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"Die Vision eines europäischen Währungsraumes" in Frankfurter Allgemeine Zeitung
(28. Mai 1988)
Quelle: Frankfurter Allgemeine Zeitung. Zeitung für Deutschland. 28.05.1988. Frankfurt/Main: FAZ Verlag GmbH.
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Publication date: 19/09/2012
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Die Vision eines europäischen Währungsraumes
Von Bundesbankpräsident Karl Otto Pöhl
Wir befinden uns gegenwärtig in einer Phase neuer Initiativen in der Europäischen Gemeinschaft. Im
Vordergrund steht die Absicht, bis 1992 einen europäischen Binnenmarkt zu schaffen. Die insgesamt
günstige Wirtschafts- und Währungslage bietet dafür gute Voraussetzungen. Geldwertstabilität ist nicht nur
als vorrangiges Ziel der Wirtschaftspolitik weitgehend anerkannt, sondern mehr denn je in Europa
verwirklicht; die Konvergenz der Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsentwicklung ist — ungeachtet noch
bestehender Diskrepanzen etwa in der Finanzpolitik — groß. Bis 1992 werden wir also auf dem Weg zur
Wirtschaftsunion in Europa hoffentlich ein gutes Stück vorangekommen sein. Hierfür einzutreten lohnt sich
schon allein aus wirtschaftlichen Gründen. Von einem einheitlichen Binnenmarkt darf Europa beträchtliche
Wachstumsimpulse erwarten. Darüber hinaus ist aber die Verwirklichung einer europäischen
Währungsunion zweifellos ein politisches Ziel von großer Bedeutung.
Mit gutem Grund gehen die Planungen für den europäischen Binnenmarkt über den Handelsverkehr weit
hinaus. Unbedingt notwendig erscheint es, einen integrierten Finanzmarkt zu etablieren. Freier
Kapitalverkehr und unbeschränkte Konvertibilität der europäischen Währungen untereinander sind
wesentliche Bestandteile eines einheitlichen Binnenmarktes. Zugleich wäre damit ein Grundelement einer
künftigen Währungsunion geschaffen. Ein weiteres und entscheidendes Kriterium für eine Währungsunion
ist die endgültige, irreversible Fixierung der Wechselkurse. Der Werner-Bericht aus dem Jahre 1970 enthielt
folgende Definition der Währungsunion, die auch heute noch gültig ist: „Eine Währungsunion erfordert im
Innern die vollständige und irreversible Konvertibilität der Währungen, die Beseitigung der Bandbreiten der
Wechselkurse, die unwiderrufliche Festsetzung der Paritätsverhältnisse und die völlige Liberalisierung des
Kapitalverkehrs."
Eine Währungsunion nach dieser Definition hätte weitreichende Konsequenzen für die wirtschaftliche
Entwicklung in Europa. Sie wäre der monetäre Überbau einer Wirtschaftsunion mit weitestgehender
Freizügigkeit für Güter, Dienstleistungen, Arbeitskräfte und Kapital. Dies setzt nicht unbedingt die
Harmonisierung aller Politiken voraus; weiter bestehende Unterschiede im Steuersystem, in
tarifvertraglichen Regelungen und auf anderen Gebieten würden zu Standortvorteilen beziehungsweise
-nachteilen führen. Der Markt würde zwar ein gewisses Maß an Harmonisierung erzwingen. Notwendig
wären jedoch ein ordnungspolitischer Grundkonsens, ein funktionierender Finanzausgleich und ein hohes
Maß an Koordinierung der Wirtschafts-, Finanz- und Geldpolitik, wenn wir zunehmende Ungleichgewichte
in der Wirtschaftsentwicklung der Mitgliedsländer und letztlich einen Zusammenbruch des Systems
vermeiden wollen.
Von der Währungsunion zur einheitlichen Währung ist es nur noch ein kleiner Schritt. Zwar könnten die
nationalen Währungen im Prinzip beibehalten werden, aber die Einführung eines einheitlichen Geldzeichens
anstelle der nationalen Währungen würde vermutlich der Währungsunion eine „monetäre Identität"
verleihen, das Restrisiko von Paritätsänderungen zwischen den nationalen Währungen beseitigen und damit
ein Symbol für das Fortbestehen eines einheitlichen Währungsraumes schaffen. Die Ablösung nationaler
Währungen durch eine Gemeinschaftswährung wäre die „Krönung" des monetären Integrationsprozesses.
