- Zentralverband Deutsches Baugewerbe

IIM
INFRASTRUKTUR- u.
IMMOBILIENMANAGEMENT
Bericht zum
Forschungsvorhaben
„ÖPP- Infrastrukturprojekte und Mittelstand“
Auftraggeber:
Zentralverband Deutsches Baugewerbe
Mit freundlicher Unterstützung:
Landesverband Bayerischer Bauinnungen
Baugewerbliche Verbände Nordrhein
Baugewerbeverband Westfalen
Baugewerbe-Verband Niedersachsen
Stand: 2. März 2016
Lehrstuhl für Infrastruktur- und Immobilienmanagement der TU Braunschweig
Zusammenfassung
Seite I
Zusammenfassung
Der Zentralverband Deutsches Baugewerbe (ZDB) hat den Lehrstuhl für Infrastruktur- und
Immobilienmanagement am Institut für Bauwirtschaft und Baubetrieb der TU Braunschweig
beauftragt, zu untersuchen, ob und unter welchen Bedingungen mittelständische Unternehmen als ÖPP-Nehmer (auf Konsortialebene) bei Bundesautobahnen auftreten können. Das
derzeitige Design der ÖPP Projekte im Bundesfernstraßenbau ist u.a. durch hohe Projektvolumina und lange Laufzeiten charakterisiert, die von mittelständischen Bauunternehmen als
Wettbewerbsbehinderung wahrgenommen werden.
Nach der Umsetzung von inzwischen acht ÖPP-Projekten hat sich das Verfügbarkeits-Modell
als das ÖPP-Grundmodell etabliert. Aus Sicht des öffentlichen AGs ist dieses Modell geeignet, die Anforderungen an die Wirtschaftlichkeit (§ 7 BHO) aufgrund von erhöhter Effizienz
(Lebenszyklusorientierung, schneller Realisierung, Einhaltung von Termin, Kosten und Qualitäten, Innovation) sowie der umfänglichen Übertragung von Risiken zu erreichen. Mit der
Notwendigkeit der Wirtschaftlichkeit gehen bestimmte Mindestanforderungen an das Projektvolumen einher. Diese ergeben sich u.a. aus der Notwendigkeit Effizienzgewinne im Rahmen der Bauphase zu generieren.
Langfristig ist eine Ausweitung von ÖPP-Projekten zu erwarten. Nach der Umsetzung der
derzeitig geplanten drei ÖPP-Staffeln wird der für ÖPP zweckgebundene Anteil für Bundesautobahnen im Bundeshaushalt im Jahre 2030 voraussichtlich bis zu 20 %betragen. Diese
Zahlen verdeutlichen, dass ÖPP unter Zugrundlegung der derzeitigen Projekt-Pipeline zwar
nicht die bevorzugte Beschaffungsform sein wird. Die konventionelle Beschaffungsform wird
weiterhin die tragende Rolle in der Ausschreibung und Vergabe von Bauleistungen im Bundesfernstraßenbereich spielen. Allerdings werden dem für mittelständische Unternehmen
relevanten Markt in diesem Maße öffentliche Ausschreibungen „entzogen“, was eine Veränderung des Wettbewerbs zur Folge haben könnte.
In die vorliegende Studie ist eine Befragung von Mitgliedsunternehmen des ZDB eingeflossen. Hieraus konnte die von der Thematik „ÖPP im Bundesfernstraßenbau“ betroffene Gruppe hinsichtlich statistischer Größen eingeordnet werden. Unter Zugrundelegung einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Bereich des Tief-, Verkehrswege- und Ingenieurbaus ergab sich
eine Einordnung, die sich oberhalb der gängigen Mittelstandsdefinitionen einordnet:
•
•
•
Anzahl der Mitarbeiter: <500
Jahresumsatz: bis 100 Mio. €
Bilanzsumme: <= 50 Mio. €.
Aus Sicht der betrachteten mittelständischen Gruppe liegen die größten finanziellen Hemmnisse für eine Beteiligung auf Konsortialebene v.a. in den zu hohen Finanzierungsvolumina
und –laufzeiten, zu hohen Kosten zur Angebotslegung sowie in negativen Auswirkungen auf
die Finanzierungsbedingungen für das übrige Geschäft. Als fachliche Hemmnisse stehen
v.a. das komplexe ÖPP-Vertragswerk sowie mangelnde Kenntnisse in den Leistungsbereichen außerhalb des Bauens (und der technischen Erhaltung) im Wege. Im Bereich der kapazitativen Hemmnisse wurden v.a. der hohe Aufwand zur Angebotslegung und die allgemein zu geringen Kapazitäten genannt. Die Relevanz von ÖPP-Bundesfernstraßenprojekten
wurde daher von den befragten Unternehmen– sowohl bisher als auch für die Zukunft –als
gering eingestuft.
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Zusammenfassung
Seite II
Im Vergleich zwischen den wirtschaftlichen Kennziffern der betrachteten mittelständischen
Gruppe und ÖPP-Projektanforderungen ergibt sich eine deutliche Diskrepanz. Ausgehend
von der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe konnte ein maximales Projektvolumen
von 160 Mio. € (ca. 20 km Ausbaustrecke) identifiziert werden. Eine Analyse von durchgeführten ÖPP-Projekten, ergab einen erforderlichen Jahresmindestumsatz von ca. 200 Mio. €.
Neben quantifizierbaren Anforderungen müsste die betrachtete Gruppe noch weitere qualitative Anforderungen (z.B. Know-How im Bereich Finanzierung und Betrieb) erfüllen.
Eine Ausgestaltung von ÖPP-Modellen, die exakt auf die Bedürfnisse der hier betrachteten
Gruppe zugeschnitten sind und gleichzeitig die Anforderungen an Effizienz und Risikoallokation des öffentlichen AGs erfüllen, wird schwer möglich sein. Die hier präsentierten Lösungsansätze – insbesondere das Forfaitierungsmodell – können allerdings für eine Abmilderung
der Projektanforderungen sorgen. Das Modell kann die Risikoallokation und im Wesentlichen
auch weiteren Anforderungen des öffentlichen AGs weitgehend entsprechen und dabei die
Finanzierungslast aus Sicht der Unternehmen deutlich reduzieren.
Das Herauslösen des Leistungsbereichs Betrieb kann für eine zusätzliche Reduzierung der
Projektvolumina sorgen. Allerdings entspricht das Risikoprofil bei diesem Modell nicht mehr
dem der bisherigen ÖPP-Grundmodelle zugrundeliegenden Risikoprofil.
Im Ergebnis könnte die Integration des Forfaitierungsmodells in das bestehende Beschaffungssystem - als Alternative neben dem ÖPP-Grundmodell - und weitere Anpassungen für
entsprechende Projektzuschnitte eine erhöhte Marktgängigkeit erzeugen und somit für einen
größeren Wettbewerb sorgen. In Abhängigkeit des Projektzuschnitts muss die Beschäftigung
mit allen Beschaffungsalternativen erfolgen, um diejenige Alternative zu identifizieren, die am
besten zur Lösung der Aufgabe geeignet ist.
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Inhaltsverzeichnis
Seite III
Inhaltsverzeichnis
Zusammenfassung ................................................................................................................I
Inhaltsverzeichnis ...............................................................................................................III
Abbildungsverzeichnis ...................................................................................................... VI
Tabellenverzeichnis .......................................................................................................... VII
Abkürzungsverzeichnis ................................................................................................... VIII
1
Aufgabenstellung ...........................................................................................................1
1.1 Hintergrund ...............................................................................................................1
1.2 Zielsetzung ................................................................................................................2
1.3 Vorgehensweise ........................................................................................................2
2
ÖPP im Bundesfernstraßenbereich ...............................................................................4
2.1 Geschäftsmodelle für ÖPP im Bundesfernstraßenbereich ......................................... 4
2.2 Projekt- und Finanzierungsstruktur ............................................................................6
2.3 Übersicht ÖPP-Projekte im Bundesfernstraßenbereich ............................................. 8
2.4 Die Struktur des ÖPP-Marktes im Bundesfernstraßenbau – Aktuelle Situation ........ 13
2.5 Zukünftige Entwicklungen der Zweckbindung im Bundeshaushalt durch ÖPP
Projekte im Bundesfernstraßenbereich.................................................................... 17
2.5.1 Prognose der monetären Zweckbindung des Bundeshaushalts durch
ÖPP Projekte im Jahr 2030 ........................................................................... 17
2.5.2 Ergebnisse der Prognose .............................................................................. 20
2.6 Zwischenfazit ..........................................................................................................21
3
Der öffentliche Auftraggeber im Bundesfernstraßenbereich .................................... 23
3.1 Ziele des öffentlichen AGs mit ÖPP......................................................................... 23
3.2 Risikoprofil des ÖPP-Grundmodells (V-Modell) aus Sicht des öffentlichen
Auftraggebers..........................................................................................................24
3.3 Zu erfüllende Anforderungen des öffentlichen Auftraggebers zur
wirtschaftlichen Umsetzung von ÖPP-Projekten ...................................................... 27
3.4 Zwischenfazit ..........................................................................................................28
4
Die Sicht der betrachteten mittelständischen Gruppe auf ÖPP im
Bundesfernstraßenbereich ..........................................................................................30
4.1 Methodik der Befragung ..........................................................................................30
4.2 Statistische Einordnung der betrachteten Gruppe ................................................... 31
4.3 Hemmnisse bei der Beteiligung der Unternehmen an ÖPP im BFStr-Bereich ......... 32
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Inhaltsverzeichnis
Seite IV
4.4 Anpassungsbedarf bzw. Möglichkeiten zur Reduzierung der Hemmnisse bei
ÖPP-Projekten im BFStr-Bereich ............................................................................ 35
4.5 Bisherige Relevanz des Geschäftsfeldes ÖPP ........................................................ 36
4.6 Zwischenfazit ..........................................................................................................37
5
Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit den ÖPPProjektanforderungen des öffentlichen AGs .............................................................. 38
5.1 Gegenüberstellung regelmäßiger Projektvolumina der betrachteten Gruppe mit
dem „durchschnittlichen ÖPP-Projekt“ ..................................................................... 38
5.2 Anforderungen an ein Bauunternehmen für die Umsetzung von ÖPP-Projekten
auf Konsortialebene ................................................................................................39
5.2.1 Quantifizierung der finanziellen und kapazitativen Leistungsfähigkeit von
ÖPP-Konsortialpartnern ................................................................................40
5.2.2 Qualitative Anforderungen an die Leistungsfähigkeit von ÖPPKonsortialpartnern .........................................................................................43
5.3 Zwischenfazit ..........................................................................................................44
6
Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP ............ 45
6.1 Anpassung des Finanzierungsmodells .................................................................... 45
6.1.1 Forfaitierungsmodell ......................................................................................45
6.1.2 Das Risikoprofil und Sicherheitenkonzept des Forfaitierungsmodells aus
Sicht des öffentlichen Auftraggebers ............................................................. 47
6.1.3 Konsequenzen des Forfaitierungsmodells für die betrachtete Gruppe ........... 50
6.1.4 Weitere Anpassungen des Finanzierungsmodells ......................................... 51
6.2 Anpassung der Leistungsbereiche .......................................................................... 51
6.3 Verfahrensorientierte Anpassungen ........................................................................ 52
6.4 Die
Einordnung
des
Forfaitierungsmodells
in
das
bestehende
Beschaffungssystem ...............................................................................................53
6.5 Zwischenfazit ..........................................................................................................54
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Inhaltsverzeichnis
7
Seite V
Fazit und Ausblick ........................................................................................................56
Literaturverzeichnis ...........................................................................................................58
Anhang ................................................................................................................................59
Anhang A: Berücksichtigte Haushaltspositionen zur Berechnung der
Investitionen in die BFStr und BAB ............................................................................ 59
Anhang B: Übersicht ÖPP-Projekte ..................................................................................61
Anhang C: Ausgaben des Bundes für die BFStr .............................................................. 63
Anhang D: Rechenbeispiel zur Prognose der Haushaltsbelastungen im
Betrachtungsjahr 2030 .................................................................................................64
Anhang E: Prognose des Bundeshaushalts 2030 ............................................................ 67
Anhang F: Musterfragebogen ............................................................................................69
Anhang G: Auswertung der Befragung ............................................................................ 73
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Abbildungsverzeichnis
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Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Projektorganisation Projektfinanzierung .............................................................7
Abbildung 2: Anteile von ÖPP-Vertragsstrecken am BAB-Netz ............................................ 15
Abbildung 3: Belastung des Bundeshaushalts durch ÖPP bei BFStr und BAB (in T€) .......... 17
Abbildung 4: Prognose der ÖPP-Anteile Im Jahre 2030 (in T€) ............................................ 20
Abbildung 5: Wesentliche kostentreibende Risiken des "ÖPP-Grundmodells" (VModell) .................................................................................................................................25
Abbildung 6: Auswertung der Hemmnisse in der Angebots- und Vergabephase .................. 33
Abbildung 7: Auswertung der Hemmnisse mit Hinblick auf die Ausgestaltung der
existierenden ÖPP-Geschäftsmodelle ..................................................................................34
Abbildung 8: Projektorganisation Forfaitierung ..................................................................... 46
Abbildung 9: Risikoallokation und Sicherheitenkonzept im Forfaitierungsmodell .................. 48
Abbildung 10: Gegenüberstellung des Sicherheitenkonzepts bei Projektfinanzierung
und Forfaitierung ..................................................................................................................50
Abbildung 11: Haushaltspositionen Investitionen in die BFStr .............................................. 59
Abbildung 12:Haushaltspositionen Investitionen in die BAB ................................................. 60
Abbildung 13: Prognose des Bundeshaushalts 2030 von BFStr ........................................... 67
Abbildung 14: Prognose des Bundeshaushalts 2030 von BAB ............................................. 68
Abbildung 15: Musterfragebogen, S. 1 ................................................................................. 69
Abbildung 16: Musterfragebogen, S. 2 ................................................................................. 70
Abbildung 17: Musterfragebogen, S. 3 ................................................................................. 71
Abbildung 18: Musterfragebogen, S. 4 .................................................................................72
Abbildung 19: Sparten bzw. Tätigkeitsbereiche der betrachteten Gruppe ............................. 73
Abbildung 20: Anzahl der Mitarbeiter der betrachteten Gruppe ............................................ 73
Abbildung 21: Jahresumsätze der betrachteten Gruppe ....................................................... 74
Abbildung 22: Anteil von BAB-Projekten am Jahresumsatz der betrachteten Gruppe .......... 74
Abbildung 23: Erfahrungen mit ÖPP der betrachteten Gruppe ............................................. 75
Abbildung 24: Hemmnisse zur Beteiligung der Unternehmen auf Konsortialebene bei
ÖPP- Projekten des BFS ......................................................................................................76
Abbildung 25: Risiken als Konsortialpartner einer ÖPP-Projektgesellschaft ......................... 77
Abbildung 26: Risiken als Mitglied der GU-Ebene Bau bei ÖPP-Projekten ........................... 78
Abbildung 27: Risiken als HU bei konventionellen BFS-Projekten ........................................ 79
Abbildung 28: Anpassungsbedarf bzw. Möglichkeiten zur Reduzierung der Hemmnisse
bei ÖPP-Projekten im BFStr-Bereich ....................................................................................80
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Tabellenverzeichnis
Seite VII
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Übersicht ÖPP-Geschäftsmodelle..........................................................................6
Tabelle 2: Anschubfinanzierungen der umgesetzten ÖPP-Projekte ........................................ 8
Tabelle 3: Übersicht 1. ÖPP-Staffel ........................................................................................9
Tabelle 4: Übersicht vergebene und in der Umsetzung befindliche Projekte 2. ÖPPStaffel ...................................................................................................................................11
Tabelle 5: Übersicht 2. ÖPP-Staffel (in Vorbereitung) ........................................................... 12
Tabelle 6: Übersicht 3. ÖPP-Staffel ......................................................................................12
Tabelle 7: Projektparameter eines durchschnittlichen ÖPP-Projekts .................................... 13
Tabelle 8: Anteile von ÖPP-Vertragsstrecken am BAB-Netz ................................................ 14
Tabelle 9: Berücksichtigte Haushaltspositionen zur Berechnung der Investitionen in die
BFStr bzw. BAB....................................................................................................................16
Tabelle 10: Ausgaben des Bundes für die BAB (in T€) ......................................................... 16
Tabelle 11:Haushaltsbelastungen durch ÖPP (in Mio. €)...................................................... 18
Tabelle 12: Ausgaben des Bundes für die BFStr und BAB in 2016 und 2030 (in Mio. €) ...... 20
Tabelle 13: Gegenüberstellung des "durchschnittlichen ÖPP-Projekts" mit dem Projekt
A9 Lederhose .......................................................................................................................28
Tabelle 14: Eingrenzung der betrachteten Gruppe ............................................................... 31
Tabelle 15: Entscheidende Hemmnisse der Unternehmen zur Beteiligung auf
Konsortialebene bei ÖPP .....................................................................................................35
Tabelle 16: Anpassungsbedarf des existierenden ÖPP-Geschäftsmodells aus Sicht der
befragten Unternehmen........................................................................................................36
Tabelle 17: Impliziertes maximales Projektvolumen der betrachteten Gruppe ...................... 38
Tabelle 18: Gegenüberstellung des "durchschnittlichen ÖPP-Projekts" mit dem Projekt
„betrachtete Gruppe“ ............................................................................................................39
Tabelle 19: Umsatzanteile der „großen Mittelstandsunternehmen" bei bisherigen ÖPPProjekten ..............................................................................................................................40
Tabelle 20: Eigenkapitalanteile der „großen Mittelstandsunternehmen“ bei bisherigen
ÖPP-Projekten .....................................................................................................................42
Tabelle 21: Anforderungen an die finanzielle und kapazitative Leistungsfähigkeit auf
Basis des "durchschnittlichen ÖPP-Projekts" ....................................................................... 43
Tabelle 22: Mögliche ÖPP-Varianten im BFStr-Bereich ........................................................ 53
Tabelle 23: In der Umsetzung befindliche ÖPP-Projekte; 1. und 2. Staffel ........................... 61
Tabelle 24: In der Planung befindliche Projekte .................................................................... 62
Tabelle 25: Ausgaben des Bundes für die BFStr (in T€) ....................................................... 63
Tabelle 26: Prognose der Haushaltsbelastungen für das Jahr 2030 (in Mio. €) .................... 66
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Abkürzungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
A-Modell
Ausbaumodell
AG
Auftraggeber
ARGE
Arbeitsgemeinschaft
BAB
Bundesautobahnen
BFStr
Bundesfernstraßen
BMF
Bundesministerium der Finanzen
BMVI
Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur
BMWi
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
BRH
Bundesrechnungshof
BS
Bilanzsumme
BVMB
Bundesvereinigung Mittelständischer Bauunternehmen
DBFM
Design-Build-Finance-Maintain
EK
Eigenkapital
HU
Hauptauftragnehmer
IfM
Institut für Mittelstandsforschung
KMU
Kleine und mittlere Unternehmen
ÖPP
Öffentlich-Private Partnerschaft
üWE
überschlägige Wirtschaftlichkeitseinschätzung
V-Modell
Verfügbarkeitsmodell
WU
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
Seite VIII
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Aufgabenstellung
Seite 1
1 Aufgabenstellung
1.1 Hintergrund
Die Realisierung von Infrastrukturprojekten im Bereich der Bundesfernstraßen (insb. Bundesautobahnen) als ÖPP führt aufgrund der aktuellen Rahmenbedingungen der Beschaffungsvariante zu einer Veränderung des Wettbewerbs.
Die Möglichkeit der Beteiligung von mittelständischen Unternehmen verlagert sich vom direkten Wettbewerb der öffentlichen Ausschreibung auf die nachgeordneten Ebenen der Nachunternehmerleistungen und somit in die Sphäre der Privatwirtschaft. Während bei den Projekten der 1. ÖPP-Staffel über 500 Mittelstandsunternehmen auf Nachunternehmerebene
beteiligt
waren,
waren
auf
Konsortialebene
lediglich
zwei
sogenannte
Mittelstandsunternehmen zu geringen Anteilen beteiligt. Eine Definition eines mittelständischen Bauunternehmens im Bereich des Fernstraßenbaus von Seiten des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) liegt nicht vor. 1
Aus dem Koalitionsvertrag der 18. Legislaturperiode geht die Intention der mittelstandfreundlicheren Gestaltung von Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP) hervor:
„Die Fortentwicklung von Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP) braucht einen
breiten gesellschaftlichen Konsens. Wir wollen die Möglichkeiten der Zusammenarbeit von öffentlichen und privaten Geldgebern oder Infrastrukturgesellschaften als zusätzliche Beschaffungsvariante nutzen, wenn dadurch Kosten gespart und Projekte
wirtschaftlicher umgesetzt werden können. Dies muss ebenso wie bei Betriebsvergaben in jedem Einzelfall transparent und unabhängig nachgewiesen werden. Wir gestalten ÖPP mittelstandsfreundlicher aus. Die Methodik der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen werden wir evaluieren und standardisieren.“
Das BMVI beteuert, dass der Mittelstand an den Projektumsetzungen auf verschiedenen
Ebenen bereits beteiligt sei. Das Interesse des Mittelstandes stärker direkt auf Konsortialebene beteiligt zu sein, sieht das BMVI durchaus. Allerdings werden entsprechende Anpassungen der ÖPP-Rahmenfaktoren mit Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit verhalten beurteilt: 2
Der Homepage des BMVI ist zu entnehmen:
„[…] Der Mittelstand möchte aber auch bei ÖPP-Projekten auf der obersten Auftragnehmer-Ebene noch stärker vertreten sein. Ob dies gelingen wird, hängt von diversen
Faktoren ab. Das BMVI steht in regelmäßigem Kontakt mit Vertretern aus
Mittelstandsverbänden, um Lösungen zu finden. Der öffentliche Auftraggeber wird
aber auch in Zukunft ÖPP-Verträge so konzipieren müssen, dass sie wirtschaftlich
sind, er darf sie aus vergabe- und wettbewerbsrechtlichen Gründen nicht so ausgestalten, dass sie vorrangig auf einen Bewerberkreis zugeschnitten sind.“ 3
Von Seiten des Bundesrechnungshofs (BRH) werden Kritikpunkte formuliert, die der Beschaffungsvariante ÖPP in ihrer derzeitigen Form gar eine Mittelstandsfeindlichkeit attestie-
1
Vgl. (BMVI, Öffentlich-Private Partnerschaften und Mittelstand, 2015).
Vgl. (BMVI, Öffentlich-Private Partnerschaften und Mittelstand, 2015).
3
(BMVI, Öffentlich-Private Partnerschaften und Mittelstand, 2015).
2
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Aufgabenstellung
Seite 2
ren (da u.a. im Gegensatz zur konventionellen Beschaffung keine Fach- und Teillosvergabe
stattfindet). 4
Auch der Bundestag fordert die Bundesregierung in seinem Schreiben vom 13.03.2013
(Drucksache 17/12696) auf, ÖPP – wie im Koalitionsvertrag fixiert – mittelstandsfreundlicher
weiterzuentwickeln und Möglichkeiten einer Beteiligung über die Nachunternehmerebene
hinaus zu schaffen.
Eine veränderte und damit eingeschränkte Wettbewerbssituation für ÖPP-Projekte kann
nicht im Interesse der öffentlichen Hand liegen. Daher soll im Rahmen der Untersuchung die
aktuelle Situation analysiert und ggf. Ansätze zur Öffnung des direkten Wettbewerbs durch
weitere ergänzende ÖPP-Beschaffungsmodelle für eine größere Anzahl von Unternehmen
und damit auch für den Mittelstand geprüft werden.
1.2 Zielsetzung
Das Ziel der Studie ist die Untersuchung unterschiedlicher Bedingungen, bei denen mittelständische Bauunternehmen als ÖPP-Nehmer bei Bundesautobahnen auftreten können. Die
Analysen erfolgen hierbei aus Sicht der Unternehmen, wobei die grundsätzlichen Ziele des
öffentlichen ÖPP-Gebers berücksichtigt werden.
Die Betrachtungsschwerpunkte liegen hierbei zum einen auf den ÖPP-spezifischen Rahmenbedingungen wie z.B. Laufzeit und Volumen, zum anderen auf der unternehmensstrategischen Risiko- und Chancenbetrachtung. Es ist zu eruieren, ob und inwiefern das derzeitige
ÖPP-Modell an die Bedürfnisse des Mittelstands angepasst werden und dennoch die Anforderungen an die Wirtschaftlichkeit aus Sicht des öffentlichen Auftraggebers erfüllen kann.
1.3 Vorgehensweise
Zunächst gilt es, die Funktionsweisen der ÖPP-Geschäftsmodelle, die bisher im Bundesfernstraßenbereich zur Anwendung gekommen sind, zu erläutern. Als Überblick wird eine Bestandsaufnahme der bisher umgesetzten Projekte vorgenommen und ein Ausblick auf zukünftige ÖPP-Projekte im Bundesfernstraßenbereich gegeben.
Für die Untersuchung wird der für ÖPP relevante Markt (Untersuchungsgebiet) definiert bzw.
abgegrenzt. Dabei wird zunächst die aktuelle Situation dargestellt. Die Struktur des Marktes
(v.a. Marktanteile) wird sowohl auf Basis von Streckenlängen als auch auf Basis der Bundeshaushalte (monetäre Betrachtung) untersucht. Zur Abschätzung der zukünftigen Relevanz von ÖPP wird eine Prognose bezüglich der Entwicklung der Marktanteile von ÖPP vorgenommen.
Nachdem das Untersuchungsgebiet definiert ist, wird die Nachfrageseite – der öffentliche
Auftraggeber – betrachtet. Hier gilt es zu erarbeiten, welche Ziele der öffentliche Auftraggeber mit ÖPP im Bundesfernstraßenbereich verfolgt. Als Ergebnis sind Anforderungen des
öffentlichen Auftraggebers an die Beschaffungsvariante, z.B. der Umfang übertragener Risiken, abzuleiten.
4
Vgl. (BRH, 2014), S. 21f.
Lehrstuhl für Infrastruktur- und Immobilienmanagement der TU Braunschweig
Aufgabenstellung
Seite 3
Im nächsten Schritt wird die Unternehmensseite betrachtet. Unter Berücksichtigung einer
Befragung von Mitgliedsunternehmen des Zentralverbands Deutsches Baugewerbe (ZDB)
wird der Mittelstandsbegriff eingeordnet. Bisherige Erfahrungen der betrachteten mittelständischen Gruppe mit ÖPP werden aufgenommen und evtl. Hemmnisse und Problemfelder
aus Sicht der Unternehmen aufbereitet. Es gilt, die Bereiche zu identifizieren, welche angepasst werden müssten, um der betrachteten Gruppe den Zugang auf Konsortialebene im
ÖPP-Markt zu erleichtern.
