Aktive Politik oder "Passive Revolution"? Beschäftigungspolitik als

Tidow, Aktive Politik oder "Passive Revolution"?
Aktive Politik oder "Passive Revolution"?
Beschäftigungspolitik als neues Politikfeld in der EU*)
Von Dipl.-Pol. Stefan Tidow, Marburg
1. Einleitung
In fast allen Mitgliedstaaten der EU ist mit Beginn der neunziger Jahre die Massenarbeitslosigkeit wieder das dominierende innenpolitische Problem, das zunehmend
auch die Architektur der sozialen Sicherungssysteme ins Wanken bringt. Tatsächliche aber auch vermeindliche Globalisierungszwänge setzen die nationalen Arbeitsmärkte unter Druck und diktieren die Logik politischen Handeins. Die arbeitsmarkt-, beschäftigungs- und sozialpolitische Regulierung wird im Ringen um Wettbewerbsfähigkeit sukzessive der Standortlogik untergeordnet und ihr, wenn auch
nicht einheitlich so doch deutlicher eingepaßt (vgl. TaJoslFalkner 1994). Die Europäisierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik forciert diese Entwicklungsrichtung
und eine restriktive Austeritätspolitik im Zuge der Maastrichter Konvergenzkriterien erweckt den Eindruck, daß auch der letzte Rest nationaler beschäftigungspolitischer Handlungsspielräume inzwischen verloren gegangen ist. Von daher scheint
es nur folgerichtig, daß nach harten Auseinandersetzungen im vergangenen Sommer
ein neues Beschäftigungskapitel in den EU-Vertrag aufgenommen wurde. 1) Die politische und wissenschaftliche Bewertungen dieser jüngsten Entwicklung variieren
dennoch erheblich. Während die einen in den beschäftigungspolitischen Bestimmungen eine gute Grundlage dafür sehen, daß die Union künftig aktiv zur Minderung des Problems der Massenarbeitslosigkeit beitragen wird und damit gar eine soziale Balance in der EU wiederhergestellt sei (vgl. Aust 1997), sehen andere ihre Befürchtungen bestätigt, daß ein Brüsseler Moloch drohe, der den (nationalen) Arbeitsmarktakteuren regulative Handschellen anlegen könnte und somit die Krise am
Arbeitsmarkt erst richtig anheizen werde (Feldmann 1998). Kritik wird jedoch auch
aus einer entgegengesetzten Perspektive formuliert: Substantiell hätte sich nichts
geändert, die Vereinbarungen würden der Qualität von Lippenbekenntnissen entsprechen. Diese Art von symbolischer Politik sei nicht in der Lage, die unter der Globalisierungsknute aufgegebenen nationalen beschäftigungspolitischen Instrumente
zu ersetzen bzw. neue Handlungsspielräume zu schaffen (Huffschmid 1997). Diese
Einschätzungen lassen sich in die integrationstheoretischen Diskurse integrieren.
Vorstellbar wäre es, sowohl eine am Leitbild des "innovativen Regierens im dynamischen Mehrebenensystem" orientierte Erfolgsgeschichte der europäischen Beschäftigungspolitik zu schreiben, als auch eine intergouvernementalistische Erzäh') Für kritische Anregungen danke ich den TeilnehmerInnen des Arbeitskreises "Sozialstaaten in Europa:
Umbau - Neuordnung - Herausforderungen" der ÖGPWIDVPW/SVPW-Tagung "Europa zwischen Integration und Ausschluß" am 5.-7. Juni 1998 in Wien und der FEG Marburg, für eine ausführliche Kommentierung insbesondere Gerda Falkner und Michael Felder.
') Titel VIII "Beschäftigung", Artikel 125-130; Die Numerierung bezieht sich im folgenden auf die inzwischen
konsolidierte Fassung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.
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lung ihres Scheiterns zu verfassen. 2) Interpretationsangebote finden sich in beiden
Varianten.
Diese Ambivalenz, die in den unterschiedlichen Einschätzungen zum Ausdruck
kommt, läßt sich zurückführen auf den Stellenwert der Beschäftigungspolitik innerhalb des herrschenden Integrationsprojektes. Nur im Kontext dieses Integrationsprojektes macht eine Bewertung der jüngsten Entwicklungen überhaupt Sinn. Anstatt die Ergebnisse hinsichtlich ihrer Problemangemessenheit vorschnell zu klassifizieren, geht es im folgenden um die Dynamik des Prozesses, der zur Herausbildung
des neuen Politikfeldes führte und um das sich abzeichnende Policy-Profil. Aus der
Perspektive der Entwicklung des europäischen Einigungsprozesses will sich die Beschäftigungspolitik nämlich nicht recht in das Bild des eingeschlagenen Integrationspfades fügen und bleibt die neuerliche Kompetenzausweitung erklärungsbedürftig.
Erforderlich ist damit ein Analyseraster, das für ein wechselseitiges und widersprüchliche Wirkungsgefüge sensibilisiert. In diesem Sinne verfolgt der vorliegende
Artikel auch ein grundsätzlich integrationstheoretisches Anliegen und umreißt in
groben Zügen, wie ein solches Analyseraster der Modifikation des europäischen Integrationsprojekts und seine theoretische Konzeptionalisierung aussehen könnte.
Im folgenden wird nach einer kurzen Darstellung der neuen Vertragsbestimmungen
der politische Prozeß seit Beginn der neunziger Jahre bis zum Luxemburger Beschäftigungsgipfel im Herbst 1997, der zur Herausbildung dieses neuen Politikfeldes
führte, als eine Auseinandersetzung um die (partielle) Modifikation des neoliberalen Projektes interpretiert. Es wird argumentiert, daß sich die Beschäftigungspolitik
innerhalb der Gemeinschaft aus der sozialpolitischen Umklammerung gelöst hat
und ihre inhaltlichen Konturen zwar bereits im Ansatz sichtbar sind, sie aber ein Politikfeld im Schwebezustand bleibt. Hintergrund dieses Schwebezustandes ist ein
weiterhin ungelöstes Spannungsverhältnis von integrationspolitischer Kontinuität
des Binnenmarktprojektes und dadurch (mit)verursachten gesellschaftlichen Umbruch prozessen.
2. Die Beschäjtigungspolitik als neues Politikfeld
Ob sich ein Politikfeld institutionalisiert, ist an eine Reihe von Voraussetzungen gebunden. Wichtige Bestimmungsfaktoren hierbei sind die rechtliche Struktur, finanzielle Mittel sowie Akteure, die zum Handeln legitimiert sind und auf einen hierfür
erforderlichen institutionellen Unterbau zurückgreifen können. Deshalb spricht einiges dafür, der Beschäftigungspolitik inzwischen den Status eines eigenständigen
Politikfeldes zu bescheinigen. Zumal die Gemeinschaft in gewissem Sinne bereits
seit längerem beschäftigungspolitisch aktiv ist und auf diesbezügliche Policies
zurückgreifen kann. Insbesondere der Kern sozialpolitischer Bestimmungen des ('
EG-Vertrages urnfaßte schon immer Fragen des Arbeitsmarktes und trotz beschei2) Vgl. etwa die (klassische) Auseinandersetzung um die EEA von Moravcsik einerseits und SandholtziZysman andererseits (Moravcsik 1994; SandholtziZysman 1989; überblicksartig auch MarkslHooghelBlank
1996).
