I2016 IFRS 14

Wenngleich moderne Volkswirtschaften dem Grunde nach wettbewerblich
organisiert sind, verbleibt ein nicht unbedeutender Anteil an
Wirtschaftsaktivitäten, die einer staatlichen Regulierung unterliegen.
Konkret bezieht sich die Regulierung auf Güter oder Dienstleistungen, die durch
marktbeherrschende Anbieter erbracht werden. Ein Monopol entsteht in
natürlicher Weise vielfach dadurch, dass ein Wirtschaftsgut nur einmal
vorhanden ist (z.B. ein Schienen- oder Energienetz) und im Eigentum eines
Marktakteurs steht, zugleich aber durch eine Mehrzahl von Akteuren genutzt oder
die Leistung daraus in angemessener Qualität bzw. zu einem angemessenen
Preis zur Verfügung gestellt werden soll.
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Infolgedessen sind die Regelungen des Betriebs, des Zugangs, der Qualität
und der Entgelte typische Aufgaben der Regulierungsbehörden, in Deutschland
der Bundesnetzagentur, die die Regulierung der Energieversorgung, der
Telekommunikation, der Postdienstleistungen sowie der Eisenbahnen
übernommen hat.
Regulierte Wirtschaftsaktivitäten werfen spezifische Fragen im Rahmen der
Rechnungslegung auf, bspw. im Zusammenhang mit der Kontrolle des
Eigentümers oder der objektivierten und diskriminierungsfreien
Zurverfügungstellung von Informationen über das regulierte Wirtschaftsgut, vor
allem aber hinsichtlich der Entgeltregulierung. Dabei ist die Frage der
Bilanzierung von Entgelttarifmodellen für die betroffenen Unternehmen in hohem
Maße relevant. In der Regel handelt es sich um hohe Millionenbeträge, die früher
oder später bilanziell zu verarbeiten sind.
Kernfrage ist: Können Kosten, die vor Beginn der Tarifperiode angefallen sind,
und im künftigen Entgelt vergütet werden, insbesondere also z.B. Investitionen in
das Netz, als Vermögensgegenstand aktiviert werden? Oder erfolgt die
Erlöserfassung erst dann, wenn die Entgelte fließen? Und umgekehrt: Wie ist
bilanziell zu verfahren, wenn das Unternehmen mehr an Entgelten vereinbart hat,
als ihm aufgrund der Regulierung zustehen?
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Vorliegender Beitrag beleuchtet die Hintergründe und Problembereiche der
Bilanzierung von regulatorischen Vermögenswerten und Schulden am Beispiel
der Netzentgeltregulierung in der Energiewirtschaft.
Dazu gehe ich zunächst auf die Ausgestaltung der Netzentgeltregulierung ein,
soweit sie rechnungslegungsrelevante Implikationen besitzt. Darauf aufbauend
werden sodann die Regelungen für die Behandlung regulierter Wirtschaftsgüter in
anderen Rechnungslegungs- Systemen vorgestellt. Auf der Grundlage einer
kritischen Würdigung möglicher Ansatzpunkte für eine Bilanzierung nach den
IFRS erfolgt sodann abschließend eine Würdigung der Neuregelung des IFRS
14.
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Grundkurs Energie 11
2011
Energienetze in der Strom- und Gaswirtschaft stellen ein natürliches Monopol
dar. Gegenstand der Regulierung ist es hier, den diskriminierungsfreien Zugang
zu den Energienetzen sicherzustellen und die Entgelte für die Netznutzung
festzulegen.
Die Regulierung der Energiewirtschaft hat in Deutschland verschiedene Phasen
durchlaufen …
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… und betrifft eine Vielzahl von Unternehmen der Strom- und Gaswirtschaft.
In Märkten, die ihrer Natur nach nicht wettbewerblich strukturiert sind, ist es
Aufgabe des Regulators, die Unternehmen zu effizientem Handeln
anzuhalten und Effizienzgewinne an ihre Kunden weiterzugeben; gleichzeitig soll
die staatliche Preisregulierung einen für die Unternehmen kalkulierbaren Rahmen
setzen, in dem sie eine angemessene Rendite erwirtschaften können.