In einer Gegenüberstellung der Anforderungen aus Sicht der öffentlichen Hand und der
Probleme und Hemmnisse aus Sicht der betrachteten Gruppe sind Schnittmengen zu identifizieren und Lösungsansätze zu entwickeln. Hierbei ist zu bewerten, ob die Diskrepanzen
zwischen derzeitigen Geschäftsmodellen und der betrachteten Gruppe verringert werden
können.
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 4
2 ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
In Deutschland wurden vor ca. 20 Jahren die ersten ÖPP-Projekte 5 im Bundesfernstraßenbereich auf den Weg gebracht.
Bei Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) schließt der öffentliche Auftraggeber einen
langfristigen Vertrag mit einem privaten Partner mit dem Ziel, gemeinsam ein Projekt umzusetzen. Sowohl die öffentliche als auch private Partei übernehmen definierte Aufgaben und
tragen damit verbundene Risiken. Während der öffentliche Partner z.B. Risiken im Zusammenhang mit der Genehmigung (z.B. Planfeststellungsrisiko) trägt, ist der private Partner
i.d.R. mit den Risiken im Zusammenhang mit der Bauausführung und der sich anschließenden Betriebsphase betraut. Hoheitliche Aufgaben werden bei ÖPP grundsätzlich nicht an
Private übertragen. Neben der langfristigen Ausrichtung der ÖPP-Verträge soll die umfassende Leistungsübertragung dafür sorgen, dass der Private frühzeitig sein Know-How in das
Projekt einbringt und eine über den Lebenszyklus optimierte Leistungserbringung stattfinden
kann. 6
2.1 Geschäftsmodelle für ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Für die Umsetzung von ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbereich existieren unterschiedliche Geschäftsmodelle, die sich im Wesentlichen durch die Zuordnung des Verkehrsmengenrisikos und damit durch den Vergütungsmechanismus unterscheiden. Bisher kamen in
Deutschland drei unterschiedliche Geschäftsmodelle zur Anwendung:
•
•
•
Konzessionsmodell (F-Modell)
Ausbaumodell (A-Modell)
Verfügbarkeitsmodell (V-Modell).
Die ÖPP-Projektverträge werden auf Basis der zugrundeliegenden Mechanismen des jeweiligen Geschäftsmodells entwickelt. 7
„Konzessionsmodell“ (F-Modell)
Seit 1994 ist das F-Modell ein ÖPP-Modell für „Sonderbauten“, d.h. Brücken, Gebirgspässe
und Tunnel, aber auch für „mehrstreifige Bundesstraßen mit getrennten Fahrbahnen für den
Richtungsverkehr.“ 8
Beim F-Modell, welches nach dem Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG)
benannt ist, werden Bau (inkl. Planung), Erhaltung und Betrieb sowie Finanzierung eines
bestimmten Streckenabschnitts bzw. Bauwerks an einen Privaten übertragen. Im Rahmen
der Konzession wird dem Privaten die Refinanzierung durch die Erhebung einer Maut direkt
vom Nutzer ermöglicht. Sowohl die Preiskomponente (Mauthöhe), die durch die jeweils zuständige Landesbehörde genehmigt werden muss, als auch die Mengenkomponente (Verkehrsmenge) liegen in der Risikosphäre des Privaten. Im Ergebnis steht also eine verkehrsmengenabhängige Vergütung durch direkte Mauterhebung beim Nutzer. Darüber hinaus
5
Dabei handelte es sich zunächst um sog. F-Modelle (Konzessionsmodelle).
Vgl. (BMVBS, 2011), S. 6
7
Vgl. (BMVI, Das F-Modell, 2015).
8
Vgl. (BMVI, Das F-Modell, 2015).
6
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 5
besteht die Möglichkeit, dass der Bund Projekte nach dem F-Modell durch die Gewährung
einer Anschubfinanzierung zusätzlich fördert. 9
Mit der Warnowquerung (B105 in Rostock) - fertiggestellt im September 2003 - und dem Herrentunnel (B75/B104 in Lübeck) - fertiggestellt im August 2005 - sind die ersten beiden ÖPPModelle in Form des F-Modells umgesetzt worden. 10
Die Projektgesellschaften beider bisher umgesetzter F-Modelle gerieten in wirtschaftliche
Probleme, da u.a. die Prognosen der Mauteinnahmen nicht erfüllt werden konnten. Dies führte u.a. dazu, dass vorerst keine weiteren Projekte als F-Modelle umgesetzt wurden. Allerdings steht die Umsetzung weiterer Projekte als F-Modelle 11 in weiterentwickelter Form (z.B.
mit höheren Anschubfinanzierungen und evtl. Laufzeitverlängerungen) zur Debatte.
Ausbau-Modell (A-Modell)
Ähnlich wie beim F-Modell plant, baut, betreibt, erhält und finanziert der Private beim sogenannten Ausbau-Modell (A-Modell) den sechsstreifigen Ausbau einer bestehenden, hochbelasteten Bundesautobahn. 12 In den bisherigen Modellen betrug die Vertragslaufzeit stets 30
Jahre. 13
Das A-Modell wurde durch die Einführung der streckenbezogenen Lkw-Maut in Deutschland
im Jahr 2005 möglich. 14 Das Aufkommen aus der Lkw-Maut des jeweiligen Streckenabschnitts wird (in Abhängigkeit der Mautklasse) durch den Bund erhoben und unter Berücksichtigung eines verkehrsmengenbezogenen Vergütungsmechanismus an den Privaten weitergeleitet. Dieser bringt das Leistungsentgelt in die Refinanzierung seiner Investition ein.
Neben der laufenden Vergütung, kann unter dem A-Modell ebenfalls eine Anschubfinanzierung durch den Bund gewährt werden. 15
Mit dem sogenannten Einheitsmautmodell wurde der Vergütungsmechanismus des AModells in seiner ursprünglichen Form weiterentwickelt. In Abgrenzung zum verkehrsmengenbezogenen Vergütungsmechanismus entfällt hier die durch verschiedene Mautklassen
relativ komplexe Ermittlung der Vergütung zu Gunsten eines Einheitsmautsatzes je Lkw und
Streckenkilometer. Dieser Einheitsmautsatz wird im Wettbewerb ermittelt. 16
Verfügbarkeitsmodell (V-Modell)
Das Verfügbarkeitsmodell (V-Modell) stellt eine Weiterentwicklung des A-Modells dar. Im
Wesentlichen liegt der Unterschied im Vergütungsmechanismus. Dieser ist nicht von der
Verkehrsmenge abhängig, sondern von der Verfügbarkeit des Streckenabschnitts und der
Qualität der erbrachten Leistung. 17
Der öffentliche und private Partner definieren im Vertrag den Umfang der jährlichen Verfügbarkeit, wobei diese beispielsweise von durch Erhaltungsmaßnahmen bedingte Fahrstreifen-
9
Vgl. (VIFG, F-Modell, 2015).
Vgl. (BMVI, Das F-Modell, 2015).
11
Die Projekte A20 Elbquerung und A26 HH-Rübke der 3. ÖPP-Staffel sind Als F-Modelle vorgesehen.
12
Vgl. (BMVI, Das A-Modell (Ausbaumodell), 2015).
13
Vgl. (BMVI, Das A-Modell (Ausbaumodell), 2015).
14
Die Rechtsgrundlage bildet das Autobahnmautgesetz (ABMG) von 2005, abgelöst durch das Bundesfernstraßenmautgesetz (BFStrMG) von 2011.
15
Vgl. (VIFG, A-Modell, 2015).
16
Vgl. (VIFG, A-Modell, 2015).
17
Vgl. (VIFG, A-Modell, 2015).
10
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 6
oder Geschwindigkeitsreduzierungen beeinflusst werden kann. Erfüllt der private Partner die
im Vertrag definierte Verfügbarkeit, so erhält er das vereinbarte Verfügbarkeitsentgelt. Überbzw. unterschreitet er die vereinbarte Verfügbarkeit, steigt (Bonus) bzw. sinkt (Malus) das
Entgelt. Die Konsequenz aus dem Vergütungsmechanismus ist eine zum A-Modell abweichende Risikoallokation. Während beim A-Modell das Verkehrsmengenrisiko noch vollständig beim Privaten lag, liegt dieses beim V-Modell beim ÖPP-Geber. Mittelbar bleibt das Verkehrsmengenrisiko allerdings in der Gestalt von zusätzlich erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen, die durch unerwartet hohe Verkehrsmengen bedingt sind, bestehen. 18
Beim V-Modell sind neben Neubauprojekten auch reine Erhaltungsprojekte, die keine (Neu-)
Bauleistungen beinhalten, möglich. 19
Tabelle 1 fasst die oben skizzierten Modelle sowie die Projektkriterien tabellarisch zusammen.
Tabelle 1: Übersicht ÖPP-Geschäftsmodelle
Projektlaufzeiten
Leistungsumfang
Planung
Ausführungsplanung
Bau
Erhaltung
Betrieb
Finanzierung
Vergütungsmechanismus
F-Modell
(seit 1994)
A-Modell
(seit 2005)
V-Modell
(seit 2009)
i.d.R. 30 Jahre
(u.a. 50 Jahre)
bisher 30 Jahre
bisher 20-30 Jahre
X
X
X
X
X
X
Unmittelbare Nutzerfinanzierung
X
X
X
X
X
X
(anteilige) Weiterleitung der Lkw-Maut
X
X
X
X
X
X
Verfügbarkeit (verkehrsmengenunabhängig)
2.2 Projekt- und Finanzierungsstruktur
Projektstruktur
Sämtliche bisher im Bundesfernstraßenbereich umgesetzte ÖPP-Projekte wurden als Projektfinanzierungen ausgestaltet.
Unter Projektfinanzierung wird die Finanzierung einer sich selbst tragenden Wirtschaftseinheit, der Projektgesellschaft, verstanden. Zunächst ist die Gründung einer Projektgesellschaft (zumeist GmbH & Co. KG) erforderlich. Die Mitglieder des Bieter- bzw. späteren ÖPPKonsortiums werden Gesellschafter dieser Projektgesellschaft. Dabei werden sämtliche
Rechte und Pflichten der Konsortialpartner untereinander im Gesellschaftsvertrag geregelt.
Unter anderem werden im Gesellschaftsvertrag das einzubringende Eigenkapital sowie evtl.
Nachschusspflichten geregelt. Die Projektgesellschaft - als juristische Person - schließt
sämtliche Verträge, die zur Umsetzung des ÖPP-Projektes notwendig sind. Dazu gehören: 20
•
18
ÖPP-Projektvertrag mit dem öffentlichen AG, in dem u.a. die zu erbringende Leistung und der Vergütungsmechanismus definiert sind
Vgl. (BMVI, Das V-Modell (Verfügbarkeitsmodell), 2015).
Vgl. (VIFG, A-Modell, 2015).
20
Vgl. (Alfen & Weber, 2009), S. 163ff.
19
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
•
•
•
Seite 7
GU-Vertrag, der den Leistungsinhalt bzgl. der Bauaufgabe aus dem ÖPP-Vertrag
spiegelt. I.d.R. sind die strategischen Investoren aus dem Konsortium auch in der
Bau-ARGE vertreten
Betreibervertrag, der mit einer evtl. zu gründenden Gesellschaft für den Betrieb geschlossen wird. Häufig sind die Gesellschafter der Betreibergesellschaft auch deckungsgleich mit den Mitgliedern des Konsortiums
Finanzierungsverträge (vgl. Abschnitt Finanzierungsstruktur)
Eine schematische Darstellung der Projektorganisation ist in Abbildung 1 dargestellt.
Abbildung 1: Projektorganisation Projektfinanzierung
Ein weiterer bedeutender Aspekt der Projektfinanzierung ist die Risikoteilung unter den Projektbeteiligten. Im Grunde sollen Risiken von demjenigen getragen werden, der dieses am
besten steuern bzw. beherrschen kann. Die tatsächliche Zuordnung von Risiken erfolgt u.a.
durch die einzelnen Verträge (s.o.), die durch die Projektgesellschaft geschlossen werden.
Des Weiteren müssen Risiken, die zwischen der Projektgesellschaft und dem öffentlichen
Auftraggeber verteilt werden, berücksichtigt werden (vgl. Abbildung 5). 21
Finanzierungsstruktur
Grundsätzlich muss das benötigte Kapital für die Bauinvestition durch das Konsortium bereitgestellt werden. Das Finanzierungsvolumen wird dabei grundsätzlich durch eine evtl. gewährte Anschubfinanzierung durch den öffentlichen AG reduziert. Bei sämtlichen bisher umgesetzten Projekten erfolgte die Bereitstellung von Eigenkapital durch die Mitglieder des
Konsortiums (i.d.R. in Abhängigkeit der Anteile an der Gesellschaft). Der Großteil der Investition (bis zu 90 %) wurde allerdings über Fremdkapital finanziert. Bei den bisherigen Projekten handelte es sich dabei – mit Ausnahme der A7 22 – stets um Kreditfinanzierungen. Die
Refinanzierung des Eigen- und Fremdkapitals erfolgt durch die Vergütung in Abhängigkeit
des Geschäftsmodells (vgl. 2.1).
21
22
Vgl. (Alfen & Weber, 2009), S. 165f.
Bei der A7 wurde im Rahmen der Projektanleiheninitiative der Europäischen Investitionsbank (EIB)
erstmals ein Projekt in Deutschland durch die Ausgabe von Projektanleihen finanziert.
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Tabelle 2: Anschubfinanzierungen der umgesetzten ÖPP-Projekte
2. ÖPPStaffel
1. ÖPPStaffel
Standort
A8 Augsburg - München
A4 Umfahrung Hörselberge
A1 Bremen - Hamburg
A5 Malsch - Offenburg
A8 Ulm - Augsburg
A9 Lederhose - Landesgrenze TH/BY
A7 Hamburg - Bordesholm
A94 Forstinning - Marktl
Seite 8
23
Geschätzte
Baukosten
(in Mio. €)
Anschubfinanzierung
(in Mio. €)
Anschubfinanzierung
(in % der Baukosten)
250
200
540
350
n/a
140
735
400
6,4
9,6
keine
keine
89,3
105
285
215
2,6
4,8
n/a
n/a
n/a
75,0
38,8
53,8
Für die bisher umgesetzten Projekte wurden unterschiedlich hohe Anschubfinanzierungen
gewährt. Tabelle 2 stellt die bisher gewährten Anschubfinanzierungen den geschätzten Baukosten gegenüber. Dabei wird deutlich, dass sich die Anschubfinanzierungen von der 1. zur
2. ÖPP-Staffel deutlich von unter 5 % auf etwa 50 % erhöht haben. Folglich wurde auch das
durch die Konsortien zu finanzierende Volumen bei den Projekten der 2. Staffel deutlich reduziert.
Neben der Bereitstellung von Kapital hat die Finanzierungsstruktur v.a. ökonomische Funktionen, die unmittelbar auf die Anreizstrukturen der Projektbeteiligten, insbesondere das Konsortium, wirken. Diese beinhalten 24:
•
•
Sanktionsmechanismen, z.B. durch die unmittelbare Abhängigkeit des Vergütungsmechanismus am Erfolg der Projektgesellschaft
Information und Transparenz durch enges Controlling und Berichtswesen durch
den Kapitalgeber
Aufgrund der Refinanzierungslast des privaten Partners stehen besondere Anreize, das Projekt eng zu steuern und eine möglichst effiziente Bereitstellung der Leistung zu gewährleisten. Diese enge Kontrolle ist vor allem in der mit hohen Risiken behafteten Planungs- und
Bauphase von Bedeutung (Vgl. 3.1). In der Betriebsphase fallen deutlich geringere Risiken
an.
2.3 Übersicht ÖPP-Projekte im Bundesfernstraßenbereich
Nach den beiden F-Modellen in Lübeck und Rostock sind bisher vier Projekte im Rahmen
der 1. (Pilot-) Staffel nach dem A-Modell realisiert worden. Die ÖPP-Projekte der 1. Staffel
stehen bereits unter Verkehr. Wie Tabelle 3 entnommen werden kann, haben die vergebenen Vertragsstrecken der 1. Staffel eine Länge von durchschnittlich 60 km. Beim Leistungsumfang sind entsprechend des A-Modells sämtliche Leistungsbereiche (Planung, Bau, Erhaltung, Betrieb, Finanzierung) an die Konsortialpartner übertragen worden.
23
24
Vgl. Steckbriefe des BMVI/VIFG
Vgl. (Böger, 2010), S. 88ff.
25
unter Verkehr
(Fertigstellung:
09.12.2010)
unter Verkehr
(Fertigstellung:
unter Verkehr
(Fertigstellung:
11.10.2012)
unter Verkehr
(Fertigstellung:
A4 Umfahrung
Hörselberge
A1 Bremen Hamburg
A5 Malsch Offenburg
Status
A8 Augsburg München
Standort
Vgl. Steckbriefe des BMVI/VIFG
01.04.2009
(30 Jahre)
16.08.2008
(30 Jahre)
16.10.2007
(30 Jahre)
01.05.2007
(30 Jahre)
(Laufzeit)
Vertragsbeginn
59,8 km (Vertrag)
59,8 km (Erhaltung & Betrieb)
72,5 km (Vertrag)
65,5 km (Erhaltung & Betrieb)
44,4 km (Vertrag)
44,4 km (Erhaltung & Betrieb)
52 km (Vertrag)
52 km (Erhaltung
& Betrieb)
Erhaltung und
Betrieb
Vertragsstrecke/
42 km
73 km
25 km
37 km
Neu-/
Ausbau
350
Mio. €
540
Mio. €
200
Mio. €
250
Mio. €
Bauvolumen
Modell
Via Solutions
Thüringen GmbH
& Co. KG
Neu-,Aus- und
Rückbau, Erhaltung, Betrieb, antei-
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
A- Modell
Vinci Concessions
Meridiam Infrastructure
Strabag
Bilfinger*
John Laing Infrastructure
Johann Bunte
Hochtief PPP Solutions *
Vinci Concessions
Meridiam Infrastructure
BAM PPP Bau
Egis Investment Partners
Fluor Infrastructure
Berger Bau
Konsortium
*inzwischen aus dem Konsortium ausgeschieden
Via Solutions
Südwest GmbH &
Co. KG
A1 mobil GmbH &
Co. KG
autobahnplus A 8
GmbH
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
(Aus-)Bau (inkl.
Grunderwerb), Betrieb, Erhaltung,
Projekt-finanzierung
Projektgesellschaft
Leistungsumfang
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Tabelle 3: Übersicht 1. ÖPP-Staffel
25
Seite 9
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 10
Im Rahmen der zweiten Staffel von ÖPP-Projekten wurden sämtliche Leistungsbereiche an
die privaten Konsortien übertragen. Mit Ausnahme des Projektes A8 II Ulm-Augsburg, welches als A-Modell mit Einheitsmaut umgesetzt wurde, sind sämtliche Projekte der 2. Staffel
als V-Modelle ausgestaltet. Wie Tabelle 4 entnommen werden kann, haben die bisher vergebenen Projekte ebenfalls eine durchschnittliche Vertragsstreckenlänge von ca. 60 km. Das
Projekt A9 wurde als einziges über eine Vertragslaufzeit von 20 Jahren vergeben.
Zwei der Projekte stehen bereits unter Verkehr (A8 II Ulm-Augsburg und A9 LederhoseLandesgrenze Thüringen/Bayern). Zwei weitere befinden sich derzeit im Bau (A7 HHBordesholm) bzw. sind vergeben worden (A94 Forstinning-Marktl). Des Weiteren befinden
sich zwei Projekte in der Vergabe (A7 Salzgitter-Göttingen und A6 Wiesloch/RauenbergWeinsberg).
26
(Laufzeit)
Vertragsbeginn
unter Verkehr
(Fertigstellung:
05.09.2014)
in Bau
(Vertragstermin Fertigstellung:
28.12.2018)
Vergeben
(Baubeginn:
Februar
2016)
A7 Hamburg - Bordesholm
Vgl. Steckbriefe des BMVI/VIFG
A94 Forstinning Marktl
01.02.2016
(30 Jahre)
01.09.2014
(30 Jahre)
01.10.2011
(20 Jahre)
Unter Verkehr 01.06.2011
(Fertigstel(30 Jahre)
lung:
28.09.2015)
Status
A9 Lederhose Landesgrenze
TH/BY
A8 Ulm - Augsburg
Standort
77 km (Vertrag)
77 km (Erhaltung
& Betrieb)
65 km (Vertrag)
59 km (Erhaltung
& Betrieb)
46,5 km (Vertrag)
46,5 km (Erhaltung & Betrieb)
58 km (Vertrag)
58 km (Erhaltung
& Betrieb)
Erhaltung und
Betrieb
Vertragsstrecke/
33 km
65 km
19 km
41 km
Neu-/
Ausbau
A-Modell
(Einheitsmaut)
Modell
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
735 Mio. €
400 Mio. €
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
Leistungsumfang
140 Mio. €
Bauvolumen
Isentalautobahn
GmbH & Co. KG
Via Solutions
Nord GmbH &
Co. KG
Via Gateway
Thüringen GmbH
& Co. KG
Pansuevia GmbH
& Co. KG
Projektgesellschaft
BAM PPP
Effiage Concessions
Berger Bau
Hochtief PPP Solutions
DIF
KEMNA Bau
VINCI Concessions
BAM PPP
Hochtief PPP Solutions
Strabag
Konsortium
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
V-Modell
Seite 11
Tabelle 4: Übersicht vergebene und in der Umsetzung befindliche Projekte 2. ÖPP-Staffel
26
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 12
Die übrigen Projekte der 2. Staffel befinden sich derzeit noch in der Vorbereitung. Einzig bei
den Projekten A7 Salzgitter-Göttingen und A6 Wiesloch/Rauenberg-Weinsberg läuft bereits
das Vergabeverfahren, sodass zumindest eine Aussage über die Länge der Vertragsstrecken getroffen werden kann. Für die weiteren Projekte der 2. ÖPP-Staffel sind die Vertragsstrecken noch nicht abschließend definiert worden (Vgl. Tabelle 5).
Tabelle 5: Übersicht 2. ÖPP-Staffel (in Vorbereitung)
Standort
A7 Salzgitter - Göttingen
A6 Wiesloch/ Rauenberg - Weinsberg
A1/A30 Lotte/ Osnabrück - Münster
A61 Worms - Speyer
A44 Kassel/ Süd - Diemelstadt
27
Status
Vertragsstr
ecke
Neu-/ Ausbau
Modell
Vergabeverfahren
läuft
Vergabeverfahren
läuft
Vertragsstrecke noch
nicht definiert
Vertragsstrecke noch
nicht definiert
Vertragsstrecke noch
nicht definiert
72 km
29 km
V-Modell
47 km
26 km
V-Modell
vorauss.
90 km
vorauss.
30 km
vorauss.
45 km
Leistungsumfang
V-Modell
Insgesamt befinden sich derzeit also acht ÖPP-Projekte (inkl. A94) in der Umsetzung.
Am 26. Mai 2015 wurden im Rahmen des „Zukunftsforum Infrastruktur“ in Berlin die ÖPPProjekte der „Neuen Generation“ bzw. 3. ÖPP-Staffel vorgestellt. Bei einem der Projekte
(10/A24 Neuruppin-Pankow) wurde das Vergabeverfahren bereits gestartet. Alle anderen
Projekte der „Neuen Generation“ befinden sich noch in Vorbereitung. Wie Tabelle 6 zu entnehmen ist, sind die Vertragsstrecken noch nicht abschließend definiert. Die Angaben der
Vertragsstrecken beruhen aus diesem Grund auf Angaben aus dem Entwurf des Haushaltsplans 2016.
Tabelle 6: Übersicht 3. ÖPP-Staffel
Standort
A6 Weinsberg - Feuchtwangen/Crailsheim
A3 Biebelried - Fürth/Erlangen
A8 Rosenheim - Bundesgrenze D/A
A10/A24 Neuruppin - Pankow
E 233 Meppen - Cloppenburg
A26 Hamburg – Rübke
(Hafenquerspange)
A 57 Köln/ Nord - Moers
A 20 Elbquerung
A 4 Gotha - Landesgrenze TH/S
B 247 Bad Langensalza - A 38
A 49 Kassel/ West - Anschluss A 49
Status
Konzessions- bzw.
Vertragsstrecke
in Vorbereitung
in Vorbereitung
(Vergabeverfahren
1. HJ 2016)
in Vorbereitung
Vergabeverfahren
läuft
in Vorbereitung
in Vorbereitung
vorauss. 70 km
vorauss. 79 km
Anmerkungen
vorauss. 35 km
74 km (Vertrag)
vorauss. 90 km
vorauss. 25 km (Konzession)
vorauss. F-Modell
in Vorbereitung
in Vorbereitung
in Vorbereitung
(Vergabeverfahren
Mitte 2016)
in Vorbereitung
in Vorbereitung
vorauss. 8 km (Konzession)
vorauss. 122 km
vorauss. F-Modell
vorauss.
reines Erhaltungsprojekt
vorauss. 70 km
vorauss. 40 km
Bei Betrachtung der bisherigen Konsortialpartner (Vgl. Tabelle 3 und Tabelle 4), der sich in
Umsetzung befindlichen acht ÖPP-Projekte, wird deutlich, dass vornehmlich Großunterneh-
27
Vgl. Haushaltsplanung 2016 (Stand 07/2015).
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 13
men in den Konsortien vertreten sind. Zu den Unternehmen, die in mehreren Konsortien vertreten sind (bzw. waren), gehören:
•
•
•
Hochtief
BAM
Vinci.
Darüber hinaus treten weitere Großunternehmen (z.B. Strabag) sowie Finanzinvestoren (z.B.
Meridiam und John Laing) als Konsortialpartner auf. Große Mittelständler, z.B. Johann Bunte
und KEMNA, sind mit relativ geringen Anteilen (Bunte mit 15 % bei der A1 und KEMNA mit
11 % bei der A7) 28 in den Konsortien vertreten. Allerdings sind sowohl Bunte als auch
KEMNA mit Jahresumsätzen von ca. 475 Mio. € (2013) bzw. ca. 420 Mio. € (2014) 29 weit von
gängigen Mittelstandsdefinitionen, z.B. der EU-Kommission 30, entfernt. Für kleinere als die
o.g. Unternehmen (etwa Unternehmen, die im Rahmen der gängigen Mittelstandsdefinitionen
liegen) scheint das ÖPP-Grundmodell hingegen nicht bzw. nur schwer umsetzbar. Dies kann
u.a. durch die bisher fehlende Beteiligung verdeutlicht werden. Auf die Gründe wird in Kapitel
4 näher eingegangen.
Aus den Daten der bisher umgesetzten ÖPP-Projekte lässt sich anhand der Projektkriterien
das durchschnittliche ÖPP-Projekt definieren. Die Parameter können der nachfolgenden Tabelle 7 entnommen werden.