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dener rechtlicher Anknüpfungspunkte hat die Kommission ihren Spielraum in diesem Bereich in "treaty-based games" seit einigen Jahren erstaunlich ausgeweitet
(Rhodes 1998; vgl. auch Schulte 1995; Falkner 1994).
Damit sind bereits die wichtigsten Akteure benannt. Hinzuzufügen bleiben natürlich die Sozialpartner, die über einen umgebauten Ständigen Ausschuß für Beschäftigungsfragen auch bei der Formulierung der Leitlinien künftig herangezogen werden sollen (Agence Europe, 22. November 1997). Unterhalb dieser Ebene läßt sich
zudem eine breite und ausdifferenzierte Netzwerkstruktur erkennen, die sich bereits
seit längerem, insbesondere bei der Programmebene des Europäischen Sozialfonds,
herausgebildet hat.
Mit der Vertragsrevision gehört ein hohes Beschäftigungsniveau nunmehr rechtlich
zu den Zielbestimmungen der Union (Artikel 2 EU-V) und die "Förderung der Koordinierung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Verstärkung ihrer Wirksamkeit durch die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie" zum expliziten Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft (Artikel 3
EG-V).
Im Mittelpunkt der neuen Vertragsbestimmungen steht demgemäß das Verfahren
dieser Koordination (Artikel 128 EG-V), das in seiner Struktur der wirtschaftspolitischen Koordinierung nachgebildet ist. Schlußfolgerungen des Europäischen Rates
dienen der Kommission dazu, Leitlinien zu entwickeln, die - nach dem Mitbestimmungsverfahren verabschiedet - von den Mitgliedstaaten in ihren nationalen Beschäftigungspolitiken berücksichtigt werden müssen. Über Erfolge (und Mißerfolge) erstatten die Mitgliedstaaten Rat und Kommission jährlich Bericht. Ein Gesamtbericht der europäischen Institutionen bildet seinerseits die Grundlage für erneute Schlußfolgerungen des Europäischen Rates. 3) Die Hauptverantwortung und
Zuständigkeit verbleibt damit in der Hand der Mitgliedstaaten, wie sich generell die
Betonung der nationalen Zuständigkeit als roter Faden durch den neuen Vertragstext zieht.
Gleichwohl aber lassen sich auch Bestimmungen finden, die die Gemeinschaftszuständigkeit betreffen. Die Gemeinschaft nämlich trägt zu einem hohen Beschäftigungsniveau bei, indem sie diese Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten fördert und
"erforderlichenfalls ergänzt" (Artikel 127(1) EG-V). Zudem soll das Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus künftig "bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen berücksichtigt" werden (Artikel 127(2)
EG-V). Schließlich kann der Rat sogar "Anreizmaßnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und zur Unterstützung ihrer Beschäftigungsmaßnahmen" beschließen. Freilich wurde sorgfältig darauf geachtet, daß damit keine Grundlage für größere (Beschäftigungs-)Programme gelegt ist. Vielmehr
soll es sich im wesentlichen um Pilotvorhaben handeln, die dem Aufbau eines Evaluationsinstrumentariums und einem Erfahrungsaustausch dienen (Artikel 129
EG-V).
Institutionell wird ein Ausschuß für Arbeitsmarkt und Beschäftigung - ähnlich dem
Wirtschaftspolitischen Ausschuß - dem Rat "Arbeit und Soziales" unter die Arme
greifen, die nationalen Beschäftigungsentwicklungen beobachten und auswerten sowie die Zusammenarbeit der Räte (EcoFin und Arbeit und Soziales) koordinieren
(vgl. zu den neuen Vertragsbestimmungen auch Roth 1998).
3) Im Unterschied zur wirtschaftspolitischen und haushaltspolitischen Koordination gibt es allerdings kein
abgestuftes Sanktionssystem.
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Finanziell schließlich hat sich am wenigsten geändert. Die Fonds bleiben die wichtigsten Mittel für eigenständige Gemeinschaftsimpulse und Initiativen. Die wesentlichsten Veränderungen betreffen die Kreditvergabe der Europäischen Investitionsbank, wie sie infolge der Entschließung zu Wachstum und Beschäftigung vereinbart wurden sowie eine vom Europäischen Parlament forcierte Mittelumschichtung
im Haushalt (vgl. Europäischer Rat 1997a; 1997b, Agence Europe, 13./14. und 24.
Oktober 1997).
Wirklich neu aber, ließe sich zu recht einwenden, ist das alles nicht. Selbst - das wird
vielfach übersehen - der neue Ausschuß ist nichts anderes als die Institutionalisierung einer Ad-hoc-Gruppe persönlicher Beauftragter, die sich im Zuge der Schlußfolgerungen des Europäischen Rates in Essen, mit dem auch bereits ein erstes beschäftigungspolitisches Koordinationsverfahren eingerichtet wurde, gebildet hat.
Als festen Ausschuß gab es ihn schon, als noch über das Beschäftigungskapitel in der
Regierungskonferenz gestritten wurde (vgl. ABI., L6, 10. Januar 1997, S 32 f.).
Obwohl sich substantiell also wenig geändert hat, hat sich die Beschäftigungspolitik
gleichwohl aus dem (einstigen) Korsett der Sozialpolitik gelöst und wird künftig eine
Dynamik eigener Art entfalten. Die angeführten formalen Maßstäbe für ein Politikfeld sind diesbezüglich allerdings wenig hilfreich und nicht in der Lage, den Stellenwert der Beschäftigungspolitik zu klären. Ein aufschlußreicheres Kriterium
scheint mir daher auch die Frage zu sein, inwiefern ein Politikfeld eigentlich an ein
Integrationsprojekt angebunden ist?
