 2'3%, 1965
bis 1970 2'0%). Besonders ausgeprägt war die Trendabflachung der
Hausratspreise (von 2'90//) auf l'S%), bei den Preisen für Bekleidung
hielt sie sich im Rahmen der durchschnittlichen Entwicklung. Entgegen der internationalen Erfahrung verteuern sich in österreich
dauerhafte Konsumgüter überdurchschnittlich (1960-1965 2'5%,
1965-1970 2"1%). Im Ausland steigen die Preise dauerhafter Konsumgüter deutlich unterdurchschnittlich und wesentlich weniger als
diejenigen kurzlebiger Konsumgüter. An dieser Tendenz hat auch die
Indexrevision, die gerade in dieser Gruppe die Repräsentation stark
verbesserte, wenig geändert, Schaltet man den Effekt der PkwSondersteuer aus, sinkt allerdings der Preistrend der dauerhaften
Konsumgüter in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre geringfügig
unter jenen der übrigen industriellen und gewerblichen Erzeugnisse,
Der gedämpfte Preisverlauf der Industriewaren ist zum Teil den
Nettopreisverordnungen zu danken, die vor allem bei Elektrowaren
merkliche Auswirkungen zeigten, Entscheidend dürften aber der
geringere Anstieg der Stücklohnkosten und der relativ hohe Wettbewerbsdruck (infolge hoher Importe und Strukturverbesserungen im
Handel) gewesen sein.
Die nichtpreisgeregelten, saisonunabhängigen Nahrungsmittel können als Gruppe erst seit 1966 erfaßt werden: Von 1966 bis 1970
verteuerten sie sich etwas weniger als die Nahrungsmittel und
Getränke insgesamt (3'0% pro Jahr). Einen besonderen Preisverlauf unter den Nahrungsmittelpreisen weisen die Fleischpreise auf:
Sie steigen nach Perioden relativer Stabilität durch Angebotsschwankungen sprunghaft an (wie in den Jahren 1964-1966 und 1970),
Im Durchschnitt der sechziger Jahre verteuerten sich Fleischwaren
um 4"4% pro Jahr. Der Preisverlauf der übrigen Nahrungsmittelpreise gleicht jenem der Preise für industrielle und gewerbliche Erzeugnisse; wie diese werden sie vor allem durch die Entwicklung der
Arbeitskosten und der Weltmarktpreise beeinflußt,
Eine langfristige Analyse des Verlaufes der Großhandelspreise ist
nicht möglich, da der neue repräsentativere Großhandelspreisindex,
der neben Agrarprodukten und Rohstoffen auch Fertigwaren umfaßt,
erst seit 1964 zur Verfügung steht. Im langjährigen Durchschnitt
dürfte die Zuwachsrate des Großhandelspreisindex unter jener des
Verbraucherpreisindex liegen, da dieser keine Dienstleistungen und
Mieten, deren Preise überdurchschnittlich steigen, enthält, andererseits aber neben Konsumgütern auch Investitionsgüter sowie Rohund Halbwaren umfaßt, die langfristig eher eine unterdurchschnitt13
liche Preistendenz haben. Kurzfristig wird der Großhandelspreisindex
ebenso wie der Verbraucherpreisindex stark von exogenen Faktoren
beeinflußt, er weist aber auf Grund seiner Zusammensetzung eine
größere Konjunkturreagibilität
auf. Nach dem Konjunkturtiefflunkt
im Jahr 1968 sank die Steigerungsrate der Großhandelspreise au 1°(0,
im Jahr 1970 erreichte sie fast 5% und liegt im Jahresdurchschnitt
1971 über der Jahresteuerungsrate des Verbraucherpreisindex. Eine
Untersuchung des Wirtschaftsforschungsinstitutes
hat ergeben, daß
die Preisüberwälzung von der Großhandels- zur Verbraucherstufe
bei Nahrungsmitteln nahezu simultan erfolgt, bei industriellen und
gewerblichen Erzeugnissen bis zu einem halben Jahr dauert und bei
Roh- und Halbwaren noch längere Zeit beansprucht. Diese Zusammenhänge erleichtern die kurzfristige Preisprognose.
Eine Aufgliederung des Preisindex des Brutto-Nationalproduktes
nach Wirtschaftsbereichen (die Preisindizes ergeben sich als Nebenprodukt der Volkseinkommensrechnung bei der Berechnung der Komponenten des Sozialproduktes zu laufenden und konstanten Preisen)
zeigt, daß sich die Abschwächung des Preisauftriebs in der zweiten
Hälfte der sechziger Jahre auf nahezu alle Wirtschaftsbereiche erstreckte (übersicht 4). Ausgenommen war nur der Teilindex für den
öffentlichen Dienst, dessen Aussagekraft aus methodischen Gründen
beschränkt ist und der im wesentlichen die Gehaltsentwicklung in
diesem Bereich widerspiegelt. Besonders ausgeprägt war nach den
überhitzungserscheinungen des Jahres 1965 der Rückgang des Preistrends für Bauleistungen, demgegenüber blieb die Tendenz der Industriepreise nahezu unverändert. Ein ähnliches Bild bietet die Verwendungsrechnung (übersicht 5). Der Preisindex des privaten Konsums zeigt ebenso wie der Verbraucherpreisindex
einschließlich
Saisonwaren einen Rückgang der Teuerungsrate in der zweiten Hälfte
der sechziger Jahre; langfristig steigt der Preisindex des privaten
Konsums (er unterscheidet sich vom Verbraucherpreisindex durch
variable Gewichtung und den weiteren Geltungsbereich) etwas
schwächer (1960-1970 3'4% pro Jahr) als der Verbraucherpreisindex. Für den Preisindex des öffentlichen Konsums ~elten dieselben
Einschränkungen wie für den oben genannten Teilmdex und den
des öffentlichen Dienstes. Die Brutto-Anlageinvestitionen
insgesamt
verteuerten sich in den sechziger Jahren nahezu gleich stark wie der
private Konsum (1960-1970 3'3(1(0pro Jahr). Der Rückgang ihrer
Teuerungsrate in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre ist auf den
gedämpften Anstieg der Baupreise zurückzuführen. (In jüngster Zeit
haben diese allerdings wieder stark angezogen.) Ausrüstungsinvestitionen hingegen verteuerten sich in der zweiten Hälfte des abgelaufenen Jahrzehnts etwas rascher als vorher. Der Deflator des verfügbaren Güter- und Leistungsvolumens stieg von 1960 bis 1965 etwas
schwächer, von 1965 bis 1970 hingegen etwas stärker als der Preisindex des Brutto-Nationalproduktes,
da sich der Auftrieb der Iml;'0rt- .
preise im Laufe des Jahrzehnts stark beschleunigte, während Jener
der Exportpreise nur geringfügig zunahm.
14
Die Abflachung des Preisauftriebes in der zweiten Hälfte der
sechziger Jahre erklärt sich zum Teil aus der Arbeitskostenentwicklung. In der ersten Hälfte des abgelaufenen Jahrzehnts hatte eine
Verstärkung des Lohnauftriebes bei gleichzeitiger Abschwächung des
Wirtschaftswachsturns zu einer kräftigen Zunahme der Lohnstückkosten geführt: Diese erhöhten sich in der Gesamtwirtschaft um 5'2%
pro Jahr, schneller als das gesamtwirtschaftliche Preisniveau (4'1°/0).
Der lange Lohnlag im letzten Konjunkturaufschwung und die tendenzielle Beschleunigung des Produktivitätswachstums haben den Arbeitskostenauftrieb gedämpft: In der Gesamtwirtschaft betrug er von
1965 bis 1970 durchschnittlich 3'4% pro Jahr. In der Industrie
schwächte sich der Anstieg der Lohnstückkosten von 3'6°/0 in der
ersten Hälfte auf 2'0% in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre ab.
Die Arbeitskosten je Erzeugungseinheit unterliegen ausgeprägten
konjunkturellen Schwankun~en: Nachdem die Lohnstückkosten in
der Industrie in der Spätkonjunkturphase 1961/62 kräfti9 angezogen
hatten, schwächte sich ihr Auftrieb in den folgenden zwet Jahren ab,
beschleunigte sich 1964 wieder stark und hielt bis 1967 an. Infolge
des mäßigen Lohnanstiegs und kräftiger Produktivitätsfortschritte
in den Jahren 1968 und 1969 nahmen die industriellen Arbeitskosten
nicht nur in den Zuwachsraten, sondern auch absolut ab und erreichten erst 1970 wieder das Niveau von 1967. (Wie sich die Arbeitskosten in der Industrie und in der Gesamtwirtschaft von Jahr zu
Jahr bis 1970 verändert haben, zeigt die übersicht 6.)
Ebenso wie der Lohnlag war der Preislag in diesem Konjunkturaufschwung besonders ausgeprägt. Erst etwa zwei Jahre nach dem
konjunkturellen Tiefpunkt beschleunigte sich der Anstieg des Preisniveaus: Zuerst durch außenwirtschaftliche Einflüsse sowie steigende
Nahrungsmittelpreise und erst relativ spät durch die zunehmende
konjunkturelle Anspannung im Inland. Im Jahre 1970 erfaßte die
Teuerung alle Preisgruppen. Nachdem die Preissteigerungsrate Ende
1970 nahezu 5% erreicht hatte, flaute der Auftrieb der Verbraucherpreise in der ersten Jahreshälfte 1971 wieder etwas ab. Das war im
wesentlichen auf staatliche Maßnahmen zurückzufiihren (Abschaffung der Pkw-Sondersteuer, preisdämpfende Maßnahmen, Aufschub
der ErhöhunI? von amtlichen Preisen), die Bemühungen der Paritätischen Komnnssion, aber auch eine relativ langsame Lohnkostenüberwälzung nach der Lohnrunde vom Jahresbeginn. Erst nachdem ein
Teil der lange hinausgeschobenen Korrekturen amtlicher Preise durchgeführt worden war, überschritt die Teuerungsrate des Verbraucherpreisindex die 5-Prozent-Grenze.
Da die kräftigen Erhöhungen von Konsumgüterpreisen im Großhandel erst schrittweise auf die Verbraucherpreise überwälzt werden
und an der Jahreswende weitere amtliche Preise hinaufgesetzt wurden, wird dte Preissteigerungsrate in den nächsten Monaten kaum
sinken. Angesichts dieses hohen Ausgangsniveaus würde die Preissteigerungsrate im Jahre 1972 selbst dann schon 2'5°/0 betragen,
wenn die Preise das ganze Jahr über stabil blieben. Wenn man
15
die bereits durchgeführten und die geplanten Erhöhungen amtlicher
Preise berücksichtigt und unterstellt, daß der konjunkturelle Preisauftrieb im Laufe des Jahres 1972 abnimmt (unterbrochen nur
durch LohnkostenüberwäIzungen), ergibt sich für 1972 eine durchschnittliche Steigerungsrate der Verbraucherpreise, die etwa jenen
des Jahres 1971 entspricht. Diese Rate könnte überschritten werden,
wenn die amtliche Preispolitik nicht Zurückhaltung übt. (Dies dürfte
angesichts des Rückstaues im Bereich der amtlich geregelten Preise
schwierig sein.)
16
ID. Die Preis- und Kostenentwieklung im Ausland
Der Preisauftrieb hat sich in den letzten Jahren weltweit beschleunigt: In den westlichen Industriestaaten war er Ende der sechzi~er Jahre doppelt so stark wie in der ersten Hälfte des Jahrzehnts.
DIese Entwicklung erklärt sich nicht nur aus der Konjunkturüberhitzung der letzten lahre, charakteristisch fUr sie war vielmehr eine
Tendenz zu hohen Teuerungsraten unabhängig von der jeweiligen
Nachfragesituation in den einzelnen Ländern. Die raschere Zunahme
der Preise ist zum Teil auf das Zusammentreffen von Sonderentwicklungen in großen Industriestaaten (überhitzung der amerikanischen
Wirtschaft Mitte der sechziger Jahre, Streiks und nachfolgende Lohnexplosionen in Frankreich, Großbritannien, Italien) zurückzuführen.
Aber über diese speziellen Faktoren hinaus zeichnete sich allgemein
die Tendenz ab, daß Nachfragerestriktionen
nur wenig und mit
großer zeitlicher Verzögerung preisdämpfend wirkten. Der Gleichschritt der nationalen Inflationsraten führte zu einem Nachlassen des
Konkurrenzdrucks
und einem sprunghaften Anstieg der Außenhandelspreise,
österreich war eines der wenigen Länder, das sich lange den weltweiten inflationären Tendenzen entziehen konnte. Gemessen am Deflator des Brutto-Nationalprodukts
(übersicht 8) nahm die Inflationsrate in den OECD-Staaten von 2'70/0 in der ersten Hälfte auf
4'2% in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre zu. Das war nicht
nur eine Folge des rascheren Preis auftriebs in den USA (1'6% 1960
bis 1965, 3'9% 1965-1970), auch in den EFTA-Staaten beschleunigte sich der Preisanstieg (von 3'9% auf 4'7% pro Jahr), in der
EWG nahm er geringfügig ab (von 4'2% auf 3'9% pro Jahr). In
österreich dagegen verringerte sich die Teuerungsrate deutlich von
4'1% im Zeitraum 1960-1965 auf 3'3% 1965-1970; eine ähnlich
ausgeprägte Abschwächung des Preisauftriebs verzeichnete nur Italien
(von 5'3% auf 3'4%), die Schweiz (von 4'6% auf 3'9%) und Japan
(von 5'0% auf 4'6% pro Jahr), in der BRD blieb die Inflationsrate
annähernd konstant, Im Durchschnitt der sechzi~er Jahre erhöhte
sich der Preisindex des Brutto-Nationalprodukts
m Österreich mit
3'7% pro Jahr etwas mehr als im OE CD-Durchschnitt (3'4{)/0),der
durch den mäßigen Preisauftrieb in den USA am Beginn des Beobachtungszeitraumes gedrückt wird, jedoch weniger als in der EFTA
(4'3%) und der EWG (4'1{)/0),Niedrigere Inflationsraten als österreich hatten im abgelaufenen Jahrzehnt die USA, Belgien und die
BRD; im Zeitraum 1965-1971 waren die Preissteigerungen in österreich geringer als in allen übrigen westlichen Industriestaaten.
Am stärksten erhöhten sich die Preise durchwegs in der Bauwirtschaft und in den Dienstleistungsbereichen; auf diese Sektoren geht
2
17
ein Großteil der globalen Inflationsraten zurück. Das wachsende Gewicht des tertiären Sektors verstärkte den Anstieg des allgemeinen
Preisniveaus (allerdings um höchstens 0'25% pro Jahr). Vergleichsweise wenig trugen Industrie und Landwirtschaft zum Preisauftrieb
bei. In jüngster Zeit haben sich jedoch auch die Preise industrieller
Erzeugnisse kräftig erhöht.
Ein ähnliches Bild vermittelt ein internationaler Vergleich der
Verbraucherpreisentwicklung (übersicht 9). Der Auftrieb der Verbraucherpreise beschleunigte sich von der ersten zur zweiten Hälfte
der sechziger Jahre in der OECD insgesamt von 2'4% auf 4'2% pro
Jahr, in den europäischen OECD-Ländern von 37% auf 3'9%. Ausgenommen von der allgemeinen Entwicklung waren neben österreich Italien, Finnland und Japan, deren Preissteigerungsrate sich
merklich abflachte, sowie die BRD, deren Preistrend annähernd konstant blieb. Wie schon erwähnt, überschätzt der Verbraucherpreisindex den Rückgang der österreichischen Preissteigerungsrate, da im
Jahre 1965 die Saisonwarenpreise im Index übermäßig durchschlugen; ohne Saisonwaren blieb der Trend der Verbraucherpreise in den
sechzil?er Jahren mit 3'6% pro Jahr unverändert und lag damit zwischen Jenem der gesamten OECD (3'3010)und der europäischen Industriestaaten (3'8% pro Jahr 1960-1970). über den gesamten Beobachtungszeitraum blieben die Preissteigerungsraten der Schweiz, der
BRD, Belgiens und der USA unter der österreichischen Teuerungsrate,
in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre stiegen die Verbraucherpreise nur in der BRD und in Italien schwächer als in österreich.
Die Veränderung der Preisstruktur (übersicht 10) zeigt im internationalen Vergleich eine bemerkenswerte Ähnlichkeit; darin spiegelt sich die Tatsache, daß langfristig für die Preistrends einzelner
Gütergruppen der in den betreffenden Wirtschaftssektoren realisierbare Produktivitätsfortschritt
bestimmend ist, Die Nahrungsmittelpreise im Einzelhandel erhöhten sich in den meisten Ländern, für die
detaillierteres Datenmaterial verfügbar ist, etwa im seiben Maße wie
das alll?emeine Preisniveau (Ausnahmen: Japan, BRD). Die landwirtschaftlIchen Erzeugerpreise blieben allerdings durchwegs beträchtlich
hinter den Verbraucherpreisen zUrÜck. Die Einzelhandelspreise der
übrigen Waren erhöhten sich in allen Ländern unterdurchschnittlich.
Am stärksten verteuern sich überwiegend Dienstleistungen und Mieten, wobei die relativen Preiserhöhungen in den kontinentaleuropäischen Staaten am ausgeprägtesten sind; in der entwickeltsten Volkswirtschaft, den Vereinigten Staaten, steigen die Dienstleistungspreise
nur wenig mehr und die Mieten langsamer als das allgemeine Preisniveau, Trotz ihres vergleichsweise geringen Preisauftriebs entfällt
in den USA auf Dienstleistungen und Mieten schon die Hälfte der
Teuerungsrate gegenüber einem Drittel in den meisten übrigen Ländern, Darin kommt die Veränderung der Verbrauchsstruktur zum
Ausdruck: Das Gewicht der Dienstleistungen und Mieten im Warenkorb des Preisindex beträgt schon fast 40% gegen rund 25% in
österreich. Nahrungsmittel tragen entsprechend ihrem Gewicht im
18
Durchschnitt etwa ein Drittel zur Preissteigerungsrate bei (in Japan
beträgt der Anteil allerdings noch nahezu 50%). Den übrigen Waren
sind etwa 20-3()(l/0 der Inflationsraten zuzurechnen. österreich fügt
sich in dieses Bild entsprechend seinem Entwicklungsstand ein, sowohl was die relativen Preisveränderungen als auch was die Struktur
der globalen Inflationsrate anlangt.
Eines der hervorstechendsten Merkmale der Preisentwicklung in
den letzten Jahren war der starke Anstieg der Außenhandelspreise.
Von 1960 bis 1968 waren die OECD-Exportpreise pro Jahr um weniger als 1% gestiegen und hatten empfindlich auf Konjunkturschwankungen reagiert. 1969 und 1970 erhöhten sie sich mit 4 und 6%
nahezu im selben Tempo wie die Inlandspreise: anfänglich bedin(?t
durch das Anziehen der Rohwarennotierungen und Frachtraten sowIe
den Effekt von Wechselkurskorrekturen, schließlich aber überwiegend durch die Verteuerunl? von Halb- und Fertigwaren. Der Preiseffekt der Währungskrise 1st noch nicht abzuschätzen; am wahrscheinlichsten ist jedoch, daß die Währungsunsicherheit die Außenhandelspreise generell anheben und damit den sich bereits abzeichnenden Normalisierungsprozeß weiter verzögern wird.
Die Arbeitskosten (übersicht 11) entwickelten sich in den westlichen Industriestaaten nicht so einheItlich wie die Preise. Während sie
in den USA in der ersten Hälfte der sechziger Jahre sogar rückläufig
waren (-0"7% pro Jahr) und in der Folge kräftig anzogen (3'CIl/o
pro Jahr 1965-1970), flachte sich ihr Auftrieb in den meisten übrigen Ländern ab und nahm erst in jüngster Zeit wieder stark zu. Die
österreichische relative Kostenlage hat sich in der ersten Hälfte der
sechziger Jahre leicht, in der zweiten Hälfte aber beträchtlich verbessert: Obwohl von 1960 bis 1965 sich die Lohnstückkosten nur in
den USA, in Großbritannien und in Belgien schwächer erhöhten als
in österreich, blieb die inländische Kostenentwicklung nur wenig
unter dem internationalen Durchschnitt; die Abschwächung des
Lohnkostenauftriebs im Zeitraum 1965-1970 (von 3'6% auf 2'0%
pro Jahr) fiel dann aber ausgeprägter aus als in der Mehrzahl der
übrigen Industriestaaten, so daß in der zweiten Hälfte der sechziger
Jahre nur Japan (unter Berücksichtigung der Abwertungen auch
Großbritannien und Frankreich) einen geringeren Anstieg der Lohnstückkosten zu verzeichnen hatte. über den gesamten Beobachtungszeitraum erhöhten sich die industriellen Arbeitskosten nur in den
USA, in /apan und (geringfügig) in Belgien schwächer als in Österreich, au US-$-Basis außerdem in Großbritannien. Ins Gewicht fällt
vor allem, daß die Lohnstückkosten unseres Haupthandelspartners,
der BRD, in den sechziger Jahren beträchtlich zunahmen (3"7% unter Berücksichtigung der Aufwertungen 4'5% pro Jahr gegenüber
2'8% in tlsterreich), Der Kostenvorsprung konnte bisher gehalten
werden, obwohl im Jahre 1971 die Lohnstückkosten in Osterreich beschleunigt anzogen, während sich ihr Auftrieb in einzelnen Ländern
bereits wieder abschwächte. Im Durchschnitt der ersten drei Quartale lagen die industriellen Arbeitskosten in tlsterreich um 8'5%
19
über dem Vorjahresniveau, in Italien um 20%, in der BRD und in
Japan um 100/0, in Großbritannien um 7'5% sowie in Frankreich, den
Niederlanden und den USA um 4-6%. Im Jahresdurchschnitt 1971
dürften die Lohnstückkosten kaum wesentlich stärker steigen als im
Durchschnitt der westlichen Industriestaaten. Die Schillingaufwertung und die Freigabe einiger Wechselkurse hat per Saldo keinen
großen Einfluß auf die Lohnkostenrelationen gehabt.
Die deutliche Abschwächung der Nachfrage, die in den USA
schon 1970 einsetzte und in der Fol~e auch die europäischen Industriestaaten erfaßte, hat bereits zu emem Nachgeben der besonders
konjunkturreagiblen
Weltmarktpreise geführt; der Auftrieb der
Lohnkosten ebenso wie der Inlandspreise hat bisher jedoch erst vereinzelt nachgelassen, Für 1971 wird noch mit keiner nachhaltigen
Verringerung der gesamtwirtschaftlichen
Inflationsrate gerechnet
(OECD 6%, OECD-Europa 6'5%), der Auftrieb der Verbraucherpreise dürfte vor allem in Europa noch weiter zunehmen (OECD
5'50/0,OECD-Europa 6%), Die voraussichtliche österreichische Entwicklung (Brutto-Nationalprodukt-Deflator
+ 575%, Verbraucherpreisindex +4'75010) liegt nach wie vor unter dem internationalen
Durchschnitt. Die Prognose für 1972 wird durch die Krise des Weltwährungssystems erschwert. Die zunehmenden rezessiven Tendenzen
(Italien, BRD) sowie wirtschaftspolitische Maßnahmen (insbesondere
in den USA) lassen jedoch eine Beruhigung des Preis- und Kostenauftriebs im Laufe des Jahres 1972 erwarten.
20
IV. Ursachen des Preis- und Kostenaurtriebs
AUSSENWIRTSCHAFTLICHE
URSACHEN
Vorbemerkungen
Ein kleines Land kann ein ausreichendes Wirtschaftswachstum
nur erreichen, wenn es an der internationalen Arbeitsteilung in hohem
Ausmaß teilnimmt. Die stärkere Außenhandelsyerflechtung kleiner
Wirtschaftsräume ist teils durch die schmälere Rohstoffbasis, teils
durch die Enge der heimischen Märkte bedingt. Sie bringt naturgemäß eine verhältnismäßig große Abhängigkeit vom internationalen Wirtschaftsgeschehen und damit auch vom internationalen
Preis- und Kostenauftrieb mit sich. Mit einem Außenhandelsanteil
von rund einem Drittel des Brutto-Nationalprodukts
weist Osterreich
einen besonders hohen und tendenziell steigenden Grad der außenwirtschaftlichen Verflechtung auf. Daher müssen den verschiedenen
Möglichkeiten der übertragung inflationistischer Tendenzen aus dem
Ausland besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden.
Preisbewegungen aus dem Ausland können über die Waren-,
Kapital- und Arbeitsmärkte übertragen werden. Die übertragungsmechanismen funktionieren selbstverständlich nur in dem Maß, als
die betreffenden Märkte liberalisiert sind. Diese Voraussetzun~ trifft
in Osterreich für Industriewaren und den Kapitalverkehr nut dem
westlichen Ausland zu. Auch der Abwanderung österreichischer Arbeitskräfte in das Ausland sind keine administrativen Schranken gesetzt; lediglich die Wanderungsbewegung von ausländischen Arbeitskräften nach Osterreich ist administrativ geregelt, wurde aber 1971
liberal gehandhabt.
Am einfachsten erklärbar ist die direkte übertragung von internationalen Preisbewegungen über den Außenhandel. Auf der einen
Seite steigen die Preise importierter Güter (was sich sowohl direkt als
auch über die Handelsspannen auf die helmischen Preise auswirken
kann); auf der anderen Seite bewirken steigende Preise auf den Weltmärkten auch eine Tendenz zur Preissteigerung bei exportfähigen
inländischen Gütern.
Eine differenzierte Problematik stellt der indirekte Weg der Preisübertragung über die Zahlungsbilanz und den Kapitalverkehr dar.
Als Ausgangspunkt dient dabei die Erkenntnis, daß ein Inflationsprozeß eine entsprechende "monetäre Alimentierung" voraussetzt.
Da die Nationalbanken gezwungen sind, ausländische Zahlungsmittel anzunehmen und die entsprechenden Beträge in Inlanclswährung
auszu~eben, bilden hohe Zahlungsbilanz überschUsse eine der wichtigsten ~uellen einer solchen Alimentierung auf dem Wege der Schöp21
fung von Zentralbankgeld. Um dem inflationistischen Effekt dieser
Geldschöpfung entgegenzuwirken, sehen sich die Zentralbanken häufig gezwungen, monetäre Restriktionen zu verfügen. Das bedeutet in
jedem Fall steigende Zinssätze, sei es direkt durch Erhöhung des
Diskontsatzes, sei es indirekt durch anderweitige Maßnahmen zur
Verknappung des Geldes. Die hohen Zinssätze ziehen aber wiederum
neue Ströme von Auslandskapital ins Land, so daß die Restriktionspolitik praktisch unwirksam gemacht wird.
Dieser inflationistische Zahlungsbilanzmechanismus hat allerdings
nur bei fixen Wechselkursen freies Spiel. Er führt vor allem dann zu
massiven Ungleichgewichten, wenn sich zwischen den Ländern längerdauernde Unterschiede im Tempo der Inflation und in den Zinssätzen ergeben. Das Land mit hohen strukturellen überschüssen in
seiner Zahlungsbilanz kann unter diesen Umständen eine autonome
Stabilisierungspolitik kaum mehr erfolgreich betreiben; es steht daher
vor der Wahl, das eigene Preisniveau so lange steigen zu lassen, bis
die überschüsse im erforderlichen Ausmaß abgebaut sind oder eine
Kursanpassung vorzunehmen bzw. zu freien Wechse1kursen überzugehen. Längerfristige Anpassungsmöglichkeiten
der Wechselkurse
können zur Abschwächung der "importierten Inflation" beitragen.
Das Floaten belastet den Außenhandel mit großer Kalkulationsunsicherheit infolge des Kursrisikos. Die daraus entstehenden Kosten
können zu Preiserhähungen führen. Mit diesem Problem wird sich
österreich - wie auch alle anderen Länder - im Zuge jeder künftigen Neuordnung des internationalen Währungssystems sehr sorgfältig zu beschäftigen haben.
Wie weit sich die hier kurz angedeuteten Mechanismen der internationalen Inflationsübertragung in österreich tatsächlich ausgewirkt haben, soll im empirischen Teil dieses Kapitels untersucht werden. Es ist allerdings schon vorher anzumerken, daß eine Quantifizierung des Beitrags der "importierten" im Verpleich zur "hausgemachten" Inflation nicht möglich ist. Es kann Sich daher nur um
eine Bestandsaufnahme der möglichen außenwirtschaftlichen Inflationsquellen und eine Beurteilung ihres wahrscheinlichen Einflusses
handeln.
K onjunkturübertragungsmechanismen*)
Der Zusammenhang zwischen Konjunktur- und Preisentwicklung
ist evident. In der Hochkonjunktur mit Kapazitätsengpässen und
Anspannungen des Arbeitsmarktes werden Jene Bedingungen geschaffen, die für die meisten in dieser Studie beschriebenen Inflationsmechanismen Voraussetzung sind. Für die österreichische Konjunktur- bzw. Stabilisierungspolitik ist es daher von großer Bedeutung,
*) Die nachfolgenden Ausführungen nützen sich hauptsächlich auf die Studie
von F. Vranitzky: Die österreichische Konjunktur im Lichte der ausländischen
Wimchaftsentwicklung
in Geldwertstabilitat
und Wimchafuwachstum,
S. 259
bis S. 27-4.
22
den Grad der Abhängigkeit der österreichischen Konjunktur von aus·
ländischen Entwicklun~en und den Spielraum der autonomen Gestaltbarkeit der BinnenkonJunktur zu erkennen.
Ein Vergleich der realen Wachstumsschwankungen
zwischen
österreich, der BRD und den europäischen OECD-Staaten (übersicht 13) zeigt eine weitgehende Parallelität.
Die Tendenz der Stei~erungsraten im Durchschnitt der europäischen OECD-Länder und m österreich stimmt in 10 der 12 beobachteten Jahre überein. Die Tendenz ist gegenläufig in den Jahren 1966
und 1970. Dasselbe Ergebnis zeigt ein Vergleich mit der BRD, wobei
jedoch zu beachten ist, daß im Jahre 1970 Osterreichs Entwicklung
in der Tendenz sowohl von der Bundesrepublik als auch von den
OECD-Ländern abweicht.