Aber bis zu diesem Endzustand ist es ein weiter Weg. Deshalb wird als Alternative zur schrittweisen
Annäherung an eine europäische Währungsunion im Sinne der Definition des Werner-Berichts seit Mitte der
siebziger Jahre das Konzept einer Parallelwährung diskutiert. Dahinter verbirgt sich die Idee, neben
nationalem Geld als Vehikel der monetären Einigung zusätzlich eine EG-Währung in Umlauf zu bringen.
Die Verfechter dieser Idee setzen darauf, dass diese Europawährung nach und nach Franc, Gulden, D-Mark
und die anderen Währungen verdrängt und sich allmählich zu dem alleinigen allgemeinen Zahlungs- und
Wertaufbewahrungsmittel in Europa entwickelt.
Verglichen mit der erfahrungsgemäß schwierigen politischen Aufgabe, nationale wirtschaftspolitische
Kompetenzen auf die Gemeinschaft zu übertragen, mag das Parallelwährungskonzept auf den ersten Blick
als durchaus „elegant" erscheinen. Bei genauer Betrachtung zeigt sich aber, dass auch bei diesem Konzept
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weitreichende institutionelle Anpassungsmaßnahmen erforderlich sind, wenn der in Gang gesetzte
„Währungswettbewerb" in einer für alle Mitgliedstaaten akzeptablen Weise ablaufen soll.
Man kann durch eine Parallelwährung nicht den politischen Entscheidungen ausweichen, die für die
Schaffung einer Währungsunion essentiell sind. Die Vorstellung, man könne die Parallelwährung durch
offizielle Präferierung gegenüber den nationalen Währungen verbreiten, ist wenig realistisch. Der Markt
entscheidet nach Zins- und Wechselkurskalkül über die Akzeptanz einer Währung; Versuche, durch
behördliche Maßnahmen den Markt auszuhebeln, sind wenig Erfolg versprechend, wie die Entwicklung der
privaten und offiziellen Ecu zeigt, die dann an Attraktivität verlieren, wenn Kapitalverkehrsbeschränkungen,
Devisenkontrollen und Einschränkungen der Konvertibilität abgebaut werden und die Wechselkurse stabiler
sind.
Die Ecu als Parallelwährung — wie auch als Währung überhaupt — einzusetzen, stößt unter anderem wegen
ihrer besonderen Konstruktion auf Schwierigkeiten. Eine Korb-Ecu kann als gewogener Durchschnitt der
nationalen Währungen keinen nachhaltigen und insbesondere keinen gleichmäßigen Verdrängungsdruck auf
die nationalen Währungen ausüben und damit auch kein zusätzliches Integrationsinstrument sein. Die KorbEcu kann keine eigenständige Qualität entwickeln. Sie spiegelt — von geringen Indifferenzmargen
abgesehen — den gewogenen Durchschnitt der Zinssätze und der Wechselkurse der im Korb enthaltenen
Währungen wider.
Eine eigenständige europäische Parallelwährung müsste einen gleich hohen Standard wie die beste der
nationalen Währungen einhalten. Andernfalls müssten die EG-Notenbanken verpflichtet werden, den
Wechselkurs dieser Parallelwährung durch unbeschränkte Ankäufe vor einer Abwertung zu bewahren.
Derartige Interventionsverpflichtungen hätten erhebliche geldpolitische Konsequenzen; im Endeffekt liefe
dies auf eine ständige Schöpfung der relativ stärkeren Währungen gegen Aufnahme der Europa-Währung
hinaus.
Eine Parallelwährungsstrategie setzt voraus, dass der marktwirtschaftliche Verdrängungsprozess
funktioniert. Zu der erforderlichen gleichmäßigen Substitution aller EG-Währungen (also auch der D-Mark)
durch die Parallelwährung könnte es nur kommen, wenn die Parallelwährung
— binnenwirtschaftlich den gleiche Status erhält wie jede nationale EG-Währung;
— als Anlagewährung unter Berücksichtigung der Zins- und Wechselkursentwicklung auch mit der
stärksten EG-Währung konkurrieren kann und
— wenn sie in der Funktion als Transaktionswährung mit möglichst geringen Kosten verbunden ist, was
praktisch nur dann der Fall wäre, wenn sie durch hinreichend feste Wechselkurse zu den nationalen
Währungen abgesichert ist.