3. Integrationsprojekt und Beschäjtigungspolitik
Im politischen Alltagsgebrauch verweist der Projektbegriff zunächst auf Akteursstrategien. Politische, ökonomische und gesellschaftliche Zielvorstellungen werden
in einer ausstrahlungs- und mobilisierungsfähigen Vision gebündelt, die als Orientierungspunkt und Legitimationsmuster das Handeln von Akteuren leitet. Durch
eine an Gramsci orientierte hegemonietheoretische Betrachtung gewinnt der Begriff
an analytischer Präzision, indem sich die unterschiedlichen Mischverhältnisse zwischen sozialen, ökonomischen und politischen Vorstellungen und Iriteressen her- ,
ausarbeiten lassen, die sich zu einem Projekt verdichten. Die Beziehungen zwischen
politischen Zielvorstellungen (Policy-Dimension) und eine sie tragende (möglichst)
umfassende Interessenkoalition (Politics-Dimension) bilden die notwendige Voraussetzung für seine Stabilität und Kohärenz. Durch eine solche Betrachtungsweise
wird es möglich, das Projekt zu dechiffrieren, die gesellschaftliche Basis politischer
Unterstützung bzw. politischen Wandels zu rekonstruieren und gleichermaßen im
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Projektbegriff die politischen, sozialen und ökonomischen Herausforderungen mitzudenken, auf die Projekte eine Antwort versprechen. Kurz: Es gelingt eine Verbindung zwischen sozialstrukturellen, ökonomischen und politischen Veränderungen und hierauf bezogenen Akteursstrategien herzustellen. In diesem Sinne haben
neo-gramscianische Ansätze die europäische Integration analysiert (vgl.
BielinglDeppe 1996a, b; Röttger 1997; aus der Perspektive der internationalen Beziehungen auch Cox 1983; Gill1998).
Das herrschende Integrationsprojekt ist immer noch das - um die Währungsunion
erweiterte - Binnenmarktprojekt als integraler Bestandteil eines neoliberalen
Transformationsprozesses. Den Ausgangspunkt bildete der Ende der siebziger
Jahre eingeleitete Politikwechsel in führenden OECD-Staaten, der sich in den achtziger Jahren verallgemeinerte. Das Binnenmarktprojekt schuf in Europa einen Rahmen, in dem die zwar national nach wie vor unterschiedlichen aber von der eingeschlagenen Entwicklungsrichtung her gesehen gleichgerichteten Anpassungsstrategien vollzogen wurden und ein Prozeß "divergenter Konvergenz" (Seeleib-Kaiser in
diesem Band) in Gang gesetzt wurde (vgl. auch BielinglDeppe 1997). Es würde hier
zu weit führen, dieses Binnenmarktprojekt anhand der aufgezeigten Achsen systematisch zu analysieren. Lediglich stichwortartig sollen einige grobe Charakteristika
umrissen werden: Der Primat monetärer Stabilität und wirtschaftlicher Liberalisierung als Leitideologien, mit Deregulierung, Flexibilisierung und Privatisierung als
regulativen Referenzfolien; Die Verlagerung von Verantwortung von öffentlichen
auf private Akteure; Die Trennung von Marktschaffung und Staatenbildung; Eine
spezifische Arbeitsteilung von supranationaler und nationaler Ebene, in der marktschaffende Politiken gemeinschaftlich vorangetrieben werden, Marktkorrektur aber
nicht nur hinterher hinkt, sondern im primären Zuständigkeitsbereich der Nationalstaaten bleibt (vgl. Streeck 1998).
Allerdings wäre es verkürzt, die europäische Integration gewissermaßen als bloßes
Abbild intentionalen Handeins darzustellen, als "grand design". Politische Strategien spielen zwar eine wesentliche Rolle, Integrationsprojekte lassen sich aber erst
durch die konkrete Analyse unterschiedlicher Achsen der Integration sowie durch
ihr spezifisches Verknüpfungsverhältnis bestimmen.4) Gerade über diese Verknüpfungen läßt sich der Charakter eines Integrationsprojektes erschließen. Zu solchen
Achsen eines Integrationsprojektes, die jeweils als Ausgangspunkt der Analyse gewählt werden können, zählen u. a.: Eine jeweilige Schwerpunkt-Policy und ihr inhaltliches Profil. Zu fragen ist dabei auch nach ihrer Fähigkeit, das Binnenprofil anderer Policies zu verändern. Eine weitere Achse betrifft die Macht-, Herrschaftsund Hegemonialstrukturen wie sie innerhalb der Mitgliedstaaten, zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen den europäischen Institutionen aufgespannt sind. Eine
dritte Achse betrifft die Dynamik des Integrationsprozesses, also die Frage, in welchem Verhältnis "Fortschritt", "Rückschritt" und Stagnation in einzelnen Politikfeldern stehen. Eine vierte Achse sind spezielle Leitideologien, die die moralischen, politischen und ideologischen Richtlinien und Legitimationsmuster der Politik liefern und eine Verbindung zwischen politischem System und Gesellschaft herstellen. Über gesellschaftliche und politische Diskurse stellen sie ferner die relative
Einheit des Integrationsprojektes her. 5)
Der Ertrag eines solchen Vorgehens ist doppelt: Zunächst gelingt es damit, einzelne
Dimensionen des Integrationsprozesses zusammenzudenken und die Verbindung
unterschiedlicher Variablen des politischen Prozesses zu erfassen. Zweitens wird
deutlich, daß Verschiebungen innerhalb einzelner Achsen über ihre Verknüpfung
mit anderen wiederum Rück- und Auswirkungen auf den jeweils konkreten Charakter des Integrationsprojektes haben.
4) Der Spezifik und dem eigenständigen Charakter des Integrationsprozesses wird bei diesen neo-gramscianischen Ansätzen nicht immer Rechnung getragen. Dann etwa, wenn vom Primat der globalen neoliberalen Umstrukturierung ausgegangen wird und die Europäische Union lediglich als "Unterabteilung" eines
neuen, sich herausbildenden transnationalen Blocks gesehen wird (vgL insbesondere Gill), oder aber wenn
die akteurszentrierte Sichtweise sehr stark dominiert und sich auf die Frage nach der Verschiebung politischer und gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse konzentriert. Strukturelle Veränderungen und insbesondere die Verschiebung von Binnenstrukturen werden dann allenfalls am Rande thematisiert. Hintergrund
dieser Vernachlässigung ist sicherlich auch, daß es an operationalisierbaren Konzepten für die empirische
Analyse fehlt.
.
') Die Aufzählung ist keineswegs vollständig. Es sollen damit nur erste Ansatzpunkte genannt werden, wie
ein Konzept des Integrationsprojektes, das eine Vielzahl empirischer Phänomene berücksichtigt, für die
Analyse nutzbar gemacht werden kann, ohne dabei lediglich in einer additiven Aufzählung zu verharren.
Eine stärkere Konzeptualisierung bleibt späteren Arbeiten vorbehalten. Die methodische Grundidee ist
inspiriert von Bob Jessop (vgL Jessop 1994).