Der wesentliche übertragungsmechanismus
der ausländischen
Konjunktur auf die österreichische Entwicklung scheint nach allgemeiner Auffassung über die Exporte zu erfolgen (übersicht 14).
Auch ein Vergleich der österreich isehen Exportentwicklung mit
den Wachstumsraten der OECD-Länder und der BRD zeipt eine gewisse Parallelität, wenngleich die Schwankungsbreite bel den Exporten viel stärker ist.
Die schwachen Zuwachsraten in der ersten Hälfte der sechziger
J.ahre werden damit erklärt, daß die österreichische Wirtschaft in
lhrer Angebotsstruktur noch zuwenig auf Finalindustrie ausgerichtet
war und aus dem Investitionsboom zu dieser Zeit nur geringen Nutzen ziehen konnte.
Dagegen konnte die Exportwirtschaft den Konjunkturaufschwung
1969/70 mit kräftigen Wachstumsraten nützen.
Obwohl sich der Export, wie erwartet, als wesentlicher Mechanismus der übertragung ausländischer Konjunkturentwicklungen
und
als wichtiger Faktor in der Aufschwungsphase der österreichischen
Konjunktur erweist, so sind die Beziehungen doch weniger eng als
angenommen. Sowohl der Tendenz nach als auch in den Schwankungsbreiten ist die Parallelität der Entwicklung bei der Industrieproduktion und dem Brutto-Nationalprodukt
enger als beim Export
(übersicht 15).
Eine Gegenüberstellung der Entwicklung von Industrieproduktion und Export zeigt, daß auch hier der Zusammenhang eher lose
ist (übersicht 16).
Dies deutet darauf hin, daß noch andere wichtige übertragungsmechanismen der Konjunktur bestehen müssen. Diese Mechanismen
werden in der Nachrichtenkommunikation,
den integrierten Geldund Kapitalmärkten, in der Untemehmenskooperation und -konzentration und in der internationalen Vereinheitlichung und Kooperation der Wirtschaftspolitik gesehen.
Die ge~enüber der BRD geringeren Schwankungen der Wachstumsraten mOsterreich zeigen, daß es der österreichischen Konjunkturpolitik im Beobachtungszeitraum gelungen ist, extreme Ausschläge
nach unten und oben zu vermeiden. Durch die starke Außenhandels23
abhängigkeit unserer Volkswirtschaft sind die Strukturgrenzen der
Konjunktursteuerung
aber enger als in Ländern mit geringerer
Außenhandelsintensität. Schwankungen der Auslandsnachfrage sind
mit den klassischen Instrumenten der Konjunkturpolitik kaum zu
beeinflussen'~). Die Auslandsnachfrage
konzentriert
sich zudem
schwerpunktmäßig auf bestimmte Bereiche. Eine wirksame globale
Nachfragesteuerung setzt unter diesen Bedingungen eine hohe Anpassungsfähigkeit der Produktionsstruktur an die vom Ausland bedingten strukturellen Schwankungen der Nachfrage voraus. So treffen restriktive Maßnahmen bei einer exportbedingten Konjunkturüberhitzung zwangsläufig schwerpunktmäßig die von der Inlandsnachfrage abhängigen Bereiche, sofern diese nicht in den Export ausweichen können. Andererseits helfen nachfragebelebende Maßnahmen in einer Exportflaute der exportorientierten Wirtschaft nur dann,
wenn sie sich auf Inlandslieferungen umstellen kann.
Diese strukturellen Grenzen sind gerade im letzten Konjunkturaufschwung, der durch einen extremen internationalen Investitionsgüterboom gekennzeichnet war, sehr deutlich geworden.
Ein weiteres Henunnis für die Konjunktursteuerung
sind die
engen Grenzen, in denen die Geldpolitik bei integrierten Geld- und
Kapitalmärkten und fixen Wechselkursen zur Nachfragesteuerung
beitragen kann. Dadurch verlagert sich die Verantwortun~ für die
Nachfragesteuerung zwangsläufig auf die Budgetpolitik, die in der
Vergangenheit vor allem mit einer konjunkturorientierten Ausgabenpolitik versucht hat, dieser Aufgabe gerecht zu werden. Hier zei~
sich der Strukturfaktor wieder als großes Hemmnis. Die für die
Konjunktursteuerung zur Verfügung stehenden staatlichen Investitionen fließen in einen schmalen Sektor. Dadurch kann das Instrument
der Ausgabenpolitik bei gespaltener Konjunktur völlig untauglich
werden.
Preisübertragungsmechanismen
Auch der internationale Preiszusanunenhang ist relativ eng. Ein
Verj;leich zwischen der Entwicklung des Brutto-NationalproduktDeflators in den EWG- und EFTA-Staaten, in der Bundesrepublik
Deutschland und in Osterreich zeigt, daß abgesehen von den Jahren
1968 und 1969, in denen der relative Preisindex Osterreichs gegenüber der BRD bis auf 104'5 steigt, sich die Abweichungen in sehr
engen Grenzen halten (unter 2 Prozentpunkten).
Selbst ein Vergleich der Verbraucherpreisindex- Entwicklung zeigt
noch einen sehr engen Zusammenhang (übersicht 17). Der relative
Preisindex zeigt in den einzelnen Jahren Unterschiede VOn höchstens
3 Prozentpunkten.
*) Eine Einflußnahme auf die Auslandsnachfrage kann durch Devisenbewirtschaftung, durch die Wechselkurspolitik und durch handelspolitische Maßnahmen
(2011- und Kontingentpolitik) erfolgen.
24
Neben dem internationalen Preiszusammenhang gibt es aber in
jedem Land vom Ausland unabhängige Preisentwicklungen, die
hauptsächlich durch den unterschiedlichen Entwicklungsstand und
die Unterschiede der nationalen Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik
bedingt sind. Differenzen im Preis auftrieb können sich vor allem
durch den höheren Beitrag zu den Preissteigerungen vom tertiären
Sektor her in Ländern mit einem relativ hohen Entwicklungsstand
ergeben~·), durch Unterschiede in der Steuer- und Subventionspolitik**), in der Tarifpolitik und der Mieten- und Wohnungspolitik.
Unterschiedliche Entwicklungen in diesen Bereichen scheinen
aber in den westeuropäischen Staaten nur wenig ins Gewicht zu
fallen':-*:-).
Älmlich wie im Ausland haben die österreichischen Außenhandelspreise in jüngster Zeit kräftig angezogen. Von 1968 bis 1970 war
die Steigerung annähernd gleich stark wie im ganzen Zeitraum 1960
bis 1968. Die österreichischen Exportpreise stiegen in den Jahren
1969 und 1970 im Durchschnitt um je 4%. Das war jedoch noch
etwas weniger als der OECD-Durchschnitt (5%). Die Importpreise,
die durch die DM-Aufwertung stark betroffen waren, erhöhten sich
im Durchschnitt 1969/70 um mehr als 5% pro Jahr.
Im Jahre 1969 zogen bloß die Einfuhrpreise für Rohstoffe stark
an, während sich die Verteuerung von Fertigwaren noch in Grenzen
hielt. 1970 lag der Schwerpunkt der Preissteigerungen bei Halb- und
Fertigwaren sowie bei Brennstoffen, die Roh.warenpreise beruhigten
sich bereits. Im ersten Halbjahr 1971 waren sie schon rückläufig,
unter den Fertigwaren wiesen nur noch Maschinen überdurchschnittliche Preissteigerungsraten auf, Brennstoffe allerdings blieben teuer.
Die österreichischen Ausfuhrpreise zeigten abgeschwächt und mit
einiger zeitlicher Verzögerung eine ähnliche Entwicklung. Vor allem
1970 konnten sowohl für Rohstoffe als auch für Fertigwaren beträchtliche Preiserhöhungen erzielt werden. Im ersten Halbjahr 1971
war das Preisniveau jedoch in einigen Warengruppen bereIts wieder
rückläufig.
Kostenübertragungsmechanismen**** )
Das zu offiziellen Wechselkursen umgerechnete Lohnniveau (einschließlich Lohnnebenkosten) ist in der EWG und insbesondere in
den heiden Nachbarländern Schweiz und BRD höher als in Osterreich. Im Jahr 1960 hat der Abstand zum EWG- Durchschnitt 18%,
zur Schweiz 35% und zur BRD 32°/0 betragen. An dieser relativen
Lohndifferenz hat sich in den sechziger Jahren bis zum Jahr 1968
*) Siehe ~Die Preis- und Kostenentwicklung im Ausland
S. 18 u. 19.
....~ Siehe ~Indirekte Steuern", S. 56.
.....* Siehe "Die Preis- und Kostenentwicklung im Ausland", S. 17 ff .
..*..* Zur Darstellung der Lohnstlickkosten in österreich und im Ausland siehe
auch "Die Preis- und Kostenentwicklung im Audand", S. 19.
M
,
25
praktisch nichts geändert. Seit diesem Zeitpunkt ist sie jedoch stark
gestiegen.
Im letzten Konjunkturzyklus (1969-1971)
hat sich dieser Abstand erweitert.
Gesamtarbeitskosten
(einschließlich Lohnnebenkosten
(Relatives Niveau im Vergleich zu österreich;
Wechselkursen)
je geleistete Stunde) Industrie
umgerechnet zu offiziellen
c
1960
1968
1970
österreich
. .............. .......
Schweiz .........•......................
BRD
. .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .
EWG-(/)
100
135
132
100
132
136
121
100
124
154
127
Quelle: Direct and total wage cosu for worken
Confederation, S. 41, und eigene Berechnungen.
1960-1969; Swedish Employer's
118
In mehreren europäischen Ländern (insbesondere der EWG) sind
in dieser Periode die Löhne relativ stärker und bereits zu einem früheren Zeitpunkt des Konjunkturzyklus erhöht worden. In dem für
den österreich ischen Arbeitsmarkt besonders interessanten Land, nämlich der BRD, sind z. B. die Brutto-Stundenverdienste in der Industrie um 100/0 (1969) und 13'4% (1970) gestiegen. Im Vergleich dazu
Osterreich: 6'4% (1969) und 12'3% (1970).
Diese Erweiterung des Lohnabstandes zur BRD dürfte nur einer
der Gründe für den verstärkten Druck auf den heimischen Arbeitsmarkt und für die Bereitschaft zu betrieblichen Lohnerhöhungen sein.
Dazu kommen die bekannte Tatsache der Olympiade in München
und die forcierten Industrialisierungsbestrebungen im südbayrischen
Raum. Generell läßt sich aber eine stärkere internationale Mobilität
der Arbeitskräfte mit entsprechenden Rückwirkungen auf das Lohnniveau beobachten. Erhöhte Informationen über Verdienstmöglichkeiten im Ausland und verstärkte Abwanderungen führen somit zu
einem internationalen übertragungsmechanismus,
der in Osterreich
in einem West-Ost-Gefälle der Verdiensterhöhungen seinen sichtbaren
Ausdruck findet:
Erhöhung der Stundenverdienste
in der Industrie
Oktober 1969
Oktobor 1970
10'3
10'8
10'5
12'3
10'1
.
.
.
.
11"1
11"1
.
.
.
.
.
österreich
26
April 1970
April 1971
14'7
13'9
13"1
12'9
10'5
10'3
9'4
9'2
7'9
Salzburg
überösterreich
Vorarlberg
Tirol
Niederösterreich
Kä.rnten
.........•......................
Steiermark
Wien
Burgenland
insgesamt
in Prount
11'9
11'5
12"4
12'9
Es zeigt sich, daß in den westlichen Bundesländern die Steigerung
der Verdienste im Jahr 1970 wesentlich höher war als in den östlichen Bundesländern. Diese betrieblichen Lohnerhöhungen waren
meist unausweichlich, um die Abwanderung der österreichischen Arbeitskräfte etwas abzudämmen. Die Steigerungsraten im Jahr 1971
können so interpretiert werden, daß der Kostenübertragungsmechanismus dann auch im Osten Osterreichs Auswirkungen gezeigt hat.
Zahlungsbilanzmechanismen
Die Liberalisierung des internationalen Geld- und Kapitalverkehrs, die in Osterreich weitgehend erreicht worden ist, hat über das
Einströmen kurz- und langfristiger Auslandsgelder zur monetären
Alimentierung der Inflation stark beigetragen, während der Beitrag
des Leistungsbilanzsaldos über die gesamte Periode hinweg sehr gering war. Allerdings gab es Jahre mit einem sehr hohen Beitrag des
Leistungsbilanzsaldos zur Zentralbankgeldschöpfung.
Andererseits
hat der negative Leistungsbilanzsaldo in einzelnen Jahren restriktiv
und stabilisierend gewirkt (übersicht 19).
Der Bewegungsspielraum der Währungsbehörden, inflationistischen Entwicklungen mit Maßnahmen, die den Zahlungsmittelumlauf
verringern, entgegenzuwirken, ist aus verschiedenen Gründen geringer geworden. Die Kreditinstitute bzw. die Nichtbanken haben nämlich, im Falle eines Versuches der Oesterreichischen Nationalbank,
die Geldmenge aus Gründen der Inflationsbekämpfung zu restringieren, vielfach die Möglichkeit, ins Ausland auszuweichen und dort
ihren Liquiditätsbedarf zu decken.
In volkswirtschaftlicher Sicht war für die Bezahlung von ausländischen Gütern und Dienstleistungen per Saldo also kein nennenswerter Kapitalimport erforderlich. Es kam aber zu bedeutenden langfristigen Nettokapitalimporten seitens der Sektoren "Offentliehe Stellen" sowie "Wirtschaftsuntemehmungen
und Private". Die von diesen beiden Sektoren nach österreich gebrachten Fremdwährungsbeträge gelangten über den Kreditapparat letztlich zur Notenbank
und führten zu einer Aufstockung der Devisenbestände.
Wie bekannt, dienen die Kapitalaufnahmen der öffentlichen Hand
im Ausland, die in Form von Krediten erfolgen - wenn man vom
Zinsen- und 1'ilgungsdienst für bereits früher eingegangene Auslandsverbindlichkeiten absieht -, praktisch ausschließlich der Beschaffung
von inländischen Zahlungsmitteln.
Zu den Auslandskapitaltransaktionen
von österreichischen Wirtschaftsunternehmungen und Privaten, die in verschiedenen Formen
durchgeführt werden, wäre folgendes zu sagen: Da diesem Wirtschaftssektor das Halten von Auslandskonten nicht erlaubt ist, wird
praktisch der gesamte Kapitalverkehr über die Kreditinstitute abgewickelt. Einströmende Fremdwährung (beispielsweise aus einer Kreditaufnahme) schlägt sich somit auf den Devisenkonten der Hausbank nieder, die ihrerseits dem privaten Kunden den Gegenwert auf
27
einem bei ihr geführten Schillingkonto putschreibt. In solchen Fällen
ist es weitgehend eine Frage der Liquidltätsstruktur bzw. der Rentabilitätserwartungen der Hausbank, ob eine derartige Schillinggutschrift aus eil?enen Beständen vorgenommen oder die Zentralbank eingeschaltet wird. Derartige Geschäfte auf der Fremdwährungslinie
nehmen einen hohen Anteil an den gesamten Umsätzen im österreichischen Auslandskapitalverkehr
ein und werden vor allem vom
Kreditapparat
durchgeführt. Jene Fremdwährungsaufnahmen,
die
wieder in Fremdwährungsveranlagungen
münden, haben zufolge
ihrer Unwirksamkeit auf die Binnenliquidität keinen direkten Einfluß auf den Preis- und Kostenauftrieb 10 österreich. Indirekt bilden
aber die Devisenbestände der Kreditinstitute eine Reserve für ihre
Binnenliquidität. Um einen überblick über die Größenordnung der
Devisenbestände der österreichischen Kreditunternehmungen zu geben sei erwähnt, daß sich zu Jahresmitte 1971 die kurzfristigen Aktiva auf rund 19 Mrd. S und die kurzfristigen Passiva auf rund
22 Mrd. S beliefen. Die kurzfristige Auslands-Netto-Position pflegt
sich, über einen längeren Zeitraum betrachtet, in einer Bandbreite
von + 3 bis -5 Mrd. S zu bewegen. Da die Nationalbank verpflichtet ist, angebotene Devisen in Schilling umzutauschen, können die
Kreditinstitute im Falle von Engpässen ihre Devisenbestände jederzeit in Schilling umwechseln. Für den Geldschöpfungseffekt ist es
aber belanglos, ob diese Devisen aus eigenen Beständen stammen
oder I?eborgt sind.
Dieser kurze Abriß zeigt, daß in Osterreich die eigentliche Quelle
der Liquiditätsvermehrung via Zahlungsbilanz durch den internationalen Kapitalimport erfolgte. Die auf diese Weise produzierte Schillingmenge ist jedoch nicht direkt und proportional inflationswirksam.
Dadurch, daß Auslandskapital importiert und via Notenbank in
Schilling transformiert wird, kann die monetäre Alimentierung des
Wirtschaftswachstums erreicht werden. Die Tatsache der langfristig
ausgeglichenen Leistungsbilanz läßt darauf schließen, daß die in
österreich verzeichneten Inflationsraten die internationale Wettbewerbsposition bisher nicht verschlechtert haben.
Die Entwicklung der internen Liquidität wird also stark durch
Auslandsaktionen bestimmt, die auch deshalb erfolgen können, um
restriktiven Maßnahmen der Währungspolitik auszuweichen. Die Untersuchung "Währungspolitische Zielfunktionen und die Ziele der
österreichischen Währungspolitik"
kommt zum Ergebnis. daß in
österreich kein systematischer Zusammenhang zwischen Liquiditätsentwicklung und Währungspolitik festzustellen ist und die Notenbank eher auf hohe Inflations- und Kreditzuwachsraten sowie auf
starke Verluste bei den Währungsreserven reagiert. Die Untersuchung
kommt auch zu dem Schluß, daß währungspolitische Maßnahmen
in der Regel zu spät eingesetzt wurden. Es ist hier allerdings zu vermerken, daß diese Untersuchung die sicherlich sehr wichtige "Moral
suasion" der Notenbank nicht berücksichtigt und aus diesem Grund
zu einer etwas einseitigen Beurteilung der Notenbankpolitik kommt.
28
Im Durchschnitt wurden restriktive Maßnahmen verfügt, wenn das
Brutto-Nationalprodukt
bereits wieder ein Jahr lang langsamere Zuwachsraten aufwies. Prompter wurde allerdinffs auf Preissteigerungsspitzen reagiert, nämlich im Durchschnitt ein ~uartal nach der maximalen Preissteigerung. Expansive Maßnahmen erfolgten im Durchschnitt ein halbes Quartal nach dem Tiefpunkt der Wachstumsrate
des Brutto-Nationalprodukts
und eineinhalb Quartale nach der geringsten Preissteigerung. Diese Ergebnisse erfahren bei einer zeitlichen Verschiebung des Untersuchungsraumes keine wesentlichen
Anderungen'~). Nun dauert es aber nach den bisherigen Erfahrungen
im allgemeinen nicht länger als ein Jahr vom erstmaligen Rückgang
der Wachstumsraten des Brutto-Nationalprodukts
bis zu ihrem Sinken unter den Durchschnitt. Nimmt man nun mit einer Reihe von
Autoren an**), daß monetäre Maßnahmen etwa 3 bis 9 Monate nach
ihrem Inkrafttreten den maximalen Effekt erreichen und dann langsam abflauen, dann tragen alle restriktiven Maßnahmen, die später
als etwa ein Quartal nach dem Konjunkturhöhepunkt
gesetzt wurden, nur noch zu einer weiteren Verschärfung der Abschwächung bei.
Damit ist aber jede restriktive Maßnahme, die sich an dem regelmäßig nachhinkenden Preisindex orientiert, bereits zu spät und nur
noch wachstumsschädlich. Der durchschnittliche Lag des maximalen
Effektes einer restriktiven Maßnahme von einem Jahr in österreich
(Time-lag der Maßnahme plus Time-lag des Effektes) liegt um rund
9 Monate hinter dem sinnvollerweise gerade noch vertretbaren Zeitpunkt.
Aus den vorhandenen Unterlagen läßt sich die Schlußfolgerung
ableiten, daß restriktive (und ebenso expansive) Maßnahmen zeitlich
vorverlegt werden sollten. Im einzelnen bedeutet dies:
In den letzten 3 Konjunkturphasen (1955-1958, 1960/61, 1965
bis 1967) vergingen vom Maximum der Zuwachsraten bis zur maximalen positiven Trendabweichung durchschnittlich 51/3 Quartale.
Rechnet man für restriktive Maßnahmen mit einem durchschnittlichen Wirkungslag von 6 Monaten, so wäre demnach der späteste
für restriktive Maßnahmen vertretbare Zeitpunkt 9-11 Monate nach
dem Maximum der Zuwachsrate gelegen. Später erfolgende Maßnahmen könnten Gefahr laufen, den Abschwung nur zu verstärken.
Expansive Maßnahmen sollten - geht man von der Annahme
aus, daß ihre Wirksamkeit bereits dann einsetzen sollte, wenn die
Zuwachsraten des Brutto-Nationalprodukts
unter den Trend absinken - noch in der Periode überdurchschnittlicher Zuwachsraten des
Brutto-Nationalprodukts
erfolgen. Nach den Erfahrungen der oben
*) Siehe auch die Studie von H. Abe1e: Wann reagiert die Nationalbank? Ein
Versuch zur Ermittlung von ~Lags" der österreichischen Geldpolitik. Wiener Studien zur Wirtschafts- und Sozialpolitik, 1968, in der fUr den Zeitraum 1950-1967
sehr ähnliche Zahlen gefunden wurden.
**) Z. B. Gibson, The Lag in the EfFect of monetary Poliey on Income and
Interest~rates, Quarterly Journal of Economies, Jahrgang 84 (1970), S. 288 /f., und
die div. a. a. O. zit. Autoren.
29
genannten Konjunkturphasen vergingen von der maximalen positiven
Trendabweichung
bis zum Trendschnittpunkt
durchschnittlich
13 Monate. Sollen expansive Maßnahmen ab dem Trendschnittpunkt
einsetzen, dann wären sie bereits rund ein halbes Jahr nach der
maximalen positiven Trendabweichung zu beschließen. Voraussetzung für ein rechtzeitiges Reagieren der Notenbank sind treffsichere
Konjunkturprognosen.
30
BINNENWIRTSCHAFTLICHE
KOSTENAUFTRIEBES
URSACHEN
DES PREIS- UND
Nachfrageseitige Faktoren
Vollbeschäftigung,
und Wirtschaftspolitik
Wirtschaftswachstum
Eine Obernachfrage kann von den Unternehmungen, den Haushalten und/oder der öffentlichen Hand ausgehen.
Eine Untersuchung des Einflusses dieser Faktoren auf den Preisauftrieb in Osterreich kann bei der Betrachtung des Verhältnisses von
Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum und Teuerung einsetzen. Die
sechziger Jahre, insbesondere ihre erste Hälfte, waren charakterisiert
durch Eintreten der Vollbeschäftigung, geringeres Wachstum und
höhere Preissteigerung.
Wie der Beirat in seiner Untersuchung des Preis- und Kostenauftriebes im Jahre 1968 festgestellt hat, war das Eintreten der Vollbeschäftigung in Osterreich, wie in ganz Europa, mit einer Erhöhung
der durchschnittlichen Preissteigerungsrate der Verbraucherpreise
verbunden. In dieser Erhöhung spiegelt sich auch die stärkere Arbeitskräfteknappheit der österreichischen Wirtschaft in den sechziger
gegenüber den fünfziger Jahren.
Verschiedene in jüngerer Zeit durchgeführte Untersuchungen sprechen dafür, daß, längerfristig betrachtet, sowohl ein stark verringertes als auch ein außerordentlich stark steigendes Wachstum zu hohen
Preissteigerungsraten führt. Im ersten Fall reicht das Angebot nicht
aus, die Einkommensanspmche der verschiedenen Bevölkerungsgruppen zu befriedigen, und es kommt zu einer Verstärkung des Preisauftriebs von der Kostenseite. Im zweiten Fall führt die außerordentlich
rasch steigende Nachfrage zu einer Erhöhung der Preissteigerung. Die
österreichische Entwicklung bewegte sich in einem großen Teil der
sechziger Jahre im Bereich zu geringen Wachstums und dadurch verstärkten Kosten- und Preisauftriebs, wie auch der in längerer Sicht
bestehende negative Zusammenhang zwischen Wachstum und Teuerung zeigt: Die reale Wachstumsrate betrug von 1955 bis 1960 5'5%,
die Preissteigerungsrate des Brutto-Nationalprodukts
3'1%, die Steigerungsrate der Verbraucherpreise 2'2%. Im Zeitraum 1960-1965
sank die reale Wachstumsrate auf durchschnittlich 4'4%, zugleich
stieg der Preisindex des Brutto-Nationalprodukts
um 4'1%, die Verbraucherpreise um 3'9%. Im Zeitraum 1965-1970 stieg die reale
Wachstumsrate wieder auf 5'111/0 an, zugleich sank die Steigerungsrate des Brutto-Nationalprodukt-Deflators
auf 3'3%, diejenige der
Verbraucherpreise auf ebenfalls 3'3%. Dieser längerfristig negative
Zusammenhang zwischen Wachstumsrate und Teuerung wurde vom
Beirat auch bereits in seiner Untersuchung über die Preis- und Einkommensentwicklung in österreich im Jahre 1964 und. später in seiner Untersuchung des Preis- und Kostenauftriebes in Osterreich im
31
Jahre 1968 festgestellt. In kurzfristiger Sicht besteht allerdings ein
positiver Zusammenhang insofern, als innerhalb des jeweiligen Konjunkturzyklus die Preissteigerung dem Wachstum mit einer gewissen
zeitlichen Verzögerung folgt und somit jeweils in der Spätphase der
Konjunktur besonders stark zum Tragen kommt.
Was die Wirtschaftspolitik betrifft, wird die Vollbeschäftipungspolitik mitunter - wie auch in anderen westlichen Industnestaaten - als Politik der Sicherung des einzelnen Arbeitsplatzes interpretiert. Eine solche Politik kann zum Preisauftrieb beitragen. So hindern z. B. Schutzmaßnahmen in Form von Subventionen, die notleidenden Betrieben gewährt werden, um die Freisetzung von Arbeitskräften hintanzuhalten, die produktivere (und damit kostenmindernde) Beschäftigung in anderen Wirtschaftszweigen. Auch werden
die Möglichkeiten einer aktiven Arbeitsmarktpolitik sowohl innerhalb als auch zwischen den Betrieben nach wie vor nicht im erforderlichen Ausmaß genützt.
Weiters wurde die Vollbeschäftigung verschiedentlich zu stark
durch globale Nachfragesteigerung, zuwenig durch gezielte Maßnahmen zu erreichen versucht. Der Versuch, das Vollbeschäftigungsziel
durch globale Nachfragesteuerung zu erreichen, führt zwangsläufig
zur übernachfrage in einzelnen Wirtschaftsbereichen, da die Mittel
der Nachfragesteuerung so eingesetzt werden, daß auch die tendenziell unterbeschäftigten Sektoren den Beschäftigtenstand annähernd
halten können. Die übernachfrage in den Sektoren mit hoher Kapazitätsauslastung ist jedoch eine der wesentlichsten Inflationsursachen.
In der Flaute gelingt es leichter, die globale Nachfrage zu erhöhen,
ihre Reduzierung in der Hochkonjunktur ist jedoch mit erheblichen
Schwierigkeiten verbunden.
Die auf eine Produktivitätssteigerung gerichtete Wirtschaftspolitik der letzten Jahre hat einen wesentlichen Beitrag zur überwindung
der Strukturschwächen und damit zur Stabilität geleistet.
übernachfrage
schaft
in
Teilbereichen
der
Wirt-
Neben der generellen übernachfrage ist die übemachfrage in einzelnen Teilbereichen der Wirtschaft eine wesentliche Ursache des
Preisauftriebs. Dies ergibt sich aus folgenden überlegungen:
Das Modell des stabilen Preisniveaus in einer wachsenden Wirtschaft geht von der Annahme aus, daß sich erstens die Preise in den
einzelnen Wirtschaftssektoren verkehrt proportional zu den jeweiligen Produktivitätsfortschritten
entwickeln und daß zweitens die Einkommen in allen Wirtschaftszweigen mit der gesamtwirtschaftlichen
Produktivität wachsen. Durch höhere Arbeitskosten induzierte Preissteigerungen in Sektoren mit geringen Produktivitätsfortschritten
würden im Modell durch Preis senkungen in Bereichen mit besserer
Produktivitätsentwicklun~
kompensiert werden. Daneben wird unterstellt, daß die ProduktlOnsfaktoren einen so hohen Grad von Mo32
bilität aufweisen, daß Änderungen in der Nachfragestruktur
ohne
Friktionen ihren Niederschlag in einer Neuverteilung der Ressourcen finden, die den veränderten Nachfragebedingungen entspricht.
Dieses Modell ist aus mehreren Gründen nicht operabel. Die Erfahrung zeigt, daß die Unternehmen die auf Grund der Produktivitätsfortschritte realisierbaren Preissenkungen nicht durchführen und
daß andererseits die Arbeitnehmer nicht darauf verzichten, insbesondere bei betrieblichen Lohnverhandlungen, die überdurchschnittlichen
Produktivitätsgewinne in einzelnen Sektoren soweit als möglich auszuschöpfen.
Diese beiden Ursachen wirken schon bei gleichbleibender Angebotsstruktur inflationär. Darüber hinaus kann der Einsatz des Kapitals wie auch der Arbeit in aller Regel nicht so flexibel erfolgen, daß
bei kurzfristigen Nachfrageverschiebungen preissteigernde Engpaßsituationen auf der Angebotsseite vermieden werden können. Die daraus resultierenden Preisauftriebstendenzen sind um so größer, als die
erhöhte Nachfrage Bereiche betrifft, in denen, wie z. B. in der Bauwirtschaft oder bei den Dienstleistungen, keine Angebotsverbreiterung durch Importe möglich ist. Die Preis- und Kostensteigerungen
in den von der übernachfrage betroffenen Bereichen führen aber
durch den übertragungsmechanismus zu Preissteigerungen in der gesamten Wirtschaft.
