RiBVerwG Helmut Petz
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RiBVerwG Helmut Petz Sommersemester 2014 UMWELT- UND PLANUNGSRECHT Schwerpunktpflichtveranstaltung im Schwerpunktbereich 8 B. BESONDERES UMWELTRECHT II. NATURSCHUTZRECHT 1. Einführung a) Probleme des Naturschutzes anhaltender Verlust der Biodiversität/Artenschwund (derzeit bis ca. ¼ des globalen Bestandes der Tier- und Pflanzenarten akut vom Aussterben bedroht); Flächenverbrauch und Verlust von Lebensräumen Zersiedelung und Zerstörung der natürlichen Landschaft b) Antworten des Rechts Völkerrecht: insbesondere o Biodiversitäts-Konvention des Umweltgipfels in Rio, 1972 o Washingtoner Artenschutz-Übereinkommen, 1976 Unionsrecht: insbesondere o Richtlinie 79/409/EWG (Vogelschutz-Richtlinie - V-RL -) von 1979, neu gefasst durch RL 2009/147/EG o Richtlinie 92/43/EWG von 1992 (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie - FFHRL -); Umsetzung in §§ 22 ff. BNatSchG Verfassungsrecht: o Art. 20a GG: Staatsziel „Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere“ o Art. 72 Abs. 1 und 3 Nr. 2, Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG: konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Naturschutz und Landschaftspflege mit begrenzter Abweichungskompetenz der Länder 68625531 2 (ohne allgemeine Grundzüge des Naturschutzrechts <insb. Ziele, § 1 Abs. 1 BNatSchG, Landschaftsplanung, § 8 BNatSchG, Eingriffsregelung, § 13 BNatSchG, Schutzgebietskategorien, § 20 BNatSchG>, Recht des Artenschutzes und des Meeresnaturschutzes) BNatSchG: o o Entstehungsgeschichte RNatSchG von 1935: einerseits ideologisiert (Förderung der Natursehnsucht und des Heimatgefühls); andererseits erstmals Gebietsund Artenschutz sowie Anforderungen zur Bewältigung von Eingriffen in Natur und Landschaft BNatSchG von 1976: Rahmengesetz (Art. 75 GG a.F.); neuartige Instrumente wie Landschaftsplanung und „naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung"; ergänzt durch rechtsverbindliche Naturschutzgesetze der Länder Novelle BNatSchG von 2002: viele Neuerungen (u.a. Biotopverbund, ökologische Umweltbeobachtung, Revision der Eingriffsregelung (insb. "Verschlechterungsverbot"), Schutz der Meeresflächen, Mitwirkungsrechte und Klagebefugnisse für Umweltvereine) Novelle BNatSchG von 2009 (im Rahmen der Föderalismusreform I): Ablösung des bisherigen Bundesrahmenrechtskompetenz durch konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit begrenzter Abweichungskompetenz der Länder, Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG); am 1.3.2010 in Kraft getreten; bis dahin Übergangsrecht nach Art. 125b Abs. 1 GG Ansatz ursprünglich rein anthropozentrischer Ansatz; mit Novelle 2002 (auch vor dem Hintergrund des Art. 20a GG) korrigiert (§ 1 BNatSchG: "… auf Grund ihres eigenen Wertes …"<) auch ökozentrischer Ansatz typisches Querschnittsrecht (Bedeutung kommt ganz überwiegend erst in speziellen Verwaltungsverfahren zum Ausdruck, z.B. in Baugenehmigungs- und Bauleitplanverfahren, § 20 Abs. 2 BNatSchG) 68625531 3 2. Allgemeine Vorschriften (Kapitel 1, §§ 1 bis 7 BNatSchG) allgemeine Vorschriften, insb. zu den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie Regeln zur Verwirklichung der Ziele; keine unmittelbare Rechtswirkungen, aber maßstabsbildende Funktion; kein genereller Vorrang, aber Abwägungsdirektive oder Ermessensleitlinie Schutzziele, § 1 Abs. 1 BNatSchG: „Natur und Landschaft sind auf Grund ihres eigenen Wertes und als Grundlage für Leben und Gesundheit des Menschen auch in Verantwortung für die künftigen Generationen im besiedelten und unbesiedelten Bereich … so zu schützen, dass 1. die biologische Vielfalt 2. die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts einschließlich der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter sowie 3. die Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie der Erholungswert von Natur und Landschaft auf Dauer gesichert sind“ (§ 1 Abs. 1 BNatSchG) im Einzelnen, § 1 Abs. 2 bis 6 BNatSchG: o Schutz von Natur und Landschaft: Lebensraumschutz (auch Kulturlandschaft) o konkretisierende Leitorientierungen, § 1 Abs. 2 bis 6 