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Paßt die Beschäftigungspolitik nun in dieses Integrationsprojekt? Wenn man sich
ihren materiellen Gehalt anschaut wird man feststellen: Ja. Die spezifische Arbeitsteilung zwischen nationaler und europäischer Ebene bleibt auf den ersten Blick unverändert. Das wird schon daran deutlich, daß der Begriff "europäische Beschäftigungspolitik" im Amsterdamer Vertragswerk nicht einmal erwähnt wird und statt
dessen nur von einer "koordinierten Beschäftigungsstrategie" die Rede ist. Für eine
(re-)distributive europäische Politik fehlen weiterhin finanzielle Mittel. Primärer
Ansatzpunkt ist die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmerlnnen, "sowie der Fähigkeit der Arbeitsmärkte auf den
wirtschaftlichen Wandel zu reagieren" (Artikel 125 EG-Vertrag). Beschäftigungspolitik wird also vor allem auf Arbeitsmarktpolitik verkürzt und Ansatzpunkte sind
in erster Linie angebotsseitige Faktoren. Dieser Eindruck wird durch die erstmals in
Luxemburg verabschiedeten beschäftigungspolitischen Leitlinien bestätigt (Europäischer Rat 1997). Im Vordergrund stehen Anreizmaßnahmen. Über Steuer- und
Abgabenreduzierung - sowie den erleichterten Zugang zu Risikokapital (insbes. für
KMU) sollen die Unternehmen künftig mehr Arbeitsplätze zur Verfügung zu stellen. Den Arbeitnehmerinnen ihrerseits sollen durch die Einschränkungen von
Transferleistungen und die Rückführung des Leistungsniveaus sowie der Anspruchsberechtigung auf die originären wohlfahrtsstaatlichen Kernbereiche im
Sinne eines "back to the basics" (vgl. Lessenich in diesem Heft) "Anreize" zur Arbeitssuche gegeben werden_ Kurzum: Workfare statt Welfare kennzeichnet das Leitbild der arbeitsmarktpolitischen Regulierung.
Andererseits aber paßt die Beschäftigungspolitik überhaupt nicht ins herrschende
Integrationsprojekt und ist bereits - gerade auch weil sich substantiell so wenig verändert hat - allein die Aufnahme des Beschäftigungskapitels erklärungsbedürftig.
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Denn bereits die formale Aufnahme signalisiert einen Bruch mit dem neo liberalen
Binnenmarktprojekt. Bis Anfang der neunziger Jahre galt, daß Wachstum allein ausreiche, die Beschäftigungseinbrüche der Rezessionen zu kompensieren und daß die
Binnenmarktdynamik die dazu nötige Wachstumsdynamik schon herstelle (vgl.
Cecchini 1988). Die Aufnahme des Beschäftigungskapitels ist ein klares Indiz, daß
dieser Zusammenhang inzwischen hinterfragt ist.
Mitgliedstaaten einseitig verengt, während andererseits der Problemdruck steigt
und die restriktive Wirtschafts- und Haushaltspolitik soziale Spaltungen nach sich
zieht, in deren Folge vermehrt innenpolitische Konflikte aufbrechen. Die nationalstaatliehe Fähigkeit zur Sozialintegration ist erheblichen Beschränkungen unterworfen. Der wachsende Problemdruck schläg~ sich dabei in den einzelnen Nationalstaaten ganz unterschiedlich in politischen und institutionellen Krisen nieder (vom
Reformstau über Massenstreiks bis hin zu Sezessionsbewegungen). Die europapolitischen Anknüpfungspunkte, um dieses Spannungsverhältnis von integrationspolitischer Kontinuität und gesells:haftlichen Umbruchprozessen zu überbrücken, sind
spärlich und erschöpfen sich, wie im folgenden gezeigt werden soll, schnell.
Kritik am herrschenden Integrationspfad zeichnete sich bereits im Weißbuch der
Kommission "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung" ab. Das Weißbuch, mehr aber noch die sich anschließende Auseinandersetzung um die Beschäftigungspolitik in der Regierungskonferenz lassen sich nur vor dem Hintergrund der
Krise des neoliberalen Integrationsprojektes Anfang der neunziger Jahre verstehen.
Vordergründig wird diese Krise aufgespannt von zwei ineinandergreifenden Entwicklungen: Zunächst steigt allen Versprechungen der Binnenmarktdynamik zum
Trotz mit der Rezession zu Beginn der neunziger Jahre die Arbeitslosenrate in fast
allen Mitgliedstaaten der Union auf Nachkriegsrekorde. Mit dem Ratifikationsdebakel im Zuge des Maastrichter Vertrages wird diese Krise dann im Hinblick auf die
Legitimation des Integrationsprozesses gewissermaßen "verdoppelt". Die permessive Zustimmung ist in den europäischen Öffentlichkeiten harten Belastungen ausgesetzt (vgl. DeppeIFeider 1993). Mehrere Strategien einer aktiven Akzeptanzbeschaffung lassen sich in der Folge feststellen. Neben dem hektischen Agieren einer
verbesserten Öffentlichkeitsarbeit - die allerdings teilweise mehr den Charakter von
Hochglanzbroschüren hat, als daß damit substantielle Änderungen verbunden
wären - lassen sich, insbesondere auf seiten der Kommission, vorsichtige Versuche
ausmachen, das Integrationsprojekt zu modifizieren. Dabei kommt der Überwindung der Massenarbeitslosigkeit ein zentraler Stellenwert zu. Während die Bedeutung der Beschäftigungssituation für die Akzeptanz offensichtlich ist und sich durch
die Verlautbarungen aller europäischer Institutionen zieht, herrscht allerdings kaum
Konsens, ob die stärkere Betonung dieses Anliegens auch mit substantiellen Veränderungen des Policy-Profils einher gehen soll oder lediglich eine proklamatorische
Aufwertung intendiert ist. 6)
Hintergründig aber hängt die Krise unmittelbar mit dem dominanten Integrationspfad zusammen, dessen Schattenseiten immer deutlicher in den Vordergrund treten
(vgl. bereits GrahllTeague 1989). Mit dem eingeschlagenen Weg in die Währungsunion und einer konvergenzorientierten Stabilitätspolitik hat sich die neoliberale
Wirtschaftspolitik strukturell verfestigt und einerseits die Handlungsfähigkeit der
6) Der unmittelbare Zusammenhang der europäischen Diskussion dieses Problems und der "doppelten PostMaastricht-Krise" zeigt sich bereits in den Schlußfolgerungen der Tagungen des Europäischen Rates. Die
Situation des europäischen Arbeitsmarktes wird am Anfang der neunziger Jahre dort mit keinem Wort erwähnt. Die "Fragen, die für den einzelnen Bürger von besonderer Bedeutung sind" und vom Europäischen
Rat angesprochen werden sind "Freizügigkeit, Umweltschutz, Drogen, einschließlich deren Zusammenhänge mit dem organisierten Verbrechen und Antisemitismus". Dies ändert sich schlagartig, als der Ratifikationsprozeß des EU-Vertrages ins Stocken kommt. Bereits bei der Sondertagung in Birmingham im
Herbst 1992 und seither regelmäßig, waren sich die Staats- und Regierungschefs "darin einig, daß die Mitgliedstaaten vor gemeinsamen wirtschaftlichen Herausforderungen stehen, und äußerten ihre Besorgnis
über das geringe Wachstum und die zunehmende Arbeitslosigkeit" (Europäischer Rat 1990; 1992: 1057).