Abgesehen von den inflationären Tendenzen, die von Friktionen
bei kurzfristigen Nachfrageverschiebungen ausgehen, lassen sich weitere preissteigernde Einflüsse durch die langfristige Veränderung der
Nachfragestruktur
feststellen. Steigende Einkommen bedingen eine
Verlagerun~ der Nachfrage zu Leistungen des tertiären Sektors, in
dem - mit wenigen Ausnahmen - geringere Produktivitätsfortschritte erzielt werden als in den anderen Sektoren. Das Wachstum
des tertiären Sektors bedeutet, daß ein steigender Anteil des Arbeitskräftepotentials in Dienstleistungsberufen tätig ist; die Steigerungsraten der Löhne sind jedoch nur unwesentlich niedriger als die Vergleichswerte in Bereichen mit überdurchschnittlicher Produktivitätsentwicklung. D. h., daß aus der langfristigen Knderung der Nachfrage- und in der Folge der Angebotsstruktur ein zusätzlicher Preisauftrieb resultiert, der sich auch dadurch erklären läßt, daß die Möglichkeiten immer geringer werden, die steigenden Preise des tertiären
Sektors durch sinkende Preise der anderen Sektoren auszugleichen.
Eine übersicht über die Entwicklung der realen und nominellen
Anteile der einzelnen Wirtschaftszweige am Brutto-Nationalprodukt
zu Marktpreisen zeigt, daß vor allem im Bereich der sonstigen Dienste
und im öffentlichen Dienst, aber auch im Baugewerbe und im Handel
überdurchschnittliche Preissteigerungen zu verzeichnen sind.
Die relative Preisentwicklunl$ spiegelt im großen und ganzen die
Procluktivitätsentwicklung der emzelnen Sektoren wider.
Auf den tertiären Sektor entfallen fast 60% des Preisauftriebs.
Da der reale Anteil des tertiären Sektors am Brutto-Nationalproclukt
- nach einem stürmischen Aufholprozeß in den fünfziger Jahren 3
33
in den sechziger Jahren fast unverändert blieb, resultierten aus strukturellen Verschiebungen zwischen den Sektoren in diesem Zeitraum
keine zusätzlichen Preisauftriebstendenzen,
wohl aber aus solchen
zwischen einzelnen Bereichen innerhalb der Sektoren.
Preisaujtrieb nach Sektoren
....................
..................
Primärer Sektor
Sekundä.rer Sektor
Tertiärer Sektor .....................
Wiruchaftllzweig
Land- und Forstwirtschaft
Industrie
Gewerbe
Baugewerbe
Elektrizität, Gas, Wasser
Verkehr
Handel
Banken, Versicherungen """,."""
Wohnun~~UrtJchaft
'" ,., .........
Offentlic er Dienst .. , .... ,.,."
....
Sonstige Dienste
..........
..........................
..........................
........................
............
..........................
............................
BNP zu
....................
Marktpreisen
..............
,
,
Reale, An.oll
1960
1970
Nmnlnollor Anwll
Rolorl" ..
1960
1970 P~lolndoI
10'5
47"2
42'3
7"8
50'8
41"4
11'0
49'1
39'9
6'9
48'S
44"6
84
92
114
10'5
26"7
10'0
7"9
2'6
6'4
13'2
3'2
1'3
9'8
8'4
T8
29'4
9'2
9'2
3'0
6'4
14'3
4'6
1'1
8'1
6'9
11'0
28'S
9"7
8'1
2'8
6'2
12'5
3"7
1'3
9'0
7"2
6'9
26"7
9'0
10'0
2'8
6'0
14"1
4'3
1'1
10"7
8'4
84
85
100
106
85
96
104
84
94
142
143
100'0
100'0
100'0
100'0
100
Besondere Probleme ~ibt es wegen ihrer wirtschaftlichen Bedeutung in der Bauwirtschatt. Die Stellung der Bauwirtschaft im Rahmen der Obertragungsmechanismen des Preis- und Kostenauftriebes
ist relativ schwer zu erfassen, da gerade in diesem Bereich der Zeitfaktor eine sehr wichtige Rolle spielt. Grundsätzlich dürften auch
in der Bauwirtschaft die gleichen Mechanismen wirksam sein wie in
den anderen Bereichen der Wirtschaft. Die zeitliche Verschiebung der
Preisüberwälzun~ dürfte in der Bauwirtschaft größer sein als in der
InvestitionsgUtenndustrie.
Eine langfristige Untersuchung der Bauinvestitionen ab dem Jahr
1954 zeigt keine geradlinige Entwicklung, sondern es folgt einem
Wellenberg jeweils ein Wellental, wobei die maximalen Abweichungen bis zu 1r:fJ/o des Durchschnittswertes betragen. Die Folge dieser
unregelmäßigen Nachfrage sind große Schwankungen der Beschäftigungszahlen, eine hohe Winterarbeitslosigkeit in Jahren mit besonders
geringer Nachfrage und Oberhitzungserscheinungen auf dem Arbeitsmarkt in Jahren mit besonders hohem Bauvolumen. Auftragsballungen in der Bauwirtschaft fUhren zu Preisauftrieben; auf die Zulieferungsindustrie wirken Auftragsballungen als Nachfragesog und
damit ebenfalls preissteigernd, die hohe Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt wirkt sich in Uberzahlungen des Kollektivvertrages aus. Ferner
wirkt sich auch besonders der Umstand aus, daß nach dem KonjunkturrUckgang und der Umstellung der Wohnbauförderung ein erheblicher Nachholbedarf vorhanden ist. Im Hinblick auf die notwendige
34
weitere Verbesserung der Infrastruktur
ist eme anhaltende Ausweitung der Baukapazität notwendig.
Langfristig liegt der Preisindex für Bauten nach der Volkseinkommensrechnung des Osterreichischen Statistischen Zentralamtes und des
österreichischen Institutes für Wirtschaftsforschung nicht wesentlich
über dem Preisindex des Brutto-Nationalproduktes
(siehe Tabelle).
Kurzfristig sind kräftige Stei~erungen aufgetreten.
Im Bauhauptgewerbe ist 1m ersten Halbjahr 1971, für das die
Ergebnisse der Meldungen zur Bauproduktionsstatistik
bereits vorliegen, ein starker Aufwärtstrend gegenüber dem ersten Halbjahr der
vergangenen beiden Jahre feststellbar. Die Summen des BruttoProduktionswertes, der Brutto-Löhne und der bezahlten Arbeitsstunden sowie die durchschnittliche Anzahl der beschäftigten Lohnempfänger weisen steigende Tendenz auf. Erfahrungsgemäß steigen
in dieser Periode des Konjunkturaufschwunges auch die Preise. Die
Veränderung von Preisen für Bauleistungen geht zunächst in den
Deflator des Brutto-Nationalproduktes
ein, schlägt aber dann auf
den Verbraucherpreisindex durch. Die ständig steigenden Kosten für
neu erbaute Wohnungen haben auf den Verbraucherpreisindex keinen
Einfluß.
Eine Analyse des derzeitigen Standortes des Bauhauptgewerbes
zeigt, daß es diesem erst im Jahre 1971 gelungen ist, die Flaute der
vorangegangenen Jahre zu überwinden und den Stand von 1968
wieder zu erreichen und zugleich auch anschließend etwas zu verbessern. Die Entwicklung des ersten Halbjahres 1971 bedeutet somit
im wesentlichen nur die Wiedergewinnung des im Jahre 1968 bereits
erreichten Standes. Dabei ist zu beachten, daß die Ergebnisse des
Jahres 1968 ihrerseits bereits wesentlich unter denen der Jahre
1966/67 gelegen sind (siehe Tabellen im Anhang).
Eine Auswertung der Monatsmeldungen zur Bauproduktionsstatistik bis zum Jahr 1968 zurück zeigt, daß - jeweils auf die ersten
sechs Monate der untersuchten Jahre bezogen - Umsätze, Lohnsumme und auch die durchschnittliche Anzahl der Beschäftigten noch
im Jahr 1970 zum Teil unter den Werten des Jahres 1968 lagen.
Ein Vergleich mit dem Mechanisierungsgrad der Bauwirtschaft
anderer Länder sowie auch zwischen den Bundesländern zeigt, daß
im Hochbau, vor allem im Wohnungsbau, noch erhebliche Rationalisierungsreserven vorhanden sind, die durch weitere Mechanisierung ausgeschöpft werden können. Außerdem kann die Bauleistung
auch durch eine vermehrte Winterbautätigkeit, durch eine Ausweitung
des Fertigteilbaues sowie durch Verbesserung der Planung und Organisation (Unternehmensführung, Aus- und Weiterbildung, optimale
Betriebsgrößen usw.) noch beträchtlich gesteigert werden.
Die seAr unregelmäßige Entwicklung der Nachfrage hängt zum
Teil von privaten Investitionen, zum größten Teil aber direkt oder
indirekt von der öffentlichen Hand ab. Diesen Nachfrageschwankungen kann die Bauwirtschaft zum Unterschied von anderen Wirtschaftszweigen nicht dadurch entgegenwirken, daß sie auf Vorrat
35
produziert, so daß auf lange Sicht von einer kontinuierlicheren Gestaltung der Nachfrage eine entscheidende Verminderung des Preisund Kostenauftriebes in der Bauwirtschaft erwartet werden kann.
So kann die Bauwirtschaft eine entsprechende und sich auch im
Gleichschritt mit der Nachfrage entwickelnde Kapazität gewährleisten.
übernachfrage
der
öffentlichen
Hand
Die bereits bei der Behandlung der Bauwirtschaft erwähnten
Probleme der unregelmäßigen Nachfrage der öffentlichen Hand
werden im folgenden näher erörtert. Die Nachfrageschwankungen
der öffentlichen Hand werden dabei in dreierlei Hinsicht untersucht:
einerseits durch eine Untersuchung der Budgetsaiden, sodann durch
eine Analyse der Gesamtausgabenentwicklung und schließlich durch
eine solche der Entwicklung der öffentlichen Investitionen als preisund konjunkturpolitisch bedeutsamster Ausgabengruppe.
Was die Budgetsalden betrifft, kann, da statistisches Material über
die Budgetsaiden der Länder und Gemeinden nicht vorliegt, in dieser
Darstellung nur die Entwicklung der Budgetsaiden des Bundes analysiert werden. Dabei ist zu überlegen, von welchem Budgetsaldo ausgegangen werden soll. Es könnte das Netto-Defizit herangezogen
werden, das den Gesamtabgang im ordentlichen und außerordentlichen Haushalt abzüglich der in der ordentlichen Gebarung verrechneten Ausgaben für Schuldentilgungen darstellt. Dabei muß aber
berücksichtigt werden, daß nicht alle budgetären Ansätze einkommenswirksam sind. Scheidet man die im Inland einkommenunwirksamen Transaktionen aus dem Bundeshaushalt aus, erhält man das
inlandwirksame Budgetdefizit, das zur ökonomischen Beurteilung
besser geeignet ist.
Für die gegenständliche Untersuchung wurden beide Budgetsaiden
zur Feststellung der Konjunkturbeeinflussung herangezogen. Zur Beantwortung der Frage, inwieweit die jeweiligen Budgets die Konjunktur beeinflußt haben, bietet sich folgende Möglichkeit an: Für den
Zeitraum 1960-1970 wird ein durchschnittlicher Netto-Saldo und
inlandaktiver Saldo des Bundeshaushaltes errechnet. Diesem fiktiven
Durchschnittssaldo wird der tatsächliche Saldo jedes Jahres gegenübergestellt und am Ergebnis die Relation gemessen. Auf diese Weise
können Aussagen über die Konjunkturorientierung der Budgetpolitik
getroffen werden, wenn man außerdem noch in den entsprechenden
Jahren die Abweichungen der tatsächlichen von der durchschnittlichen Wachstumsrate des nominellen Brutto-Nationalproduktes
berücksichtigt. übersicht 22 stellt das in Matrizenform gebrachte Schaubild für das Netto-Defizit und übersicht 23 jenes für das inlandwirksame Ausj;abendefizit dar. Aus übersicht 22 geht hervor, daß die
Budgetsaiden 1m untersuchten Zeitraum in sechs Jahren (1960, 1961,
1967, 1968, 1969, 1970) als antizyklisch bezeichnet werden können.
D. h., daß in Jahren mit schlechter Konjunktur und unterdurch36
schnittlicher Wachstumsrate des nominellen Brutto-Nationalprodukts
ein überwiegend negativer Saldo zu verzeichnen war, während in
Jahren mit guter Konjunktur und überdurchschnittlicher Wachstumsrate des nominellen Brutto-Nationalproduktes
der Budgetsaldo zwar
nur im Jahr 1961 einen überschuß, sonst aber Ausgabenüberhänge
aufwies, die geringer waren als in Jahren schlechter Konjunktur.
Man kann somit für den Zeitraum 1960-1970 sagen, daß in der
Mehrzahl der Jahre eine antizyklische Saldenpolitik des Bundes Platz
gegriffen hat. In den Jahren 1962, 1965 und 1966 war dies allerdings
nicht der Fall. Der Grund für dieses prozyklische Verhalten muß in
einer unrichtigen Einschätzung der Konjunktursituation
gesehen
werden. In diesem Zusammenhang sei jedoch bemerkt, daß die Bedeutung des Budgetdefizits für die Konjunkturpolitik der öffentlichen
Hand vielfach überschätzt wurde. Mißt man die Größe des NettoDefizits am Brutto-Nationalprodukt,
so ergibt sich für das Jahr 1960
ein Prozentsatz von 1'3 und für das Jahr 1970 einer von 0'6.
Als nächstes sollen die Budgetausgaben der öffentlichen Hand
untersucht werden, wobei zwischen denen des Bundes einerseits und
denen der Länder und Gemeinden andererseits zu unterscheiden ist.
In dieser Untersuchung soll die Entwicklung der Brutto-Ausgaben
an der Veränderung des Brutto-Nationalproduktes
gemessen werden.
Um zu einem genaueren Ergebnis zu gelangen, wurde dabei nicht von
einer konstanten durchschnittlichen Wachstumsrate der sechziger
Jahre ausgegangen, sondern es wurden zur Festlegung des Trends
gleitende Vierjahresdurchschnitte herangezogen. Dabei wurde jeweils
die Trendabweichung des nominellen Brutto-Nationalproduktes
der
Richtung der Trendabweichung der Ausgabengrößen in den einzelnen
Jahren gel?enübergestellt. Die so ermittelten Daten wurden dann in
einer Matnxform zur Darstellung gebracht. In übersicht 24 werden die
Trendabweichungen des nominellen Brutto-Nationalprodukts
mit den
Trendabweichungen der Bundesausgaben verglichen. Daraus ergibt
sich in vier Jahren (1962, 1965, 1966, 1967) ein antizyklisches Verhalten und in den restlichen Jahren ein prozyklisches. Es können
somit keine eindeutigen Aussagen über die Konjunkturgerechtigkeit
der Entwicklung der Bundesausgaben getroffen werden, wenngleich
der Akzent eher auf einem prozyklischen Verhalten liegt. Flir die
Entwicklung der Ausgaben der Länder und Gemeinden ergibt sich
aus übersicht 25 ebenfalls, daß in vier Jahren (1962,1965,1966,1969)
die Ausgabenpolitik antizyklisch gestaltet wurde, in den restlichen
Jahren prozyklisch. Auch hier kann von keinem eindeutigen KonJunkturzusammenhang gesprochen werden, allenfalls von einem eher
prozyklischen Akzent.
Anders ist das Ergebnis bei den öffentlichen Investitionen. Hier
kann zunächst eine verhältnismäßig starke Schwankung der Zuwachsrate dieser Investitionen festgestellt werden. Das gilt besonders für
die Bundesinvestitionen, bei denen die Zuwachsraten in den sechziger
Jahren in einer Bandbreite zwischen +22'2 und 00/0 schwankten.
Die Investitionen des übrigen öffentlichen Sektors, also der Länder und
37
Gemeinden, wiesen zwar eine etwas stetigere Entwicklung auf, doch
ergab sich auch bei ihnen eine Schwankungsbreite der Zuwachsraten
der Investitionen zwischen + 15'9 und + 2'9%. Diese Zahlen bestätigen die bei der Bauwirtschaft gemachte Aussage, daß die Schwierigkeiten in diesem Wirtschaftsbereich und die dort auftretenden
Preis- und Kostensteigerungen wesentlich mit der ungleichmäßigen
Nachfrage der öffentlichen Hand zusammenhängen.
Weiters wurden auch bei den Brutto-Investitionen der öffentlichen
Hand wiederum die Trendabweichungen von den gleitenden Vierjahresdurchschnitten den Trendabweichungen des nominellen BruttoNationalprodukts gegenübergestellt, was in übersicht 26 geschehen ist.
Dabei ergibt sich folgendes Bild: Bei den Bundesinvestitionen zeigt
sich in fünf Jahren (1960, 1965, 1966, 1967, 1968) ein antizyklisches
Verhalten, in den übrigen Jahren ein prozyklisches. Die Gegenüberstellung der Entwicklung der Brutto-Investitionen des übrigen öffentlichen Sektors (Länder und Gemeinden) mit der Entwicklung des
Brutto-Nationalprodukts
erfolgt in übersicht 27. Hier ist nur in drei
Jahren (1961, 1964, 1967) ein antizyklisches Verhalten zu beobachten, in den librigen sieben Jahren ein .prozyklisches. Daraus kann
abgeleitet werden, daß bei den Bundesmvestitionen eher ein antizyklisches Verhalten festzustellen ist als bei den Investitionen des
übrigen öffentlichen Sektors. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt
auch eine Untersuchung von Egon Matzner: "Offentliche Investitionen 1950 bis 1970".
Eine weitere Methode zur Bestimmung des konjunkturgerechten
Verhaltens der Ausgabenpolitik der öffentlichen Hand besteht darin,
eine Korrelation der jährlichen Veränderungsraten des nominellen
Brutto-Nationalproduktes
mit den jährlichen Veränderungsraten der
einzelnen Ausgabengrößen der öffentlichen Hand aufzustellen. Ein
antizyklisches Verhalten der öffentlichen Hand wird dabei durch eine
negative Korrelation gekennzeichnet, während umgekehrt eine positive Korrelation ein prozyklisches Verhalten kennzeichnet. Stellt man
nun eine Korrelation zwischen den Veränderungsraten des nominellen
Brutto-Nationalprodukts
und denen der Bundesinvestitionen auf, so
ergibt sich ein Korrelationskoeffizient von -0'1. Daraus kann abgeleitet werden, daß die Investitionspolitik des Bundes eher antizyklisch gestaltet wurde, aber trotzdem nur ein sehr geringer Zusammenhang zwischen der Entwicklung des Brutto-Nationalprodukts
und den Bundesinvestitionen besteht, wie sich dies aus dem niedrigen
Wert des Korrelationskoeffizienten ergibt. Bei den Investitionen des
übrigen öffentlichen Sektors ergibt sich ein Korrelationskoeffizient
von 0'3. Daraus kann auf ein eher prozyklisches Verhalten geschlossen werden. Diese Ergebnisse decken sich also mit den Ergebnissen,
die sich aus der Gegenüberstellung der Trendabweichungen ergeben.
Weiters wurde der Versuch gemacht, die Preissteigerungsraten in
den sechziger Jahren den jeweiligen Steigerungsraten der Budgetausgaben gegenüberzustellen. Dabei wurden die Steigerungen der
Verbraucherpreise mit den Zuwachsraten der Ausgaben des Bundes
38
sowie der übrigen öffentlichen Körperschaften, die Steigerungen beim
Preisindex des Brutto-Nationalproduktes
mit den Zuwachsraten der
Investitionen des Bundes sowie des übrigen öffentlichen Sektors verglichen. Die Gegenüberstellung wurde in der Form einer Klassifikation nach durchschnittlichen, über- und unterdurchschnittlichen Zuwachsraten vorgenommen. Das Ergebnis, in Matrizenform dargestellt,
ist aus der Beilage ersichtlich.
Dabei konnte festgestellt werden, daß in allen Jahren (mit einer
Ausnahme) überdurchschnittliche Steigerungen der Verbraucherpreise
mit überdurchschnittlichen
Ausgabenzuwächsen
des öffentlichen
Sektors (ohne Bund) zusammenfielen; beim Bund kann keine eindeutige Aussage gemacht werden.
Bei den Investitionen war das Ergebnis noch deutlicher. Preissteigerungen beim Preisindex des nominellen Brutto-Nationalprodukts
fielen mit einer Ausnahme zusammen mit überdurchschnittlichen
Wachstumsraten der öffentlichen Investitionen. Umgekehrt fielen
Jahre mit unterdurchschnittlichen
Steigerungen des Preisindex des
Brutto-Nationalprodukts
mit zwei Ausnahmen zusammen mit unterdurchschnittlichen Wachstumsraten der öffentlichen Investitionen.
Die Ergebnisse sind aus der übersicht 32 und aus den graphischen
Darstellungen ersichtlich. Bei den Investitionen der Länder und Gemeinden fielen alle überdurchschnittlichen
Zuwachsraten mit den
Jahren mit überdurchschnittlichen Steigerungen des Preisindex des
Brutto-Nationalprodukts
zusammen; bei den Bundesinvestitionen
kann keine eindeutige Aussage gemacht werden. Hingegen fielen
unterdurchschnittliche
Zuwachsraten der Bundesinvestitionen mit
unterdurchschnittlichen
Steigerungen des Preisindex des Brutto-Nationalprodukts zusammen.
Die Ergebnisse müssen allerdings sehr vorsichtig interpretiert
werden. Das zeitliche Zusammenfallen von Preissteigerungen und
Ausgabenzuwächsen kann keineswegs schlechthin als Kausalität gewertet werden. Preissteigerungen traten in der Regel in der Spätphase
der Konjunktur auf und waren zu einem erheblichen Teil kosteninduziert. Dennoch kann angenommen werden, daß die öffentlichen
Haushalte, insbesondere außerhalb des Bundes, mit ihrer Ausgabenund Investitionspolitik einen gewissen Beitrag zur Preisentwicklung
geleistet haben.
Insgesamt kann gesagt werden, daß zwar das Budgetdefizit des
Bundes als solches in seinem Einfluß auf die Preisentwicklung häufig
überschätzt wird. Hingegen dürften sowohl die verhältnismäßig
starken Schwankungen bei den Zuwachsraten der öffentlichen Investitionen zum Preis auf trieb beigetragen haben als auch eine prozyklische Investitionspolitik der öffentlichen Hand in verschiedenen
Jahren. Dabei dürfte der Bund als Investor zwar stärker antizyklisch,
dafür aber unregelmäßiger investiert haben, während die übrige
öffentliche Hand, also Länder und Gemeinden, zwar stetiger, aber
stärker prozyklisch investierten.
39
Angebotsseitige Faktoren
Im abgelaufenen Jahrzehnt sind die Inflationsimpulse sowohl von
der Nachfrage- als auch von der Angebotsseite ausgegangen. Unter
den Bedingungen unvollkommener Konkurrenz, wie sie für die Wirtschaft heute charakteristisch sind, können Preise und Löhne steigen,
ohne daß auf den Güter- und Arbeitsmärkten ein Nachfrageüberhang
vorhanden wäre. Die staatliche Vollbeschäftigungspolitik begilnstigt
eine derartige Entwicklung. Das Bestehen mächtiger Gewerkschaftsorganisationen ermöglicht es den Arbeitnehmern jedoch, auf Grund
ihrer Verhandlungsmacht selbst bei hoher Arbeitslosigkeit Lohnerhöhungen durchzusetzen. In manchen Bereichen der Gütermärkte
führt die oligopolstische Struktur zu einer weitgehend kostenorientierten Preispolitik.
Die Preisbildung erfolgt nach dem Modell der "administrierten
Preise" (das sind Preise, die vom Anbieter für eine längere Periode
festgesetzt werden und nach unten wenig flexibel sind), indem auf
die auf längere Sicht erwarteten "normalen" Stückkosten (Lohnkosten, Materialkosten,
Abschreibungen, indirekte Steuern) ein
Standardaufschlag gemacht wird.
In österreich besteht mit der Paritätischen Kommission ein anerkanntes und bewährtes Instrument der Preiskontrolle. Von Kritikern dieser Institution wird allerdings vorgebracht, daß die Paritätische Kommission ein kostenorientiertes Preisverhalten fördert, weil
bei ihrem Verfahren die Genehmigung von Preiserhöhungen fast ausschließlich vom Nachweis von Kostenerhöhungen abhängt. Doch
wird auch bei Entscheidungen der Paritätischen Kommission die
Angebots- und Nachfragesituation berücksichtigt.
Wenn Unternehmungen durch die Kollektivvertragspolitik
der
Gewerkschaften kostenmäßig überfordert werden, so kann sich dies
in Preiserhöhun~en auswirken. Diese Gefahr ist dann besonders ausgeprägt, wenn dle Gewerkschaften eine Hochkonjunktur mit Arbeitskräftemangel und die sich daraus für sie ergebende günstige Situation
dazu ausnützen, um Lohnerhöhungen durchzusetzen, die in den
Kalkulationen der Betriebe nicht untergebracht werden können.
Lohnpolitik
Effektivverdienste
der
Gewerkschaften
und
Wegen der für sie günstigeren Verhandlungssituation
neigen
Gewerkschaftsorganisationen traditionell dazu, sich in ihrer Kollektivvertragspolitik stark prozyklisch zu verhalten. Das geht so weit,
daß in manchen Ländern die Gewerkschaftsverbände in Rezessionszeiten überhaupt auf Lohnerhöhungen verzichten, um in der Hochkonjunktur um so größere Forderungen zu stellen. Gerade diese
großen Forderungen in Hochkonjunkturzeiten
bergen allerdings die
Gefahr einer Beschleunigung des Preisauftriebes in sich.
Die österreichischen Kollektivvertragspartner
haben sich seit
40
Jahren bemüht, diesen Tendenzen entgegenzuwirken. Am Tiefpunkt
der Konjunktur, wenn sich schon eine gewisse Arbeitslosigkelt abzeichnet, haben die Lohnerhöhungen eine nachfragebelebende Wirkung. Jedenfalls kann eine solche Lohnpolitik nur dann erfolgreich
sein, wenn die Kollektivvertragspartner
in der folgenden Hochkonjunktur den Umstand berücksichtigen, daß in der Flaute bereits
Lohnerhöhungen durchgeführt wurden. Vergleicht man den Unterschied zwischen der Lohnpolitik in der Hochkonjunktur und in der
Rezession in österreich mlt dem Verhalten der Tarifpartner in anderen Ländern Europas, so kommt man zu dem Schluß, daß sich die
österreichischen Kollektivvertragspartner
doch deutlich um eine Verstetigung der Lohnpolitik, d. h. um eine Verringerung des Unterschiedes der Lohnerhöhungen in der Hochkonjunktur und Flaute,
bemühen.
Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, daß die Lohnentwicklung ja nicht ausschließlich von den kollektivvertraglichen
Erhöhungen abhängt. Gerade in den Jahren 1970/71 hat es sich
gezeigt, daß eine an den wirtschaftlichen Notwendigkeiten orientierte
Lohnpolitik vielfach durch die Lohndrift erschwert wird. So hat das
Osterreichische Institut für Wirtschaftsforschung feststellen können,
daß es auch während der Lohnrunde zu Jahresanfang 1971 zu einer
weiteren Vergrößerung des Wage-drifts pekommen ist. Dies ist deswegen bemerkenswert, weil der Wage-dnft im allgemeinen während
einer kollektivvertraglichen Lohnrunde negativ wird.
Gegenstand der gewerkschaftlichen Verhandlungen sind neben
den Kollektivvertragslöhnen
in zunehmendem Maße auch die IstLöhne. Daher hat die Lohndrift in österreich eine völlig andere
Bedeutung als im Ausland. Die vereinbarten Ist-Lohn-Erhöhungen
sind in der Regel relativ kleiner als die KollektivvertragslohnErhöhungen. In letzter Zeit ist allerdings die Differenz zwischen
vereinbarten Ist- und Kollektivvertragslohn-Erhöhungen
geringer
geworden.
Ist-Lohn-Vereinbarungen
haben sich auf Grund der in weiten
Bereichen der Wirtschaft vorhandenen überzahlungen der Kollekcivvertragslöhne ergeben. Mit Ist-Lohn-Vereinbarungen, die die Kollektivvertragslohn-Erhöhun~en
prozentmäßig unterschreiten, wird eine
Verminderung der relatlven überzahlung angestrebt. Wie die Erfahrung zeigt, konnte dieses Ziel nur teilweise erreicht werden. Dafür
sind verschiedene Grlinde ausschlaggebend:
Wie aus statistischen Unterlagen der Bundeskammer der gewerblichen Wirtschaft hervorgeht, bestehen in jenen Industriezweigen, die
sehr differenzierte, auf kleine Unternehmensgruppen
abgestellte
Kollektivverträge haben, nur geringe überzahlungen. Bei Kollektivverträgen, die verschiedenartige Unternehmen, manchmal sogar verschiedene Branchen, in unterschiedlichen Regionen, umfassen, haben
sich dagegen im Lauf der Zeit ins Gewicht fallende überzahlungsmuster herausgebildet. Um ihren Mitgliedern Vorteile aus Lohnverhandlungen zu bringen, bemühen sich die betreffenden Gewerk41
schaften, auch bei Kollektivvertragsverhandlungen
Ist-Lohn-Vereinbarungen abzuschließen. Die Unternehmer erhoffen sich oft von
solchen Vereinbarungen, daß die ~rößere kollektivvertragliche Mindestlohnerhöhung für sie dann mcht im vollen Ausmaß wirksam
werden wird. Es stellt sich aber - vor allem in Zeiten der Hochkonjunktur - meist heraus, daß die Ursachen, die zu den ursprünglichen überzahlung.en geführt haben, weiter wirksam sind und wieder
zu analog ~roßen Uberzahlungen drängen.
Wird dle gewachsene Lohnstruktur im Betrieb (die sich einerseits
aus der Leistungsbeurteilung der Unternehmer und andererseits aus
der heute immer stärker werdenden Differenzierung der Arbeitsplätze
ergibt) durch die Erhöhunl? der Mindestlöhne verändert, zeigt die
Erfahrung, daß die übertanflich bezahlten Arbeitnehmer einen sehr
starken Druck zur Wiederherstellung der früheren Lohndifferenzen
ausüben.