Tabelle 7: Projektparameter eines durchschnittlichen ÖPP-Projekts
Projekt/
Modell
Geschätzte
Baukosten
V-Modell
ca. 350 Mio. €
Vertragslaufzeit
30 Jahre
Vertragsstrecke/
Erhaltung und
Betrieb
Neu-/
Ausbau
Leistungsumfang
Ca. 60 km (Vertrag)
ca. 60 km
(Erhaltung & Betrieb)
Ca. 40 km
(Aus-)Bau, Betrieb, Erhaltung,
(anteilige) Projektfinanzierung
Konsortium
Finanzinvestor
Strat. Investoren
(Großunternehmen),
ggf. sog. Mittelstand
2.4 Die Struktur des ÖPP-Marktes im Bundesfernstraßenbau – Aktuelle Situation
Für die Untersuchung ist es notwendig, den relevanten Markt (Untersuchungsgebiet) zu definieren und die derzeitige Relevanz von ÖPP in diesem Markt herauszustellen. Dazu wird
zunächst die aktuelle Situation betrachtet. Einerseits wird die Betrachtung auf Basis von bisher vergebenen Streckenlängen erfolgen. Anderseits wird eine monetäre Betrachtung auf
Basis zweckgebundener Ausgaben des Bundeshaushalts vorgenommen. In einem späteren
Schritt wird die zukünftige Entwicklung im Rahmen des Ausblicks (vgl. Abschnitt 2.5) prognostiziert und die damit einhergehende mögliche Ausweitung des relevanten Marktes diskutiert.
28
Vgl. (BMVI, Öffentlich-Private Partnerschaften und Mittelstand, 2015).
Umsätze sind den Konzernabschlüssen aus dem Bundesanzeiger entnommen.
30
Gem. der EU-Kommission gilt eine branchenunabhängige Definition u.a. auf Basis des Jahresumsatzes von bis 50 Mio. €.
29
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 14
Betrachtung nach Streckenlänge
Die bereits realisierten bzw. sich in Umsetzung befindlichen acht ÖPP-Projekte umfassen
bisher ausschließlich Projekte im Bereich der Bundesautobahnen. Für Projekte, die sich aktuell in Vorbereitung befinden (insb. 2. ÖPP-Staffel), gilt diese Annahme lediglich mit Einschränkungen der Projekte B247 und E233. Folglich ist der für die Untersuchung relevante
Markt entsprechend abzugrenzen. Im Einzelnen bedeutet dies, dass für die aktuelle Situation
nicht der gesamte Markt für Bundesfernstraßen zu betrachten ist, sondern lediglich der
„Teilmarkt Bundesautobahnen“.
Die Vertragsstrecken für ÖPP werden regelmäßig über einen Zeitraum von 30 Jahren an ein
privates Konsortium mit den Leistungsbereichen (zumeist (Aus-)Bau, Erhaltung und Betrieb,
(anteilige) Finanzierung) vergeben. Im Vergleich zur konventionellen Beschaffung werden
zumindest die Leistungsbereiche Bau und Erhaltung (unter der Annahme, dass für den Betrieb kein echter Markt existiert, da sonst durch die Straßenmeistereien der Länder erbracht)
dem Markt für öffentliche Ausschreibungen „entzogen“. Während der Vertragslaufzeit stehen
diese Leistungen lediglich im privatwirtschaftlichen Markt zur Verfügung, wenn das Konsortium eine Vergabe durchführt.
Während durch die Vergabe der ÖPP-Pilotprojekte in den Jahren 2007 bis 2009 noch 229
km von insgesamt 12.949 BAB-km (also 1,8 % des BAB-Netzes) durch private Konsortien
betrieben wurden, wird durch die vollständige Umsetzung der 2. Staffel (erstes Projekt A8 II
in 2011) ein weiterer Anteil von 4 % hinzukommen. Nach Umsetzung der 3. ÖPP-Staffel wären insgesamt 10,8 % des Streckennetzes für die Vertragsdauern nicht mehr für den „Teilmarkt Bundesautobahnen“ relevant. Tabelle 8 und Abbildung 2 fassen diese Entwicklung
zusammen.
Tabelle 8: Anteile von ÖPP-Vertragsstrecken am BAB-Netz
Vertragsstrecke
Anteil am BAB-Netz
229 km
515 km
1,8 %
4,0 %
658 km
5,1 %
1.401 km
10,8 %
ca. 470 km
12.949 km
ca. 3,6 %
1. Staffel (Pilotprojekte)
2. Staffel
(teilw. in Vorbereitung)
3. Staffel
(in Vorbereitung)
Summe
Aktueller Stand (12/2015)
BAB-Netz (Stand 2015)
31
Inzwischen sind insgesamt ca. 470 km aus der 1. und 2. ÖPP-Staffel vergeben (zuletzt A94:
Forstinning-Marktl) worden. Das entspricht einem Anteil von ca. 3,6 % des gesamten BABNetzes.
31
Vgl. Haushaltsplanung 2016 (Stand 07/2015).
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
1600 km
Seite 15
10,8%
10%
1400 km
1200 km
8%
1000 km
800 km
5,7%
600 km
4,0%
6%
5,1%
4%
470 km
3,6%
400 km
2%
1,8%
200 km
0 km
0%
1. Staffel
2. Staffel
3. Staffel
ÖPP-Vertragsstecken
ÖPP-Vertragsstrecken (kumuliert)
in % am BAB Netz
in % am BAB Netz (Kumuliert)
Abbildung 2: Anteile von ÖPP-Vertragsstrecken am BAB-Netz
Monetäre Betrachtung
Neben der Betrachtung des Marktes auf Basis von Vertragsstrecken, lässt sich eine monetäre Betrachtung durchführen. Da der Bund alleiniger Nachfrager von Leistungen im Markt für
Bundesfernstraßen ist, lassen sich durch die Analyse der Bundeshaushalte die potentiellen
Marktvolumina der für die Untersuchung relevanten Märkte ableiten.
Als relevant wurden Haushaltspositionen aus dem Einzelplan 12 Kapitel 09 und 10 des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erachtet. Innerhalb dieser Kapitel wurden mit wenigen Ausnahmen die investiven Ausgaben (bzw. Baumaßnahmen mit den
Titeln beginnend mit 7 und 8) aus den Titelgruppen „Nutzerfinanzierter Bau und Erhalt der
Bundesfernstraßen“ (Kap. 1209) sowie „Bau und Betrieb der Bundesfernstraßen“ (Kap.
1210) bestimmt. Tabelle 9 stellt diese als relevant erachteten investiven Ausgaben in aggregierter Form zusammen. Eine detaillierte Auflistung der verwendeten Haushaltspositionen
kann dem Anhang entnommen werden.
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 16
Tabelle 9: Berücksichtigte Haushaltspositionen zur Berechnung der Investitionen in die BFStr bzw. BAB
Haushaltspositionen Einzelplan 12:
Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI)
Bedarfsplanmaßnahmen
Erhaltung
Um-, Ausbau und Lärmschutz
Bau und Erhalt von Verkehrseinrichtungen
Bau von Radwegen (nur Bundesstraßen)
Hochbauten
Erwerbsanteile im Rahmen von ÖPP-Projekten
Erwerb privat vorfinanzierter BFStr-Abschnitte
Grunderwerb
Erwerb von Kraftfahrzeugen, Geräten, Maschinen
Sonstige 32
Bei der Berechnung der relativen ÖPP-Anteile ist auch der Betriebsdienst 33 zu berücksichtigen. Obwohl der Betriebsdienst in der konventionellen Beschaffung i.d.R. keine Marktrelevanz besitzt, muss diese Position dennoch in der Untersuchung berücksichtigt werden. Dies
liegt darin begründet, dass die in den Haushaltsplänen ausgewiesenen ÖPP-Anteile ebenfalls eine Vergütungskomponente für den Betrieb beinhalten (Vgl. Drucksache 18/5500 des
Dt. Bundestags).
Gemäß den Erläuterungen des Haushaltsplans enthalten die ÖPP-Anteile:
•
•
•
Betreiberentgelte für die Vertragsstrecken
Erforderliche Anschubfinanzierungen
Sonstige Ausgaben im Zusammenhang mit ÖPP-Projekten (z.B. Vertragsstrafen).
In Tabelle 10 sind die Ausgaben für ÖPP, Investitionen und Betrieb für die Jahre 2012 bis
2014 als Ist-Zahlen aus den Bundeshaushalten dargestellt. Die „Soll-Zahlen“ für 2015 (Soll)
und 2016 (veranschlagt) entstammen dem Entwurf des Haushaltsplans 2016. 34 Die Zusammenstellung für die Ausgaben des Bundes für die BFStr kann dem Anhang entnommen werden.
Tabelle 10: Ausgaben des Bundes für die BAB (in T€)
2012
2013
2014
2015 (Soll)
2016 (Soll)
32
Betrieb
Investition
Summe
ÖPP-Anteil
ÖPP-Anteil
in %
526.493
580.205
528.150
520.000
549.000
2.993.770
2.658.172
3.409.330
3.258.164
3.754.301
3.460.263
3.238.377
3.937.480
3.778.164
4.303.301
176.000
182.000
164.000
135.000
380.000
5,1
5,6
4,2
3,6
8,8
Zuweisungen an kommunale Baulastträger, Privatstraßen des Bundes, Maßnahmen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz
33
Haushaltstitel 521 11/21
34
Vgl. Drucksache 18/5500 des Dt. Bundestags
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Seite 17
Erläuterung der Entwicklung
Die relativ hohen ÖPP-Anteile in den Jahren 2012 (5,1 %) und 2013 (5,6 %) sind in erster
Linie auf die ausgezahlten Anschubfinanzierungen der ersten beiden Projekte aus der 2.
ÖPP-Staffel (A8 II und A9) zurückzuführen.
Der enorme Zuwachs der veranschlagten ÖPP-Anteile in 2016 (8,8 %) rührt aus der anteiligen Auszahlung von Anschubfinanzierungen für die Projekte:
•
•
•
A7: Hamburg – Bordesholm
A94: Forstinning - Marktl
A7: Salzgitter-Göttingen
aus der 2. ÖPP-Staffel.
Abbildung 3 stellt die oben beschriebene Entwicklung der ÖPP-Anteile am Haushalt grafisch
dar und stellt diese dem relevanten Haushalt für BAB, aber auch BFStr, gegenüber. Danach
beläuft sich der zweckgebundene Anteil des Bundeshaushalts von BAB auf 8,8 %. Der Anteil
des Bundeshaushalts in Bezug auf die BFStr beläuft sich hingegen auf 5,7 %.
Abbildung 3: Belastung des Bundeshaushalts durch ÖPP bei BFStr und BAB (in T€)
Mit Hinblick auf die Projekt-Pipeline (Vgl. 2.3 Übersicht ÖPP-Projekte im Bundesfernstraßenbereich) – verbleibende Projekte der 2. ÖPP-Staffel sowie die gesamte 3. Staffel – lässt
sich für die nächsten 5 Jahre mit steigenden ÖPP-Anteilen im Bundeshaushalt rechnen.
2.5 Zukünftige Entwicklungen der Zweckbindung im Bundeshaushalt durch ÖPP Projekte im Bundesfernstraßenbereich
2.5.1 Prognose der monetären Zweckbindung des Bundeshaushalts durch
ÖPP Projekte im Jahr 2030
Im Rahmen der Prognose werden neben den sich bereits in Umsetzung befindlichen Projekten der 1. und 2. ÖPP-Staffel, die Projekte der 3. ÖPP Staffel berücksichtigt. Von insgesamt
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
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fünf Projekten der 3. Staffel liegen bereits Schätzungen der Gesamtausgaben vor, die in den
Entwurf des Haushaltsplans 2016 aufgenommen worden sind. Zwei Projekte der 3. Staffel
sind als F-Modelle vorgesehen (A20 und A26). Da bei F-Modellen keine laufenden Betreibervergütungen 35 anfallen, werden diese beiden Projekte in der Prognose nicht weiter berücksichtigt.
Grundsätzlich setzt die Prognose ab dem Jahr 2017 ein. Sämtliche Ist-Ausgaben bis 2014
sowie die prognostizierten Soll- (2015) bzw. veranschlagten (2016) Zahlungen für die ÖPPProjekte wurden aus den Haushaltsplänen der Jahre 2009 bis 2015 und dem aktuellen
Haushaltsentwurf für 2016 übernommen.
Bis zum ersten Prognosejahr 2017 (einschließlich dem Haushaltsjahr 2016) ergeben sich die
bisherigen projektspezifischen Ausgaben für die Projekte der 1. und 2. Staffel wie in Tabelle
11 dargelegt.
Tabelle 11:Haushaltsbelastungen durch ÖPP (in Mio. €)
2. ÖPP
Staffel
1. ÖPP
Staffel
Projekt
35
2007
A8 Augsburg – München
A4 Umfahrung Hörselberge
A1 Bremen – Hamburg
A5 Maisch – Offenburg
A8 Ulm - Augsburg
A9 Lederhose Landesgrenze TH/BY
A7 Hamburg - Bordesholm
A94 Forstinning - Marktl
A7 Salzgitter - Göttingen
10
1
Summe
11
2008
-1
14
3
16
2009
46
28
19
15
108
2010
22
18
26
6
72
2011
20
17
19
12
33
1
102
2012
27
16
33
13
46
41
176
36
2013
24
16
27
10
47
58
182
2014
2015
2016
(Soll)
(ver.)
24
18
29
20
48
22
25
16
27
16
26
12
26
17
29
17
28
12
3
13
137
56
58
164
135
380
Bei F-Modellen fallen Anschubfinanzierungen an, die im Haushalt als ÖPP-Anteile erfasst werden.
Diese fallen allerdings während der Bauzeit an und sind somit voraussichtlich für den Betrachtungszeitpunkt 2030 nicht relevant.
36
Vgl. Bundeshaushalte 2009-2016
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Beschreibung der Methodik
Zur Verdeutlichung der weiteren Entwicklung von ÖPP wird das Jahr 2030 betrachtet. Der
Betrachtungszeitpunkt erscheint sinnvoll, da im Jahre 2030 sämtliche derzeit laufenden Projekte sich noch im Betrieb befinden und die derzeit vorbereiteten Projekte voraussichtlich
bereits in Betrieb sein werden. Diese Betrachtungsweise erlaubt es, trotz der hohen Unsicherheit, eine Prognose für die Entwicklung der absoluten ÖPP-Anteile unter Berücksichtigung aller bisherigen und zukünftigen ÖPP-Projekte abzugeben. Wie die einzelnen Projekte
in der Prognose berücksichtigt werden, wird im Folgenden näher erläutert.
Die Projekte der 1. Staffel stehen inzwischen allesamt unter Verkehr. Vereinbarte Anschubfinanzierungen sind bei diesen ersten Projekten bereits ausgezahlt und müssen deshalb auch
nicht in der Prognose berücksichtigt werden. Aus dem aktuellen Haushaltsentwurf für 2016
lassen sich die eingestellten Gesamtausgaben für die Folgejahre ab 2017 ablesen. Zur
Prognose werden diese Ausgaben unter Berücksichtigung einer durchschnittlichen Steigerung der jährlichen Haushaltsbelastung von 2 % über die Restlaufzeit des jeweiligen Projektes verteilt. Die gleiche Systematik gilt für die ersten beiden Projekte der 2. Staffel (A8 II und
A9), die ebenfalls bereits unter Verkehr stehen.
Für die Projekte A7 HH-Bordesholm und A94 Forstinning-Marktl, die bereits vergeben worden sind, stehen die Anschubfinanzierungen und die voraussichtlichen Bauzeiten bereits
fest. Darüber hinaus sind bereits Teile der Anschubfinanzierungen im Haushaltsentwurf 2016
hinterlegt (vgl. Tabelle 11). Die verbleibenden Anschubfinanzierungen werden gleichmäßig
über die voraussichtlichen Bauzeiten verteilt. In der Realität werden die Tranchen der Anschubfinanzierungen in Abhängigkeit von erreichten Meilensteinen ausgezahlt. Da die zeitliche Verteilung über die Bauzeit projektspezifisch sehr unterschiedlich ausfallen kann, erscheint die gleichmäßige Verteilung als die bestmöglich zu treffende Annahme. Die verbleibenden Gesamtausgaben werden ab Ende der Bauzeit unter Berücksichtigung einer durchschnittlichen Steigerung der jährlichen Haushaltsbelastung von 2 % über die Restlaufzeit
verteilt.
Für die verbleibenden Projekte der 2. Staffel bestehen noch keine Informationen bezüglich
der Höhe der Anschubfinanzierungen. Aus diesem Grund werden diese auf Basis der bereits
gewährten Anschubfinanzierungen der V-Modelle aus der 2. Staffel (ausgenommen dem
Projekt A8 II, welches ein A-Modell mit Einheitsmaut ist) angenommen. Im Verhältnis zu den
im Haushaltsentwurf 2016 eingestellten Gesamtausgaben wurden bei den bisherigen VModellen (A9, A7 HH-Bordesholm und A94) Anschubfinanzierungen von durchschnittlich 22
% auf die Gesamtausgaben gewährt. Da Anschubfinanzierungen grundsätzlich in Relation
zu den Baukosten gewährt werden, diese Daten aber für die kommenden Projekte nicht zur
Verfügung stehen, wird für die folgenden Projekte eine Anschubfinanzierung von 20 % der
veranschlagten Gesamtausgaben zugrunde gelegt. Die verbleibenden Gesamtausgaben
werden für die verbleibende Vertragslaufzeit wie bei den übrigen Projekten unter Berücksichtigung einer durchschnittlichen Steigerung der jährlichen Haushaltsbelastung von 2 % über
die Restlaufzeit verteilt. Die Restlaufzeit wird – soweit sie nicht weiter bekannt ist – einheitlich mit 26 Jahren angesetzt. Die 26 Jahre ergeben sich aus der Vertragslaufzeit von 30 Jahren abzüglich einer angenommenen Bauzeit von 4 Jahren. Rechenbeispiele können dem
Anhang entnommen werden.
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2.5.2 Ergebnisse der Prognose
Durch die Umsetzung der verbleibenden Staffeln von ÖPP-Projekten ergibt sich unter Anwendung der oben beschriebenen Methodik für den Betrachtungszeitpunkt 2030 eine Haushaltsbelastung für ÖPP von ca. 750 Mio. € (vgl. Anhang: Tabelle 26).
In Bezug auf die für 2016 veranschlagten Gesamtausgaben für die BFStr ergäbe sich ein
ÖPP-Anteil von ca. 10 %. In Bezug auf die Gesamtausgaben für die BAB ergäbe sich ein
Anteil von 15-20 % (vgl. Tabelle 12). 37
Tabelle 12: Ausgaben des Bundes für die BFStr und BAB in 2016 und 2030 (in Mio. €)
2016E
ÖPP-Anteil
(2030)
ÖPP
(in %)
2030
ÖPP-Anteil
(2030)
ÖPP
(in %)
BAB
4.303,3
ca. 750
ca. 17 %
5.700
ca. 750
ca. 13 %
BFStr
6.663,6
ca. 750
ca. 11 %
8.800
ca. 750
ca. 8 %
Neben den ÖPP-Anteilen sind allerdings auch die voraussichtlich steigenden Gesamtausgaben des Bundes zu berücksichtigen. Unterstellt man für 2030 Gesamtausgaben des Bundes
für die BFStr in Höhe von ca. 8,8 Mrd. € 38. ergäben sich Gesamtausgaben des Bundes für
die BAB in Höhe von ca. 5,7 Mrd. € 39 (vgl. Tabelle 12; Anhang: Abbildung 13). In Bezug auf
die prognostizierte Haushaltsentwicklung ergäben sich relative ÖPP-Anteile von unter 10 %
für BFStr bzw. 10-15 % für BAB. 40 Diese Entwicklung ist in Abbildung 4 grafisch dargestellt.
Abbildung 4: Prognose der ÖPP-Anteile Im Jahre 2030 (in T€)
37
Die berechneten Werte betragen ca. 11 % für BAB bzw. ca. 17 % für BFStr.
Es wird eine jährliche Steigerungsrate von 2 % berücksichtigt.
39
5,7 Mrd. € ergeben sich unter der Annahme, dass die Verteilung der Gesamtausgaben zwischen
BAB und Bundestraßen konstant bei ca. 65 % bleibt.
40
Die berechneten Werte betragen ca. 8 % für BAB bzw. ca. 13 % für BFStr.
38
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Unter der Annahme, dass der Haushalt für die BFStr nicht wachsen wird und bei ausschließlicher Betrachtung der Ausgaben für die BAB, ergibt sich im Jahr 2030 eine prognostizierte
Haushaltsbelastung bzw. -Zweckbindung von ca. 17 %.
Auch wenn unter Berücksichtigung der derzeitig geplanten ÖPP-Projekte die konventionelle
Beschaffung immer noch die überwiegende Beschaffungsform bleiben wird, werden dem für
mittelständische Unternehmen relevanten Markt im Bereich der Bundesautobahnen in diesem Maße öffentliche Ausschreibungen „entzogen“ (siehe Kapitel 4 und 5).
2.6 Zwischenfazit
Angefangen bei den ersten F-Modellen, wurden sämtliche ÖPP-Projekte im BFStr-Bereich in
Form einer Projektfinanzierung umgesetzt. ÖPP-Projekte erlauben es der öffentlichen Hand,.
Risiken auf den Konzessionär zu übertragen. Darüber hinaus werden durch die Finanzierungsstruktur ökonomische Funktionen erzeugt, die u.a. für eine enge Steuerung und eine
intensive Kontrolle der Projekte durch den Fremdkapitalgeber sorgen.
Inzwischen sind acht ÖPP-Projekte (A- und V-Modelle) umgesetzt worden. Mit der Zeit hat
sich das V-Modell als das ÖPP-Grundmodell etabliert. Dies kann durch die Dominanz des VModells in den neueren Ausschreibungen verdeutlicht werden. Das „durchschnittliche ÖPP
Projekt“ hat die folgenden Projektparameter:
•
•
•
•
•
Vertragslaufzeit: 30 Jahre
Durchschnittliche Baukosten: ca. 350 Mio. €
Vertragsstrecke: ca. 60 km
Ausbaustrecke: ca. 40 km
Leistungsumfang: Bau, Erhaltung, Betrieb, Projektfinanzierung
Während sich das ÖPP-Grundmodell als vorteilhaft für die öffentliche Hand herausstellt,
zeichnet sich auf der Angebotsseite bei den Unternehmen ein differenzierteres Bild. In den
ÖPP-Konsortien befinden sich neben strategischen Investoren (z.B. Hochtief, Vinci und
BAM) i.d.R. auch Finanzinvestoren. Vereinzelnd sind sogenannte „Mittelständler“ Teil der
Konsortien.
Diese
„Mittelständler“
liegen
allerdings
fernab
von
gängigen
Mittelstandsdefinitionen. Für vergleichsweise kleinere Unternehmen (etwa Unternehmen, die
im Rahmen der gängigen Mittelstandsdefinitionen liegen 41) scheint das ÖPP-Grundmodell
hingegen nicht bzw. nur schwer umsetzbar.
Aktuell gibt es ÖPP-Projekte ausschließlich auf BAB. In Bezug zum BAB-Netz haben die
acht Projekte einen Streckenanteil von 3,6 % (ca. 470 von 12.949 km). In der monetären
Bewertung auf Basis der Haushaltszahlen ergibt sich für 2016 (veranschlagt) ein Anteil an
den Ausgaben für BAB von ca. 8,8 %.
Langfristig ist eine Ausweitung von ÖPP-Projekten zu erwarten. Nach der Umsetzung der
derzeitig geplanten drei ÖPP-Staffeln wird der für ÖPP zweckgebundene Anteil für Bundesautobahnen im Bundeshaushalt im Jahre 2030 voraussichtlich bis zu 20 %betragen. Bei
steigendem Gesamtbudget würde der Anteil bei bis zu 15 % liegen. Diese Zahlen verdeutlichen, dass ÖPP unter Zugrundlegung der derzeitigen Projekt-Pipeline zwar nicht die bevorzugte Beschaffungsform sein wird. Die konventionelle Beschaffungsform wird weiterhin die
41
Vgl. Kapitel 4.
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ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
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tragende Rolle in der Ausschreibung und Vergabe von Bauleistungen im Bundesfernstraßenbereich spielen. Allerdings werden dem für mittelständische Unternehmen relevanten
Markt in diesem Maße öffentliche Ausschreibungen „entzogen“. Dies könnte eine Veränderung des Wettbewerbs zur Folge haben.
Die mit den Projekten der 2. und 3. Staffel gefüllte Projekt-Pipeline lässt die Annahme zu,
dass sich die Beschaffungsvariante ÖPP analog zum Hochbau auch im Bereich der Straße
weiterentwickeln und künftig als Marktsegment etablieren wird. Neben der weiteren Ausweitung im Bereich der Bundesautobahnen ist zukünftig eine Ausweitung auf Bundesstraßen
(z.B. über die Projekte B247 und E233 hinaus) denkbar. Dies hätte mittelfristig eine Ausweitung des ursprünglichen Untersuchungsgebiets auf die gesamten Bundesfernstraßen zur
Folge.
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3 Der öffentliche Auftraggeber im Bundesfernstraßenbereich
3.1 Ziele des öffentlichen AGs mit ÖPP
Die Ziele von ÖPP aus Sicht des öffentlichen Auftraggebers (BMVI), die mit der Umsetzung
von ÖPP verfolgt werden sollen, sind durch das BMVI formuliert worden. Aus der öffentlichen
Diskussion aufgeworfene weitere Ziele, die vom öffentlichen Auftraggeber auch mit ÖPP
verfolgt werden könnten, werden ebenfalls vorgestellt. Übergeordnete Ziele des BMVI, welche unabhängig vom Verkehrsträger gelten, sind u.a. die Verkehrssicherheit und die Verfügbarkeit.
Die wesentlichen Gründe für die Umsetzung von ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbereich sind laut des BMVI:
•
•
•
„Höhere Effizienz bei qualitativ hochwertiger Leistungserbringung während des gesamten Lebenszyklus
Schnellere Realisierung von größeren Infrastrukturmaßnahmen und kürzere Verkehrsbeeinträchtigungen
Förderung von Innovationen in den Bereichen Durchführung und Management von
Bau, Betrieb und Erhaltung“ 42
Hohe Effizienz und die damit verbundene im Vergleich zur konventionellen Beschaffung bessere Wirtschaftlichkeit ist Grundbedingung für die Umsetzung von ÖPP. Darüber hinaus
wurden im Rahmen der Vorstellung der ÖPP-Projekte der „Neuen Generation“ auf dem „Zukunftsforum Infrastruktur“ des BMVI folgende ergänzende bzw. spezifische Ziele definiert:
•
•
Durch Stau verursachte volkswirtschaftliche Nachteile (Ausgestaltung als Verfügbarkeitsmodelle) sollen bei gleichzeitiger Sicherstellung der Verkehrssicherheit minimiert werden
Schaffung eines Rahmens für die Anlagemöglichkeiten privaten Kapitals. 43 Im derzeitigen Modell beinhaltet dies die Einbindung institutioneller Investoren (z.B. Pensionskassen, Lebensversicherer) durch die Auftragnehmer (Nutzung neuer Finanzierungsinstrumente, z.B. Projektanleihen) 44.
