Parteipolitische Ämterpatronage in der
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Universität Konstanz – Fachbereich für Politik- und Verwaltungswissenschaft Parteipolitische Ämterpatronage in der Ministerialbürokratie der Bundesländer Wissenschaftliche Arbeit zur Erlangung des Grades eines Diplom-Verwaltungswissenschaftlers am Fachbereich für Politik- und Verwaltungswissenschaft der Universität Konstanz Verfasser: Philip Wettengel Lindenstr. 11 71296 Heimsheim 1. Gutachter: PD. Dr. Philip Manow 2. Gutachter: Prof. Dr. Jörg Bogumil Konstanz, 11. Mai 2005 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis INHALTSVERZEICHNIS ........................................................................................................................1 TABELLENVERZEICHNIS ....................................................................................................................3 ABBILDUNGSVERZEICHNIS................................................................................................................5 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ..............................................................................................................8 1 EINLEITUNG...................................................................................................................................9 2 DEFINITION ..................................................................................................................................13 3 4 5 2.1 HISTORISCHE ERSCHEINUNGSFORMEN..........................................................................................13 2.2 PARTEIPOLITISCHE ÄMTERPATRONAGE ........................................................................................15 2.2.1 Herrschaftspatronage.........................................................................................................17 2.2.2 Versorgungspatronage .......................................................................................................18 RECHTLICHE EINORDNUNG...................................................................................................20 3.1 VERSTOß GEGEN DAS LEISTUNGSPRINZIP ......................................................................................20 3.2 BEEINTRÄCHTIGUNG DER NEUTRALITÄT ......................................................................................21 3.3 BEEINTRÄCHTIGUNG DES DEMOKRATIEPRINZIPS ..........................................................................21 STUDIEN ZUR ÄMTERPATRONAGE ......................................................................................23 4.1 STUDIEN ZUR PARTEIPOLITISIERUNG DER ÖFFENTLICHEN VERWALTUNG .....................................26 4.2 STUDIEN ZU PERSONALMAßNAHMEN NACH REGIERUNGSWECHSELN ............................................34 POLITISCHE BEWERTUNG DER ÄMTERPATRONAGE....................................................42 5.1 PRO PARTEIENPATRONAGE ...........................................................................................................42 5.1.1 Überholte Neutralität der Verwaltung................................................................................42 5.1.2 Kontrolle der Verwaltung ...................................................................................................43 5.1.3 Stabilisierung des Parteiensystems.....................................................................................47 5.2 CONTRA PARTEIENPATRONAGE ....................................................................................................48 5.2.1 Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft ................................................48 5.2.2 Aufblähung des öffentlichen Dienstes.................................................................................49 5.2.3 Gefährdung der Neutralität der Verwaltung ......................................................................50 5.2.4 Vertrauensschwund in der Bevölkerung .............................................................................50 5.2.5 Verbeamtung der Parteien und Parlamente .......................................................................51 5.3 HANDLUNGSMÖGLICHKEITEN .......................................................................................................52 5.3.1 Verstärkung des gerichtlichen Schutzes .............................................................................52 5.3.2 Verbesserung des Einstellungs- und Beförderungsverfahrens ...........................................54 5.3.3 Parteipolitische Neutralisierung der Beamtenschaft..........................................................54 1 Inhaltsverzeichnis 5.3.4 6 7 Stellenbesetzungsquote für die Parteimitglieder ................................................................55 FORSCHUNGSDESGIN................................................................................................................58 6.1 HYPOTHESEN UND OPERATIONALISIERUNG ..................................................................................58 6.2 BEGRÜNDUNG FÜR FALLAUSWAHL UND FORSCHUNGSDESIGN .....................................................61 6.3 DER DATENSATZ...........................................................................................................................63 6.3.1 Die Einführung der Richterstellen in 1976/1977................................................................68 6.3.2 Die parteipolitische Zusammensetzung der Landesregierungen ........................................71 ANALYSE UND ERGEBNISSE ...................................................................................................74 7.1 DIE AUSWIRKUNGEN VON REGIERUNGS- UND KOALITIONSWECHSELN AUF DAS STELLENWACHSTUM ..............................................................................................................................77 7.1.1 Sequenzdiagramme.............................................................................................................77 7.1.2 Mittelwertvergleiche...........................................................................................................81 7.1.3 OLS-Regression ..................................................................................................................89 7.1.3.1 Test auf Autokorrelation............................................................................................................... 89 7.1.3.2 Test auf Normalverteilung der abhängigen Variablen .................................................................. 91 7.1.3.3 Das Modell ................................................................................................................................... 92 7.1.3.4 Gibt es einen Parteieneffekt? ........................................................................................................ 95 7.1.3.5 Regressionsdiagnostik .................................................................................................................. 96 Test auf Normalverteilung der Residuen ................................................................................ 97 Test auf Autokorrelation der Residuen ................................................................................... 98 Test auf Kollinearität und Multikollinearität .......................................................................... 99 Test auf einflussreiche Beobachtungen................................................................................. 103 Test auf Linearität................................................................................................................. 104 Test auf Homoskedastizität................................................................................................... 104 8 7.2 DIE BEDEUTUNG DES UMFANGS VON REGIERUNGSWECHSELN FÜR DAS STELLENWACHSTUM ...108 7.3 DIE BEDEUTUNG VON WAHLEN FÜR DIE STRUKTUR DES STELLENKEGELS .................................116 FAZIT ............................................................................................................................................123 LITERATURVERZEICHNIS ..............................................................................................................128 QUELLENVERZEICHNIS...................................................................................................................134 9 ANHANG.......................................................................................................................................136 9.1 SEQUENZDIAGRAMME: STELLENWACHSTUM UND REGIERUNGSWECHSEL ..................................136 9.2 SEQUENZDIAGRAMME: STELLENWACHSTUM UND KOALITIONSWECHSEL...................................141 9.3 EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN: COOK’S D.........................................................................146 9.4 PARTIELLE REGRESSIONSDIAGRAMME DER RESIDUEN ...............................................................151 9.5 REGIERUNGSZUSAMMENSETZUNGEN DER BUNDESLÄNDER ........................................................158 9.6 ERKLÄRUNG ...............................................................................................................................198 2 Tabellenverzeichnis Tabellenverzeichnis TABELLE 1: ANTEIL DER PARTEILOSEN BEAMTEN DES HÖHEREN DIENSTES AUF BUNDESEBENE ................31 TABELLE 2: PARTEIMITGLIEDSCHAFT DER ABTEILUNGSLEITER AUF BUNDESEBENE ..................................32 TABELLE 3: FLUKTUATION POLITISCHER BEAMTER NACH REGIERUNGSWECHSELN AUF BUNDESEBENE ....37 TABELLE 4: ÜBERSICHT AMTSBEZEICHNUNGEN .........................................................................................65 TABELLE 5: ANZAHL DER NEU GEBILDETEN RICHTERSTELLEN ...................................................................68 TABELLE 6: DURCHSCHNITTLICHE JÄHRLICHE WACHSTUMSFAKTOREN 1977-2004 ...................................69 TABELLE 7: WIRKUNGSZEITRAUM EINES REGIERUNGSWECHSELS FÜR DAS STELLENWACHSTUM ..............82 TABELLE 8: ÜBERSICHT UNABHÄNGIGE VARIABLEN ..................................................................................83 TABELLE 9: MITTELWERTE .........................................................................................................................84 TABELLE 10: ERGEBNISSE MANN-WHITNEY-TEST .....................................................................................88 TABELLE 11: REGRESSIONSMODELLE .........................................................................................................93 TABELLE 12: ERGEBNISSE OLS-REGRESSION .............................................................................................94 TABELLE 13: ERGEBNISSE OLS-REGRESSION – PARTEIENEFFEKT ..............................................................96 TABELLE 14: KORRELATIONSMATRIX DER UNABHÄNGIGEN VARIABLEN..................................................100 TABELLE 15: KOLLINEARITÄTSSTATISTIK.................................................................................................101 TABELLE 16: KOLLINEARITÄTSANALYSE ..................................................................................................102 TABELLE 17: RANGKORRELATION STELLENWACHSTUM * KONTINUITÄTSFAKTOR ..................................113 TABELLE 18: ANZAHL DER LANDTAGSWAHLEN IM UNTERSUCHUNGSZEITRAUM .....................................118 TABELLE 19: B-STELLENKEGEL BAYERN .................................................................................................120 TABELLE 20: B-STELLENKEGEL NIEDERSACHSEN ....................................................................................121 TABELLE 21: STELLENKEGELVERSCHIEBUNG IN BADEN-WÜRTTEMBERG ................................................122 TABELLE 22: RESSORTVERTEILUNG BADEN-WÜRTTEMBERG ...................................................................158 TABELLE 23: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BADEN-WÜRTTEMBERG ..........................................................159 TABELLE 24: RESSORTVERTEILUNG BAYERN ...........................................................................................161 TABELLE 25: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BAYERN ...................................................................................162 TABELLE 26: RESSORTVERTEILUNG BERLIN .............................................................................................164 TABELLE 27: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BERLIN ....................................................................................166 TABELLE 28: RESSORTVERTEILUNG BREMEN ...........................................................................................169 TABELLE 29: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BREMEN...................................................................................171 TABELLE 30: RESSORTVERTEILUNG HESSEN ............................................................................................175 TABELLE 31: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS HESSEN ....................................................................................176 TABELLE 32: RESSORTVERTEILUNG NIEDERSACHSEN ..............................................................................179 TABELLE 33: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS NIEDERSACHSEN ......................................................................180 TABELLE 34: RESSORTVERTEILUNG NORDRHEIN-WESTFALEN .................................................................183 TABELLE 35: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS NORDRHEIN-WESTFALEN ........................................................184 TABELLE 36: RESSORTVERTEILUNG RHEINLAND-PFALZ...........................................................................187 TABELLE 37: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS RHEINLAND-PFALZ ..................................................................188 TABELLE 38: RESSORTVERTEILUNG SAARLAND .......................................................................................190 3 Tabellenverzeichnis TABELLE 39: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS SAARLAND ...............................................................................191 TABELLE 40: RESSORTVERTEILUNG SCHLESWIG-HOLSTEIN .....................................................................194 TABELLE 41: ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS SCHLESWIG-HOLSTEIN ............................................................195 4 Abbildungsverzeichnis Abbildungsverzeichnis ABBILDUNG 1: ENTWICKLUNG DER PERSONALSTELLEN (EXKLUSIVE R-STELLEN) .....................................74 ABBILDUNG 2: ENTWICKLUNG DER PERSONALSTELLEN (INKLUSIVE R-STELLEN)......................................75 ABBILDUNG 3: ENTWICKLUNG DER B-STELLEN..........................................................................................76 ABBILDUNG 4: REGIERUNGS- UND KOALITIONSWECHSEL IN RHEINLAND-PFALZ .......................................78 ABBILDUNG 5: REGIERUNGS- UND KOALITIONSWECHSEL IN SCHLESWIG-HOLSTEIN .................................79 ABBILDUNG 6: WACHSTUMSFAKTOR IN SCHLESWIG-HOLSTEIN .................................................................80 ABBILDUNG 7: REGIERUNGS- UND KOALITIONSWECHSEL IN BAYERN ........................................................81 ABBILDUNG 8: BOXPLOT DES A-STELLENWACHSTUMS GETRENNT NACH ERSTEM HAUSHALT NACH EINEM KOALITIONSWECHSEL (JA/NEIN) ...................................................................84 ABBILDUNG 9: HISTOGRAMM DES B-WACHSTUMSFAKTORS MIT NORMALVERTEILUNGSKURVE ................86 ABBILDUNG 10: TRENDBEREINIGTES Q-Q-DIAGRAMM DES B-WACHSTUMSFAKTORS ...............................87 ABBILDUNG 11: PARTIELLE AUTOKORRELATION FÜR DIE B-STELLENANZAHL (BERLIN) ...........................90 ABBILDUNG 12: PARTIELLE AUTOKORRELATION DER B-WACHSTUMSRATE FÜR BERLIN...........................91 ABBILDUNG 13: HÄUFIGKEITSVERTEILUNG DER RESIDUEN, MODELL 1 .....................................................97 ABBILDUNG 14: NORMALVERTEILUNGSPLOT DER RESIDUEN, MODELL 1...................................................98 ABBILDUNG 15: RESIDUALS-VS.-FITTED-PLOT FÜR MODELL 1 ................................................................105 ABBILDUNG 16: RESIDUALS-VS.-FITTED-PLOT FÜR MODELL 4 ................................................................105 ABBILDUNG 17: STREUDIAGRAMM BGROWTH * PREGOVTIME....................................................................109 ABBILDUNG 18: STREUDIAGRAMM AGROWTH * PREGOVTIME....................................................................109 ABBILDUNG 19: STREUDIAGRAMM BGROWTH * CONTI ..............................................................................112 ABBILDUNG 20: STREUDIAGRAMM AGROWTH * CONTI ..............................................................................112 ABBILDUNG 21: STREUDIAGRAMM BGROWTH * CONTI (NORDRHEIN-WESTFALEN) ..................................114 ABBILDUNG 22: STREUDIAGRAMM AGROWTH * CONTI (NORDRHEIN-WESTFALEN) ..................................114 ABBILDUNG 23: STREUDIAGRAMM BGRWOTH * LHHVW ............................................................................117 ABBILDUNG 24: STREUDIAGRAMM SPGRWOTH * LHHVW ...........................................................................117 ABBILDUNG 25: STREUDIAGRAMM SP2GROWTH * LHHVW .........................................................................117 ABBILDUNG 26: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN BADEN-WÜRTTEMBERG .............................................136 ABBILDUNG 27: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN BAYERN ......................................................................136 ABBILDUNG 28: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN BERLIN........................................................................137 ABBILDUNG 29: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN BREMEN ......................................................................137 ABBILDUNG 30: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN HESSEN .......................................................................138 ABBILDUNG 31: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN NIEDERSACHSEN .........................................................138 ABBILDUNG 32: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN NORDRHEIN-WESTFALEN ...........................................139 ABBILDUNG 33: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN RHEINLAND-PFALZ .....................................................139 ABBILDUNG 34: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN SAARLAND ..................................................................140 ABBILDUNG 35: GROßE REGIERUNGSWECHSEL IN SCHLESWIG-HOLSTEIN................................................140 ABBILDUNG 36: KOALITIONSWECHSEL IN BADEN-WÜRTTEMBERG ..........................................................141 ABBILDUNG 37: KOALITIONSWECHSEL IN BAYERN ..................................................................................141 5 Abbildungsverzeichnis ABBILDUNG 38: KOALITIONSWECHSEL IN BERLIN ....................................................................................142 ABBILDUNG 39: KOALITIONSWECHSEL IN BREMEN ..................................................................................142 ABBILDUNG 40: KOALITIONSWECHSEL IN HESSEN ...................................................................................143 ABBILDUNG 41: KOALITIONSWECHSEL IN NIEDERSACHSEN .....................................................................143 ABBILDUNG 42: KOALITIONSWECHSEL IN NORDRHEIN-WESTFALEN ........................................................144 ABBILDUNG 43: KOALITIONSWECHSEL IN RHEINLAND-PFALZ .................................................................144 ABBILDUNG 44: KOALITIONSWECHSEL IM SAARLAND ..............................................................................145 ABBILDUNG 45: KOALITIONSWECHSEL IN SCHLESWIG-HOLSTEIN ............................................................145 ABBILDUNG 46: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (BADEN-WÜRTTEMBERG) ...............146 ABBILDUNG 47: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (BAYERN) ........................................146 ABBILDUNG 48: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (BERLIN)..........................................146 ABBILDUNG 49: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (BREMEN)........................................146 ABBILDUNG 50: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (HESSEN) .........................................147 ABBILDUNG 51: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (NIEDERSACHSEN)...........................147 ABBILDUNG 52: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (NORDRHEIN-WESTFALEN) .............147 ABBILDUNG 53: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (RHEINLAND-PFALZ) .......................147 ABBILDUNG 54: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (SAARLAND)....................................148 ABBILDUNG 55: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 1 (SCHLESWIG-HOLSTEIN)..................148 ABBILDUNG 56: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (BADEN-WÜRTTEMBERG) ...............148 ABBILDUNG 57: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (BAYERN) ........................................148 ABBILDUNG 58: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (BERLIN)..........................................149 ABBILDUNG 59: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (BREMEN)........................................149 ABBILDUNG 60: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (HESSEN) .........................................149 ABBILDUNG 61: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (NIEDERSACHSEN)...........................149 ABBILDUNG 62: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (NORDRHEIN-WESTFALEN) .............150 