Außerdem führt die angespannte Arbeitsmarktsituation über den
Wettbewerb der Unternehmer um die knappen Arbeitskräfte zu
steigenden überzahlungen. Das hat sich besonders stark im Westen
Osterreichs ausgewirkt. Kollektivvertraglich vereinbarte Ist-LohnErhöhungen wirken sich aber in Betrieben, die ihren überzahlungsspielraum betrieblich bereits vorher ausgeschöpft haben, besonders
stark aus.
Mit Eintritt der Vollbeschäftigung hat der Lohnauftrieb zugenommen. Im abgelaufenen Jahrzehnt (1960-1970) erhöhten sich die
Tariflöhne der Industriearbeiter (6'~/0) ebenso wie die Stundenverdienste (8'6% pro Jahr) stärker als in den fünfziger Jahren. Von
der ersten Zur zweiten Hälfte der sechziger Jahre war eine Tendenzumkehr der Lohnentwicklung zu beobachten: Während der Anstieg
der Tariflöhne noch zunahm (von 6'5% 1960-1965 auf T2% 1965
bis 1970), schwächte sich der Auftrieb der Stundenverdienste ab (von
9'2% auf 8'0% pro Jahr), da sich die Lohndrift spürbar verringerte
(von 27% pro Jahr 1960-1965 auf 0'8% 1965-1970).
Die Abnahme der Lohndrift spiegelt einerseits die Entspannung
des Arbeitsmarkts 1967/68 wider, andererseits die antizyklische
Lohnpolitik der Gewerkschaften. Die Lohnpausen Anfang der sechziger Jahre hatten eine starke Ausweitung der Lohndrift zur Folge;
1968 dagegen wurde die Drift sogar negativ, da - anders als etwa
in der BRD - auch in der Konjunkturflaute Tariflohnbewegungen
durchgeführt wurden.
1970 haben überstundenleistungen
nach der Arbeitszeitverkürzung und in weiterer Folge die zunehmende Anspannung des Arbeitsmarktes zu einem stärkeren Druck auf das betriebliche Lohnniveau geführt. Die höchsten Steigerungsraten der Effektivverdienste
waren in den westlichen Bundesländern und den grenznahen Gebieten zu beobachten. Im Durchschnitt der Industrie stiegen die überzahlungen von 267% im Oktober 1969 auf 32'1% im Oktober 1970.
Nach der Lohnrunde hat der überzahlungssatz vorübergehend
etwas abgenommen (April 1971 29'9"'/0),er war aber noch höher als
42
ein Jahr vorher (April 1970 287%), so daß die Lohndrift, gemessen an den Jahressteigerungsraten, weiter anhielt (1. Halbjahr 1971
2"5%), während sie im allgemeinen nach Lohnbewegungen verschwindet. Dieses Phänomen ebenso wie die starke Ausweitung der
Sonderzahlungen läßt die außergewöhnlich starke Anspannung des
Arbeitsmarktes erkennen.
Mit der Verknappung an Arbeitskräften ist gewöhnlich eine verstärkte Abwerbung eng verbunden (insbesondere in der Bauwirtschaft
und bei manuellen Berufen). Diese Abwerbungen erfolgen in der Regel unter Zusicherung höherer Oberzahlungen und sind damit neben
den betrieblichen Lohnbewegungen eine weitere Quelle der Lohndrift.
Ober kurz oder lang führt diese Störung der bisherigen Einkommenshierarchie dazu, daß die übrigen Arbeiter (besonders die abwerbungsgefährdeten) ebenfalls nachgezogen werden, bis die als gerecht
empfundene Lohnstruktur wieder erreicht wird. Die langfristige Konstanz der Einkommensstruktur zwischen den einzelnen Berufen und
Qualifikationen scheint diesen wechselseitigen Prozeß zu bestätigen.
Der verstärkte Lohnauftrieb in jüngster Zeit hat auch die Arbeitskosten je Erzeugungseinheit wieder anziehen lassen, die sich in der
zweiten Hälfte der sechziger Jahre bemerkenswert günstig entwickelt
hatten.
Die bisher abgeschlossenen Kollektivverträge der laufenden Lohnrunde zeigen überwiegend stärkere Steigerungsraten als bei der letzten Lohnrunde. Die Produktivitätszuwächse haben sich jedoch entsprechend der Konjunkturphase erheblich vermindert. Daher dürften
die von der gegenwärtigen Lohnrunde ausgelösten Kostensteigerungen teilweise Preisauswirkungen haben.
Arbeitsmarktlage
Seit Beginn der sechziger Jahre herrscht in österreich Vollbeschäftigung, die Arbeitskraftreserven sind weitgehend ausgeschöpft. In
den letzten Jahren wurde der außerordentlich starke, konjunkturell
und strukturell bedin~te Arbeitskräfteengpaß durch zusätzliche Faktoren verschärft. Es 1st aber nicht zu übersehen, daß in einzelnen
Regionen (Entwicklungsgebieten), vor allem infolge einer versteckten
Arbeitslosigkeit, die Vollbeschäftigung nicht garantiert ist.
Im Gegensatz zu den meisten westeuropäischen Ländern hat sich
aus rein demographischen Gründen die Zahl der im erwerbsfähigen
Alter stehenden Personen nicht wesentlich erhöht. Dies ist eine Entwicklung, die noch in den nächsten Jahren anhalten wird. In der
mittelfristigen Prognose 1970-1974
des österreichischen Instituts
für Wirtschaftsforschung rechnet das Institut z. B. nur mit einer Zunahme des inländischen Arbeitskräfteangebots von 0'4()/o (bis 1974).
Allerdings hat sich 1971 gezeigt, daß der österreichische Arbeitsmarkt
elastischer ist als bisher angenommen. So stießen, heuer rund 35.000
Inländer zu den unselbständig Erwerbstätigen, davon etwa die Hälfte
Frauen.
43
Der durch die Abwanderung in die BRD verursachte Arbeitskräfteausfall, der wohl quantitativ, aber nicht qualitativ durch vermehrten Einsatz ausländischer Arbeitskräfte in Österreich ausgeglichen werden konnte, wurde bereits an anderer Stelle behandelt.
Der von der BRD ausgelöste Einkommensdruck spiegelt sich sehr
deutlich in den besonders starken Lohnsteigerungen in den westlichen
Bundesländern wider.
Die mit 1. Jänner 1970 eingetretene erste Etappe der Arbeitszeitverkürzung hat nicht nur speziell im Dienstleistungssektor, sondern
auch im gewerblich-industriellen Sektor zu einer Verknappung des
Arbeitsmarktes gefUhrt.
In seinem Gutachten "Untersuchung über die Probleme der Arbeitszeitverkürzung" hat der Beirat im Jahre 1969 zur preislichen
Auswirkung dieser Maßnahme u. a. folgendes festgestellt: "Um eine
übermäßig inflatorische Wirkung auf das Preisniveau zu vermeiden,
dürfen sich die gesamtwirtschaftlichen Kosten je Produktionseinheit
nicht übermäßig erhöhen, so daß sich also eine Arbeitszeitverkürzung
zusammen mit sonstigen Lohnkostensteigerungen im Rahmen des gesamtwirtschaftlich Vertretbaren halten sollte."
Was den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Arbeitszeitverkürzung betrifft, hat der Beirat darauf hingewiesen, daß "mit Sicherheit
nur die Situation der Hochkonjunktur, die durch ausgelastete Kapazitäten, angespannte Arbeitsmarktlage, wachsende Auftragsstände
[Nachfrageüberhang]
gekennzeichnet ist, ausgeschlossen werden
[kann], da in diesem Fall die Kompensationsmöglichkeiten äußerst
gering sind. Eine Arbeitszeitverkürzung
wUrde die Diskrepanzen
zwischen Angebot und Nachfrage verschärfen und die in einer Hochkonjunktur ohnedies bestehenden Preisauftriebstendenzen weiter verstärken."
Tatsächlich fiel die erste Etappe der Arbeitszeitverkürzung um
2 Stunden (1. Jänner 1970) in ein Jahr mit ungewöhnlich starken
Produktivitätssteigerungen,
die sich dämpfend auf die Stlicklohnkosten auswirkten. Andererseits entstand durch die hohe Auslastung
der Kapazitäten eine Anspannung auf dem Arbeitsmarkt. Die preislichen Auswirkungen der Arbeitszeitverkürzung gingen daher weniger von der Kosten-, als von der Nachfrageseite aus, d. h. von einer
zusätzlichen Verknappung der Arbeitskräfte. Allerdings war auch der
Zustrom von Arbeitskräften, teils aus dem Ausland, teils aber auch
aus heimischen Arbeitskräftereserven, höher, als die Prognosen erwarten ließen.
Welchen Preiseffekt die erste Etappe der Arbeitszeitverkürzung
von 45 auf 43 Wochenstunden nun tatsächlich gehabt hat, ist schwieri~ zu beantworten und kann kaum von der allgemeinen PreisentwIcklung j;etrennt werden. Abgesehen davon, daß es grundsätzlich
schwierig 1st, die einzelnen Komponenten des Preisauftriebes isoliert
darzustellen, kommen bei der 1970 erfolgten Reduzierung von 45 auf
43 Stunden folgende Sondereinfliisse hinzu: Die durch die Arbeitszeitverkürzung erfolgte Kostenerhöhung hat sich erst Uber einen größe-
44
ren Zeitraum ausgewirkt. So gab es verschiedene Ausnahmen von
dem generellen Termin 1. Jänner 1970; z. B. erfolgte die Einführung
der 43-Stunden-Woche insbesondere im Fremdenverkehr erst mit
Oktober 1970. Auch arbeitete eine Reihe von Betrieben zum Einführungszeitpunkt der Arbeitszeitverkürzung weniger als 45 Stunden
pro Woche, wodurch die Zahl der betroffenen Betriebe geringer war.
Trotz weitgehender Ausschöpfung der theoretisch möglichen
Kompensationsmaßnahmen - Rationalisierungen, zusätzlicher Kapitaleinsatz, Oberstunden, zusätzliche Arbeitskräfte - kann angenommen werden, daß die Kompensation jedoch nicht zur Gänze gelungen ist*). Hinweise auf die unterschiedlichen Kompensationsmöglichkeiten in den verschiedenen Branchen ~ibt eine Untersuchung der
Bundeskammer, in der die Betriebe nach Ihrer Einschätzung der Auswirkungen der Arbeitszeitverkürzung
im eigenen Betrieb befragt
wurden. Bei der Beurteilung dieser Ergebnisse ist jedoch zu berücksichtigen, daß es auch für den einzelnen Unternehmer schwierig ist,
die Auswirkungen der Arbeitszeitverkürzung von anderen Faktoren,
die seine betriebliche Entwicklung bestimmt haben, zu isolieren.
Die Kompensationsmaßnahmen
haben selbstverständlich unterschiedliche Auswirkungen auf die Kosten und daher auf die Preisentwicklung.
Nach den Angaben der Bundeskammer konnten die Betriebe die
Arbeitszeitverkürzung in der Industrie zu 85010,im Handel zu 63%
und im Gewerbe insgesamt zu 67% (produzierendes Gewerbe 72%,
Baugewerbe 65%, Dienstleistungsgewerbe 58%)
kompensieren. Die
Kompensation bezieht sich selbstverständlich nicht auf die Gesamtproduktion, sondern nur auf den der Arbeitszeitverkürzung theoretisch zurechenbaren Ausfall an Produktionsvolumen (ca. -4'5%),
d. h. also z. B. im Fall der Industrie, daß der nichtkompensierte Rest
von 15% einen Produktionsausfall von ca. 07% der ansonsten möglichen Gesamtproduktion entspricht. Im Dienstleistungsgewerbe hingegen wäre der theoretische Produktionsausfall ca. 2'8%. In diesem
Bereich kann sich der "Produktionsausfall « auch in einer Einschränkung des Leistungsangebotes (z. B. Reduzierung von Offnungszeiten
und/oder Nebenleistungen) konkretisieren.
Durchgehend in allen Bereichen hat neben Rationalisierungsmaßnahmen und zusätzlichen Investitionen die Erhöhung der Zahl der
überstunden das größte Gewicht hinsichtlich der Kompensationsmaßnahmen. Als nächstes folgt die Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte. Zwar wurde in allen Bereichen auch ein Ansteigen der Teilzeitbeschäftigung infolge der Arbeitszeitverkürzung
gemeldet. Im
Vergleich zu den anderen Kompensationsmaßnahmen ist diese Maßnahme genauso wie die Einführung von Schichtbetrieb bzw. einer zu*) über Weisung der Paritätischen Kommission hat der Preisunterausschuß
in seinen Beratungen Preiserhöhungen aus dem Titel der Arbeitszeitverklirzung
nicht bewilligt. Allerdings kann daraus nicht geschlossen werden, daß sich die
ArbeirszeitverkUrzung nicht letzten Endes doch auf die Kalkulationen und damit
auf die Preise ausgewirkt hat.
45
sätzlichenSchicht von nur geringer Bedeutung. Neben dem Ausweichen in überstunden und Neueinstellungen haben viele Betriebe ihre
öffnungszeiten verkürzt. Mehr als zwei Drittel der Firmen im Dienstleistungsbereich und 55% der Handelsfirmen haben ihre öffnungszeiten um mehr als eine Stunde pro Woche reduziert.
Mit 1. Jänner 1972 ist die zweite Etappe der Arbeitszeitverkürzung in Kraft getreten. Die Reduktion der Arbeitszeit beträgt diesmal zwar nur eine Stunde, andererseits werden nunmehr mehr Betriebe als bei der ersten Etappe erfaßt. Da das Ausgangsniveau der
Arbeitszeit bereits niedriger ist, wird auch der Kompensationseffekt
auf Grund der gleichsam "autonomen" Intensitätssteigerung geringer
sein. Einerseits stellt die Steuerfreiheit der überstundenzuschläge und
ihre Erhöhung von 25 auf 500/()einen Anreiz für Arbeitnehmer zur
Leistung von überstunden dar, andererseits wird dadurch die Kompensation der Arbeitszeitverkürzung
durch überstunden für den
Arbeitgeber erheblich verteuert. Die zweite Etappe der Arbeitszeitverkürzung fällt zwar in eine etwas weniger angespannte konjunkturelle Situation, wenngleich Arbeitskräfte weiterhin knapp sind.
Die tJberhitzung auf dem Arbeitsmarkt läßt sich sehr gut an
Hand der offenen und der vorgemerkten Stellen und der Ausnützung
der Fremdarbeiterkontingente erkennen. Erstmalig in der Geschichte
der Republik Osterreich war im Sommer 1970 die Zahl der - offiziell registrierten - offenen Stellen wesentlich höher als die der vorgemerkten Arbeitsuchenden. Dabei muß außerdem berücksichtigt
werden, daß im Saisonhöhepunkt ein Großteil (ca. drei Viertel) der
vorgemerkten Arbeitsuchenden nur bedin~t vermittlungsgeeignet
sind. Zieht man diese Person, meist Mütter mIt Betreuungspflicht und
Pensionsanwärter, ab, so sind im August 1971 nur rund 9.500 Personen einsatzfähig gewesen.
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August
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39.125
30.184
31.661
32.559
33.375
33.131
34.914
36.883
39.297
34.209
33.156
33.001
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31.558
40.814
41.142
42.155
44.275
46.476
50.011
32.550
29.106
35.762
49.048
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Andrln~
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Stoll.
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07
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0'8
07
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1"4
1"0
07
0'6
Die konjunkturellen Schwankungen der Arbeitslosenrate hielten
sich seit Beginn der sechziger Jahre in engen Grenzen. An der reagibleren Andrangziffer (Relation zwischen Arbeitslosen und offenen
Stellen) läßt sich jedoch erkennen, daß die Entspannung des Arbeitsmarktes in der Flaute 1967/68 ausgeprägter war als in der Konjunk46
turabschwächung 1962/63: Die Andrangziffer war 1968 die höchste
der sechziger Jahre und lag in der zweiten Hälfte des Jahrzehnts im
Durchschnitt höher als in der ersten. Dieser Umstand hat zweifellos
zur mäßigen Lohnentwicklung im vergangenen Konjunkturaufschwung beigetragen.
Die Fremdarbeiterkontingente wurden nach 1968 wesentlich ausgeweitet, und gleichzeitig nahm auch ihre Ausnützung zu, die im
Herbst 1971 etwa 900/0 erreichte. Weit stärker stieg aber durch vereinbarte Kontingentüberziehun~en
und Einzelgenehmigungen die
Zahl der tatsächlich in österreich beschäftigten Fremdarbeiter, die
schon im August mit rund 160.000 um etwa ein Drittel höher war,
als das Kontingent, im Höchststand im November 1971 etwa
170.000, betragen haben dürfte.
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++)SchItzung.
Entwicklung
der
Einkommen
Für die Analyse des inflatorischen Prozesses ist die Entwicklung
der funktionellen Verteilung - d. h, der Auf teilung des Volkseinkommens in kontraktbestimmte Arbeitseinkommen (Löhne und Gehälter) auf der einen und preisbestimmte Einkommen aus Besitz und
Unternehmung ("Gewinne" im weitesten Sinn) auf der anderen
Seite - von zweifacher Bedeutung. Erstens zeigt sie das Ergebnis
des Kampfes um die Verteilung des Sozialproduktes an, der unter
den Bedingungen eines allgemein inflatorischen Klimas selbst eine der
Ursachen der "Selbstbeschleunigung" der Inflation darstellt. Die soziologischen und sozial psychologischen Aspekte dieses Problems werden in Kapitel "Metaökonomische Ursachen" des näheren beleuchtet und sollen uns hier nicht weiter beschäftigen. Zweitens ist die
relative Entwicklung von Löhnen und Gewinnen einer der Indikatoren für die Unterscheidung zwischen Kosten- und Nachfrageinflation. Zwar wissen wir, daß die Grenze zwischen diesen beiden Typen
der Inflation niemals genau gezogen werden kann, weil sie sich
gegenseitig unterstützen und bedingen*). Trotzdem kann aus der
") Eine ausführlichere Behandlung der theoretischen Aspekte dieses Problems
ist in der 1968 erschienenen ..Untersuchung des Preis- und Kostenauftriebs in
österreich", 5, 7 f., zu finden,
47
Verschiebung der Einkommensanteile auf das überwiegen des einen
oder anderen Elements in bestimmten Perioden geschlossen werden.
In seiner 1968 erschienenen Untersuchung des Preis- und Kostenauftriebs, deren statistisches Material allerdings nur bis 1965 reicht,
hat der Beirat festgestellt, daß in den fünfziger Jahren, bis einschließlich des großen Boomjahres 1960, das Element der Nachfrageinflation, ab 1961 hingegen jenes der Kosteninflation vorherrschend war.
Auf der Verteilungsseite spiegelt sich diese Entwicklung in einer erheblichen Verminderung des strukturbereinigten Lohnanteils im Zeitraum 1955-1960 wider; das daraufhin einsetzende "Nachziehverfahren'" auf der Lohnseite führte nach den damals verfügbaren Angaben etwa um 1966/67 zur Wiederherstellung des früheren Verteilungsverhältnisses. Der Beirat folgerte daraus, daß die funktionelle
Verteilung in österreich - wie übrigens in den meisten anderen
Ländern - langfristig praktisch konstant geblieben sei, so daß "keiner der beiden Seiten aus der Lohn-Preis-Spirale ein dauernder Vorteil erwachsen ist'" (" Untersuchung des Preis- und Kostenauftriebs in
österreich"', Wien 1968, S. 18).
Die in der Zwischenzeit veröffentlichten Er~ebnisse der Revision
der Volkseinkommensrechnung durch das Instltut für Wirtschaftsforschung ändern zwar nichts an der Richtung der gegenläufigen Bewegung der Anteile in dem untersuchten Zeitraum; sie zeigen aber
an, daß der Lohnanteil in der ersten Hälfte der sechziger Jahre überschätzt wurde, da die Gewinne generell unterschätzt wurden.
Geht man von den revidierten Zahlen ab 1954 aus, ergibt sich
bis zum Ende der sechziger Jahre eine zwar nicht sehr bedeutende,
aber doch merkliche Verschiebung der funktionellen Verteilung zugunsten der Nichtlohneinkommen*). Da jedoch dieses Ausgangsjahr
aus verschiedenen Gründen (insbesondere wegen der Nichteinrechnung der Gewinne der USIA-Betriebe) für einen Zeitvergleich ungeeignet erscheint, wurde in dieser Untersuchung das Basisjahr 1956
zugrunde gelegt. Das Pro-Kopf-Einkommen
der Erwerbstätigen
(Volkseinkommen je Erwerbstätigen) ist von 1956 bis 1971 um
230%, jenes der Arbeitnehmer (Gesamtlohnsumme je Arbeitnehmer)
um 211% angestiegen. Eine leichte Verschiebung in der funktionellen Verteilung zugunsten der Nichtlohneinkommen ist also auch in
diesem Zeitraum nachweisbar; im Hinblick auf die verhältnismäßig
starken konjunkturellen Schwankungen in diesen Reihen und auf die
heterogene Zusammensetzung der ihnen zugrunde liegenden Aggregate dürfen allerdings aus Vorsprungs- oder Nachhinkeffekten in
dieser Größenordnung keine weitreichenden Schlüsse gezogen werden.
Diese überlegungen gehen von der vom Beirat seinerzeit akzeptierten Definition der "Anteilskonstanz" aus: Konstanz der funktio..) Die Nichtlohneinkommen umfassen: die Einkommen aus Besitz und Unternehmung, die unverteilten Gewinne der Kapitalgesellschaften, das öffentliche Einkommen aus Besit:l: und Unternehmung ab:l:üglich der Zinsen für die Staatsschuld.
48
nellen Verteilung bedeutet gleichmäßiges (nominelles) Wachstum des
Volkseinkommens je Erwerbstätigen und des Einkommens je Arbeitnehmer.
Diese Formel läßt auch bei Berücksichtigung des Umstandes, daß
die privaten Investitionen überwiegend aus Gewinnen bzw. Unternehmereinkommen finanziert werden, Raum für eine langfristig konstante Investitionsrate, sofern die ~~arquoten aus Löhnen und Gewinnen ebenfalls konstant bleiben (Ubersicht 35).
Eine realistischere Betrachtung der Einkommensverteilung erfordert allerdings die Aufschlüsselung der äußerst heterogenen Größe
der "Unternehmereinkommen" nach Einkommensquellen und Wirtschaftsbereichen. Die Hauptmasse der für das Lohn-Gewinn-Verhältnis maßgeblichen Einkommen fällt im industriell-gewerblichen
Sektor an, während es sich in der Landwirtschaft weitaus überwiegend um Arbeitseinkommen aus kleinen und mittleren Familienbetrieben handelt. Bei den Besitzeinkommen wiederum ist anzumerken, daß hier keine vollständige übereinstimmung zwischen der
funktionellen und der personellen Verteilung besteht, da auch Arbeitnehmer, wahrscheinlich sogar in wachsendem Ausmaß, am Einkommen aus Vermögen (vorwiegend wohl in der Form von Sparzinsen)
beteiligt sind. Da jedoch die Zinsen nach wie vor nur einen kleinen
Teil des gesamten Nichtlohneinkommens ausmachen, dürfte dieser
Faktor nicht allzu stark ins Gewicht fallen.
Nach Ausscheidung der Landwirtschaft aus den Untemehmereinkommen (im Lohneinkommen seielt dieser Sektor keine Rolle für die
Zuwachsraten) tritt das Ausmaß der Verschiebungen deutlicher hervor. Bei den Einkommen aus Gewerbebetrieben entsprechen die Gesamtzuwachsraten ungefähr den Pro-Kopf-Einkommen, da die Zahl
der Selbständigen in Industrie, Handel und Gewerbe etwa gleich geblieben ist. Bei den unverteilten Gewinnen und den Besitzeinkommen
ist eine Zuteilung nach Beziehern an sich unmöglich. Auch in dieser
Aufstellung zeigt sich, daß der im Endresultat aufscheinende Vorsprung zugunsten der Nichtlöhne zunächst in der Periode 1956 bis
1960 anfiel und auch bis 1971 nicht mehr ganz aufgeholt wurde.
Insgesamt sind die Nichtlohneinkommen um 234010 und die Lohnsumme um 223% gewachsen. Die Pro-Kopf-Einkommen der Arbeitnehmer haben um 1890/0 zugenommen. Das stärkste Wachstum bei
den Nichtlöhnen wiesen die Besitzeinkommen, das zweitstärkste die
freien Berufe und das geringste die unverteilten Gewinne der Gesellschaften auf. (Die besonders hohen Zuwachsraten der Besitzeinkommen bis zur Mitte der sechziger Jahre sind natürlich noch durch
den äußerst niedrigen Stand dieser Einkommen nach dem Krieg bedingt; nach 1965 kommt diese explosive Entwicklung zu Ende).
Die Pro-Kopf-Einkommen
der Landwirtschaft sind nach den
Daten der Volkseinkommens rechnung mit + 103010 von 1956 bis
1970 erheblich hinter allen übrigen Einkommensarten zurückgeblieben. Im Zeitraum 1965-1970 war ihr Wachstum jedoch annähernd
mit jenem der Lohnempfänger vergleichbar. Es ist jedoch bekannt,
4
49
daß die Volkseinkommens rechnung gerade in diesem Bereich systematische Mängel aufweist, die nicht nur den Niveauvergleich, sondern auch die Einkommensentwicklung im Zeitablauf verzerren. Sie
berücksichtigt mangels entsprechender Unterlagen weder die zunehmende Nebenerwerbstätigkeit im Rahmen der landwirtschaftlichen
Betriebe (Fremdenverkehr) noch die Veränderungen in der Zahl der
echten Vollarbeitskräfte im Vergleich zur ausgewiesenen Zahl der
,.mithelfenden Familienmitglieder". Berechnungen auf Grund der
"Buchführungs ergebnisse der land- und forstwirtschaftlichen
Betriebe", die etwas verläßlicher sein dürften, weisen ein günstigeres
Ergebnis auf: Das "Betriebseinkommen je Vollarbeitskraft" hat sich
nach dieser Quelle 1956-1970 um 138%, 1965-1970 um 47%
erhöht*). Aus beiden Quellen läßt sich schließen, daß sich das relative Einkommensgefälle, d. h. der prozentuelle Abstand zwischen
der Landwirtschaft und den übrigen Wirtschaftsbereichen, in den
Jahren 1965-1970 verringert hat, während allerdings die absolute
Einkommensdifferenz geringfügig zugenommen hat.
Hinter den Fünf jahres durchschnitten der Einkommenszuwächse
verbirgt sich eine deutliche zyklische Bewegung, die bei den Gewinnen weitaus ausgeprägter ist als bei den Löhnen. Bei der Betrachtung
der Jahreszuwachsraten fällt die Verstetigung der Lohnzuwachsraten
in den sechziger Jahren auf; diese schwankten nur noch zwischen
rund 10 (1961) und 7% (1967), während der Schwankungsbereich
der Gewinne eher größer wird (+2% 1967, +18% 1970).
Normalerweise spiegelt sich der Konjunkturzyklus in der funktionellen Verteilung so wider, daß der Lohnanteil in der Talsohle, der
Gewinnanteil am Gipfel der Konjunktur am höchsten ist. Eine stärkere Ausweitung der Gewinne ist meist mit einem entsprechenden
Anstieg der Investitionen verbunden. Dieser Verlauf ist auch in
österreich sehr deutlich in den ausgeprägten Zyklen 1955-1960 und
dann wiederum 1965-1970 zu beobachten. Im weitaus schwächeren
Zyklus 1960-1965 ist hing~en der Verlauf eher atypisch: Die Gewinne steigen auch am Konjunkturhöhepunkt
nicht rascher als die
Löhne, so daß der charakteristische Verteilungseffekt ausfällt. Dieser
kommt erst 1969/70 wieder zum Durchbruch (übersicht 35 und 36).
Ein kurzfristiger direkter Zusammenhang zwischen dem Ausmaß des Lohnkostendrucks (gemessen an der Differenz zwischen den
Steigerungsraten der Löhne und der Unternehmer einkommen) und
der Preisbewegung läßt sich weder am Verbraucherpreisindex noch
an der Bewegung der Industriepreise ablesen, obwohl alle diese Größen langfristig unbestreitbar zusammenhängen. Zwar bestätigt sich
die schon frliher gemachte Beobachtung, daß der stärkste Lohnauftrieb (und Lohnkostendruck) in die abklingende Phase der Konjunktur fällt (wie 1956, 1961 und 1966), aber die Preise folgen diesem
Muster nicht in allen Fällen. Während sich die überdurchschnittlich
..) Es betrug 1956 S 14.260"-, 1960 S 17.332'-. 1965 S 23"063"-, 1970
S 34.017"-.
50
hohen Inflationsraten (beim Verbraucherpreisindex) 1956, 1962 und
1967 allenfalls mit dem Kostendruck erklären lieBen, versagt diese
Erklärung für 1964, 1965 und 1970. Die in diesen Jahren besonders
inflationswirksamen Faktoren wurden in anderen Teilen dieser Studie behandelt (übersicht 37).
Einschränkend muß allerdings festgestellt werden, daß die sehr
unterschiedliche Kosten- und Gewinnlage der einzelnen Wirtschaftszwei~e und -branchen in den aggregierten Zahlen für das Untern ehmeremkommen nicht zum Ausdruck kommt; den inflatorischen Auswirkungen möglicher "Kosten-Engpässe" auch in Jahren globaler Gewinnüberhänge konnte daher nicht Rechnung getragen werden.
Die Ergebnisse dieses Abschnittes stehen durchaus im Einklang
mit der in anderen Kapiteln behandelten, im Vergleich zur vorhergehenden Periode relativ günstigen Entwicklung der Stückkosten in
den Jahren 1967-1970. Die überproportionale Ausweitung der Gewinne in den Jahren 1968-1970 erklärt sich zum größeren Teil aus
der starken Steigerung der Produktivität, zum geringeren Teil aus
konjunkturellen Marktgewinnen bei eher unterschiedlichen Raten der
Lohnsteigerung. Der für die abklingende Phase der Konjunktur typische Lohnkostendruck hat entsprechend dieser Sachlage 1971 eingesetzt und wird zweifellos im kommenden Jahr noch anhalten. Sofern
sich jedoch die Tendenz zur Verstetigung des Lohnwachstums weiterhin durchsetzt, sollte sich die kompensatorische Entwicklung bei den
Löhnen in einem Rahmen halten, der es der österreichischen Wirtschaft erlaubt, die in dieser Konjunktur erzielte Verbesserung ihrer
Struktur und Wettbewerbsposition auf den internationalen Märkten
weiter zu halten und auszubauen.