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Preisregulierende Maßnahmen eines Regulators beeinflussen den Cashflow des
betroffenen Unternehmens ganz erheblich. Zwei Kernfragen sind dabei zu
unterscheiden, die auch für die Rechnungslegung bedeutsam sind: Die erste
Kernfrage ist:
Welchen Einfluss hat die Kostensituation des Unternehmens auf die
Preisbildung? Fraglich ist, ob aus der Sicht eines Unternehmens solchen
Faktoren, die Einfluss auf die künftige Preisbildung haben (etwa vor Beginn der
Preissetzungsperiode getätigte Investitionen) der Charakter von
aktivierungspflichtigen Vermögenswerten zukommen kann.
•
Bis 2009 galt in in Deutschland die sog. Kostenregulierung, die im Kern auf
die (einfache) Erstattung (definierter) angefallener Kosten und Investitionen
zzgl. einer Marge hinausläuft, ohne Effizienzanreize zu setzen. Diese Form
der Entgeltregulierung gilt auch heute noch in einigen Ländern, z.B. in den
USA und in Kanada.
•
In Deutschland unterliegen Netzbetreiber seit 2009 der Anreizregulierung,
und damit der Vorgabe einer unternehmensindividuellen Erlösobergrenze,
die sich nicht nur an den Kosten des Netzbetreibers, sondern auch an
externen Benchmarks orientiert. Dadurch sollen Ineffizienzen über einen
angemessenen Zeitraum abgebaut werden, als würde das Unternehmen im
Wettbewerb stehen.
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2. Praxistag Regulierung
November 2006
Die zweite Kernfrage beschäftigt sich mit ex-post-Änderungen in den
Annahmen bei der Entgelt/Tariffestsetzung über die Dauer der
Regulierungsperiode? Da die Preissetzung ex ante erfolgt und dann für eine
bestimmte Zeit in der Zukunft gilt, bedarf es eines Mechanismus, um Änderungen
von preisdeterminierenden Parametern (im Wesentlichen ist das die Kosten- und
die Mengenkomponente) in den Entgelten zu berücksichtigen.
Hier kommt in Deutschland das sog. Regulierungskonto ins Spiel, auf dem
Prognoseabweichungen zwischen den zulässigen Erlösen und den aufgrund der
tatsächlichen Mengenentwicklung erzielbaren Erlösen erfasst werden. Es nimmt
weiterhin Differenzen zwischen bestimmten tatsächlich entstandenen Kosten und
den in der Erlösobergrenze berücksichtigten Kosten auf sowie andere Plan-Ist
Abweichungen. Die Differenzen werden verzinst.
Übersteigen die tatsächlich erzielten Erlöse die zulässigen Erlöse
(Erlösobergrenze) des letzten abgeschlossenen Kalenderjahres um mehr als 5
%, so ist der Netzbetreiber zu einer Anpassung der Netzentgelte verpflichtet;
im umgekehrten Fall ist er zu einer Anpassung berechtigt.
REGULIERUNGSDATENPOOL
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2. Praxistag Regulierung
November 2006
Fraglich ist es, ob sich ein Netzbetreiber vorbehalten kann, den Netzbetrieb
einzustellen und wie in diesem Falle offene Mehr- bzw. Mindererlöse behandelt
werden, die noch mit künftigen Entgelten zu verrechnen wären.
Netzbetreiber sind als Energieversorgungsunternehmen zu einer möglichst
sicheren, preisgünstigen, verbraucherfreundlichen, effizienten und
umweltverträglichen Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas
verpflichtet. Als Betreiber von Energieversorgungsnetzen sind sie ferner
verpflichtet, ein sicheres, zuverlässiges und leistungsfähiges
Energieversorgungsnetz zu unterhalten.
Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass die Einstellung des
Geschäftsbetriebs durch einen Netzbetreiber nicht ohne Weiteres möglich
ist. Denkbar, wenn auch aufgrund der Regu-lierung eher unwahrscheinlich, ist die
Insolvenz des Netzbetreibers. Hier gelten die allgemeinen Regularien des
Insolvenzrechts. Etwaige Ansprüche oder Verpflichtungen aufgrund von Mehrbzw. Mindererlösen würden in einem solchen Szenario verfallen bzw. nicht weiter
geltend gemacht werden können!
REGULIERUNGSDATENPOOL
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Im folgenden möchte ich den Blick darauf richten, wie verschiedene
Standardsetter mit regulatorischen Wirtschaftsgütern umgehen. Dabei beleuchte
ich auch die bisherigen Regelungen in den IFRS.