Damit ist aber weitgehend der Endzustand definiert, zu dem die Parallelwährung erst hinführen soll. Wozu
also der kostspielige Umweg über die Parallelwährung? Europapolitisch wäre wenig gewonnen,
stabilitätspolitisch aber viel aufs Spiel gesetzt, würde man das Parallelwährungskonzept realisieren.
Die Schaffung einer Währungsunion setzt nicht unbedingt ein europäisches Notenbanksystem voraus. Man
könnte sich auch eine erfolgreiche währungspolitische Zusammenarbeit der nationalen Notenbanken
vorstellen, wenn gleichzeitig auch auf anderen Gebieten der Politik ein hohes Maß an Konvergenz erzielt
wird. Verlässlicher aber wäre es wohl, wenn eine Währungsunion — und um so mehr eine einheitliche
Währung — auch ein Minimum, an institutionellem Rahmen erhielte.
Der Schritt in die institutionelle Phase der währungspolitischen Zusammenarbeit mit dem Ziel, ein
europäisches Notenbanksystem zu schaffen, setzt die Beantwortung einer Reihe von Fragen voraus — je
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klarer, desto besser —, um Irrwege von Anfang an zu vermeiden.
Zunächst gehört hierzu eine klar definierte Aufgabenstellung. Sie sollte inhaltlich mit dem Ziel des
Bundesbankgesetzes übereinstimmen, „die Währung zu sichern", also für stabile Preise zu sorgen. Das
scheint eine bare Selbstverständlichkeit für eine Notenbank zu sein, aber in der Praxis besteht immer die
Tendenz, der Geldpolitik zusätzliche Aufgaben aufzubürden — etwa die Stabilisierung der Wechselkurse
oder die Mithilfe bei der regionalen Strukturpolitik, Vollbeschäftigung oder andere Aufgaben —, die mit
dem eigentlichen Ziel der Notenbankpolitik, den Geldwert zu sichern, in Konflikt geraten können.
Priorität für Preisstabilität bedeutet nicht, dass eine europäische Notenbank von vornherein einen
deflationären „Bias" hätte. Vielmehr hat die Erfahrung der siebziger Jahre nicht nur in der Bundesrepublik
gezeigt, dass man nicht quasi für ein bisschen mehr Inflation ein bisschen weniger Arbeitslosigkeit kaufen
kann. Im Gegenteil, Länder mit niedriger Inflationsrate hatten in der Regel niedrigere Arbeitslosigkeit und
umgekehrt. Für die große Mehrheit der Bürger in der Bundesrepublik mit der traumatischen historischen
Erinnerung an zwei Inflationen und dem Bewusstsein, was Preisstabilität für Wohlstand und soziale
Gerechtigkeit bedeutet, wäre jedenfalls ein Notenbanksystem, das diesem Ziel einen geringeren Stellenwert
einräumte als das Bundesbankgesetz, kaum akzeptabel.
Die Aufgabe, für Preisstabilität zu sorgen, wird zumindest erleichtert, wenn nicht überhaupt erst ermöglicht,
wenn ein europäisches Notenbanksystem unabhängig in seiner Willensbildung und in seiner
Entscheidungsfindung ist; unabhängig nicht nur von nationalen Regierungen, sondern auch von den
Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaft, also von der Kommission und vom Ministerrat. Dies würde
in manchen Mitgliedsländern eine weitgehende Änderung der jetzigen Notenbankverfassung nötig machen,
wahrscheinlich auch in der Bundesrepublik; denn bei ihrem gegenwärtigen, quasi zweistufigen System mit
elf Landeszentralbanken und dem Direktorium in Frankfurt kann man bezweifeln, ob dieses System
fortgeführt werden könnte.