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4. Europäische Beschäftigungspolitik: Die Modifikation des neoliberalen Projektes?
Die These lautet daher: Der Kampf um eine europäische Dimension der Beschäftigungspolitik ist der diffuse Ausdruck für den Versuch, eine partielle Modifikation
des neoliberalen Projektes zu erreichen, um genau dieses Spannungsverhältnis von
integrationspolitischer Kontinuität und gesellschaftlichen Umbruchprozessen aufzulösen. Diffus bleibt dieses, weil es dafür keinen echten Ansatzpunkt gibt. "Beschäftigungspolitik" generiert deshalb eher zur Chiffre des anderen, als das damit
bereits konkrete alternative Konzeptionen verbunden wären. Es gibt kein gesellschaftspolitisches Projekt, das mit der herrschenden Integrationslogik brechen
würde und damit gibt es auch wenig Anknüpfungspunkte für eine beschäftigungspolitische Konzeption, die über den Status quo hinausgeht. Dies läßt sich sowohl am
Weißbuch als auch am Beispiel der Regierungskonferenz zeigen.
Das Weißbuch" Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung"
Rein formal handelt es sich bei ihm um eine Auftragsarbeit des Europäischen Rates von Kopenhagen, der gleichwohl für den Prozeß des Agenda-Settings eine wichtige Funktion zukommt. Die Kommission ihrerseits sah bereits seit Ende der achtziger Jahre immer deutlicher, daß die gesellschaftliche Akzeptanz des Integrationsprozesses nicht von einer "sozialen Dimension" des Binnenmarktes zu trennen sei
(vgl. Ross 1995). Bereits im Frühjahr 1993 wird ein beschäftigungspolitischer Rahmen als Grundlage einer konzertierten Beschäftigungsstrategie vorgestellt, auf den
die Kommission bei ihren anschließenden Arbeiten zum Weißbuch zurückgreift. 7)
Das Weißbuch (Europäische Kommission 1993) läßt sich als Versuch interpretieren,
das Integrationsprojekt von oben zu modifizieren. Das grundlegende Dilemma der
Mitgliedstaaten seit dem Vertrag von Maastricht, eine stabilitätsorientierte Politik
zu forcieren ohne aber beschäftigungspolitisch auf makro-ökonomische Instrumente
zurückgreifen zu können, versucht die Kommission - ohne diesen Widerspruch al7) Diese Entwicklung läßt sich einerseits als Teil ihrer Strategie der "Verschachtelung" (Ross 1998) interpretieren, in der gerade auch das institutionelle Eigeninteresse der Kommission an stückweiser Supranationalisierung zum Tragen kommt, sich andererseits aber auch auswirkt, daß gerade sie auf Fragen der Legitimation sehr sensibel reagiert, da sie vom Legitimationsverlust stärker als nationale Akteure betroffen
wäre. Bei Eintritt der "doppelten Post-Maastricht-Krise" gibt es damit bereits wichtige Anknüpfungspunkte der Kommission, eine integrierte Strategie zur Beschäftigungspolitik zu formulieren.
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Tidow, Aktive Politik oder "Passive Revolution"?
Tidow, Aktive Politik oder "Passive Revolution"?
lerdings beim Namen zu nennen- dadurch zu überwinden, daß Geld-, Lohn- und
Fiskalpolitik die Stabilisierungsfunktion übernehmen, während Wachstum und Beschäftigung über arbeitsmarktpolitische Reformen und allgemeine Strukturpolitik
ermöglicht werden sollen (vgl. Schröder 1994). Nicht die Strategieelemente als solche sind dabei qualitativ neu, sondern ihr gegenseitiger Bezug aufeinander. Nach
Auffassung der Kommission bedeutet dies "einschneidende Veränderungen, aber
nicht bloß die Deregulierung der europäischen Arbeitsmärkte. Vielmehr ist ein
neues, vernünftiges und vereinfachtes Regulierungs- und Anreizsystem nötig ( ... )"
(Europäische Kommission 1993, S. 150). Einen besonderen Stellenwert nimmt die
Entwicklung der Humanressourcen über vermehrte Investitionen in die schulische
sowie die Aus- und Weiterbildung ein. Generell soll von passiven, einkommensstützenden zu aktiven Maßnahmen übergegangen werden, was aber auch eine vermehrte Investitionstätigkeit der nationalen Regierungen bedeute. Die Gemeinschaft müsse das Forum bieten, in dem "eine gemeinsame breit angelegte Rahmenstrategie vereinbart werden kann" und "einzelstaatliche Maßnahmen durch ergänzende Gemeinschaftsmaßnahmen abgestützt [werden], z. B. in Form einer finanziellen Beteiligung des Europäischen Sozialfonds oder durch Umschulungs- und sonstige Maßnahmen, um die Weitergabe erprobter Praktiken und einschlägiger Erfahrungen sicherzustellen"(ebd., S. 164). "Generell müßte die Gemeinschaft, um
leichter zu einem neuen Modell für Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung zu gelangen, in dem Bildung und Ausbildung eine zentrale Rolle spielen [... ]
die wesentlichen Anforderungen und die langfristigen Ziele für die in diesem Bereich durchzuführenden Aktionen und Politiken klar und unmißverständlich festlegen" (ebd., S. 149).
staaten berücksichtigen Schlußfolgerungen des Europäischen Rates in ihren nationalen Beschäftigungspolitiken und erstatten hierüber jährlich Bericht. Rat und
Kommission prüfen die Beschäftigungslage und bewerten die nationalen Anstrengungen, was den Staats- und Regierungschefs ihrerseits als Grundlage für neuerliche
Schlußfolgerungen dient. Das neue Verfahren ist sowohl rechtlich als auch hinsichtlich des weiten Interpretationsspielraums der Empfehlungen unverbindlich und
bleibt streng intergouvernemental ausgestaltet (vgl. Europäischer Rat 1994). Die europapolitischen Anknüpfungspunkte auf die neuen gesellschaftlichen Herausforderungen und Umbruchprozesse im Rahmen des alten Integrationsprojektes zu reagieren, haben sich damit erschöpft.