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2. Praxistag Regulierung
November 2006
Wie sind die für Zwecke künftiger Tarifanpassungen auf dem Regulierungskonto
jeweils vorzutragenden Mehr-/Mindererlöse, die de facto Korrekturen der für das
jeweilige Leistungsjahr abgerechneten Preise darstellen, nach dem HGB
bilanzrechtlich zu würdigen?
Für Mindermengen bzw. -erlöse und den daraus erwachsenden
Ausgleichsanspruch wird eine Aktivierung mit Verweis auf das
Realisationsprinzips nach h.M. seit jeher verneint. Für über die vereinbarte
Erlösobergrenze hinausgehende Mehrmengen bzw. -erlöse ist nach dem HGB
demgegenüber eine entsprechende Verbindlichkeitsrückstellung (i.S.d. § 249
Abs. 1 Satz 1 HGB) zu passivieren.
Steuerlich war der bilanzielle Charakter der aus Mehrerlösen resultierenden
Passivüberhänge lange Zeit umstritten. In einem Urteil aus 2013 hat der BFH
allerdings Rückstellungen für künftige Entgeltanpassungen anerkannt, die ein für
die Wasserversorgung und Abfallbeseitigung zuständiger Zweckverband wegen
Kostenüberdeckungen in den Jahren 2003-2006 gebildet hatte. Hier sei
zweifelsfrei von einer im Grundsatz passivierungspflichtigen öffentlich-rechtlichen
Ausgleichsverpflichtung auszugehen, die hinreichend konkretisiert und
sanktionsbewehrt sei.
REGULIERUNGSDATENPOOL
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2. Praxistag Regulierung
November 2006
In den USA existieren bereits sein Anfang der 80-iger Jahre spezifische
Bilanzierungsvorschriften für in einem regulatorischen Umfeld operierende
Unternehmen. Den Ausgangspunkt der diesbezüglichen Überlegungen bildet
dabei der durch preisregulierende Eingriffe typischerweise induzierte Ursache Wirkungs-Zusammenhang zwischen Kosten und Erlösen
Von dem Leitbild einer Beantragung bzw. Genehmigung von
Kostenerstattung(en) über die Tarifregulierung bei einer
Regulierungsbehörde getragen, steht der Ansatz regulatorischer Posten nach
ASC 980 unter dem Vorbehalt, dass
• eine autorisierte Institution die Preise für die vom bilanzierenden Unternehmen
veräußerten Güter bzw. erbrachten Dienstleitungen festsetzt oder zu
genehmigen hat,
• diese Preise für sämtliche Kunden bindend sind und
• darüber hinaus gewährleistet ist, dass die unternehmensrelevanten Kosten bei
realistischer Markteinschätzung auch tatsächlich zurückgewonnen werden
(können).
Die US-GAAP nehmen hier eine eher pragmatische Einschätzung vor. Diese
bilanzielle Handhabung hat erhebliche wirtschaftliche Bedeutung in
Nordamerika. Dort herrscht (einfache) Kostenregulierung vor, d.h. die
Unternehmen beantragen die Erstattung getragener Investitionen in die
Infrastruktur beim Regulator. Das führt zu hohen Ausgleichsansprüchen in der
Bilanz, die nach ASC 980 aktiviert werden dürfen. Wäre dies nicht der Fall, hätte
dies erhebliche Auswirkungen auf das Eigenkapital der Unternehmen.
REGULIERUNGSDATENPOOL
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Einen Standard zu regulatorischen Abgrenzungsposten kennen die IFRS nicht. Liegt in
Ermangelung eines spezifischen (IFRS-)Standards zur Bilanzierung regulatorischer
Posten eine sog. Regelungslücke vor, sind die Auslegungsregelungen nach IAS 8.10ff
heranzuziehen. Hier sind zunächst Fallanalogien nach IAS 8.11 (a) zu betrachten.
Einschlägig sind IFRS 15 und IAS 37.
Im Falle einzelner Kunden führt eine Zuviel-Abrechnung für erbrachte Leistungen nach
IFRS 15 bilanziell zu einer Schuld, eine Minderabrechnung zu einer Forderung. Die
Anwendung dieser Analogie auf regulatorische Mehr-/Mindererlöse steht vor der Frage,
ob die Kundenbasis als Ganzes eine vergleichbare Zurechnungseinheit darstellt.
Dies wird nur unter sehr engen Voraussetzungen angenommen und stößt selbst dann
auf das Grundproblem, das dass der Anspruch auf ein (Mehr)Entgelt bzw. die
Verpflichtung zu einer künftigen Entgeltminderung in der Regel erst mit der späteren
Leistungserbringung und damit in der Zukunft entsteht.