ABBILDUNG 63: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (RHEINLAND-PFALZ) .......................150 ABBILDUNG 64: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (SAARLAND)....................................150 ABBILDUNG 65: EINFLUSSREICHE BEOBACHTUNGEN IM MODELL 4 (SCHLESWIG-HOLSTEIN)..................150 ABBILDUNG 66: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * EHHNRKW .............................................................151 ABBILDUNG 67: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * RSTELLEN .............................................................151 ABBILDUNG 68: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * STATEEXP1 ...........................................................151 ABBILDUNG 69: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * STATESEXP3..........................................................151 ABBILDUNG 70: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * BW........................................................................152 ABBILDUNG 71: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * BER ......................................................................152 ABBILDUNG 72: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * BRE ......................................................................152 ABBILDUNG 73: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * HES ......................................................................152 ABBILDUNG 74: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * NIE .......................................................................153 ABBILDUNG 75: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * NRW .....................................................................153 ABBILDUNG 76: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * RP ........................................................................153 ABBILDUNG 77: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * SAAR .....................................................................153 ABBILDUNG 78: PARTIELLES DIAGRAMM: BGROWTH * SH ........................................................................154 6 Abbildungsverzeichnis ABBILDUNG 79: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * EHHNRKW .............................................................154 ABBILDUNG 80: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * RSTELLEN .............................................................154 ABBILDUNG 81: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * STATEEXP1 ...........................................................154 ABBILDUNG 82: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * STATEEXP3 ...........................................................155 ABBILDUNG 83: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * BW........................................................................155 ABBILDUNG 84: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * BER ......................................................................155 ABBILDUNG 85: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * BRE ......................................................................155 ABBILDUNG 86: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * HES ......................................................................156 ABBILDUNG 87: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * NIE .......................................................................156 ABBILDUNG 88: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * NRW .....................................................................156 ABBILDUNG 89: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * RP ........................................................................156 ABBILDUNG 90: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * SAAR .....................................................................157 ABBILDUNG 91: PARTIELLES DIAGRAMM: AGROWTH * SH ........................................................................157 7 Abkürzungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis BBesG Bundesbesoldungsgesetz BBG Bundesbeamtengesetz BHE 1 Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten BRRG Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands CSU Christlich-Soziale Union in Bayern e. V. FDP Freie Demokratische Partei GG Grundgesetz Grüne „Bündnis 90/Die Grünen“2 NRW Nordrhein-Westfalen OLS Ordinary Least Squares PDS Partei des Demokratischen Sozialismus PL parteilos SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands StGB Strafgesetzbuch u.a. unter anderem USA Vereinigte Staaten von Amerika Vgl. Vergleiche z.B. zum Beispiel 1 2 Name änderte sich mehrmals, u.a. in: GB/BHE, GDP/BHE, GPD/BHE Name kann Bundesland und Zeitpunkt leicht variieren. 8 Einleitung 1 Einleitung Mit schöner Regelmäßigkeit beschuldigen sich die politischen Parteien in Deutschland gegenseitig der Ämterpatronage.3 Wer von der Oppositionsbank aus noch als Ankläger fungierte, sieht sich nach der Amtsübernahme meist sehr schnell mit gleichlautenden Vorwürfen konfrontiert. Wahlweise von schwarzem oder rotem Filz und von „Versorgungsposten“ für verdiente Parteimitglieder ist die Rede. 4 Ämterpatronage sei Teil des „ekelhaften Bestreben[s], die Macht zu ergreifen und zu erhalten.“5 Dass die Regierenden ihre (Partei)-Freunde mit Pöstchen bedenken, wird nicht nur in der Presse unterstellt. Auch in der wissenschaftlichen Literatur zur Korruption und zum Parteienstaat findet sich die Behauptung, Ämterpatronage sei eine verbreitete Methode der Parteien, Einfluss auf die öffentliche Verwaltung der Bundesrepublik zu gewinnen. Der Stuttgarter Oberstaatsanwalt Schmidt-Hieber (2003: 85) behauptet beispielsweise: „Ämterpatronage gibt es überall und in allen Bereichen des öffentlichen Dienstes“. Ähnliche Aussagen finden sich bei zahlreichen anderen Autoren (siehe S. 23). Doch der breiten politischen und wissenschaftlichen Diskussion mangelt es an einem empirisch gesicherten Fundament. „Anekdoten statt Statistik“ bestimmen unser Bild der Ämterpatronage.6 Wie in dieser Arbeit gezeigt wird, beschränken sich die wissenschaftlichen Untersuchungen auf die Parteipolitisierung des öffentlichen Dienstes sowie auf Personalmaßnahmen im Bereich der politischen Beamten. Untersuchungen zur Parteipolitisierung können streng genommen keinen Beweis, sondern nur Indizien für eine Ämterpatronage liefern. Mehr Erfolg verspricht der Versuch, der Ämterpatronage über die personalpolitischen Auswirkungen von Wahlen und Regierungswechseln auf die Spur zu kommen. Nach Derlien (1989: 171) „sind Regierungswechsel das experimentum crucius für die Behauptung einer Parteipolitisierung, müssen wir doch erwarten, daß nach mit Regierungswechseln verbundenen Politik-Veränderungen auch personalpolitische Konsequenzen in gesteigertem Umfang zu beobachten sind.“ Genau dieser Zusammenhang ist allerdings bisher nicht umfassend empirisch untersucht worden. Die meisten vorliegenden Studien beschränken sich auf die Bundesverwaltung 3 Siehe aktuell Tutt 2005. Behr 2004 5 Bollmann 1995 4 9 Einleitung und dort speziell auf die politischen Beamten. Da es auf Bundesebene bislang nur zu drei Regierungswechseln kam, sind darauf gestützte Trendaussagen mit Vorsicht zu genießen. Studien, die auch die Landesverwaltungen einbeziehen, stellen lediglich Momentaufnahmen dar. Mit der vorliegenden Arbeit möchte ich einen Beitrag zur Bestimmung des tatsächlichen Ausmaßes der Ämterpatronage in Deutschland leisten. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob es empirische Belege für Ämterpatronage gibt. Dazu werte ich erstmals die Entwicklung der Beamtenstellen in der Ministerialbürokratie von zehn westdeutschen Bundesländern über einen Zeitraum von knapp 50 Jahren aus. Gegenstand meiner Untersuchung ist ausschließlich die parteipolitische Begünstigung, die von anderen Formen der institutionellen Patronage wie auch von der individuellen Patronage abzugrenzen ist. Die Arbeit gliedert sich in zwei Abschnitte. Die Kapitel 2 bis 5 bieten einen Literaturüberblick. Sie schildern die grundlegenden Erscheinungsformen der Ämterpatronage, geben einen Überblick über den Stand der empirischen Forschung und fassen die Kernpunkte der aktuellen Diskussion zusammen. Aufbauend darauf bilden die Kapitel 6 und 7 den empirischen Teil meiner Arbeit. Jedes Kapitel schließt mit einer kurzen Zusammenfassung der wichtigsten Punkte. Im Einzelnen ist die Arbeit wie folgt aufgebaut. Kapitel 2 führt in das Thema ein, indem der Begriff der Ämterpatronage zunächst historisch nachgezeichnet wird. Es werden verschiedene Kategorisierungen der Patronage unterschieden und die für diese Arbeit verwendete Definition vorgestellt. Kapitel 3 gibt einen kurzen Überblick über die herrschende Meinung zur rechtlichen Einordnung der Ämterpatronage. Im einzelnen werden der Verstoß gegen das Leistungsprinzip, die Beeinträchtigung der Neutralität des öffentlichen Dienstes sowie die Beeinträchtigung des Demokratieprinzips besprochen. Nicht zuletzt weil Ämterpatronage als Verfassungsbruch angesehen wird, ist die öffentliche und zum Teil auch wissenschaftliche Empörung so ausgeprägt. 6 Rubner 2004 10 Einleitung In Kapitel 4 gebe ich einen Überblick über die vorherrschende Einschätzung zur Verbreitung von Ämterpatronage. Diesen zum Teil undifferenzierten Urteilen stelle ich die Ergebnisse der bisher veröffentlichten wissenschaftlichen Untersuchungen gegenüber. Diese lassen sich in zwei Gruppen zusammenfassen. Die in 4.1 vorgestellten Studien stammen größtenteils aus den 1970er Jahren und versuchen, mit sozialwissenschaftlichen Befragungen die Parteipolitisierung der Beamtenschaft zu erfassen. In den 1980er Jahren konzentrierte sich das Forschungsinteresse auf die personalpolitischen Auswirkungen der Bonner Regierungswechsel 1969 und 1982. Die gewonnenen Erkenntnisse sind in Kapitel 4.2 dargestellt. Mein eigenes, in Kapitel 6 entwickeltes Forschungsdesign wird sich bewusst von diesen Studien unterscheiden. Während die Anzahl empirischer Untersuchungen überschaubar ist, gibt es eine Vielzahl von Publikationen, die Vor- und Nachteile der Ämterpatronage diskutieren und mögliche Lösungsvorschläge entwerfen. Im ersten Abschnitt von Kapitel 5 fasse ich zunächst die Argumente zusammen, die einer Ämterpatronage positive Funktionen zuschreiben. Insbesondere die politische Kontrolle der Verwaltung bzw. die PrinzipalAgenten-Theorie sind hierbei von zentraler Bedeutung für die spätere empirische Vorgehensweise. Im zweiten Kapitelabschnitt fasse ich die Fülle kritischer Argumente zu fünf Thesen zusammen. Auch diese werden für den späteren Gang der empirischen Untersuchung von Bedeutung sein. Der dritte Abschnitt von Kapitel 5 schließt den Literaturüberblick ab. Hier werden einige der entwickelten Lösungsmöglichkeiten vorgestellt und zu vier Themenbereichen zusammengefasst. Kapitel 6 stellt das Forschungsdesign meiner Untersuchung vor. Aufbauend auf den aus dem Literaturteil gewonnenen Erkenntnissen werden vier Hypothesen zur parteipolitischen Ämterpatronage aufgestellt. Anschließend werden die Fallauswahl und die Wahl des Forschungsdesigns kurz begründet. Zur Überprüfung der Hypothesen wurde ein eigener Datensatz erstellt, der die nach Besoldungsgruppen differenzierte Stellenentwicklung in zehn westdeutschen Bundesländer enthält. Der genaue Aufbau des Datensatzes wird in Kapitel 6.3 geschildert. Neben dem Datensatz der Stellenentwicklung wurde eine Übersicht über die parteipolitische Ressortverteilung aller bisherigen westdeutschen Landesregierungen erstellt. Mit Hilfe dieser Übersicht wird eine Maßzahl für die Analyse berechnet, die auf Anregungen aus dem Literaturüberblick zurückgeht. Einzelheiten zu diesen Übersichten liefert Kapitel 6.3.2. 11 Einleitung Kapitel 7 stellt die eigentliche Analyse vor. Ich teste die vier Hypothesen mit unterschiedlichen Methoden der beschreibenden und schließenden Statistik und stelle die Ergebnisse im Einzelnen vor. Im abschließenden Kapitel 8 fasse ich die Erkenntnisse meiner Arbeit zusammen, diskutiere mögliche Einwände und gebe einen kurzen Ausblick über die Implikationen für die weitere Forschung. 12 Definition 2 Definition In der 17. Ausgabe der Brockhaus Enzyklopädie taucht erstmals das Stichwort „Ämterpatronage“ auf. Es wird erläutert als „die Anstellung oder Beförderung von Beamten, lediglich auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu Parteien oder Interessenorganisationen; sie ist mit den Grundsätzen des Beamtentums unvereinbar“. Diese Brockhaus-Ausgabe erschien 1966. Fünf Jahre zuvor hatte Theodor Eschenburg in seiner Abhandlung „Ämterpatronage“ (1961: 7) noch festgestellt, dieser Begriff sei in keinem deutschen Lexikon zu finden. Laut Eschenburg geht er auf Julius Hatscheck und Max Weber zurück, die ihn unabhängig voneinander um 1913 verwendeten. Die Praktiken, die der Begriff Ämterpatronage beschreibt, sind jedoch viel älter. 2.1 Historische Erscheinungsformen Patronage bedeutet ursprünglich Schutzherrschaft. Der Patron war im altrömischen Recht der Schutzherr, der seinen Klienten vor Gericht und in Notfällen beizustehen hatte. Dafür schuldeten sie ihm Dankbarkeit und politische Gefolgschaft.7 Im Mittelalter gab es ein kirchliches Patronat. Der Stifter einer Kirche durfte Vorschläge zur Besetzung kirchlicher Ämter machen. Mit der Institution der Eigenkirche ging dieses Recht soweit, dass der Kirchenpatron alleine über die Ein- und Absetzung der Geistlichen bestimmen konnte. Im Gegenzug musste er die Kirche ausstatten und zumeist unterhalten. Eschenburg (1961: 7) resümiert: „Die Patronatsherren, meistens Laien, verfügten also dank ihrer materiellen Leistungen über das Privileg institutionsfremder Einwirkungsmöglichkeiten auf die Besetzung der niederen kirchlichen Ämter.“ Analoge Patronatspraxen gab es auch bei höheren Ämtern im Verhältnis zwischen dem Adel und den Bistümern sowie den Päpsten, welche schließlich im Investiturstreit versuchten, die Hoheit über die Personalpolitik zurück zu erlangen.8 Von der Patronage im altrömischen sowie im kirchlichen Recht des Mittelalters wurde der Begriff später auf die Beziehung von Politik und Beamtenschaft übertragen. In Deutschland entstand das Berufsbeamtentum während des Absolutismus, als 7 Brockhaus-Enzyklopädie 2003 13 Definition „Instrument in der Hand des absoluten Herrschers“, so Derlien (1988b: 62). Erst nach 1848 begann sich allmählich die Idee einer neutralen Verwaltung durchzusetzen, deren Personal nicht Verfügungsmasse der politischen Herrscher ist. Die Realität war jedoch weiterhin geprägt von der Einflussnahme der Regierenden. Bis zum Ersten Weltkrieg gab es Ämterpatronage vor allem in einer „negativen“ Ausprägung: als Diskriminierung bestimmter Gruppen. Wer gewissen politischen (insbesondere Anhänger der Sozialdemokraten und Linksliberalen), konfessionellen (Katholiken) oder gesellschaftlichen Maßstäben (der Oberschicht) nicht entsprach, hatte kaum Aussichten auf Einstellung in den öffentlichen Dienst beziehungsweise auf eine Beförderung.9 In der Weimarer Republik überwog die „positive“, sprich aktive Ämterpatronage. Speziell von den Möglichkeiten, die das Mitte des 19. Jahrhunderts eingeführte politische Beamtentum bietet (siehe Kapitel 4.2), wurde nun reger Gebrauch gemacht.10 Auch die Nationalsozialisten bedienten sich in großem Umfang der Ämterpatronage, wobei sie negative und positive Patronage verbanden.11 Im öffentlichen Dienst gab es systematische Säuberungen, zu einer totalen Gleichschaltung fehlten der NSDAP aber ausreichend qualifizierte Parteimitglieder.12 In der Nachkriegszeit kam die Mitgliedschaft in einer zugelassenen Partei einer Eintrittskarte in den öffentlichen Dienst gleich, konnte der Bewerber doch dadurch am besten seine oppositionelle Einstellung gegenüber dem Dritten Reich nachweisen. Laut Dyson (1979: 132) war das Ergebnis eine Proporzpatronage: Die Stellen wurden aufgeteilt zwischen Sozialdemokraten und Gewerkschaftern auf der einen Seite, Christdemokraten und Katholiken auf der anderen. Die Dominanz der CDU/CSU in den ersten zwei Jahrzehnten der Bundesrepublik begünstigte eine Parteipolitisierung der öffentlichen Verwaltung des Bundes. Trotzdem kam es, so Dyson (1979: 134), nicht zu einer Besetzung aller Führungsstellen mit Parteimitgliedern. Es gab erhebliche Unterschiede zwischen den Ministerien. So wurden die Vertriebenenministerien zu regelrechten „Patronageministerien“ des BHE13. Als die SPD 1966 eine große Koalition mit der CDU/CSU einging, versuchte sie, mit der Einrichtung neuer Stellen oder 8 Vgl. auch Fricke (1973: 4f). Eschenburg 1961: 38, Derlien 1986: 40, Derlien 1988b: 65 10 Eschenburg 1961: 41ff. 11 Derlien 1988b: 66 12 Derlien 1986: 43 13 Eschenburg 1961: 51 9 14 Definition komplett neuer Abteilungen und der Umsetzung von Beamten auf unwichtige Nebenstellen, eine ihr loyale Verwaltung aufzubauen. Dyson (1979: 134) nennt als Beispiel die Ausweitung der Stellen im Bundespresse- und Informationsamt von 129 Stellen (1969) auf 218 (1975). Die Personalmaßnahmen der sozial-liberalen Koalition, die dem ersten Regierungswechsel auf Bundesebene folgten, führten zu einer hitzigen Debatte in Wissenschaft und Öffentlichkeit und sorgten für eine Renaissance des Themas Ämterpatronage. Parteipatronage ist kein deutsches Phänomen. Eschenburg (1961: 8f.) verweist auf eine ähnliche Praxis in anderen Ländern. In England wurden lange Zeit Anhänger der regierenden Partei zu Beamten ernannt, während die der unterlegenen entlassen wurden. Diese Praxis endete erst Mitte des 19. Jahrhunderts. Seitdem verbleiben nach einem Regierungswechsel selbst die höchsten Ministerialbeamten im Amt.14 Zudem dürfen ranghöhere Beamte keine politischen Ämter besetzen. Kandidiert ein Beamter für das Unterhaus, scheidet er aus dem Staatsdienst aus. In den USA wurden seit den 1830er Jahren nach einem Präsidentenwechsel fast alle Stellen in der Bundesverwaltung neu besetzt. Diese Praxis, in der Verwaltungsämter zur Beute der siegreichen Partei verkommen, wurde als „spoil system“ bekannt.15 Die Stelleninhaber hatten an „ihre“ Partei Abgaben zu zahlen. Eschenburg (1961: 9) spricht deshalb von einer „Parteisteuer der Beamten“. In der Folgezeit wurde mehrfach versucht, diese Praxis schrittweise zurückzuführen und ein Berufsbeamtentum einzuführen. Das amerikanische Sytem stellt als alternierende Patronage das Gegenteil der konkurrierenden Patronage in Deutschland dar. 2.2 Parteipolitische Ämterpatronage Nach diesem kurzen historischen Rückblick stellt sich die Frage, wie sich Ämterpatronage heute definieren lässt. Eschenburgs (1961: 10) klassische Definition lautet: „Wo die Einstellung, Beförderung und Abberufung von Beamten, also die Personalpolitik im öffentlichen Dienst, auf Grund wirksamen Einflusses nichtzuständiger Personen, Parteien und Verbänden im weitesten Sinne, als auch von Kirchen, praeter oder contra legem erfolgt, spricht man von Ämterpatronage.“ Die 14 15 Eschenburg 1961: 29ff., Wichmann 1986: 442ff. Eschenburg 1961: 32 15 Definition entscheidenden Kriterien seien die „Unzuständigkeit der Einwirkenden und die Amtsfremdheit der Motivation.“16 In einem ersten Schritt kann man Ämterpatronage in eine individuelle und eine institutionelle Ausprägung unterteilen.17 Bei letzterer liegen keine persönlichen sondern institutionelle Interessen (von Parteien, Kirchen, Gewerkschaften und Verbände) zugrunde. Die parteipolitische Ämterpatronage, mit der sich die vorliegende Untersuchung beschäftigt, wird heute als die wichtigste Spielart der Ämterpatronage angesehen.18 Sie ist laut Arnim (1993c: 365, Anmerkung 1) „die Bevorzugung oder Benachteiligung von Bewerbern um ein Amt im öffentlichen Dienst aufgrund der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei bei Einstellung, Beförderung oder funktioneller Veränderung des Aufgabenbereichs.“ Parteipolitische Ämterpatronage wird auch als Parteibuchwirtschaft bezeichnet. Vor allem in den 1970er und 1980er Jahren wurde anstatt von Ämterpatronage zumeist von einer Parteipolitisierung der öffentlichen Verwaltung gesprochen. Das Erkenntnisinteresse der Forschung verlagerte sich wohl auch deswegen ein Stück weit, da eine Parteipolitisierung leichter empirisch zu messen war als die tatsächliche Patronage. Trotzdem sind auch die Arbeiten zu diesem Themengebiet von Interesse und Nutzen für die Untersuchung des Phänomens Ämterpatronage. Im Folgenden werden die Begriffe Patronage, Ämterpatronage, Parteienpatronage, Parteibuchwirtschaft und parteipolitische Patronage synonym verwendet. Soweit nicht ausdrücklich anders erwähnt, wird bei Verwendung all dieser Begriffe auf die Ämterpatronage durch politische Parteien nach Arnims Definition abgestellt. Unter einem Amt versteht man im allgemeinen jede Beschäftigung im öffentlichen Dienst. In dieser Untersuchung beziehe ich mich jedoch ausschließlich auf die höchsten Beamtenpositionen in der Ministerialverwaltung der Bundesländer (siehe S. 62f.). Zurückgehend auf Eschenburg (1961) werden in der Literatur häufig zwei verschiedene Formen der Ämterpatronage unterschieden: Herrschafts- und Versorgungspatronage. 16 Eschenburg 1961: 11. Zu einer Kritik an Eschenburgs Definition der Ämterpatronage siehe Hövel (1996: 88ff.). 17 Vgl. Kloepfer (2001: 108). 18 Vgl. Arnim (1980: 11f.). 16 Definition Beiden gemeinsam ist die Annahme, dass Parteien nicht nur inhaltliche Ziele (policy goals) haben, sondern auch an der politischen Macht an sich, an politischen Ämtern (office goals) interessiert sind.19 Selbst wenn man die Existenz von office goals als explizite Parteiziele bestreitet, ermöglichen oder verbessern diese zumindest die Umsetzung der inhaltlichen Politikvorstellungen. Die im Folgenden geschilderten Praktiken können deshalb als rationale Handlungen der Parteien angesehen werden. 