Wettb
ew erbsv
erhäl
tni ss e
Mangelnder Wettbewerb wird allgemein als eine der möglichen
Ursachen des Preisauftriebs betrachtet. Besonders in den letzten Jahren ist dieser Aspekt des Problems in der internationalen preispolitischen Diskussion stärker in den Vordergrund getreten. Diese Entwicklung steht in deutlichem Zusammenhang mit der fortschreitenden Unternehmenskonzentration
und Unternehmensverflechtung in
den westlichen Industrieländern, die die volle Funktionsfähigkeit des
Wettbewerbs beeinträchtigen. So betont auch der jüngste Inflationsbericht der OECD die Bedeutung einer "breit und umfassend konzipierten Wettbewerbspolitik" als notwendigen Teil eines wirksamen
preispolitischen Instrumentariums. Es schien daher angezeigt, auch im
Rahmen der vorliegenden Untersuchung auf diesen Fragenkomplex
einzugehen.
Ein Versuch der Darstellung der Wettbewerbsverhältnisse eines
Landes und ihrer preislichen Auswirkungen stößt allerdings schon
grundsätzlich auf große Schwierigkeiten. Gerade auf diesem Gebiet
ist es der Wirtschaftstheorie am wenigsten gelungen, ihre Ergebnisse
nutzbar zu machen. So ist insbesondere der Grad der Wettbewerbs4
51
intensität, mit dem in der Theorie operiert wird, kein quantifizierbarer Begriff. Die empirische Forschun~ ist auf die Analyse der Marktformen in den verschiedenen Teilbereichen der Wirtschaft und auf
die Sammlung von Beobachtungen über das Marktverhalten der Unternehmen angewiesen; Untersuchunpen dieser Art stehen aber filr
Osterreich kaum zur Verfügung, da dleser Themenkreis von der österreichischen Wirnchaftsforschung der Nachkriegszeit weitgehend vernachlässigt wurde. Im Hinblick auf diese Informationslücke können
hier nur einige sehr generelle Aussagen gemacht werden.
Als ersten Ausgangspunkt für einen Versuch der Einschätzung
der Bedeutun~ wenbewerbsbeschränkender Marktkonstellationen für
die Preisentwlcklung bieten sich die Informationen an, die aus dem
gerichtlichen Kartellverfahren stammen. Wie in allen anderen Ländern war ja auch in österreich die Offenlegung der bestehenden wettbewerbsbeschränkenden Unternehmens vereinbarungen zum Zwecke
der Mißbrauchverhiitung durch ein entsprechendes gerichtliches Verfahren einer der maßgebenden Gesichtspunkte bei der Einführung
des Kartellgesetzes (1951). Die in der Novelle des Jahres 1964 vorgesehene Meldepflicht für marktbeherrschende Unternehmen entsprach
gleichfalls diesem Gesichtspunkt. Bekanntlich ist die Zahl der registrierten Kartelle in österreich (ca. 90) relativ klein geblieben; den
weitaus größten Teil bilden die sogenannten »Altkartelle" , die Anfang der fünfziger Jahre bewilligt wurden. Seit 1960 wurden 20 neue
Kartelle eingetragen. Obwohl das Gesamtgewicht der kartellierten
Produktionsbereiche im Preisindex des Brutto-Nationalprodukts
nicht
groß ist, so fallen einige doch wegen ihrer Schlüsselstellung auf dem
Investitionssektor (Baustoffindustrie, Stahlindustrie, Elektroindustrie)
stärker ins Gewicht. Dasselbe gilt beim Verbraucherpreisindex für
die Kartelle in der Nahrungsmittelindustrie.
Die Zahl der registrierten Kartelle muß jedoch im Licht des vorwiegend auf den Vertragsinhalt abgestellten Kartellbegriffs gesehen
werden, der dem österreichischen Gesetz zugrunde liegt.
Die Gleichpreisigkeit kann entweder Ausdruck eines besonders
gut funktionierenden Wettbewerbs sein oder auf ein abgestimmtes
Verhalten der Unternehmer zurückgefiihrt werden. Es ist allerdings
schwer zu beurteilen, auf welche der beiden angeführten Ursachen
solche Verhaltensweisen beruhen. Das österreichische Kartellrecht erfaßt daher abgestimmte Verhaltensweisen nur zum Teil.
Hinsichtlich der Beurteilung der eingetragenen Kartelle gehen die
Meinungen stark auseinander. Auf der einen Seite wird der Erhaltungseffekt und damit der strukturpolitische Nachteil unterstrichen,
auf der anderen Seite der Rationalisierungs- und Kapitalbildungseffekt der Kartelle hervorßehoben. Von der im Gesetz vorgesehenen
Möglichkeit der überprüfung der volkswirtschaftlichen Rechtfertigung eines Kartells im Hinblick auf die gewandelte wirtschaftliche
Situation wurde bisher nicht Gebrauch gemacht.
Anders liegt das Problem bei marktbeherrschenden Unternehmen,
deren Position nicht durch Ausschaltung oder Beschränkung des
52
Wettbewerbes begründet, sondern vielmehr im aktiven Wettbewerb
erworben wurde.
In Osterreich haben sich auf Grund der Registrierungsbestimmungen des Kartellgesetzes 98 Unternehmen als marktbeherrschend deklariert, von denen allerdings der Großteil unter ziemlich starkem
Druck der Auslandskonkurrenz steht. Andererseits wird in den Materialien der Wettbewerbskommission der EWG und aus anderen Quellen festgestellt, daß sich in letzter Zeit die Tendenzen zur internationalen Kartellbildung verstärkt haben, besonders in einzelnen Bereichen der Chemie-, Stahl- und Elektroindustrie. Soweit dies zutrifft,
wird dadurch der Wettbewerbsdruck auf die österreichischen Erzeuger gemildert.
Registrierte Preisbindungen, die überall mehr im Blickfeld der
Offentlichkeit stehen als andere Kartelle, haben in Osterreich bekanntlich nur eine geringe Marktbedeutung. Einen weit größeren
Anteil am Umsatz dürften Güter haben, für die zwar unverbindliche,
aber doch wirksame Preisempfehlungen der Markenartikelerzeuger
- vor allem preisbindender ausländischer Konzerne - gelten. Diese
können unter Umständen sogar auch höhere Vertriebsspannen als die
eigentlichen Kartellpreise enthalten, da sie keiner Kontrolle unterliegen. Besonders dürfte das bei Artikeln des gehobenen Bedarfs der
Fall sein, bei deren Kauf das Prestigemoment eine große Rolle spielt.
In der Regel wird sich jedoch bei stark überhöhten Vertriebsspannen
ein "grauer Markt" bilden, der sodann die gesetzliche Voraussetzung für die Erlassung einer Nettopreisverordnung
abgibt. Es ist
allerdings richtig, daß in einem Land mit so starker außenwirtschaftlicher Verflechtung wie Osterreich der preispolitische Spielraum von
Kartellen und marktbeherrschenden Unternehmen durch die Auslandskonkurrenz stärker eingeengt wird als in Ländern mit geringer
Importintensität; was jedoch für die verschiedenen Branchen in sehr
unterschiedlichem Ausmaß gilt. Der in den sechziger Jahren begonnene Abbau der Zölle und Handelsschranken im industriellen Bereich
hat zweifellos zu einer erheblichen Belebung des Wettbewerbs geführt, der aber auch in naher Zukunft durch die fortschreitende Integration und durch die neue liberalere Gewerbeordnung noch eine Verschärfung erfahren wird.
Auch innerhalb des Handels hat sich in den letzten Jahren zweifellos eine Verschärfung der Wettbewerbslage eingestellt. Maßgeblich
dafür war das ständige Vordringen moderner Vertriebsformen und
die Einführung des Nettopreissystems für eine Reihe von Warengruppen. Insgesamt hat das Nettopreissystem :rreisdämpfend - wenngleich nicht bei allen Waren - gewirkt. DIe von dIesem System erhoffte Erhöhung der Markttransparenz ist allerdings nicht überall
einl?etreten, da nach wie vor gewisse Preisdifferenzen zwischen verschIedenen Betrieben zu beobachten sind. Diese Differenzierung der
Verbraucherpreise spiegelt allerdings. nicht immer nur die unterschiedliche Kostenlage bzw. Spannenhöhe zwischen konkurrierenden
Betrieben des Handels wider, sie wird in manchen Fällen noch durch
53
die zunehmende Differenzierung der Erzeugerpreise gegenüber dem
Handel verstärkt.
Zweifellos kommt aber der Erfassung und Kontrolle von Wettbewerbsbeschränkungen durch die mit der Durchführung des Wettbewerbsrechtes befaßten Stellen größte Bedeutung zu. Dies zeigt sich
auch im internationalen Maßstab an der zunehmenden legislativen
Tätigkeit auf diesem Gebiet, sowohl in der Neueinführung von Kartell- und Monopolgesetzen in Ländern, die bisher mit dem bürgerlichen Recht allein operiert hatten, und mehr noch in };.nderungen
des Kartellverfahrens mit dem Ziel, volkswirtschaftliche und wirtschaftspolitische Gesichtspunkte bei der Prüfung von Wettbewerbsbeschränkungen besser zur Geltung kommen zu lassen.
So wurden in vielen europäischen Staaten besondere Instanzen
zur Ermittlung, Untersuchung und Begutachtung wettbewerbspolitisch relevanter Tatbestände geschaffen. In der rechtlichen Konstruktion dieser Instanzen (seien es nun Behörden oder Kommissionen
verschiedener Art) sowie in ihrem Verhältnis zu den Gerichten (Vorverfahren, Güteverfahren, Gutachtertätigkeit) und zur Verwaltung
gibt es sehr unterschiedliche Regelungen, die von der jeweiligen
Rechtsordnung mitbestimmt sind. Behörden sind derzeit nicht nur
für die BRD, wo das Kartellamt gleichzeitig mit dem GWB geschaffen wurde, sondern auch für die skandinavischen Staaten charakteristisch, während z. B. in der Schweiz, in England, Frankreich und
Spanien Kommissionen bestehen.
österreich hat am reinen Gerichtsverfahren festgehalten. Die
überprüfung und Registrierung von Kartellen erfolgt durch das Kartell gericht beim Oberlandesgericht Wien bzw. durch das Kartellobergericht beim Obersten Gerichtshof. Das Bedürfnis nach einer institutionellen Ergänzung des gerichtlichen Verfahrens durch ein ökonomisch-wirtschaftspolitisch orientiertes Gremium kam indes schon
bei der Errichtung des Paritätischen Ausschusses für Kartellangelegenheiten (1958) zum Ausdruck, der aus Vertretern des österreichischen Arbeiterkammertages und der Bundeskammer der gewerblichen
Wirtschaft besteht. Auch dieser Ausschuß hat dem Gericht sowohl
eine Hilfestellung bei der Sachverhaltsklärung zu bieten wie die Verbindung zur Wirtschaftspolitik herzustellen. Bei dieser Tätigkeit bedient er sich zuständiger Experten und Interessensvertreter der betreffenden Branche und zieht Sachverständigengutachten heran. Im
Vergleich zu ähnlichen Einrichtungen anderer Länder verfügt er über
kein eigenes hauptberuflich tätiges Personal. Sein Tätigkeitsbereich
ist auf den Geschäftsanfall beim Kartellgericht beschränkt.
Eine Besonderheit des österreichischen Kartellverfahrens ergibt
sich bei der überprüfung der Kartellpreise bzw. von Preisänderungsanträgen: Die Preiskontrolle ist nämlich de facta auch in den kartellierten Bereichen an die Paritätische Kommission bzw. an die Preiskommission übergegangen, wobei das Kartellgericht lediglich die bewilligten Preise zur Kenntnis nimmt. Diese Vorgangsweise hat im
Hinblick auf die Gesamtkonstruktion der paritätischen Zusammen54
arbeit der Wirtschaftspartner in der Preispolitik zweifellos gewisse
Vorteile. Sie ist jedoch nach Auffassung der Arbeitnehmerseite grundsätzlich nicht geeignet, die spezifischen Auswirkungen der KartelIierung auf die Branchenkosten und Branchenstrukturen als Kriterium
für die Entscheidung über die Preisgestaltung zum Vorschein kommen zu lassen. Bei marktbeherrschenden Unternehmen stehen dem
Kartellgericht weder rechtlich noch praktisch irgend welche Möglichkeiten der Preiskontrolle zu. Doch unterliegen marktbeherrschende
Unternehmen und ganze Wirtschaftszweige einer im Jahre 1962 eingeführten Sonderbestimmung des Preisregelungsgesetzes, wonach das
Innenministerium, auf Grund einer einvernehmlichen Mitteilung der
in der Paritätischen Kommission vertretenen Organisationen über
eine vorgenommene Preiserhöhung, eine Preisfestsetzung vornehmen
kann. In der Praxis ist diese Möglichkeit bisher noch nicht angewendet worden.
Die Preiskontrolle, die sich in österreich einerseits auf ~esetzlicher Ebene durch das Preis regelungs gesetz, das PreistreibereIgesetz
und auch durch das Kartellgesetz auf freiwilliger Basis im Bereich der
Sozialpartnerschaft, und zwar durch die Paritätische Kommission,
anbietet, hat in jüngster Zeit noch eine Verschärfung erfahren: Die
Wirtschaftsorganisationen
haben vor kurzem ein Abkommen geschlossen, in dem sich die Bundeskammer der gewerblichen Wirtschaft und die Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern
verpflichten, in Zukunft gemeinsam mit den Arbeitnehmerorganisationen Anträ&e auf Einführung einer gesetzlichen Preis regelung an
den Bundesmlllister fUr Inneres zu stellen, wenn sich Firmen von
marktbeherrschender Stellung oder ganze Wirtschaftszweige nicht
an die Beschlüsse der Paritätischen Kommissionen halten oder ohne
Vorlage an diese Preiserhöhungen vornehmen.
Eine mögliche Kollision zwischen Wettbewerbs- und preispolitischen Maßnahmen kann auch durch die Anwendung des Preistreibereigesetzes in Branchen, in denen Nettopreisverordnungen bestehen,
entstehen.
Ein besonderes Problem bilden die multinationalen Konzerne,
soweit sie in österreich erzeugen und verkaufen oder auch nur verkaufen. Es ist offensichtlich, daß solche Unternehmen weitgehende
Möglichkeiten haben, die Vorteile der Marktspaltung (Preisdifferenzierung in verschiedenen Märkten) auszunützen und daß sie dies vielfach auch tun. D. h., daß ihre Preispolitik grundsätzlich nicht kosten-, sondern marktorientien ist. Nun ist der österreichische Markt
für die meisten dieser Konzerne an sich von geringer Bedeutung. Das
konstant hohe Niveau der inländischen Nachfrage und der zumindest
im Vergleich zu anderen kleinen Ländern höhere Zoll schutz ermöglichen es manchen Konzernen, ihre österreichischen Preise über jene
in anderen Ländern festzusetzen.
Hinweise auf diesen Sachverhalt finden sich in einem jüngst im
EFTA-Raum angestellten Preisvergleich, der bei zahlreichen Produkten höhere Preise in österreich als in den anderen EFTA-Staaten auf55
weist. Objektive Faktoren wie unterschiedliche 2011-, Steuer- und
Frachtkostenbelastungen erklären nur einen Teil dieser Beobachtungen. Ahnliche Preisvergleiche im EWG-Raum deuten ebenfalls auf
ein erhebliches Ausmaß an Preis differenzierung durch die internationalen Konzerne hin.
Internationale Kartellbildung, Konzernierung und Preisdifferenzierung sowie internationale Preisbindungspolitiken greifen in ihrer
Wirkung auf die österreichischen Märkte ineinander und sind auch
analytisch schwer zu trennen. Es kann auch schwer festgestellt werden, wie weit österreichische Importfirmen die Preispohtik der Erzeuger abstützen. Zwar kann die Paritätische Kommission bei den
im Inland erzeugten Produkten multinationaler Konzerne einen gewissen Einfluß ausüben, doch ist zweifellos die Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den wirtschaftspolitischen Instanzen Osterreichs
bei manchen dieser Unternehmen weit weniger vorhanden als bei
heimischen Unternehmen.
Diese Gegebenheiten unterstreichen das Interesse Osterreichs an
der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiete der Wettbewerbspolitik.
Absatz und Preise der Agrarprodukte Milch, Getreide und Vieh
sowie deren wichtigster Verarbeitungsprodukte sind durch die agrarische Marktordnung geregelt oder werden durch diese in einem starken Maße beeinflußt. Das Ziel dieser Regelung ist es, die inländische
Produktion im Interesse einer befriedigenden Eigenversorgung zu
schützen, möglichst einheitliche Erzeuger- und Verbraucherpreise zu
sichern und die Märkte mit qualitativ einwandfreien Agrarprodukten gleichmäßig zu beliefern. Die Produzenten preise wichtiger Agrarprodukte haben die allgemeine Preisentwicklung in Osterreich nicht
mitgemacht. Dies läßt der Preisindex des Brutto-Nationalproduktes
deutlich erkennen. Andererseits verhinderte das System der österreichischen Marktordnung durch die Instrumente der Absatzgarantien,
des Importschutzes und/oder behördlich geregelter Preise mögliche
Preiseinbrüche.
Die OECD nennt in der Studie über die Inflation in den westlichen Industriestaaten folgende Gründe für das Zurückbleiben der
agrarischen Erzeugerpreise und damit deren dämpfenden Einfluß im
Hinblick auf die allgemeine Preisentwicklung: leichte überschußsituation bei wichtigen Agrarprodukten und daher ständiger Druck
auf die Agrarpreise, eine starke politische Beeinflussung der Agrarpreisbildung und schließlich ein sinkender Anteil der Agrarpreise an
den Nahrungsmittelpreisen.
Indirekte
Steuern
Zur Abschätzung des Einflusses der indirekten Steuern auf die
Veränderung des Preisniveaus wären zwei Wege möglich: die Untersuchung der Einflüsse von .Ä.nderun~en einzelner indirekter Steuern,
vor allem Verbrauchssteuem, auf Emzelpreise und damit das Preis56
niveau oder die Untersuchung globaler Größenordnungen. Im folgenden wird der zweite Weg gewählt, weil die Knderungen der Umsatzsteuersätze global wirken und in den Einzelpreisen schwer nachzuweisen sind.
Die folgende Schätzungsmethode basiert auf der Annahme, daß
die indirekten Steuern zur Gänze in das Preisniveau eingehen, soweit
sie nicht für Subventionen verwendet werden, die das Preisniveau
senken. Verfolgt man den Anteil der indirekten Steuern minus Subventionen am Sozialprodukt, so betrug der Anteil 1960 12'6% und
stieg bis 1970 auf 14'3%. Die Steigerung um 1'7 Prozentpunkte kann
als Maßstab dafür gelten, um wieviel das Preisniveau während dieser Zeit durch die indirekten Steuern erhöht worden ist. Die Steigerung von 1'7% macht nur 5% der Gesamtsteigerung des Preisniveaus
während dieser Zeitspanne aus. Nach dieser Schätzung wäre also der
Anteil der indirekten Steuern an der Erhöhung des Preisniveaus über
die gesamte Periode relativ geringfügig.
Diese Schätzungen sind allerdings mit einer Reihe von Fehlerquellen behaftet. Eine davon könnte dadurch entstehen, daß die Situation
in den einzelnen Jahren und Konjunkturphasen unterschiedlich war.
Eine Untersuchung der einzelnen Jahre ergibt folgendes Bild (übersicht 38): In den einzelnen Jahren wurde von den indirekten Steuern kein Einfluß auf den Preis auf trieb ausgeübt, in anderen Jahren
war der Einfluß beträchtlich, z. B. 1966 und 1968. Im Jahr 1966
dürfte dabei die Erhöhung der Tabak- und Mineralölsteuer eine Rolle
gespielt haben, im Jahr 1968 die Erhöhung der Ausgleichs- und Umsatzsteuer. Betrachtet man die einzelnen Jahre, dann fällt auf, daß
in den Jahren mit überdurchschnittlicher Preisstcigerung wenig Einfluß der indirekten Steuern nachzuweisen ist, während die größeren
Anteile am Brutto-Nationalprodukt
in die Jahre mit relativ geringem
Preis anstieg fallen. Das würde darauf hinweisen, daß die indirekten
Steuern glättend gewirkt haben, indem sie den Preisanstieg in denjenigen Jahren nicht verstärkten, in denen die anderen Auf triebskomponenten stark waren, in den Jahren mit schwächerem Preisauftrieb aber einen Teil des Auftriebs nachholten.
Die Schätzungen beziehen sich auf den Preisindex des BruttoSozialproduktes, doch bestehen langfristig keine wesentlichen Abweichungen zu den Auswirkungen auf die Verbraucherpreise.
Die Anteilsschätzung läßt noch keinen unmittelbaren Rückschluß
auf die Steuertarifpolitik zu, weil bei dieser Methode nicht die
Steuertarife, sondern die Gesamteinnahmen verwendet werden. Auch
bei unveränderten Tarifen kann durch Strukturverschiebungen von
niedrig besteuerten Waren ein Preissteigerungseffekt angezeigt werden. Umgekehrt kann eine Tariferhöhung, die zu einem Rückgang
der Nachfrage führt, zwar preissteigernd wirken, aber in den Einnahmezahlen nicht zum Ausdruck kommen. Auch indirekt preissteigernde Wirkungen kommen in den Einnahmen nicht zum Ausdruck,
wie z. B. bei einer Erhöhung der Ausgleichssteuersätze eine Verteuerung der mit den Importen konkurrierenden Inlandswaren. Die
57
Strukturverschiebungen sind kaum so gravierend, daß sie einen großen Einfluß auf das Gesamtpreisniveau gewinnen. Höchstens könnte
die Vorziehung der Autokäufe infolge der Einführun~ der Autosondersteuer einen Teil des starken Anteils an der Preismveausteigerung
im Jahr 1968 erklären.
Nach der Definition sind indirekte Steuern solche Abgaben, die
in die Preise eingehen. Tatsächlich gelingt jedoch eine überwälzung
einer Tariferhöhung nicht immer, vor allem nicht in der Konjunkturabschwächung. Die Messung des Preisniveau-Einflusses an den Gesamteinnahmen an indirekten Steuern zeigt dann trotzdem einen Einfluß an und unterschätzt somit die Wirksamkeit der anderen preissteigernden Faktoren. In dem Jahr, in dem die überwälzung dann
gelingt, wird mit der Schätzungsmethode hingegen ein zu geringer
Einfluß der indirekten Steuern angezeigt.
58
METAöKONOMISCHE
URSACHEN
Die große Bedeutung metaökonomischer Faktoren für das wirtschaftliche Verhalten kann heute als allgemein anerkannt gelten. So
wird der Kauf eines Gutes auch wesentlich von solchen Momenten
wie dem Prestigebedürfnis und der psychischen "Ansteckung'" zum
Kauf bestimmt. Auch im Unternehmensbereich haben außerökonomische Motive, wie das Streben nach Macht und Prestige, beträchtliches
Gewicht. Bei der Untersuchung der Prcisentwicklung müssen daher
psychologische und soziologische Faktoren besondere Berücksichtigung finden.
Was das Phänomen der Inflation betrifft, so zeigt die Forschung
zunächst einen großen Unterschied zwischen der galoppierenden Inflation und der schleichenden Inflation, sowohl wie das geschichtliche als auch das gegenwärtige Verhalten betrifft. Die galopyierende
Inflation ist ein lawinenartig sich selbst verstärkcndcr Prozeß, in dessen Verlauf immer rascher steigende Preise, Gewinne und Einkommen usw. induzieren. Die schleichende Inflation dagegen ist eine allmählich fortschrei tende Geldwertminderung.
In der Geschichte zeigt sich die galoppierende Inflation regelmäßig als Folgeerscheinung großer gesellschaftlicher Erschütterungen,
insbesondere als Folgeerscheinung von Kriegen. Es liegt eine übergroße Diskrepanz zwischen den Erwartungen der Wirtschaftssubjekte
und den - häufig - verringerten realen Produktionsmöglichkeiten
vor. Im Mittelpunkt steht dabei in der Regel die Obernachfrage der
öffentlichen Hand, die sich in Form überhöhter Defizite und übermäßiger Verschuldung äußert. Die übernachfrage wird zunächst in
der unmittelbaren Kriegs- und Nachkriegszeit zurückgestaut, dann
freigesetzt. Es kommt zu einem Vertrauensschwund gegenüber den
öffentlichen Institutionen, zu einer Preis- und Lohnspirale und durch
eine Flucht in die Sachwerte zu immer stärkerer Beschleunigung des
Preisauftriebs.
Demgegenüber ist ein allmählicher Preisanstieg charakteristisch
Hir Zeiten der Prosperität bei steigendem Beschäftigungsgrad. Eine
ähnliche Entwicklung, wenngleich mit wesentlich geringerer durchschnittlicher Inflationsrate, gab es bereits in der Zeit verhältnismäßigen Wohlstands vor dem Ersten Weltkrieg. So erhöhte sich in
Deutschland das Preisniveau der Ernährungsgüter - für sie li~en
statistische Angaben vor - von 1896 bis 1904 um etwa durchsch01ttlieh 1010.pro Jahr, von 1904 bis 1913 um durchschnittlich 2'5010pro
Jahr*). Eme ähnliche Tendenz war auch in österreich vor dem Ersten
Weltkrieg festzustellen.
Um!?ekehrt war in der Depressionsperiode der Zwischenkriegszeit
das PreIsniveau sinkend. So sank das Preisniveau der Ernährungs-
") Haferkamp,
chende Inflation?
.Geldentwertung
ist venneidbar",
in: Nemitz (Hrsg.), Schlei-
59
güter in Deutschland in den Jahren von 1930 bis 1933 um 27fJ/o.
Diese Preissenkungen trafen allerdings mit noch stärkeren Einkommensausfällen infolge sinkender Verdienste und abnehmender Beschäftigung zusammen.
In der anschließenden Zeit steigenden Lebensstandards stiegen
auch die Preise wieder an. Der steigende Lebensstandard bei Voll~
beschäftigungspolitik in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg war
in allen entwickelten Industriestaaten mit einem steigenden Preisanstieg verbunden.
Die sich aus diesen Erfahrungen ergebenden Annahmen, daß der
steigende Lebensstandard mit schleichender Inflation verbunden ist
und daß diese von der im Gefolge großer Krisen auftretenden galoppierenden Inflation getrennt behandelt werden muß, werden von den
Ergebnissen der empirischen Sozialforschung bestätigt. Danach wird
in der Bevölkerung sehr konsequent unterschieden zwischen einem
Währungsvertrauen und einem Geldwertvertrauen*). Das Währungsvertrauen entspricht dem grundsätzlichen Vertrauen zur gesamten
wirtschaftlichen und politischen Entwicklung eines Landes, nicht
so sehr der Einstellun9 zur voraussichtlichen Entwicklung des Preisniveaus im engeren Smn. Demgegenüber ist das Geldwertvertrauen
an der konkreten Preis- und Kaufkraftentwicklung
orientiert. Es
zei!?t sich nun, daß das Währungsvertrauen in der Bevölkerung ungleIch stärker verankert ist als das Geldwertvertrauen. Eine deutsche
Untersuchung zeigte zum Beispiel, daß mehr als die Hälfte der
Bevölkerung zwar mit einem »sinkenden Geldwert rechnet, aber die
Mehrheit der Befragten trotzdem an die Stabilität der Währung"
glaubt. Es zeigt sich auch, daß eine bloß mäßige Geldwertverschlechterung den Sparwillen der Bevölkerung nicht beeinträchtigt"").
Lediglich die Bereitschaft zu niedrig verzinslichem Sparen kann verringert werden, wenn der Zinsfuß längere Zeit zurückbleibt. Das
Vertrauen der Bevölkerung in die gesamte wirtschaftliche und politische Entwicklung des Landes wird nicht beeinträchtigt.
Eine in jüngster Zeit durchgeführte österreichische Untersuchung
hat ähnliche Ergebnisse gebracht. Es zeigte sich, daß die österreicher,
ähnlich wie Angehörige anderer Länder, nicht primär am Geldwert,
sondern an der Währung orientiert sind, wobei das Währungsvertrauen - also das Vertrauen in die Institutionen (Staat, Notenbank und Kreditwirtschaft) - in österreich noch zusätzliche stabilisierende Impulse durch das Wirken der Wirtschaftspartner erhält**!}).
Der Deutsche Sachverständigenrat konnte in einem Gutachten
feststellen, daß die Antizipation von Preissteigerungen, d. h. also das
..)
....)
......)
(Hrsg.),
60
Schmölders, Psychologie des Geldes, S. 176 ff .
Schmölders, a. a. 0., S. 178.
Meisei: "Das Sparverhalten der österreichischen
Geldwerutabilität
und Wirtschaftswachnum.
Bevölkerung",
in: Schmitz
Bewußtsein einer schleichenden Inflation, in der Bevölkerun~ verhältnismäßig weit verbreitet ist*). Es heißt dort, daß derjenige,
der in die Zukunft greifende Entscheidungen zu treffen hat, meist
schon nicht mehr mit einem stabilen, sondern mit einem schrumpfenden Geldwert rechnet. Das gilt auch für diejenigen, die keine Statistiken lesen. Die öffentlichen Haushalte machen den Fortgang des Preissteigerungsprozesses zur Grundlage ihrer Steuervorausschätzungen
und ihrer Ausgabenpläne. Auch die Gewerkschaften und andere
organisierte Gruppen berücksichtigen die allgemeinen Preissteigerungserwartungen bei ihren Forderungen. Diese Antizipation von
Preissteigerungen ist ihrerseits wieder eine Quelle der schleichenden
Inflation bzw. verstärkt diese.