Der Weg über IAS 37 ist ebenfalls steinig. Das Problem besteht darin, das
Verpflichtungen, die aus einem vergangenen Ereignis („zu hohe Entgelte“) resultieren,
nur dann als Rückstellungen berücksichtigt werden können, wenn sie unabhängig sind
von den künftigen Handlungen des Unternehmens. Würde das das Unternehmen zum
Stichtag seine operative Tätigkeit einstellen, entfiele die Verpflichtung zum Ausgleich der
in Vorperioden erzielten Mehrerlöse. Dass das für Netzbetreiber gesetzlich nicht
vorgesehen ist, hat bislang nicht überzeugt. Ähnlich im Falle „zu niedriger Entgelte“:
Das Recht zur Erhöhung von Preisen in künftigen Perioden könnte einen
Entschädigungsanspruch ("reimbursement asset„) i.S.d. IAS 37.53 darstellen, wenn
ein reguliertes Unternehmen unerwartete Kosten trägt, die zwar keinen Eingang in den
geltenden Tarif gefunden haben, aber bei der Tariffestlegung für künftige Perioden
berücksichtigt werden können. Dies setzt voraus, das deren Erstattung „virtually certain“
ist, was in der Regel bisher verneint wird.
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Auch Systemanalogien im Sinne des IAS 8.11 (b) kommen nicht zum Zuge.
Die gegenüber den festgesetzten Tarifen erzielten Mehr- oder Mindererlöse
werden nach IFRS nicht der vergangenen bzw. laufenden Periode zugerechnet,
in der sie angefallen sind, sondern sie werden zukünftigen Umsätzen zugeordnet,
weil sie erst in der Zukunft anfallen. Auch hier kommt wieder das Argument zum
Zuge, dass sie nicht unabhängig sind von den künftigen Handlungen des
Unternehmens. Demnach liegen die Ansatzkriterien eines Vermögenswertes bzw.
einer Schuld i.S.d. Rahmenkonzeptes nicht vor.
Schließlich bedient sich das IASB auch nicht der dritten Stufe der Auslegung
(IAS 8.12) und versagt sich den Rückgriff auf andere Standardsetter,
insbesondere auf die US-GAAP.
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Die IFRS folgen – ihrer Grundkonzeption nach – dem Leitbild vollständigen
Wettbewerbs (i.S. aktiver Märkte).
Das IASB widmet sich der Thematik regulierter Märkte mit dem „Rate-EegulatedActivities-Project“, begibt sich dabei aber auf ein Terrain, das mehr oder weniger
als absolutes Neuland bezeichnet werden darf, zumal staatliche Eingriffe ebenso
wie industriespezifische Regelungen – zumindest bislang – nur in sehr
überschaubarem Maße Einzug in die IFRS gehalten haben.
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Mit dem Aufkommen der Regulierung – vor allem im Strombereich – in den 90er Jahren
(in Deutschland ab 2005) nahmen die Anfragen zur Bilanzierung und auch das Risiko
uneinheitlicher Vorgehensweise zu. Mit ED/2009/08 schlug das IASB in 2009 erstmalig
Leitlinien vor, wie regulatorische Eingriffe in die „Marktmechanik“ beim bilanzierenden
Unternehmens konkret abgebildet werden sollten. Allerdings erfasste der Entwurf nur die
sog. Kostenregulierung und nicht solche Mechanismen, bei denen der Regulierer den
Preis in Abhängigkeit von Zielkosten (anreizorientiert) festlegt.
Im Verlauf der Diskussion des ED mit einer Vielzahl von Stellungnahmen sah das IASB
grundlegende Zweifel an der intendierten Gesamtkonzeption und beschloss, das Projekt
auf unbestimmte Zeit auszusetzen. Er nahm es dann aber Ende 2012 wieder auf
seine Agenda. Erklärtes Ziele des „Rate Regulated Activities Project ist zu eruieren,
(1) durch welche Eigenschaften/Merkmalsausprägungen sich
Preisregulierungsmechanismen typischerweise auszeichnen;
(2) ob und inwieweit daraus ggf. resultierende Effekte als wirtschaftliche Vor- bzw.
Nachteile bilanziell erfasst werden soll(t)en;
(3) welche Informationen infolge regulatorischen Handelns den jeweils größten Nutzen
für die Adressaten bieten.