2.2.1 Herrschaftspatronage Bei der Herrschaftspatronage geht es um die Besetzung von Führungsämtern mit Personen des eigenen Vertrauens. Sie dient vornehmlich der „Machtsicherung und Machtverbreitung der politischen Parteien“.20 Diese erhoffen sich hierdurch Informationen, beispielsweise über beabsichtige Gesetzesentwürfe, vor allem aber Einfluss auf die Amtshandlungen der Patronierten. Um ihre politischen Ziele über den Dienstweg einer neutralen Verwaltung umzusetzen, müssen die Parteien Zeit und Ressourcen darauf verwenden, die Verwaltungsspitze zu kontrollieren und zu steuern. Diese Transaktionskosten entfallen, wenn Verwaltungsbeamte von sich aus im Sinne der Regierungspartei handeln (siehe hierzu ausführlich Kapitel 5.1.2). Hinter Ämterpatronage kann aber auch schlicht die Absicht stehen, Anhänger einer anderen Partei von bestimmten Stellen fernzuhalten. Eschenburg (1961: 12) fasst pointiert zusammen: „Das letzte Ziel der Herrschaftspatronage ist, daß im Sinne des Patrons regiert und verwaltet wird.“ Bei der Herrschaftspatronage kann weiter unterschieden werden zwischen einer alternierenden Patronage, bei der die jeweils regierende Partei alle Ämter besetzt (Voraussetzung hierfür ist in der Regel die Kündbarkeit der Beamten), und einer konkurrierenden Patronage, bei der sich zwei oder mehr Parteien um die Posten bemühen. Letztere ist typisch für Koalitionsregierungen und führt häufig zur Proporzoder Paritätspatronage, wie sie beispielsweise längere Zeit für Österreich typisch war und heute in Deutschland bei der Besetzung der höchsten Richterstellen angewandt wird. Hier kommt es zur faktischen Aufteilung der Ämter unter den Parteien.21 19 „Denn jede Partei erstrebt als solche: Macht, das heißt Anteil an der Verwaltung und also: an Einfluß auf die Ämterbesetzung.“ (Weber 1980: 852). Siehe auch Arnim (1997: 230). Vgl. die Beiträge in Müller/Strom (1999), insbesondere Kapitel 1. 20 Kloepfer 2001: 110 17 Definition 2.2.2 Versorgungspatronage Mittels der Versorgungspatronage, auch Wohltätigkeitspatronage genannt, werden verdiente Parteimitglieder mit Posten belohnt. Hier kommt es weniger auf die zukünftige Leistung des Patronierten an, sondern darauf, ihn für in der Vergangenheit erbrachte Leistungen materiell zu versorgen. Arnim (1997: 231) spricht von einem Tausch von „Privilegien gegen Treue“. Für langjährige ehrenamtliche Tätigkeit erhält das „verdiente“ Parteimitglied eine Stelle im öffentlichen Dienst. Diese Pfründenvergabe dient zugleich der Mitgliederwerbung (siehe hierzu S. 47). Laut Eschenburg (1961: 15) sind hiervon überwiegend niedrigere, unpolitische Ämter betroffen, die wenig Ansprüche an den Stelleninhaber stellen. Schließlich könnten sich die Politiker nicht erlauben, unqualifizierte Personen auf wichtige Positionen zu befördern. Andererseits sind auch zahlreiche Beispiele bekannt, dass Politiker zum Karriereende mit einer lukrativen Stelle in öffentlichen Unternehmen oder Toto-Lotto-Gesellschaften belohnt werden. In der Realität sind die Grenzen zwischen der Herrschafts- und der Versorgungspatronage wohl oft fließend. Neben der Differenzierung zwischen Herrschafts- und Versorgungspatronage kann man – wie oben bereits geschehen – auch zwischen positiver und negativer Patronage unterscheiden. Einmal werden Ämter gezielt mit bestimmten Personen besetzt, das andere Mal bestimmte Personen (meist Anhänger anderer Parteien) systematisch bei Stellenbesetzungen und Beförderungen übergangen. Eschenburg zählt in seiner Schrift noch eine Vielzahl weiterer Patronagetypen auf: unter anderem Nominationspatronage, Merkmalspatronage und Nepotismus. Wichmann (1986: 52f.) verweist auf die Praxis, gezielt Anhänger der Oppositionspartei mit Ämtern zu versorgen. Durch diese Feigenblattpatronage versuche die Regierungspartei die Oppositionspartei mit ins Boot zu holen und somit Kritik an ihrer eigenen Personalpolitik zu minimieren. Kritisch merkt Fricke (1973: 15ff.) an, dass Eschenburg seine Klassifikation nicht aufgrund empirischer Belege vornimmt. Die vielfachen Unterscheidungsarten der Patronage ließen sich in der Realität nicht nachweisen. 21 Eschenburg 1961: 13 18 Definition Zusammenfassung: Ämterpatronage ist kein Phänomen der letzten Jahre oder Jahrzehnte sondern hat eine lange Tradition. Sie kann danach unterschieden werden, welche Stelle vergeben wird (öffentliche Verwaltung, öffentliches Unternehmen), und von wem die Stelle vergeben wird (Parteien, Kirchen, Verbände, Gewerkschaften). Bei der Parteienpatronage sind in erster Linie Herrschafts- und der Versorgungspatronage zu unterscheiden. Meine Untersuchung betrachtet ausschließlich die Ämterpatronage durch politische Parteien in der Ministerialbürokratie der Bundesländer. Als Definition parteipolitischer Ämterpatronage wird die Definition von Arnim (1993c: 365) übernommen. 19 Rechtliche Einordnung 3 Rechtliche Einordnung Die Ansicht, dass Ämterpatronage nicht nur unzulässig sondern auch verfassungswidrig ist, wird von einer überwiegenden Mehrheit der Fachleute geteilt.22 Arnim (1980: 18ff., mit weiteren Nachweisen) stellt drei Verstöße gegen zentrale Verfassungsgrundsätze fest:23 einen Verstoß gegen das Leistungsprinzip, eine Beeinträchtigung des Neutralitätsgebotes des öffentlichen Dienstes und eine Beeinträchtigung des Demokratieprinzips. 3.1 Verstoß gegen das Leistungsprinzip Ämterpatronage verstößt gegen Art. 33 II 1 GG.24 Dort heißt es: „Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte“. Unter Eignung wird laut Ebert (1995: 105) die gesundheitliche, die körperliche, die charakterliche und die persönliche Eignung sowie das Lebensalter und die Gewähr der Verfassungstreue verstanden. „Die Befähigung umfaßt die für die dienstrechtliche Verwendung wesentlichen Fähigkeiten, Fertigkeiten und sonstigen Eigenschaften des Beamten.“25 Die fachliche Leistung schließlich stellt auf die bisherige berufliche Leistungen ab. Sie wird in der Regel durch dienstliche Beurteilungen erfasst.26 Die Verwaltung hat hinsichtlich dieser unbestimmten Rechtsbegriffe zwar einen Ermessensspielraum, dieser muss sich aber darauf konzentrieren, „die bestmögliche Besetzung einer Stelle zu erreichen“.27 Insbesondere das Kriterium der Eignung bietet jedoch, so Weigert (2004: 81) „ein Einfallstor für jede Beförderungsmanipulation“. Neben diesen drei Kriterien dürfen bei der Personalauswahl keine weiteren hinzugezogen werden. Demnach ist der Bewerber mit der besten Qualifikation auszuwählen, nicht derjenige mit dem richtigen Parteibuch.28 22 Zum Beispiel Benda 1982: 43f., Biehler 2000: 2401, Isensee 1982: 54, Kloepfer 2002: 686, SchmidtHieber 1989: 559, Wassermann 2000: 78, siehe Wichmann 1986: 59f. für zahlreiche weitere Nachweise. 23 Siehe auch Kloepfer 2001: 113ff. 24 Vgl. z.B. Schmidt-Hieber 1989: 559 25 Ebert 1995: 43 26 Zur Begriffstrias siehe die tabellarische Übersicht bei Weigert (2004: 83) sowie Fricke (1973: 92ff.) mit weiteren Nachweisen. 27 Krusekamp 2004: 31 28 Für eine alternative Bewertung der Vereinbarkeit von Parteibuch und Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung siehe Klieve (2003: 183ff.). 20 Rechtliche Einordnung Parteipolitische Ämterpatronage stellt zudem einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 3 III GG und des Art. 33 III 2 GG dar. Danach darf niemanden aufgrund seiner „politischen Anschauungen“ oder „seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.“ All diese Vorschriften besagen, dass die parteipolitische Haltung eines Bewerbers ihm weder zum Vorteil noch zum Nachteil gereichen darf. Sinngemäße Regelungen enthalten zumeist auch die Landesverfassungen. Das Leistungsprinzip hat zudem in verschiedene Vorschriften der Beamtengesetze auf Bundes- und Landesebene Eingang gefunden. Nach Lorig (1994: 100) und Fricke (1973: 88) wird das Leistungsprinzip aufgrund seiner langen Tradition den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zugerechnet, die nach Art. 33 V GG dem öffentlichen Dienstrecht zugrunde liegen müssen.29 3.2 Beeinträchtigung der Neutralität Im §35 I BRRG sowie im §52 I BBG heißt es: „Der Beamte dient dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Er hat seine Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei seiner Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit Bedacht zu nehmen.“ Dieses Prinzip entstammt der Weimarer Reichsverfassung, hat Einzug in die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gehalten und damit Verfassungsrang.30 Unterliegen Beamte in ihrer Arbeit parteipolitischen Verpflichtungen, ist eine neutrale Amtsführung nicht gewährleistet. 3.3 Beeinträchtigung des Demokratieprinzips Ämterpatronage stellt, so Arnim (1983: 224), eine Verletzung der Chancengleichheit der politischen Parteien dar. Sie verschafft der regierenden Partei einen Vorteil und wirkt aufgrund des Lebenszeitprinzips über eine Wahlperiode hinaus (siehe hierzu auch S. 49). Parteien erhalten ihren Regierungsauftrag von den Wählern aber nur auf Zeit. Sichern sie sich die Folgebereitschaft der Verwaltung über die Legislaturperiode hinaus, 29 Zu diesen zählen unter anderem die öffentlich-rechtliche Natur des Beamtenverhältnisses, das Lebenszeitprinzip, das Laufbahngruppenprinzip, die gegenseitige Treuepflicht, die Unbestechlichkeit und Unparteilichkeit. Vgl. Ebert 1995: 139f. 30 Klieve 2003: 185 21 Rechtliche Einordnung verstoßen sie gegen das Demokratieprinzip des Art. 20 I GG. 31 Arnim (1980: 22) geht so weit, auch das daraus folgende nachlassende Vertrauen der Bürger in die Neutralität der öffentlichen Verwaltung und die damit einhergehende Politikverdrossenheit als Beeinträchtigung des Demokratieprinzips einzustufen. Schmidt-Hieber (1989: 559) führt aufgrund der „Gewaltenverfilzung“ von Exekutive und Legislative zudem einen Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip des Art. 20 II GG an.32 Einigkeit herrscht in der Literatur, dass auch Art. 21 GG Ämterpatronage nicht rechtfertigen kann. Die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes bezieht das Grundgesetz demnach nicht auf die Besetzung von öffentlichen Ämtern, sondern lediglich auf Positionen in Parlamenten und Regierungen.33 Ebenso wenig können Hinweise darauf, dass Ämterpatronage kein neues Phänomen ist, sondern im deutschen öffentlichen Dienst schon eine lange Tradition besitzt, diese Praxis rechtfertigen. Als Bezugspunkt haben, so Kübler (1982: 361), einzig und allein das Grundgesetz und dessen Wertmaßstäbe zu gelten. Ausnahmen, in denen eine Parteimitgliedschaft eine Rolle bei Einstellung oder Beförderung spielen darf, gibt es nur in zwei Bereichen: bei den politischen Beamten und den kommunalen Wahlbeamten. 34 Zusammenfassung: Nach herrschender Auffassung in der Literatur ist die parteipolitische Ämterpatronage verfassungswidrig. Sie verstößt gegen das Leistungsprinzip des Art. 33 II 1 GG und das Diskriminierungsverbot der Art. 3 III GG und Art. 33 III 2 GG ebenso wie gegen die Neutralitätspflicht des öffentlichen Dienstes (§35 I BRRG, Art. 33 V GG). Zudem liegt ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip des Art. 20 I GG vor. Einstellung und Beförderung im öffentlichen Dienst dürfen demnach nicht auf Grund einer Mitgliedschaft oder Mitarbeit in einer politischen Partei erfolgen. 31 Fricke 1973: 149ff. Siehe Wichmann (1986: 76ff.) und Klieve (2003: 186) für eine alternative Bewertung. 33 Vgl. beispielsweise Arnim (1983: 223) und Klieve (2003: 188). 34 Klieve 2003: 185. Zu den kommunalen Wahlbeamten siehe beispielsweise Fricke (1973: 174ff.). 32 22 Studien zur Ämterpatronage 4 Studien zur Ämterpatronage Weniger Einigkeit als bei der juristischen Bewertung der Ämterpatronage herrscht über deren Verbreitung in der öffentlichen Verwaltung. Vor 25 Jahren bilanzierte Arnim (1980: 13), es sei in der politischen Wissenschaft unbestritten, dass parteipolitische Ämterpatronage existiere und mit den Jahren zunehme. Über das Ausmaß bestünden jedoch unterschiedliche Vorstellungen. Bis heute hat sich an diesem Forschungsstand nichts Substantielles geändert. Noch immer sind fundierte empirische Untersuchungen selten. Autoren, die auf die Nachteile und Gefahren der Ämterpatronage hinweisen, begnügen sich zumeist mit Einzelfallbeispielen und Vermutungen, um Umfang und Ausmaß zu dokumentieren. Dies hindert jedoch einige nicht an drastischen Aussagen über dieses Phänomen, das andere wiederum für überschätzt halten. Zur Verdeutlichung einige Beispiele:35 • Ämterpatronage ist „ein fortschreitendes Krebsgeschwür im Körper von Staat und Verwaltung (...) Täglich werden in Hunderten von Fällen Einstellungen und Beförderungen nicht zugunsten des persönlich und sachlich Befähigten, sondern aufgrund des Parteibuchs vorgenommen.“36 • Es gibt „kein Elektrizitätswerk, keine öffentliche Sparkasse, keine städtischen oder kommunalen Verkehrsbetriebe, kein irgendwie zum öffentlichen Dienstleistungssektor gehöriger Betrieb in diesem Lande, keine Behörde, kein Amt und erst recht kein Ministerium, das nicht vor allem auch ein Versorgungsunternehmen für Parteigänger und -mitglieder wäre“.37 • „Jedenfalls ist das Phänomen der Parteipatronage auf ihrem schleichenden Weg durch die Institutionen grundsätzlich nicht bestreitbar.“38 • „Das Faktum selbst ist unbestreitbar. Parteienproporz und Ämterpatronage gehören zum heutigen Bild des Parteienstaates (...)“.39 • Es gibt „ein gigantisches Parasitentum“.40 35 Frühere Aussagen zur Verbreitung von Ämterpatronage aus den 1960er Jahren finden sich bei Fricke (1973: 79ff.). Dieser kritisierte schon damals die fehlende empirische Fundierung der Behauptungen. 36 Arnim 1993c: 129 37 Greven 1987: 169 38 Kloepfer 2002: 685 39 Stolleis 1986: 23 40 Schmidt-Hieber 1989: 562 23 Studien zur Ämterpatronage • „In der Ämterpatronage muss man die Bundesrepublik als ein hoch korruptes Land werten.“41 • „Wer vor unliebsamen Entwicklungen nicht die Augen verschließt, dem bleibt jedoch die Einsicht nicht erspart, daß die Ämterpatronage durch politische Parteien enorm zugenommen hat und immer engagierter betrieben wird (...) Vor allem betrifft sie nicht mehr nur die oberen Ränge, sondern durchdringt die gesamte Apparatur auf allen Ebenen und Stufen. Galt, was den höheren Verwaltungsdienst betrifft, früher das Diktum, man könne es ohne Patronage bis zum Ministerialrat bringen, so ist heute schon das Amt des Regierungsdirektors ohne Patronage kaum noch erreichbar.“42 • „Zur Parteipolitik gehört das Bemühen um Ämterpatronage in allen demokratischen Ländern zu allen Zeiten und unter jeder verfassungsmäßigen Ordnung.“43 • Es „verbreitet sich das Bild einer Re-Feudalisierung des öffentlichen Dienstes: Die Parteien werden als Lehnsherren unterstellt, der Zugang zu höheren Positionen im öffentlichen Dienst wird in der öffentlichen und veröffentlichten Meinung stärker als früher von Parteimitgliedschaften abhängig gesehen.“44 • „Ich bin dafür, daß man sagt, wir sind allemal Sünder. Wir haben uns aber zu fragen, ob wir nicht – das ist sehr ernsthaft gesagt und nicht parteipolitisch gemeint – an eine Grenze gekommen sind, wo es ins Unerträgliche umschlägt.“45 Zu einer gänzlich anderen Einschätzung kam die Bundesregierung 1987. Auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Häfner (Die Grünen), wie die Bundesregierung das Problem der Ämterpatronage einschätze und was genau dagegen in der Bundesverwaltung unternommen würde, antwortete die Regierung: „Der in der Frage unterstellte parteipolitische Zugriff auf öffentliche Ämter findet nicht statt. Deswegen können auch die behaupteten Konsequenzen nicht eintreten.“46 Der damals im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung tätige Ministerialdirigent Gerd Pflaumer bestritt (auf einer Tagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaft Speyer) ebenfalls das Vorkommen von Ämterpatronage.47 41 Scheuch 2003: 66 Wassermann 2000: 77 43 Benda 1982: 41 44 Derlien 2002a: 325 45 Helmut Kohl 1982 auf der 23. beamtenpolitischen Arbeitstagung des Deutschen Beamtenbundes. In: Baum et. al. 1982: 178 46 Bundestagsdrucksache 11/209 (1987) 47 Ruppert/Jann 1983: 248 42 24 Studien zur Ämterpatronage Auch in der wissenschaftlichen Diskussion bezweifeln einige Autoren die angeblich enorme Ausbreitung der Ämterpatronage. Hövel (1996: 93) ist beispielsweise der Ansicht: „Die Parteizugehörigkeit spielt bei der Einstellung und Beförderung des Großteils des öffentlichen Dienstes in der Bundesrepublik keine Rolle.“ Er unterscheidet zwischen der Ministerialverwaltung einerseits und der zahlenmäßig weit größeren Leistungsverwaltung andererseits: Bei letzterer sei die Parteimitgliedschaft „ein untergeordnetes Kriterium“. Und selbst in der Ministerialverwaltung stelle es nur ein „Zusatzkriterium“ dar. Diese Stellen besäßen einerseits einen zu hohen Stellenwert um zur Versorgungspatronage zu taugen, andererseits stünden sie unter dauernder Beobachtung von Medien und Öffentlichkeit.48 Laut Derlien (1988b: 61) ist man zwar „über das Stadium der Vermutungen und Verdächtigungen hinaus“, weil die Parteien längst in aller Öffentlichkeit die Besetzung von Spitzenämtern mit ihren Kandidaten verhandelten. Trotzdem sei die Datenlage unzureichend: „Einen empirischen Nachweis des Umfangs oder gar der Zunahme von Parteimitgliedschaften, ganz zu schweigen von Fällen nachweislicher Patronage bleiben uns die Protagonisten durchgängig schuldig. Wenn Patronage ein universelles, obgleich quantitativ unbestimmtes Phänomen ist, läßt sich jederzeit darüber vor dankbaren Zuhörern klagen. Wissenschaftlich zumindest bleibt die Diskussion auf der Ebene der Selbsterfahrung unfruchtbar.“49 Die meisten Autoren, die eine weite Verbreitung der Ämterpatronage behaupten, sind sich durchaus bewusst, dass ihre Aussagen auf wissenschaftlich wackeligen Füßen stehen. Neben einer rein empirischen (Politik-)Wissenschaft müsse daher auch eine normative Wissenschaft Platz finden, fordert Arnim (1992: 76). Denn dass man Ämterpatronage nicht „messen“ könne, liege nicht an der Nicht-Existenz des Phänomens, sondern an ungeeigneten Messverfahren. Es sei daher notwendig, die methodischen Standards an das Forschungsproblem anzupassen: „Es ist besser, ungefähr richtig zu liegen als völlig daneben.“50 48 Hövel 1996: 92f. Derlien 1988b: 67 50 Arnim 1992: 75 49 25 Studien zur Ämterpatronage Dies wirft die Frage auf, auf welche Untersuchungen und Ergebnisse sich all diese Aussagen stützen? Im Folgenden wird ein Überblick über den empirischen Kenntnisstand der Forschung gegeben. Die vorliegenden Arbeiten lassen sich grob in zwei Cluster einteilen: Die einen untersuchen eine mögliche Parteipolitisierung der gesamten Beamtenschaft51, während die anderen sich auf die Frage konzentrieren, welche Auswirkungen die Regierungswechsel auf die politischen Beamten haben. 4.1 Studien zur Parteipolitisierung der öffentlichen Verwaltung Etliche Abhandlungen beschränken sich auf qualitative Beschreibungen von Einzelfällen. Dyson (1979) gibt beispielsweise einen geschichtlichen Überblick über die parteipolitische Ämterpatronage im Deutschland der 1950er bis 1970er Jahre und liefert speziell zu den Jahren 1970 bis 1972 einige Einzelfallbeispiele. Dabei schildert er etwa, wie die Berliner SPD in den 1960er und 1970er Jahren Ämterpatronage zu innerparteilichen Zwecken nutzte: „Loyale Parteimitglieder wurden in Stellen der Landesverwaltung berufen, während den Linken in den Bezirken, in die die Verwaltung dezentralisiert ist, Jobs angeboten wurden.“52 Die SPD sei damit zur „Karrierepartei für den Öffentlichen Dienst“ geworden. Gleichzeitig wurden speziell die oberen Ebenen der Parteihierarchie nun ihrerseits von Beamten beherrscht. Im Berliner Abgeordnetenhaus waren zwei Drittel der SPD- und rund die Hälfte der CDU-Abgeordneten Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes.53 Auch im Bildungsbereich der Länder kam es laut Dyson (1979: 143f.) zu einer Parteipolitisierung der Beamtenschaft. So seien beispielsweise in Schleswig-Holstein in den 1970er Jahren insbesondere Lehrer mit CDU-Parteibuch zu Schuldirektoren ernannt worden. Ähnliches habe sich in Baden-Württemberg im Bereich der Universitäten ereignet. Zwischen den Ländern seien allerdings Unterschiede zu beobachten. So waren nach Dyson (1979: 144) in den 1970er Jahren die Einstellungen und Beförderungen in Schleswig-Holstein stärker parteipolitisch gefärbt als etwa in Hamburg oder Rheinland-Pfalz, was unter anderem durch die stark zentralisierte Kieler Personalpolitik begünstigt wurde. 51 Unter Parteipolitisierung soll hier das Verhältnis eines Beamten zu einer Partei im allgemeinen verstanden werden. Dies kann sich in Form einer Mitgliedschaft, der Mitarbeit oder der Funktionsübernahme in einer Partei artikulieren. Zum unterschiedlichen Gebrauch des Begriffs siehe ausführlich Hövel (2003: 20ff.). 52 Dyson 1979: 142 53 Dyson 1979: 141f. 26 Studien zur Ämterpatronage Luhmann/Mayntz (1973) befragten im Auftrag der „Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts“ eine Stichprobe von 3000 Beamten und Angestellten aus Bundesministerien sowie aus Landesministerien, Bezirksregierungen und Kommunalverwaltungen in Niedersachsen und Bremen. Eine der Fragen lautete: „Kennen Sie viele, nur einige oder gar keine Fälle, in denen bei der Besetzung von Beförderungspositionen Befähigtere übergangen worden sind?“ Unter den Befragten des höheren Dienstes gaben 8 Prozent „viele“, 64 Prozent „einige“ und 26 Prozent „keine“ Fälle an.54 Damit vertraten zwei Drittel die Meinung, dass Leistung nicht allein ausschlaggebend sei. Auffällig ist, dass der gehobene und höhere Dienst die Verwirklichung des Leistungsprinzips deutlich skeptischer beurteilt als der mittlere Dienst. Dies gilt auch für die ähnliche Frage nach der wahrgenommenen „Häufigkeit unzureichender Besetzung höherer Positionen“. Hier sagten 24 Prozent der Befragten des höheren Dienstes „häufig“, 57 Prozent „selten“ und 11 Prozent „nie, so gut wie nie“.55 Hövel (2003: 150ff.) replizierte diese Frage 30 Jahre später im Rahmen seiner Untersuchung der Parteipolitisierung des Stadtstaates Hamburg.56 52,6 Prozent des höheren Dienstes antworteten auf die leicht modifizierte Frage, dies käme häufig vor, 44,6 Prozent es käme selten vor. Luhmann/Mayntz fragten, welche Ratschläge die Beamten jüngeren Kollegen geben würden, um deren Karriere zu beschleunigen. 