Das Gutachten spricht in diesem Zusammenhang von einem
labilen inflatorischen Gleichgewicht. "Inflatorisch ist ein solches
Gleichgewicht insofern, als die Gesamtnachfrage ein Ausmaß erreicht,
das Preis steigerungen auf den meisten Märkten erlaubt und das Rechnen mit weiteren Preissteigerungen fast schon zur Selbstverständlichkeit werden läßt. Es ist eine Bewe~ung, die den verschiedenen Wirtschaftssubjekten je nach der Situatlon als Preis-Lohn-Spirale oder als
Lohn-Preis-Spirale erscheint. Es scheint inzwischen im Hinblick auf
die Geldwertentwicklung ein Stadium erreicht zu sein, in dem die
meisten Menschen, Gruppen und Instanzen in Gesellschaft und Staat,
einen jährlichen Geldwertschwund von 2 oder 3% für normal halten,
antizipieren und - notfalls - zu tolerieren bereit sind*)". Bezeichnend hierfür ist, daß mehr und mehr nur ein möglichst geringer
Preisanstieg als realistisches Ziel angesehen wird.
Die ökonomische Realität und ihre Einschätzung durch die Bevölkerung weichen zum Teil erheblich voneinander ab. So wurde bei
einer österreicruschen Untersuchung**) die Preissteigerungsrate mit
rund 7fJ/o pro Jahr geschätzt, der Zuwachs der Masseneinkommen
hingegen nur mit rund 5-7%; in Wirklichkeit betrug im selben
Zeitraum die Preissteigerungsrate 4-5%, der Zuwachs der Masseneinkommen 9%. Nur 39% der Befragten konnten die tatsächliche
Höhe des Sparzinsfußes angeben.
Die Reaktion auf hohe Preissteigerungsraten ist jedenfalls emotional bedingt. Zunächst dürfte auf Grund der bereits erwähnten
Phänomene eher eine Toleranz auftreten; über eine gewisse Grenze
ist jedoch die Gefahr des Eintritts von unkontrollierbaren Massenreaktionen gegeben.
Von besonderer Bedeutung ist die Reizschwelle, bei deren überschreiten es zu einer Verhaltensänderung kommt. Vieles weist darauf
hin, daß eine Reihe von Faktoren für eine solche Verhaltensänderung
maßgebend ist. Einerseits hängt der Umfang des Reizes ab von der
Art des Gutes, das starke Preissteigerungen erfährt. Waren früher
..) "Stabilisierung ohne Stagnation",
....) Vgl. Meisd, a. a. O.
]ahresgutachten
1965/66 .
61
Grundnahrungsmittel solche psychologisch wichtigen Güter, so dürfte
sich nunmehr das Gewicht immer stärker zu höheren Konsumgütern
verlagern, wie zu Autos und gehobenem Wohnstandard. Allerdings
wird die Inflation durch das Entstehen immer neuer Güter im
Rahmen der technologischen Entwicklung und der Änderung der
Konsumgewohnheiten nicht unerheblich verschleiert.
Ein weiterer wichtiger Faktor ist das Vertrauen in die Stabilisierungsbemühungen der wichtigen öffentlichen Instanzen (Staat,
Notenbank, Wirtschaftspartner).
Weiters dUrfte für die Bevölkerung nicht sosehr die absolute Höhe
der Preissteigerungsrate für die Reizschwelle maßgebend sein, sondern
neben den bereits erwähnten Faktoren - Preise bestimmter Güter
sowie Verhalten der öffentlichen Institutionen - eher die Beschleunigungstendenz der Geldwertverminderung. Dies kann auch die Tatsache erklären, daß die absolute Größe der tolerierbaren Inflationsrate in verschiedenen Ländern und Kontinenten sehr verschieden ist,
also etwa in Europa und Nordamerika wesentlich geringer ist als in
Lateinamerika.
Schließlich kommt es darauf an, ob und in welchem Ausmaß die
Preissteigerung mit einer Steigerung des realen Wohlstands zusammenfällt oder nicht.
Häufig wird auch der Konsumzwang in der Wohlstandsgesellschaft als Ursache der Inflation genannt. Dieser Druck zu konsumieren ist allerdings begleitet von einem Druck zu produzieren; Konsumdruck und Leistungsmotivation sind miteinander verbunden. Insoweit
als die höheren Konsumbedürfnisse, die durch Werbung und psychische Ansteckung geweckt werden, nicht durch höhere Produktionsleistung befriedigt werden können, kommt es zu einem übermäßigen
Kosten- und Nachfragedruck. In diesem Zusammenhang spielt auch
die Verschuldungsbereitschaft der Bevölkerung eine Rolle. Bei dieser
Verschuldung kommt es nicht nur auf den Zuwachs des Kreditvolumens an, sondern auch darauf, für welche Zwecke die betreffenden Kredite aufgenommen werden. Werden solche Kredite etwa für
Bauzwecke aufgenommen (Eigenheime, Neubauwohnungen usw.),
dann wird über den Umweg der besonders empfindlichen Baupreise
eine stärkere Erhöhung der schleichenden Inflation herbeigeführt.
Insgesamt können als tiefere psychologische Ursachen der Inflation
insbesondere folgende Faktoren festgestellt werden:
die in der neueren Anthropologie hervorgehobene Instinktunsicherheit des Menschen, die zu überhöhten Erwartungen
in günstigen Zeiten und zu übermäßig ungünstigen in schlechten Zeiten tendiert;
das mit Instinktunsicherheit
in Verbindung stehende, im
Zweifel dominierende Beharrungsstreben des Menschen, das
zu einem gewissen Maß von Immobilität der Produktionsfaktoren (Arbeit, Kapital), von Rigidität bei Preisen und
Löhnen, von Inflexibilität öffentlicher Entscheidungen und
damit zu einer Verstärkung der Inflation führt.
62
Indexvereinbarungen
Indexvereinbarungen
werden abgeschlossen, um eine größere
Sicherheit gegenüber inflationären Tendenzen zu erlangen. Derartige
Tendenzen sind daher mit einem Ansteigen der Zahl von Indexvereinbarungen verbunden. So konnte z. B. festgestellt werden, daß
in der Bundesrepublik die Zahl der von der Bundesbank genehmigungspflichtigen Wertsicherungsvereinbarungen von etwa 10.000 im
Jahre 1960 auf rund 34.000 im Jahre 1970 gestie~en ist""). Auch in
Österreich hat die Zahl von Wertversicherungsverembarungen in den
vergangenen Jahren eine Erhöhung erfahren.
Solche Vereinbarungen können kurzfristig und partiell, d. h. für
einzelne Wirtschaftssubjekte, zu einem Vorteil führen. Längerfristig
und gesamtwirtschaftlich betrachtet, fallen jedoch die negativen
Aspekte entscheidend ins Gewicht. Die Indexbindung führt zu einer
automatischen Ausweitung des Kosten- und/oder Nachfragedrucks
und damit zu einer Erhöhung und Beschleunigung der Inflation.
Zusätzlich kann sich eine Beschleunigung auch noch psychologisch
daraus ergeben, daß auch bei der Verbreitung dieser Vereinbarungen
das Phänomen der psychischen "Ansteckung" wirksam ist. Eine Erhöhung der Inflation kann sich schließlich bei einer Indexvereinbarung auch daraus ergeben, daß nach dem Erfolg des Erzielens einer
solchen Vereinbarung neue zusätzliche Forderungen gestellt werden,
deren wirtschaftliche Auswirkungen dann zu dem aus der Vereinbarung erfließenden automatischen Zuwachs hinzukommen.
Die bisher gemachten Erfahrungen im Ausland haben diese Problematik bestätigt. Nach dem Zweiten Weltkrieg ließ man in zwei
Staaten, und zwar in Frankreich und Finnland, Wertsicherungsklauseln in großem Umfang, z. B. auch bei Sparguthaben und Ausleihungen, zu. Schon nach kurzer Zeit erkannte man in diesen heiden Ländern die Preisauftriebswirkungen dieser Politik und verbot die Wertsicherungsklauseln wieder**).
Allerdings darf die Beurteilung von Wertsicherungsvereinbarungen im Gegensatz zu einer weitverbreiteten Auffassung nicht in undifferenzierter Weise erfolgen. Vielmehr muß dabei nach der Art der
Vereinbarung insbesondere in folgender Weise differenziert werden:
Nach der Größe, auf die sich der Index bezieht:
Besonders problematisch ist die Bindung an Größen, die plötzlich starke Steigerungen erfahren. Dies kann z. B. bei Bindung
an einzelne behördlich kontrollierte Preise von Grundnahrungsmitteln der Fall sein, ebenso aber auch bei der Bindung
an Grundstücks- oder Baupreise. Demgegenüber ist eine Bindung an den allgemeinen Anstieg der Lebenshaltungskosten
weniger problematisch.
") "Ge1dwertsicherungsklauseln-,
in: Monatsberichte der Deutschen Bundesbank, April 1971....) Hummer: "Anleihen mit IndeIverzinsung?-,
in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen, Nr. 13/1971.
63
Nach dem Zeitabstand, in dem die Anpassung vorgenommen
wird:
Es ist ein wesentlicher Unterschied, ob jeweils die Abgeltung
sich auf den Preis anstieg von einem längeren Zeitraum bezieht, wie dies z. B. bei der Gehaltsdynamik im öffentlichen
Dienst der Fall ist, oder ob die jeweilige Anpassung dem betreffenden Preisanstieg in einem sehr kurzen Zeitabstand folgt.
Ein längerer Abstand zwischen der Preissteigerung und ihrer
Abgeltung ist weniger problematisch.
Nach der Art der Größe, die angepaßt wird:
Es ist ein erheblicher Unterschied, ob es sich dabei um ein
weitverbreitetes Wirtschaftsgut handelt oder nicht. Das wirtschaftliche Gewicht, aber auch das psychologische Gewicht
der betreffenden Größe sind entscheidend für die Auswirkung
der Vereinbarung.
64
V. Verbesserung des preis- und konjunkturpolitiBehen Instrumentariums
AUSLÄNDISCHE ENTWICKLUNGEN
ERF AHRUNGEN*)
UND
Die wirtschaftspolitischen Zielsetzungen sind in fast allen westlichen Industrieländern identisch. Die Prioritäten hingegen und die
Mittel, die zur Erreichung dieser Ziele eingesetzt werden, sind von
Land zu Land verschieden. Neben Ländern mit starkem Preisbewußtsein, wie z. B. der BRD, steht in anderen Ländern das Wachstumsziel
im Vordergrund (Frankreich, Italien, Japan), andere orientieren sich
vorwiegend am Vollbeschäftigungspostulat (Schweden); eine Reihe
von kleineren Ländern ist schließlich wegen der starken Außenhandelsverflechtung darauf angewiesen, die vorwiegend vom Ausland ausgehenden destabilisierenden Impulse auszugleichen. In jüngster Zeit
jedoch ist in fast allen OEeD-Ländern
der wirtschaftspolitische
Mitteleinsatz auf die Bekämpfung der Inflation konzentriert, und es
hat den Anschein, als ob einzelne Regierungen nunmehr verstärkte
Bemühungen unternehmen, um der Inflation Herr zu werden.
Bei der Bekämpfung der Inflation haben sich die Akzente etwas
verschoben. Immer mehr stehen die I a n g f r ist i gen Aspekte der
Inflationsursachen im Vordergrund; die Inflation wird auch als
S t r u k t u r pro b I e m und nicht als bloße Begleiterscheinung
konjunktureller überhitzungsphasen begriffen. In Ergänzung zur globalen Nachfragesteuerung versucht man im Ausland, durch eine Politik der sektoralen und selektiven Maßnahmen auf eine Verbreiterung
des Angebotsspielraumes und eine bessere Allokation der Ressourcen
hinzuwirken.
Darüber hinaus werden mehr denn je regionalpolitische Zielsetzungen berücksichtigt, da sich herausgestellt hat, daß wirtschaftlich
schwache Regionen relativ wenig zur Inflation beitragen, aber in aller
Regel am meisten unter restriktiven Maßnahmen leiden. Allerdings
herrscht noch Unklarheit darüber, ob und inwiefern sich ihrer Natur
nach langfristige Regionalprogramme mit zyklischen Schwankungen
abstimmen lassen.
Was die einzelnen Instrumente anbelangt, so sind insbesondere
unter dem Eindruck kosteninflatorischer Entwicklungen Bestrebungen im Gange, die Einkommenspolitik zu aktivieren und in den
Dienst der Inflationsbekämpfung zu stellen. Man erwartet, auf diese
Weise wieder eine Annäherung von Produktivitäts- und Lohnent*) Die Ausführungen beschränken sich schwerpunktmäßig
auf die Entwicklungen und Erfahrungen der jüngsten Zeit, insofern sie für die Gesamtstudie relevant sind. Es wird weder systematische noch historische Vollständigkeit angestrebt.
65
wicklungen zu finden. Daher bilden neben den traditionellen Maßnahmen in einzelnen Ländern preis- und einkommenspolitische Maßnahmen den Schwerpunkt der Stabilisierungsprogramme. Es mangelt
aber nach wie vor 1U den meisten Ländern an den institutionellen
Voraussetzungen einer wirksamen Einkommenspolitik.
In jüngster Zeit wurden in einer Reihe von Staaten preispolitische Maßnahmen ergriffen, die teils in einem generellen Preisstopp,
teils in verschärften administrativen Preiskontrollen bestehen. Einigkeit herrscht darüber, daß mit einer solchen Symptomkur die Ursachen der schleichenden Inflation nicht beseitigt werden. Trotzdem
glaubt man, daß mit diesen eher kurzfristig orientierten Maßnahmen
zumindest die Eigendynamik von Preis-Lohn-Spiralen durchbrochen
werden könne. Abgesehen von ordnungspolitischen Bedenken, die in
vielen Staaten gel?en solche Maßnahmen bestehen, sieht man sich
vor allem mit zwei Problemen konfrontiert: Wie erstens die Absieherung der preispolitischen Maßnahmen auf der Lohnseite erfolgen soll,
und wie zweitens die Preiskontrolle administrativ bewältigt werden
kann. Schwierigkeiten ergeben sich VOr allem bei der Prüfung von
Preiserhöhungsanträgen auf ihre Berechtigung. Darüber hinaus ergeben sich bei Aufhebung der preispolitischen Maßnahmen inflatorische Entwicklungen auf Grund des Rückstaueffektes der Preisfestsetzung.
So werden z. B. in Belgien Produzenten und Importeure verpflichtet, geplante Preiserhöhungen dem Wirtschaftsministerium vorher anzukündigen und detailliert zu begründen. Vom Zeitpunkt der
AntragsteIlung an bis Zur effektiven Preiserhöhung muß dann eine
bestimmte Frist zugewartet werden.
Der Wirtschaftsminister hat weiters die Möglichkeit, mit Einzelunternehmen oder ganzen Fachverbänden Rahmenverträge über die
Preise abzuschließen. Der Wirtschaftsminister kann Höchstpreise und
-handelsspannen verfügen.
In Verbindung mit preis- und lohnpolitischen Maßnahmen werden fallweise ergänzende Maßnahmen getroffen, um zusätzliche Anreize zu schaffen. So steht z. B. in Großbritannien der übergang zum
System der Steuerabschreibung für Industrieinvestitionen im Zusammenhang mit der Zusage der IndlJstrie, die Produzenten preise innerhalb eines Jahres maximal um 5% anzuheben. Auch in Schweden
wurden als Kompensation Sonderabschreibungen für Ausrüstungsinvestitionen gewährt.
In Dänemark sind derzeit echte Kostensteigerungen bewilligungsfrei in die Preiskalkulation einbeziehbar, im Gegensatz zum Preisstopp, den es früher in Dänemark gab. Als echte Kostensteigerungen
gelten z. B. Steigerungen bei Roh- und Hilfsstoffen, Transport und
Versicherung.
Diese kontrollierte Preiskalkulation untersteht der Aufsicht durch
das Monopolamt, das als Kontrollbehörde mittels Stichproben die
Unterlagen anfordern kann, um zu prüfen, ob die erfolgte Preiskorrektur den genannten gesetzlichen Vorschriften entspricht.
66
Als inflationsbekämpfendes Instrument gebraucht man in Dänemark auch die Dividendenbegrenzung. Es werden dabei die Gewinnausschüttungen der Aktiengesellschaften mit höchstens 6% des Aktienkapitals oder höchstens 5% des Eigenkapitals begrenzt.
Die Erfahrungen mit dem holländischen Preisstopp vom April
1969 zeigen, daß gerade bei Lockerung eines solchen Stopps zusätzliche Auftriebskräfte mobilisiert werden. Im Dezember 1970 ist man
dazu übergegangen, die Preisverordnung (die im wesentlichen Kalkulationsrichtlinien enthält, insofern nur bestimmte Gründe, wie z. B.
Erhöhung der Einstandspreise, Frachtspesen, gewisse Instandshaltungskosten und Gebühren, zu Preiserhöhungen berechtigen) durch
Lohnregulierungen abzusichern. Diese Maßnahmen galten für einen
bestimmten Zeitraum, der in eine variable Periode (für sogenannte
zwischenzeitliche allgemeine Verbesserungen, wie etwa Anpassung an
Indexklauseln und Sonderzulagen) und eine fixe Periode unterteilt
war, in der Lohnsteigerungsraten nur bis zu bestimmten Höchstsätzen
zugelassen waren. Inzwischen ist eine Liberalisierung der Preis- und
Lohnpolitik erfolgt.
In Norwegen besteht ein unbefristeter Preisstopp sowie ein be~
fristeter Lohnstopp, der ein Verbot aller Lohnerhöhungen beinhaltet,
die nicht durch Tarifabkommen oder Regulative festgelegt werden.
Unter Lohnerhöhungen versteht man hiebei z. B. auch die Anstellung
von Personen zu besseren Bedingungen als jenen, welche bei Freiwerden der Stelle bestanden.
Für die Schwierigkeiten, die nach Aufhebung von Preisstopps in
aller Regel auftretenden inflatorischen Kräfte unter Kontrolle zu
bringen, hat z. B. die französische Regierung eine pragmatische Lösung gefunden: Inleriodischen Verhandlungen werden zwischen der
Administration un einzelnen Industriebranchen Verträge über Preiserhöhungen abgeschlossen. Im Handel können im Rahmen der "überwachten Freiheit" die Preise autonom festgesetzt werden, doch besteht die Verpflichtung, auf Aufforderung der Preisbehörden Preiserhöhunl?en zu rechtfertigen.
Der 1m August 1971 verfügte, auf drei Monate befristete Lohnund Preisstopp in den USA hat die beabsichtigte Wirkung, nämlich
eine momentane drastische Senkung der Inflationsrate, tatsächlich erzielt. Anschließend an diese Phase der Preiskontrolle wurde eine
zweite, flexiblere Phase initiiert, in der ein Bewilligungsverfahren für
Lohn- und Preiserhöhungen an die Stelle des totalen Verbots getreten ist. Es bestehen gesetzliche Sanktionsmöglichkeiten gegen die
Nichteinhaltung der Verfahrensvorschriften
bzw. der bewilligten
Erhöhungssätze. Preiserhöhunp'en für Unternehmen einer bestimmten
Größenordnung (über 100 Ml11. US-$ Umsatz) und Lohnabschlüsse
für mehr als 5.000 Arbeitnehmer müssen individuell behandelt werden; die übrigen dürfen Preis- bzw. Lohnerhöhungen durchführen,
sofern sie sich an die Richtlinien der Kommission halten. Großunternehmen (über 50 Mill. US-$ Umsatz) sind ferner verpflichtet, vierteljährliche Berichte über die Entwicklung von Kosten und Gewinnen
67
an die Preis kommission zu erstatten. Die von der Preiskommission
herausgegebenen Richtlinien sehen vor, daß nur Kostenerhöhungen,
die über die Produktivitätssteigerung hinausgehen, berücksichtigt werden dürfen; Preiserhöhungen dürfen auch zu keiner Erhöhung der
Gewinne führen. Darüber hinaus will die Kommission auch prüfen,
ob eine Preiserhöhung nicht durch bessere Ausschöpfung von Produktivitätsreserven vermieden werden könnte. Bei den Lohnerhöhungen
5011 von dem Produktivitätszuwachs
und den Lebenshaltungskosten
ausgegangen werden. Als allgemeiner Richtsatz wurden zunächst
5'5% angegeben.
Diese Maßnahmen sollen nach den Intentionen der Regierung so
lange in Kraft bleiben, als notwendig ist, um die Inflationsmentalität zu durchbrechen und die langfristige Preissteigerungsrate auf
2-3% herunterzudrücken.
über die Zweckmäßil$keit und Durchsetzbarkeit von einkommenspolitischen KonzeptIOnen urteilt der Inflationsbericht
der
OECD, daß das größte Problem bei Einführung einer Einkommenspolitik zweifellos darin bestehe, daß den Sozialpartnern eine schwere
Last der Verantwortung auferl~t wird. Diese werden aufgefordert,
bei der Verfolgung ihrer legitImen Interessen Zurückhaltung zu
üben. Die Einsicht in die gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge
führt seitens der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer oft zu Vereinbarungen, deren Durchsetzung oft große Schwierigkeiten bereitet.
Die Veränderung der Diskont- und Lombardsätze, die Variation
beim Rediskont und die Mindestreservenpolitik zählen zu den am
häufil?sten angewandten Mitteln der Geldpolitik. Mitunter ist die
Möghchkeit vorgesehen, einen besonderen Reservesatz für ausländische Einlagen festzusetzen. Ebenso bestehen z. B. in der BRD Bestrebungen, die Kreditaufnahmen des Nichtbankensektors im Ausland durch Einführung einer Bardepotpflicht zu kontrollieren. In
jüngster Zeit ist man z. B. in Frankreich und Schweden dazu überg:pangen, in Ergänzung zu Mindestreserven auf der Einlagenseite
Mindestreserven auch für Ausleihungen festzusetzen, sofern ein bestimmtes Kreditvolumen überschritten wird.
In fast allen Ländern bestehen kreditpolitische Beschränkungen in
Form von Kreditplafonds, limitierten Kreditzuwachsraten, der Bindung der mittel- und langfristigen Veranlagungen an die Entwicklung der langfristigen Verbindlichkeiten.
In den meisten Ländern zählen ferner die Veränderung der Bedingungen von Ratengeschäften hinsichtlich Höhe der Anzahlung und
der Maximaldauer zu den relativ häufig angewendeten kreditpolitischen Maßnahmen der Nachfragesteuerung, oft ergänzt durch Bestimmungen über das Volumen der Konsumenten- und Personalkredite. In diesem Zusammenhang müssen auch die Bemühungen
gesehen werden, das Sparen der Haushalte zu aktivieren, z. B. durch
Anhebung der Haben-Zinsen gleichzeitig mit den Soll-Zinsen.
Von den Maßnahmen, die auf die Veränderung des Geldvolumens
68
abzielen, verdient auch das in Finnland (mit Hilfe von Zertifikaten)
praktizierte System der Bildung von antizyklischen Reservefonds
Beachtung. In der BRD wurde die Emission einer Stabilisierungsanleihe erwogen, deren Ge~enwert stillgelegt werden sollte.
Bemerkenswert erschemt ferner die Institutionalisierung
von
Kontaktkomitees zwischen Vertretern der Kreditwirtschaft und der
Regierung und die Schaffung von Kreditbeiräten (Norwegen).
Unter den Empfehlungen der OECD für Maßnahmen zur Inflationsbekämpfung 1st der Fiskalpolitik eine wesentliche Rolle zugedacht. In der Praxis werden allerdings nur in weni~en Staaten (etwa
Großbritannien, Schweden) die Mittel der Fiskalpohtik bei der Steuerung der Nachfrage stark angewendet. Vor allem institutionelle
Schwierigkeiten sowie die mangelnde Flexibilität der Maßnahmen
selbst haben bislang die erfolgreiche Anwendung vielfach erschwert.
In der BRD ermächtigt das Stabilitätsgesetz zur administrativen
Änderung der Einkommens- und Körperschaftssteuerschuld um 10010
auf maximal ein Jahr sowie zur Änderung der Abschreibungsmöglichkeiten. Dasselbe Gesetz sieht ferner vor, daß Konjunkturausgleichsrücklagen von Bund und Ländern gebildet werden müssen und
daß durch die Verpflichtung der Gemeinden und Gemeindeverbände
eine antizyklische Ausgabenpolitik gewährleistet wird. Auch die Subventionsgewährung soll im Rahmen konjunkturpolitischer Zielsetzungen erfolgen. In Schweden wird zum Ausgleich konjunkturbedingter
Investitionsschwankungen
Unternehmen die Möglichkeit geboten,
unter gewissen Voraussetzungen von ihrem jährlichen Reingewinn
steuerfrei Rückstellungen zugunsten spezieller antizyklischer Investitionsfonds für künftige Investitionen vorzunehmen. Die Rückstellungen sind teils der Schwedischen Reichsbank als zinsenlose Einlage
zu überweisen, der Rest verbleibt im Unternehmen. Die Regierung
bestimmt, wann und in welcher Region diese antizyklischen Investitionsfonds in Anspruch genommen werden können.
Die Drosselung der Staats ausgaben , die in gewissen Situationen
als geeignetes Mittel der Inflationsbekämpfung
angesehen wird,
scheitert dann vielfach an der Starrheit der Budgets. Doch haben
sich nunmehr eine Reihe von Staaten entschlossen, selbst strukturell
wichtige Investitionen zurückzustellen, sofern sie preissteigernd wirken (Niederlande) bzw. die Vergabe öffentlicher Bauaufträge einzuschränken (Schweiz, Norwegen).
Stabilisierungsmaßnahmen auf dem Bausektor sieht der Schweizer
Baubeschluß vor, der dem Bundesrat die Kompetenz einräumt, Abbruchverbote für Wohn- und Geschäftshäuser zu erlassen bzw. die
Ausführung von bestimmten Bauvorhaben von geringerer Dringlichkeit zu sperren. Diese Maßnahmen sollen jedoch nur die zeitliche
Staffelung von Bauvorhaben in Regionen bezwecken, in denen die
Bauwirtschaft überbeansprucht ist. Auch in Schweden gab es ähnliche
Maßnahmen. Bei allen als nicht dringlich empfundenen Neubauvorhaben wurde in einzelnen Regionen eine 25prozentige Investitionssteuer eingehoben.
69
Neben der Preis- und Einkommenspolitik und der Nachfragesteuerung mit Hilfe geld- und fiskalpolitlscher Instrumente wird von
der OECD selektiven Unterstützungsmaßnahmen,
die einerseits die
Wirkung der globalen Maßnahmen verstärken und andererseits unerwünschte soziale Nebeneffekte verhindern sollen, große Bedeutung
beigemessen. Unter diese Kategorie fallen nicht nur Maßnahmen der
aktiven Arbeitsmarktpolitik, die teilweise bereits beträchtlichen Umfang angenommen haben (in Schweden wurden zeitweise bis zu
2"5% des Arbeitskräfteangebotes von Schulungsprogrammen erfaßt),
sondern auch die Subventionspolitik auf dem Agrarsektor und in der
Industrie.
Ein verstärkter Wettbewerb könnte nach Ansicht der OECD
ebenfalls zu einer wirkungsvolleren Bekämpfung des Preisauftriebes
beitragen. Obwohl in den meisten Staaten bereits gesetzliche Vorschriften erlassen wurden, ist die Unterbindung wettbewerbsfeindlicher Praktiken (z. B. Behinderung des Zuganges zum Markt oder
Preisbindung der zweiten Hand) nach wie vor noch nicht ausreichend
gesichert. Für die Probleme, dle sich aus der wachsenden Konzentration in Industrie und Handel ergeben, gibt es vielfach noch keine
gesetzliche Regelung.
Im Rahmen der Wettbewerbspolitik ergibt sich ferner die Möglichkeit, die Konsumentenpolitik zu aktivieren. Die OECD erwartet
von der Intensivierung der Konsumentenpolitik (z. B. Schaffung von
Kosumentenbeiräten, Förderung von Instituten für Warenvergleiche
usw.) vor allem ein verstärktes Preisbewußtsein in der öffentlichkeit.
Andererseits dürfe die Tendenz, bei den Produkten immer weitere
technische Standards durchzusetzen, als nichttarifarisches Hindernis
nicht zu einer Gefahr für den Handelsverkehr werden.
Zu den in verschiedenen Ländern angewendeten Instrumenten
der Inflationsbekämpfung zäWen auch die Bemühungen um eine
Liberalisierung der Außenhandelspolitik, die allerdings mit zunehmendem Abbau der Handelsschranken an Bedeutung verlieren. Sie
tragen jedoch dazu bei, zumindest stärkere Preisanstiege zu verhindern.
70
MOGLICHKEITEN
UND
UND PREISPOLITISCHEN
GRENZEN DES KONJUNKTURINSTRUMENTARIUMS
Die Ziele der Konjunkturpolitik
Das Zielbündel, das die Wirtschaftspolitik zu verwirklichen sucht,
wird meist als "Magisches Fünfeck" bezeichnet. Es umfaßt Produktivitätssteigerung*), Vollbeschäftigung, gerechte Einkommensverteilung,
Preisstabilität und Ausgleich der Zahlungsbilanz. Die Ziele werden
von der Wirtschaftspolitik - und demgemäß auch von dieser Studie
- meist als gleichwertig betrachtet, obwohl daran, wie an der Art
der Formulierung der Ziele vielfach Kritik geübt wurde*""). Eine
gleichzeitig volle Verwirklichung des gesamten Zielbündels ist nach
überwiegender Ansicht nicht möglich, was in der Bezeichnung
Ma~isches Fünfeck zum Ausdruck kommt. Deswegen und weil die
PreIse auf konjunkturelle Ungleichgewichte erst verzögert reagieren***), ist es in der Praxis gar nicht leicht, die Ziele wirklich gleichrangig zu behandeln. Im ersten Aufschwung scheinen rasches Wirtschaftswachstum und Preisstabilität zugleich erreichbar, weil sich die
Obernachfrage dieser Periode erst dann in Preissteigerungen niederschlägt, wenn die Wachstumsrate schon wieder sinkt. Ziel der Konjunkturpolitik muß daher sein, das Wachstum zu verstetigen und ein
Anstoßen an den Kapazitätsplafond
zu vermeiden; anderenfalls
kommt es zunächst zu übermäßigen Lohn- und Preissteigerungen, in
weiterer Folge zu Wachsturnsverlusten und möglicherweise zu Arbeitslosigkeit. Nach jüngsten Untersuchungen der OE CD ist der österreichischen Wirtschaftspolitik die Verstetigung der Nachfrage in den
letzten 15 Jahren besser gelungen als der aller anderen gleichzeitig
untersuchten Länder. Darüber hinausgehende Verbesserungen stellen
an das Instrumentarium der Konjunkturpolitik und an ihre Handhabung ganz besondere Anforderungen.