Vom Grundsatz her ist das keine alternative wirtschaftspolitische Konzeption. Der
primäre Bezugspunkt bleibt die Angebotsseite. Wichtiger als die öffentliche und
z. T. ordnungspolitisch dogmatisierte Kontroverse über die Rolle der Transeuropäischen Netze (TEN) (vgl. König 1994; Schmid 1995), halte ich daher, daß die Kommission die Arbeitsteilung zwischen Mitgliedstaaten und europäischen Institutionen
mit ihrem Weißbuch in Frage stellt. Sie versucht, die europäische Ebene stärker konzeptiv in die Formulierung allgemeiner Rahmenbedingungen einzubinden, die - und
hier liegt die inhaltliche Akzentverschiebung - einen angeleiteten Übergang des alten "keynesianischen Wohlfahrtsstaates" in einen innovationsorientierten, wettbewerbsfähigen "schumpeterianischen Leistungsstaat" (Jessop 1995) forcieren soll.
Damit hebt sich die Konzeption von einem reinen Deregulierungsansatz ab. Auch
die konkrete beschäftigungspolitische Konzeption spiegelt genau dieses wieder.
Dieser Versuch der Kommission, daß alte Integrationsprojekt von oben umzugestalten, indem alte Bestandteile neu justiert, ausgebaut und integral aufeinander bezogen werden, scheitert. Der Europäischen Rat in Essen hält an der unveränderten
alten Integrationslogik fest. Die beschäftigungspolitischen Ansätze der Kommission
werden zwar in sieben Schwerpunktbereichen paraphrasiert, die integrierte Strategie aber auseinandergerissen. Die Union bleibt lediglich für den Bereich der einheitlichen Währung und die Vollendung des Binnenmarktes zuständig. Verabredet
wird allerdings ein beschäftigungspolitisches Koordinationsverfahren: Die Mitglied72
Regierungskonjerenz
Dieser Versuch der Modifikation von oben bricht sich offensichtlich an der Logik
des Binnemarktprojektes. Das Beispiel der Regierungskonferenz zeigt nun, daß die
Lösung von Essen, die immerhin das Thema zunächst politisch eingehegen konnte,
nicht in der Lage gewesen ist, das Spannungsverhältnis dauerhaft aufzulösen. Der
Punkt wird neuerlich auf die Agenda gespült und spitzt sich politisch zu.
Dies liegt unter anderem daran, daß sich der Problemdruck der Mitgliedstaaten, die
den steigenden Arbeitslosenzahlen nicht mehr aktiv entgegentreten können, unter
dem stärker werdenden Zwang der nahenden Entscheidung über die Teilnahme an
der Währungsunion zuspitzt. Zudem betreten mit Österreich und Schweden zwei
neue Akteure das europäische Parkett, die seit Anfang der neunziger Jahre erstmals
wieder mit dem Problem der Massenarbeitslosigkeit konfrontiert sind, das zudem in
der nationalen Öffentlichkeit unmittelbar mit dem Beitritt in Zusammenhang gebracht wird. Bereits in der Reflexionsgruppe stehen sich die Befürworter einer stärkeren beschäftigungspolitischen Dimension der EU und deren Gegner gegenüber
(vgl. Jopp/Schmuck 1996: 248).8) Das letztendliche Verhandlungsergebnis ist bekannt: Beschäftigungskapitel- Ja. Substantielle Veränderungen - Nein. Es wäre allerdings zu oberflächlich, dieses Ergebnis bloß als Kompromiß auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner zu interpretieren und allein auf die relative Bargaining-Power
der beteiligten Regierungen sowie die Regierungswechsel in Frankreich und Großbritannien zu verweisen.
Eine Analyse (vgl. Tidow 1998) der unterschiedlichen Positionspapiere "der Befürworter" macht deutlich: Gemeinsam ist ihnen eine Grundsatzposition, die durch folgende drei Prämissen aufgespannt wird: Die WWU ist nicht in Frage zu stellen, es
soll keine europäischen Kompetenzen geben und auch keine neuen Mitte1. 9) Gleichzeitig aber wird zwischen den Zeilen der mitgliedstaatlichen Positionen deutlich Kritik am neoliberalen Modell geübt, sei es, daß die Arbeitslosigkeit direkt mit der Deregulierung in Verbindung gebracht wird oder daß die Beschäftigungspolitik gerade
8) Zu den entschiedenen Gegnern gehören neben der Bundesrepublik Deutschland bis zum Regierungswechsel Großbritannien und Frankreich, die "aktivsten" Befürworter sind neben den Regierungen von
Österreich und Schweden die belgische und dänische Regierung.
9) Dieser Konsens wird auch im Endbericht der Reflexionsgruppe noch einmal deutlich herausgestellt (vgl.
Reflexionsgruppe 1995).
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,~
Tidow, Aktive Politik oder "Passive Revolution"?
Tidow, Aktive Politik oder "Passive Revolution"?
wegen der nun anstehenden WWU nötig sei (vgl. z. B. Europäisches Parlament 1996,
Schweden 1995, Österreich 1996). Gemeinsam ist den Vorschlägen, daß die beschäftigungspolitische Koordination der wirtschaftspolitischen nicht mehr untergeordnet sein dürfe. Damit aber sind bereits die wesentlichen Gemeinsamkeiten benannt. Denn schon bei der Frage, wie dies geschehen könne, gehen die Ansichten
weit auseinander und auch die einzelstaatlichen Vorschläge sind hinsichtlich der
Forderungen und der sich anschließenden teils sehr konkreten Vorschläge nicht immer kohärent. Ein neues Leitbild ist in den Positionen nicht zu entdecken. Die Versuche auf der Regierungskonferenz, eine gemeinsame Verhandlungsbasis schon innerhalb dieser Gruppe zu finden, lassen sich im wesentlichen mit dem bereits in
Essen etablierten Koordinationsverfahren beschreiben. (Das wird bereits im Vertragsentwurf der irischen Präsidentschaft sichtbar, der bereits vor den eigentlichen
Verhandlungen im engeren Bargaining-Sinne vorgelegt wird. Vgl. Konferenz 1996.)