19 Prozent des höheren Dienstes (12 Prozent der insgesamt Befragten) nannten das richtige Parteibuch und politische Betätigung als karrierefördernd. Häufiger wurde im höheren Dienst nur die traditionelle Arbeitsmoral genannt: „Arbeiten, strebsam sein, sich einsetzen, Pflichterfüllung, Loyalität, Neutralität“ (30 Prozent). Fasst man allerdings die drei Einzelantworten Leistung (15 Prozent), Fachwissen (14 Prozent) und Initative (10 Prozent) zu einer Kategorie „Leistung“ zusammen, wie es Luhmann/Mayntz (1973: 245) getan haben, so wurde Leistung doppelt so häufig wie das richtige Parteibuch genannt. Auch diese Frage replizierte Hövel (2003: 140ff.). Bei ihm nannten 14,6 Prozent des höheren Dienstes (16,1 Prozent aller Befragten) die (SPD-) Parteimitgliedschaft und 39,4 54 Luhmann/Mayntz 1973: 228 Luhmann/Mayntz 1973: 229 56 Befragt wurden 1100 Beamte. Die niedrige Rücklaufquote von 51,3 Prozent (oder 564 Beamte) lässt Zweifel an der Validität der Daten aufkommen. Die Methodenforschung konnte zeigen, dass bei Befragungen diejenigen, die antworten, und diejenigen, die eine Antwort verweigern, sich in für die Fragestellung häufig zentralen Merkmalen systematisch unterscheiden. Eine Verzerrung der Ergebnisse aufgrund eines „selection bias“ kann nicht ausgeschlossen werden. 55 27 Studien zur Ämterpatronage Prozent „Leistung, Einsatz, Fachwissen“ als Karrieretipps.57 Auf die restlichen Antworten entfielen jeweils weniger als sieben Prozent. Die Angaben sind somit den 30 Jahren zuvor erhobenen Daten von Luhmann/Mayntz sehr ähnlich. Eine Ausnahme stellt die Verteilung der Antwort „Parteimitgliedschaft“ dar. Nahm diese Antwort 1973 noch mit den Hierarchieebenen zu, ist nun das Gegenteil der Fall. Ein Problem bei Befragungen dieser Art ist die sogenannte soziale Erwünschtheit. Personen neigen dazu, in einem Interview eher solche Antworten zu geben, die sie für sozial erwünscht halten. Zum einen um den Erwartungen zu entsprechen, zum anderen auch ein Stück weit, um sich selbst etwas vorzuspiegeln: Nicht die Parteimitgliedschaft sondern die fachliche Leistung war für die eigene Karriere ausschlaggebend. Die Prozentanteile für „Parteibuch“ dürften daher eher höher zu veranschlagen sein. Steinkemper (1974) unternahm meines Wissens die einzige Studie, die die Parteimitgliedschaft auch auf Landesebene erhob.58 Demnach waren 55,2 Prozent der Abteilungsleiter und 83,3 Prozent der Staatssekretäre Mitglied einer politischen Partei.59 34 Prozent der Staatssekretäre und 11,1 Prozent der Abteilungsleiter auf Landesebene hatten zusätzliche Parteiämter inne. Sowohl bei den Staatssekretären als auch bei den Abteilungsleitern stellte Steinkemper (1974: 49f.) eine Konzentration der Mitgliedschaften auf die jeweilige Regierungspartei fest. In Bundesländern, in denen die Regierungen wechselten, hielten sich die Anteile der CDU- und SPD-Mitglieder in etwa die Waage. Zudem war der Anteil an parteilosen Staatssekretären dort höher. Steinkemper (1974: 51ff.) untersuchte auch den Einfluss der Parteimitgliedschaft auf die Karriere. Ergebnis: „Parteimitglieder haben grundsätzlich größere Aufstiegschancen als Nichtparteimitglieder; Mitglieder der jeweiligen Regierungspartei haben die größten Aufstiegschancen.“ So waren Parteimitglieder in Spitzenpositionen jünger als Beamte ohne Parteibuch und sie erreichten diese Führungsstellen schneller als diese. Wiederum stellte sich die Mitgliedschaft in einer Regierungspartei als größter Vorteil heraus. 57 Unter den Beamten mit SPD-Parteibuch gaben nur 6,2 Prozent die Empfehlung zur Parteimitgliedschaft ab. Siehe hierzu die Anmerkungen im nächsten Absatz zur sozialen Erwünschtheit. 58 Der Untersuchung liegt eine Befragung von Staatssekretären und Abteilungsleitern der Bundes- und Landesverwaltung sowie von Unterabteilungsleitern der Bundesverwaltung aus dem Jahr 1972 zugrunde. Auf Steinkempers Untersuchung zur Wandlung des „klassischen“ zum „politischen“ Bürokraten wird nicht weiter eingegangen. 59 Steinkemper 1974: 47. Angaben für die Bundesebene finden sich in Tabelle 1. 28 Studien zur Ämterpatronage Auffällig ist zudem, dass bei den Unterabteilungsleitern auf Bundesebene (die keine politischen Beamten sind) 85 Prozent der SPD-Mitglieder und 87,5 Prozent der FDPMitglieder ihre Position erst seit Antritt der sozial-liberalen Koalition 1969 inne hatten. Ähnliche Muster sind auch auf Landesebene zu beobachten, wo der Anteil an Regierungsparteimitgliedern nach einem Regierungswechsel meist sprunghaft ansteigt.60 Pippke (1975: 110) kommt in seiner Untersuchung zur Effizienz des Beförderungssystems61 in der öffentlichen Verwaltung zu ähnlichen Ergebnissen wie Steinkemper (1974): Die Mitgliedschaft in einer Regierungspartei hat „sowohl auf die Besetzung von Spitzenpositionen als auch auf den schnellen Besoldungsaufstieg einen starken Einfluß“.62 Während 40,2 Prozent der Führungskräfte angeben, Mitglied einer Partei zu sein, tun dies bei den restlichen Beamten nur 33,1 Prozent. Je jünger die Befragten sind, desto bedeutsamer schätzen sie die Parteizugehörigkeit ein. Wie Steinkemper und Pippke vergleicht auch Hövel (2003: 130ff.) die Merkmale von Spitzenbeamten mit denen der anderen Beamten. Auch hier zeigt sich, dass Spitzenbeamte häufiger Mitglied einer politischen Partei sind (59,6 Prozent gegenüber 25,2 Prozent). Beamte, die vom gehobenen in den höheren Dienst aufsteigen, sind signifikant häufiger Mitglied einer Partei als die anderen Beamten des gehobenen Dienstes (31,0 Prozent gegenüber 20,4 Prozent).63 Dagegen war die Karrieregeschwindigkeit von Parteimitgliedern nicht generell höher als die von Parteilosen.64 Dies widerspricht den Befunden von Steinkemper und Pippke. Insgesamt waren rund 25 Prozent der befragten Hamburger Beamten Mitglied einer politischen Partei, 91,5 Prozent davon waren Mitglied bei der regierenden SPD.65 Pippke (1975: 181ff.) bat die Befragten, die Bedeutung einiger Kriterien für den Aufstieg im öffentlichen Dienst anzugeben. Etwa gleichauf an der Spitze der Nennungen rangierten mit jeweils rund 80 Prozent Zustimmung „Fachwissen“, „Einsatzbereitschaft, Fleiß und Arbeitseifer“ sowie „Fähigkeit zur Menschenführung 60 Steinkemper 1974: 51f. Der Untersuchung liegt eine Befragung von 2154 Beamten und Angestellten des höheren Dienstes aus der Bundesverwaltung sowie der Landes- und Kommunalverwaltung Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 1971 zugrunde. Siehe hierzu, auch zur Diskussion einiger Designschwächen, Pippke (1975: 189ff.). 62 Pippke 1982: 395 63 Hövel 2003: 134 64 Hövel 2003: 182 65 Hövel 2003: 160 61 29 Studien zur Ämterpatronage und Arbeitsorganisation“. Auf Platz sieben mit 40,6 Prozent Zuspruch folgte die Zugehörigkeit zur richtigen Partei. Damit stuften die Befragten die offiziellen SollKriterien als bedeutsamer ein als die von Pippke ermittelten tatsächlichen Faktoren. Pippke (1975: 184; 1982: 400) kommentiert, die idealistische Einschätzung der Karierre-Kriterien könne zunächst durchaus als Leistungsanreiz wirken. Allerdings bestehe die Gefahr, dass die Beamten mit der Zeit durch die erlebte, tatsächliche Beförderungspraxis demotiviert würden: Dass der Einfluss des Beförderungskriteriums „Parteimitgliedschaft“ über die Zeit zugenommen habe, „dürfte kaum zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung führen“.66 Mayntz/Derlien (1989: 386f.) fragen nach der von den Beamten wahrgenommenen Politisierung der Verwaltung.67 Sie hat deutlich zugenommen: Gaben 1970 erst 55 Prozent der Befragten an, dass die Verwaltung parteipolitisiert sei, bejahten dies nun 86,3 Prozent. Hövel (2003: 105) erhebt mit der gleichlautenden Frage nur noch einen Anteil von 71 Prozent. Ob diese Abweichung auf eine Umkehr des Trends schließen lässt oder auf Unterschiede der beiden Grundgesamtheiten zurückzuführen ist, muss offen bleiben. Die Einschätzung einer zunehmenden Parteipolitisierung wird gestützt durch den deutlich rückläufigen Anteil der parteilosen Staatssekretäre und Abteilungsleiter, den Tabelle 1 zeigt. Derlien (2001a: 325) kann auch unter der Regierung Schröder keine Umkehr dieses Trends erkennen. Der hohe Anteil an Parteilosen 1970 ist wohl zum Teil ein Artefakt. Die Autoren (1989: 401) gehen davon aus, dass mittlerweile offener über eine Parteimitgliedschaft Auskunft gegeben wird: „What was once a taboo has become normal practice.“ Wie bei der Studie von Steinkemper zeigt sich auch hier, dass Beamte, die Mitglied der gerade regierenden Partei sind, sich jeweils in der Mehrheit befinden. Zwar trat die Mehrheit dieser Beamten nicht aus Opportunitätsgründen der Regierungspartei bei, da die durchschnittliche Parteimitgliedschaft zwischen 15 und 20 Jahren lag.68 Hierbei war die Varianz jedoch sehr groß und es scheinen durchaus Einzelne opportunistisch gehandelt zu haben. Allerdings ist der Anteil der Beamten, die 66 Pippke 1975: 139 Der Untersuchung lag eine Befragung von 147 Beamten des höheren Dienstes auf Bundesebene zugrunde. 68 Mayntz/Derlien 1989: 392f. 67 30 Studien zur Ämterpatronage angeben parteipolitisch aktiv zu sein, gering und hat nur leicht zugenommen: 25,3 Prozent in 1987 gegenüber 17,1 Prozent in 1970.69 Tabelle 1: Anteil der parteilosen Beamten des höheren Dienstes auf Bundesebene Angaben in % 1970 Parteilos 72,0 1972 1981 1987 1995 51,5 48,3 42,7 40,0 Quelle: Mayntz/Derlien (1989: 388), Derlien (2001a: 325). Erfasst sind Staatssekretäre, Abteilungsleiter, Unterabteilungsleiter sowie einige Beamte unterhalb der Ebene der Unterabteilungsleiter. Der Anteil der Parteimitglieder ist in der Gruppe der Staatssekretäre erwartungsgemäß am höchsten und nimmt mit den Hierarchiestufen ab. Über einen längeren Zeitraum liegen nur für Abteilungsleiter auf Bundesebene vergleichbare Daten zur Parteimitgliedschaft vor. Trägt man diese Angaben aus verschiedenen Studien zusammen, ergibt sich das in Tabelle 2 dargestellte Bild. Fast über den gesamten betrachteten Zeitraum stellen Beamte mit Parteibuch die Mehrheit. Die Angaben geben jedoch nur einen kleinen Ausschnitt des öffentlichen Dienstes wieder, zudem zeigen die unterschiedlichen Angaben zu 1972 die Schwierigkeit, die Parteimitgliedschaft valide zu erfassen. Für das Jahr 1970 sei noch einmal auf die Interpretation der Autoren hingewiesen, die Angaben würden die tatsächliche Höhe unterschätzen. Zwar zeigt sich seit 1970 eine Zunahme an Parteimitgliedern im öffentlichen Dienst, doch stützen die Daten nicht die zum Beispiel von Mayntz/Derlien oder Derlien aufgestellte These der Politisierungsspriale70 (siehe hierzu ausführlicher S. 39). Deutlich zu erkennen ist aber, dass sich die Parteimitgliedschaften auf die jeweiligen Regierungsparteien konzentrieren. Zudem treffen Aussagen wie die von Seemann (1980: 148f.), dass die öffentliche Verwaltung in den Anfangsjahren der Bundesrepublik parteipolitisch überwiegend neutral gewesen sei und eine „systematische Parteipatronage“ erst mit dem Regierungswechsel 1969 begonnen habe, nicht zu.71 69 Mayntz/Derlien 1989: 393 Manow 2005: 251 71 Siehe auch Wengst 1984:176 70 31 Studien zur Ämterpatronage Tabelle 2: Parteimitgliedschaft der Abteilungsleiter auf Bundesebene Angaben in % CDU/CSU FDP DP SPD Parteilos 1950 52,0 7,5 2,0 9,0 k.A. 1953 53,0 6,5 4,0 5,0 32,0 1970 10,3 - - 28,2 61,5 1972 13,6/15,3 2,3/6,9 - 25,0/30,6 59,1/47,2 1981 8,9 13,3 - 37,8 40,0 1987 47,2 9,4 - 7,5 35,8 Quellen: Wengst (1984: 175f.), Steinkemper (1974: 47), Mayntz/Derlien (1989: 388) 1972: nach Schrägstrich Angaben von Steinkemper. Fettdruck = Regierungsparteien72 Einen anderen Ansatz zur Feststellung der Parteipolitisierung des öffentlichen Dienstes unternahm der Bund der Steuerzahler Niedersachsen und Bremen e.V. (im Folgenden kurz: Bund der Steuerzahler). Er verglich die Anteile von Parteimitgliedern in der Gesellschaft mit denen in der öffentlichen Verwaltung. Demnach waren zum Jahresende 2000 in Niedersachsen und Bremen 5,49 Prozent respektive 4,17 Prozent der Erwerbstätigen Mitglied einer der fünf damals im Bundestag vertretenen Parteien.73 In Bund und Ländern seien, so der Bund der Steuerzahler, die Staatssekretäre bzw. Staatsräte beinahe durchgängig Parteimitglieder, in Niedersachsen auch 90 Prozent der Abteilungsleiter. 74 70 Prozent der Parteimitglieder gehörten der Regierungspartei an. Für die stellvertretenden Abteilungsleiter seien ähnliche Zahlen zu erwarten, ebenso für die Spitzenämter in Bremen. Genaue Zahlen kann der Bund der Steuerzahler hierzu jedoch nicht liefern. Der Versuch, Ämterpatronage über den Anteil der Parteimitglieder in der Beamtenschaft zu messen, kann nur ein Indiz für Ämterpatronage liefern. Zum einen können auch Beamte ohne Parteibuch einer Partei nahe stehen (dies müsste im Extremfall nur einer sehr kleinen Anzahl von Personen bekannt sein) und aufgrund dessen bevorzugt werden. Dyson (1979: 155) berichtet beispielsweise, dass die CDU verhältnismäßig 72 Angaben beruhen auf Aussagen von: 1950: 77 Prozent, 1952: 74 Prozent der Abteilungsleiter. 1972 (Steinkemper): Stichprobe. Eine äquivalente Darstellung der hier präsentierten Daten findet sich bereits bei Manow (2005: 251). 73 Bund der Steuerzahler 2002: 14. Dies stellt eine äußerst konservative Schätzung dar. Der Anteil ist eher zu hoch, da ein Großteil der Parteimitglieder über 60 Jahre alt ist und damit zum Teil nicht mehr unter die Erwerbstätigen fällt. 32 Studien zur Ämterpatronage mehr Parteilose befördert habe, dabei aber auf Personen aus CDU-nahen Gruppierungen, wie Studentenverbindungen oder Bauernverband, zurückgriff. Ämterpatronage bliebe in einem solchen Fall unerkannt. Zum anderen ist nicht jede Beförderung eines Parteimitglieds automatisch ein Fall von Ämterpatronage, sie kann ebenso auch vorbildlicher Arbeitsleistung geschuldet sein. Ein hoher Anteil von Beamten mit Parteibuch könnte zudem schlicht ein Selbstrekrutierungseffekt75 oder Ergebnis einer self-fullfilling prophecy sein. Bei den vier Studien von Luhmann/Mayntz, Steinkemper, Pippke und Hövel ist die Verallgemeinerungsfähigkeit der Ergebnisse eingeschränkt. Zudem stellt sich bei den angewandten Gruppenvergleichen wohl die Frage der Kausalität. Gemeinsam ist diesen Studien – mit Ausnahme Hövel – der Erhebungszeitraum: Sie entstanden in den 1970er Jahren, meist als Reaktion auf die Reform der Ministerialbürokratie und die versuchte Dienstrechtsreform. Einige Einschätzungen der Beamten könnten sich in der Zwischenzeit geändert haben, beispielsweise auch, weil erst jetzt ein gesteigertes Problembewusstsein für einige der untersuchten Aspekte entstanden ist. Erste Daten zur Beantwortung dieser Frage liefert nun die Studie von Hövel, die allerdings aufgrund der unterschiedlichen Untersuchungsebenen vorsichtig verglichen werden sollte. Einige Autoren, die sich auf diese Studien stützen, weisen zwar auf deren Schwächen hin, ziehen aber aus ihren Ergebnissen „in Verbindung mit spektakulären Einzelfällen“ den Schluss, „daß die Parteien insbesondere Regierungspositionen dazu benutzen, (bestimmte) Anhänger im öffentlichen Dienst unterzubringen und/oder in der Karriere zu beschleunigen.“76 Einzelfälle und eingeschränkte empirische Hinweise mögen in der Tat den Einzelnen überzeugen, dass das Phänomen Ämterpatronage wirklich – und in nicht unerheblichem Ausmaß – existiert. Ob sie für die wissenschaftliche Debatte über Existenz und Umfang hilfreich sind, darf bezweifelt werden. 74 Bund der Steuerzahler 2002: 15. Diese Angaben liegen deutlich über den in Tabelle 1 und 2 präsentierten. 75 Derlien 1988b: 61 76 Lorig 1994: 100 33 Studien zur Ämterpatronage 4.2 Studien zu Personalmaßnahmen nach Regierungswechseln Neben der Betrachtung der Politisierung des öffentlichen Dienstes besteht die Möglichkeit, der Ämterpatronage durch die Analyse von Personalmaßnahmen auf die Spur zu kommen – insbesondere nach Regierungswechseln. Eine Regierung hat verschiedene Möglichkeiten, Einfluss auf die Zusammensetzung der Beamtenschaft zu nehmen. Um Spielraum für Neubesetzungen zu schaffen, können neue Stellen ausgewiesen werden. Diese müssen allerdings erst vom Parlament genehmigt werden. Politisch unerwünschte Beamte können zudem auf eine gleichwertige, aber weniger einflussreiche Positionen umgesetzt werden. Gedacht sind solche Rotationsmaßnahmen innerhalb eines oder zwischen verschiedenen Ministerien, um die fachliche Mobilität der Beamten zu verbessern und den Ressortegoismus zu begrenzen. Zugleich ermöglichen sie aber beispielsweise dem Ministerpräsidenten, loyale Beamte aus der Staatskanzlei in den Fachressorts an verantwortlicher Stelle zu installieren. Eine neu ins Amt gewählte Regierung kann vom Rotationsprinzip Gebrauch machen, um an entscheidender Stelle Platz für neues Personal zu machen.77 Freilich sind auch für dieses Manöver freie Stellen erforderlich. Dafür sorgen neben der natürlichen Fluktuation auch Versetzungen in den vorzeitigen Ruhestand (auf eigenem Antrag, aber erst ab Vollendung des 62. Lebensjahres) und in den einstweiligen (sprich: zwangsweisen) Ruhestand von politischen Beamten. Sind Stellen zur Besetzung vorhanden, stellt die selektive Beförderung eine Möglichkeit der Rekrutierung dar. Sie ist jedoch langwierig, und die Regierung kann sich nur aus dem bestehendem Beamtenpool bedienen – was nach langer Oppositionszeit unter Umständen schwierig ist. Einen Ausweg bietet die vertikale Gewaltenteilung, die die Rekrutierung von Beamten aus anderen Verwaltungsebenen (Bund, Länder, Kommunen) ermöglicht. Auch können Seiteneinsteiger eingestellt werden.78 Mittels Sprungbeförderung kann man schließlich die individuelle Beförderung beschleunigen, indem eine Besoldungsstufe übersprungen wird. 77 Vergleiche Steinkemper 50ff., Wichmann: 56, Seemann 1980: 149 Diese beiden Punkte unterscheiden Deutschland zum Beispiel vom viel geschlosseneren System in England. 78 34 Studien zur Ämterpatronage Derlien (1984, 1988a, 1989, 2001b) und Otremba (1999) untersuchen die Auswirkungen von Regierungswechseln auf die politische Beamten. Bei ihrer Einstellung darf die politische Neigung – neben Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung – berücksichtigt werden.79 Dies wird mit ihrer „Transformationsfunktion zwischen politischer Spitze und Beamtenhierarchie“ begründet.80 Politische Beamte müssen „in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen“.81 Wenn diese Übereinstimmung nicht mehr gegeben ist, können sie jederzeit, ohne Angabe von Gründen, in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Da eine Versetzung auf eine äquivalente Stelle in der gleich hohen Besoldungsstufe kaum möglich erscheint, sind sie keine Beamten auf Lebenszeit.82 Die Bundesländer machen sehr unterschiedlich von der Institution politischer Beamter Gebrauch. Die Leiter der Ministerien sind, außer in Bayern, alle politische Beamte. In manchen Länder gehören auch Abteilungsleiter, Presssprecher, persönliche Referenten des Ministers, Regierungspräsidenten, Polizeipräsidenten und -direktoren oder der Generalstaatsanwalt dazu.83 Die Anzahl der politischen Beamten in den einzelnen Ländern variierte (Stand 1996) zwischen 0 (Bayern) und 70 (Hessen). Insgesamt zählt Arnim (1997: 38) 325 politische Beamte in den Ländern, eine eindeutige Bestimmung aller politischen Beamten sei jedoch schwierig. Im Laufe der Jahrzehnte kam es mehrmals zu Änderungen des Umfangs. In wieweit die Institution des politischen Beamten notwendig und sinnvoll ist, ist Gegenstand vieler Diskussionsbeiträge. Hier soll nur insofern darauf eingegangen werden, als die politischen Beamten immer wieder im Zentrum von Vorwürfen der parteipolitischen Ämterpatronage stehen. Ihnen wird nachgesagt das „Einfallstor“ für Ämterpatronage sein.84 Zum einen mache die Ausnahmeregelung Appetit auf mehr85, zum anderen hätten die politischen Beamten durch ihre herausgehoben Stellung meist Einfluss auf die Personalentscheidungen in den Ministerien. Und wer sein Amt selbst 79 Nachweise bei Franz 1999: 50 Franz 1999: 49 81 §31 I 1 BRRG, §36 BBG sowie entsprechende Vorschriften in den Landesbeamtengesetzen 82 Die Institution des politischen Beamten wurde 1848/1849 in Preußen eingeführt. Zur geschichtlichen Entwicklung siehe Kugele (1978) und Fricke (1973: 153ff.). 83 Vgl. die tabellarischen Übersichten bei Arnim (1980: 48-51) und Arnim (1993b: 214f.) 84 Franz 1999: 51, Arnim 2001: 162 85 Isensee 1982: 70 80 35 Studien zur Ämterpatronage einer Partei verdankt, werde auch bei anderen parteipolitische Kriterien anlegen.86 Dyson (1979: 133) und Arnim (1983: 221) verweisen auf einen „Demonstrationseffekt“: Das Beispiel der politischen Spitzenbeamten zeige den ehrgeizigen Nachwuchsbeamten, dass sich eine Parteimitgliedschaft lohne und führe somit zu vermehrten Parteieintritten. Je parteipolitischer die Beamtenschaft, desto notwendiger würden jedoch politische Beamte bei einem Regierungswechsel.87 Dagegen sieht Schuppert (2000: 683) in den politischen Beamten „ein funktional unentbehrliches Ventil für das Bedürfnis nach personeller Umsteuerung in besonderen Situationen“. Insbesondere im Hinblick auf die „politische Macht der Verwaltung“ hält Fricke (1973: 174) die politischen Beamten für „eine unerläßliche Voraussetzung für eine verantwortliche und funktionsfähige Regierung.“ Sie könnten als Mittler zwischen Politik und Verwaltung dienen. „Erst diese Einrichtung ermöglicht es den übrigen Beamten, ihrer Aufgabe, eine stabile Verwaltung zu sichern, nachzukommen.“88 Fricke (1973: 164) hält denn auch nichts von der Idee des unpolitischen Staatssekretärs: „Es kann außerdem keinem Minister zugemutet werden, unter Umständen mit einem Staatssekretär zusammenarbeiten zu müssen, bei dem nicht die Möglichkeit des politischen Konsens gegeben ist.“ Das man auf politische Beamte verzichten kann, zeigt allerdings das Beispiel Bayern, welches keine solche Institution kennt. Dort sind die Staatssekretäre Politiker mit Sitz und Stimme im Kabinett. Eschenburg (1961: 72f.) verweist auf ein weiteres Beispiel: Die Hamburger Senatssyndizi – die obersten Beamten der Hansestadt – hatten zum damaligen Zeitpunkt alle unterschiedlich besetzten Senate überdauert, ohne nach einem Regierungswechsel ausgetauscht zu werden. Welche Ergebnisse liefern die empirischen Studien zu den politischen Beamten? Zunächst kann festgestellt werden, dass die Möglichkeit der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand seit 1949 zunehmend häufiger genutzt wird.89 Insbesondere die drei Regierungswechsel 196990, 1982 und 1998 stellen Zäsuren dar, die zur „personellen Umwälzung der Ministerialbürokratie“ führten.91 Sie zeitigten die höchsten Raten an 86 Arnim 2001: 163 Arnim 1980: 55 88 Fricke 1973: 160 89 Derlien 1984: 691, Derlien 2001b: 47ff. 90 Zu den personalpolitischen Maßnahmen der SPD 1969 im Einzelnen siehe auch Dyson (1979: 135ff.). 