Die Instrumente der Konjunkturpolitik
Die Feinsteuerung der Konjunkturpolitik ist vor allem deshalb
schwierig, weil manche ihrer Instrumente in den letzten zehn Jahren
an Schlagkraft eingebüßt haben. Das gilt vor allem für die Gel d und K red i t pol i t i k, die ihre Ziele üblicherweise durch Beeinflussung der Liquidität des Kreditapparates
(Mindestreserven,
") Dieses Ziel wird häufi.s als Wiruchaftswachstum
bezeichnet, ist dann aber
von dem VollbeschäftigungszIel nicht genUgend differenziert, da möglichst hohe
Produktivitätssteigerung
und hoher Beschäftigungsgrad zusammen dlls optimale
Wirtsehaftswachstum ergeben .
....) Siehe dazu: G. Tieby: "Das Magische Fünfeck und die Trade..()ff-Analyse". Kredit und Kapital, Jg. 1971, Heft 1, S. 6 ff.
......) Siehe dazu: Beirat für Wirtseba/ts- und Sozial/ragen: Untersuchung des
Preis- und Kostenauftriebs in Osterreich (Wien 1968), S. 35 ff. G. Tichy: Indikatoren der österreichischen Konjunktur 1950-1970 (unveröffentlichtes Manuskript
Juni 1971), S. 96 ff.
71
Rediskontkontingente, Offenmarktpolitik), der Zinssätze (Diskontpolitik, Offenmarktpolitik) oder des Kreditvolumens direkt (Kreditplafond, Rediskontzusagen für bestimmte Kreditkategorien) zu verwirklichen sucht. Liquiditäts- und Kreditpolitik haben durch die
Liberalisierung des Geld- und Kapitalverkehrs an Bedeutung verloren, da Kreditnehmer wie Kreditgeber vielfach in das Ausland
ausweichen können; die Zinspolitik ist wenig effizient, seit Steuerbelastung und Preissteigerungen die Zinselastizität stark verringert
haben. Die Steuerung des subventionierten Kreditvolumens*) wäre
zwar wirksam, da diese fast die Hälfte aller Kredite ausmachen; sie
stößt jedoch auf Schwierigkeiten, weil Kredite meist nur für solche
Zwecke subventioniert werden, die den konjunkturpolitischen Zielen
nicht gerne untergeordnet werden. Der Vorteil der Geld- und Kreditpolitik liegt darin, daß sie rasch eingesetzt werden kann; nach den
meisten Untersuchungen dauert es dann allerdings ein halbes bis ein
ganzes Jahr, bis die Maßnahmen auf die globale Nachfrage durchschlagen **).
Die S t a a t sau s gab e n pol i t i k wirkt sehr viel rascher als
die Geldpolitik, es dauert jedoch erheblich länger, bis Maßnahmen
beschlossen werden können, insbesondere wenn es parlamentarischer
Zustimmung bedarf. Schwierigkeiten entstehen ferner dadurch, daß
ein großer Teil der Ausgaben des Bundes gesetzlich gebunden
ist,
die frei verfügbaren Mittel meist dringend notwendige Investitionen finanzieren,
diese überdies nur von wenigen auf Staatsaufträge spezialisierten Industriebetrieben erfüllt werden können (wenig breite
Wirkung der konjunkturpolitischen Maßnahmen und Gefährdung der Beschäftigung in einzelnen Betrieben) und daß
die Koordination der Ausgabenpolitik des Bundes mit der der
anderen öffentlichen Körperschaften bisher nicht gelungen ist.
Der Aktionsspielraum der Staatsausgabenpolitik wurde überdies
durch Bildung von Fonds und Gesellschaften mit beschränkter Haftung für Sonderaufgaben oder durch Spezialgesetze stark eingeschränkt, die großen Teile der zyklisch variierbaren Staatsausgaben
der zentralen Steuerung entzogen. Selbst das Deficit Spending, also
der Einsatz der Staatsausgabenpolitik zur Konjunkturbelebung, stößt
infolge der negativen Einschätzung der Staatsverschuldung auf
Schwierigkeiten. Sollen die Vorteile der Staatsausgabenpolitik (rasche
Wirksamkeit und Möglichkeit des gezielten Einsatzes) weiterhin er-
*) Der Kredite also, die von der llffentlichen Hand i.w. S. durch ZitUenzuschüsse, Refinanzierungszusagen, Haftungsgarantien
gefördert werden .
....) Tb. Mayer: Monetary Plicy in the United States (New York 1968),
S. 177 ff., insbesondere 5 188. Bezüglich neuerer Schfitzungen siehe: G. Ticby:
Währungspolitische Zielfunktionen und die Ziele der österreichischen Währungspolitik. Zeitschrift für Nationalökonomie, Bd. 30 (1970), S. 347.
72
halten bleiben, ist ein Abbau der erwähnten Hindernisse dringend
erforderlich.
Die S t a a t sei n nah m e n pol i t i k ist nach jüngsten ausländischen Erfahrungen ein sehr wirksames konjunkturpolitisches
Instrument, wenn es gelingt, die Zeitspanne bis zum Inkrafttreten
der Maßnahmen stark zu verktirzen; das ist nur durch einen größeren
Entscheidungsspielraum der Verwaltung (allerdings unter parlamentarischer Kontrolle) möglich. Weiters können Maßnahmen der Staatseinnahmenpolitik nur wirken, wenn sie einkommenspolitisch abgesichen werden, was etwa in der Bundesrepublik Deutschland in der
jüngsten Hochkonjunktur
nicht gelang. üb die Maßnahmen in
Änderungen der Steuern (USA) oder in der Einhebung von rUckzahlbaren Zuschlägen (BRD) bestehen, ist konjunkturpolitisch von untergeordneter Bedeutung.
Von der S t a a t s s c h u I d e np 0 I i t i k ist derzeit in österreich kein erheblicher konjunkturpolitischer Beitrag zu erwarten, da
größere UmschuldungsaktlOnen zu den jeweils erwünschten Finanzierungsformen am begrenzten Finanzierungsspielraum scheitern. Im
Rahmen der Möglichkeiten leistete die Schuldenpolitik jedoch auch
in der Vergangenheit einen kleinen Beitrag zur Konjunkturstabilisierung*).
Die Ein kom m e n s pol i t i k ist - wie der Vergleich der
österreichischen und der englischen Erfahrungen zeigt - als konjunkturpolitisches Instrument nur bedingt einsetzbar; sie kann aber
den Spielraum schaffen, der zur Verstetigung der Wachstumsrate
nötig 1st, und ohne den andere Maßnahmen, etwa die Steuer- oder
Wechselkurspolitik scheitern müßten>:"*). Relativ wichtig ist vor
allem, daß die Gehälter der öffentlich Bediensteten nicht in größeren
Sprüngen gesteigert werden***).
Angesichts der Mängel und der nur begrenzten Einsetzbarkeit der
traditionellen Instrumente erlangte das r ich t i g e Tim i n g
s t r u k t u r pol i ti s ehe r Maß nah m e n als Instrument der
Konjunkturpolitik besondere Bedeutung. Dabei kommt es darauf an,
sämtliche Maßnahmen der Wirtschaftspolitik vor ihrer Inkraftsetzung auf ihre möglichen preispolitischen Auswirkungen hin zu
überprüfen, um den Zeitpunkt ihres Einsatzes auch mit den Zielen
der Stabilisierungspolitik abstimmen zu können.
Konjunkturdiagnose und -prognose
Viele Schwieri~keiten der Konjunkturpolitik, die im bev;renzten
Instrumentarium hegen, können behoben werden. Die Probleme jedoch, die den richtigen Zeitpunkt des Einsatzes der Instrumente
*) G. Tich)': ~Möpichkeiten und Grenzen der Staatsschuldenpolitik
- das
österreichische Beispiel, in: Das öffentliche Haushaluwesen.
Jg. 1969. Heft 4
(abgeschlossen Juni 1971), S. 29 f.
**) Siehe dazu H. Suppanz: ~Die österreichische Einkommenspolitik",
in:
Konjunkturpolitik,
Jg. 61, Heft 4.
***) OECD: Inflation - The Present Problem (Paris 1970), S. 11, Punkt 14.
73
betreffen, sind schwieriger zu lösen. Die meisten konjunkturpolitischen Maßnahmen brauchen mindestens ein halbes Jahr bis zum
Wirksamwerden, wichtige budgetpolitische Beschlüsse fallen schon
im Sommer des Vorjahres. Andererseits zeigen politisch relevante
Konjunkturindikatoren,
wie die Lage auf dem Arbeitsmarkt oder die
Inflationsrate, Anspannungen um ein halbes bis ein Jahr verzögert.
Will die Konjunkturpolitik nicht laufend zu spät reagieren und dadurch unter Umständen sogar prozyklisch wirken, muß sie Prognosen
als Basis ihrer Entscheidungen nehmen. Die Wirtschaftsprognose wird
aber in Osterreich erst seit aeht Jahren und in anderen Ländern auch
nicht sehr viel länger systematisch betrieben; ihre Erfahrungen reichen
bestenfalls über zwei volle Schwingungen. Der systematische Ausbau
der Konjunkturdiagnose und Konjunkturprognose wäre zweifellos
ein wichtiger Beitral? zu einer Verbesserung der Konjunkturpolitik.
Der Beirat verweist 10 diesem Zusammenhang insbesondere auf seine
"Empfehlungen zur Verbesserung der Konjunkturdiagnose" .
Grundsätze der Preispolitik
Absolute Preisstabilität ist insoweit unerreichbar, als sie eine erhebliche Verletzung der anderen Ziele des Magischen Fünfecks erfordern würde; sie wurde auch in der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg
nicht erreicht: Auch damals stiegen die Preise in Phasen raschen
Wachstums recht kräftig, sanken allerdings meist in den damals recht
häufigen Rezessionen. Da es heute Perioden stagnierenden oder gar
schrumpfenden Sozialproduktes kaum noch gibt, steigen die Preise
entsprechend rascher als in der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg.
Da die Wirtschaftspolitik grundsätzlich alle Ziele des Magischen
Fünfecks gleichzeitig verwirklichen will, sind direkte Maßnahmen der
Preispolitik ohne Berücksichtigung der anderen Ziele nicht sinnvoll. In
diesem Sinn tragen konjunkturpolitische Maßnahmen, die die Wachstumsrate verstetigen und Nachfrageüberhitzungen vermeiden, gleichzeitig wesentlich zur Preisstabilität bei. Meist wird allerdings eine
solche Politik nur gelingen können, wenn sie einkommenspolitisch
abgesichert wird, wenn also allzu starke Streitigkeiten um die Verteilung des gegebenen Volkseinkommens vermieden werden können.
Voraussetzung einer solchen Einkommenspolitik ist aber wiederum
ein kräftiges Wirtschaftswachstum,
das eine entsprechend hohe
Jahreszuwachsrate der Einkommen sichert. Wachstums- und Einkommenspolitik stützen einander gegenseitig. Dabei muß im Auge
behalten werden, daß die Sicherung eines ausreichenden Wirtschaftswachstums wirksame strukturpolitische Maßnahmen voraussetzt.
Die generellen Maßnahmen der Konjunkturpolitik müssen sich
nach der Stärke des Nachfragedruckes richten, so daß restriktive
Maßnahmen meist schon zu einem Zeitpunkt erforderlich sind, zu
dem die Preise noch gar nicht steigen (andererseits wird die Restriktionspolitik vielfach schon dann gelockert werden, wenn die Preissteigerungen infolge ihres einjährigen Lags gerade erst ihren Höhe74
punkt erreicht haben. Die Auswahl an preispolitischen Maßnahmen,
die im Zeitpunkt des Preisauftriebes selbst gesetzt werden können,
ist sehr beschränkt; global restriktive Maßnahmen würden die schon
abbröckelnde Nachfrage noch weiter drücken und sollten daher nicht
erwogen werden.
Die Konzentration der Preispolitik auf zyklusdämpfende Maßnahmen bedeutet, daß der Preisauftrieb über die gesamte Konjunkturschwingung hinweg minimiert wird, daß aber konjunkturelle Spitzen,
die durch vorhergehende Nachfragepolitik nicht beseitigt werden
konnten, toleriert werden müssen. Daraus können sich Schwierigkeiten ergeben, wenn die Preissteigerungen zu Lohnforderungen Anlaß geben, die zu weiteren Preissteigerungen führen (Preis-LohnSpirale). Die Verhinderung dieser Spirale kann unter Umständen
Restriktionsmaßnahmen zu einem Zeitpunkt notwendig machen, zu
dem sie aus wachstumspolitischen Gründen abzulehnen wären.
75
VORSCHLÄGE ZUR VERBESSERUNG DES KONJUNKTURUND PREISPOLITISCHEN
INSTRUMENTARIUMS
Wie die Untersuchung des Preis- und Kostenauftriebs gezeigt hat,
sind die Verstetigung des Wachstums, die Verbesserung der Struktur
und die Steigerung der Produktivität der österreichischen Wirtschaft
wesentliche Erfordernisse für eine Verringerung des Preisauftriebes
unter längerfristigen Gesichtspunkten. Was die hiezu notwendigen
Maßnahmen betrifft, verweist der Beirat zunächst auf seine bisher in
diesem Zusammenhang erarbeiteten Studien und Empfehlungen, insbesondere" Vorschläge zur Neugestaltung der Budgetpolitik" , "Vorschläge zur Kapitalmarktpolitik",
"Vorschläge zur Koordinierung
und Stabilisierung in der Bauwinschaft", "Vorschläge zur Industriepolitik" und "Empfehlungen zur Verbesserung der Konjunkturdiagnose".
Zur Verbesserung des konjunktur- und preispolitischen Instrumentariums schlägt der Beirat eine Reihe von Maßnahmen vor, die
jedoch nicht isoliert angewendet werden sollen. Vielmehr soll stets
eine ausgewogene Kombination dieser Maßnahmen angestrebt werden,
die je nach Konjunkturlage andere Schwerpunkte aufweisen sollen.
Dies ist deshalb notwendig, weil durch den zu starken Einsatz einzelner Mittel unerwünschte struktur- und wachstumspolitische Effekte
entstehen könnten. Einer Koordinierung der verschiedenen Maßnahmen der Stabilisierungspolitik kommt deshalb besondere Bedeutung zu.
Finanzpolitik
Einfluß auf die Konjunkturstcuerung
und die Dämpfung des
Preisauftriebes haben sowohl die Budgetpolitik, die Politik der öffentlichen Auftragsvergabe (insbesondere für die Baukonjunktur) als auch
die Steuerpolitik und die Staatsschuldenpolitik.
Budgetpolitik
Wie die Untersuchung gezeigt hat, tragen nicht allein Umfang
und Richtung des Budgetdefizits - das oft zu sehr im Vordergrund
der Beurteilung steht -, sondern auch Ausgabenschwankungen, wenn
sie extrem ausfallen und/oder prozyklisch zur Gesamtkonjunktur
verlaufen, zum Preisauftrieb bei.
Für eine Verbesserung des konjunkturpolitischen Einsatzes der
öffentlichen Haushalte wird vorgeschlagen:
Eine antizyklische Variation hat in jenen öffentlichen Investitionsbereichen zu erfolgen, wo eine stärkere Substitutionsmöglichkeit zwischen öffentlichen und Privat aufträgen besteht. Im übrigen sollte bei den öffentlichen Ausgaben eine
größere Versteti&Ung erfolgen.
In der HochkonJunktur sollten die Mehreinnahmen stillgelegt
und/oder zur Tilgung von Auslandsschulden verwendet
werden.
77
Die Einführung einer mehrjährigen Finanzplanung ist zu realisieren. Hiebei ist das Investitionsprogramm in konkreter Form
einzubeziehen. Diese Finanzplanung ist jährlich zu revidieren
und darf einer flexiblen Budgetierung nicht entgegenstehen.
Die Schulden- und Haftungspolitik des Bundes (auch im Bereich der Verwaltungsschulden) sollte zur Konjunkturstabilisierung beitra~en.
In jenen Bereichen, in denen durch Zweckbindungen, Automatisierung, Dynamisierung u. ä. die Ausgabenentwicklung
weitgehend festgelegt ist, sollen die Möglichkeiten überprüft
werden, eine prozyklische Wirkung zu verhindern. Aus konjunkturpolitischen Gründen sollten diese Ausgabenfestlegungen und die Ausgliederung von Ausgaben aus dem Budget
möglichst eingeschränkt werden.
Im Rahmen eines neuen Haushaltsrechtes ist der Spielraum
der Regierung für die Konjunkturpolitik zu vergrößern. Hierbei sind die Möglichkeiten der parlamentarischen Kontrolle
beim Budgetvollzug zu verstärken.
Die Bundesregierung sollte den Nationalrat über die von ihr
getroffenen und beabsichtigten konjunkturpolitischen
Maßnahmen zeitgerecht unterrichten und in diesem Zusammenhang mindestens einmal jährlich (unabhängig von der Budgetdebatte) einen ausführlichen Bericht über die wirtschaftliche
Lage erstatten.
Die Umstrukturierung der öffentlichen Haushalte durch Einsparun!?en und Rationalisierungen sowohl der Hoheitsverwaltung Wie der öffentlichen Betriebe sollte weiter vorangetrieben
werden.
Bund, Länder, Großgemeinden und andere große öffentliche
Körperschaften sollten bei ihrer Budgeterstellung besser auf
die Konjunkturentwicklung Rücksicht nehmen.
Zur Gewährung eines koordinierten Vorgehens sollte ein
Koordinationsausschuß dieser öffentlichen Körperschaften errichtet werden. Diese Koordination sollte auf Unterschiede
in der regionalen Winschaftsentwicklung
Bedacht nehmen.
Die Hauptlast der Konjunktursteuerung
trifft schon auf
Grund seines hohen Anteils an den Gesamtausgaben der
öffentlichen Hand den Bund. Der Bund könnte bei investitionswirksamen Leistungen an andere öffentliche Körperschaften konjunkturpolitische Auflagen machen.
Politik
der
öffentlichen
Auftragsvergabe
Auf Grund der Empfehlungen des Beirates besteht bereits im
Bundesministerium für Bauten und Technik eine Abteilung für Baukoordinierung, deren vorläufig jeweils einjährige Prognosen über das
Bauvolumen des kommenden Jahres wertvolle Ansatzpunkte für eine
gleichmäßige Vergabe der öffentlichen Aufträge erhalten, jedoch in
78
der Praxis noch viel zuwenig Beachtung finden. Im Sinne eines weiteren Ausbaus der Planung und der Koordinierung der Auftrags~
vergabe wird vorgeschlagen:
Die vorbereitende Projektplanung der öffentlichen Hand ist
nach dem Vorbild anderer Länder, wie der Schweiz und
Skandinaviens, zu intensivieren; Budgetmittel sind speziell
flir Planungszwecke statt wie bisher als pauschale Abge1tung
von Planungskosten im Rahmen bereits realisierter Projekte
einzusetzen.
Im Rahmen der Projektplanung sind jene Projekte zu sammeln, deren Ausführung kurzfristig begonnen oder verschoben
werden kann. Hiebei wird es notwendig sein, diese Projekte
auf dem laufenden zu halten und ihre Realisierbarkeit zeitlich
abzuschätzen.
überleitung der öffentlichen Auftragsvergabe von Bauvorhaben zur mittelfristigen Planung: Bund, Länder und größere
Gemeinden sollten für ihre Vorhaben gleitende Fünfjahrespläne ausarbeiten und diese jeweils der Bauwirtschaft bekanntgeben.
Langfristige Vergabe von Großprojekten:
Wenn mehrere
größere Projekte an einen Auftragnehmer vergeben werden,
sollte dies so geschehen, daß dem Auftragnehmer eine längerfristige zeitliche Abstimmung bei der Projektrealisierung möglich ist.
Ausbau der Baukoordinierung auf Landesebene: Zur Behandlung von Detailproblemen wären auf Landesebene Ausschüsse
für Baukoordinierung einzurichten; die Länder und die größeren Gemeinden sollten ihre Vergabepraxis stärker mit dem
Bund abstimmen.
Konzentration öffentlicher Förderung auf größere Projekte
bzw. Verbauung auf Groß baustellen zwecks Verminderung
der Kosten.
Die überprüfung der Einführung bedingter Vergaben und
eines überganges vom Bewilligungs- zum Kontrollverfahren
bei kleineren Projekten.
Leistungen des Bundes an die übrigen öffentlichen Körperschaften unter zeitmäßigen und planungsmäßigen Auflagen;
Koordinierungsgespräche in dieser Hinsicht zwischen den Gebietskörperschaften.
Aufnahme von wirksamen Auflagen über die tatsächliche Bauzeit.
- Programmierung von Innenarbeiten im Winter; die Bauarbeiter sollten durch zusätzliche Schulung auch Innenarbeiten
durchführen dürfen.
Weitere Rationalisierung in der Bauwirtschaft (u. a. Mechanisierung, Winterbau, Verbesserung der Planung und Organisation der Aus- und Weiterbildung sowie der Betriebsgrößenstruktur).
79
Steuerpolitik
In verschiedenen Ländern, wie etwa in der Bundesrepublik
Deutschland, in England, in den USA und in Skandinavien, wird
die Steuerpolitik als Beitrag zur antizyklischen Wirtschaftspolitik
angesehen, allerdings haben auch diese Länder keinen stetigeren
Konjunkturverlauf aufzuweisen als österreich. Die Steuerpolitik hat
den Vorteil, daß damit bestimmte Nachfrageströme rasch und gezielt
beeinflußt werden können und eine antizyklische Investitionspolitik
der Unternehmen, die Kostenvorteile bringt, begünstigt werden kann.
Sie hat aber den Nachteil, daß dadurch zusätzliche Unsicherheitsmomente entstehen, die die langfristige und rationelle Planung von
Unternehmerdispositionen und die Arbeit der Finanzverwaltung erschweren. SoweIt sie die Investitionen betrifft, kann es zu Ausweicheffekten kommen; außerdem muß bedacht werden, daß maschinelle
Investitionsgüter zu einem bedeutenden 'Teil importiert werden, so
daß die Inlandsnachfrage nicht betroffen wird.
Es sollten die Vor- und Nachteile der Steuerpolitik als Mittel
der Konjunkturpolitik gegeneinander abgewopen werden und
auf Grund der ausländischen Erfahrungen dIe Zweckmäßigkeit und Durchführbarkeit
steuerpolitischer Maßnahmen
untersucht werden. Es könnte sich dabei insbesondere um
eine Variation der Steuersätze und Sparprämien entsprechend
der Konjunkturlage handeln, wobei höhere Steuerleistungen
im Boom unter der gesetzlich zu normierenden Voraussetzung
eingeführt werden, daß sie durch eine entsprechend große
Milderung der Steuerleistungen in der Rezession ausgeglichen
und/oder die Erträgnisse einer Konjunkturausgleichsrücklage
zugeführt werden, die in der Rezession zugunsten zusätzlicher
Investitionen aufgelöst wird. Bei den periodisch notwendigen
'Tarifsenkungen zur Milderung der Steuerprogression könnte
der auf die Steuerentlastung entfallende Betrag in der Hochkonjunktur stillgelegt und erst im Abschwung dem Steuerzahler ausgezahlt werden. Die Steuervorauszahlungen könnten
rascher an die Konjunkturlage angepaßt werden.
Währungs-, Geld- und Kreditpolitik
Wie die Analyse gezeigt hat, wird die Liquidität und Geldmenge
in österreich hauptsächlich durch die Ergebnisse der Zahlungsbilanz
beeinflußt. Die Liberalisierung des kurzfristigen Kapitalverkehrs erschwert den Einsatz von liquiditätsbeschränkenden und kreditverteuernden Maßnahmen. Sie können nur unter der Voraussetzung
wirksam eingesetzt werden, daß die Zinssätze im Ausland erheblich
höher sind als in österreich. Eine solche Situation wird in Zeiten
einer österreichischen Hochkonjunktur eher ein Ausnahmefall sein.
Grundsätzlich hat die Währungspolitik die Möglichkeiten, die
Zahlungsbilanz über den Wechselkurs oder über die Devisenbewirtschaftung zu beeinflussen.
80
Die Wechselkurspolitik soll sowohl auf die Exportwirtschaft
und damit auf die Beschäftigung Rücksicht nehmen als auch
langfristige stabilitätspolitische Erwägungen berücksichtigen.
Der Wechselkurs soll jedoch nicht als Instrument der Konjunkturpolitik eingesetzt werden. Die derzeit geübte Stabilhaltung der Wechselkurse gegenüber unseren wichtigsten
Handelspartnern
bedeutet einen Kompromiß zwischen den
handels-, beschäftigun~s- und stabilitätspolitischen Zielen.
Auch diese Politik kann Jedoch nicht verhindern, daß es gegenüber anderen Ländern, die nicht unsere Haupthandelspartner sind, zu
Kursschwankungen kommt.
Die größeren Risken durch diese Schwankungen könnten im
Außenhandel kosrensteigernd wirken.
-
Es wird daher vorgeschlagen, die Möglichkeiten der Kurssicherung weiter auszubauen. Dazu gehört insbesondere die
Absicherung langfristiger Geschäfte, wie sie jetzt durch die
Novellierung des Ausfuhrförderungsgesetzes ermöglicht wird.
Die weitere Verbesserung der Absicherung kurzfristiger Geschäfte darf nicht durch Maßnahmen der Devisenbewirtschaftung behindert werden.
[Außerdem wird vorgeschlagen, durch geeignete steuerliche
Maßnahmen dem erhöhten Risiko im Außenhandel Rechnung
zu tragen*).J
Die Bewilhgungspraxis hinsichtlich langfristiger Kapitalimporte muß der Zielsetzung der Währungspolitik entsprechen.
Durch eine entsprechende Bewilligungspraxis sollte der Kapitalexport - sofern keine anderen wirtschaftspolitischen
Ziele dagegensprechen - erleichtert werden.
- Durch Vereinbarung mit dem Kreditapparat auf freiwilliger
Basis, wie sie sich im In- und Ausland bewährt haben, sollte
versucht werden, erforderlichenfalls die Hereinnahme kurzfristiger Auslandsmittel zu begrenzen und Liquidität für eine
bestimmte Zeit durch Veranlagung im Ausland zu binden.
Wenn auch ein Teil der Liquiditätszuflüsse der letzten Zeit
durch Kurssicherungsgeschäfte erfol~ ist, sollte die Devisenbewirtschaftung die für die Außenwlttschaft notwendige Absicherung nicht verhindern.
Liquiditätsbeschränkende
und kreditverteuernde
Maßnahmen
haben - wie bereits erwähnt - nur begrenzte Wirksamkeit.
Die Erhöhung der Mindestreserven hat neben dem Liquiditätseffekt auch einen Effekt der Rentabilitätsverminderung,
der zur
Kreditverteuerun& führen kann. Will man diesen Effekt in einer
Phase der Kostemnflation aus konjunktur- und währun~spolitischen
Gründen vermeiden, dann bestehen folgende MöglichkeIten:
*) Arbeitgebervorschlag.
6
81
In erster Linie verstärkter Einsatz der Offenmarktpolitik,
insbesondere durch Ausgabe von Kassenscheinen der Nationalbank und/oder durch Ausgabe von kurz- und mittelfristigen
Wertpapieren des Bundes im Inland.
- Beschränkung der Mindestreservenerhöhung auf Auslandsverbindlichkeiten. (Nach § 43 Nationalbankgesetz
kann der
Uherschuß der Auslandsverbindlichkeiten der Kreditinstitute
über ihre Auslandsanlagen der Mindestreservepflicht, und zwar
vom Bestand und zusätzlich vom Zuwachs, unterworfen werden.)
[Das in österreich bestehende Instrumentarium zur Kreditkontrolle konnte sich in der Vergangenheit, aus Gründen, die
nicht allein in den Abkommen lagen, nicht als voll wirksam
erweisen.
Es wird vorgeschlagen, im Kreditwesengesetz eine Kreditkontrolle von der Aktivseite nach Schweizer Muster vorzusehen*).]
Der konjunkturpolitische Einsatz der Geld- und Kreditpolitik
wird durch die Zeltverzögerung der Wirksamkeit der Maßnahmen
behindert. Dazu kommt, daß auch Preisauftriebstendenzen eine gewisse Zeit brauchen, bis sie sich in den Verbraucherpreisen niederschlagen .
..- Die Geld- und Kreditpolitik sollte also rechtzeitig eingesetzt
werden und nicht am Verbraucherpreisindex, sondern möglichst an vorauseilenden Konjunkturindikatoren
(z. B. Auftragseingängen) orientiert werden.
- Es wird vorgeschlagen, die Konjunkturdiagnose und -prognosemethoden weiter zu verbessern.
Arbeitsmarktpolitik
Die Untersuchung hat auf die bestehende Arbeitskräfteknappheit
hingewiesen. Vom angespannten Arbeitsmarkt gingen in diesem Konjunkturzyklus Preisauftriebsimpulse aus. Zur Milderung der Anspannung des Arbeitsmarktes und damit zur Verringerung des Preisauftriebs kann die Arbeitsmarktpolitik wesentlich beitragen. Dies gilt
vor allem für Maßnahmen zur Erweiterung des Arbeitskräftepotentials, zur Verbesserung der Arbeitsvermittlung, zur Verbesserunp der
Transparenz des Arbeitsmarktes, zur Verbesserung der herufltchen
Ausbildung und zur Förderung der Mobilität der Arbeitskräfte. In
diesem Zusammenhang verweist der Beirat insbesondere auf das vom
Bundesbeirat für Arbeitsmarktpolitik beim Sozialministerium genehmigte arbeitsmarktpolitische Programm, das auf die Mobilisierung
der erforderlichen Arbeitskräfte und deren möglichst produktiven
Einsatz abzielt. Aus stabilitätspolitischen Gründen hält der Beirat
insbesondere folgende Maßnahmen für zielführend:
*) Arbeitnehmervorschla.g.