BNatSchG, insb. Sicherung der biologischen Vielfalt, Abs. 2: Insbesondere => lebensfähige Populationen erhalten sowie Austausch sowie Wanderungen und Wiederbesiedlungen ermöglichen (Nr. 1) => Gefährdungen entgegenwirken (Nr. 2) => natürliche Dynamik erhalten (Nr. 3) Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts, Abs. 3 Sicherung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie des Erholungswerts von Natur und Landschaft, Abs. 4 Vermeidung der Zerschneidung von Landschaftsräumen, Abs. 5 Freiraumschutz, Abs. 6 68625531 4 Verhaltensregeln zur Verwirklichung der Ziele, § 2 BNatSchG (Appellcharakter; Konkretisierung an anderen Stellen): o Verpflichtung von jedermann, § 2 Abs. 1 BNatSchG => Schutz von Natur und Landschaft auch als gesellschaftliche Aufgabe o Verpflichtung der Behörden zur aktiven Unterstützung, § 2 Abs. 2 => prozedurale Pflicht zur Beteiligung der Naturschutzbehörden => materielle Berücksichtigungspflicht der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege o Abwägungsgebot, § 2 Abs. 3 BNatSchG o gesteigerte Verpflichtung bei der Bewirtschaftung öffentlicher Flächen, § 2 Abs. 4 BNatSchG o Unterstützung des unionsrechtlichen und internationalen Naturschutzes, § 2 Abs. 5 BNatSchG o Förderung der Naturschutzbildung, § 2 Abs. 6 BNatSchG 68625531 5 3. Landschaftsplanung (Kapitel 2, §§ 8 bis 12 BNatSchG) a) Grundsatz und Aufgabe, §§ 8 f. BNatSchG Grundsatz: "im Rahmen der Landschaftsplanung" werden Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden als Grundlage vorsorgenden Handelns überörtlich und örtlich konkretisiert Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele dargestellt und begründet Aufgabe, § 9 BNatSchG: Entwicklung des Raums zur Bewältigung der zukünftigen Ansprüche des Naturschutzes; Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege für den jeweiligen Planungsraum darstellen und begründen beschreibt einerseits den Ist-Zustand eines Landschaftsraums mit seiner Tier- und Pflanzenwelt, den Schutzgütern Boden, Wasser, Luft, Klima sowie Siedlungsdichte; bewertet andererseits, wie belastbar eine Landschaft ist, welche Teile zu schützen sind, wie ein Ökosystem zu sichern ist und wie dessen Leistungsfähigkeit ggf. wiederhergestellt werden kann b) Wesen Landschaftsplanung = räumliche Fachplanung mit naturschutzrechtlicher Zielsetzung (Umweltplanung i.e.S.; umweltspezifische Fachplanung) ausgestaltet in bewusster räumlicher Parallele zur Raumplanung; mit dieser vielfach verzahnt; deshalb verschiedene Ebenen c) Ebenen, §§ 10 f. BNatSchG überörtliche Ebene: Landesebene: Landschaftsprogramme (im Landesentwicklungsprogramm als deren Teil dargestellt, § 10 Abs. 2 BNatSchG, Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG) Ebene der Regionalplanung: Landschaftsrahmenpläne (in den Regionalplänen als deren Teil dargestellt, § 10 Abs. 2 BNatSchG, Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG) 68625531 6 örtliche Ebene: Landschaftspläne, § 11 BNatSchG in Bayern: Landschaftspläne (als Bestandteil des Flächennutzungsplans) und Grünordnungepläne (als Bestandteil des Bebauungsplans), § 16 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG, Art. 3 Abs. 2 BayNatSchG d) Rechtswirkungen Berücksichtigung in Planungen und Verwaltungsverfahren, § 14 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG (insb. bei der Beurteilung der Umweltverträglichkeit im Sinne des UVPG, bei der Prüfung der Eingriffsfolgen nach § 19 BNatSchG oder im Rahmen einer FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 BNatSchG) Verzahnung mit der Raumplanung in Bayern: im Wege der sog. "primäre Integration", Art. 3 Abs. 1 und 2 BayNatSchG (s.o.) 68625531 7 4. Allgemeiner Schutz von Natur und Landschaft - "naturschutzrechtliche Eingriffsregelung“ (Kapitel 3, §§ 13 bis 19 BNatSchG) Fall 9: Die Deutsche Funkturm GmbH (DFMG) möchte auf einem an der Hangkante des IsarHochufers gelegenen Grundstück im Außenbereich einen Mobilfunk-Sendemast mit einer Höhe von 60 m für eine UMTS-Sendeanlage errichten. Nach den von der DFMG vorgelegten funktechnischen Gutachten ist der Sendemast für eine flächendeckende Versorgung des Gebiets an dieser Stelle dringend