91 Derlien 1988b: 68, Derlien 2001b: 48 87 36 Studien zur Ämterpatronage Neueinstellungen und Beförderungen und auch die Zahlen der einstweiligen Ruhestände erreichten hier ihren Höhepunkt.92 Der Anstieg der einstweiligen Ruhestände von Regierungswechsel zu Regierungswechsel darf jedoch nicht zwangsläufig im Sinne einer zunehmenden Parteipolitisierung interpretiert werden. Die Beamtenschaft war 1969 viel älter als zu den Zeitpunkten späterer Regierungswechsel. Wesentlich mehr Beamte schieden aus, dem Bundesdienst aus da sie das Pensionsalter erreicht hatten, oder gingen in den vorzeitigen Ruhestand. Durch diesen Umstand hatte die neue Bundesregierung 1969 mehr unbesetzte Stellen zur Verfügung als 1982 oder 1998 und musste daher weniger oft vom Instrument des einstweiligen Ruhestandes Gebrauch machen. Hilfreicher als der Blick auf die einstweiligen Ruhestände ist daher die Betrachtung der gesamten Personalfluktuation. Sie ist für die Zeit nach den drei Regierungswechseln in Tabelle 3 angegeben. Erfasst sind neben einstweiligen Ruheständen auch normale Ruhestände, vorzeitige Ruhestände sowie das Ausscheiden aus dem Bundesdienst. Tabelle 3: Fluktuation politischer Beamter nach Regierungswechseln auf Bundesebene Angaben in % 1969/1970 1982/1983 1998/1999 Fluktuation 33,0 37,5 55,2 Quelle: Derlien (1989), Derlien (2001b: 51), Otremba (1999: 266). Eine Ursache für die Zunahme der Fluktuation 1998 kann auch darin gesehen werden, dass es der bisher einzige Regierungswechsel war, bei dem es zu einem Austausch aller an der Regierung beteiligten Parteien kam. 1969 war die SPD bereits drei Jahre mit sechs Ministerien in einer großen Koalition vertreten, während die FDP 1982 drei Ressorts inne hatte. Gewichtet man wie Manow (2005: 252f.) die Personalmaßnahmen mit dem Umfang der Regierungswechsel, ist ein eindeutiger Trend nicht mehr zu erkennen. Dem Umfang des Regierungswechsels muss demnach in einer Analyse Rechnung getragen werden (siehe hierzu Hypothese 3 auf S. 60). Verschiedentlich wurde in den 1970er Jahren argumentiert, dass die SPD aufgrund der langen Oppositionszeit 1969 nicht über genügend geeignetes Personal in der 92 Derlien 1988a: 56f., Derlien 2001b: 47ff. 37 Studien zur Ämterpatronage öffentlichen Verwaltung verfügte, das die Spitzenpositionen besetzten konnte. In diesem Zusammenhang wird auf die hohe Zahl von externen Rekrutierungen verwiesen (etwa 20 Prozent der Neubesetzungen). Ähnliche Rekrutierungsmuster finden sich aber auch 1982 und 1998, so dass die Erklärung der langen Oppositionszeit, so Derlien (1988a: 62), nicht schlüssig ist: Externe Rekrutierungen seien ebenso wie der Rückgriff auf Personal aus den Landes- und Kommunalverwaltungen typisch für Regierungswechsel auf Bundesebene. Es konnten Unterschiede sowohl zwischen den Besoldungsgruppen als auch den Ministerien festgestellt werden. 93 Bei letzteren spielten die administrative Kultur sowie die Häufigkeit von Ministerwechseln eine Rolle. Im Bundeskanzleramt wurden regelmäßig alle politischen Beamten ausgetauscht. Am häufigsten wurden erwartungsgemäß Staatssekretäre in den vorzeitigen Ruhestand geschickt. Umsetzungen wurde 1969 und 1982 vor allem bei niedrigeren Rängen (Unterabteilungsleiter, persönliche Referenten, Mitarbeiter des Ministerbüros) vorgenommen.94 Der politische Beamte, urteilt Derlien (1988b: 65), habe bisher seine „Funktion erfüllt, administrative Widerstände bei der Übersetzung des politischen Willens in die Verwaltungsarbeit auszuräumen“. Von einer völligen Säuberung oder gar Gleichschaltung der Ministerialverwaltung kann aber keine Rede sein. Insbesondere Seemann (1975, 1978, 1980, 1981) beschuldigte in zahlreichen Publikationen die damalige sozial-liberale Regierung, mit ihrer Personalpolitik 1969 den Trend zur Parteipolitisierung losgetreten und damit eine „stille Revolution“ verursacht zu haben.95 Wie bereits gezeigt wurde, setzte die Parteipolitisierung der Beamtenschaft nicht erst 1969 ein. Zudem wurden bei den drei Regierungswechseln weniger als die Hälfte der Ministerialdirektoren ausgetauscht.96 Die neuen Regierungen arbeiteten also mit vielen Spitzenbeamten weiter, obwohl diese schon unter der Vorgängerregierung gedient hatten. Auch haben nicht alle in den einstweiligen Ruhestand geschickten politischen Beamten als Mitglieder der früheren Regierungspartei angehört, genauso wenig wie alle 93 Derlien 1984: 694f., Derlien 2001b: 51 Derlien 1988a: 59, Derlien 1989: 175 95 Seemann selbst war zunächst Mitglied der CSU, später der CDU. Er arbeitet unter anderem im Bundeskanzleramt und war dort lange Zeit Personalrat. Laut Derlien (1988b: 67) wurde er nach dem Regierungswechsel 1982 zum Ministerialrat befördert. Der Grund für die große Resonanz des Themas in der Fachwelt und Öffentlichkeit ist wohl darin zu sehen, dass es der erste Regierungswechsel auf Bundesebene war. 96 Derlien 1989: 188, Derlien 2001b: 52 94 38 Studien zur Ämterpatronage Neuberufenen das Parteibuch der neuen Regierungspartei hatten. Während Staatssekretäre mit „oppositionellem“ Parteibuch 1969 und 1982 sämtlich ihren Posten verloren, konnten einige Ministerialdirektoren ihren halten.97 1998 konnten auch einige „oppositionelle“ Staatssekretär im Amt bleiben, zwei Ministerialdirektoren mit „falschem“ Parteibuch wurden nach dem Regierungswechsel sogar zu Staatssekretären befördert.98 Laut Dyson (1979: 137) verhinderte insbesondere die relativ hohe Transparenz des deutschen Systems mit der Institution der Personalräte eine vollständige Dominanz der Parteien. Es gab zudem anderweitige Möglichkeiten die Ministerialbürokratie „auf Linie“ zu bringen. So wurde laut Seemann (1981: 146f.) eine Parallelhierarchie in Form von Planungsstäben und -abteilungen, PR-Stellen und neuen Verwaltungseinheiten geschaffen, um bestehende, als illoyal eingestufte Abteilungen zu umgehen.99 Als unzuverlässig eingeschätzte Beamte seien zudem nur mit unzureichenden Informationen versorgt worden, um ihre Arbeit zu sabotieren. War Derlien 1984 (699) in seinen Aussagen über das Ausmaß der Parteipolitisierung der Ministerialbürokratie noch zurückhaltend und konstatierte nur „eine leichte Spirale der Politisierung gegenüber 1969“, spricht er (2001b: 51) nach dem letzten Regierungswechsel von einer seit 1969 ansteigenden Parteipolitisierung in Form einer „Spiralbewegung“. Diese Hypothese geht auf die Untersuchung von Mayntz/Derlien (1989: 400) zurück, in der die Autoren die These des Patronage-Zyklus („actionreaction process“) aufstellten. Demnach hat die Patronagepraxis einer Regierung eine entgegenwirkende Patronage der neuen Regierung nach einem Machtwechsel zwangsläufig zur Folge. Diese Spirale der Parteipolitisierung schaukele sich so mehr und mehr auf. Aufgrund der – zugegeben wenigen – vorliegenden Daten kann diese Hypothese bisher wohl nicht als bestätigt angesehen werden. Alle vorliegenden Daten beschränken sich jedoch auf die Bundesebene. Einzig der Bund der Steuerzahler nennt einige Zahlen für die Landesebene. Die unten geschilderte schubartige Entwicklung der Stellenausweitung nach Regierungswechseln in Niedersachsen deckt sich mit den Vorhersagen von Mayntz/Derlien (1989). Laut dem Bund der Steuerzahler (2002: 24) kam es Anfang der 1970er Jahre in Niedersachsen jeweils nach der Regierungsübernahme durch Alfred Kubel (SPD) und 97 98 Derlien 1988a: 74, Derlien 1989: 179 Otremba 1999: 266 39 Studien zur Ämterpatronage danach durch Ernst Albrecht (SPD) zu bemerkenswerten Ausweitungen der Stellenzahlen. Eine ähnliche Entwicklung sei nach der rot-grünen Regierungsübernahme durch Gerhard Schröder 1990 der Fall gewesen. Der Bund der Steuerzahler (2002: 24) resümiert: Es „wurden seinerzeit in geradezu inflationärer Weise Spitzenpositionen in der niedersächsischen Ministerialverwaltung geschaffen und mit Bediensteten, die das richtige Parteibuch in der Tasche hatten, besetzt.“ In Bremen habe sich die Zahl der Senatsräte (Abteilungs- und Referatsleiter in den Besoldungsgruppen B3, B2 und A16) zwischen 1972 und 1997 verdoppelt, die Zahl der in der Regel als Referatsleiter eingesetzten Regierungsdirektoren (A15) sogar verdreifacht.100 Während die Entwicklung in Niedersachsen schubartig gewesen sei, habe sie sich in Bremen schleichend vollzogen. Da zusätzliche Aufgaben der Ministerialverwaltung durch gleichzeitig wegfallende Tätigkeiten ausgeglichen werden müssten, kommt der Bund der Steuerzahler (2002: 25) zu dem Schluss, „dass die Stellenausweitungen zu einem beträchtlichen Teil auf Herrschafts- und Versorgungspatronage der Parteien zurückgehen.“ Manow (2005) wertet in seiner Untersuchung erstmals die Angaben zur Stellenentwicklung in den Bundeshaushaltsplänen aus. Für den Zeitraum 1965 bis 2004 zeigt er, dass es im höheren Bundesdienst zwar zu einigen, zum Teil dramatischen Veränderungen der Stellenzahl kam, diese aber in keinerlei Verhältnis zu den drei Regierungswechseln oder den Bundestagswahlen stehen. Vielmehr lassen sie sich der „sozialliberalen Aufbruchsphase Anfang der 1970er Jahre“ und der deutschen Einigung 1990 zurechnen.101 Die Parteipolitisierungsthese von Mayntz/Derlien (1989) und Derlien (2001b) wird von diesen Daten also nicht gestützt. 99 Siehe auch Dyson 1979: 136 Der Bund des Steuerzahlers berücksichtigt für diese Berechnung nur einen Teil aller Stellen der angesprochenen Besoldungsgruppen. Insgesamt stieg im Bundesland Bremen den Haushaltsplänen zufolge die Zahl aller B3/B2/A16-Stellen von 73 (1972) auf 119 (1997), das ist ein Plus von 63 Prozent. Die A15-Stellen stiegen um 72 Prozent von 172 auf 295,5. 101 Manow 2005: 254 100 40 Studien zur Ämterpatronage Zusammenfassung: Es lassen sich in der Literatur zwei unterschiedliche Ansatzpunkte unterscheiden, das Ausmaß der Ämterpatronage zu messen. Beiden gemeinsam ist die alleinige Betrachtung der Bundesebene. Zum einen wird mittels sozialwissenschaftlicher Umfrageuntersuchungen der Anteil der Beamten mit Parteibuch bestimmt, im Zeitverlauf betrachtet und Beamte in Spitzenpositionen mit Beamten in niedrigeren Positionen verglichen. Diese Untersuchungen zeigen zwar, dass Parteimitglieder (speziell der Regierungsparteien) im öffentlichen Dienst, und dort wiederum in Spitzenpositionen, um ein Vielfaches überrepräsentiert sind. Ein wissenschaftlicher Beleg für Ämterpatronage ist dies nicht. Zum anderen werden die Personalmaßnahmen im Bereich der politischen Beamten nach Regierungswechseln betrachtet. Auch hier zeigen sich klare parteipolitische Muster. Sie treffen jedoch nicht pauschal für alle politischen Beamten zu. Bleibt abschließend festzuhalten: Wer von der Existenz von Ämterpatronage überzeugt ist, findet in den zitierten Studien genügend bestätigende Hinweise. Ebenso findet jedoch der Skeptiker genügend Anknüpfungspunkte, die Ergebnisse anders zu interpretieren oder sie aufgrund von Schwächen im Untersuchungsdesign anzuzweifeln. 41 Politische Bewertung der Ämterpatronage 5 Politische Bewertung der Ämterpatronage Abhandlungen, die die Folgeerscheinungen der parteipolitischen Ämterpatronage negativ bewerten, sind klar in der Mehrheit. Einige Autoren behaupten aber auch eine funktionale Berechtigung der Parteienpatronage. Im Folgenden sollen die Argumente beider Lager kurz vorgestellt werden, um die Tragweite und Bedeutung des Themas für das gesamte Regierungssystem zu verdeutlichen. 5.1 Pro Parteienpatronage Zur Rechtfertigung einer gemäßigten Ämterpatronage werden hauptsächlich drei Aspekte herangezogen: eine überholte Vorstellung von der Neutralität der öffentlichen Verwaltung; darauf aufbauend die Notwendigkeit, diese politisch weiterhin steuern zu können sowie schließlich die systemerhaltende Funktion für das Parteiensystem. 5.1.1 Überholte Neutralität der Verwaltung Das schwächste Argument ist sicherlich der Verweis auf einen angeblich überholten Antagonismus zwischen Parteipolitik und überparteilichem Gemeinwohl: Der Weber’sche Idealtypus der Bürokratie, mit einer klaren Rollenaufteilung zwischen führender Politik und folgender Verwaltung habe in dieser Reinform nie existiert. Die Ministerialverwaltung könne aus ihrer Funktion heraus überhaupt nicht unpolitisch sein und sei dies in der Vergangenheit auch nie gewesen. In diesem Zusammenhang wird gerne auf die Geschichte des deutschen Berufsbeamtentums und die lange Tradition von Ämterpatronage verwiesen. Für Stolleis (1986: 26) gehören Proporz und Patronage „zur Normalität des Parteienstaats“. Zwar dürfe das Leistungsprinzip nicht verletzt werden, aber: „Der politische Willensbildungsprozeß und mit ihm der legitime ‚Mitwirkungsanspruch‘ der Parteien reichen in Staatsverwaltung und Selbstverwaltung hinein.“102 Die Kombination von öffentlicher Verwaltung und Parteipolitik sei ein Strukturmerkmal, das zur Leistungssteigerung beitrage. Grundsätzlich sei, so Haungs (1992: 49), die Gegenüberstellung von „machtorientierten Parteimitgliedern und sachorientierten unabhängigen Beamten“ fragwürdig. 102 Stolleis 1986: 43 42 Politische Bewertung der Ämterpatronage Politisierte Beamte verfügen, so die Argumentation der Befürworter, über das notwendige politische Fingerspitzengefühl und Einfühlungsvermögen, das für eine Spitzenposition an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung nötig sei. Beamte müssten sowohl den politischen Willen in Gesetze und Verordnungen umsetzen, als auch die Erfahrung und das Fachwissen des öffentlichen Dienstes in die Politik einbringen. Die Vorstellung, der Beamte stehe über der Gesellschaft und damit über den Parteien, sei überholt. Oder wie Hövel (1996: 93) es umschreibt: „Das Beamtentum darf gegenüber Regierung und Parlament nicht neutral sein, sondern muß ihnen loyal gegenüberstehen.“ Solange bei Einstellungen und Beförderungen dem Kriterium Parteinähe/Parteimitgliedschaft kein „entscheidendes Gewicht“ beigemessen werde, sei eine solche Auswahlentscheidung verfassungsrechtlich unbedenklich.103 Die Schwäche dieser Argumentation liegt darin, dass die Begriffe politisch und parteipolitisch häufig unterschiedslos gebraucht werden.104 5.1.2 Kontrolle der Verwaltung Das gewichtigste Argument zur Rechtfertigung parteipolitischer Ämterpatronage zielt auf die Steuerbarkeit und Kontrolle der Verwaltung durch die Politik ab. Fundament dieser These ist – auch wenn sie überraschenderweise kaum ein Autor erwähnt – die Prinzipal-Agenten-Theorie, auch Delegationstheorie genannt. Sie geht davon aus, dass der Prinzipal, der Auftraggeber, bestimmte Aufgaben an einen Agenten, den Auftragnehmer, überträgt, da er selbst nicht über die notwendige Zeit und/oder Kapazitäten und Informationen verfügt, um sie selbst auszuführen. Zentral sind die Punkte der Unsicherheit und der asymmetrischen Informationsverteilung: Der Agent hat, insbesondere durch seine Nähe zum Problem, einen Informationsvorsprung.105 Wenn man von einem nutzenmaximierenden Verhalten beider Akteure ausgeht, kommt es beinahe zwangsläufig zu Zielkonflikten. So besteht die Gefahr, dass der Agent aus Faulheit seine Leistung reduziert (shirking) oder gar eigene Interessen verfolgt (sabotage).106 Daraus ergibt sich für den Prinzipal die Aufgabe, sicherzustellen, dass der 103 Kübler 1982: 365 Siehe hierzu z.B. Arnim 1992: 77 105 Unterschieden wird hier zwischen dem Problem der hidden information (Agent hat vor der Vertragsverhandlung bereits einen Informationsvorsprung) und der hidden action (Prinzipal hat keine Informationen über Handlungsalternativen). Das erste Problem kann zur systematischen Auswahl der falschen Agenten führen (adverse selection), das zweite kann bedeuten, dass Agenten systematisch Anreize besitzen, entgegen den Interessen des Prinzipals zu handeln (moral hazard). 106 Strom 2000: 270, Brehm/Gates 1997 104 43 Politische Bewertung der Ämterpatronage Agent wirklich in seinem Interesse handelt. Hierfür sind verschiedene institutionelle Anreiz-, Kontroll- und Informationsmechanismen denkbar. In der Prinzipal-Agenten-Theorie wird das parlamentarische Regierungssystem als Delegationskette verstanden: ausgehend vom Wähler, über das Parlament, den Regierungschef, die Minister, bis hin zum öffentlichen Dienst.107 Parlament, Regierungschef und Minister sind sowohl Prinzipale als auch Agenten, während die Verwaltung ausschließlich als Agent auftritt. Auch in der klassischen Theorie des Verwaltungshandelns hat die öffentliche Verwaltung nur eine Hilfsfunktion für die Politik:108 Die von dieser formulierten Gesetze und Verordnungen werden von den Beamten neutral und sinngemäß umgesetzt. In der Realität besteht jedoch für die Politik die Gefahr, dass die Verwaltung selbst aktiv wird und eine „administrative Eigenpolitik“ betreibt.109 Damit würde sie die Gewaltenteilung zum Teil aufheben. Die Vorstellung von der Herrschaft der Bürokratie fand in der BBC-Fernsehserie „Yes, Minister“ (später fortgesetzt als „Yes, Prime Minister“) ihren satirischen Niederschlag: Eine aus dem Ruder laufende Ministerialbeamtenschaft brachte letztendlich alle Minister zum Verzweifeln und setzte ihre eigenen Ziele durch.110 Nach Hövel (1996: 83, 2003: 52ff.), der sich hier insbesondere auf die politikwissenschaftliche Forschungsarbeit zur Planungs- und Steuerungstheorie aus den 1970er und 1980er Jahren bezieht, hat die Verwaltung einige Vorteile gegenüber der Politik, um Einfluss auf die Gesetzgebung zu nehmen:111 • Während Regierungen nur eine beschränkte Zeitspanne im Amt sind, zeichnet sich das Verwaltungspersonal durch eine sehr hohe Kontinuität aus. • Die Verwaltung verfügt durch ihre Nähe zu den Problemen über einen Informationsvorsprung gegenüber der politischen Führung. 107 Strom 2000: 267f. Böhret 1986: 12f. 109 Böhret 1986: 13f. 110 Lynn/Jay 1983 und Lynn/Jay 1996 111 Siehe auch Steinkemper (1974: 9f. und 102). Hövel (2003: 53) nennt als einen weiteren Grund für die Verselbständigung der Verwaltung die „horizontale und vertikale Politikverflechtung im Föderalismus“. Dieser Umstand kann aber auch so interpretiert werden, dass erst durch die Instrumentalisierung der gegenseitigen Kontrolle der Verwaltungsebenen durch die Parteien die Politik verlorenes Steuerungspotential zurück gewinnt. Vgl. zu dieser Interpretation Manow (2005). 108 44 Politische Bewertung der Ämterpatronage • Durch eine zunehmende Spezialisierung und Verrechtlichung ist die Politik in immer stärkeren Ausmaße auf das Fachwissen der Verwaltung angewiesen. Dies ist für die Politik um so dramatischer, als die Verwaltung natürlich Ziel von Verbandslobbyisten ist. Laut Böhret (1986: 13) existieren in einzelnen Referaten regelrechte „Brückenköpfe“ der Verbände. Die Politik befinde sich somit in einem Konkurrenzkampf um Einfluss auf Politikinhalte mit Verbänden, Wirtschaftsunternehmen, Medien, Bürgerinitiativen, Gerichten und der Verwaltung selbst.112 Diese besitze, so Seemann (1980: 142), „Komplizierungs-, Verstärkungs- und Bremsmöglichkeiten“. • Ein Großteil der Gesetzesinitiativen stammt von der Regierung – sprich von der Ministerialverwaltung – und nicht vom Parlament.113 Die Verwaltung besitzt bei der „Normenflut“ die Macht der selektiven Alternativenauswahl. Böhret (1986: 13) nennt dies treffend eine „Vorbereitungsherrschaft“. Aber auch auf die Umsetzung politischer Maßnahmen kann die Verwaltung Einfluss nehmen. Vollzugsvorschriften können derart gestaltet werden, dass die eigentliche Intention verwässert oder sogar in ihr Gegenteil verkehrt wird. Hier spielt auch die zunehmende Informalisierung des Verwaltungshandelns eine Rolle. • Schließlich erlaubt schon die schiere Größe der Ministerien keine vollständige Kontrolle aller Referate und Mitarbeiter durch den Minister.114 Eine Möglichkeit, den Primat der Politik wiederherzustellen, ist die Personalpolitik als Mittel der Machtkontrolle.115 In diesem Sinne interpretiert zum Beispiel Hövel (1996: 84) Ämterpatronage: „Diese ist dann nicht Ausruck des Willens der Parteien sich den Staat zur ‚Beute‘ zu machen (...) sondern vielmehr ein Versuch, verlorene Steuerungspotentiale gegenüber der Verwaltung zu kompensieren.“ Durch Ämterpatronage könne eine Vertrauensbasis geschaffen und loyales Verhalten erzeugt werden. Auch Kloepfer (2001: 110) sieht darin eine Möglichkeit die Distanz zwischen Verwaltung und Regierung abzubauen. Parteipolitisch loyale Beamte, die ähnliche politische Vorstellungen wie die Regierung haben, müssten weniger intensiv überwacht 112 Vgl. Haungs (1993: 61). Siehe schon Fricke (1973: 23). 114 Fricke 1973: 28 115 Strom (2000: 271ff.) und Müller (2000: 322ff.) unterscheiden vier Möglichkeiten, einem Effizienzverlust (agency loss), vorzubeugen: als ex-ante Maßnahmen Vertragsdesign sowie Kandidatensichtung- und Auswahlmechanismen, als ex-post Maßnahmen Berichtspflichten und Überwachung sowie institutionelle Kontrollen (z.B. Budget). Im parlamentarischen Regierungssystem liege der Schwerpunkt auf den ex-ante Maßnahmen, also u.a. der Personalpolitik. 113 45 Politische Bewertung der Ämterpatronage werden. Das Parteibuch diene demnach als leicht festzustellendes Selektionskriterium für den Prinzipal.116 Insbesondere nach Regierungswechseln müsse die Politik über loyale Mitarbeiter in der Verwaltung verfügen, um ein neues Regierungsprogramm umsetzen zu können. Dies treffe um so mehr zu, je stärker die Verwaltung mit der Vorgängerregierung sympathisiert. So sei, um die Einflussmöglichkeiten der politischen Führung auf die Verwaltung zu sichern, in den politiknahen Bereichen eine parteipolitische Stellenbesetzung „sogar geradezu demokratisch legitimiert“.117 „‘Parteiendemokratie‘ scheint ohne ein gewisses Maß an Personalpatronage (insbesondere Herrschaftspatronage) kaum vorstellbar zu sein, und politische Führung ist zweifellos in erheblichen Maße auf persönliche Loyalität und Vertrauensverhältnisse angewiesen.“118 „Bei dieser Betrachtungsweise“, resümiert Hövel (1996: 84) ist Ämterpatronage nur eine zu vernachlässigende Größe in einem vielschichtigen Prozeß.