Unseren ordnungspolitischen Vorstellungen würde es entsprechen, wenn das geldpolitische Instrumentarium
der europäischen Zentralbank so ausgestaltet würde, dass es eine effektive Steuerung der Geldmenge ohne
Rückgriff auf quantitative Kontrollen (oder andere direkte Eingriffe in die Finanzmärkte) ermöglicht. Das
Instrumentarium muss dementsprechend sowohl Mittel der Zins- als auch der Liquiditätspolitik vorsehen,
die für die Grobsteuerung wie die Feinsteuerung des europäischen Geldmarktes ausreichen.
Ein europäisches Notenbanksystem lässt sich wohl nur dezentralisiert, föderalistisch organisieren, also nach
dem Subsidiaritätsprinzip, wonach nur das zentralisiert wird, was unbedingt nötig ist, und soviel wie
möglich an nationalen Kompetenzen erhalten bleibt. Eine europäische Notenbank sollte also mehr dem
Bundesbank-System oder dem Federal-Reserve-System in den Vereinigten Staaten ähneln als dem
zentralistischen Aufbau der Notenbanken in den meisten europäischen Ländern.
Schließlich sollte nach unserem Verständnis ein europäisches Notenbanksystem nicht berechtigt sein,
Staatsdefizite über Geldschöpfung zu finanzieren. Das ist keineswegs in allen Ländern selbstverständlich. In
der Bundesrepublik ist dies der Bundesbank laut Bundesbankgesetz nicht erlaubt.
Beantwortet werden müsste auch die Frage, in welchem Umfang eine europäische Notenbank für die
Wechselkurspolitik gegenüber Drittwährungen, also in erster Linie Dollar und Yen, verantwortlich sein
sollte. Monetäre Stabilität bedarf der außenwirtschaftlichen Absicherung, wie wir im Bretton-WoodsSystem gesehen haben. Stabilisierung der Wechselkurse kann und darf deshalb nicht das primäre Ziel der
Geldpolitik sein, vor allem nicht in einer inflationären Umwelt. In diesem Rahmen aber gibt es durchaus
Spielraum für währungspolitische Kooperation mit Ländern außerhalb der Gemeinschaft, die auch
Interventionen an den Devisenmärkten beinhalten kann. Eine europäische Notenbank, die dafür
verantwortlich wäre, müsste deshalb zumindest einen Teil der jetzt noch nationalen Währungsreserven
definitiv erwerben und verwalten. Dies war schon bei der Schaffung des Europäischen Währungssystems
vorgesehen, scheiterte aber an der mangelnden Bereitschaft praktisch aller Länder (nicht etwa der
Bundesbank, die nur auf einer gesetzlichen Regelung insistieren musste), einen Teil der Währungsreserven
unwiderruflich auf eine supranationale Institution zu übertragen.
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Daneben gäbe es eine Reihe scheinbar nicht so prinzipieller Probleme, deren Relevanz man aber nicht
unterschätzen sollte. Wo soll zum Beispiel eine europäische Zentralbank ihren Sitz haben, in Frankfurt, in
Paris, in Brüssel oder in London?
Die Liste der schwierigen Fragen, die im Zusammenhang mit der Schaffung einer europäischen Währung
und eines europäischen Notenbanksystems beantwortet werden müssen, ließe sich beliebig verlängern. Eine
davon ergibt sich schon aus der Tatsache, dass vier Mitgliedsländer der Gemeinschaft — Großbritannien,
Spanien, Portugal und Griechenland — dem jetzigen Wechselkursverbund des Europäischen
Währungssystems gar nicht und Italien nur mit erweiterter Bandbreite für die Lira angehören. Man muss
unter diesen Umständen wohl kein europapolitischer Defätist sein, um gewisse Zweifel zu haben, ob das
politische Umfeld für so weitreichende Entscheidungen und Souveränitätsverzichte, wie sie die Schaffung
einer europäischen Notenbank und einer europäischen Währung erfordern, wirklich gegeben ist.