Diese Ziele sollen - wie in der Einleitung bereits aus dem Koalitionsvertrag zitiert - unter Berücksichtigung der bestmöglichen Integration des Mittelstands realisiert werden.
Ein durch die Bedingung der Wirtschaftlichkeit impliziertes Ziel, welches mit der Beschaffungsvariante ÖPP umgesetzt wird, ist die Übertragung von Risiken auf den privaten Sektor.
Die Übertragung von Risiken auf den privaten Partner fördert aus Sicht der öffentlichen Hand
42
43
44
(BMVI, Ziele, Charakteristika und Grundsätze von Öffentlich-Privaten Partnerschaften im
Bundesfernstraßenbereich, 2015).
Die Mobilisierung privaten Kapitals zur Finanzierung öffentlicher Infrastruktur wurde ebenfalls von
der Kommission „Stärkung von Investitionen in Deutschland“ empfohlen. Allerdings konzentrieren
sich die Vorschläge der Kommission eher auf die Einrichtung von Fonds.
Vgl. (BMVI, Öffentlich-Private Partnerschaften im Bundesfernstraßenbereich - die Neue Generation,
2015), S. 2
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nicht nur die Wirtschaftlichkeit der Projekte (vgl. oben), sondern trägt auch dem Lebenszyklusansatz Rechnung. 45
Da sich der effiziente Umgang mit Risiken unmittelbar auf die ausdrücklich formulierten Ziele
des AGs auswirken (insb. Wirtschaftlichkeit), ist die Übertragung von Risiken im Rahmen von
ÖPP auf den privaten Partner genauer zu untersuchen.
3.2 Risikoprofil des ÖPP-Grundmodells (V-Modell) aus Sicht des
öffentlichen Auftraggebers
Als wesentliche Motivation des öffentlichen AGs für die Umsetzung von ÖPP wurde die
Übertragung von Risiken auf den privaten Partner genannt. Da inzwischen alle ÖPP Modelle
als V-Modelle vergeben werden, wird für die folgende Untersuchung das V-Modell als
Grundmodell für die Darstellung des Risikoprofils von ÖPP im BFStr-Bereich definiert.
Das Risikoprofil von ÖPP kann nach Leistungsbereichen und Trägern des Risikos gegliedert
dargestellt werden. Da beim V-Modell auch reine Unterhaltungsprojekte zur Debatte stehen,
bei denen folglich die Leistungsbereiche (Ausführungs-)Planung und (Aus-)Bau entfielen,
hätte dies auch eine Änderung des Risikoprofils zur Folge. Das Risikoprofil des Grundmodells wird im Folgenden strukturiert nach den Leistungsbereichen:
•
•
•
•
•
(Ausführungs-)Planung
(Aus-)Bau
Finanzierung
Erhaltung
Betrieb
aufgezeigt. Die maßgeblichen Risiken des ÖPP-Grundmodells sind in Abbildung 5 nach
Leistungsbereich und Träger des Risikos – entweder öffentlicher AG oder Privater - dargestellt. Sämtliche rot markierte Risikoarten werden im Vergleich zur konventionellen Beschaffung im Rahmen von ÖPP auf den privaten Partner übertragen. Einige bedeutende Risiken
aus der konventionellen Beschaffung, z.B. Nachtragsrisiko im Leistungsbereich Bau, entfallen nahezu vollständig.
45
(BMVI, Risikoverteilung bei Öffentlich-Privaten Partnerschaften, 2015).
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Abbildung 5: Wesentliche kostentreibende Risiken des "ÖPP-Grundmodells" (V-Modell)
Im Folgenden werden bedeutende kostentreibende Risiken aus den jeweiligen Leistungsbereichen beschrieben:
•
(Ausführungs-)Planung:
Das Ausschreibungs- und Vergaberisiko verändert sich im Vergleich zur konventionellen
Beschaffung stark. Während in der konventionellen Beschaffung nach Losen vergeben wird,
wurden im Rahmen des ÖPP-Grundmodells in den bisherigen Vergabeverfahren durchschnittlich ca. 60 km an ein Bieterkonsortium vergeben. Als zusätzliche Sicherheit des öffentlichen Auftraggebers werden im ÖPP-Vergabeverfahren sog. Vertragserfüllungsbonds von
den Bietern gefordert. Die Bieter werden durch hohe mögliche finanzielle Sanktionen dazu
bewogen, sich an ihr Angebot zu halten. Das verbleibende Risiko des öffentlichen AGs bezieht sich also auf eine reine zeitliche Verschiebung der Ausschreibung und den damit verbundenen Mehrkosten.
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Baugrundrisiken sowie Risiken aus zu übernehmenden Bestandsbauwerken bzw. -strecken
werden meist an den privaten Partner übertragen. Diese Risikoübertragung hat jedoch ihren
Preis, bzw. ist in die Angebote der Konzessionäre eingepreist.
Häufig werden besondere Regelungen für Altlasten, z.B. Archäologie, getroffen. In diesen
Fällen verbleiben zumindest Bestandteile des Risikos bei der öffentlichen Hand. Risiken aus
Bestandsbauwerken hingegen werden in aller Regel ohne weitere Bedingungen an den privaten Auftragnehmer übertragen.
Planungs- und Schnittstellenrisiken werden zum einen durch die Outputspezifizierung, zum
anderen durch die Vergabe an ein einzelnes zuständiges Konsortium auf den Privaten abgewälzt. Inhaltliche, ablauf- und verfahrenstechnische Planungsfehler verursachen Mehrkosten oder Verzögerungen im Bauablauf. Ebenso fallen durch ÖPP Managementrisiken, z.B. in
Form von möglichen Problemen bei der Koordinierung und Terminplanung, nicht mehr bei
der öffentlichen Hand an. Bei der öffentlichen Hand verbleibt das Risiko aus nachträglichen
Änderungswünschen, d.h. der öffentliche AG ordnet nach Vertragsschluss einen geänderten
Bedarf an. Dieses Risiko ist allerdings auch bei der konventionellen Beschaffung präsent.
•
(Aus-)Bau:
Neben den Management- und Schnittstellenrisiken wird im ÖPP-Grundmodell vor allem das
Nachtragsrisiko minimiert. Dadurch, dass bei ÖPP konkrete Outputs und keine einzelnen
(Leistungs-)Positionen beschrieben werden, besteht für den öffentlichen Auftraggeber kein
Risiko durch zusätzlich gestellte Nachträge. Eine mögliche Insolvenz des Konzessionsnehmers während der Bauphase führt dazu, dass dem öffentlichen AG eine teilweise fertiggestellte Bauleistung zur Verfügung steht, die selbst bei Zwischentestaten (und entsprechenden Abschlagszahlungen) zu einem i.d.R. geringeren Preis („100 % Vergütung für 150 % der
Teilleistung“) übernommen werden kann. Für den AG besteht das Risiko lediglich in einem
zeitlichen Verzug und den damit verbundenen Mehrkosten.
•
Finanzierung (Bau-/Zwischenfinanzierung und Endfinanzierung):
Inflationsrisiken verbleiben in der Gestalt von Preisanpassungsmechanismen in den ÖPPVerträgen beim öffentlichen AG. Zinsänderungsrisiken liegen grundsätzlich beim privaten
Partner. Dieser sichert sich allerdings zumeist gegen mögliche negative Zinsveränderungen
über die Vertragslaufzeit ab.
Durch die Finanzierungsübertragung auf den privaten Partner wird eine zusätzliche Kontrollinstanz geschaffen, die ein Anreizmechanismus zur Einhaltung des Kosten- und Zeitbudgets
bildet. Im Falle einer Insolvenz treten i.d.R. die Gläubiger (z.B. Bankenkonsortium) ein und
setzen einen neuen Betreiber (bzw. Konzessionsnehmer) ein.
•
Erhaltung:
Instandhaltungs- und Erhaltungsrisiken sowie das mit diesen Leistungen verbundene Kalkulationsrisiko werden vollständig auf das Konsortium übertragen. I.d.R. stellt der öffentliche
AG zwar seine Annahmen zum Verkehrsaufkommen bei. Allerdings bilden diese i.d.R. keine
Grundlage für einen zusätzlichen Vergütungsanspruch durch das private Konsortium.
•
Betrieb:
Die Betriebsrisiken liegen beim Konsortium. Verbleibendes Risiko bei der öffentlichen Hand
ist das Insolvenzrisiko bzw. das Risiko der Nicht-Leistung in Bezug auf die langfristige Leistungserbringung durch den privaten Partner. In Verfügbarkeitsmodellen ist eine Insolvenz
allerdings nahezu unmöglich. Bei Ausfall eines Gesellschafters müssen die Verbleibenden
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die Gesamtleistung übernehmen. Bei gesetzlichen Änderungen entstehen grundsätzlich zusätzliche Vergütungsansprüche des Privaten. Der durch die Änderungen verursachte Mehraufwand muss allerdings durch das private Konsortium nachgewiesen werden.
Ein weiterer Aspekt sind Schäden, die ihre Ursache in einer mangelnden Bauausführung
haben, allerdings erst in der Betriebsphase auftreten. Aufgrund der Projektfinanzierung ist
beim ÖPP-Grundmodell der Hebel zur Sanktionierung solcher Schäden besonders lang. Eine umfangreiche Sicherheit ist durch die Projektfinanzierungsstruktur gewährleistet.
Die beim öffentlichen AG verbliebenen Risiken fallen - wie in Abbildung 5 bereits dargestellt in unterschiedlichen Leistungsbereichen an. Viele der beschriebenen Risiken fallen allerdings auch über mehrere Leistungsbereiche hinweg an. Die Risikowerte der Einzelrisiken,
die über mehrere Leistungsbereiche hinweg präsent sind, entwickeln sich dynamisch. Das
bedeutet, dass der Risikowert im zeitlichen Verlauf über die Leistungsbereiche unterschiedlich hoch ausfällt.
Insgesamt überträgt der öffentliche AG eine Vielzahl an Risiken, die in der konventionellen
Beschaffung (Public Sector Comparator, PSC) häufig für Zeit- und Kostenüberschreitungen
gesorgt haben. Aus Sicht der öffentlichen Hand ist dieser Umfang der Risikoübertragung als
vorteilhaft bewertet worden. Daher wird bei den weiteren Untersuchungen zu
„mittelstandsfreundlicheren“ ÖPP-Geschäftsmodellen auch dieser Ansatz der Risikoübertragung weiterverfolgt (vgl. Kapitel 6).
3.3 Zu erfüllende Anforderungen des öffentlichen Auftraggebers
zur wirtschaftlichen Umsetzung von ÖPP-Projekten
Wie in 3.1 (Ziele des öffentlichen AGs mit ÖPP) dargelegt, ist aus Sicht des öffentlichen AGs
höhere Effizienz - und damit verbunden die Wirtschaftlichkeit - Grundbedingung von ÖPP.
Nach § 7 BHO sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Neben den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit soll dabei u.a. die Risikoverteilung berücksichtigt werden.
Die Entscheidung für eine Umsetzung als ÖPP-Modell fällt im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (WU). Bei der WU werden die Kosten sowohl als konventionelle als auch
als ÖPP-Variante prognostiziert. Wesentliche Bedeutung kommt hierbei der Risikobewertung
und –verteilung zu. Um die Risikoübertragung sicherzustellen, sind verschiedene Sicherheitsstrukturen vertraglich zu vereinbaren. Hierzu zählen z.B. Bürgschaften, Garantien,
Fonds usw.
Eine effiziente und wirksame Form der Risikoübertragung stellt die Ausgestaltung des Finanzierungsmodelles dar. Für sämtliche ÖPP-Projekte im BAB-Bereich wurde die Projektfinanzierung ausgewählt. Um die Wirtschaftlichkeit von ÖPP entsprechend gewährleisten zu können, müssen hinsichtlich des Leistungsumfangs – sowohl bezüglich der Streckenlänge als
auch der Leistungsbereiche – bestimmte Mindestvolumina auf das private Konsortium übertragen werden.
Die aus Sicht des öffentlichen AGs durch die Projektfinanzierung erzeugte (zusätzliche) Sicherheit führt zu zusätzlichen Transaktionskosten, die zum einen insbesondere bei der Einrichtung der Projektgesellschaft anfallen. Zum anderen fallen zusätzliche laufende Kosten,
z.B. für die Überwachung an. Daher müssen die generierbaren Effizienzgewinne die höheren
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durch die Projektfinanzierung verursachten Transaktionskosten zumindest kompensieren
können. Folglich ist es notwendig ein bestimmtes Mindestvolumen – eine „ÖPP-Losgröße“ zu quantifizieren bzw. monetär zu definieren.
Mindestinvestitionsvolumina und Mindeststreckenlänge
Um einen wirtschaftlichen Betriebsdienst zu gewährleisten, sind erfahrungsgemäß Vertragsstrecken von ca. 60 (vgl. Tabelle 7) bzw. 70 km 46 erforderlich. Diese Mindeststreckenlängen
werden auch durch die in 2.3 aufgeführten Streckenlängen des bisherigen durchschnittlichen
ÖPP-Projektes widergespiegelt.
Ein weiterer Aspekt, den es zu berücksichtigen gilt, ist die Möglichkeit des ÖPP-Partners
Effizienzgewinne zu generieren. Gerade bei Projekten im Fernstraßenbereich, wird ein Großteil der Effizienzgewinne aus dem Bauablauf und der optimierten Organisation der Beteiligten
Parteien generiert. Folglich gilt, dass je größer das übertragene Bauvolumen bzw. die Ausbaustrecke, desto höher liegt auch das Potential für Effizienzgewinne durch das beauftragte
Konsortium. Verdeutlicht werden kann das durch die Ausbaustrecke des „durchschnittlichen
ÖPP-Projekts“. In diesem werden ca. 40 km an Ausbaustrecke vergeben (vgl. Tabelle 7).
Das bisher kleinste vergebene Projekt ist die A9. Eine Gegenüberstellung mit dem bisher
vergebenen „durchschnittlichen ÖPP-Projekt“ zeigt eine deutliche Abweichung (vgl. Tabelle
13). Insbesondere fällt das niedrige Finanzierungsvolumen auf. Das Projekt A9 sollte dementsprechend hinsichtlich des Umfangs nahe an der unteren Grenze der Mindestvolumina
und Mindeststreckenlänge liegen.
Tabelle 13: Gegenüberstellung des "durchschnittlichen ÖPP-Projekts" mit dem Projekt A9 Lederhose
Projekt/
Modell
Geschätzte
Baukosten
Vertragslaufzeit
Vertragsstrecke/
Erhaltung
und Betrieb
Neu-/
Ausbau
Leistungsumfang
Konsortium
Finanzinvestor
Strategische
Investoren
(Großunternehmen)
Ggf. sog. Mittelstand
VINCI
Concessions
BAM
Ø-ÖPP-Projekt
Ca. 350 Mio. €
(30 Jahre)
Ca. 60 km
(Vertrag)
ca. 60 km
(Erhaltung &
Betrieb)
Ca. 40
km
(Aus-)Bau,
Betrieb, Erhaltung, (anteilige)
Projektfinanzierung
A9 Lederhose Landesgrenze TH/BY
Ca. 140 Mio. €
20 Jahre
46,5 km (Vertrag)
46,5 km (Erhaltung &
Betrieb)
19 km
(Aus-)Bau,
Betrieb, Erhaltung, Projektfinanzierung
3.4 Zwischenfazit
Die wesentlichen Gründe für die Umsetzung von ÖPP im Bundesfernstraßenbereich sind
aus Sicht der öffentlichen Hand hohe Effizienz (durch Lebenszyklusorientierung, schnelle
Realisierung, Innovationen) und die damit im Vergleich zur konventionellen Beschaffung verbundene bessere Wirtschaftlichkeit. Darüber hinaus soll ein Rahmen für die Anlagemöglichkeiten privaten Kapitals geschaffen werden.
46
(MBWSV NRW, 2015), S. 7.
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Der öffentliche AG überträgt eine Vielzahl an Risiken. Im Wesentlichen verbleibt im ÖPPGrundmodell das Risiko der Nicht-Leistung durch den Auftragnehmer (Insolvenzrisikos des
Konsortiums) beim öffentlichen AG.
Aus § 7 BHO folgt die Notwendigkeit, die Wirtschaftlichkeit im Rahmen einer WU nachzuweisen. Aus diesem Grund sind aus Sicht der öffentlichen Hand bestimmte Mindestinvestitionsvolumina bzw. Streckenlängen erforderlich. Diese Anforderungen ergeben sich u.a. aus der
Notwendigkeit, Effizienzgewinne aus der Bauaufgabe generieren zu können und einen wirtschaftlichen Betriebsdienst bereitzustellen.
Die aus Sicht des öffentlichen AGs durch die Projektfinanzierung erzeugte (zusätzliche) Sicherheit führt zu zusätzlichen Transaktionskosten, die zum einen insbesondere bei der Einrichtung der Projektgesellschaft anfallen. Zum anderen fallen zusätzliche laufende Kosten,
z.B. für die Überwachung an. Daher müssen die generierbaren Effizienzgewinne die höheren
durch die Projektfinanzierung verursachten Transaktionskosten zumindest kompensieren
können. Folglich ist es notwendig ein bestimmtes Mindestvolumen – eine „ÖPP-Losgröße“ zu quantifizieren bzw. monetär zu definieren.
Insgesamt werden die Ziele mit dem ÖPP-Grundmodell aus Sicht des öffentlichen AGs weitestgehend erreicht. 47
47
Vgl. (BMVI, Öffentlich-Private Partnerschaften im Bundesfernstraßenbereich - die Neue Generation,
2015).
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Die Sicht der betrachteten mittelständischen Gruppe auf ÖPP im
Bundesfernstraßenbereich
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4 Die Sicht der betrachteten mittelständischen Gruppe auf
ÖPP im Bundesfernstraßenbereich
Nach der Bestimmung des relevanten Teilmarkts – sowohl aktuell als auch perspektivisch –
und der Erörterung der Anforderungen des öffentlichen AGs als alleinigen Nachfrager von
Leistungen im Bundesfernstraßenbereich, ist näher auf die betrachtete Gruppe einzugehen.
Unter Berücksichtigung einer durchgeführten Befragung wird die betrachtete Gruppe der
Leistungsanbieter auf Basis statistischer Daten (Umsatz, Mitarbeiter etc.) eingeordnet. Anschließend werden bisherige Erfahrungen, die u.a. aus der Befragung hervorgegangen sind,
eruiert und Probleme bzw. Hemmnisse mit dem Geschäftsmodell festgehalten. Zuletzt werden Bereiche des Geschäftsmodells ÖPP identifiziert, welche besonderen Anpassungsbedarf haben, um eine Beteiligung der betrachteten Gruppe auf Konsortialebene im Grundsatz
zu ermöglichen.
4.1 Methodik der Befragung
Im Rahmen der Studie wurden Unternehmen des ZDB zu ihren Erfahrungen und zu ihrer
generellen Einstellung bzgl. einer möglichen Beteiligung als Konsortialpartner bei ÖPPs im
Bundesfernstraßenbereich befragt.
Konzeption des Fragebogens
Zur Durchführung der Befragung wurde ein Fragebogen entwickelt, mit dem einerseits statistische Daten (Angaben zu Umsätzen etc.) zur besseren Einordnung der betrachteten Gruppe
erhoben wurden. Anderseits wurden Informationen aus den folgenden Bereichen mit Bezug
zu ÖPP im Bundesfernstraßenbereich bei den befragten Unternehmen erhoben:
1. Generelle Erfahrungen mit BAB-Projekten im Bundesfernstraßenbereich
In diesem Bereich wurden v.a. die Erfahrungen der Unternehmen mit BAB-Projekten auf
Basis des anteiligen Unternehmensumsatzes und den bisher wahrgenommenen Rollen in
der Projektorganisation abgefragt.
2. Bisherige Erfahrungen mit ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbereich
Bisherige Erfahrungen mit ÖPP wurden abgefragt, um die befragten Unternehmen bzgl. ihrer
Kenntnisse von ÖPP einzuordnen. Dabei wurden die Unternehmen nach der Intensität kategorisiert, mit der sie sich bisher mit dem Geschäftsmodell ÖPP auseinandergesetzt haben
(z.B. intensiv, wenig, überhaupt nicht). Bei tatsächlich an ÖPP-Projekten Beteiligten wurden
außerdem Projektparameter abgefragt.
3. Hemmnisse zur Beteiligung an ÖPP-Projekten auf Konsortialebene
Einerseits wurden Probleme der befragten Unternehmen in der Angebotsphase abgefragt.
Anderseits wurden Hemmnisse im Rahmen der tatsächlichen Leistungserbringung (insb.
fachlich, finanziell, kapazitativ) als Partner eines ÖPP-Konsortiums abgefragt. Es wurden
ausschließlich Unternehmen befragt, die sich bereits mit ÖPP (zumindest über Presseinformationen) beschäftigt haben.
4. Einschätzung von Risiken bei ÖPP-Projekten als Konsortialpartner bzw. GU-Partner
im Vergleich zu konventionellen Projekten
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Die Sicht der betrachteten mittelständischen Gruppe auf ÖPP im
Bundesfernstraßenbereich
Seite 31
Aus Sicht der Unternehmen wurde das veränderte Risikoprofil bei einer Beteiligung auf Konsortialebene im Vergleich zu den erwartenden Risiken im Rahmen von ÖPP in der BauARGE bzw. zu einer konventionellen Beschaffung (Hauptunternehmer) abgefragt.
5. Anpassungsbedarf zur Reduzierung von Hemmnissen bei der Beteiligung an ÖPPProjekten auf Konsortialebene
Der Anpassungsbedarf wurde sowohl mit Hinblick auf die Angebotsphase als auch auf die
Vertragsphase abgefragt. Des Weiteren wurden konkrete Anpassungsvorschläge, z.B. bzgl.
Projektvolumen, Laufzeiten usw., abgefragt.
6. Relevanz des Geschäftsfeldes ÖPP
Die Relevanz des Geschäftsfeldes ÖPP wurde sowohl hinsichtlich der aktuellen Situation als
auch perspektivisch abgefragt.
Umfang der Befragung/Datenerhebung
Die Versendung der Fragebögen erfolgte über den ZDB an die Mitgliedsverbände des Zentralverbands.
4.2 Statistische Einordnung der betrachteten Gruppe
Eine Einordnung ist zunächst hinsichtlich des wirtschaftlichen Tätigkeitsbereichs vorzunehmen. Für die Betrachtung von ÖPP Projekten im BFStr-Bereich sind Unternehmen relevant,
die einen Großteil ihrer Wertschöpfung im Bereich des Tief-, Straßen- bzw. Verkehrswegeund Ingenieurbaus haben.
Gemäß gängiger Definitionen (IfM, EU Kommission) ist der Mittelstand wie folgt charakterisiert (vgl. Tabelle 14):
Tabelle 14: Eingrenzung der betrachteten Gruppe
Kriterien
ifM 48
EU-Kommission 49
Anteil Wirtschaftszweig
Anzahl der Mitarbeiter
Jahresumsatz
Bilanzsumme
10-499
<=50 Mio. €
<=249
<=50 Mio. €
<= 43 Mio. €
Betrachtete Gruppe
„Mittelstand“
Großteil der Wertschöpfung im
Tief-, Straßen- und Ingenieurbau
bis 500
bis ca. 100 Mio. €
<= 50 Mio. €
In Rücksprache mit dem Auftraggeber der Studie wurden für diese Untersuchung zu ÖPP im
Bundesfernstraßenbau die Grenzwerte der betrachteten Kriterien weiter aufgezogen, siehe
Tabelle 14, Spalte „Betrachtete Gruppe Mittelstand“.
Demnach werden als mittelständische Unternehmen solche mit einem Jahresumsatz von bis
zu 100 Mio. € einbezogen. Diese Definition, die leicht oberhalb von gängigen
Mittelstandsdefinitionen liegt, lässt sich auch durch die durchgeführte Befragung belegen
48
49
Die Mittelstands-Definition des IfM ist unter http://www.ifm-bonn.org/mittelstandsdefinition/definitionkmu-des-ifm-bonn/ verfügbar (abgerufen am 08.01.2016).
Die
Definition
der
EU-Kommission
für
„Mittlere
Unternehmen“
ist
unter
http://www.zdh.de/themen/wirtschaft-energie-umwelt/statistik/klassifikationen-und-definitionen/neue
-kmu-definition-der-eu-kommission.html verfügbar (abgerufen am 08.01.2016).
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Bundesfernstraßenbereich
Seite 32
(vgl. Anhang). Die Bilanzsummen liegen bei max. 50 Mio. €. Die Mitarbeiteranzahl der betrachteten Gruppe liegt bei maximal 500. Häufig sind diese Unternehmen eigentümer- bzw.
familiengeführt. Folglich existieren häufig familieninterne Nachfolgeregelungen.
Die begriffliche Einordnung der betrachteten Gruppe wird in zusammengefasster Form in
Tabelle 14 den beiden gängigen Mittelstands-Definitionen gegenübergestellt. Zum einen
handelt es sich dabei um die Definition des Instituts für Mittelstandsforschung (IfM), zum anderen um die Definition der EU-Kommission.
Neben der Einordnung der Unternehmen bezüglich ihrer finanziellen und kapazitativen Leistungsfähigkeit wurden das fachliche Know-How bzw. bisherige Erfahrungen mit ÖPPProjekten abgefragt.
4.3 Hemmnisse bei der Beteiligung der Unternehmen an ÖPP im
BFStr-Bereich
Im Folgenden gilt es zu eruieren, warum die bisherigen Erfahrungen mit ÖPP-Projekten im
BFStr-Bereich so gering sind. Dazu sind zunächst Hemmnisse der befragten Unternehmen
bzgl. der folgenden Bereiche zu untersuchen:
•
•
•
•
•
Angebots- und Vergabephase
Ausgestaltung der existierenden ÖPP-Geschäftsmodelle
Erforderliche Kernkompetenzen
Zugang zu Kooperationspartnern
Auswirkungen auf das Unternehmen.