“ Einschränkend wird aber auch vorgebracht, dass man die Ministerialbürokratie nicht grundsätzlich als eigenständige politische Kraft werten dürfe. Während die Verwaltung bei Routineentscheidungen oder bei komplizierten Detailfragen durchaus Einfluss auf die Politik nehmen könne, sei dies bei richtungsentscheidenden Gesetzen kaum der Fall. Böhret (1986: 14f.) weist darauf hin, dass eine aktive Rolle der Verwaltung oft durch fehlende, unklare oder übertriebene Vorgaben angestoßen werde und somit ihren Ursprung in einer „Schwäche der politischen Führung hat“. In diesem Sinne schlägt Böhret (1986: 16) ein Bündel von Maßnahmen vor, wie der Primat der Politik wiederhergestellt werden kann. Ämterpatronage zählt nicht dazu. Eine parteipolitische Personalpolitik wird zumeist nur für den höheren Dienst der Ministerialverwaltung akzeptiert.119 Die Politik müsse die Möglichkeit erhalten, Implementationsprozesse so zu steuern, dass die von ihr intendierten Ziele erreicht werden: „Ämterpatronage als Mittel der politischen Machtkontrolle und Sicherung der Loyalität der höheren Beamtenschaft kann (...) nicht als absolut unvereinbar mit der Funktion des Beamtentums im parlamentarisch-demokratischen Regierungssystem 116 Siehe Huber/Shipan (2002: 28f.). Huber (2000: 399) verweist zudem darauf, dass durch die Förderung des Personalaustausches zwischen öffentlichem Dienst und Politik, die zu einer zunehmenden Politisierung der Beamtenschaft führt, der Gegensatz zwischen Prinzipal und Agenten reduziert werden kann. 117 Klieve 2003: 187 118 Lorig (1994: 106) sowie nahezu wortgleich Haugns (1992: 50). Ähnlich äußert sich auch Kübler (1982: 363). 119 Zum Beispiel Fricke (1973: 34). 46 Politische Bewertung der Ämterpatronage verurteilt werden.“120 Die Parteien würden schon aus Eigeninteresse das Leistungsprinzip nicht zu sehr vernachlässigen. Dennoch müssten neben diesem auch die Interessen des Dienstherren (insbesondere die Loyalität der Bediensteten) und das Eigeninteresse der Betroffenen berücksichtigt werden.121 Lorig (1994: 107) fordert in diesem Zusammenhang eine klare und transparente Regelung des Dienstrechts, die sowohl dem „legitimen Führungsanspruch der politischen Leitung“ als auch dem Leistungsniveau der Bürokratie besser Rechnung trägt. Konkrete Vorschläge macht er jedoch nicht. Nicht nur die Regierung, auch das Parlament profitiert nach Fricke (1973: 45ff.) von einer parteipolitischen Personalpolitik. So erhalte das Parlament mittels parteinaher Beamter Informationen direkt aus den Ministerien, wodurch eine strukturelle Benachteiligung gegenüber der Regierung teilweise ausgeglichen werde. Dies sei insbesondere für die Opposition von großer Bedeutung. 5.1.3 Stabilisierung des Parteiensystems Ein weiteres Argument, das zur Rechtfertigung einer parteipolitischen Patronage herangezogen wird, ist die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Parteiensystems. Ämterpatronage, so schon Eschenburg (1961: 24), belebe als „realpolitisches Ziel die Parteiarbeit“. Sie stelle ein nicht zu unterschätzendes Machtmittel dar. Innerparteiliche Gegner könnten mit Ämtern abgefunden und so von weiterer rivalisierender Parteiarbeit abgehalten werden. Treue im politischen Kampf könne mit einem lukrativen Posten belohnt werden. Bosetzky (1974: 435) glaubt, nur so ließe sich das politische und gesellschaftliche System erhalten. Denn genügend Stellen für diese „systemunentbehrlichen Funktionäre“ biete nun einmal nur der öffentliche Dienst. Die Ämterpatronage erleichtert zudem die Rekrutierung neuer Parteimitglieder. Auch Kloepfer (2001: 109f.), der Parteienpatronage gegenüber kritisch eingestellt, schreibt ihr die Funktion zu, „das ausufernde Parteiensystem zu erhalten“. Sie bewirke eine „Attraktivitätserhöhung für die Parteimitglieder“. Ohne die Möglichkeit, Karrierechancen als Gegenleistung für Parteiarbeit anzubieten, könnten die Parteien erheblich weniger Mitglieder anwerben. 120 121 Fricke 1973: 210 Kübler 1982: 363 47 Politische Bewertung der Ämterpatronage 5.2 Contra Parteienpatronage Unmittelbar betroffen von den negativen Folgen einer parteipolitischen Ämterpatronage ist der einzelne Bürger. Den direkten Schaden hat jeder Parteilose, der den Berufsweg eines Beamten einschlagen bzw. als Beamter entsprechend seiner Leistung befördert werden will. Ihm wird durch Ämterpatronage die Chancengleichheit genommen. Unter Umständen wird er zum Parteieintritt und damit zum Opportunismus verführt. Den größten Druck in dieser Hinsicht entwickelt die Proporzpatronage, die nahezu alle Stellen unter den Anhängern der Parteien aufteilt.122 Mit den Auswirkungen auf Staat und Gesellschaft beschäftigt sich die Wissenschaft. Heftigster Kritiker der parteipolitischen Ämterpatronage ist zweifellos Hans Herbert von Arnim. Er hat in zahlreichen Publikationen auf die meisten der hier angeführten negativen Auswirkungen hingewiesen.123 Im Kern lassen sich unterscheiden: die Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft der Verwaltung, die Aufblähung des öffentlichen Dienstes, die Gefährdung der Neutralität der Verwaltung, der Vertrauensschwund in der Bevölkerung sowie negative Auswirkungen auf die Parteien und Parlamente. 5.2.1 Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft Wenn Stellen in erster Linie nach dem Parteibuch vergeben werden, werden sie nicht mit den besten Bewerbern besetzt. Mit zunehmender Patronagehäufigkeit sinkt das Leistungsniveau der Verwaltung. Zudem geht die Anreizwirkung der Beförderung verloren, was die Leistungsbereitschaft im Amt beeinträchtigt. Die Übergangenen sind zunächst frustriert, später demotiviert oder gar demoralisiert.124 Dies führt nicht selten zu passivem Verhalten – schließlich haben Beamte mit oppositionellem Parteibuch sowieso keine Beförderung zu erwarten – und geringerer Arbeitsqualität. Über kurz oder lang werden vor allem Opportunisten vom öffentlichen Dienst angezogen.125 Aufstiegswillige, so Pippke (1982: 395), „richten ihr Leistungsverhalten dann nicht nach der Verwaltung, sondern nach der Partei aus“. „Ein auch nur halbwegs intelligenter Beamter muß (...) für sich zu dem Resultat kommen, daß es eine Illusion 122 Schmidt-Hieber 1989: 558 Siehe zu den folgenden Ausführungen insbesondere Arnim (1980: 15ff., 1983: 221ff., 1993c: 131ff.) 124 Eschenburg 1961: 23, Bund der Steuerzahler 2002: 26 123 48 Politische Bewertung der Ämterpatronage sei, die traditionellen Werte aufrechtzuerhalten und für sie einzutreten“.126 In Anspielung auf die These, Ämterpatronage sei für die Existenz der Parteien überlebenswichtig, betont Isensee (1982: 54), der Sinn der Ämterbesetzung sei nicht, „daß Verdienste um das Gemeinwesen belohnt werden, sondern daß optimale fachliche Arbeit gewährleistet wird.“ Und der Bund der Steuerzahler (2002: 5) merkt an, dass Bürger sich in kirchlichen und gesellschaftlichen Einrichtungen sehr wohl auch ohne die Aussicht auf ein gut dotiertes Amt engagieren. Auch dies widerspreche der These der funktionalen Notwendigkeit der Ämterpatronage. Ämterpatronage wirkt länger als eine Wahlperiode und schränkt so die politische Handlungsfähigkeit der Nachfolgeregierung ein. Der Vorteil der Interessengleichheit verkehrt sich nach einem Regierungswechsel in sein Gegenteil.127 Im Extremfall könne, so Seemann (1980: 148), eine solche Konstellation „zur Unregierbarkeit führen“. Dies müsse nicht einmal Ergebnis vorsätzlicher Obstruktion sein, sondern könne sich auch als Folge einseitigen Denkens aufgrund einseitiger parteipolitischer Anschauungen einstellen. 5.2.2 Aufblähung des öffentlichen Dienstes Ämterpatronage führt aus verschiedenen Gründen zu einer Aufblähung des Personalbestandes im öffentlichen Dienst. Zum einen müssen aufgrund der nachlassenden Leistungsbereitschaft und -fähigkeit der Mitarbeiter mehr Stellen geschaffen werden, um das Leistungsniveau zu halten.128 Zum anderen führt der Wunsch nach Versorgungspatronage zur Ausweitung oder zumindest Beibehaltung der Stellenzahl. Laut Hövel (1996: 94) ist allerdings das Ansteigen der Personalzahlen – mit Ausnahme der beiden Regierungswechsel von 1969 und 1982 – in erster Linie auf die Ausweitung der Staatsaufgaben zurückzuführen und im internationalen Vergleich keineswegs überdurchschnittlich. Die von ihm eingeräumten Ausnahmen weisen auf den Umstand hin, dass für eine Herrschaftspatronage neue Stellen geschaffen werden müssen, weil aufgrund des Lebenszeitprinzips Beamten nicht gekündigt werden kann.129 „Besonders vor und nach anstehenden Regierungswechseln pflegt Ämterpatronage sich zu verstärken. Die bisherigen Regierungsparteien suchen verdiente Parteimitglieder noch 125 Benda 1982: 42f. Seemann 1981: 140 127 Huber 2000: 399f. 128 Seemann 1981: 140 126 49 Politische Bewertung der Ämterpatronage schnell unterzubringen oder zu befördern. Das gibt nach dem Regierungswechsel der neuen Mehrheit dann ihrerseits den Vorwand für Patronage mit umgekehrten Vorzeichen.“130 Wenn der öffentliche Dienst zudem einer neuen Regierung die Gefolgschaft versagt und deren Programme verfälscht und blockiert, droht diese ihr Regierungsamt wegen scheinbarer Unfähigkeit rasch wieder zu verlieren – soweit sie nicht selbst von der Herrschaftspatronage Gebrauch macht. Ämterpatronage führt so zu neuer Ämterpatronage, oder wie Isensee (1982: 67) es umschreibt: „Patronage steckt an“. 5.2.3 Gefährdung der Neutralität der Verwaltung Beamte sollen die Entscheidungen der Politik neutral umsetzten. Der öffentliche Dienst ist nie unpolitisch und damit völlig neutral gewesen, wichtig ist aber die parteipolitische Neutralität. Sind Beamte von den Parteien eingesetzt, ist diese nicht immer möglich. Es ist davon auszugehen, dass sie sich diesen zu Dank verpflichtet fühlen. Mögliche negative Auswirkung auf Vergabeentscheidungen von öffentlichen Aufträgen und Subventionen oder auf die Verteilung von Finanzmitteln sind nicht auszuschließen.131 Schmidt-Hieber (1989: 561f.) verweist auf einen Zusammenhang zwischen Ämterpatronage und Korruption, der seine Ursache im „Zersetzungseffekt der systematischen Patronage“ habe. Patronage sei bereits Korruption und führe zu einer „verstärkten Korruptionsanfälligkeit“. 5.2.4 Vertrauensschwund in der Bevölkerung Ämterpatronage fördert die Demokratie- und Politikverdrossenheit. Der freie Zugang zum öffentlichen Dienst sei eine große Errungenschaft der Demokratiebewegung gegenüber der Monarchie gewesen. Nun dürfe nicht den Parteien das Privileg gegeben werden, das der Monarchie genommen wurde.132 Dass Ämterpatronage zur Leistungsminderung bei gleichzeitig steigenden Kosten führt, bleibt auch den Bürgern nicht verschlossen. Die Amtsautoriät und das Vertrauen der Bevölkerung in die Objektivität der öffentlichen Verwaltung nehmen ab.133 Hierbei ist es nicht so wichtig, ob tatsächlich alle oben genannten negativen Folgen eintreten, sondern es reicht – wie allgemein bei Korruption – schon der Zweifel der Bürger. 129 Bund der Steuerzahler 2002: 23 Arnim 1993c: 132, Seemann 1981: 140 131 Bund der Steuerzahler 2002: 20 132 Arnim 1983: 227, 1993c: 144, 1997: 302 130 50 Politische Bewertung der Ämterpatronage 5.2.5 Verbeamtung der Parteien und Parlamente Der oben bereits genannte Demonstrationseffekt zwingt karrierebewusste Beamte förmlich in die Parteien. Dies fördert den Frust nicht nur innerhalb der Beamtenschaft, sondern auch in den Parteien. Parteimitglieder, die der Sache wegen in eine Partei eingetreten sind, fühlen sich von den Karrieristen bald an den Rand gedrängt. Zudem ist es fraglich, ob es für die inhaltliche Arbeit einer Partei förderlich ist, wenn zu viele Opportunisten Mitglied werden. Die Patronage kann sich zunehmend weiter verfeinern bis hin zur Parteienflügelpatronage, die dann die eigentlich parteipolitisch gleichgeschaltete Beamtenschaft erneut spaltet - die beabsichtigte Effizienzsteigerung der Verwaltungssteuerung würde so in ihr Gegenteil verkehrt werden.134 Zudem garantiert die Mitgliedschaft in derselben Partei nicht, dass Minister und Verwaltungsbeamte nicht doch in bestimmten Punkten unterschiedliche Ansichten haben. Ämterpatronage könne auch zum Nachteil für Politiker werden, die dadurch anfälliger für einen Skandal seien.135 Seemann (1975: 103) geht so weit, den Fall des DDR-Spions Guillaume in Verbindung mit Ämterpatronage zu bringen: „Nur auf dem Boden einer solchen von der Parteipolitik durchtränkten Personalpolitik konnte sich auch der Fall des (...) Agenten Günter Guillaume entwickeln (...)“. Derlien (1988b: 57) weist auf die Verstrickung der Verwaltungsspitze in Schleswig-Holstein in die Barschel/Engholm-Affäre hin, als Beamte dienstfremden, parteipolitisch motivierten Aufgaben nachgingen. Ämterpatronage sorgt darüber hinaus für eine Chancenungleichheit zwischen den Parteien. Wer nicht als Regierungspartei Ämter im oben beschriebenen Sinne realpolitisch einsetzen kann, ist benachteiligt. Ämterpatronage ist eine verdeckte Parteienfinanzierung oder, wie Schmidt-Hieber (1989: 561) bemerkt, eine indirekte Subvention der Parteien. Durch die Verbeamtung der Parlamente funktioniert die parlamentarische Kontrolle der Verwaltung nicht mehr, genau wie umgekehrt der ausgleichende Faktor der öffentlichen Verwaltung aufgrund der Parteipolitisierung nicht mehr zum Tragen kommt.136 Dem Bund der Steuerzahler (2002: 16) zufolge entstammen in den Landtagen in Bremen und 133 Eschenburg 1961: 23, Benda 1982: 43 Isensee 1982: 65 135 Arnim 2001: 167 136 Arnim 1997: 249ff., 254f. 134 51 Politische Bewertung der Ämterpatronage Niedersachsen 40 Prozent respektive 38 Prozent der Parlamentarier dem öffentlichen Dienst. So entscheiden beispielsweise Beamte im Parlament und dessen Ausschüssen über Gesetze, die sie selbst betreffen. Die parteipolitische Ämterpatronage gefährdet somit die Gewaltenteilung, die vor einer Machtmonopolisierung im Staat schützen soll. Der neutrale öffentliche Dienst soll dabei zu einer Ausbalancierung der Gewalten beitragen. Wenn Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung zunehmend in der Hand der Parteien sind, ist dieses im Grundgesetz verankerte Prinzip verletzt: „Im gewaltenvereinigenden Parteienmonismus geht dann auch nicht mehr alle Staatsgewalt vom Volke, sondern von der Partei aus, welche die konstituierten Gewalten beherrscht.“137 Am Ende der Entwicklung stehe, so Seemann (1981: 152) „die unkontrollierte Exekutive“. Beamtenparlamente haben in Deutschland Tradition und sind keine neue Entwicklung.138 Allerdings wirft Derlien (1986: 44) im Hinblick auf die hohe Anzahl von Beamten in den Parlamenten und Parteien die Frage auf, ob man nicht eher von einer Bürokatisierung der Politik sprechen muss, als von einer Politisierung der Bürokratie. 5.3 Handlungsmöglichkeiten Während sich die Wissenschaft nur selten mit dem Versuch aufhält, Ämterpatronage empirisch zu erfassen, steht - neben der Diskussion über die mögliche Folgeerscheinungen - vor allem die Entwicklung von Lösungsvorschlägen im Zentrum des Erkenntnisinteresses. Im Folgenden werden die wichtigsten Vorschläge kurz vorgestellt und eine knappe generelle Einschätzung der Umsetzungsmöglichkeiten gegeben. Die Vorschläge lassen sich in vier Bereiche untergliedern: Verstärkung des gerichtlichen Schutzes, Verbesserung der Einstellungs- und Beförderungsverfahren, parteipolitische Neutralisierung der Beamtenschaft sowie Selbstbeschränkung der Parteien.139 5.3.1 Verstärkung des gerichtlichen Schutzes Häufig wird vorgeschlagen, bessere Voraussetzungen für die Konkurrentenklage zu schaffen, mit der unterlegene Kandidaten vermeintliche Patronagefälle gerichtlich über- 137 Seemann: 1981: 156 Arnim 1997: 224f., siehe auch Klatt 1988 139 Für eine ausführliche Diskussion der Umsetzbarkeit und der rechtlichen Zulässigkeit der Lösungsvorschläge siehe Wichmann (1986). 138 52 Politische Bewertung der Ämterpatronage prüfen lassen können.140 Ein Beispiel für die Wirksamkeit dieses Rechtsmittels liefert Biehler (2000) mit der Schilderung eines Vorfalls im Auswärtigen Amt (AA).141 Trotz allgemeiner Stellenstreichungen seien vier neue, nicht vom AA beantragte Planstellen geschaffen worden, die mit Quereinsteigern (drei SPD-Fraktionsmitarbeitern und einem Mitarbeiter der SPD-nahen Friedrich-Ebert-Stiftung) besetzt werden sollten. Aufgrund einer angestrengten Konkurrentenklage konnte der Mitarbeiter der Friedrich-EbertStiftung sein Amt nicht antreten. Arnim (2001: 215f.) und der Bund der Steuerzahler (2002: 30) verweisen darauf, dass Beamte, die eine solche Klage anstrengen, zumeist von Vorgesetzten und Kollegen gemobbt werden: Ihre Karriere sei damit am Ende. Daher sei die Einrichtung einer Verbandsklagemöglichkeit zu erwägen. Erhielten Gewerkschaften, der Beamtenbund oder andere Verbände das Recht, Verfahren anzustrengen, müsse sich der Einzelne nicht mehr aus der Deckung wagen. Kloepfer (2001: 116, 2002: 691) schlägt die Umkehrung der Beweislast vor, da es eine der Hauptschwierigkeiten bei gerichtlichen Überprüfungen sei, dem Staat amtsfremde Motivation nachzuweisen. Demnach müsste der Staat die Korrektheit der jeweiligen Einstellung oder Beförderung dokumentieren. Des weiteren wird empfohlen, die gerichtliche Aufhebung einer Beamtenernennung zuzulassen. Heute kann eine Einstellung selbst dann nicht wieder rückgängig gemacht werden, wenn sie durch Gerichtsbeschluss als unzulässig erklärt wurde.142 Zu bedenken ist aber, dass der Ermessensspielraum der Verwaltung dennoch groß bleibt. Die Motive, die einer Einstellung oder Beförderung zu Grunde lagen, sind - da größtenteils subjektiv - schwer zu bewerten.143 Dies gilt auch für den Vorschlag von Arnim (1980: 35f.), Personalentscheidungen nachträglich durch Rechnungshöfe überprüfen zulassen.. Ebenfalls zum Bereich der juristischen Vorschläge zählt die verschärfte Anwendung des § 266 StGB (Untreue) bei Stellenbesetzung aufgrund amtsfremder Gründe. SchmidtHieber (1989: 559ff.) argumentiert, dass Ämterpatronage einen Verfassungsmissbrauch darstelle, der zu einer Verminderung der Arbeitsleistung der öffentlichen Verwaltung, 140 Z.B. Arnim (1993c: 150), Biehler (2000), Kloepfer (2002: 690f.), kritisch: Bund der Steuerzahler (2002: 30f.) 141 Biehler war zum Zeitpunkt seiner Veröffentlichung als Legationsrat in der Rechtsabteilung des AA tätig. 142 Arnim 1980: 33. Siehe hierzu auch Wichmann (1986: 327f.) 143 Bosetzky (1974: 427ff., 436) spricht in diesem Zusammenhang von „Dunkelfaktoren“, die nicht empirisch feststellbar seien und von den Beamten häufig dem eigenen Selbstbild zuliebe verdrängt würden. Auch Kübler (1982: 363) verweist darauf, dass der am besten geeignetste Bewerber nicht objektiv feststellbar sei. 53 Politische Bewertung der Ämterpatronage zu einer Fehlleitung öffentlicher Gelder (Verstoß gegen Sparksamkeits- und Wirtschaftlichkeitsprinzip der Haushaltsgrundsätze) sowie zu einem „Zersetzungsschaden“ zu Lasten des öffentlichen Dienstherrn führe und demnach den Tatbestand der Untreue nach § 266 StGB erfülle.144 5.3.2 Verbesserung des Einstellungs- und Beförderungsverfahrens Für das Einstellungs- und Beförderungsverfahren schlägt Arnim (1993c: 151) die Einrichtung einer unabhängigen Kommission vor. Da die Personalhoheit aber bei der demokratisch legitimierten Regierung liegen muss, ist dieser Vorschlag verfassungsrechtlich zumindest zweifelhaft. Isensee (1982: 74) empfiehlt für die Einstellung eine strenge Formalisierung wie in Bayern, wo nach Note und Rang beim 2. Staatsexamen eingestellt wird. Werde bei der Einstellung von dieser Systematik abgewichen, gerate die Regierung in Erklärungszwang. Auch eine Verbesserung des Beurteilungswesens ist Gegenstand der Debatte.145 Zudem solle die Ausschreibungspflicht auf Beförderungen ausgedehnt werden.146 Kloepfer (2002: 688) steht regelmäßigen (externen) Beurteilungen jedoch ablehnend gegenüber, da sie abschreckend auf potentielle Bewerber wirkten. Schließlich läßt sich diesen Verbesserungsvorschlägen auch die Forderung zurechnen, die Anzahl der politischen Beamten zu reduzieren.147 Diese seien Mitauslöser und Verstärker von Ämterpatronage. 5.3.3 Parteipolitische Neutralisierung der Beamtenschaft Ein weiterer Vorschlag zielt auf eine „parteipolitische Neutralisierung der Beamten“.148 Diese könnte, je nach hierarchischer Stellung der Beamten, unterschiedlich ausfallen. Vom Verbot einer Parteimitgliedschaft für Beamte, über das Verbot der parteipolitischen Tätigkeit (Wahlkampf) bis hin zum Verbot der Übernahme von Parteiämtern reicht die Spannweite der Empfehlungen.149 Während in England ähnliche Regelungen gelten, sind sie in Deutschland aber wohl verfassungsrechtlich unzulässig. Kübler (1982: 365) und Kloepfer (2002: 689) stehen diesem Vorschlag kritisch gegenüber. Beamte sollten sich zwar mäßigen, aber die Parteien seien auch auf ihre Mitarbeit 144 Siehe auch Kloepfer (2002: 689f.). Zum Beispiel Krusekamp (2004: 34) 146 Zu Möglichkeiten, diese Vorschriften mittels Scheinausschreibungen zu umgehen, bzw. sogar aktiv für Patronagezwecke zu nutzen, siehe Bund der Steuerzahler (2002: 28f.). 147 Beispielsweise Benda (1982: 45), Arnim (1993c: 150). 148 Siehe zum Beispiel: Arnim 1980: 54f, Arnim 1993c: 151, Schauer 1974 149 Für eine Argumentation, warum Beamte parteipolitisch neutral sein sollen, siehe Schauer (1974: 2f.). 145 54 Politische Bewertung der Ämterpatronage angewiesen. Ein Verbot der Parteimitgliedschaft könne die Beamtenschaft von der Demokratie entfremden. Auch Fricke (1973:197ff.) lehnt ein Mitglieds- oder Betätigungsverbot strikt ab. Die Existenz von Versorgungspatronage reiche als Begründung für diese Grundrechtseinschränkung nicht aus. Solche Vorschläge wurzelten in einer falsch verstandenen „Antinomie von Staat und Gesellschaft“, respektive Verwaltung und Parteien. Isensee (1982: 75) schlägt die Veröffentlichung einer Statistik über Parteimitgliedschaften im öffentlichen Dienst vor. Dies würde die Parteien zur Rechtfertigung vor der Öffentlichkeit zwingen, sollten sich auffällige Häufungen zeigen.150 Auch hier bestehen verfassungsrechtliche Bedenken. Da die Parteimitgliedschaft kein Einstellungskriterium sein darf, darf auch nicht in anderem Zusammenhang danach gefragt werden. Zudem könnten solche Erhebungen gegen die Grundrechte der Meinungsfreiheit, der Vereinigungsfreiheit und der Wahlfreiheit verstoßen. Andererseits vertritt der Bund der Steuerzahler (2002: 35) hierzu die Ansicht, dass auch die Ämterpatronage gegen Verfassungsgrundsätze verstoße und daher die Einschränkung individueller Grundrechte im Rahmen einer Abwägung gerechtfertigt sei.151 Allerdings besteht weiterhin das Problem, dass Parteien trotzdem parteinahe Personen – ohne Parteibuch – bevorzugen können. 