82
Verstärkter Einsatz der Mittel des Arbeitsmarktförderungsgesetzes zur beruflichen Umschulung und zur Weiterbildung
abwandernder Arbeitskräfte aus der Landwirtschaft.
Verstärkte Information der Bevölkerung im ländlichen Raum
über die Bedeutung der Aus- und Weiterbildung für die beruflichen Aufstiegschancen.
Besondere Nutzung von Zeiten, in denen die Arbeitskräfte
aus strukturellen, saisonalen oder anderen Gründen nicht voll
ausgelastet sind, für berufliche Weiter-, Um- und Nachschulung.
Die verstärkte Einführung der gleitenden Arbeitszeit in den
Betrieben sowie - unter der Voraussetzung der Gewinnung
zusätzlicher Arbeitskräfte - eine verstärkte Teilzeitarbeit;
beides unter entsprechender Berücksichtigung der Interessen
der betroffenen Dienstnehmer und Dienstgeber.
[Lockerung der Bestimmungen über den Ladenschluß im Interesse besserer Einkaufsmöglichkeiten berufstätiger Konsumenten und einer rationelleren Beschäftigung"'),]
rEine überprüfung der derzeitigen Grenzen für die überstunaenbeschäftigung; besonders im Hinblick auf die Verkürzung
der Arbei tszei t"'),]
rGrößere Flexibilität bei der Genehmigung von überstunden
1n Zeiten der Hochkonjunktur*).]
Verabschiedung eines modernen Ausländerbeschäftigungsgesetzes, das eine flexible Beschäftigung von Ausländern im
Rahmen der volkswirtschaftlichen Erfordernisse und unter
Berücksichtigung gesellschaftspolitischer Grenzen zuläßt.
Die Schulung der ausländischen Arbeitskräfte (auch im Rahmen des Arbeitsmarktförderungsgesetzes)
muß intensiviert,
ihre Lebensbedingungen verbessert und ihre Integration in
österreich im Rahmen der ökonomisch und gesellschaftspolitisch vertretbaren Grenzen erleichtert werden.
Zur Erleichterung der Beschäftigung von Frauen: Errichtung
und Förderung von zusätzlichen Kindergartenplätzen
für
Kinder berufstätiger Frauen sowie Ausbildungsmaßnahmen
für das dort benötigte Personal im Rahmen eines Gesamtkonzepts zur Erleichterung der Beschäftigung von Frauen mit
Famihenpflichten; eine bessere Abstimmung der öffnungszeiten dieser Einrichtungen mit den Arbeitszeiten der Berufstätigen; Errichtung und Förderung von zusätzlichen Kindergartenplätzen für Kinder von berufstätigen Frauen; die Prüfung der arbeitsmarktpolitischen
Förderung von Kindergartenplätzen nach dem Vorbild des deutschen Arbeitsförderungsgesetzes; Einführung von Ganztagsschulen und Berück-
*) Arbeitgebervorschlag.
83
sichtigung des Baues von Ganztagsschulen im Rahmen des
Schulbaukonzepts.
Bezüglich älterer Arbeitskräfte sollte die Frage eines Bonus
bei der Alterspension bei Weiterarbeit nach Erreichung des
Pensionsalters geprüft werden.
Die Ruhensbestimmungen wären auch arbeitsmarktpolitisch
zu überdenken.
Gleichmäßigere und damit bessere Auslastung der Arbeitskräfte während der Arbeitszeit durch entsprechende Arbeitsvorbereitung sowie bessere zeitliche und sachliche Arbeitsverteilung; bessere Personalplanung, insbesondere im öffentlichen Bereich.
Preis-, Lohn- und Wettbewerbspolitik
In einer marktwirtschaftlichen Ordnung kommt einem funktionsfähigen Wettbewerb die größte Bedeutung als Preisregulator zu. Es
muß jedoch beachtet werden, daß im Zeitalter steigender Konzentration der Märkte, und besonders in einem kleinen Land wie österreich,
die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs nicht in allen Bereichen
gewährleistet werden kann. Es muß daher die Aufgabe der Wirtschaftspolitik sein, den Wettbewerb soweit wie möglich zu fördern
und durch andere Maßnahmen zu ergänzen.
Wie die Untersuchung der Möglichkeiten und Grenzen des konjunkturpolitischen Instrumentariums gezeigt hat, kann die Preispolitik 1m engeren Sinn lediglich eine Ergänzung der Wettbewerbspolitik und der in ihrem Schwergewicht auf eine Verstetigung gegriindeten Stabilisierungspolitik sein. Wie auch die Untersuchungen
der ausländischen Entwicklungen zeigen, kann ein Preisstopp bei
gleichzeitigem Lohnstopp zwar in extremen Situationen vorübergehend Abhilfe schaffen, ist aber wegen seines Rückstaueffektes,
seiner strukturkonservierenden
und negativen verteilungs- und
wachstumspolitischen Konsequenzen längerfristig keine geeignete
Maßnahme der Wirtschaftspolitik. Andere Preisregelungsmaßnahmen
können dann wirksam sein, wenn sie von der Disziplin der Wirtschaftspartner, unter Zusammenarbeit aller wirtschaftspolitisch bedeutsamen Kräfte, getragen und bei möglichster Erhaltung und
Stärkung der Kräfte des Wettbewerbes flexibel eingesetzt werden.
Unter Wahrung des Grundsatzes der Freiwilligkeit haben die Wirtschaftspartner im Rahmen ihrer Möglichkeiten zur Stabilisierung
beizutragen. Auf Grund der durchgeführten Untersuchungen wird
vorgeschlagen:
- Bei der bevorstehenden Neufassung des Kartellgesetzes wäre
der bestehende Paritätische Ausschuß beim Kartellgericht so
auszubauen, daß er einerseits die Funktion der Ermittlung,
Begutachtung und Sachverhaltsklärung im Kartellverfahren
iibernehmen kann, andererseits der Wirtschaftspolitik
zur
Durchführung allgemeiner Untersuchungen über die Wett84
-
-
-
-
-
-
bewerbsverhältnisse in der österreichischen Wirtschaft und
über die Möglichkeiten der Verbesserung des wettbewerbspolitischen Instrumentariums zur Verfügung zu stehen hätte.
Einer solchen Stelle müßte entsprechend qualifiziertes Personal
zur Verfügung stehen.
Die neue Gewerbeordnung sollte dem Grundsatz einer Verstärkun~ des Wettbewerbs Rechnung tragen. Der BedarfsnachweIs sollte grundsätzlich in Wegfall kommen; die Befähigungsnachweise den tatsächlichen Erfordernissen der Berufsausübung möglichst weitgehend angepaßt werden. Die
Ausübung verschiedener Gewerbe wäre zu erleichtern.
Die Tarife und amtlich geregelte Preise dürfen nicht in zu
großen Abständen der Entwicklung angepaßt werden. Wie
die Untersuchung gezeigt hat, kommt es dann zu einem Rückstau, der zu besonders starken Preissteigerungen führt. Es
sollte daher in solchen Abständen eine derartige Anpassung
erfolgen, daß keine zu starken Erhöhungen eintreten.
Durchführung einer Preispolitik, welche die Preise agrarischer
Produkte in kürzeren Abständen regelt. Die Preis- und Absatzpolitik soll die Aufnahmefähigkeit der in- und ausländischen Märkte stärker berücksichtigen und eine entsprechende
Umstellung der Produktion begünstigen.
Bei Agrarprodukten Förderung der Rationalisierung und des
Wettbewerbs auf der Verarbeitungsstufe, um dem Trend steigender Verarbeitungskosten
entgegenzuwirken, Wahl der
rationellsten Vermarktungswege sowie Förderung der Kooperation in Produktion und Absatz.
[Die Paritätische Kommission soll in die Lage versetzt werden,
die Weitergabe allfälliger Kostensenkungen, vor allem infolge
von Preis senkungen bei importierten Vormaterialien und
Fertigwaren, an die Verbraucher zu überprüfen*).l
Bei der freiwilligen und amtlichen Preiskontroße soll die
Kostenentwicklung einzelner Unternehmen, vor allem der
reislich führenden Unternehmen, berücksichtigt werden.
Bei allen Preisanträgen sollte nicht nur eine Berücksichtigung
~ er nach einem detaillierten Schema aufzugliedernden Kosten,
sondern auch der Produktivitätsentwicklung
erfolgen"").]
Im Rahmen eines neu auszuarbeitenden Preisgesetzes sollten
die Widerspruche zwischen den einzelnen preisrechtlichen
Bestimmungen (z. B. Nettopreissystern und Preistreibereigesetz ) beseitigt werden rund Vorsorge dafUr getroffen werden, daß die Regierung bei Bedarf in kritischen Situationen
tatsächlich in der Lage ist, mit wirkungsvollen Maßnahmen
in das Preisgeschehen einzugreifen*)].
-) ArbeitnelunervorscWag.
7
85
-
-
-
Die im Dezember 1971 neu abgeschlossenen Vereinbarungen
zwischen den Wirtschaftspartnern sollten konsequent ausgenützt werden, um der Paritätischen KommissIOn größere
Autorität zu verleihen und Firmen, die sich nicht an das Verfahren halten, zur Rechenschaft zu ziehen.
[Da die Untersuchung des Preisauftriebes die hohe Bedeutung
der Importpreise und der Dienstleistungspreise inkl. der Handelsspannen fUr den Preisauftrieb gezeigt hat, sollten diese
Preisgruppen möglichst weitgehend tatsächlich in die freiwillige Preiskontrolle einbezogen werden*).]
Die Einhaltung der bestehenden Vorschriften über die Preisauszeichnung sollte gewährleistet werden.
Die Konsumentenberatunl? wäre von staatlicher Seite stärker
finanziell zu fördern und Ihre Tätigkeit stärker an die Offentlichkeit heranzubringen.
Mit dem Ziel einer möglichst preisneutralen Lohnpolitik
sollen sich die Lohnbewegungen im Rahmen gesamtwirtschaftlicher Orientierungsdaten, insbesondere des gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsfortschrittes,
halten.
Bei den Vorstellungen einer gesamtwirtschaftlich wUnschenswerten Lohnpolitik wären, als wesentlich, die Lohnbewegungen auf den verschiedenen Ebenen zu berUcksichtigen. Bei
einer weiteren Anhebung des Lohnniveaus soll einer Steigerung der Direktlöhne der Vorrang vor einem weiteren Ausbau
der gesetzlichen, kollektivvertraglichen und der betrieblichen
Lohnnebenkosten eingeräumt werden.
Außenhandelspolitik
Die Analyse hat die besondere Bedeutung außenwirtschaftlicher
Faktoren flir den Preis- und Kostenauftrieb in österreich gezeigt.
Ihr zufolge sind vor allem in letzter Zeit diese Faktoren eine wesentliche Ursache des Preisauftriebes gewesen; so haben sich die Importpreise in den Jahren 1969 und 1970 stärker erhöht als in allen acht
Jahren vorher insgesamt.
Auch in nächster Zeit dürften die außenwirtschaftlichen Faktoren
auf Grund der wahrscheinlich weiterhin hohen Inflationsraten in
Westeuropa großes Gewicht haben. Daher kommt im Rahmen einer
umfassenden Stabilisierungspolitik auch einer liberalen Importpolitik
Bedeutung zu. Bei solchen Aktionen muß jedoch auf volkswirtschaftliche, integrationspolitische und handelspolitische Interessen Rücksicht genommen werden. Hierunter ist nicht nur eine etap.penweise
öffnung des Inlandsmarktes, sondern auch ein Schutz der heimischen
Erzeugung gegen unfaire Konkurrenz und der Abtausch einer importseitigen Marktöffnung gegen Vorteile für die heimischen Exporteure
zu verstehen. Der überwiegende Teil der industriell-gewerblichen
*) ArbeitnehmervorscWag.
86
Einfuhren ist allerdings bereits seit vielen Jahren liberalisiert. So sind
die mengenmäßigen Einfuhrrestriktionen g~enüber Mitgliedsstaaten
des GA TI weitestgehend beseitigt. Beträchthche Restriktionen dieser
Art bestehen nur noch gegenüber den osteuropäischen Handelspartnern österreichs und gegenüber Japan.
Die Einfuhrzölle hat österreich
für gewerblich-industrielle
Importe aus den EFTA-Ländern zur Gänze beseitigt. Mit der EWG
wird über ein Abkommen verhandelt, in dessen Rahmen am 1. April
1973 200/0, am 1. Jänner 1974 400/0 der bestehenden Zölle auf Gegenseitigkeit eliminiert werden sollen bzw. eventuell schon vorher im
Rahmen eines Interimsabkommens 30°/0. Diese Zollsenkungen sollen
von den tatsächlich angewandten Zöllen erfolgen. Diese Zölle sollen
im all~emeinen bis 1. 7. 1977 gänzlich beseitigt werden.
Bel Zollsenkungen könnte dann eine Verzerrung der Wettbewerbspositionen eintreten, wenn Wünsche der inländischen Erzeuger nach
Senkung der Zölle für ihre Vormaterialien nicht berücksichtigt
werden.
Unter Berücksichtigung der angeführten Kriterien sollte in Zeiten
einer angespannten Preissituation
- bei gewerblichen Erzeugnissen eine möglichst liberale Importpolitik betrieben werden. Insbesondere wird vorgeschlagen:
Gegenüber Osteuropa durch eine in Etappen fortschreitende
Liberalisierung die bestehenden Restriktionen im gewerblichindustriellen Sektor bis zum 1. 1. 1975 zur Gänze zu beseitigen, wobei die Möglichkeit temporärer Entliberalisierung im
Falle einer Marktstörung durch kommerziell nicht vertretbare
Preise ebenso gewahrt sein müßte wie im Falle eines starken
Ungleichgewichtes im Handelsverkehr mit dem betreffenden
Staatshandelsland.
Weitere Liberalisierun~ der jetzt schon rasch wachsenden
Importe aus Ostasien 1m Rahmen der weltwirtschaftspolitischen Tendenzen gegenüber diesem Raum; eventuell auf der
Basis von Schutzklauseln, die die Entliberalisierung im Falle
der Gefahr ermöglichen.
Aus stabilitätspolitischen Gründen wäre ein baldiger Beginn
der Zollsenkungen gegenüber der EWG wünschenswert,
gegenüber anderen Staaten kämen für allfällige Zollsenkungen
insbesondere jene Waren in Betracht, bei denen die derzeitigen
österreichischen Zölle über dem gemeinsamen Zolltarif der
EWG liegen.
- Gewährung von Zollpräferenzen an Entwicklungsländer. Die
bereits dafür vorhandene Regierungsvorlage sollte so rasch
als möglich im Parlament behandelt und das diesbezügliche
Gesetz bald in Kraft gesetzt werden.
Bei agrarischen Erzeugnissen wird vorgeschlagen:
Flexible Handhabung der Export- und Importregelung bei
land- und forstwirtschaftlichen Erzeugnissen [bei gleichwer87
-
tiger Wahrung der Produzenten- und Konsumenteninteressen
bei der Ein- und Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen>}).)
[LiberalIsierung der Einfuhr bei jenen Produkten, für die eine
Abschöpfungsautomatik besteht. Die Abschöpfungsautomatik
darf den Wettbewerb zwischen inländischen Waren und Importwaren nicht zu stark beeinträchtigen*).]
l Gezielte 2011- und Abschöpfungssenkungen*).]
Informationspolitik
-
Durch Bildung und Massenmedien müßten die Kenntnisse der
Bevölkerung über die tatsächliche Preis-, Einkommens- und
Produktionsentwicklung verbessert werden. Auf diese Weise
können die Einkommenserwartungen
in einer wachsenden
Wirtschaft besser auf die realen Möglichkeiten der Produktion
abgestimmt und die trotz Preissteigerungen erfolgten realen
Einkommenssteigerungen bewußt gemacht werden.
In Statistik und Information müßte außer den Steigerungsraten die Beschleunigung oder Verzögerung, also die Bewegung, des Preisanstiegs besonders berücksichtigt werden.
Die Indexberechnung wäre insbesondere durch einen größeren
Warenkorb, umfangreichere Preisbeobachtungen und eine
realistischere Berechnung der Wohnungskosten zu verbessern.
Die Stabilisierungspolitik muß im Auge behalten, daß sich die
psychologische Bedeutung von Preis änderungen zum 'Teil zu
den höheren Konsumgütern verschoben hat.
Das Vertrauen in die öffentlichen Institutionen (Staat, Notenbank, Wirtschaftspartner) soll durch rasche Entscheidungen
dieser Stellen gesteigert werden.
*) Arbeitnehmervorschlag.
88
Anhang
1960-1965
1965-1970
1960-1970
DurchochnltdlcM IIhtUch.
Verinde"""",,'.
In %
Preisindex des Brutto-Nationalproduktes
." ..
Großhande1spreisindex
ohne Saisonprodukte
.
Großhande1spreisindex
ohne Agrarerzeugnisse
Großhande1spreisindex
insgesamt .... " .....
Verbraucherpreisindex
ohne Saisonprodukte
"
Verbrauche1:teisindex
ohne amtliche Preise
inklusive
ieten .......................
Verbraucherpreisindex
insgesamt ...........
Arbeitskosten in der Industrie .............
Arbeitskosten in der Gesamtwirtschaft
......
.) Alt.r
4'1
3'7
3'0*)
3'6
3"3
2'7
1'8
2'5
3'6
3"4
3'9
3"6
5'2
3"5
3"3
2'0
3'4
3"5
3'6
2"8
4'3
3'6
Indc:x, oht'ID. POrtlgwafflD.
ObmiGbt 2
V"bramh"prei!index
Gliederung
nach Verbrauchsgruppen
1960-1965
1965-1970
1960-1970
Durch.chnltdlch. llhtllch.
Vertnderunauatc In %
..... " " .. " " " "
".""."" .. "." "
4'4
2"3
4"9
2'6
2'9
2'6
4'2
3'9
3"9
2"8
1'8
Tl
2'6
1'8
5'2
4"8
3"5
5"4
3"6
2"0
6"0
2'6
2'3
3'9
4'5
3'7
4'7
Insgesamt
3'9
3'3
3'6
Nahrungsmittel
und alkoholische Getränke . "
Bekleidung
" .. ".""""""""""
Wohnung
.
Beleuchtung und Behei:rung
.
Hausrat
"."
.
.~~~~~~t~:~~~~.::::::::::::
~~:~:~; u.~~
Bildung, Unterricht,
Reinigung
Erholung
"
...
89
OblrSkbt J
Verbramberpnüindtx
Gliederung nach Preisbildung und Güterart
1965-1970
1960-1970
Durchochnlttllcho Ilhrllcho
V~In%
1960-1965
Nichtpreisgeregelte Waren und Leistungen "
Industrielle und gewerbliche Waren """
Dienstleistungen """"""""""",
Mieten.""""""",.",."""",
,
Nahrungsmittel , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , . ,
Fleisch """""""""""""".
Preisgeregelte Waren und Leistungen, " " , "
Waren"""""""",.""".",.,,,
,
Nahrungsmittel ",."""""",
.,,,,
Tarife",.,
.. ".".""."""""",
,
Saisonprodukte ", . , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,
Verbraucherpreisindex insgesamt , , , , , , , , , , ,
Verbraucherpreisinclex ohne Saisonprodukte ,
3"4
3'5
3'5
2'3
2'0
2'2
6'2
4'2
6'5
TO
3'0*)
6'4
5'6
47
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Entstehungsseite
1965-1970
1960-1970
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1960-1965
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1960-1965
1965-1970
1960--1970
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1966
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1969
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+5'7
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+3'7
+3'6
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~plul.... bbr
-1.677
+ 242
- 214 + 2.488
+3.104
+ 2.259
+ 643 + 2.918
+ 465 + 1.148
-1.462
276
-4,309
+ 926
-2.763
+ 6,893
-1.272
+ 4.854
+3.922
651
+2.261
+ 393
-1.302 "'*)+ 21.194
KunfrJ.dget
KopIuJ_kehr
+
+
+
+
+
Vet4ndotUtll
d, Wlhtut>gI·
rOMrVtlD")
- 1.298
+ 2,981
+ 6.133
+ 4.498
+ 1.856
- 1.390
- 1.735
+ 5.422
+ 3,021
+ 2,781
+ 2,511
+24,780
242
707
770
937
243
+348
+1.648
+1.292
561
- 490
- 907
+4,124
*) Zunahme +: In """ NonnolfaIO\UlI der Zablung8blIIIm mit ""'gtlkehrt<Jl Vondchon ll"bllcht.
**) 0""" &rtIcbIchtlpug
deI Jahr", 1960 I.. die IAl1m>ngabI~ + .uri.., ~
leich. poaltlov
+37'.000,000 S,)
Obmi&hl20
EnlJ1Jiel!/rmgtUS BNP.D,j/ators
BWGlI,
EPTA")
(1)
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
............
...........
...........
...........
...........
...........
...........
...........
...........
...........
...........
100'0
103'4
107'7
112'4
116'8
121'5
126'1
129'8
133'9
140'2
SRD")
1960-100
(2)
Öl',
(3)
BWG",
fulletlver Öltert.
Oot,
BRD")
EPTA")
PrcI.IndeI
Vlltinderutlll"" ll"aeu Vorjahr In %
Spalte 3: 1
3:2
100'0 10lro
104'4 104'8
108'7 108'7
112'0 112'5
115'2 116'1
119'3 122'2
123'5 125'8
124'9 130'5
126'9 132'4
131'2 137'1
140'9"'*)143'4
+2'3
+3'4
+4'2
+n
+4'0
+4'0
+3'8
+2'9
+3'2
+4'7
+2'5 ,/--3'1
+4'4 +4'8
+4'1 +3'7
+3'1 +3'5
+2'8 +3'2
+3'6 +5'3
+3'5 +3'0
+1'1 +3'7
+1'6 +1'4
+3'4 +3'6
+7'4"'''')+4'6
100'0
101'4
100'9
100'1
99'4
100'6
99'8
10lr5
98'9
97'8
100'0
100'4
100'0
100'4
100'8
102'4
101'9
104'5
104'3
104'5
101'8
") Quelle I N.tlonal Accouot. of OBCD-Ooumrl ... 1~33--196~. und eigene Berechnungen,
Qu<ll<: Sutlltllrh .. Jabrburh der BRD. 1971.
11)
97
tJbmicbt 21
Entwicklung ihr BHdgltauJgabm Hnd dir Bt«IEltJalJm
ßcutto-AUltMO
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Abaolut<
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1960 ..............
1961 ..............
1962 ..............
1963 ..............
1964 ...........
1965 ..............
1966 ..............
1967 """""""
1968 ..............
1969 ."""""",
1970 """""""
01960-1970 ......
"
46'2
51'4
55'0
59'1
62'7
61'4
72'3
80'2
86'2
93'2
101'5
%
+ 97
+11'3
+ 1'0
+ 1'5
+ 6'1
+ 1'5
+7'3
+10'9
+ 1'5
+ 8'1
+ 8'9
+ 8'3
Brutto-A~
Undo< und
dot
Inden
Aboolutc
Worte M<d, S
19'5
22'6
25'2
21'4
30'6
34'6
38'9
43'5
47'7
53'3
58'8
Notto-Delhllt
dCIOBund ••
Mtd.S
%
Inlanda·
wlrktamo.
A_J>on..
dolWt dCIO
Bundeo Mrd, S
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+0'5
+7'1
+15'9
+11'5
+ 8'7
+11'7
+13'1
+12'4
+11'8
+ 97
+11'7
+10'3
+11'3
--.-()"4
~2'6
-1'7
-0'5
-0'9
-4'3
-4'3
-0'8
-0'2
-1'9
~2'6
~2'8
~1'2
~1'1
-5'3
~5'6
-2'2
-2'2
-2'8
tJbmirht 22
1960-1970*)
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0 r
r
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r<
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r
1967,1968
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1964
51 > o 51
1960,1961,
1969,1970
1965
1962,1963,
1966
r - W.ch_tc
d.. nom, BNP,
S, ~ Notto-DaIhlt du B~ueboI_
_
*) Bel der Zuordnuull du Salden muß betllokolchtlll' ..... <Ion, daß dl.. nicht mit .blOlut"" Zabl"" arfolgte, I).~
hot bodoutct S
flI Sein _durebochnlnlkho.
Ddldt odor IOpr.1non Ubonohuß (1961), h1nllOlIOOS
111S
ein ~berdurcbtcbnlttUchoa Dc:lhlt,
<
>
tJbmicht 2J
196J-1970*)
r>
0
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t
1963 1967,
1 968
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5.
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S.
> o 5.
0 t
S.
1964,1969,
1970
1965
1966
S. - lnland.wlrkoamoo A~t,
*) &1 dor ZuotdnUl1ll der s.1Ion muß berUclulchtlgt wordon. daß dl.. nlebt mit .booluten Zahlon erfolgt., Dahar
bedoutet S
flI S.1n untordurchodtnl"Ueh .. DelWt odor IOgot clncII Obenohuß (1961), hIngogau S
111Sein Ubor·
dorcbochnlttlJchn DaIhlt,
>
98
<
Obmübt24
1960-1970
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S<
0 S
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1960,1961,
1970
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1967
1965
1964, 1969
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B - AllOlIObcn doo Bun_
r<
1962,1963,
1966, 1968
BNP.
Obm;fbt 25
1960-1970
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S>
0 S
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IZIr
1961,1964,
1969
1965
1960, 1970
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IZIr
1962,1966,
1967
1963, 1968
r - W.cho_
da """'. BNP.
B _ A""lIObcn du ~
'md GemoJndon.
Obm;tbt 26
1960-1970
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1960,1961,
1964, 1970
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1965
1962,1963,
1966, 1968
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Dom. BNP.
d.. Brutlo-Invootltlooon da BundoL
99
1960-1970
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r
S
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S
1969. 1970
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r
1962 1963.
1 967
1965
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da 110m. BNP.
der Brutto-Inveadtioooll
1966. 1968
du ilhr1ll"" 1lIfandlcha.n Sekto ...
1960-1970
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1965 1964.
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()bm;fht 27
1960-1970
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1961 1962.
1964,1965,1967
1966, 1969
1970
1960,1963,
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d .. Brutt<>-A ..... ben d .. LAn.dar und ~lIIdon.
Obmicbl30
1960-1970
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1961, 1967
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1963,1966.
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S _ V_dorungant<l
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S _ W.chlt1UDat1ltc
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du llff<1ltllchon Brutto-InVl>ll,ltlonon.
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Il"l
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.~
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\
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64
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1970
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BRUTTOINVESTITIONEN
UND PREISINDEX
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DES ÖFFENTLICHEN
SEKTORS
DES BRUTTONATIONALPRODUKTS
Vertlnderungsl'Oten
1960-1970
In Prozent
Brvttoinvestltlonen
des Bundes ~
20 % I-----------=-
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des Ubrigen
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1965
1966
1967
1968
1969
1970
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.....
.....
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.....
.....
.....
.....
.....
.....
.....
112
124
136
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199
215
232
246
272
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108
119
128
132
139
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165
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194
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231
253
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295
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13'2
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2'8
2'4
1'7
2'7
1'9
2'2
1'9
2'1
1'4
2'6
Induatd.proloo··)
Produktl~
ItOdotlk
BNP
-0'2
1'6
2'8
1"2
2'6
2'6
2'2
3'5
2'5
2'9
2'7
2'8
1"5
0'3
.) BI.kNgnW> ."" IIooltz l>Dd Geworbohmloh. Fr.l. Beruf. l>Dd uanrtdIt. Gc1rim>o. ~,
Korroktur,
•• ) Implbtto PnIIo1ndha d.. BNP und der Produktl.-stodrtlk.
106
2'6
0'7
1'1
2'1
2'5
3'0
2'0
0'6
1'0
4"1
.lldotl..,hu
Vbmitht
38
Antlil tkr indinMtm Stlun'1I am Pr~isansti~g
BnItroSodolprodokt
Mrd.S
163"25
1960
180"76
1961
192"35
1962
1963
207"32
1964
227"14
247"43
1965
1966
267"57
284"95
1967
302"23
1968
332"26
1969
372"20
1970
1960-----.1970
IndhUto
Stcnern Subvontlonon
Mtd. B
In%
dOlBNP
20"57
23"26
24"42
26"19
29"70
32"64
36"62
38"33
43"47
47"78
53"20
12"60
12"87
12"70
12"63
13"08
13"19
13"69
13"45
14"38
14"28
14"29
QutlIIa: Mnnatllbarlcbta dea OatateIchllChcn I""'tuteI
votlndetuna
In Punktllll
PreWn<loI
<10.
BNPln%
AntnII <10. Ind1nktonS...,.
...... mP ......
llUdagl" %
0"3
-0"2
-0"1
0"45
0"1
0"5
-0"2
+0"9
-0"1
+ 4"9
+ 3"8
+ 3"4
+ 3"2
+5"3
+ 3"0
+ 3"7
+ 1"4
+ 3"5
6
-5
-3
14
2
17
-5
64
-3
±O
+ 4"6
+36"8
+5
1"69
fUr WIrtachaftafnnchuna
±O
und 1lI...... Boncbnu~"
107
AUTOREN DER ENTWURFE ANALYTISCHER
TEILSTUDIEN
überblick über die Preis- und Kostenentwicklung
Hannes S u p pan
Außenwirtschaftliche
z
Ursachen
Wemer B i r n bau m er,
Heinz K i e n z I
Binnenwinschaftliche
Manfred D ren n i g, Klaus H eck e ,
Ursachen
NachJrageseitige Faktoren
Fide1is Bau er,
Liselotte
Hans R e i t hof e r
B I u mau er,
Elisabeth
Mer t h ,
Angebotsseitige Faktoren
Christian
S u p pan
Fes t a, Thomas L ach s,
z, Maria S z e s ci
Karl
S 0 c her,
Hannes
Metaökonomische Ursachen
Hans Reithofer
Ausländische Entwicklungen und Erfahrungen
Fidelis Bau e r
Möglichkeiten und Grenzen des preis- und konjunkturpolitischen
Instrumentariums
Gunther
108
T ich y