In der Zwischenzeit bleibt die Entwicklung jedoch nicht stehen. Wir sind auf dem Weg zur
währungspolitischen Integration in den letzten Jahren tatsächlich erheblich fortgeschritten: Die
währungspolitische Zusammenarbeit in Europa ist seit Gründung des Europäischen Währungssystems
intensiver geworden. Die Bundesbank hat dazu unter anderem mit ihrer Zustimmung zum zweimaligen
Ausbau der EWS-Regeln, zuletzt mit den Vereinbarungen von Basel und Nyborg im September 1987, einen
wesentlichen Beitrag geleistet. Die Wirtschaftsentwicklung in den Mitgliedsländern hat ein hohes Maß an
Konvergenz erreicht, die Wechselkurse im Europäischen Währungssystem sind relativ stabil. Die
Koordinierung von Interventionen gegenüber dem Dollar ist auch heute schon weit entwickelt, jedenfalls
unter den am Wechselkursverbund des Europäischen Währungssystems teilnehmenden Ländern.
Eine wichtige Rolle in diesem Prozess der währungspolitischen Zusammenarbeit spielt der Ausschuss der
Notenbankgouverneure der Gemeinschaft. Er hat sich als eine nützliche Einrichtung für die Koordinierung
der Geld- und Währungspolitik im Europäischen Währungssystem erwiesen. Meines Erachtens könnte man
ihm durchaus weitergehende Vollmachten beim Management des Währungssystems geben, zumal das
System auf einem Vertrag der Notenbanken aufgebaut ist. Zum Beispiel könnten notwendige
Wechselkurskorrekturen von den EG-Notenbankgouverneuren professionell, rechtzeitig und ohne großes
öffentliches Aufsehen vorgenommen werden. Dahin gehende Vorschläge sind allerdings von den
Finanzministern abgelehnt worden.
Dagegen eignet sich der Europäische Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit, der EFWZ, nicht als
Nukleus für ein europäisches Notenbanksystem. Dem Fonds fehlt eine wichtige Eigenschaft, nämlich die
Unabhängigkeit von Institutionen der Europäischen Gemeinschaft. Er ist eine Schöpfung des EGMinisterrats und wäre daher, jedenfalls im Prinzip, von Entscheidungen dieses Gremiums abhängig.
Die Verpflichtung, das Europäische Währungssystem funktionsfähig zu halten, hat die Notwendigkeit für
eine engere Kooperation vergrößert. Die Bundesbank hat in den neun Jahren seit Gründung des
Währungssystems wesentliche Beiträge zum geräuschlosen und erfolgreichen Funktionieren dieses
regionalen Währungsverbundes geleistet. Die D-Mark ist dabei — ungewollt — in die Rolle der wichtigsten
Interventions- und Leitwährung hineingewachsen. Sie hat sich zum Stabilitätsstandard des Europäischen
Währungssystems entwickelt und damit die entscheidende Grundlage für das erfolgreiche Funktionieren des
Systems geliefert. Das Gewicht der Volkswirtschaft der Bundesrepublik im Europäischen Währungssystem
hat ebenso dazu beigetragen wie die Tatsache, dass es der deutschen Wirtschafts- und Währungspolitik
gelang, die Stabilität der D-Mark zu sichern und sie auch im europäischen Währungsverbund als stabilste
Währung zu erhalten. Es wäre nicht nur für die Bundesrepublik, sondern gleichermaßen für die anderen
europäischen Partner verhängnisvoll, würde man die stabile Verankerung des Europäischen
Währungssystems lockern, ohne zu wissen, was an ihre Stelle treten soll.
Einige unserer Partner verweisen auf den Verlust an wirtschafts- und währungspolitischer
Handlungsfreiheit, den sie wegen der dominierenden Rolle der D-Mark im Währungsverbund hinnehmen
müssen. In dem Maße, wie sie die Wechselkursbindung an die D-Mark akzeptiert haben, sehen sie sich in
der Verfolgung eigenständiger Wachstums-, Beschäftigungs- und Stabilitätsziele gehindert. Sie fordern
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daher eine „symmetrischere" Lastenverteilung bei der Verteidigung der Wechselkurse im
Währungsverbund. Diese Diskussion gibt es seit der Schaffung des Europäischen Währungssystems. Als
Ergebnis langwieriger Verhandlungen sind seinerzeit in den Vereinbarungen der Notenbanken die
Interventionsverpflichtungen eindeutig geregelt worden. Sowohl Länder, deren Währung den unteren
Interventionspunkt, als auch Länder, deren Währung den oberen Interventionspunkt erreicht hat, sind zu
Devisenverkäufen beziehungsweise zu Devisenankäufen verpflichtet. Insofern ist das System also durchaus
„symmetrisch". Für so genannte intramarginale Interventionen, die den Wechselkurs innerhalb der
Bandbreiten halten sollen, bestehen keine vertraglichen Verpflichtungen. Sie sind jedoch von der
Zustimmung der Notenbank abhängig, deren Währung zu Interventionen eingesetzt wird. Die Bundesbank
hat der Verwendung der D-Mark meist zugestimmt, wenn dies nicht mit ihren geldpolitischen
Zielvorstellungen kollidierte.