Zwar lässt das ursprünglich für Q3/2013 angekündigte Diskussionspapier zum
gegenwärtigen Zeitpunkt noch immer auf sich warten; dennoch sah es das IASB zur
Überbrückung der Zwischenzeit als geboten an, Leitlinien in Form einer Interimslösung
zu erarbeiten. Hieraus entstand ED/2013/5, der sodann in den IFRS 14 mündete, der am
30.01.2014 final verabschiedet wurde. Gleichzeitig hat das IASB dazu aufgerufen, ihm
Beschreibungen von (sektorspezifischen) Preisregulierungsystemen zukommen zu
lassen. Dieser Request for Information hat bislang noch nicht zu abschließenden
Ergebnissen in der Rechtsfortbildung geführt, die Diskussionen im Accounting Standards
Adviory Forum (ASAF) dauern bis heute an.
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Die Regelung des IFRS 14 ist auf Erstanwender beschränkt und gilt erstmals für
Berichtsperioden, die am oder nach dem 01.01.2016 beginnen. Eine frühere,
freiwillige Anwendung ist zulässig. Die EU hat IFRS 14 bislang nicht endorsed.
Für bereits nach IFRS bilanzierende Unternehmen, die ebenfalls aufgrund
hoheitlicher Eingriffe keine oder nur eingeschränkte Autonomie über ihre
Preisgestaltung besitzen, verbleibt nur der schwierige Weg über die
Regelungslückenschließung i.S.d. IAS 8.10 ff.
Entscheidet sich ein Unternehmen zur Anwendung der Regelungen des IFRS 14,
kann es im Übergangszeitpunkt diejenigen (Abgrenzungs-)Posten, die unter
Geltung der bisherigen nationalen Vorschriften im Zusammenhang mit
preisregulierten Tätigkeiten angesetzt wurden, beibehalten und weiterhin in
Übereinstimmung mit dem durch die IFRS substituierten
Rechnungslegungsregime bilanzieren . Dies gilt ausdrücklich auch für solche
Ertrags- bzw. Aufwandspositionen, die sich i.S. der IFRS Standards nicht als
Vermögenswert bzw. Schuld qualifizieren lassen, infolge des regulatorischen
Handelns aber gleichwohl eine Art Recht zur Erhöhung bzw. eine Verpflichtung
zur Senkung von Preisen in künftigen Perioden verkörpern. Das mit IFRS 14
seitens des IASB gemachte Zugeständnis wird flankiert durch umfangreiche
Ausweis- und Angabepflichten.
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2. Praxistag Regulierung
November 2006
Im Ergebnis wird mit der Außerkraftsetzung allgemeingültiger Regelungen der
IFRS, durch IFRS 14 die Forderung nach einem konsistenten und in sich
geschlossenen Normengefüge ad absurdum geführt. Das IASB ist sich dessen
zwar bewusst, nimmt dies aber im Interesse einer Ausräumung noch
bestehender Übernahmehürden billigend in Kauf.
Angesichts der unternommenen Forschungsanstrengungen stellt sich die Frage,
ob überhaupt von einer Regelungslücke i.S.d. IAS 8.10 ff. gesprochen werden
kann. Bei den hier diskutierten Mehr- und Mindererlösen gegenüber einem
genehmigten Tarif handelt es sich nach dem Verständnis der IFRS um „mögliche“
Vermögenswerte bzw. Verpflichtungen, die zwar aus vergangenen Ereignissen
resultieren, deren Existenz es jedoch durch das Eintreten oder Nichteintreten
eines oder mehrerer unsicherer künftiger Ereignisse erst noch zu bestätigen gilt.
Im Gegensatz klassischen Definition von Vermögenswerten und Schulden stehen
diese „Ereignisse“ gerade nicht „vollständig unter der Kontrolle“ des in einem
regulatorischen Umfeld operierenden Unternehmens. Deshalb kann man auch
die Auffassung vertreten, derartige Ausgleichsansprüche und verpflichtungen als nicht ansatzfähige Eventualforderungen (IAS 37.31 ff.)
bzw. Eventualverbindlichkeiten (IAS 37.27 ff.) zu qualifizieren.
Die Diskussion wird andauern, trotz der Neuregelung der Erlösrealisierung durch
IFRS 15. Offenbar tut sich das IASB schwer mit Erlösmodellen, die sich
außerhalb des Leitbilds des Marktwettbewerbs bewegen.
Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.
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