Die Ergebnisse der Befragung im Bereich der Angebots- und Vergabephase sind in Abbildung 6 Abbildung 6dargestellt. Es wird deutlich, dass die hohen Kosten zur Angebotslegung
(4.1.1) sowie die mangelnden Kapazitäten zur Teilnahme an einer ÖPP-Ausschreibung
(4.2.1) die entscheidenden Hemmnisse sind. Darüber hinaus ist der wahrgenommene starke
Wettbewerb - sowohl durch die geringe Anzahl an Projekten (4.1.2) als auch durch die relative Stärke der Mitbewerber (4.1.3) – ein großes Hemmnis. Bezüglich des fachlichen KnowHows schätzen sich die befragten Unternehmen deutlich besser ein. So wird fehlendes Wissen zum Vergabeverfahren (4.2.2) beispielsweise als deutlich geringeres Hemmnis gesehen.
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Seite 33
Abbildung 6: Auswertung der Hemmnisse in der Angebots- und Vergabephase
Nach Ansicht der befragten Unternehmen sind das größte Hemmnis im Bereich der existierenden Geschäftsmodelle die zu großen Finanzierungsvolumina (4.3.2). Zu lange Finanzierungs- (4.3.3) und Vertragslaufzeiten (4.3.1.) sind ein weiteres Problem. Als weitere Hemmnisse werden die Komplexität des ÖPP-Vertragswerks (4.3.4) und die mangelnden Informationen von Seiten der ausschreibenden Stellen (4.3.5) gesehen.
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Seite 34
Abbildung 7: Auswertung der Hemmnisse mit Hinblick auf die Ausgestaltung der existierenden ÖPPGeschäftsmodelle
Mit Hinblick auf erforderliche Kernkompetenzen zur Durchführung von ÖPP-Projekten liegen
die größten Hemmnisse in der mangelnden Erfahrung im Bereich der Projektfinanzierung
und im Bereich der Risikobewertung. Geringe Erfahrungen in den Leistungsbereichen außerhalb des Bauens (Planung, Erhaltung, Betrieb) bilden ein weiteres, allerdings weniger
starkes, Hemmnis. Im Bereich Zugang zu Kooperationspartnern ergab die Untersuchung
u.a., dass der Zugang zu Banken bzw. Kapitalgebern eines der Hemmnisse für die befragten
Unternehmen ist.
Der Bereich „Auswirkungen auf das Unternehmen“ fasst o.g. Aspekte zusammen. Vor allem
wird hier deutlich, dass insgesamt Erfahrungen und Kapazitäten für die Beteiligung an ÖPPProjekten fehlen. Des Weiteren gelten erforderliche Anpassungen der organisatorischen
Prozesse und Voraussetzungen im Unternehmen sowie negative Auswirkungen auf die Finanzierungsbedingungen des Unternehmens als Hemmnisse unter den befragten Unternehmen. Eine Gesamtübersicht der Auswertung für den Bereich Hemmnisse kann dem Anhang entnommen werden. Die am häufigsten genannten Hemmnisse sind in Tabelle 15 zusammengefasst.
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Seite 35
Tabelle 15: Entscheidende Hemmnisse der Unternehmen zur Beteiligung auf Konsortialebene bei ÖPP
Finanzielle Hemmnisse
•
Hohe Kosten zur Angebotslegung
•
Hohe Finanzierungsvolumen- und Laufzeiten
•
Negative Auswirkungen auf Finanzierungsbedingungen
Fachliche Hemmnisse
•
Zu wenig Erfahrung mit Projektfinanzierung
•
Zu wenig Erfahrung außerhalb der Kernkompetenz (v.a. Planung, Erhaltung, Betrieb)
•
Zu wenig Erfahrung im Umgang mit den spezifischen Risiken
•
Zu komplexes ÖPP-Vertragswerk
Kapazitative Hemmnisse
•
•
Zu hoher Aufwand für die Angebotsbearbeitung
Grundsätzlich zu geringe Kapazitäten
4.4 Anpassungsbedarf bzw. Möglichkeiten zur Reduzierung der
Hemmnisse bei ÖPP-Projekten im BFStr-Bereich
Im Folgenden werden mögliche Anpassungsmaßnahmen im Hinblick auf ihre Wirksamkeit
zur Eindämmung der von der Anbietergruppe wahrgenommenen Hemmnisse betrachtet. Das
Gesamtbild der Befragung lässt den Schluss zu, dass aus Sicht der befragten Unternehmen
großer Handlungs- bzw. Anpassungsbedarf bei den existierenden ÖPP-Geschäftsmodellen
besteht. Tabelle 16 enthält Vorschläge, wie Rahmenbedingungen angepasst werden sollten,
die bei den Befragten hohe Zustimmung erfahren haben.
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Tabelle 16: Anpassungsbedarf des existierenden ÖPP-Geschäftsmodells aus Sicht der befragten Unternehmen
Hemmnisse
Anpassungsbedarf
Finanzielle Hemmnisse
•
Hohe Kosten zur Angebotslegung
•
•
•
•
Hohe Finanzierungsvolumen- und Laufzeiten
•
•
•
•
•
Einführung von Musterverträgen
Vergütung bzw. teilweise Vergütung der Angebotslegung
Sicherstellung einer ausreichenden Anzahl an Ausschreibungen
Reduzierung der Finanzierungsvolumen- und Laufzeiten
Bereitstellung von Anschubfinanzierungen
Reduzierung der Vertragslaufzeiten
Reduzierung der Finanzierungsvolumen- und Laufzeiten
Negative Auswirkungen auf Finanzierungsbedingungen in
konventionellen Geschäftsbereichen
Fachliche Hemmnisse
•
•
Zu wenig Erfahrung mit Projektfinanzierung
Zu wenig Erfahrung im Umgang mit den spezifischen
Risiken
Zu komplexes ÖPP-Vertragswerk
•
Angebote zur Fortbildung und Erstellung von Leitfäden
•
Angebote zur Fortbildung und Erstellung von Leitfäden
Einführung von Musterverträgen
Zu wenig Erfahrung außerhalb der Kernkompetenz (v.a.
Trennung der Finanzierung, Bau und Betriebsphase,
Planung, Erhaltung, Betrieb)
zeitnahe Vergütung bzw. Kreditablösung der Bauleistung
Kapazitative Hemmnisse
•
•
Zu hoher Aufwand für die Angebotsbearbeitung
Grundsätzlich zu geringe Kapazitäten
•
•
•
•
•
•
Einführung von Musterverträgen
Trennung der Finanzierung, Bau und Betriebsphase,
zeitnahe Vergütung bzw. Kreditablösung der Bauleistung
4.5 Bisherige Relevanz des Geschäftsfeldes ÖPP
Die Auswertung der Relevanz des Geschäftsfeldes ÖPP aus Sicht aller befragten Unternehmen bestätigt das bisher gezeichnete Bild. Die Unternehmen wurden nach folgenden
Punkten befragt:
•
•
•
•
Strategische Relevanz von ÖPP
Chancen von ÖPP fürs Unternehmen
Zukünftiges Interesse an ÖPP auf Konsortialebene
Zukünftiges Interesse an ÖPP auf GU-Ebene.
Für beinahe 90 % aller befragten Unternehmen besitzt das Geschäftsfeld ÖPP in seiner derzeitigen Gestalt keine strategische Relevanz. Gründe dafür sind die wahrgenommenen zu
großen Projekt- bzw. Finanzierungsvolumen und die zu lange vertragliche Bindung.
Das gleiche gilt für die gesehenen Chancen von ÖPP. Hier wünschen sich die Unternehmen
wiederum:
•
•
kleinere Projektvolumen, u.a. durch die Trennung von einzelnen Leistungsbereichen, z.B. den Betrieb
Unterstützung bei der Vorfinanzierung, z.B. durch höhere Anschubfinanzierungen.
Dennoch besteht grundsätzliches Interesse sich zukünftig an ÖPP-Projekten auf Konsortialebene zu beteiligen. Für diejenigen Unternehmen, bei denen kein Interesse besteht, liegen
die Gründe v.a. in:
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Die Sicht der betrachteten mittelständischen Gruppe auf ÖPP im
Bundesfernstraßenbereich
•
•
•
Seite 37
den Risiken, die zu hoch bzw. schwer zu bewerten sind, z.B. Haftungsrisiken
den zu hohen Projekt- und Finanzierungsvolumen
zu hohem Aufwand im Verhältnis zu den Erfolgsaussichten.
Im Ergebnis lässt sich festhalten, dass die Beteiligungsmöglichkeiten der befragten Unternehmen im Bereich ÖPP im BFStr-Bereich bisher gering sind. Nach Aussage der befragten
Unternehmen ist die Relevanz von ÖPP im Rahmen der derzeitigen Geschäftsmodelle gering. Als vorstellbare Finanzierungsalternativen wurden zwei Angaben gemacht:
•
•
Forfaitierung
Abschlagszahlungen.
4.6 Zwischenfazit
Die betrachtete Gruppe konnte hinsichtlich statistischer Daten eingeordnet werden. Unter
Zugrundelegung einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Bereich des Tief-, Verkehrswege- und
Ingenieurbau ergab sich eine Einordnung, die sich oberhalb der gängigen
Mittelstandsdefinitionen einordnet:
•
•
•
Anzahl der Mitarbeiter: <500
Jahresumsatz: bis 100 Mio. €
Bilanzsumme: <= 50 Mio. €.
Die bisherigen ÖPP-Erfahrungen der betrachteten Gruppe sind gering. Finanzielle, fachliche
und kapazitative Hemmnisse behindern derzeit eine Beteiligung der betrachteten Gruppe an
ÖPP Projekten im Bundesfernstraßenbereich.
Im Bereich der finanziellen Hemmnisse waren v.a. die hohen Kosten zur Angebotslegung, zu
hohe Finanzierungsvolumen und –laufzeiten sowie negative Auswirkungen auf die Finanzierungsbedingungen für das übrige Geschäft die entscheidenden Aspekte. Gelindert werden
könnten diese Hemmnisse z.B. durch einen höheren Grad an Standardisierung (Musterverträge) oder durch Angebotsentschädigungen. Des Weiteren wurden deutliche Reduzierungen der Finanzierungsvolumina und die Erhöhung von Anschubfinanzierungen angeführt.
Als fachliche Hemmnisse wurden v.a. das komplexe ÖPP-Vertragswerk sowie mangelnde
Ressourcen in Leistungsbereichen außerhalb des Baus (und der Erhaltung) genannt. Der
hohe Aufwand zur Angebotslegung und die allgemein zu geringen Kapazitäten hemmen
ebenfalls eine Beteiligung. Anpassungsbedarf wurde hier z.B. im Bereich der Bildungsangebote und in der Herauslösung einzelner Leistungsbereiche aus dem ÖPP-Modell gesehen.
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Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit den ÖPPProjektanforderungen des öffentlichen AGs
Seite 38
5 Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten
Gruppe mit den ÖPP-Projektanforderungen des öffentlichen AGs
5.1 Gegenüberstellung regelmäßiger Projektvolumina der betrachteten Gruppe mit dem „durchschnittlichen ÖPP-Projekt“
Wie im vorherigen Kapitel bereits herausgestellt, ist eine Beteiligung auf ÖPPKonsortialebene für die betrachtete Gruppe unter den derzeitigen Bedingungen kaum möglich. Dies kann u.a. durch die Gegenüberstellung des „durchschnittlichen ÖPP-Projektes“ aus
Kapitel 2.3 und den gewonnen Erkenntnissen aus Kapitel 4 verdeutlicht werden.
Das maximale Projektvolumen aus Sicht der betrachteten Gruppe
Wie unter 4.2 herausgestellt, generiert ein Unternehmen der betrachteten Gruppe einen Jahresumsatz von bis zu 100 Mio. €. 50 Unter der Voraussetzung, dass ein Unternehmen unter
Risikoerwägungen max. 10 % des Jahresumsatzes in einem Einzelprojekt umsetzt, ergibt
sich ein Anteil von 10 Mio. € im Jahr.
Da das Projekt in einem Konsortium durchgeführt wird, ist auch nur ein Teil der Bauleistung
– nämlich der Anteil an der Bau-ARGE - durch das Unternehmen abzuwickeln. Angenommen, dass z.B. vier Unternehmen der betrachteten Gruppe im Konsortium das ÖPP-Projekt
durchführen und die Bauleistung zu je gleichen Teilen übernehmen, ergibt sich ein Anteil an
der Bau-ARGE von 25 %. Daraus folgt ein impliziertes jährliches Projektvolumen von 40 Mio.
€ aus Sicht des gesamten Konsortiums.
Die Bauzeit eines ÖPP-Projekts beträgt durchschnittlich 4 Jahre. Im Ergebnis impliziert das
ein Gesamtprojektvolumen von 160 Mio. € (bzw. 80 Mio. €). Die Herleitung kann in Tabelle
17 nachvollzogen werden.
Tabelle 17: Impliziertes maximales Projektvolumen der betrachteten Gruppe
Jahresumsatz
Anteil am
Jahresumsatz
Implizierter
Anteil p.a.
Anteil
Bau-ARGE
Impliziertes
Projektvolumen
p.a.
Bauzeit
(in Jahren)
Impliziertes
Projektvolumen
50 Mio. €
100 Mio. €
10 %
10 %
5 Mio. €
10 Mio. €
25 %
25 %
20 Mio. €
40 Mio. €
4
4
80 Mio. €
160 Mio. €
Auf Basis des „durchschnittlichen ÖPP-Projekts“ lassen sich die durchschnittlichen Baukosten je km Ausbaustrecke bestimmen. Diese betragen ca. 8,75 Mio. €/km (=350 Mio. €/ 40 km
Ausbaustrecke). Durch diese Annahme lässt sich neben dem monetären Projektvolumen
auch ein streckenmäßiges maximales Projektvolumen bestimmen. Unter Berücksichtigung
des Projektvolumens von 160 Mio. €, ergibt sich eine Ausbaustrecke von rd. 20 km (= 18,3
km). In Tabelle 18 wird das maximal zu leistende Projekt der betrachteten Gruppe dem
„durchschnittlichen ÖPP-Projekt“ gegenübergestellt.
50
Der Großteil der befragten Unternehmen gab einen Jahresumsatz von bis zu 50 Mio. € an.
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Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit den ÖPPProjektanforderungen des öffentlichen AGs
Seite 39
Tabelle 18: Gegenüberstellung des "durchschnittlichen ÖPP-Projekts" mit dem Projekt „betrachtete
Gruppe“
Projekt/
Modell
Finanzierungsvolumen
(Baukosten)
Vertragslaufzeit
Vertragsstrecke/
Erhaltung
und Betrieb
Neu-/
Ausbau
Leistungsumfang
Konsortium
Finanzinvestor
Strategische
Investoren
(Großunternehmen)
Ggf. sog. Mittelstand
VINCI
Concessions
BAM
Ø-ÖPP-Projekt
Ca. 350 Mio. €
30
Jahre
ca. 60 km
(Vertrag)
ca. 60 km
(Erhaltung &
Betrieb)
Ca. 40
km
(Aus-)Bau,
Betrieb, Erhaltung, (anteilige)
Projektfinanzierung
A9 Lederhose Landesgrenze TH/BY
Ca. 140 Mio. €
20
Jahre
46,5 km (Vertrag)
46,5 km (Erhaltung &
Betrieb)
19 km
(Aus-)Bau,
Betrieb, Erhaltung, Projektfinanzierung
Projekt
„Betrachtete Gruppe“
ca. 160 Mio. €
ca. 20
km
Bau, ggf. Erhaltung
Differenz (Δ)
Ø-ÖPP-Projekt
ca. 200 Mio. €
ca. 20
km
Differenz (Δ)
A9 Lederhose
Ok
ok
Betrieb
(anteilige)
Projektfinanzierung
Betrieb
(anteilige)
Projektfinanzierung
Aus Tabelle 18 wird ersichtlich, dass die Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit dem
„durchschnittlichen ÖPP-Projekt“ nicht kongruent ist. Bei den Vertragslaufzeiten besteht eine
Differenz (Δ), die unter Berücksichtigung der Umfrage in Einzelfällen bis zu 20 Jahre beträgt.
Im Bereich Finanzierungsvolumen ist die Abweichung besonders groß. Während das „durchschnittliche ÖPP-Projekt“ ein Finanzierungsvolumen (Baukosten) von etwa 350 Mio. € aufweist, ergab die Berechnung des maximalen Volumens aus Sicht der betrachteten Gruppe
etwa 160 Mio. €. Zudem fehlen den befragten Unternehmen Ressourcen, v.a. für die Leistungsbereiche Finanzierung und Betrieb.
Bei Gegenüberstellung mit dem kleinsten bisherigen ÖPP-Projekt (A9 Lederhose) zeichnet
sich ein differenzierteres Bild. Während sich Bauvolumen und Ausbaustrecke für die betrachtete Gruppe im lösbaren Bereich bewegen, und auch die Vertragslaufzeit mit 20 Jahren deutlich geringer als beim „durchschnittlichen ÖPP-Projekt“ ausfällt, bliebe hier lediglich eine Diskrepanz beim Leistungsumfang für die Bereiche (Projekt-)Finanzierung und Betrieb bestehen. Grundsätzlich zeigt das Projekt A9 aber, dass Projektzuschnitte existieren, die im Rahmen der Möglichkeiten der betrachteten Gruppe liegen.
5.2 Anforderungen an ein Bauunternehmen für die Umsetzung von
ÖPP-Projekten auf Konsortialebene
Angesichts der festgestellten Diskrepanz zwischen den Anforderungen an die wirtschaftliche
Umsetzung von ÖPP-Projekten und der betrachteten Gruppe, stellt sich die Frage:
Wie muss ein Unternehmen - fachlich, finanziell, kapazitativ - aufgestellt sein, um das
durchschnittliche ÖPP-Grundmodell umsetzen zu können?
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Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit den ÖPPProjektanforderungen des öffentlichen AGs
Seite 40
Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass ein Unternehmen auf ÖPP-Konsortialebene zunächst
die gleiche Leistungsfähigkeit wie ein Unternehmen der Bau-ARGE aufweisen muss. Darüber hinaus muss das Unternehmen allerdings aufgrund der Beteiligung an der Projektgesellschaft zusätzlich Kapital einbringen. Abgesehen von finanzieller und kapazitativer Leistungsfähigkeit gilt es aber auch, besondere Anforderungen an das fachliche Know-How zu erfüllen.
Die aufgeworfene Frage kann einerseits quantitativ hinsichtlich der kapazitativen und finanziellen Leistungsfähigkeit eines Unternehmens beantwortet werden. Anderseits gilt es qualitativ zu beschreiben, welche fachlichen Kenntnisse im Unternehmen vorliegen müssen, um
erfolgreicher Konsortialpartner in ÖPP-Projekten im Bereich der BFStr zu sein.
5.2.1 Quantifizierung der finanziellen und kapazitativen Leistungsfähigkeit von
ÖPP-Konsortialpartnern
Als Maß der kapazitativen und finanziellen Leistungsfähigkeit können Umsatzanteile herangezogen werden. Die im Folgenden geführte Analyse entspricht einer Betrachtung der Leistungsfähigkeit eines ARGE Bau-Mitglieds und gilt entsprechend auch für die konventionelle
Beschaffung.
Ermittlung des erforderlichen Jahresumsatzes eines ÖPP-Konsortialpartners
Als Berechnungsgrundlage zur Quantifizierung des minimal notwendigen Jahresumsatzes
eines Unternehmens der betrachteten Gruppe können die bisher von „großen
Mittelstandsunternehmen“ durchgeführten ÖPP-Projekte dienen. Das einzubringende Eigenkapital für die Projektgesellschaft wird ebenfalls auf Basis der bisher unter Beteiligung von
„großen Mittelständlern“ durchgeführten ÖPP-Projekten berechnet. Im Anschluss werden die
ermittelten (durchschnittlichen) Anteile auf das „durchschnittliche ÖPP-Projekt“ angewendet
und somit die erforderlichen (Leistungs-)Größen abgeleitet.
Tabelle 19: Umsatzanteile der „großen Mittelstandsunternehmen" bei bisherigen ÖPP-Projekten
Projekt
„Großer
Mittelstand“
A8
Berger Bau
Augsburg –
München
A1
Johann Bunte
HH-Bremen
A7
Kemna Bau
HH-Bordesholm
Andrae
Durchschnitt
Projekte „großer Mittelstand“
Ø - ÖPP-Projekt
Anteil
Bau-Arge
abzuwickelnde
Bauleistung
(=Baukosten)
Anteil
„Mittelstand“
abzuwickelnde
Bauleistung
p.a. 51
Ø- Anteil am
Umsatz p.a.
25%
250 Mio. €
62,5 Mio. €
15,625 Mio. €
≈5 %
(2007)
35%
540 Mio. €
135 Mio. €
47,25 Mio. €
20%
735 Mio. €
183,75 Mio. €
36,75 Mio. €
ca. 25 %
ca. 500 Mio. €
ca. 125 Mio. €
ca. 30 Mio. €
≈15 %
(2008)
<=10 %
(2014)
ca. 10 %
ca. 25 %
350 Mio. €
87,5 Mio. €
ca. 20 Mio. €
ca. 10 %
Bei den bisher durchgeführten ÖPP-Projekten unter Beteiligung der „großen
Mittelstandsunternehmen“ lässt sich ein durchschnittlicher Anteil an der Bau-ARGE von 25 %
(zwischen 20 und 35 %) feststellen (vgl. Tabelle 19). Auf die Projekte „großer Mittelstand“
bezogen, ergäbe sich so eine durchschnittlich abzuwickelnde Bauleistung von ca. 125 Mio. €
51
Annahme: Bauzeit = 4 Jahre
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Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit den ÖPPProjektanforderungen des öffentlichen AGs
Seite 41
für das Projekt. Unter der Prämisse, dass ein ÖPP-Projekt eine Bauzeit von etwa 4 Jahren
hat, stünde eine jährlich abzuwickelnde Bauleistung von rd. 30 Mio. € zu Buche. Wird diese
jährlich abzuwickelnde Bauleistung ins Verhältnis zum Unternehmensumsatz im Jahr des
Konzessionsbeginns gesetzt, so lässt sich aus Tabelle 19 erkennen, dass der Anteil am Jahresumsatz im Durschnitt bei ca. 10 % (zwischen 5 und 15 %) liegt.
Auf das „durchschnittliche ÖPP-Projekt“ bezogen (nur bisher vergebene Projekte einbezogen; siehe Tabelle 13), ergäbe sich ein (Umsatz-)Anteil für das mittelständische Unternehmen von insgesamt 87,5 Mio. € (=350 Mio. € * 25 % ARGE-Anteil) aus der Bau-ARGE. Unter
der Annahme, dass die durchschnittliche Bauzeit etwa 4 Jahre beträgt, käme so eine abzuwickelnde Bauleistung von ca. 20 Mio. € (=21,875 Mio. €) p.a. aus dem ÖPP-Projekt zustande. Aus Gründen der Diversifikation sollte sich der Anteil eines Projektes am Gesamtumsatz
eines Unternehmens im Bereich von ca. 10 % des Jahresumsatzes bewegen. Diese Einordnung wird durch die vorliegenden Daten bestätigt. Werden die 10 % zugrunde gelegt, müsste
der Jahresumsatz eines Unternehmens, das sich an einem „durchschnittlichen ÖPP-Projekt“
auf Konsortialebene beteiligen möchte, ca. 200 Mio. € betragen. Bei Zugrundelegung der
betrachteten ÖPP-Projekte „großer Mittelstand“ läge der hochgerechnete Umsatz eines Unternehmens entsprechend sogar bei 300 Mio. €. Da die anstehenden Projekte der zweiten
und dritten ÖPP-Staffel tendenziell größere Volumina als die bisher vergebenen aufweisen,
erscheint diese Einordnung nicht zu hoch zu sein. Im Ergebnis kann der ermittelte Jahresumsatz von 200 Mio. € als eine Untergrenze betrachtet werden.
Ermittlung des einzubringenden Eigenkapitals eines ÖPP-Konsortialpartners
ÖPP-Konsortialpartner müssen in die Projektgesellschaft Eigenkapital (EK) einbringen. Tabelle 20 ist zu entnehmen, dass der durchschnittliche Anteil der „großen Mittelständler“ an
den Projektgesellschaften der bisherigen ÖPPs bei ca. 10 % liegt. Der durch die Konsortien
zu finanzierende Teil – also das durch die Anschubfinanzierungen geminderte Bauvolumen –
liegt bei durchschnittlich ca. 400 Mio. €. Die Eigenkapitalquoten der ÖPPProjektgesellschaften liegen bei ca. 10 % des Projektvolumens. Auf die Projekte „großer Mittelstand“ bezogen, ergäbe sich ein einzubringendes Eigenkapital für die Projektgesellschaften von durchschnittlich insgesamt 40 Mio. €. Die EK-Anteile der Mittelständler würden entsprechend der durchschnittlichen Anteile von 10 % ca. 4 Mio. € betragen.
Da der Begriff Projektvolumen hinsichtlich der einzelnen Bestandteile nicht exakt definiert ist,
wird im Folgenden mit einem theoretischen Wert aus der Literatur gerechnet. Aus der Literatur sind bei ÖPPs im BFStr-Bereich EK-Quoten von ca. 15 % des Investitionsvolumens (Bauinvestition) bekannt. 52
52
(MBWSV NRW, 2015), S. 18.
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Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit den ÖPPProjektanforderungen des öffentlichen AGs
Seite 42
Tabelle 20: Eigenkapitalanteile der „großen Mittelstandsunternehmen“ bei bisherigen ÖPP-Projekten
Projekte
„Großer
Mittelstand“
Anteile
Projektgesellschaft
Zu finanzierendes Bauvolumen 53
EK-Quote
Projektgesellschaft
EK Projektgesellschaft
Anteil EK
EK-Anteil vom
bilanziellen
EK 54
Berger Bau
6%
243,6 Mio. €
11,7%
1,7 Mio. €
Johann Bunte
15%
540 Mio. €
7,7%
Kemna Bau Andrae
11%
450 Mio. €
10,0%
28,5 Mio. €
(27 Mio. €) 55
41,6 Mio. €
(50 Mio. €)
45 Mio. €
1,8 %
(2007) 56
11,4 %
(2008)
5,8 %
(2014)
ca. 10 %
ca. 400 Mio. €
ca. 10 %
Ca. 40 Mio. €
ca. 4 Mio. €
ca. 10 %
350 Mio. €
15 %
ca. 50 Mio. €
ca. 5 Mio. €
Durchschnitt
Projekte „großer
Mittelstand“
Ø -ÖPP-Projekt
6,2 Mio. €
5,0 Mio. €
Auf das „durchschnittliche ÖPP-Projekt“ (ohne Anschubfinanzierung) bezogen, müsste die
Projektgesellschaft insgesamt rd. 50 Mio. € Eigenkapital (≈15 % von 350 Mio. €) einbringen.