Durch die Basel/Nyborg-Vereinbarungen sind die ohnehin großzügigen Kreditfazilitäten teilweise — und
unter gewissen Bedingungen auch auf intramarginale Interventionen — ausgedehnt worden. Es ist
realistischerweise zu erwarten, dass die Bundesbank die Hauptlast dieser Finanzierungen zu tragen hat,
wann immer es zu erheblichen intramarginalen Interventionen kommt. Daraus können sich erhebliche
Belastungen für die Geldpolitik ergeben, zumal auch im Rahmen der Zusammenarbeit mit den Vereinigten
Staaten von der Bundesbank unter Umständen erhebliche Interventionen erwartet werden. Es ist deshalb
kein Mangel an Kooperationsbereitschaft, wenn wir es ablehnen, über die vertraglich vereinbarten
hinausgehenden Interventionsverpflichtungen zu übernehmen.
Dafür gibt es aber noch andere schwerwiegende Gründe. Würde die Bundesbank beginnen, EWSWährungen in ihre Reserven aufzunehmen, wie es ihr nahegelegt wird, würde sie das Europäische
Währungssystem nicht stärken, sondern schwächen, weil damit der Anpassungszwang für ein Land mit
schwacher Währung entfiele. Auch die Bundesrepublik hat natürlich eine Verpflichtung, zum Gleichgewicht
im Währungssystem beizutragen, also in der jetzigen Situation ihre Leistungsbilanzüberschüsse zu
verringern. Dies sollte aber nicht über eine Aufweichung der geldpolitischen Disziplin geschehen, sondern
durch eine Politik der Stärkung der Binnennachfrage, wie sie beispielsweise mit der jüngsten Steuersenkung
betrieben worden ist. Und schließlich können Interventionen auch kein dauerhafter Ersatz für rechtzeitige
Wechselkursanpassungen sein, solange die wirtschaftliche Entwicklung in den Mitgliedsländern stark
unterschiedlich verläuft. Das ist zur Zeit erfreulicherweise nicht der Fall, kann aber nicht für immer
ausgeschlossen werden.
Die Anfang des Jahres vorgelegte Studie von Gros und Thygesen zum Funktionieren des Europäischen
Währungssystems in den vergangenen Jahren unterstreicht die positive Führungsrolle der deutschen
Geldpolitik und macht deutlich, dass die behauptete „Asymmetrie" den Zusammenhalt des Systems nicht
behindert, sondern gesichert hat: „Die Vorteile der Führungsrolle der Bundesbank könnten verloren gehen,
wenn das Europäische Währungssystem deutlicher symmetrisch und die Fähigkeit der Bundesbank
verringert würde, die monetären Aggregate in der Bundesrepublik zu kontrollieren, ohne dafür
gleichermaßen glaubwürdige Regeln für die gemeinsame Geldschöpfung zu etablieren."
Eine europäische Währungsunion ist ein wünschenswertes politisches und wirtschaftliches Ziel. Einige
große Schritte auf dem Weg dorthin sind bereits zurückgelegt worden. Die von der Europäischen
Kommission vorgeschlagene Richtlinie zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs in der Gemeinschaft, die
hoffentlich in naher Zukunft, möglicherweise bereits bei der nächsten Sitzung des Finanzministerrats am 13.
Juni, verabschiedet werden wird, wäre ein Meilenstein in dieser Entwicklung. Die Beteiligung aller
Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaft am Wechselkursmechanismus des Europäischen
Währungssystems wäre ein weiterer wichtiger Schritt. Ob darüber hinausgehende institutionelle
Weichenstellungen in Richtung auf eine Währungsunion möglich sind, liegt in der Hand der Regierungen
und Parlamente. Realismus und Augenmaß sind dabei nützlicher als Wunschdenken.
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