5.3.4 Stellenbesetzungsquote für die Parteimitglieder Frickes (1973: 200) Vorschlag, die Parteien sollten „im Eigeninteresse“ parteipolitischer Ämterpatronage entgegenwirken, konkretisiert Kloepfer (2001: 111, 2002: 689). Er schlägt ein Selbstbeschränkungsabkommen der Parteien vor, in dem sich diese auf eine Quote von Stellen einigen, die nicht mit Parteimitgliedern besetzt werden. Alternativ könne dies auch per Gesetz geregelt werden. Auch der Bund der Steuerzahler (2002: 36f.) sieht in einer solchen „negativen Parteien-Besetzungsquote“ eine Möglichkeit, der Ämterpatronage entgegenzuwirken: 80 Prozent der Stellen sollten, zunächst nur im höheren Dienst, parteilosen Beamten vorbehalten bleiben. Zudem solle die Parteizugehörigkeit, analog zur Förderung von Schwerbehinderten und Frauen im öffentlichen Dienst, erst bei Gleichstand der Auswahlkriterien Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zum Zuge kommen. 150 In einen verstärkten Einfluss von Presse und öffentlicher Meinung wird verschiedentlich Hoffnung gesetzt. Siehe zum Beispiel Arnim (1980: 63) oder Kloepfer (2001: 117). 151 Ähnlich auch Wichmann 1986: 487 55 Politische Bewertung der Ämterpatronage Ein Schwachpunkt all dieser Vorschläge ist der Umstand, dass die meisten der Zustimmung derjenigen bedürfen, die von der Ämterpatronage am meisten profitieren: der politischen Parteien. Dass sie Gesetzesänderungen zu ihrem Nachteil beschließen, darf - auch vor dem Hintergrund von Reformversuchen in den Bereichen Besoldung, Altersversorgung und Nebentätigkeiten von Abgeordneten sowie insbesondere der Föderalismusreform - bezweifelt werden. Erinnert sei an eine Kleine Anfrage zur Beseitigung von Ämterpatronage (siehe S. 24), auf die die Bundesregierung antwortete, sie sehe „davon ab, sich mit den Vorschlägen zu befassen, die einem nicht vorhandenen Problem abhelfen wollen“.152 Setzte Arnim (1980: 60f., 1983: 228ff.) vor gut 20 Jahren noch auf verschiedene, dem parteipolitischen Wettbewerb nicht ausgesetzte Akteure wie Gerichte (insbesondere das Bundesverfassungsgericht), Rechnungshöfe, den Bundespräsidenten und die öffentliche Meinung, sah er ein gutes Jahrzehnt später153 zusätzlich im Partizipationsdefizit der Bürger einen Ursprung für die Mängel der deutschen Demokratie und folglich in der direkten Demokratie den Schlüssel zur erfolgreichen Bekämpfung von Ämterpatronage: „Wirkliche Erfolge bei der Bekämpfung der Ämterpatronage sind nur bei Systemänderungen zu erwarten.“154 So könnten beispielsweise direkt gewählte Ministerpräsidenten die zunehmende Parteipolitisierung im öffentlichen Dienst zurückdrängen. Wer nicht von den Parteien abhängig sei, müsse auch auf deren Personalwünsche keine Rücksicht nehmen.155 152 Bundestagsdrucksache 11/209 (1987) Arnim 1992, 1993c, 1997, 2001 154 Arnim 2001: 311 155 Arnim 1997: 390 153 56 Politische Bewertung der Ämterpatronage Zusammenfassung: Befürworter einer parteipolitischen Ämterpatronage verweisen auf heute angeblich überholte Vorstellungen einer unpolitischen Verwaltung. Eine parteipolitisch ausgerichtete Personalpolitik ermögliche es der Regierung zudem, die Steuerung der Verwaltung sicherzustellen. Diese sei aufgrund einer ungleichen Informationsverteilung (Prinzipal-Agenten-Theorie) gegenüber der demokratisch legitimierten Politik im Vorteil. Auch für das Bestehen des Parteiensystems, und damit schlussendlich für die Existenz des gesellschaftlichen Systems, sei Ämterpatronage unerlässlich. Kritiker der Ämterpatronage verweisen als deren negative Folgen vor allem auf eine verminderte Leistungsfähigkeit und -bereitschaft der Bürokratie, auf das Aufblähen des Personalbestandes, auf eine Gefährdung der Neutralität der Verwaltung und auf den Vertrauensverlust in der Bevölkerung. Zudem habe diese Praxis auch auf die Parteien selbst nicht nur positive Auswirkungen. An Lösungsvorschlägen zur Eindämmung der Ämterpatronage herrscht in der wissenschaftlichen Literatur kein Mangel. Sie setzen meist an einer Ausweitung des gerichtlichen Schutzes, der Verbesserung der Einstellungs- und Beförderungsverfahren, der parteipolitischen Neutralisierung der Beamtenschaft und einer Selbstbeschränkung der Parteien an. Einige Vorschläge treffen auf juristische Bedenken, fast alle benötigen die Zustimmung der Parteien. Eine Umsetzung ist nicht allzu wahrscheinlich. Arnim sieht daher in einer Ausweitung direktdemokratischer Elemente den Schlüssel zum Erfolg. 57 Forschungsdesgin 6 Forschungsdesgin Die die Untersuchung leitende Forschungsfrage lautet: Gibt es parteipolitische Ämterpatronage in der Ministerialbürokratie der Bundesländer? Wie ich im Literaturüberblick gezeigt habe, ist das Wissen über Umfang und Ausmaß der Ämterpatronage in Deutschland äußerst fragmentarisch. Für meine Arbeit habe ich ein Untersuchungsdesign gewählt, das sich bewusst von den bisherigen Studien zum Thema abgrenzt. Ich versuche Ämterpatronage durch die Beobachtung von bestimmten Personalmaßnahmen zu genau definierten Zeitpunkten nachzuweisen. Aufbauend auf Eschenburgs Unterscheidung von Herrschafts- und Versorgungspatronage und den im Literaturüberblick gewonnenen Einsichten, werde ich im Folgenden Hypothesen zur Ämterpatronage aufstellen und diese im anschließenden siebten Kapitel anhand eines selbst erstellten Datensatzes testen. 6.1 Hypothesen und Operationalisierung Wie im Kapitel „Kontrolle der Verwaltung“ auf S. 43ff. dargelegt, erschweren zahlreiche Faktoren den Regierungen die Steuerung und Kontrolle der öffentlichen Verwaltung. Eine Möglichkeit, diesem Problem zu begegnen, ist eine parteipolitisch ausgerichtete Personalpolitik. Parteien, die die Regierungsmacht neu erobert haben, treffen allerdings auf einen Beamtenapparat, der von ihren Vorgängern „zusammengestellt“ wurde. Nach der Prinzipal-Agenten-Theorie werden sie möglichst viele Stellen mit eigenen Leuten besetzen, um auf diese Weise sicherzustellen, dass die Verwaltung im Parteiinteresse handelt. Dazu müssen bisherige Stelleninhaber freigesetzt werden. Abgesehen von einer kleinen Anzahl politischer Beamter, können Beamte aber nicht in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Wollen sich die neuen Regierungsparteien nicht auf die Stellen beschränken, die im Lauf der Jahre aufgrund natürlicher Fluktuation frei werden (Ausscheiden aus dem Staatsdienst, Erreichen der Altersgrenze, vorzeitiger Ruhestand), bleibt einzig die Rotation: Unerwünschte Stelleninhaber werden mit neuen, „unwichtigen“ Aufgaben betraut, und ihre bisherigen Schlüsselfunktionen neuen Mitarbeitern zugewiesen, für die neue Stellen geschaffen werden. Somit müsste es im Jahr nach einem Regierungswechsel, eventuell auch zwei Jahre danach, zu einer Ausweitung der Personalstellen kommen. 58 Forschungsdesgin Hypothese 1: Nach einem Regierungswechsel wächst die Zahl der Personalstellen stärker als in den sonstigen Jahren. Ich unterscheide zwischen zwei Formen des Regierungswechsels. Unter einem „Großen Regierungswechsel“ verstehe ich im Folgenden die Ablösung derjenigen Partei, die den Ministerpräsidenten stellt. Ein solcher „Großer Regierungswechsel“ könnte mit einem entscheidenden Politikwechsel verbunden sein und dementsprechend einschneidende Veränderungen in der Verwaltung nach sich ziehen. Da diese Definition aber sehr eng gefasst ist, untersuche ich in einem zweiten Schritt auch „Kleine Regierungswechsel“ (im Folgenden auch Koalitionswechsel genannt). Dabei bleibt zwar die Partei, die den Ministerpräsidenten stellt, an der Macht, aber die Regierungszusammensetzung verändert sich: sei es, dass bisherige Koalitionsparteien ausscheiden und/oder neue Parteien in die Regierung eintreten. Es ist wenig wahrscheinlich, dass solche Koalitionswechsel mit extremen politischen Kursänderungen verbunden sind, aber der Zugriff der Parteien auf die Ministerien verändert sich in jedem Fall. Wenn sowohl „Große“ als auch „Kleine“ Regierungswechsel gemeint sind, wird lediglich von „Regierungswechseln“ gesprochen. Zur Operationalisierung des Begriffs „Personalstellen“ siehe den Abschnitt zum Datensatz S. 63ff. Geht man davon aus, dass Herrschaftspatronage tatsächlich stattfindet, stellt sich die Frage, welche Umstände ihren Umfang beeinflussen. Denkbar sind in erster Linie zwei Faktoren: die Zeitdauer, in der die Vorgängerregierung im Amt war, und der Umfang des Regierungswechsels. Je länger eine Partei/Koalition die Regierung gestellt hat, desto umfassender konnte sie Ämterpatronage betreiben und die Schaltstellen der öffentlichen Verwaltung in ihrem Sinn besetzen. Entsprechend umfangreicher dürfte das Revirement im Beamtenapparat ausfallen, das nach einem Machtwechsel von den neuen Regierungsparteien ausgelöst wird. 59 Forschungsdesgin Hypothese 2: Der Stellenzuwachs nach einem „Großen Regierungswechsel“ ist umso größer, je länger die vorherige Regierung an der Macht war. Nicht nur die Dauer der vorangehenden Regierung hat Auswirkungen auf die Personalmaßnahmen nach einem Regierungswechsel, sondern auch dessen Umfang. Die unterschiedliche Anzahl von einstweiligen Ruheständen nach Regierungswechseln auf Bundesebene konnte maßgeblich auf den Umfang der Regierungswechsel zurückgeführt werden (siehe S. 37). Träger der Personalhoheit in einem Ministerium ist aufgrund des Ressortprinzips in Art. 65 2 GG156 der jeweilige Ressortminister. Unter Personalhoheit versteht man laut Kröger (1978:152) das „Recht zur Auswahl, Anstellung, Beförderung und Entlassung der staatlichen Bediensteten“. Somit ist die parteipolitische Besetzung der Ministerien bei der Bestimmung des Umfangs eines Regierungswechsel entscheidend. Dieser Gedanke liegt bereits der Unterscheidung in „Große“ und „Kleine Regierungswechsel“ zugrunde. Kommt es zu einem Austausch von nur einem Koalitionsspartner, dann werden die Ressorts der in der Koalition verbleibenden Parteien weiterhin parteipolitisch gleich geführt. Parteipolitische Personalmaßnahmen sind in diesen Ressorts nicht zu erwarten. Kommt es dagegen bei einem „Großen Regierungswechsel“ zu einem Austausch aller an der Regierung beteiligten Parteien und sind alle Ministeriumsspitzen neu zu besetzen, sollten umfangreichere Personalmaßnahmen zu beobachten sein. Hypothese 3: Der Stellenzuwachs nach einem Regierungswechsel ist umso größer, je mehr Ministerien parteipolitisch die Führung wechseln. Neben der Herrschaftspatronage wird den Parteien immer wieder der Missbrauch des öffentlichen Dienstes zur Versorgung ihrer Mitglieder vorgeworfen. Stellen vergeben können nur Parteien, die an der Regierung sind. Da bei demokratischen Wahlen ein Verlust der Regierungsmacht niemals sicher ausgeschlossen werden kann, sollten sich 156 „Jeder Minister leitet seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung.“ Nahezu wortgleiche Vorschriften finden sich in allen Landesverfassungen. 60 Forschungsdesgin rational verhaltende Parteien das Instrument der Versorgungspatronage vor den Wahlen einsetzen, auch um ihren Einfluss auf die öffentliche Verwaltung in eventuell folgenden Oppositionszeiten zu sichern. Infolge dessen erwarte ich Beförderungen im öffentlichen Dienst vermehrt vor Wahlen. Hypothese 4: Der Stellenkegel verschiebt sich im letzten Landeshaushalt, den die regierende Partei/Koalition vor einer Wahl verabschiedet hat, deutlicher nach oben als in den Jahren ohne bevorstehende Landtagswahl. Unter einem Stellenkegel verstehe ich im Folgenden die prozentuale Verteilung der Personalstellen auf die Besoldungsgruppe. 6.2 Begründung für Fallauswahl und Forschungsdesign Eine Fokussierung auf die Landesebene hat mehrere Vorteile: Um zu verlässlichen Aussagen beim Hypothesentesten zu kommen, benötigt man eine genügend große Fallzahl. Diese wird hier durch die Anzahl der Wahlen, vor allem aber der Regierungswechsel, beschränkt. Bei der Betrachtung der westdeutschen Bundesländer über einen Zeitraum von knapp 50 Jahren erreicht man eine vielfach höhere Fallzahl als bei einer Betrachtung der Bundesebene. Der Ausschluss der fünf neuen Bundesländer lässt sich nicht nur mit dem begrenzten zeitlichen Rahmen einer Diplomarbeit, sondern auch mit dem Ziel einer einheitlichen Zeitreihe rechtfertigen. Mit Hamburg musste ein westdeutsches Bundesland von der Analyse ausgeschlossen werden, weil die Haushaltspläne des Stadtstaates - abweichend von der Struktur aller anderen Länderhaushalte keine Stellenübersichten enthalten. Die Stellen werden auch nicht für die einzelnen Ministerien ausgewiesen, sondern unterteilen sich in eine Vielzahl von Teilstellenplänen. Eine Auswertung dieser Teilstellenpläne und ihre Zusammenfassung zu rund 50 Jahres-Stellenplänen konnte in dem für diese Diplomarbeit vorgegebenen Bearbeitungszeitrahmen von vier Monaten nicht bewerkstelligt werden. Teil der Grundgesamtheit sind somit die Ministerialverwaltungen der Bundesländer • Baden-Württemberg • Bayern • Berlin 61 Forschungsdesgin • Bremen • Hessen • Niedersachsen • Nordrhein-Westfalen • Rheinland-Pfalz • Saarland • Schleswig-Holstein. Ein weiterer Vorteil der Landesebene ergibt sich aus dem Umstand, dass die Verwaltung in Deutschland (mit wenigen Ausnahmen) Aufgabe der Bundesländer ist. Die Beschäftigtenzahl in den Ministerialverwaltungen der Länder liegt um ein Vielfaches höher als in den Bundesministerien. Dies trifft zwar auch für die kommunale Ebene zu, doch bestehen hier erhebliche Schwierigkeiten, die benötigten Daten zu erheben. Deshalb müsste der Erhebungsumfang zeitlich und/oder räumlich sehr stark eingeschränkt werden, was zulasten der Verallgemeinerungsfähigkeit ginge. Zum Testen der Hypothesen genügt es, die Hierarchieebenen des höheren Verwaltungsdienstes zu analysieren. Niedrigere Besoldungsstufen umfassen Tätigkeiten die aus verschiedenen Gründen nicht Patronage-würdig erscheinen. Zur Herrschaftspatronage taugen lediglich die höchsten Hierarchieebenen, die mit ausreichender Entscheidungsautonomie ausgestattet sind. Zudem ist die Informationsverarbeitungskapazität einer Landesregierung beschränkt. Eine Versorgungspatronage bis auf untere Ebenen in den Ministerien würde eine enorme Informations- und Beurteilungsleistung voraussetzen. Aufgrund der Datenauswahl und des gewählten Forschungsdesigns ist eine Bestätigung/Ablehnung der These der generellen Ämterpatronage in der öffentlichen Verwaltung nicht möglich. Der Anwendungsbereich ist insoweit eingeschränkt, als er sich zum einen auf parteipolitische Patronage, zum anderen auf die Landesebene und hier auf die oberen Ebenen der Ministerialbürokratie beschränkt. Aussagen über Ämterpatronage in der Kommunalverwaltung oder in Eigenbetrieben der öffentlichen Hand z.B. sind nicht ohne weiteres möglich. 62 Forschungsdesgin 6.3 Der Datensatz Um die Hypothesen empirisch zu überprüfen, benötigt man drei Informationen für alle zehn westdeutschen Bundesländer: Die Termine der Landtagswahlen, die Regierungszusammensetzungen und Ressortverteilungen sowie die Beschäftigtenzahlen in der Ministerialbürokratie nach Besoldungsordnungen und -gruppen. In den letzten beiden Punkten kann meine Arbeit auf nahezu keine Vorarbeiten zurückgreifen. Ein Großteil der Bearbeitungszeit wurde daher für die Erstellung des Datensatzes verwendet. Im Folgenden werde ich Aufbau und Struktur des Datensatzes erläutern sowie auf Probleme hinweisen, die während der Aufbereitung des Datensatzes aufgetreten sind. Angaben zur Entwicklung der Beschäftigtenzahlen in der öffentlichen Verwaltung der Bundesländer können den Stellenübersichten und -plänen sowie weiterführenden Angaben der jeweiligen Landeshaushaltspläne entnommen werden. „Der Haushaltsplan ist in erster Linie ein Zahlungsplan.“157 Er enthält alle erwarteten Einnahmen und Ausgaben. Er kann entweder jährlich oder alle zwei Jahre als sogenannter Doppelhaushalt durch Gesetz festgestellt werden, wozu die Landesregierung das alleinige Initiativrecht besitzt. Das Haushaltsgesetz, das den Haushaltsplan feststellt, muß vom Landtag verabschiedet werden. Durch den Haushalt wird die Landesregierung, beziehungsweise die Verwaltung, ermächtigt, Ausgaben zu tätigen und Personal einzustellen. Ein Haushaltsplan besteht aus nach dem Ressortprinzip gegliederten Einzelplänen, die sich wiederum in einzelne Kapitel, Gruppen und Titel gliedern sowie einem Gesamtplan. Teil der Einzelpläne sind die Stellenpläne. In ihnen legen die Landesparlamente fest, wieviele Beamte, Angestelle und Arbeiter die jeweiligen Ressorts einstellen dürfen. Die Binnenstruktur des Personals ist dadurch festgelegt, dass für jede Stelle eine genehmigte Besoldungsgruppe vorgegeben ist. Die Angaben in den Stellenplänen stellen Obergrenzen dar. Nicht immer werden diese von der Verwaltung voll ausgeschöpft. So können ausgewiesene Stellen aufgrund von Personalwechseln, dem Ausscheiden von Mitarbeitern oder dem noch nicht abgeschlossenen Personalauswahlprozess unbesetzt sein. Überschritten werden dürfen die 157 Lüder 1997: 417 63 Forschungsdesgin Stellenangaben von der Verwaltung jedoch nicht. Möchte eine Landesregierung neue Stellen ausweisen, muss der Landtag diese in einem Nachtragshaushalt beschließen. Die Stellenpläne der Einzelpläne sind als sogenannte Stellenübersichten zusammengefasst und als Anlage dem Haushaltsplan beigefügt. Bei dem Personal des öffentlichen Dienstes muss nach Art des Beschäftigungsverhältnisses zwischen Beamten, Angestellten und Arbeitern unterschieden werden. Nur Beamte dürfen dauerhaft hoheitsrechtliche Befugnisse und Aufgaben wahrnehmen, die der Sicherung des Staates und des öffentlichen Lebens dienen.158 Der öffentliche Dienst kennt vier Laufbahngruppen: Den einfachen Dienst, den mittleren Dienst, den gehobenen Dienst und den höheren Dienst. Der höhere Dienst umfasst die Besoldungsgruppen A13 bis A16 sowie die Besoldungsordnung B. Während für die BGruppen feste Gehälter bestehen, sind die A-Gruppen durch aufsteigende Gehälter gekennzeichnet. In meiner Analyse werden nur Beamte der Besoldungsgruppen A15 und A16 sowie der Besoldungsordnung B untersucht. Eine Fokussierung der Analyse auf Ämter anstatt auf Besoldungsgruppen war nicht möglich, da sich die Einstufung der meisten Ämter während des Untersuchungszeitraumes mehrmals änderte: Die jeweils gültigen Einstufungen hätten demnach aus allen verabschiedeten Fassungen der zehn Landesbesoldungsgesetze einzeln ermittelt werden müssen. Die folgende Übersicht zeigt beispielhaft für alle Besoldungsgruppen ab A15 jeweils ein zugeordnetes Amt, gültig für die Ministerialverwaltung von Baden-Württemberg. 158 Art. 33 IV GG, §§ 2 II und III BRRG und entsprechende Landesbeamtengesetze 64 Forschungsdesgin Tabelle 4: Übersicht Amtsbezeichnungen Besoldungsgruppe Beispiel A15 Direktor A16 Leitender Direktor B1 Direktor und Professor B2 Ministerialrat B3 Leitender Ministerialrat B4 Leitender Ministerialrat B5 Ministerialdirigent B6 Ministerialdirigent B7 Ministerialdirigent B8 Regierungspräsident B9 Ministerialdirektor (Amtschef) B10 Staatssekretär B11 Ministerpräsident Quelle: BBesG, Landesbesoldungsgesetz Baden-Württemberg Personen, die bei juristischen Personen des Privatrechts beschäftigt sind, sind nicht Teil des öffentlichen Dienstes. Hierunter fallen zum Beispiel städtische Straßenbahnen-AGs. Aus diesem Grund wurden beispielsweise die im Haushaltsplan Berlin separat ausgewiesenen Wirtschaftsbetriebe nicht in den Datensatz aufgenommen worden. In Berlin wurden zudem nur die Stellenübersichten der Hauptverwaltung, nicht aber die der Bezirksverwaltungen ausgewertet. Die Ministerpräsidenten und Minister159 stehen in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältniss. Sie werden im Haushaltsplan zum Teil unter B10 bzw. B11, zum Teil auch außerhalb der Besoldungsordnungen unter „Amtsgehälter“ geführt. Diese Stellen wurden aus dem Datensatz herausgenommen. Keine Angaben liegen für die Jahre 1999 und 2000 für Berlin sowie die Jahre 1982, 1984, 1988 – 1993 sowie 2004 für Bremen vor. Die fraglichen Stellenpläne sind alle als separate Bände aus dem Haushaltsplan ausgegliedert und konnten trotz mehrerer Fahrten zu verschiedenen Universitäts- und Landesbibliotheken im gesamten Bundesgebiet nicht eingesehen werden. Auch per Fernleihe konnten diese Bände nicht be- 159 Wird im Folgenden vom Ministerpräsidenten gesprochen, so ist ebenfalls der Regierende Bürgermeister gemeint. Analog fasse ich die in den Stadtstaaten regierenden Senatoren mit unter dem Begriff Minister. Selbstverständlich sind, wie bei vergleichbaren Begriffen in der ganzen Arbeit, Personen beiderlei Geschlechts gemeint. 65 Forschungsdesgin schafft werden. Die entsprechenden Fälle wurden im Datensatz entsprechend als fehlende Werte codiert. Wurden die Stellenzahlen für einzelne Besoldungsgruppen auf die Kommastelle genau angegeben, wurden diese auf- oder abgerundet. Der Erhebungszeitraum umfasst die Jahre 1959-2004. Gegen einen früheren Beginn der Zeitreihe sprach die Geschichte der Bundesländer Baden-Württemberg, das 1952 durch Fusion der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern entstand, sowie Saarland, das erst 1956 der Bundesrepublik Deutschland beitrat. Ausschlaggebend für die Wahl der Zeitspanne waren jedoch Regelungen der Beamtenbesoldung. Bereits wenige Jahre nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland unterschied sich das Beamten- und Besoldungsrecht in den Bundesländern erheblich. Um ein weiteres Auseinanderdriften zu verhindern, erließ der Bund am 1. Juli 1957 das Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) und am 27. Juli 1957 das Bundesbesoldungsgesetz (BBG). Mit dieser grundlegenden Reform der Besoldungsordnung160 wurde ein – zumindest einigermaßen – einheitliches Besoldungsrecht für Bund und Länder geschaffen. Da die Besoldungsgruppen vor und nach der Reform nicht vergleichbar sind, setzt meine Analyse mit der Einführung der neuen Besoldungsordnungen ein.161 Da diese Reform je nach Bundesland in den Jahren 1957 bis 1959 umgesetzt wurde, startet die Zeitreihe zu unterschiedlichen Zeitpunkten. Wurden die Daten für einzelne Analysen aggregiert, wurde der Zeitraum 1959 bis 2004 verwendet, für den für alle Bundesländer Angaben vorliegen. In den folgenden Jahren entwickelten sich die Besoldungsordnungen der Länder und des Bundes jedoch erneut unterschiedlich, so dass es Ende der 1960er Jahre zu neuen Vereinheitlichungsbestrebungen kam. Nachdem der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Besoldungsrechts erhalten hatte, kam es mit dem Ersten sowie Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (1.BesVNG vom 18. Juli 1971, 2.BesVNG vom 23. Juli 1975) zu erneuten Reformen.162 Unter anderem wurde eine eigene Besoldungs- 160 Richter/Struckmann 1989: 1 Die höchste Besoldungsgruppe der Besoldungsordnung A hieß beispielsweise A1a, gefolgt von A1b und so weiter. Diese Stufen wurden unterschiedlich auf die neuen, noch heute bestehenden Besoldungsgruppen aufgeteilt. Um zu entscheiden welche der bisherigen Stellen zum Beispiel den heutigen Gruppen A16 und A15 entsprachen, müsste jede in Frage kommende Stelle in den Stellenüberleitungsplänen einzeln nachgeschlagen werden. 