Bei einem Anteil von 10 % an der Projektgesellschaft bedeutet das für ein Unternehmen eine
notwendige Bereitstellung von 1,5 % des zu finanzierenden Bauvolumens. In Bezug auf das
„durchschnittliche ÖPP-Projekt“ entspricht das ca. 5 Mio. € an Eigenkapital für die Einlage in
die Projektgesellschaft.
Neben einer Betrachtung der absoluten EK-Werte, stellt sich die Frage, wie stark die
Mittelstandsunternehmen relativ zu ihrer bilanziellen Leistungsfähigkeit (Kapitalstärke) belastet werden. Stellt man die jeweils einzubringenden EK-Anteile ins Verhältnis zum bilanziellen
Eigenkapital der Konzerne (jeweils im Jahr des Konzessionsbeginns), lässt sich eine (relative) Größenordnung dieser Belastung ableiten. Während z.B. das Projekt A8 für Berger Bau
eine relativ geringe Belastung der Bilanz aufweist, stellt das Projekt A1 für Johann Bunte ein
Anteil von über 10 % des bilanziellen Eigenkapitals dar.
Eine Auswertung der Bundesbank von Jahresabschlüssen von Unternehmen, die in die betrachtete Gruppe von Anbietern fällt (Tiefbau, Umsatz von 50 bis 100 Mio. €; siehe Kapitel
4.2) zeigt, dass die Umsatzrenditen im Bereich von 2 bis 3 Prozent liegen. Eine Bereitstellung von 4 bzw. 5 Mio. € entspräche also einem Vielfachen des Jahresüberschusses nach
Steuern. 57
Bei der Bereitstellung von Eigenkapital für die Projektgesellschaft muss unter Risikogesichtspunkten z.B. eine potentielle Nachschusspflicht berücksichtigt werden. Gerade für
Mittelstandsunternehmen stellt eine kurzfristige Kapitalbeschaffung eine große Herausforderung dar. Des Weiteren müssen im Vorfeld eines möglichen Zuschlags, Mittel für die Bearbeitung des Angebots vorgehalten werden.
Im Ergebnis wird die EK-Leistungsfähigkeit der betrachteten mittelständischen Anbietergruppe deutlich überschritten. Daher kann die betrachtete Gruppe den Anforderungen des derzeitigen Geschäftsmodells als Partner auf Konsortialebene mit Hinblick auf die EKBereitstellung kaum gerecht werden.
53
=(Baukosten minus Anschubfinanzierung)
Das bilanzielle Eigenkapital ist den Konzernabschlüssen des Bundesanzeigers entnommen.
55
tatsächliche Werte (vgl. VIFG Steckbriefe).
56
(im Jahr der Vergabe)
57
Vgl. (Bundesbank, 2015), S. 174
54
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Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit den ÖPPProjektanforderungen des öffentlichen AGs
Seite 43
Die hergeleiteten Anforderungen sind auf Basis des „durchschnittlichen ÖPP-Projekts“ in
Tabelle 21 zusammengetragen.
Tabelle 21: Anforderungen an die finanzielle und kapazitative Leistungsfähigkeit auf Basis des "durchschnittlichen ÖPP-Projekts"
Projekt
Ø-ÖPP-Projekt
Finanzierungsvolumen
(Baukosten)
Abzuwickelnde
Bauleistung Mittelstand
p.a.
Implizierter
Jahresumsatz
Anteil EK
„Mittelstand“
ca. 350 Mio. €
ca. 20 Mio. €
min. 200 Mio. €
ca. 5 Mio.
5.2.2 Qualitative Anforderungen an die Leistungsfähigkeit von ÖPPKonsortialpartnern58
Technische Anforderungen
Bereits im Rahmen des Teilnahmewettbewerbs muss die fachliche Eignung und Kompetenz
der Bieter nachgewiesen werden. Spätestens im Verhandlungsverfahren sind weitere besondere Fähigkeiten von Nöten. Neben dem Verhandeln muss der Bieter sein Angebot kurzfristig anpassen und Profitabilität abschätzen können. Hier greifen technische und wirtschaftliche Anforderungen unmittelbar ineinander.
Technisches Wissen für die Bauphase ist i.d.R. auch bei mittelständischen Unternehmen
vorhanden. Ressourcen fehlen, wie das Umfrageergebnis in Kapitel 4 zeigt, v.a. für die Leistungsbereiche Planung und Betrieb. Da in der Verknüpfung aller Leistungsbereiche die größten Effizienzpotentiale liegen, müssten Unternehmen für sämtliche weitere Bereiche fachlich
kompetentes Personal akquirieren bzw. weiterbilden.
Wirtschaftliche und Organisatorische Anforderungen
Ein Mindestmaß an Know-How im Bereich der Finanzierung ist nötig, um mit Finanzinstituten
kommunizieren zu können. Nur so lassen sich die oben quantifizierten Anforderungen leisten. Des Weiteren ist die Entwicklung eines „Businessplans“ notwendig, zum einen als Strategiepapier, zum anderen als Controllinginstrument für das Projekt. Gerade bei langwierigen
ÖPP-Projekten ist diese intensive Finanzplanung notwendig.
Des Weiteren muss das Unternehmen aufgrund der Übernahme des Leistungsbereichs Erhaltung, Verantwortung für aus der Bauphase entstandene Mängel – auch über die Gewährleistungsphase hinaus - übernehmen. Wegen drohender Sanktionen (Mali) muss frühzeitig
auf Leistungsstörungen reagiert werden können. Hierbei spielt die Koordination anderer Parteien und die Konfliktlösung eine wichtige Rolle. („PPP ist mehr als die Summe der Einzelleistungen“).
Hinsichtlich der Unternehmensorganisation müssen Managementsysteme, z.B. Planungsund Kontrollsysteme (Anzahl von Mitarbeitern aus verschiedenen Bereichen müssen koordiniert werden) implementiert werden. Nach Vertragsschluss wird ein intensives Vertragscontrolling notwendig. Zuletzt muss das Unternehmen in der Lage sein, Risiken laufend zu identifizieren, analysieren, bewerten, verteilen und überwachen zu können.
58
Diskussion der qualitativen Faktoren in Anlehnung an: (Alfen & Schaedel, Leitfaden "Beteiligung
mittelständischer Bauunternehmen am Geschäftsfeld PPP", 2008), S. 43ff.
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Kongruenz der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe mit den ÖPPProjektanforderungen des öffentlichen AGs
Seite 44
Für die betrachtete Gruppe bedeutet das neben der evtl. Anschaffung von Infrastruktur (z.B.
im Bereich der IT) vor allem einen zusätzlichen Personalbedarf, um die erforderlichen fachlichen und kapazitativen Ressourcen zu erzeugen. Dieser Personalbedarf kann zum einen
intern durch die Weiterbildung von Mitarbeitern erfolgen. Zum anderen kann Know-How, z.B.
für die Bereiche Finanzierung und Controlling, durch zusätzliche Personalakquise generiert
werden.
5.3 Zwischenfazit
Die Analyse der Kongruenz zwischen der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe und
den ÖPP-Projektanforderungen des öffentlichen AGs zeigt, dass die Diskrepanz – insbesondere mit Hinblick auf den Projektzuschnitt des „durchschnittlichen ÖPP-Projekts“ - deutlich
ist. Allerdings wurde mit dem Projekt A9 ein Projekt bereits so zugeschnitten, dass es der
Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe grundsätzlich sehr nahe kommt.
Ausgehend von der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe konnte ein maximales Projektvolumen von rd. 160 Mio. €, was einer Ausbaustrecke von 15-20 km entspricht, identifiziert werden. Im Vergleich zum bisherigen „durchschnittlichen ÖPP-Projekt“ stellt sich hier
eine deutliche Diskrepanz dar. Den Nachweis der Wirtschaftlichkeit zu erbringen, erscheint
bei diesem Projektvolumen nur schwer darstellbar.
Auf Basis von „großen Mittelständlern“ bereits durchgeführte ÖPP-Projekte ergaben, dass
ein Jahresumsatz von mindestens 200 Mio. € von Nöten wäre, um ausreichend leistungsfähig für ÖPP-Projekte im BFStr-Bereich zu sein. Unter Zugrundelegung der drei Projekte
„großer Mittelstand“ wäre sogar ein Jahresumsatz von 300 Mio. € erforderlich. Des Weiteren
wären auf Basis der verfügbaren Projektdaten 4 bzw. 5 Mio. € an Eigenkapital (etwa 1-2 %
des zu finanzierenden Bauvolumens) für die anfängliche Ausstattung der Projektgesellschaft
bereitzustellen. Damit wird die EK-Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe in der Regel
überschritten.
Neben den ermittelten finanziellen und kapazitativen Anforderungen müssten durch die Unternehmen auch weitere qualitative Anforderungen hinsichtlich der fachlichen Eignung erfüllt
werden. Dazu gehören u.a.:
•
•
•
Technisches Wissen für die Bereiche Planung und Betrieb
Finanzierungs-Know-How
Managementkompetenzen und –instrumente in der Projektgesellschaft.
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Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP
Seite 45
6 Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP
Wie in Kapitel 3 aufgeführt, sind die vom öffentlichen AG bei der Umsetzung von ÖPPModellen verfolgten Ziele im Wesentlichen:
•
•
•
ein umfassender Risikotransfer auf den privaten Partner
hohe Effizienz (durch Lebenszyklusorientierung, schnelle Realisierung, Einhaltung
von Termin, Kosten und Qualitäten, sowie Innovation) und die damit im Vergleich
zur konventionellen Beschaffung verbundene bessere Wirtschaftlichkeit
Schaffung eines Rahmens für die Anlagemöglichkeiten privaten Kapitals.
Hieraus resultiert, dass das Risikoprofil des ÖPP-Grundmodells dem Grunde nach erhalten
bleiben muss und die Änderungen des Projektzuschnitts regelmäßig der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung genügen muss.
Dem gegenüber stehen die Forderungen bzw. notwendigen Anpassungen am Projektzuschnitt und am ÖPP-Grundmodell, damit es der hier betrachteten Gruppe überhaupt möglich
ist, auf Konsortialebene als Teil der Projektgesellschaft an den ÖPP Projekten auf Augenhöhe zu partizipieren. Aus den Ergebnissen der Umfrage lassen sich folgende Kernaspekte
ableiten,
die
zur
Konzipierung
eines
„mittelstandsfreundlichen“
ÖPPBundesautobahnprojektes notwendig sind:
•
•
•
Anpassung des Finanzierungsmodells
Anpassung der Streckenlänge
Anpassung der Leistungsbereiche.
Während in Kapitel 5 die Streckenlänge bereits diskutiert wurde, wird im folgende insbesondere auf die Anpassung des Finanzierungsmodells eingegangen.
6.1 Anpassung des Finanzierungsmodells
6.1.1 Forfaitierungsmodell
Das Finanzierungsmodell Forfaitierung mit Einredeverzicht kam bisher (überwiegend) bei
ÖPP-Projekten im Hochbau zur Anwendung. Bei einer Forfaitierung mit Einredeverzicht verkauft der private ÖPP-Partner den aus der Bauleistung rührenden Teil der Forderungen gegenüber dem öffentlichen Partner vollständig (oder teilweise) an die Fremdkapitalgeber. Da
es sich dabei um Forderungen aus der Bauleistung handelt, entspricht die Höhe der Forderungen dem Investitionsteil, also der Summe des zu leistenden Kapitaldiensts 59 des aufgenommenen Fremdkapitals. Zumeist erfolgt der Forderungsverkauf nach Abschluss der Bauphase.
Wie in Abbildung 8 dargestellt ist, ähnelt die Projektorganisation im Forfaitierungsmodell der
Organisationsstruktur der klassischen Projektfinanzierung. Im Grunde verändert sich die Projektorganisation im Vergleich zur Projektfinanzierung aus dem ÖPP-Grundmodell (vgl. 2.2)
lediglich mit Hinblick auf die Finanzierungsseite (Fremdkapitalgeber).
59
Kapitaldienst entspricht der Summe aus Zins- und Tilgungszahlungen.
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Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP
Seite 46
Abbildung 8: Projektorganisation Forfaitierung
Durch die Einsetzung einer Forfaitierung ändern sich ausschließlich die Beziehung zwischen
Projektgesellschaft, Fremdkapitalgeber und dem öffentlichen Auftraggeber. Sämtliche andere Vertragsbeziehungen der Projektbeteiligten werden im Vergleich zur klassischen Projektfinanzierung nicht berührt. Im Einzelnen gestaltet sich der Ablauf der Forfaitierung wie folgt:
Während der Planungs- und Bauphase erhält die ÖPP-Projektgesellschaft die vertraglich
vereinbarte Höhe der Anschubfinanzierung vom öffentlichen Auftraggeber. Die Differenz zu
den Herstellkosten ist im Wesentlichen mit Fremdkapital abzudecken. Erst mit Fertigstellung
der Baumaßnahme erfolgt die einredefreie Forfaitierung durch den öffentlichen Auftraggeber.
Der private Auftragnehmer verkauft somit seine gesamten bestehenden Forderungen aus
der Investition gegenüber dem öffentlichen AG an das finanzierende Bankenkonsortium
(Fremdkapitalgeber).
Das Bankenkonsortium erhält nunmehr die Forderungen aus der Bauinvestition (Kapitaldienst) direkt vom öffentlichen AG. Folglich orientieren sich die Kreditkonditionen nach einer
Forfaitierung an der Bonität des öffentlichen AGs und nicht mehr an der Bonität der Projektgesellschaft. Damit tatsächlich geringere Finanzierungskosten erreicht werden können, muss
der öffentliche AG seinen Einredeverzicht erklären. Das bedeutet, dass er seinen finanziellen
Verpflichtungen gegenüber dem Bankenkonsortium auch dann nachkommt, wenn der private
Auftragnehmer die Leistung gar nicht oder nicht vertragskonform erbringt. Daher ist der Zeitpunkt der Erteilung einer Einredeverzichtserklärung ausschlaggebend. Diese erfolgt erst
nach der Baufertigstellung und ausschließlich für den Vergütungsbestandteil, der aus der
Bauinvestition rührt. Dieser Vergütungsbestandteil steht während der Betriebsphase nicht
mehr für eine Sanktionierung bei Schlechtleistung der Projektgesellschaft zur Verfügung. Die
Vergütungsbestandteile für Erhaltung und Betrieb bleiben allerdings unberührt.
Im Gegensatz zur Projektfinanzierung verringern sich somit während der mehrjährigen Betriebslaufzeit die Finanzierungskosten zugunsten des öffentlichen AGs. Werden die Erfahrungen im Hochbau zugrunde gelegt, so erscheint es auch für kleinere und mittlere Unternehmen einfacher, als Gesellschafter einer Projektgesellschaft eine Finanzierung zu erhalten.
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Seite 47
Erheblich verringert werden mit diesem Finanzierungsmodell die Sicherheiten des Grundmodells. Während bei der Projektfinanzierung der öffentliche AG bei Schlechtleistung des Privaten auch den Anteil des Schuldendienstes kürzen kann, entfällt diese Möglichkeit beim Forfaitierungsmodell. Die Frage nach der notwendigen Ausgestaltung des Sicherheitenkonzepts
wird im folgenden Abschnitt erörtert.
6.1.2 Das Risikoprofil und Sicherheitenkonzept des Forfaitierungsmodells aus
Sicht des öffentlichen Auftraggebers 60
Aus Sicht des öffentlichen AGs ist der umfassende Risikotransfer im ÖPP-Grundmodell einer
der entscheidenden Vorteile. Bei der Gegenüberstellung der Risikoallokation des ÖPPGrundmodells mit lebenszyklusübergreifender Projektfinanzierung (klassische Projektfinanzierung über sämtliche Leistungsbereiche) mit dem Forfaitierungsmodell wird deutlich, dass
die Allokation der Risiken identisch ist (vgl. Abbildung 5 und Abbildung 9).
Bis zum Punkt der Umfinanzierung – also dem Übergang in die Betriebsphase – findet auch
im hier diskutierten Forfaitierungsmodell eine klassische Projektfinanzierung (vgl. Abbildung
9) statt. Dementsprechend ist das Risikoprofil beider Varianten identisch. Erst ab der Betriebsphase findet mit der Umfinanzierung und der damit einhergehenden Einführung der
Forfaitierung eine Veränderung statt. Diese Veränderung hat allerdings keine wesentliche
Änderung in der Risikoallokation zur Folge, sondern hat eindeutige Auswirkungen auf das
Sicherheitenkonzept, das passgenau konzipiert werden kann.
Im Rahmen der Erläuterung des ÖPP-Grundmodells (vgl. Kapitel 2) wurde u.a. die ökonomische Funktion der Projektfinanzierung vorgestellt. Die Projektfinanzierung sorgte u.a. aufgrund der Kapitalausstattung der Projektgesellschaft für zusätzliche Sicherheit. Des Weiteren
wurde durch die Einbindung von Kreditgebern und der daraus bedingten Refinanzierungslast
eine zusätzliche Kontrollinstanz geschaffen. Durch die Herauslösung des Investitionsteils mit
Übergang in die Betriebsphase wird das Kapital in der Projektgesellschaft deutlich herabgesenkt.
60
Die Diskussion des Sicherheitenkonzepts erfolgt in Anlehnung an (Käsewieter, 2011).
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Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP
Seite 48
Abbildung 9: Risikoallokation und Sicherheitenkonzept im Forfaitierungsmodell
Angesichts der reduzierten Sicherheiten in der Betriebsphase stellt sich die Frage, welcher
Schaden der öffentlichen Hand nach der Forfaitierung mit Einredeverzicht im Falle einer
Nicht-Leistung durch das private Konsortium (i.d.R. durch Insolvenz) entstehen kann.
Im Falle des Projektfinanzierungsmodells treten bei Nicht-Leistung des privaten Konsortiums
die Fremdkapitalgeber ein. Im Gegensatz dazu, müsste die öffentliche Hand beim Forfaitierungsmodell bei Insolvenz bzw. Nicht-Leistung des privaten Konsortiums das Projekt in konventioneller Eigenrealisierung fortsetzen.
Folglich ergibt sich das maximale Schadensausmaß bei Nicht-Leistung des Privaten für die
öffentliche Hand aus der Differenz zwischen den Kosten einer konventionellen Eigenrealisierung und den Kosten, die unter dem bisherigen ÖPP-Vertrag entstanden wären. Diese Überlegung lässt sich wie folgt darstellen:
𝑚𝑎𝑥. 𝑆𝑐ℎ𝑎𝑑𝑒𝑛𝑠𝑎𝑢𝑠𝑚𝑎ß (∆) = 𝐾𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛 𝐸𝑖𝑔𝑒𝑛𝑟𝑒𝑎𝑙𝑖𝑠𝑖𝑒𝑟𝑢𝑛𝑔 − 𝐾𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛 Ö𝑃𝑃
Das maximale Schadensausmaß beinhaltet also die Kosteneinsparungen bzw. die entgangenen Effizienzgewinne aus der ÖPP-Beschaffung. Das maximale Schadensausmaß nimmt
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Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP
Seite 49
mit fortschreitender Vertragslaufzeit ab, da je geringer die verbleibende Restvertragslaufzeit
ist, desto geringer sind auch die potentiellen Kosteneinsparungen.
Der Vergleich der Sicherheitenkonzepte zwischen klassischer Projektfinanzierung und dem
Forfaitierungsmodell wird in Abbildung 10 dargestellt. Da die Forfaitierung mit
Einredeverzicht im vorliegenden Lösungsansatz erst mit Beginn der Betriebsphase erklärt
wird, ergibt sich erst in der Betriebsphase ein verändertes Sicherheitenkonzept. Daher erstreckt sich der Betrachtungszeitraum von Beginn der Betriebsphase (tBetrieb) bis zum ÖPPVertragsende (tVertragsende).
In der Betriebsphase spielen neben der langfristigen Finanzierung noch zwei Leistungsbereiche eine Rolle:
•
•
Erhaltung
Betrieb.
Der zeitliche Verlauf des maximalen Schadensausmaßes in beiden Leistungsbereichen –
also den entgangenen Kosteneinsparungen – ist bei Projektfinanzierung und Forfaitierung
identisch (s. Wirtschaftlichkeitsuntersuchung). Wie Abbildung 10 zu entnehmen ist, nehmen
die noch zu generierenden Kosteneinsparungen aus beiden Leistungsbereichen mit zunehmender Vertragslaufzeit ab. Im Bereich der Erhaltung erhöht sich das maximale Schadensausmaß mit der Zeit, da sich erst mit zunehmender Alterung ein höherer Instandsetzungsbedarf einstellt.
Die entgangenen potentiellen Kosteneinsparungen aus dem Leistungsbereich Betrieb nehmen hingegen mit zunehmender Vertragslaufzeit ab. Grundsätzlich sind die Unterschiede
hinsichtlich Effizienz zwischen ÖPP und Eigenrealisierung deutlich geringer ausgeprägt. Die
ÖPP-Kosten für den Betrieb werden auch hier als konstant angenommen. Im Ergebnis
nimmt das maximale Schadensausmaß für den Betrieb mit zunehmender Vertragslaufzeit
langsam ab. Zuletzt sind, unabhängig vom zeitlichen Eintritt der Nicht-Leistung durch den
privaten Auftragnehmer, die Kosten einer zusätzlichen Ausschreibung als Konstante anzunehmen.
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Seite 50
Erhaltung
Betrieb
Kosten (zusätzliche) Ausschreibung
Abbildung 10: Gegenüberstellung des Sicherheitenkonzepts bei Projektfinanzierung und Forfaitierung
61
Das aus Sicht des öffentlichen Auftraggebers mögliche maximale Schadensausmaß in der
Betriebsphase wird je nach Variante unterschiedlich stark abgesichert.
Bei der klassischen Projektfinanzierung bleibt die starke Sicherung aufgrund der Kapitalausstattung der Projektgesellschaft aus der Planungs- und Bauphase erhalten. Wie Abbildung
10 zu entnehmen ist, wird diese im Rahmen der Kredittilgung exemplarisch gleichmäßig zurückgeführt. Wie zu erkennen ist, kommt es dadurch zu einer deutlichen Überbesicherung in
der Betriebsphase.
Durch die Herabsenkung des Sicherheitenniveaus besteht eine weitere Konsequenz für die
Absicherung des Risikos aus der Gewährleistung. Zur Absicherung bzw. Sanktionierung evtl.
Mängel aus der Bauleistung stehen im Forfaitierungsmodell deutlich geringere Sicherheiten
aus Gewährleistungen zur Verfügung. Diese Verminderung des Sicherheitenkonzepts ist
insbesondere bei ÖPP-Projekten mit hohen Anteilen an komplexen Ingenieurbauwerken abzuwägen.
Im Rahmen der Forfaitierung wird durch die Umfinanzierung zu Beginn der Betriebsphase
der gesamte Investitionsteil aus der Projektgesellschaft herausgelöst und die Sicherheiten in
einem einzigen Schritt deutlich abgesenkt. Die Anpassung der Sicherheiten auf die Differenz
der Kosten Eigenrealisierung zu den Kosten ÖPP (maximales Schadensausmaß), ermöglicht
ein an die Risiken der Betriebsphase angemessenen Sicherheitsrahmen. Dieser kann z.B.
durch Bürgschaften, Eigenkapital o.ä. ergänzt werden.
6.1.3 Konsequenzen des Forfaitierungsmodells für die betrachtete Gruppe
Für die im Rahmen der Studie betrachtete Gruppe hätte die Einführung des Forfaitierungsmodells v.a. Konsequenzen im Bereich der Finanzierung. Durch die Auslösung des Investitionsteils nach Fertigstellung der Bauleistung, müssten zumindest für den langfristigen Leis-
61
In Anlehnung an (Käsewieter, 2011).
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Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP
Seite 51
tungsbereich des Betriebs (ca. 25 Jahre) kein oder zumindest deutlich geringeres Kapital in
der Projektgesellschaft vorgehalten werden.
Mit Hinblick auf die vorherigen Leistungsphasen, insbesondere die Bauphase, wäre eine
weitere Ausweitung der Anschubfinanzierung hilfreich, um auch den Zwischenfinanzierungsbedarf der Unternehmen deutlich zu reduzieren.
Im Ergebnis kann das Forfaitierungsmodell zusammen mit den bisher üblichen Anschubfinanzierungen der finanziellen Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe stärker Rechnung
tragen.
Bezüglich der kapazitativen Leistungsfähigkeit – also der Fähigkeit größere Bauvolumen
abzuwickeln – müssten allerdings weitere Maßnahmen getroffen werden. Des Weiteren sind
Probleme in der Angebotsphase und die häufig mangelnde Erfahrung mit der Betriebsphase
zu berücksichtigen.
Für das Bauunternehmen spielen, neben den finanziellen Beziehungen der Projektgesellschaft, v.a. die Auswirkungen des Modells auf die Bau-ARGE eine wichtige Rolle. Die Abrechnung bzw. Vergütung der Bauleistung aus Sicht der Bau-ARGE bleibt von dem Forfaitierungsmodell, welches auf Projektgesellschaftsebene stattfindet, unberührt. Das bedeutet,
dass die erbrachten Bauleistungen der Projektgesellschaft in Rechnung gestellt werden.
6.1.4 Weitere Anpassungen des Finanzierungsmodells
Weitere Anpassungen im Bereich des Finanzierungsmodells könnten, wie bereits angedeutet, beigestellte Finanzierungen durch die öffentliche Hand sein, die deutlich über den bisher
gewährten Anschubfinanzierungen liegen. Dies würde insbesondere dem Kapitalbedarf der
mittelständischen Unternehmen in den anfänglichen Planungs- und Bauphase Rechnung
tragen.
Darüber hinaus ist zu betrachten, ob eine Sonderform des Forfaitierungsmodells zu zusätzlichen Erleichterungen für die betrachtete Gruppe führen könnte, nämlich das Mogendorfer
Modell. Beim Mogendorfer Modell werden bereits während der Bauphase Forderungen nach
Teilabnahme (Testate) einreidefrei gestellt. In der Konsequenz werden bereits während der
Bauphase für Teile der Bauleistung Kreditkonditionen, vergleichbar mit denen der öffentlichen Hand, geschaffen.
Eine Umsetzung des Mogendorfer Modells hätte allerdings unmittelbare Auswirkungen auf
das Risikoprofil des öffentlichen AGs in den Hochrisikophasen Planung und Bau. Die durch
die Projektfinanzierung zusätzlich erzeugte Sicherheit ginge hier verloren. Aus diesem Grund
wird angesichts der gewünschten Beibehaltung des Risikoprofils aus dem ÖPP-Grundmodell
im Rahmen dieser Studie nicht weiter auf das Mogendorfer Modell eingegangen.
6.2 Anpassung der Leistungsbereiche
Die Umfrageergebnisse ergaben, dass die Herauslösung einzelner Leistungsbereiche für
einen erleichterten Zugang zu ÖPP sorgen könnte.