erforderlich. Da auch nach intensivem Bemühen kein technisch gleich geeigneter AlternativStandort gefunden werden konnte, sieht das Landratsamt keine andere Möglichkeit als die Genehmigung zu erteilen, obwohl zur Verwirklichung ein Teil des auf dem Grundstück befindlichen, weithin sichtbaren Baumbestandes gerodet werden muss. Die Genehmigung enthält verschiedene Auflagen, die landschaftspflegerische Maßnahmen vorsehen. Außerdem wird die DFMG zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe in Höhe von 10.000 € verpflichtet, um die optische Beeinträchtigung der Landschaft "abzugelten". a) Die DFMG bezweifelt, dass die Ausgleichsabgabe rechtmäßig ist, und erhebt hiergegen Klage zum zuständigen Verwaltungsgericht. Erfolgsaussichten? b) Die Gemeinde, die ihr Einvernehmen zur Genehmigung verweigert hatte, wirft dem Landratsamt demgegenüber vor, dass das bisher vollständig unangetastete Landschaftsbild für einen "Judaslohn" geopfert werde. Erfolgsaussichten einer Klage? a) Zielsetzung Regelung allgemeiner Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen im Sinne eines flächendeckenden Mindestschutzes für alle Gebiete im Geltungsbereich des BNatSchG (als Gegenkonzept zu der nicht sachgerechten Beschränkung des Naturschutzes auf besonders ausgewiesene Schutzgebiete); seit 1976! Ziel: Vermeidung vermeidbarer und Kompensation unvermeidbarer Eingriffe in Natur und Landschaft (auch außerhalb der nach §§ 23 ff. BNatSchG ausgewiesenen Schutzgebiete), § 13 Satz 1 und 2 BNatSchG => Minimierungs- (bei Einzelvorhaben) bzw. Optimierungsgebot (bei Planungen), BVerwG, U. v. 21.8.1990 – 4 B 104.90 – NVwZ 1991, 69, 70 Erweiterter Regelungsansatz seit der BNatSchG-Novelle 2002: Verschlechterungsverbot (weitere Verschlechterung von Natur und Landschaft grundsätzlich unerwünscht; alle potentiell naturschädigenden und landschaftsverbrauchenden Vorhaben deshalb grundsätzlich einer zusätzlichen Prüfung unterzogen, um Status-quo zu erhalten bzw., falls Vorhaben gleichwohl zugelassen wird (werden muss), um Status-quo-ante wiederherzustellen) mehrstufiges Prüfprogramm mit folgenden Prüfschritten: Vermeidung; funktionsgleicher Ausgleich; Abwägung; Ausgleichszahlung 68625531 8 Ausprägung des Verursacherprinzips: Verursacher eines Eingriffs wird gemäß § 19 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 BNatSchG zur Verwirklichung dieser Ziele in die Pflicht genommen b) Anwendungsbereich aa) Anwendungsvoraussetzungen, § 14 BNatSchG "Eingriffe in Natur und Landschaft" Eingriffe:= nur Vorhaben, die von der Legaldefinition des § 14 Abs. 1 BNatSchG erfasst sind; Voraussetzungen: relevante Einwirkensmodalitäten/Art des Einwirkens: Veränderungen der Gestalt von Grundflächen: äußere Erscheinung; nicht nur bei geomorphologischen Veränderungen der Erdoberfläche (Topographie), sondern auch, wenn prägende Bestandteile der Oberflächenstruktur (inklusive Bewuchs) verändert werden; auch Veränderungen der Kulturlandschaft, d.h. der von Menschen gestalteten Landschaft (inklusive baulicher Anlagen) der Nutzung von Grundflächen: Ersetzung der bisherigen durch eine andere Nutzung (insb. Errichtung baulicher Anlagen, aber etwa auch Umwandlung von Wiesen in Ackerland); nicht: Änderungen innerhalb der „Spielarten“ der bisherigen Nutzung (z.B. Wandel der Fruchtfolge in der Landwirtschaft) des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels: Änderungen der natürlichen Schwankungsbreite des Grundwasserspiegels; Schutzziel = mittelbar hervorgerufene Veränderungen des Bewuchses; nicht: Schutz des Grundwassers als solchem Beeinträchtigungspotential: "die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können" (d.h. mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die Ziele und Grundsätze der §§ 1 und 2 BNatSchG nachhaltig beeinflussen können) Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts: o Naturhaushalt: Bestandteile Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen 68625531 9 o Leistungs- und Funktionsfähigkeit: Schutz der natürlichen Abläufe, insb. auch Regenerationsfähigkeit und nachhaltige Nutzungsfähigkeit o Beeinträchtigung: Störung im Sinne einer Verschlechterung