mierung politischer Kräfte sind, bei der also eine unterstützende und weit verbreitete Beteiligung des Volkes fehlt, und die zentralen Leitvorstellungen eher "exogen"
herangezogen werden, als daß sie sich endogen im Prozeß einer gesellschaftlich politischen Bewegung entwickeln. Es ist die Veränderung von oben, bei der sich "ein
Staat bei der Führung in einem Kampf um Erneuerung an die Stelle der lokalen gesellschaftlichen Gruppen setzt" (Gramsci 1991, S. 1778). Analog zu Gramsci läßt sich
der Versuch der Kommission interpretieren "vermittels des gesetzgeberischen Eingriffes [... ] und über die korporative Organisation mehr oder weniger tiefe Veränderungen in der ökonomischen Struktur des Landes" einzuführen. Dieser Versuch
ist, wie wir gesehen haben, im Großen gescheitert. Im Kleinen aber kommt eine Spezifik zum Tragen, die Gramsci der passiven Revolution zuschreibt, wenn er diesen
Prozeß genauer charakterisiert als das "Interpretationskriterium der molekularen
Veränderungen, die in Wirklichkeit die vorhergehende Zusammensetzung der
Kräfte zunehmend verändern und folglich zur Matrix neuer Veränderungen werden" (ebd., S. 1727).12)
Auf der einen Seite also wird das herrschende Integrationsprojekt gerade in seiner
makro-ökonomischen Ausrichtung partiell in Frage gestellt, auf der anderen Seite
aber sind die Mitgliedstaaten dadurch "gefangen", daß wichtige Grundelemente dieses Projektes und gerade die Prämissen für die Kontinuität des Integrationspfades
akzeptiert werden. lO) So gelingt es "den Befürwortern" nicht - und kann es auch
nicht gelingen - eine alternative Konzeption zu entwickeln und damit ein Leitbild zu
entwerfen, um das herum sie sich gemeinsam hätten formieren könnenY) Erst in der
Schlußrunde stellt dann die neue französische Regierung in ihren Versuchen um Hegemoniegewinnung das alte Integrationsprojekt erstmals offen in Frage. Jedoch gelingt es auch ihr nicht, ein ausstrahlungsfähiges Leitbild zu generieren, um das sich
eine Vielzahl von Akteuren versammelt hätte. Sie verlagert den Konflikt auf der
Zeitachse. Es ist kaum verwunderlich, daß letztlich nicht einmal Package-Deals
nötig waren, die Beschäftigungspolitik in den Vertragsrahmen zu überführen.
5. Molekulare Veränderungen
Weder der Hinweis auf die gescheiterte Weißbuch-Strategie, noch die Tatsache, daß
Amsterdam keinen signifikanten Richtungswechsel im Bereich der Beschäftigung
gebracht hat, können als Beleg dafür herhalten, daß sich nichts geändert habe.
Tatsächlich ist einiges in Bewegung geraten. Ursächlich hierfür aber sind nicht die
großen Entwürfe. Aufschluß über dieses widersprüchliche Verhältnis verspricht
eine Bezugnahme auf das Konzept der passiven Revolution von Antonio Gramsci.
Als "Passive Revolution" beschrieb Gramsci die Einführung von Veränderungen,
die nicht von einer politischen Basis getragen werden und Ausdruck einer Neufor10) Dies wird auch noch einmal daran deutlich, daß Frankreich als einziges Land den Stabilitätspakt in Frage
stellt. Mit der Verabschiedung des Paktes in Amsterdam wurde der restriktive Kurs schließlich noch einmal gestärkt, woran auch die beigesteIlte Entschließung zu Wachstum und Beschäftigung nichts ändert
(vgl. Europäischer Rat 1997aJAnhang).
") Eine kohärente und relativ starke Position wurde allenfalls vom europäischen Parlament vertreten, das die
Frage der Beschäftigung unmittelbar mit der makro-ökonomischen Ebene verband und Fragen der Arbeitszeitverkürzung wie auch Steuerharmonisierung thematisierte (vgl. Europäisches Parlament 1995).
Freilich brechen sich diese Forderungen bereits am Primat nationaler Regulierung, der auch von den "Befürwortern" nicht ernsthaft in Frage gestellt wurde.
74
Diese molekularen Veränderungen, die zur Matrix neuer Veränderungen werden,
lassen sich im Hinblick auf die Herausbildung des neuen Politikfeldes ausfindig machen und erklären die beschäftigungspolitische Dynamik. Letztlich führen sie dazu,
daß sich tatsächlich der Charakter des Integrationsprojektes partiell verändert. Der
Charakter eines Integrationsprojektes ergibt sich, wie bereits ausgeführt wurde, aus
einem jeweils spezifischen Verknüpfungsverhältnis unterschiedlicher Achsen der
Integration. Gerade auf den einzelnen Achsen lassen sich Veränderungen feststellen, die auch zu einer Verschiebung der Verknüpfungen führen und damit geeignet
sind, das Integrationsprojekt gewissermaßen aus seinem Konstitutionsgefüge heraus
zu verändern.
Bereits mit dem Europäischen Rat in Essen verschieben sich - wenn auch nur marginal - die Kräfteverhältnisse zwischen den europäischen Institutionen. Das Handeln der Kommission wird stärker legitimiert und mit Amsterdam schließlich stabilisiert, wenn nicht sogar leicht gestärkt. Das Koordinationsverfahren von Essen
dient zudem, wie wir am Beispiel der Regierungskonferenz gesehen haben, den nationalen Akteuren als Anknüpfungspunkt für ihre Forderungen, die letztlich zum
Beschäftigungskapitel führen. Darüber hinaus lassen sich weitere molekulare Veränderungen finden, die bereits beim Luxemburger Gipfel zum Tragen kamen. Dieses bezieht sich u. a. darauf, daß natürlich das Essener Verfahren erforderte, daß die
beschäftigungspolitischen Leistungen der Mitgliedstaaten irgendwie vergleichbar
gemacht werden müssen, daß es eines Instrumentariums der Evaluierung bedarf, um
"Best-" von eher "Worst-Practices" zu scheiden und um ökonomische Gesamtperformances zu messen. Hier hat der Ausschuß für Beschäftigung und Arbeitsmarktfragen eine entscheidende Funktion. Mit der Verlagerung in die untergeordnete
Ausschußebene und der vermeintlichen "Professionalisierung" und Entpolitisie12) Wenngleich diese "molekularen Veränderungen" einen inkrementalen Charakter besitzen, hebt das Kon-
zept der "passiven Revolution" im Gegensatz zum "Inkrementalismus" stärker auf intendierte und strategischen Umbauoptionen anstelle auf "Ad-hoc-Maßnahmen" und Status-quo-Orientierung ab. Zugleich
aber sind Entwicklungsrichtung durch politiSChe und ideologischen Restriktionen begrenzt und werden bestimmte alternative Optionen ausgeschlossen (vgl. zum Inkrementalismus: Lindbiom 1975).
75
Tidow, Aktive Politik oder "Passive Revolution"?
Tidow, Aktive Politik oder "Passive Revolution"?
rung der Beschäftigungspolitik werden wichtige Referenzpunkte für die Moderation
der Regimekonkurrenz gesetzt, bei der der Kommission eine führende Rolle zukommt. Erstmals werden 1997 in ihrem Beschäftigungsbericht ausführlich vorbildliche Praktiken vorgestellt, die auch einen Hintergrund für die Formulierung ihres
Leitlinienvorschlages bilden (vgl. Europäische Kommission 1997 b;c).
geht, die Leitlinien konkret anzuwenden, deutlich uneinig und selbst innerhalb der
Kommission scheinen die eigenen Vorschläge nicht unumstritten. (Frankfurter
Rundschau 1997; European Voice 1997, Agence Europe vom 22. Oktober 1997).