Herauslösung des Leistungsbereichs Betrieb
Ein weiterer Aspekt, der den Zugang zu ÖPP für die Unternehmen erschwert, ist die mangelnde Erfahrung im Leistungsbereich Betrieb. Ein Lösungsansatz wäre hier das Projekt ohne Betrieb zu vergeben. Der Betriebsdienst würde beim zuständigen Landesbetrieb verblei-
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Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP
Seite 52
ben. In diesem Fall wäre der Auftragnehmer nach Fertigstellung der Bauleistung ausschließlich für die Erhaltung eben dieser Leistung zuständig (Funktionsbauvertrag).
Die Herauslösung des Leistungsbereichs Betrieb kann in zwei Varianten erfolgen:
a) Der ÖPP-Vertrag könnte grundsätzlich ohne Betriebsdienst ausgestaltet werden. Bei
dieser Variante wird der Straßenbetriebsdienst von Beginn an nicht Teil der Ausschreibung bzw. der später vertraglich vereinbarten Leistung. Der Leistungsbereich
Betrieb verbleibt bei den jeweils zuständigen Landesbetrieben. Im Ergebnis wären
bei dieser Variante lediglich die Aufgaben Ausbau und Erhaltung (sowie Planung und
Finanzierung) im Aufgabenbereich des privaten Partners. 62
b) Zum anderen könnte die Beistellung des Betriebsdienstes im Vertrag definiert sein.
Hierbei wird der Betrieb nicht vollständig aus dem ÖPP-Vertrag herausgelöst. Im
Vergleich zur ersten Variante wird auch hier der Betriebsdienst durch den Landesbetrieb erbracht. Allerdings bleibt die Verantwortung für die vertragsgemäße Durchführung des Betriebsdienstes beim privaten Auftragnehmer. Diese zusätzliche Schnittstelle ist im ÖPP-Vertragswerk zu berücksichtigen. 63
Die Herauslösung des Betriebs aus dem ÖPP-Grundmodell verändert das zugrundeliegende
Risikoprofil deutlich. Daher wird dieser Ansatz hier nicht weiterverfolgt. Je nach Projektzuschnitt und –erfordernis kann ein Funktionsbauvertrag durchaus die präferierte Beschaffungsform darstellen.
6.3 Verfahrensorientierte Anpassungen
Neben
den
bisher
diskutierten
und
analysierten
Anforderungen
an
ein
mittelstandsorientiertes ÖPP-Projekt, wie z.B. Projektvolumen, Finanzierungsmodell und
Leistungsbereich, spielen verfahrensbezogene Hemmnisse ebenfalls eine große Rolle. Dies
betrifft Maßnahmen in der Angebotsphase, also in der Phase des Teilnahmewettbewerbs
sowie des Verhandlungsverfahrens.
Höhere Standardisierung und Angebotsentschädigung
Aus der Auswertung der durchgeführten Umfrage (vgl. Kap. 0) konnten folgende Hemmnisse
mit direktem Bezug zur Angebotsphase von ÖPP-Projekten festgestellt werden:
•
•
•
Zu hohe Kosten der Angebotslegung
Zu komplexes ÖPP-Vertragswerk
Geringe Erfolgsaussichten angesichts der Wettbewerbsstrukturen.
Hier könnte v.a. eine höhere Standardisierung durch Musterverträge Abhilfe schaffen, um
den rechtlichen Aufwand und die Kosten der Angebotslegung im Allgemeinen zu reduzieren.
Weiterhin würde die Zahlung von auskömmlichen Entschädigungen an unterlegene Bieter
das Risiko einer Angebotsabgabe deutlich reduzieren.
Die Höhe der Entschädigungszahlungen für unterlegende Bieter hängt im Wesentlichen von
folgenden Faktoren ab:
•
62
63
Dauer des Vergabeverfahrens
Vgl. (MBWSV NRW, 2015), S. 7ff.
Vgl. (MBWSV NRW, 2015), S. 26.
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•
•
•
•
•
Seite 53
Häufigkeit der Angebotsüberarbeitung
Gewinnchance und Projektpipeline
Anforderungen an die Angebotsunterlagen
Umfang der Leistungsbereiche
Finanzierungsmodell
Die Festlegung einer angemessenen Entschädigungszahlung ist daher für jedes Projekt individuell vom öffentlichen AG im Vorfeld der Ausschreibung durchzuführen. Im ÖPPHochbaubereich deckt die Entschädigungszahlung der öffentlichen Hand je nach Komplexität der Planungsaufgabe, wenn überhaupt, die Kosten der Architekten und Ingenieure ab.
6.4 Die Einordnung des Forfaitierungsmodells in das bestehende
Beschaffungssystem
Um zu bestimmen, welche Rolle die oben dargestellten Modelle innerhalb des derzeitigen
Beschaffungssystems spielen können, ist zunächst der Projektzuschnitt zu betrachten. Der
Projektzuschnitt definiert die zu übertragenden Leistungsbereiche und die zu bewirtschaftende Strecke bzw. Ausbaustrecke. Im Einzelnen erfolgt die Bestimmung des Projektzuschnitts
in Abhängigkeit von (so geschehen beim Projekt A10/A24, vgl. Drucksache 18/6469):
•
•
•
•
•
verkehrlichen Belangen (Verkehrsstärken, DTV etc.)
betrieblichen Belangen (Zuschnitt eines wirtschaftlichen Betriebsdienstes oder ggf.
ohne Betriebsdienst)
Ausmaß des Erhaltungsbedarfs
Ausmaß des Ausbaubedarfs
baurechtlichen Gegebenheiten (z.B. Naturschutz).
Unter Zugrundelegung des Projetzuschnitts, wird Im Rahmen des ÖPP- Eignungstests
(üWE=überschlägige Wirtschaftlichkeitseinschätzung) abgewägt, welche Variante voraussichtlich die wirtschaftlichste ist. Mit Hinblick auf die oben geführte Diskussion, kommen dafür folgende ÖPP-Varianten in Frage:
•
•
ÖPP-Grundmodell mit Projektfinanzierung
ÖPP-Forfaitierungsmodell
Die Varianten und der jeweils modellspezifische Umfang der Leistungsübertragung sind in
Tabelle 22 gegenübergestellt.
Tabelle 22: Mögliche ÖPP-Varianten im BFStr-Bereich
Projektlaufzeiten
Leistungsumfang
Planung
Bau
Erhaltung
Betrieb
Finanzierung
PSC
(konventionell)
ÖPP-Grundmodell
(Projektfinanzierung)
Planungs-/Bauphase
i.d.R. 30 Jahre
X
X
X
X
X
X
X
ÖPP-Forfaitierung
X
X
X
X
(X)
Bei einem ÖPP-Eignungstest (üWE) werden verschiedene Kriterien geprüft. Im Einzelnen
sind die folgenden Bereiche zu untersuchen:
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•
•
•
•
Seite 54
Umfang der zu übertragenden Leistung
Risikoverteilung
Projektvolumen
Marktgängigkeit des Projektes.
In der Abwägung zwischen ÖPP-Grundmodell mit dem Modell ÖPP-Forfaitierung stehen in
erster Linie die verbesserten Finanzierungskonditionen des Forfaitierungsmodells aus Sicht
des öffentlichen AGs dem umfangreicheren Sicherheitenkonzept des Grundmodells mit Projektfinanzierung gegenüber.
Das Forfaitierungsmodell kommt insbesondere für Projekte in Frage, die ausgehend vom
„durchschnittlichen ÖPP-Projekt“:
•
•
einen geringen Anteil an Ingenieurbauwerken aufweisen („Gewährleistungsrisiko“
ist gering)
vornehmlich Erhaltungsprojekte, also Vorhaben mit geringen Ausbaustrecken sind
Die oben beschriebenen Kriterien, die für ein Forfaitierungsmodell vorteilhaft sind, haben
i.d.R. ein geringeres Projekt- bzw. Finanzierungsvolumen zur Folge. Grundsätzlich besteht
die Möglichkeit, die in Tabelle 22 dargestellten Varianten zu kombinieren. So ist eine Variante ÖPP-Forfaitierung bzw. ÖPP-Grundmodell ohne Übertragung des Leistungsbereichs Betrieb durchaus denkbar, auch wenn dabei das zugrundeliegende Risikoprofil nicht mehr gewahrt wäre.
Die Integration des Forfaitierungsmodells in das bestehende Beschaffungssystem kann für
bestimmte Projektzuschnitte eine erhöhte Marktgängigkeit und somit für einen größeren
Wettbewerb sorgen. In Abhängigkeit des im Rahmen der überschlägigen Wirtschaftlichkeitseinschätzung festgelegten Projektzuschnitts, muss die Beschäftigung mit allen Beschaffungsalternativen erfolgen. Im Ergebnis ist diejenige Alternative zu identifizieren, die am besten zur Lösung der Aufgabe geeignet ist.
6.5 Zwischenfazit
Durch die Einführung des Forfaitierungsmodells kann der Leistungsfähigkeit der betrachteten
Gruppe eher Rechnung getragen werden. Sie führt zu einer deutlichen Verringerung der Finanzierungslasten und ermöglicht den Unternehmen überhaupt ein Finanzierungsangebot zu
legen.
Aus Sicht des öffentlichen AGs verschiebt sich die Verteilung der Risiken nicht, Auswirkungen auf die Sicherheit und die Länge des „Sanktionierungshebels“ sind allerdings feststellbar. Um das maximale Schadensausmaß für den öffentlichen AG abzudecken, sind von der
Projektgesellschaft bzw. den Gesellschaftern Sicherheiten durch Bürgschaften o.ä. zu stellen. Das max. Schadensausmaß der Nicht-Leistung durch den Privaten ergibt sich aus der
Differenz der Kosten der Eigenrealisierung zu den Kosten des ÖPP-Projekts zuzüglich der
notwendigen Ausschreibungskosten. Des Weiteren ist insbesondere bei Projektzuschnitten,
die einen hohen Anteil an komplexen Ingenieurbauwerken haben, das im Vergleich zum
ÖPP-Grundmodell erhöhte Gewährleistungsrisiko abzuwägen. Dass eine effiziente Beschaffung im Rahmen von Forfaitierungsmodellen ebenfalls möglich ist, konnte bereits durch Erfahrungen aus dem ÖPP-Hochbau belegt werden.
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Diskussion Mittelstandsgerechter Ausgestaltungsmöglichkeiten von ÖPP
Seite 55
Das Erreichen eines Zieles des öffentlichen AGs ist durch die Einführung eines Forfaitierungsmodells allerdings nicht mehr im ursprünglichen Maße einzuhalten, nämlich die Beteiligung von institutionellen Investoren.
Das Herauslösen des Leistungsbereichs „Betrieb“ erscheint auf den ersten Blick mit erheblichen Schnittstellen verbunden zu sein, die zusätzlich vertraglich geregelt werden müssten.
Außerdem zieht es, je nach Art und Weise des Herauslösens, eine Änderung der Risikoallokation bzw. des –profils nach sich. 64
Die verfahrensorientierten Anpassungen sind sicherlich am ehesten durchzuführen. Im ÖPPHochbaubereich existiert seit geraumer Zeit ein Standardvertrag, der dann individuell an die
jeweiligen Projektgegebenheiten angepasst wird. Dies wäre sicherlich im Bundesfernstraßenbereich seitens des öffentlichen Auftraggebers ebenfalls leistbar.
Die Integration des Forfaitierungsmodells in das bestehende Beschaffungssystem - als Alternative neben dem ÖPP-Grundmodell - und weitere Anpassungen für entsprechende Projektzuschnitte könnten eine erhöhte Marktgängigkeit erzeugen und somit für einen größeren
Wettbewerb sorgen. In Abhängigkeit des Projektzuschnitts muss die Beschäftigung mit allen
Beschaffungsalternativen erfolgen, um diejenige Alternative zu identifizieren, die am besten
zur Lösung der Aufgabe geeignet ist.
64
Demgegenüber stehen die positiven Erfahrungen der niederländischen DBFM-Projekte. Hierbei wird
der Betrieb regelmäßig nicht Bestandteil der Ausschreibung. Inwiefern diese Erfahrungen auf
Deutschland übertragbar sind, müsste in einer separaten Studie untersucht werden.
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Fazit und Ausblick
Seite 56
7 Fazit und Ausblick
Die wesentlichen Gründe des öffentlichen AGs zur Umsetzung von ÖPP im Bundesfernstraßenbereich sind hohe Effizienz (durch Lebenszyklusorientierung, schnelle Realisierung, Innovationen) und die damit im Vergleich zur konventionellen Beschaffung verbundene bessere Wirtschaftlichkeit. Der umfänglichen Übertragung von Risiken auf den privaten Partner
kommt dabei eine wichtige Rolle zu. Darüber hinaus soll ein Rahmen für Anlagemöglichkeiten privaten Kapitals geschaffen werden.
Sämtliche der bisherigen acht ÖPP-Projekte im BFStr-Bereich wurden in Form einer Projektfinanzierung umgesetzt. Durch die Finanzierungsstruktur werden ökonomische Funktionen
erzeugt, die u.a. für eine enge Steuerung und Kontrolle der Projekte sorgen und die Risiken
aus der Bauleistung sowie der Nicht-Leistung mit erheblichem Sanktionspotential hinterlegt.
In der aktuellen Situation ist das BAB-Netz als relevante Bezugsgröße zu betrachten. Die
bisherigen acht Projekte haben einen:
•
•
Streckenanteil von 3,6 % (ca. 470 km von 12.949 km) und
einen monetären Anteil an den Ausgaben für BAB (HH2016E) von ca. 8,8 % (u.a.
durch hohe Anschubfinanzierungen verursacht). Dieses Volumen wird dem Markt
für die Vertragslaufzeit entzogen.
Langfristig ist eine Ausweitung von ÖPP-Projekten zu erwarten. Nach der Umsetzung der
derzeitig geplanten drei ÖPP-Staffeln wird der für ÖPP zweckgebundene Anteil für Bundesautobahnen im Bundeshaushalt im Jahre 2030 voraussichtlich bis zu 20 %betragen. Diese
Zahlen verdeutlichen, dass ÖPP unter Zugrundlegung der derzeitigen Projekt-Pipeline zwar
nicht die bevorzugte Beschaffungsform sein wird. Die konventionelle Beschaffungsform wird
weiterhin die tragende Rolle in der Ausschreibung und Vergabe von Bauleistungen im Bundesfernstraßenbereich spielen. Allerdings werden dem für mittelständische Unternehmen
relevanten Markt in diesem Maße öffentliche Ausschreibungen „entzogen“, was eine Veränderung des Wettbewerbs zur Folge haben könnte.
Aus § 7 BHO folgt die Notwendigkeit, die Wirtschaftlichkeit im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung nachzuweisen. Aus diesem Grund sind aus Sicht der öffentlichen Hand
bestimmte Mindestinvestitionsvolumina bzw. Streckenlängen erforderlich. Diese Anforderungen ergeben sich u.a. aus der Notwendigkeit, Effizienzgewinne aus der Bauaufgabe generieren zu können und einen wirtschaftlichen Betriebsdienst bereitzustellen. Insgesamt werden
die Ziele des öffentlichen AGs mit dem ÖPP-Grundmodell weitestgehend erreicht.
Unter Berücksichtigung der durchgeführten Befragung von Mitgliedsunternehmen des ZDB
konnte zunächst die im Rahmen des Projektes betrachtete mittelständische Gruppe eingeordnet werden. Unter Zugrundelegung einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Bereich des Tief-,
Verkehrswege- und Ingenieurbaus ergab sich eine statistische Einordnung, die etwas oberhalb der gängigen Mittelstandsdefinitionen liegt (u.a. Jahresumsatz bis 100 Mio. €, Anzahl
der Mitarbeiter <500).
Die bisherigen ÖPP-Erfahrungen der betrachteten Gruppe unter den derzeitigen Bedingungen sind gering. Des Weiteren konnten finanzielle, fachliche und kapazitative Hemmnisse
herausgearbeitet werden.
Im Bereich der finanziellen Hemmnisse waren v.a. die hohen Kosten zur Angebotslegung, zu
hohe Finanzierungsvolumen und –laufzeiten sowie negative Auswirkungen auf die Finanzierungsbedingungen für das übrige Geschäft die entscheidenden Aspekte. Gelindert werden
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Fazit und Ausblick
Seite 57
könnten diese nach Meinung der befragten Unternehmen z.B. durch einen höheren Grad an
Standardisierung (Musterverträge) oder durch Angebotsentschädigungen. Des Weiteren
wurden deutliche Reduzierungen der Finanzierungsvolumina und die Erhöhung von Anschubfinanzierungen als notwendige Anpassungen genannt.
Als fachliche Hemmnisse wurden v.a. das komplexe ÖPP-Vertragswerk sowie unzureichende Kenntnisse in Leistungsbereichen außerhalb des Baus (und der Erhaltung) genannt. Im
Bereich der kapazitativen Hemmnisse wurde v.a. der hohe Aufwand zur Angebotslegung und
die allgemein zu geringen Kapazitäten genannt. Anpassungsbedarf wurde hier z.B. im Bereich der Bildungsangebote und in der Herauslösung einzelner Leistungsbereiche aus dem
ÖPP-Modell gesehen.
Eine Kongruenz zwischen der betrachteten Gruppe und den ÖPP-Projektanforderungen des
öffentlichen AGs – insbesondere bezüglich des „durchschnittlichen ÖPP-Projekts“ – ist derzeit nicht gegeben.
Aus den bisher acht umgesetzten ÖPP-Projekten (A- und V-Modelle –ohne F-Modelle) kann
ein „durchschnittliches ÖPP Projekt“ mit den folgenden Projektparametern ermittelt werden:
•
•
•
•
•
Vertragslaufzeit: 30 Jahre
Durchschnittliche Baukosten: ca. 350 Mio. €
Vertragsstrecke: ca. 60 km
Ausbaustrecke: ca. 40 km
Leistungsumfang: Bau, Erhaltung, Betrieb, Projektfinanzierung.
Ausgehend von der Leistungsfähigkeit der betrachteten Gruppe, konnte ein maximales Projektvolumen von 160 Mio. €, was einer Ausbaustrecke von 15-20 km entspricht, identifiziert
werden. Im Vergleich zum bisherigen „durchschnittlichen ÖPP-Projekt“ stellt sich hier eine
deutliche Diskrepanz dar.
Die Analyse von „großen Mittelständlern“ bei bereits durchgeführten ÖPP-Projekten ergab,
dass ein Jahresumsatz von mindestens 200 Mio. € von Nöten wäre, um ausreichend leistungsfähig für ÖPP-Projekte im BFStr-Bereich zu sein. Unter Zugrundelegung der drei Projekte „großer Mittelstand“ wäre sogar ein Jahresumsatz von 300 Mio. € erforderlich Des Weiteren wäre auf Basis der verfügbaren Projektdaten Eigenkapital von 4-5 Mio. € (etwa 1-2 %
des zu finanzierenden Bauvolumens) für die Projektgesellschaft bereitzustellen.
Neben den ermittelten finanziellen und kapazitativen Anforderungen müssten durch die Unternehmen auch weitere qualitative Anforderungen hinsichtlich der fachlichen Eignung erfüllt
werden.
Durch die Einführung des Forfaitierungsmodells kann der Leistungsfähigkeit der betrachteten
Gruppe eher Rechnung getragen werden. Das Modell kann die Risikoallokation und im Wesentlichen auch weitere Anforderungen des öffentlichen AG erfüllen und dabei die Finanzierungslast aus Sicht der Unternehmen deutlich reduzieren.
Im Ergebnis könnte die Integration des Forfaitierungsmodells in das bestehende Beschaffungssystem - als Alternative neben dem ÖPP-Grundmodell - und weitere Anpassungen für
entsprechende Projektzuschnitte eine erhöhte Marktgängigkeit erzeugen und somit für einen
größeren Wettbewerb sorgen. In Abhängigkeit des Projektzuschnitts muss die Beschäftigung
mit allen Beschaffungsalternativen erfolgen, um diejenige Alternative zu identifizieren, die am
besten zur Lösung der Aufgabe geeignet ist.
Lehrstuhl für Infrastruktur- und Immobilienmanagement der TU Braunschweig
Literaturverzeichnis
Seite 58
Literaturverzeichnis
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Generation.
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https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/StB/oepp-einleitung-08mittelstand.html?nn=36122 abgerufen
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BHO über Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP) als Beschaffungsvariante im
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http://www.vifg.de/de/projekte/f-modell/index.php
Lehrstuhl für Infrastruktur- und Immobilienmanagement der TU Braunschweig
Anhang
Seite 59
Anhang
Anhang A: Berücksichtigte Haushaltspositionen zur Berechnung der Investitionen in die BFStr und BAB
Haushaltspositionen Investitionen in die BFStr
Tgr. 01
Nutzerfinanzierter Bau und Erhalt der Bundesfernstraßen
741 11 721 Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesautobahnen)
741 22 722 Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesstraßen)
741 31 721 Um- und Ausbau, Rastanlagen, Lärmschutzmaßnahmen (Bundesautobahnen)
741 32 721 Erhaltung (Bundesautobahnen)
741 42 722 Erhaltung (Bundesstraßen)
742 11 721 Bau und Erhaltung von Verkehrseinrichtungen und Verkehrsanlagen (Bundesautobahnen)
821 11 721 Grunderw erb für Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesautobahnen)
821 22 722 Grunderw erb für Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesstraßen)
821 31 721 Grunderw erb für Um- und Ausbau, Rastanlagen, Lärmschutzmaßnahmen (Bundesautobahnen)
823 11 721 Erw erbsanteile im Rahmen von ÖPP-Projekten (Bundesautobahnen)
Ausgaben für Investitionen
744 01 729 Privatstraßen des Bundes
883 02 725 Zuw eisungen an kommunale Baulastträger nach § 5 a Bundesfernstraßengesetz (FStrG)
Tgr. 01
Bau und Betrieb der Bundesfernstraßen
711 12 721 Hochbauten an Bundesautobahnen bis 2 000 000 € Baukosten
711 22 722 Hochbauten an Bundesstraßen bis 2 000 000 € Baukosten
712 12 721 Hochbauten an Bundesautobahnen über 2 000 000 € Baukosten
712 22 722 Hochbauten an Bundesstraßen über 2 000 000 € Baukosten
741 11 721 Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesautobahnen)
741 22 722 Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesstraßen)
741 32 721 Erhaltung (Bundesautobahnen)
741 41 722 Um- und Ausbau, Lärmschutzmaßnahmen (Bundesstraßen)
741 42 722 Erhaltung (Bundesstraßen)
742 21 722 Bau und Erhaltung von Verkehrseinrichtungen und Verkehrsanlagen (Bundesstraßen)
743 12 721 Baukostenzuschüsse der Europäischen Union für Investitionen in Transeuropäische Verkehrsnetze im Bereich Bundesautobahnen
743 32 721 Baukostenzuschüsse des Europäischen Fonds für regionale Entw icklung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben im Bereich der Bundesautobahnen
743 42 722 Baukostenzuschüsse des Europäischen Fonds für regionale Entw icklung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben im Bereich der Bundesstraßen
745 21 722 Maßnahmen nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz (EKrG) (Bundesstraßen)
746 22 722 Bau von Radw egen einschließlich Erhaltung (Bundesstraßen)
811 12 721 Erw erb von Kraftfahrzeugen (Bundesautobahnen)
811 22 722 Erw erb von Kraftfahrzeugen (Bundesstraßen)
812 12 721 Erw erb von Geräten (einschl. Stahlflachstraßen) und Maschinen mit Ausgaben von mehr als 5 000 € im Einzelfall (Bundesautobahnen)
812 22 722 Erw erb von Geräten und Maschinen mit Ausgaben von mehr als 5 000 € im Einzelfall (Bundesstraßen)
821 22 722 Grunderw erb für Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesstraßen)
821 41 722 Grunderw erb für Um- und Ausbau einschl. Lärmschutzmaßnahmen (Bundesstraßen)
823 12 721 Erw erb privat vorfinanzierter Bundesautobahnabschnitte
823 22 722 Erw erb privat vorfinanzierter Bundesstraßenabschnitte
Abbildung 11: Haushaltspositionen Investitionen in die BFStr
65
Vgl. Bundeshaushalte 2009-2016E
65
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Anhang A: Berücksichtigte Haushaltspositionen zur Berechnung der Investitionen
in die BFStr und BAB
Seite 60
Haushaltspositionen Investitionen in die BAB
Tgr. 01
Nutzerfinanzierter Bau und Erhalt der Bundesfernstraßen
741 11 721 Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesautobahnen)
741 31 721 Um- und Ausbau, Rastanlagen, Lärmschutzmaßnahmen (Bundesautobahnen)
741 32 721 Erhaltung (Bundesautobahnen)
742 11 721 Bau und Erhaltung von Verkehrseinrichtungen und Verkehrsanlagen (Bundesautobahnen)
821 11 721 Grunderw erb für Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesautobahnen)
821 31 721 Grunderw erb für Um- und Ausbau, Rastanlagen, Lärmschutzmaßnahmen (Bundesautobahnen)
823 11 721 Erw erbsanteile im Rahmen von ÖPP-Projekten (Bundesautobahnen)
Ausgaben für Investitionen
744 01 729 Privatstraßen des Bundes
883 02 725 Zuw eisungen an kommunale Baulastträger nach § 5 a Bundesfernstraßengesetz (FStrG)
Tgr. 01
Bau und Betrieb der Bundesfernstraßen
711 12 721 Hochbauten an Bundesautobahnen bis 2 000 000 € Baukosten
712 12 721 Hochbauten an Bundesautobahnen über 2 000 000 € Baukosten
741 11 721 Bedarfsplanmaßnahmen (Bundesautobahnen)
741 32 721 Erhaltung (Bundesautobahnen)
743 12 721 Baukostenzuschüsse der Europäischen Union für Investitionen in Transeuropäische Verkehrsnetze im Bereich Bundesautobahnen
743 32 721 Baukostenzuschüsse des Europäischen Fonds für regionale Entw icklung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben im Bereich der Bundesautobahnen
811 12 721 Erw erb von Kraftfahrzeugen (Bundesautobahnen)
812 12 721 Erw erb von Geräten (einschl. Stahlflachstraßen) und Maschinen mit Ausgaben von mehr als 5 000 € im Einzelfall (Bundesautobahnen)
823 12 721 Erw erb privat vorfinanzierter Bundesautobahnabschnitte
823 22 722 Erw erb privat vorfinanzierter Bundesstraßenabschnitte
Abbildung 12:Haushaltspositionen Investitionen in die BAB
66
Vgl. Bundeshaushalte 2009-2016E
66
2.
ÖPP
Staffel
1.