o Erheblichkeit: vor dem Hintergrund der Ziele des § 1 BNatSchG zu ermitteln; fachliche Beurteilung erforderlich; Ausschluss von Bagatellfällen erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes: o Landschaftsbild: nur wahrnehmbare Gegebenheiten (neben dem Sichtbaren auch Gerüche und natürliche Geräusche) o Beeinträchtigung: liegt vor, wenn ein Vorhaben als „Fremdkörper“ im äußeren Erscheinungsbild der Landschaft in Erscheinung tritt und einen negativ prägenden Einfluss hat; o Erheblichkeit: Ziele des § 1 BNatSchG maßgeblich (s.o.) Kausalität zwischen relevanter Eingriffsmodalität und dem Beeinträchtigungspotential bb) Landwirtschaftsprivileg, § 14 Abs. 2 und 3 BNatSchG sog. Landwirtschaftsklausel, § 14 Abs. 2 BNatSchG land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung ≠ Eingriff, soweit Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt; wegen der Abstraktheit der Zielvorgaben des § 1 BNatSchG schwierig => Regelvermutung zugunsten der Freistellung von der Eingriffsregelung, soweit die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung den in § 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG genannten Anforderungen (insb. standortangepasst, nachhaltig) sowie den „Regeln der guten fachlichen Praxis“ entspricht („Kulturlandschaft“; aber nicht immer naturverträglich) Privilegierte Wiederaufnahme landwirtschaftlicher Bodennutzung nach Unterbrechung, § 14 Abs. 3 BNatSchG cc) (negativer) Anwendungsbereich/„Verhältnis zum Baurecht“, § 18 BNatSchG Eingriffsregelung ist nicht anzuwenden bei der Aufstellung von Bauleitplänen und Innenbereichssatzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB (arg. durch den sog. "Baurechtskompromiss" 1993 wurde die Eingriffsregelung in die Bauleitplanung integriert, § 18 Abs. 1 68625531 10 BNatSchG <"… über die Vermeidung, den Ausgleich und den Ersatz nach den Vorschriften des BauGB zu entscheiden", § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB; § 1a BauGB>); Ausnahme: Bebauungspläne, die Planfeststellung ersetzen, § 18 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG auf Vorhaben nach §§ 30, 33 und 34 BauGB, § 18 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG positiv gewendet findet die Eingriffsregelung nach §§ 13 ff. BNatSchG deshalb nur auf Außenbereichsvorhaben i.S.d. § 35 BauGB Anwendung c) Verursacherpflichten Gestuftes System der Verursacherpflichten (§ 15 BNatSchG; seit 1976 im Kern identisch): Gebot, vermeidbare Eingriffe zu vermeiden, § 15 Abs. 1 BNatSchG Maßstab: ≠ Reduktion des Vorhabens oder gar Nullvariante; vielmehr Minimierung der Eingriffsfolgen durch zumutbare Alternativen bei der Verwirklichung des Vorhabens am gewählten Standort falls nicht vermeidbar: Pflicht, unvermeidbare Eingriffe durch naturschutzbezogene Maßnahmen zu kompensieren (auszugleichen oder zu ersetzen), § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG Ausgleichsmaßnahmen, § 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG: beeinträchtigte Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet Ersatzmaßnahmen, § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG: beeinträchtigte Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu gestaltet falls auch nicht kompensierbar: Abwägung zwischen den Vorhabeninteressen und den verbleibenden Schäden an Natur und Landschaft, § 15 Abs. 5 BNatSchG; Eingriff unzulässig, wenn Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege höherwertig falls Eingriff zulässig: Pflicht, für verbleibende Schäden eines nach Abwägung zulässigen Eingriffs Ersatz in Geld zu leisten, § 15 Abs. 6 BNatSchG 68625531 11 d) Verfahren sofern der Eingriff nach anderen Rechtsvorschriften einer behördlichen Zulassung (z.B. Baugenehmigung) oder einer Anzeige an eine Behörde bedarf oder von einer Behörde durchgeführt wird, hat diese Behörde (z.B. Baugenehmigungsbehörde) zugleich die zur Durchführung der Eingriffsregelung erforderlichen Entscheidungen und Maßnahmen zu treffen (§ 17 Abs. 1 BNatSchG; sog. Huckepack-Verfahren) wenn nicht: naturschutzrechtliches Genehmigungserfordernis; zuständig ist die untere Naturschutzbehörde, § 17 Abs. 3 BNatSchG 68625531