Tatsächlich bildet sich im Vorfeld von Luxemburg erstmals auch so etwas wie eine
Advocacy-Koalition (Sabatier 1995) heraus. Namentlich die Präsidentschaft und die
Kommission (Juncker, Santer und Flynn) versuchen aktiv einen neuerlichen "Deregulierungsgipfel" zu verhindern. Bedeutend für den Verlauf erweist sich, daß die
Kommission ihre Leitlinienvorschläge ausgesprochen eng faßt und sich inhaltlich
auf die alten und damit vom Grundsatz her akzeptierten Essener Schwerpunktbereiche konzentriert. Gleichzeitig versieht sie aber die Leitlinien mit quantifizierten
Zielvorgaben (die bereits im Weißbuch auftauchten). Dadurch wird es für die Mitgliedstaaten schwierig, sie inhaltlich zurückzuweisen, während über die Quantifizierung der politische Druck erhöht wird. Allein die Tatsache, daß nun erstmalig und
immer häufiger auf die "Konvergenzmethode" rekurriert wird, um die europäische
Beschäftigungspolitik zu charakterisieren, unterstreicht zunächst die Tatsache, daß
von einer Vielzahl der Akteure an einer Modifikation des alten Integrationsprojektes festgehalten wird. Bereits in den vorhergehenden Jahren hatte die Kommission
- durch ihr Weißbuch gewissermaßen selbst programmiert - unter Ausnutzung ihres Initiativrechtes ihre einmal gefundene Strategie immer wieder auf die Tagesordnung gebracht. Einerseits indem die Strategieelemente in den Bereichen, in denen
ihre Zuständigkeit am eindeutigsten ist, ausgebaut und akzentuiert werden. Von besonderer Bedeutung sind dabei die lokalen Beschäftigungspakte, bei denen die
Kommission - in gewisser Hinsicht unter Umgehung der nationalen Ebene - über
die Programme ihre Vorstellungen auf lokaler und regionaler Ebene "implementiert" und testet (vgl zu den Potentialen der subnationalen Politikebene auch Roy in
diesem Heft). Andererseits treibt die Kommission ihren integrierten Ansatz und die
Vorstellung eines sozialverträglichen, beschäftigungsfördernden Umbaus der politischen Ökonomien Europas konzeptionell voran und verdichtet ihn im "Europäischen Sozial- bzw. Gesellschaftsmodell" (vgl. Europäische Kommission 1994; 1995;
1997a,d; 1998).
Auch die Ergebnisse von Luxemburg, das war nicht anders zu erwarten, bleiben
deutlich hinter den Vorschlägen der Kommission und den Forderungen einzelner
Regierungen zurück. Gleichwohl gelang es "den Gegnern" nicht, die Vorlage vom
Tisch zu wischen. Seit die Union mit dem Weißbuch auf die Post-Maastricht-Krise
reagierte und das Thema Beschäftigung auf die Agenda setzte, hat es die Tagesordnung nicht mehr verlassen. Dieser Prozeß hat dazu geführt, daß sich inzwischen ein
eigenständiges Politikfeld herausgebildet hat, dessen Konturen sich immer deutlicher abzeichnen. Zu den wichtigsten gehört, daß die Beschäftigungspolitik vorerst
weitgehend von einer makro-ökonomischen Dimension abgeschnitten wurde und
vor allem die arbeitsmarktpolitische Regulierung umfaßt, die sich durch die Betonung von Workfare und Employability charakterisieren läßt. Gleichwohl aber bleibt
die Beschäftigungspolitik ein Politikfeld im Schwebezustand. Denn zum Hauptcharakteristikum der europäischen Beschäftigungspolitik zählt, daß sie sich immer noch
nicht recht ins herrschende Integrationsprojekt einfügt. Es ist nur schwer vorstellbar, daß das jetzige Ergebnis in der Lage wäre, das Spannungsverhältnis längerfristig zu überbrücken, das sich durch die integrationspolitische Kontinuität im Rahmen des um die Währungsunion erweiterten, neo liberalen Binnenmarktprojekts
und den zunehmenden nationalen innenpolitischen Anspannungen und gesellschaftlichen Desintegrationstendenzen ergibt. Amsterdam und Luxemburg haben
die Position derjenigen Kräfte, die an einer weiteren Stärkung der beschäftigungspolitischen Dimension interessiert sind, gefestigt. Über die jährliche Berichtspflicht
und die koordinierte Beschäftigungsstrategie bleibt das Thema auf der Agenda und
damit auch jederzeit politisierbar. Immer mehr vernetzen sich auch nicht-staatliche
Akteure und artikulieren zunehmend offensiver ihre Forderungen nach einem wirtschaftspolitischen Wechsel (vgl. Wolf 1998).13) Daß künftig beschäftigungspolitische
Leitlinien nur noch mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden brauchen, läßt
eine weitere Dynamik in der Entwicklung erwarten. Eine Dynamik die sich allerdings nur erschließen läßt, wenn die Beschäftigungspolitik vor dem Hintergrund ihrer Anbindung an ein Integrationsprojekt thematisiert wird - sei es das herrschende
oder aber ein künftiges.
Die semantische Verschiebung hin zur "Konvergenzmethode" macht allerdings
auch deutlich, daß es einer Vielzahl von Akteuren jetzt leichter fällt, ihre Forderungen offensiver vorzutragen. Im Unterschied zur offenen Verhandlungssituation der
Regierungskonferenz scheint nun die Gefahr gebannt zu sein, mit dem Begriff der
Konvergenz implizit die Bestimmungen der Währungsunion in Frage zu stellen.
Im Zuge der teilweise sehr konkreten Vorschläge der Kommission brechen jetzt
auch die Konfliktlinien neu auf. Neben der nationalstaatlichen Konfiguration (die
sich deshalb verschoben hat, weil natürlich die Länder mit hohen Arbeitslosenraten
besonders von quantifizierten Vorgaben betroffen sind) zeigen sich die Konflikte
auch innerhalb der nationalen Regierungen. So kommt es beispielsweise zwischen
Finanzministerien und Arbeitsministerien zu unterschiedlichen Haltungen. Ebenso
zeigt sich das sonst so aufgeschlossene Europäische Parlament nun, da es darum
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6. Ein Politikfeld im Schwebezustand
13) Von Bedeutung ist dabei sowohl das von der Kommission finanziell unterstützte Netzwerk alternativer
Wirtschaftswissenschaftler sowie die Zusammenführung unterschiedlichster Initiativen im Zuge des "Aufrufs zur Vollbeschäftigung". Erstmals mit Amsterdam und Luxemburg wurden auch .. Gegen-Gipfel" von
größerem Ausmaß organisiert.
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