ÖPP
Staffel
Status
unter Verkehr
(Fertigstellung:
09.12.2010)
unter Verkehr
(Fertigstellung:
07.09.2010)
unter Verkehr
(Fertigstellung:
11.10.2012)
unter Verkehr
(Fertigstellung:
17.07.2014)
unter Verkehr
(Fertigstellung:
28.09.2015)
unter Verkehr
(Fertigstellung:
05.09.2014)
in Bau
(Vertragstermin
Fertigstellung:
28.12.2018)
Vergeben (Baubeginn: Februar
2016)
Standort
A8 AugsburgMünchen
A4 UmfahrungHörselberge
Staffel
A1 BremenHamburg
A5 MalschOffenburg
A8 UlmAugsburg
A9 LederhoseLandesgrenze
TH/BY
A7 HamburgBordesholm
A94
Forstinning Marktl
01.02.2016
(30 Jahre)
01.09.2014
(30 Jahre)
01.10.2011
(20 Jahre)
01.06.2011
(30 Jahre)
01.04.2009
(30 Jahre)
16.08.2008
(30 Jahre)
16.10.2007
(30 Jahre)
01.05.2007
(30 Jahre)
Vertragsbeginn
(Laufzeit)
77 km (Vertrag) 77
km (Erhaltung &
Betrieb)
65 km (Vertrag) 59
km (Erhaltung &
Betrieb)
46,5 km (Vertrag)
46,5 km (Erhaltung
& Betrieb)
58 km (Vertrag) 58
km (Erhaltung &
Betrieb)
59,8 km (Vertrag)
59,8 km (Erhaltung
& Betrieb)
72,5 km (Vertrag
und Erhaltung) 65,5
km (Betrieb)
44,4 km (Vertrag)
44,4 km (Erhaltung
& Betrieb)
52 km (Vertrag) 52
km (Erhaltung &
Betrieb)
Vertragsstrecke/
Erhaltung und
Betrieb
33 km
65 km
19 km
41 km
42 km
73 km
25 km
37 km
Neu-/
Ausbau
400 Mio. €
735 Mio. €
140 Mio. €
350 Mio. €
540 Mio. €
200 Mio. €
250 Mio. €
Bauvolumen
V-Modell
V-Modell
V-Modell
A-Modell
(Einheitsmaut)
A-Modell
A-Modell
A-Modell
A-Modell
Modell
(Aus-)Bau, Betrieb,
Er-haltung, Projektfinanzierung
(Aus-)Bau, Betrieb,
Er-haltung, Projektfinanzierung
(Aus-)Bau, Betrieb,
Er-haltung, Projektfinanzierung
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
(Aus-)Bau (inkl.
Grunderwerb), Betrieb, Erhaltung,
Projektfinanzierung
Neu-,Aus- und
Rückbau, Erhaltung,
Betrieb, anteilige
Projektfinanzierung
(Aus-)Bau, Betrieb,
Erhaltung, Projektfinanzierung
Leistungsumfang
BAM PPP
Effiage Concessions
Berger Bau
Hochtief PPP Solutions
DIF
KEMNA Bau
VINCI Concessions
BAM PPP
Vinci Concessions
Meridiam Infrastructure
Strabag
Hochtief PPP Solutions
Strabag
Hochtief PPP Solutions
*
Vinci Concessions
Meridiam Infrastructure
Bilfinger*
John Laing Infrastructure
Johann Bunte
BAM PPP
Bau Egis Investment
Partners
Fluor Infrastructure
Berger Bau
Konsortium
*inzwischen aus dem Konsortium ausgeschieden
Isentalautobahn
GmbH & Co. KG
Via Solutions
Nord GmbH &
Co. KG
Via Gateway
Thüringen GmbH
& Co. KG
Pansuevia GmbH
& Co. KG
Via Solutions
Südwest GmbH
& Co. KG
A1 mobil GmbH
& Co. KG
Via Solutions
Thüringen GmbH
& Co. KG
autobahnplus A 8
GmbH
Projektgesellschaft
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Anhang B: Übersicht ÖPP-Projekte
Seite 61
Anhang B: Übersicht ÖPP-Projekte
Tabelle 23: In der Umsetzung befindliche ÖPP-Projekte; 1. und 2. Staffel
3.
ÖPPStaffel
2.
ÖPPStaffel
Vertragsstrecke noch nicht
definiert
Vertragsstrecke noch nicht
definiert
in Vorbereitung (Vergabeverfahren 1. HJ 2016)
in Vorbereitung
Vergabeverfahren läuft
in Vorbereitung
in Vorbereitung
in Vorbereitung
in Vorbereitung
in Vorbereitung (Vergabeverfahren Mitte 2016)
in Vorbereitung
in Vorbereitung
A61 Worms - Speyer
A44 Kassel/ Süd - Diemelstadt
A3 Biebelried - Fürth/Erlangen
A8 Rosenheim - Bundesgrenze D/A
A10/A24 Neuruppin - Pankow
E 233 Meppen - Cloppenburg
A26 Hamburg – Rübke (Hafenquerspange)
A 57 Köln/ Nord - Moers
A 20 Elbquerung
A 4 Gotha - Landesgrenze TH/S
B 247 Bad Langensalza - A 38
A 49 Kassel/ West - Anschluss A
49
Vergabeverfahren läuft
A6 Wiesloch/ Rauenberg Weinsberg
Vertragsstrecke noch nicht
definiert
Vergabeverfahren läuft
A7 Salzgitter - Göttingen
A1/A30 Lotte/ Osnabrück Münster
Status
Standort
Vertragsbeginn
(Laufzeit)
vorauss. 40 km
vorauss. 70 km
vorauss. 122 km
vorauss. 8 km
(Konzession)
vorauss. 25 km
(Konzession)
vorauss. 90 km
74 km (Vertrag)
vorauss. 35 km
vorauss. 79 km
vorauss. 45 km
vorauss. 30 km
vorauss. 90 km
47 km
72 km
Vertragsstrecke/
Erhaltung und
Betrieb
26 km
29 km
Neu-/
Ausbau
Bauvolumen
vorauss. reines Erhaltungsprojekt
vorauss. FModell
vorauss. FModell
V-Modell
V-Modell
V-Modell
Modell
Leistungsumfang
Projektgesellschaft
Konsortium
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Anhang B: Übersicht ÖPP-Projekte
Seite 62
Tabelle 24: In der Planung befindliche Projekte
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Anhang C: Ausgaben des Bundes für die BFStr
Seite 63
Anhang C: Ausgaben des Bundes für die BFStr
Tabelle 25: Ausgaben des Bundes für die BFStr (in T€)
2012
2013
2014
2015 (Soll)
2016 (Soll)
Betrieb
Investition
Summe
ÖPP-Anteil
ÖPP-Anteil
in %
927.349
1.023.982
945.913
968.685
978.195
4.924.666
4.600.791
5.326.560
5.058.351
5.685.355
5.852.015
5.624.773
6.272.473
6.027.036
6.663.550
176.000
182.000
164.000
135.000
380.000
3,0
3,2
2,6
2,2
5,7
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Anhang D: Rechenbeispiel zur Prognose der Haushaltsbelastungen im
Betrachtungsjahr 2030
Seite 64
Anhang D: Rechenbeispiel zur Prognose der Haushaltsbelastungen im Betrachtungsjahr 2030
1. ÖPP-Staffel
Beispiel A8: Augsburg – München
𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛 (𝐻𝐻2016𝐸) − 𝑏𝑖𝑠ℎ𝑒𝑟 𝑣𝑒𝑟𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑡(2016) = 𝑣𝑒𝑟𝑏𝑙𝑒𝑖𝑏𝑒𝑛𝑑𝑒 𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛
𝑣𝑒𝑟𝑏𝑙𝑒𝑖𝑏𝑒𝑛𝑑𝑒 𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛
= 𝐻𝐻 − 𝐵𝑒𝑙𝑎𝑠𝑡𝑢𝑛𝑔𝑒𝑛 𝑝. 𝑎. (𝑎𝑏 2017)
𝑅𝑒𝑠𝑡𝑣𝑒𝑟𝑡𝑟𝑎𝑔𝑠𝑙𝑎𝑢𝑓𝑧𝑒𝑖𝑡
843 𝑀𝑖𝑜. € − 223 𝑀𝑖𝑜. € = 620 𝑀𝑖𝑜. €
HH-Belastungen ab 2017 werden unter Berücksichtigung einer Steigerung der jährlichen
Haushaltsbelastung von 2 % über die Restlaufzeit verteilt:
620 𝑀𝑖𝑜. € = 𝑧 + 𝑧 ∗ (1,02) + 𝑧 ∗ (1,02)2 + 𝑧 ∗ (1,02)3 + 𝑧 ∗ (1,02)4 + 𝑧 ∗ (1,02)5 …
𝑧(2017) ≈ 25 𝑀𝑖𝑜. €
Die Auflösung nach z ergibt die HH-Belastung im Jahre 2017, die in den Folgejahren um 2 %
p.a. wächst.
Für den Betrachtungszeitpunkt 2030 ergibt sich für das Projekt A8 I eine HH-Belastung von
ca. 32,3 Mio. €.
2. ÖPP-Staffel
Beispiel A7: Hamburg – Bordesholm
𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛 (𝐻𝐻2016𝐸) − 𝑔𝑒𝑤äℎ𝑟𝑡𝑒 𝐴𝑛𝑠𝑐ℎ𝑢𝑏𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑧𝑖𝑒𝑟𝑢𝑛𝑔 = 𝑣𝑒𝑟𝑏𝑙. 𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛
𝑣𝑒𝑟𝑏𝑙. 𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛
= 𝐻𝐻 − 𝐵𝑒𝑙𝑎𝑠𝑡𝑢𝑛𝑔𝑒𝑛 𝑝. 𝑎. (𝑎𝑏 𝑆𝑡𝑖𝑐ℎ𝑡𝑎𝑔)
𝑅𝑒𝑠𝑡𝑙𝑎𝑢𝑓𝑧𝑒𝑖𝑡
Die Bauzeit bis 31.12.2018 prognostiziert. Folglich werden die verbleibenden Gesamtausgaben ab dem 01.01.2019 gleichmäßig über die Restlaufzeit – 25,7 Jahre (Jan 19 – Aug 44) –
verteilt.
1.479 𝑀𝑖𝑜. € − 285 𝑀𝑖𝑜. € = 1.194 𝑀𝑖𝑜. €
HH-Belastungen ab 2019 werden unter Berücksichtigung einer Steigerung der jährlichen
Haushaltsbelastung von 2 % über die Restlaufzeit verteilt:
1.194 𝑀𝑖𝑜. € = 𝑧 + 𝑧 ∗ (1,02) + 𝑧 ∗ (1,02)2 + 𝑧 ∗ (1,02)3 + 𝑧 ∗ (1,02)4 + 𝑧 ∗ (1,02)5 …
𝑧(2017) ≈ 36 𝑀𝑖𝑜. €
Für den Betrachtungszeitpunkt 2030 ergibt sich für das Projekt A7 HH-Bordesholm eine HHBelastung von ca. 44,7 Mio. €.
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Anhang D: Rechenbeispiel zur Prognose der Haushaltsbelastungen im
Betrachtungsjahr 2030
Seite 65
3. ÖPP-Staffel
Beispiel A3: Biebelried – Fürth/Erlangen
Bei den Projekten der 3. Staffel musste eine Annahme über die Höhe der Anschubfinanzierung getroffen werden. Für die Beispielrechnung wird mit einer Anschubfinanzierung in Höhe
von 20 % der im Haushalt veranschlagten Gesamtausgabe gerechnet. Für alle Projekte wird
eine Bauzeit von 4 Jahren angenommen.
𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛 (𝐻𝐻2016𝐸) − 𝐴𝑛𝑠𝑐ℎ𝑢𝑏𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑧𝑖𝑒𝑟𝑢𝑛𝑔 (@20%) = 𝑣𝑒𝑟𝑏𝑙. 𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛
𝐴𝑛𝑠𝑐ℎ𝑢𝑏𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑧𝑖𝑒𝑟𝑢𝑛𝑔 = 20% ∗ 𝐺𝑒𝑠𝑎𝑚𝑡𝑎𝑢𝑠𝑔𝑎𝑏𝑒𝑛 (𝐻𝐻2016𝐸)
𝐴𝑛𝑠𝑐ℎ𝑢𝑏𝑓𝑖𝑛𝑎𝑛𝑧𝑖𝑒𝑟𝑢𝑛𝑔 = 0,20 ∗ 2.400 𝑀𝑖𝑜. € = 480 𝑀𝑖𝑜. €
2.400 𝑀𝑖𝑜. € − 480 𝑀𝑖𝑜. € = 1.920 𝑀𝑖𝑜. €
HH-Belastungen ab 2023 werden unter Berücksichtigung einer Steigerung der jährlichen
Haushaltsbelastung von 2 % über die Restlaufzeit verteilt:
1.920 𝑀𝑖𝑜. € = 𝑧 + 𝑧 ∗ (1,02) + 𝑧 ∗ (1,02)2 + 𝑧 ∗ (1,02)3 + 𝑧 ∗ (1,02)4 + 𝑧 ∗ (1,02)5 …
𝑧(2023) ≈ 57 𝑀𝑖𝑜. €
Für den Betrachtungszeitpunkt 2030 ergibt sich für das Projekt A3 eine HH-Belastung von
ca. 65,5 Mio. €.
Verbleibende Projekte 3. ÖPP Staffel
Insgesamt sind laut BMVI rd. 14 Mrd. € an Gesamtausgaben für die 3. ÖPP-Staffel vorgesehen. Abzüglich der veranschlagten Gesamtausgaben der Projekte der 3. Staffel, die bereits
bekannt sind (A3 Biebelried, A10/A24 Neuruppin, A4 Gotha, E233 Meppen), und den beiden
F-Modellen (A20 und A26) ergeben sich Gesamtausgaben von ca. 6,6 Mrd. €. Unter Berücksichtigung der angenommenen Anschubfinanzierung von 20 %, ergeben sich verbleibende
Gesamtausgaben von rd. 5,3 Mrd. €.
Diese werden unter der gleichen Systematik wie oben beschrieben über einen Zeitraum von
26 Jahren verteilt
HH-Belastungen ab 2025 werden unter Berücksichtigung einer Steigerung der jährlichen
Haushaltsbelastung von 2 % über die Restlaufzeit verteilt:
5.300 𝑀𝑖𝑜. € = 𝑧 + 𝑧 ∗ (1,02) + 𝑧 ∗ (1,02)2 + 𝑧 ∗ (1,02)3 + 𝑧 ∗ (1,02)4 + 𝑧 ∗ (1,02)5 …
Für den Betrachtungszeitpunkt 2030 ergibt sich für die verbliebenden Projekte der 3. Staffel
eine HH-Belastung von ca. 175 Mio. €.
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Anhang D: Rechenbeispiel zur Prognose der Haushaltsbelastungen im
Betrachtungsjahr 2030
Seite 66
Tabelle 26: Prognose der Haushaltsbelastungen für das Jahr 2030 (in Mio. €)
3. ÖPP
Staffel
2. ÖPP
Staffel
1. ÖPP
Staffel
Projekt
Gesamtausgaben
(HH2016E)
HH-Belastung
2030
A8 Augsburg – München
A4 Umfahrung Hörselberge
A1 Bremen – Hamburg
A5 Maisch – Offenburg
843
672
1.003
666
32,3
25,9
38,3
26,4
SUMME
3.184
122,6
A8 Ulm – Augsburg
A9 Lederhose - Landesgrenze TH/BY
A7 Hamburg – Bordesholm
A94 Forstinning – Marktl
A7 Salzgitter – Göttingen
A6 Wiesloch/ Rauenberg - Weinsberg
A1/A30 Lotte/ Osnabrück - Münster
A61 Worms - Speyer
A44 Kassel/ Süd - Diemelstadt
1.345
406
1.479
1.100
1.000
1.300
1.300
800
600
46,4
19,8
44,7
32,0
28,3
36,0
36,2
21,8
16,4
SUMME
9.330
281,7
A3 Biebelried - Fürth/Erlangen
A10/A24 Neuruppin - Pankow
A 4 Gotha - Landesgrenze TH/S
E 233 Meppen - Cloppenburg
A 20 Elbquerung (F-Modell)
Übrige Projekte 3. Staffel
2.400
1.200
1.000
1.600
600
7.200
65,5
32,8
27,3
43,7
173,1
SUMME
14.000
342,3
GESAMTSUMME
26.514
746,6
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Anhang E: Prognose des Bundeshaushalts 2030
Anhang E: Prognose des Bundeshaushalts 2030
Steigerungsrate
2%
Betrieb (BFStr)
Investition BFStr
Summe BFStr
2007
729.319 €
3.573.534 €
4.302.853 €
2008
762.229 €
3.474.275 €
4.236.504 €
2009
884.118 €
3.086.458 €
3.970.576 €
2010
977.452 €
2.686.766 €
3.664.218 €
2011
994.802 €
3.811.046 €
4.805.848 €
2012
927.349 €
4.924.666 €
5.852.015 €
2013
1.023.982 €
4.600.791 €
5.624.773 €
2014
945.913 €
5.326.560 €
6.272.473 €
2015 (Soll)
968.685 €
5.058.351 €
6.027.036 €
2016 (Soll)
978.195 €
5.685.355 €
6.663.550 €
2017 (Soll)
997.759 €
5.799.062 €
6.796.821 €
2018 (Soll)
1.017.714 €
5.915.043 €
6.932.757 €
2019 (Soll)
1.038.068 €
6.033.344 €
7.071.413 €
2020 (Soll)
1.058.830 €
6.154.011 €
7.212.841 €
2021 (Soll)
1.080.006 €
6.277.091 €
7.357.098 €
2022 (Soll)
1.101.606 €
6.402.633 €
7.504.240 €
2023 (Soll)
1.123.639 €
6.530.686 €
7.654.324 €
2024 (Soll)
1.146.111 €
6.661.300 €
7.807.411 €
2025 (Soll)
1.169.034 €
6.794.526 €
7.963.559 €
2026 (Soll)
1.192.414 €
6.930.416 €
8.122.830 €
2027 (Soll)
1.216.263 €
7.069.024 €
8.285.287 €
2028 (Soll)
1.240.588 €
7.210.405 €
8.450.993 €
2029 (Soll)
1.265.400 €
7.354.613 €
8.620.012 €
1.290.708 €
7.501.705 €
8.792.413 €
HH-Prognose 2030
8.800.000 €
2030 (Soll)
Abbildung 13: Prognose des Bundeshaushalts 2030 von BFStr
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Anhang E: Prognose des Bundeshaushalts 2030
Steigerungsrate
2%
Betrieb BAB
Investition BAB
Summe BAB
2007
376.930 €
2.018.947 €
2.395.877 €
2008
389.611 €
1.975.850 €
2.365.461 €
2009
470.551 €
1.806.512 €
2.277.063 €
2010
532.154 €
1.535.078 €
2.067.232 €
2011
554.639 €
2.443.981 €
2.998.620 €
2012
526.493 €
2.933.770 €
3.460.263 €
2013
580.205 €
2.658.172 €
3.238.377 €
2014
528.150 €
3.409.330 €
3.937.480 €
2015 (Soll)
520.000 €
3.258.164 €
3.778.164 €
2016 (Soll)
549.000 €
3.754.301 €
4.303.301 €
2017 (Soll)
559.980 €
3.829.387 €
4.389.367 €
2018 (Soll)
571.180 €
3.905.975 €
4.477.154 €
2019 (Soll)
582.603 €
3.984.094 €
4.566.697 €
2020 (Soll)
594.255 €
4.063.776 €
4.658.031 €
2021 (Soll)
606.140 €
4.145.052 €
4.751.192 €
2022 (Soll)
618.263 €
4.227.953 €
4.846.216 €
2023 (Soll)
630.628 €
4.312.512 €
4.943.140 €
2024 (Soll)
643.241 €
4.398.762 €
5.042.003 €
2025 (Soll)
656.106 €
4.486.737 €
5.142.843 €
2026 (Soll)
669.228 €
4.576.472 €
5.245.700 €
2027 (Soll)
682.612 €
4.668.001 €
5.350.614 €
2028 (Soll)
696.265 €
4.761.361 €
5.457.626 €
2029 (Soll)
710.190 €
4.856.589 €
5.566.779 €
724.394 €
4.953.720 €
5.678.114 €
HH-Prognose 2030
5.700.000 €
2030 (Soll)
Abbildung 14: Prognose des Bundeshaushalts 2030 von BAB
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Anhang F: Musterfragebogen
Anhang F: Musterfragebogen
Abbildung 15: Musterfragebogen, S. 1
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Anhang F: Musterfragebogen
Abbildung 16: Musterfragebogen, S. 2
Seite 70
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Anhang F: Musterfragebogen
Abbildung 17: Musterfragebogen, S. 3
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Anhang F: Musterfragebogen
Abbildung 18: Musterfragebogen, S. 4
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Anhang G: Auswertung der Befragung
Seite 73
Anhang G: Auswertung der Befragung
•
Wirtschaftszweig (Frage 8.3)
35
32
Anzahl der Unternehmen
30
24
25
20
20
15
13
10
5
0
Sparte(n)/ Tätigkeitsbereich(e)
Rückmeldungen insgesamt
tätig im Bereich Tief-, Verkehrswege- und Ingenieurbau
Anteil >40% im Bereich Tief-, Verkehrswege- und Ingenieurbau
Anteil >40% im Bereich Tief- und Verkehrswegebau
Abbildung 19: Sparten bzw. Tätigkeitsbereiche der betrachteten Gruppe
Abbildung 19 stellt die Kategorisierung aller Rückmeldungen zusammen. Die folgende Definition der betrachteten mittelständischen Gruppe erfolgt basierend auf den Angaben der 20
Unternehmen, die mindestens zu 40 % in den Bereichen Tief-, Verkehrswege- und Ingenieurbau wirtschaftlich tätig sind.
•
Anzahl der Mitarbeiter (Frage 8.5)
Die Anzahl der gewerblichen Mitarbeiter in den Unternehmen der betrachteten Gruppe kann
Abbildung 20 entnommen werden. Hierbei wird ersichtlich, dass die Gesamtspanne von <50
bis >250 Mitarbeiter reicht, wobei der Median in der Spanne 101-150 Mitarbeiter liegt.
6
5
5
Anzahl der Unternehemn
5
4
4
4
3
2
2
1
0
< 50
50-100
101-150
Gewerbliche Mitarbeiter
151-250
> 250
Abbildung 20: Anzahl der Mitarbeiter der betrachteten Gruppe
•
Jahresumsatz (Frage 8.6)
Abbildung 21 kann entnommen werden, dass sich die betrachtete Gruppe hinsichtlich des
Jahresumsatzes in eine Spanne zwischen 10-50 Mio. € einordnet (16 von 20 Unternehmen).
Lediglich ein Unternehmen lag über 100 Mio. € Jahresumsatz. Drei Unternehmen hatten
geringere Jahresumsätze zu verzeichnen.
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Anhang G: Auswertung der Befragung
Seite 74
9
8
8
8
Anzahl der Unternehmen
7
6
5
4
3
3
2
1
1
0
0
100-200 Mio €
> 200 Mio €
0
< 10 Mio. €
10-25 Mio. €
25-50 Mio €
50-100 Mio. €
Jahresumsatz
Abbildung 21: Jahresumsätze der betrachteten Gruppe
•
Anteile BAB am Jahresumsatz (Frage 1.1)
Abbildung 22 verdeutlicht, dass 60 % der befragten Unternehmen weniger als 5 % ihres Jahresumsatzes im Bereich der BAB generieren. Ein weiteres Viertel der befragten Unternehmen erwirtschaftet bis zu 15 % ihres Jahresumsatzes auf dem Teilmarkt BAB.
14
12
12
Anzahl der Unternehmen
10
8
6
5
4
2
2
1
0
< 5%
5 - 15 %
15-30%
Anteil BAB am Jahresumsatz
30-50%
Abbildung 22: Anteil von BAB-Projekten am Jahresumsatz der betrachteten Gruppe
•
Durchschnittliches Einzel-Projektvolumen im Unternehmen (Frage 8.8)
Aus der betrachteten Gruppe haben 85 % ein durchschnittliches Einzel-Projektvolumen von
<1 bis 5 Mio. € (17 von 20 Unternehmen).
•
Durchschnittliches Einzelprojektvolumen BAB (Frage 1.4)
Die Einzel-Projektvolumina im Bereich BAB bewegten sich zwischen <1 Mio. € bis 10 Mio. €
und lagen somit tendenziell über den durchschnittlichen Einzel-Projektvolumina.
•
Erfahrungen mit ÖPP (Frage 2.1/ 2.2)
Bei Betrachtung der Ergebnisse der Unternehmen in Abbildung 23 wird deutlich, dass sich
beinahe 70 % der Unternehmen (13 von 19 Unternehmen) gar nicht oder nur bedingt (Presseinformationen) mit der Beschaffungsvariante ÖPP beschäftigt haben. Etwa 30 % der befragten Unternehmen haben sich bereits intensiver mit ÖPP beschäftigt (Kongresse, Literatur).
Von den befragten Unternehmen nahmen zwei Unternehmen bereits an Ausschreibungen
teil, bzw. waren bereits auf Nachunternehmerebene Bau unmittelbar an ÖPP-Projekten beteiligt.
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Anhang G: Auswertung der Befragung
9
8
8
Anzahl der Unternehmen
7
6
6
5
5
4
3
2
1
0
Vertiefte Informationen (Kongresse,
Literatur)
Presseinformationen
Kenntnisstand ÖPP
Abbildung 23: Erfahrungen mit ÖPP der betrachteten Gruppe
kaum/keine Erfahrungen
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Anhang G: Auswertung der Befragung
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Anhang H: Auswertung der Hemmnisse, Risiken und Anpassungsbedarf
Abbildung 24: Hemmnisse zur Beteiligung der Unternehmen auf Konsortialebene bei ÖPP- Projekten des
BFS
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Anhang G: Auswertung der Befragung
Seite 77
Risiken bei der Durchführung von BFStr-Projekten mit Beteiligung Ihres Unternehmens
Abbildung 25: Risiken als Konsortialpartner einer ÖPP-Projektgesellschaft
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Anhang G: Auswertung der Befragung
Abbildung 26: Risiken als Mitglied der GU-Ebene Bau bei ÖPP-Projekten
Seite 78
Lehrstuhl für Infrastruktur- und Immobilienmanagement der TU Braunschweig
Anhang G: Auswertung der Befragung
Abbildung 27: Risiken als HU bei konventionellen BFS-Projekten
Seite 79
Lehrstuhl für Infrastruktur- und Immobilienmanagement der TU Braunschweig
Anhang G: Auswertung der Befragung
Seite 80
Abbildung 28: Anpassungsbedarf bzw. Möglichkeiten zur Reduzierung der Hemmnisse bei ÖPP-Projekten
im BFStr-Bereich