162 Richter/Struckmann 1989: 2 161 66 Forschungsdesgin ordnung für Richter, die Besoldungsordnung R eingeführt (siehe hierzu ausführlich das nächste Kapitel). Auch im Folgenden gab es weitere Anpassungen im Besoldungs- und Versorgungsrecht. Professoren und Hochschulassistenten werden seit 1978 in der Besoldungsordnung C geführt, welche die Besoldungsordnung H der Länder ablöste. Diese Besoldungsordnung ist nicht Teil der Untersuchung, ebenso wie die in manchen Ländern eine Zeitlang bestehenden A16c-, A16b-, A16a-Stellen, die ebenfalls Vorläufer der heutigen Besoldungsordnung C waren. Im Datensatz sind demnach die Beschäftigtenzahlen der Ministerialverwaltung der westdeutschen Bundesländer (ohne Hamburg) in den Besoldungsgruppen A15, A16 und B1 bis B10 erfasst. Zusätzlich aufgeführt sind die Termine aller Landtagswahlen im Untersuchungszeitraum sowie das Datum, an dem die Haushaltsgesetze verabschiedet wurden.163 Diese beiden Angaben ermöglichen es, den jeweils letzten Haushalt vor einer Wahl, sowie die ersten Haushalte nach einer Wahl zu bestimmen. Insgesamt gab es im Beobachtungszeitraum 114 Wahlen. Dabei kam zu 16 „Großen Regierungswechseln“ und 43 Koalitionswechseln. Die Nachtragshaushalte haben keinen Eingang in den Datensatz gefunden. Viele enthalten keine Stellenübersichten oder Angaben über Stellenveränderungen. Die Stellenpläne sind nicht auf Basis der Einzelpläne, sondern aufgegliedert nach Kapiteln angegeben. Sie können so leicht mehrere hundert Seiten pro Jahr umfassen. Die individuelle Auszählung und Addition aller dort aufgeführten Stellen ist im Zeitrahmen einer Diplomarbeit nicht realisierbar. Aus theoretischer Sicht spricht zwar einiges dafür, dass gerade in den Nachtragshaushalten vor Wahlen und nach Regierungswechseln parteipolitische Personalmaßnahmen vorgenommen werden. Die Nichtberücksichtigung lässt sich neben dem Zeitfaktor aber auch durch folgenden Umstand rechtfertigen: Stellenveränderungen aus Nachtragshaushalten müssen im nächsten regulären Haushalt inkorporiert und damit zeitverzögert sichtbar sein. Darauf werde ich im Verlauf der Analyse noch zu sprechen kommen. 163 In der Regel ist das Haushaltsgesetz dem Haushaltsplan vorangestellt. War dies nicht der Fall oder ist der Verabschiedungszeitpunkt nicht im Gesetz angegeben, wurde das Datum mittels der jeweiligen Gesetzes- und Verordnungsblätter (der genaue Titel variiert zwischen den Ländern) der Bundesländer ermittelt. 67 Forschungsdesgin 6.3.1 Die Einführung der Richterstellen in 1976/1977 Tabelle 5 enthält die in den 1970er Jahren neu eingeführten R-Stellen. Bis zu diesem Zeitpunkt wurden Richter je nach Bundesland unterschiedlich in den Besoldungsgruppen A13/14/15, A13/14/15/16, A15/16 und in der Besoldungsordnung B geführt. Die Umwandlung der Richterstellen stellt ein Problem dar, da an einem Zeitpunkt eine beträchtliche Anzahl an B-Stellen wegfallen. Der Wachstumsfaktor der B-Stellen für das betreffende Jahr liegt zwischen minus 20% und minus 35%. Eine Ausnahme stellt Hessen dar, wo die Einführung der R-Stellen in zwei Etappen 1971 und 1976 vollzogen wurde. Tabelle 5: Anzahl der neu gebildeten Richterstellen Land Jahr R8 R7 R6 R5 R4 R3 R2 R1 Baden-Württemberg 1977 4 0 5 2 14 110 641 1273 Bayern 1977 6 0 7 13 16 170 728 1700 Berlin 1977 1 0 6 1 4 57 311 611 Bremen 1976 1 0 0 5 4 13 80 Hessen 1971 53 305 1034 Hessen 1976 1 0 6 3 8 82 440 1051 Niedersachsen 1976 4 0 4 8 11 81 451 1065 Nordrhein-Westfalen 1976 1 0 2 0 1 48 74 Rheinland-Pfalz 1976 2 0 1 7 3 51 275 565 Saarland 1976 1 0 1 5 2 17 89 Schleswig-Holstein 1976 1 0 2 4 4 29 167 439 145 207 185 Quelle: Eigene Berechnungen Prinzipiell bieten sich zwei Möglichkeiten zum Umgang mit der Einführung der RStellen an. Zum einen kann der Datensatz so belassen werden wie er ist. Für den Einfluss der in Tabelle 5 aufgeführten Jahre kann in den statistischen Modelle kontrolliert werden. Eine zweite Möglichkeit ist die fiktive Weiterführung der weggefallenen B-Stellen. Um mögliche Unterschiede festzustellen, wurden die Analyse nach beiden Methoden durchgeführt und miteinander verglichen. Dabei zeigte sich, dass nur marginale Unterschiede in den Ergebnissen festzustellen sind. Um zu verstehen, warum dies so ist, soll zunächst die genaue Vorgehensweise der Stellenfortschreibung beschrieben werden. 68 Forschungsdesgin Um den Wegfall der Richterstellen aus der Entwicklung herauszurechnen, wurden diese ab deren Einführungsjahr zu den entsprechenden B-Stellen addiert. D.h. R3 wurde zu B3 addiert, R4 zu B4 usw. Eine Ausnahme stellen R1 und R2 dar, die sich fast vollständig aus den vormaligen (oben benannten) A-Richterstellen speisen. Da diese zu keiner Zeit im Datensatz erfasst wurden, kommt es hier zu nahezu keinen Auswirkungen auf das Stellenwachstum. Die Einschränkung „nahezu“ trägt dem Umstand Rechnung, dass nicht abschließend geklärt werden konnte, ob einige wenige A16- und A15-Stellen ebenfalls in R-Stellen umgewandelt wurden. Das leichte Minus beider Besoldungsgruppen zum fraglichen Zeitpunkt deutet darauf hin. Um die allgemeine Stellenentwicklung in den Folgejahre zu berücksichtigen wurden die Stellen vor der Addition zunächst mit dem Wachstumsfaktor der B-Stellen multipliziert.164 Hierbei wird angenommen, dass sich die Anzahl der Richterstellen gleich entwickelt, wie die Anzahl der Beamtenstellen. Zusätzlich wird unterstellt, dass der Wachstumsfaktor für alle Besoldungsgruppen der Ordnung B gleich ist, dass also zum Beispiel B3-Stellen nicht stärker anwachsen als B6-Stellen. Um den Realitätsgehalt dieser Annahme zu überprüfen wurde zu Testzwecken für Baden-Württemberg der durchschnittliche jährliche Wachstumsfaktor der Jahre 1977-2004 für die Besoldungsgruppen B9 bis B3 ermittelt. Die Ergebnisse sind in Tabelle 6 wiedergegeben. Sie zeigen, dass der Wachstumsfaktor für die gesamten B-Stellen mit einer kleinen vertretbaren Verzerrung die tatsächliche Stellenentwicklung in allen einzelnen BGruppen wiedergibt. Die B5-Stellen wuchsen am stärksten an, bei den B7- und B4Stellen waren es am Ende eine Stelle weniger als am Anfangszeitpunkt. Tabelle 6: Durchschnittliche jährliche Wachstumsfaktoren 1977-2004 Stellen Wachstumsfaktor B9 B8 B7 B6 B5 B4 B3 B-Gesamt 0,01 0,02 0,00 0,01 0,04 0,00 0,02 0,02 Quelle: Eigene Berechnung 164 Für das Jahr, in dem die R-Stellen ursprünglich wegfielen, wurde auf das Multiplizieren mit dem in diesem Jahr stark negativen Wachstumsfaktor verzichtet. Ebenso wurde bei den Fällen in Bremen und Berlin verfahren, wo aufgrund fehlender Werte kein Wachstumsfaktor berechnet werden konnte. Nach fehlenden Werten wird der zuletzt bekannte Wert verwendet. 69 Forschungsdesgin Im Gegensatz zu den Hypothesen 1 bis 3 werden zur Überprüfung der Hypothese 4 Daten der Binnenstruktur der Personalstellen benötigt. Hierzu gibt die Tabelle 6 keine Auskunft, da nur ein langjähriges Mittel angegeben wird. Es kam in einzelnen Jahren tatsächlich zu größeren unterschiedlichen Entwicklungen des Wachstumsfaktors als die angegebenen Mittelwerte vermuten lassen. Dies war beispielsweise dann der Fall, wenn einzelne Stellen „hochgestuft“ wurden. In diesen Fällen könnte der Stellenkegel durch meine Vorgehensweise leicht verzerrt werden. Dies kann jedoch nur in dem Sinne geschehen, dass eine Anhebung des Stellenkegel nicht im vollen Umfang wiedergegeben wird. Meine Berechnung würde eine eher konservative Schätzung der Entwicklung des Stellenkegels darstellen. Zudem sprechen wir hier von Ausmaßen, die – wenn überhaupt –äußerst niedrig zu veranschlagen sind. Für Baden-Württemberg wurde der Wachstumsfaktor separat für jede einzelne B-Gruppe berechnet. Ein Vergleich zeigte, dass auf diese Weise insgesamt 49 Stellen über einen Zeitraum von 27 Jahren unterschiedlich eingestuft wurden. Bezogen auf die Gesamtzahl von 15.563 BStellen in diesem Zeitraum, entspricht dies rund 0,31 Prozent. Daher wurde auf eine Berechnung des Wachstumsfaktors für jede einzelne Besoldungsgruppe für jedes einzelne Land und jedes Jahr seit 1977 bewusst verzichtet, da der mögliche zu erzielende Präzisionsgewinn in keinem vertretbaren Verhältnis zum Aufwand steht. Zum Schluss wurde der Wachstumsfaktor für die B-Stellen, inklusive der addierten Richterstellen für diese Jahre erneut berechnet, da es aufgrund von Rundungen zu Abweichungen von einem Prozentpunkt kommen kann. Zur einfacheren Replikation ist der Arbeit der Datensatz sowohl in einer Version mit, und einer Version ohne die addierten R-Stellen beigefügt. Nach Darstellung der genauen Vorgehensweise der Fortführung der Richterstellen wird nun auch deutlich, warum sich die Ergebnisse kaum von denen des ursprünglichen Datensatzes unterscheiden. Da die R-Stellen proportional zum Wachstumsfaktor den BStellen zugeschlagen werden, kommt es lediglich zu einer Niveau-Veränderung nicht aber zu einer Tendenz-Veränderung. Es ändert sich zwar die absolute Stellenanzahl, der Wachstumsfaktor bleibt aber bis auf das erste Additionsjahr beinahe identisch. Da im Folgenden, wie noch ausführen sein wird, überwiegend mit den Wachstumsraten gerechnet wird, kommt es nicht zu nennenswerten Unterschieden. Daher werden im 70 Forschungsdesgin Weiteren nur die Ergebnisse präsentiert, die auf dem ursprünglichen Datensatz, also ohne addierte R-Stellen, beruhen. 6.3.2 Die parteipolitische Zusammensetzung der Landesregierungen Um den Einfluss des Ausmaßes eines Regierungswechsel auf die Stellenentwicklung bestimmen zu können, wurden in einem weiteren Schritt sämtliche Landesregierungen seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland und deren exakte Ressortverteilung ermittelt. Auf dieser Basis wird ein sogenannter Kontinuitätsfakor berechnet, der ein Maß für die Stabilität der parteipolitischen Ressortverteilung darstellt.165 Auch für die Regierungszusammensetzungen konnte kaum auf Vorarbeiten zurückgegriffen werden. Die vorhandenen Quellen sind lücken-, zum Teil auch fehlerhaft – und dies unabhängig davon ob es sich um offizielle Übersichten oder Sekundärquellen handelt. Deshalb habe ich durchgängig jede Information mittels mindestens zweier Quellen unabhängig voneinander zu verifizieren versucht. Im wesentlichen stütze ich mich dabei auf vier Quellen166: • Soweit vorhanden wurden offizielle Übersichten der Bundesländer verwendet. Bereitgestellt werden diese von den Landesregierungen selbst, von den Landtagen oder auch von den Statistischen Landesämtern. • Die einzige vorhandene Gesamtübersicht über die Ressortverteilung der Landesregierungen hat Storbeck (1970, 1974) bis 1973 zusammengestellt. • Als weitere Quelle wurden die Einträge zu den Landesregierungen im „Archiv der Gegenwart“ ausgewertet. • Zudem stütze ich mich auf die Angaben im „Munzinger Archiv“.167 Das Ergebnis dieser Recherche ist erstmals eine vollständige Übersicht über die parteipolitische Verteilung der Ministerien in den zehn westdeutschen Bundesländern. Die Staatskanzleien168 wurden nicht als eigenständiges Ressort in die Übersicht aufgenommen, sondern werden unter dem Ministerpräsidenten geführt. Auch wenn dieser zumeist über ein eigenes Büro mit persönlichem Stab verfügt, kann doch die 165 Zur genauen Berechnung des Kontinutitätsfaktors siehe S.109f. Für Einzelheiten wird auf das Quellenverzeichnis im Anhang verwiesen. 167 Zugang für Angehörige der Universität Konstanz frei. 168 In Baden-Württemberg: Staatsministerium, in den Stadtstaaten: Senatskanzlei. 166 71 Forschungsdesgin Staatskanzlei als das „Ministerpräsidentenministerium“ angesehen werden. So waren diese in den letzten 50 Jahren auch parteipolitisch analog zum Ministerpräsidenten besetzt. Soweit der „Bevollmächtigte des Landes beim Bund“ (Titel variiert über Zeit und Länder leicht) der Staatskanzlei zugeordnet ist, entscheidet sein Rang über die Aufnahme des Ressorts in die Übersicht. Minister wurden aufgenommen, da man bei ihnen davon ausgehen kann, dass sie über eigene Personalhoheit verfügen. In den Staatskanzleien sind zum Teil weitere Beauftragte angesiedelt, beispielsweise für Verwaltungsreform, Frauen oder Ausländer. Diese Beauftragten, zumeist im Staatssekretärsrang, haben in erster Linie eine politische Signalfunktion und finden sich daher nicht in der Ressortzusammenstellung. Die Kabinettsübersichten im Anhang geben Anzahl, Name und parteipolitische Besetzung der Ministerien wieder. Da bei der Datenerhebung das genaue Startjahr der Zeitreihe noch nicht feststand, wurden die Kabinettsübersichten für alle bisherigen Legislaturperioden erstellt. Eine Schwierigkeit stellten die vielen „normalen“ Ministerwechsel während der Legislaturperioden dar, bei denen der neue Minister derselben Partei angehört wie sein Vorgänger.169 Da ich einzig die parteipolitische Patronage untersuche, sind diese Ministerwechsel und etwaige damit verbundene individuelle Patronagefälle für meine Fragestellung irrelevant. Um die Komplexität der Übersichten auf ein Minimum zu reduzieren, habe ich deshalb ausschließlich die parteipolitischen Veränderungen in der Besetzung der Ministerien verzeichnet. Nach jedem solchen Wechsel wurde eine neue Zeile begonnen, die die neue parteipolitische Verteilung der Ministerien für den aufgeführten Zeitraum angibt. Folgende Veränderungen in wurden dokumentiert: • Ein parteipolitischer Wechsel in der Ministeriumsspitze, • die Errichtung eines neuen Ministeriums, • der Wegfall eines bestehenden Ministeriums sowie: • jede Landtagswahl (auch wenn sie keinerlei Veränderung der Ressortverteilung bewirkte). 169 Wären diese Wechsel ebenfalls in den Tabellen erfasst, hätten diese bei einigen Ländern mehr als das zehnfache des jetzigen Umfangs erreicht. 72 Forschungsdesgin Eine weitere Schwierigkeit ergab sich aus den häufigen Umgestaltungen der Ministerien. Einzelne Referate und Abteilungen wechselten wiederholt von einem zum anderen Ministerium oder wurden zu komplett neuen Ressorts zusammengefasst. Ein beliebtes Objekt solcher Umorganisationen ist beispielsweise der Komplex Arbeit, Gesundheit und Soziales, aus dem häufig die Sachbereiche Frauen, Familie und Jugend aus- oder eingegliedert wurden. Gelegentlich wurde, um ein politisches Signal zu setzten, auch nur der Name eines Ressorts geändert. Im Nachhinein ist es dann nicht immer eindeutig nachvollziehbar, welche Ministerien auf welchen Vorgänger aufbauten. Dem Abkürzungsverzeichnis der Ressortübersichten kann die jeweilige Bezeichnung der Ministerien entnommen werden. Wie bereits erwähnt ist die Datenqualität der verwendeten Quellen nicht immer die Beste – und das sowohl bei offiziellen Dokumenten als auch dem „Archiv der Gegenwart“ und den beiden Bänden von Storbeck. Konnten Fehler in der parteipolitischen Zuordnung von Ministerien durch den Abgleich mehrerer Quellen und die Heranziehung von biographischen Daten weitgehend korrigiert werden, können solche bei der Bezeichnung der einzelnen Ministerien nicht ausgeschlossen werden.170 So wird beispielsweise ein „Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit“ in manchen Quellen gerne auf „Arbeitsministerium“ verkürzt. Bei den Ministeriumsbezeichnungen stütze ich mich, soweit möglich, auf das offizielle Quellenmaterial. 170 Diese haben jedoch keinen Einfluss auf die auf dieser Übersicht basierenden Maßzahl. 73 Analyse und Ergebnisse 7 Analyse und Ergebnisse Bevor mit der Überprüfung der vier Hypothesen begonnen wird, soll zunächst die aggregierte Stellenentwicklung der zehn Bundesländer betrachtet werden. Die Abbildungen 1 und 2 veranschaulichen, dass die Entwicklung der Personalstellen nicht stetig und linear verlief, sondern dass es insbesondere zu Beginn der 1970er Jahre zu einen enormen Anstieg kam.171 Bereits seit Mitte der 1960er Jahre waren die personalintensiven staatlichen Leistungen in den Bereichen Bildung, Sicherheit, Soziales und Gesundheit ausgeweitet worden.172 Später wurden Stellen im öffentlichen Dienst geschaffen, um die steigende Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Auch die zunehmende gesetzliche Regulierung sowie wiederholte tarifliche Arbeitszeitverkürzungen machten Neueinstellungen notwendig. Als dann in den späten 1970er Jahren Haushaltsprobleme auftraten, verlangsamte sich das Stellenwachstum. Privatisierungen führten schließlich sogar zu einem Stellenabbau, der sich in der hier betrachteten Personalstatistik der Ministerialbürokratie aber kaum bemerkbar macht. B-Stellen gesamt aggregiert A-Stellen gesamt aggregiert 60000,00 50000,00 40000,00 30000,00 20000,00 10000,00 0,00 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 1: Entwicklung der Personalstellen (exklusive R-Stellen) 171 Laut Arnim (1997: 240) haben Bund, Länder und Kommunen ihre Personalausgaben zwischen 1969 und 1972 um 55 Prozent erhöht. 172 Im Gegensatz zu dieser Einschätzung behauptet das Parkinson‘sche Gesetz, dass die Zahl der Beschäftigten unabhängig vom Arbeitsvolumen zunimmt. Siehe Parkinson (1959). 74 Analyse und Ergebnisse Der Wegfall der R-Stellen ist in Abbildung 1 als leichter Knick der blauen Linie zu erkennen. Hier wird ebenfalls ersichtlich, dass zu diesem Zeitpunkt auch einige AStellen abgebaut werden. Wie im Abschnitt zum Wegfall der R-Stellen (siehe S. 68ff.) bereits erwähnt, kann dies auf eine Umwandlung in die Richterstellen R1 und R2 hindeuten. B-Stellen gesamt aggregiert A-Stellen gesamt aggregiert 60000,00 50000,00 40000,00 30000,00 20000,00 10000,00 0,00 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 2: Entwicklung der Personalstellen (inklusive R-Stellen) Die Entwicklung der B-Stellen ist weniger stetig verlaufen, als die Abbildungen 1 und 2 auf den ersten Blick nahe legen. Dieser Eindruck ist auf die unterschiedliche absolute Höhe der B- und A-Stellenanzahl zurückzuführen. In Abbildung 3 ist daher die Entwicklung der B-Stellen separat ausgewiesen. Auch hier wird ein starkes Ansteigen der Stellenzahlen Anfang der 1970er Jahre deutlich. Noch ausgeprägter als bei den AStellen begann die Stellenausweitung hier bereits Mitte der 1960er Jahre. Der Vergleich der B-Stellen veranschaulicht grafisch, dass sich durch die Addition der R-Stellen nicht die Entwicklung, sondern lediglich die Höhe der Stellenzahlen ändert. 75 Analyse und Ergebnisse B-Stellen gesamt aggregiert (ohne R) B-Stellen gesamt aggregiert (mit R) 5000,00 4000,00 3000,00 2000,00 1000,00 0,00 2002 1999 1996 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 1957 Jahr Abbildung 3: Entwicklung der B-Stellen 76 Analyse und Ergebnisse 7.1 Die Auswirkungen von Regierungs- und Koalitionswechseln auf das Stellenwachstum Der in Hypothese 1 behauptete Zusammenhang von Regierungswechseln und Stellenwachstum wird in drei Schritten überprüft: mittels einer grafischen Darstellung, dem Vergleich von Mittelwerten sowie mittels einer OLS-Regression. 7.1.1 Sequenzdiagramme Für jedes Bundesland wurde zunächst ein Sequenzdiagramm konstruiert, in dem die Zeitpunkte der „Großen Regierungswechsel“ und der Koalitionswechsel durch senkrechte, gestrichelte Linien kenntlich gemacht wurden. Nach Hypothese 1 müsste jeweils nach diesen Linien ein stärkeres Stellenwachstum erkennbar sein. Die Sequenzdiagramme sämtlicher Länder sind im Anhang aufgeführt. Der besseren Übersichtlichkeit wegen, sind für Regierungs- und Koalitionswechsel separate Diagramme erstellt worden. Auf eine gleichzeitige Kennzeichnung von Regierungs- und Koalitionswechseln in einem Diagramm, wie in den folgenden Abbildungen, wurde im Anhang bewusst verzichtet. In Niedersachsen kam es im Untersuchungszeitraum beispielsweise zu vier „Großen Regierungswechseln“ und acht Koalitionswechseln. Mit dann insgesamt zwölf Referenzlinien wird das Schaubild unübersichtlich und schwer zu interpretieren. Hier ist es sinnvoller, auf statistische Maßzahlen zurückzugreifen. Zunächst soll aber auf drei Länder näher eingegangen werden. In Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein kam es nach relativ langer Dominanz einer Partei zu einem Regierungswechsel. Diese Länder eignen sich daher besonders zur Überprüfung der Ämterpatronage-Hypothesen. Als Kontrollfall wird Bayern hinzugezogen, das Bundesland mit der größten parteipolitischen Stabilität in Deutschland. In Rheinland-Pfalz war die CDU von 1947 bis 1987 stärkste Kraft, gewann sogar sechsmal die absolute Mehrheit der Landtagsmandate. Bis 1971 und von 1987 bis 1991 stellte die CDU mit der FDP die Regierung, dazwischen regierten die Christdemokraten alleine. 1991 kam es durch die Regierungsübernahme einer SPD/FDP-Koalition unter Ministerpräsident Rudolf Scharping zum bisher einzigen „Großen Regierungswechsel“. Nach Hypothese 1 müsste es je nach verwendeter Operationalisierung nach 1991 und/oder nach 1971 und 1987 zu einem Anstieg der Stellen kommen. Hypothese 2 konstruiert einen Zusammenhang zwischen der Dauer, die die Vorgängerregierung im 77 Analyse und Ergebnisse Amt war und dem Umfang der Stellenvermehrung. Nachdem Rheinland-Pfalz bis 1991 als CDU-dominiert angesehen werden kann, müsste es nach dem Regierungswechsel zu einer bemerkenswerten Stellenvermehrung gekommen sein. Dies ist nicht der Fall. Zwar steigen, wie in Abbildung 4 ersichtlich, die A-Stellen 1992 um zwei Prozent an, die Stellen der Besoldungsordnung B nehmen dagegen um dieselbe Größeneinheit ab. 4000 B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 3000 Regierungswechsel Koalitionswechsel 2000 1000 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 4: Regierungs- und Koalitionswechsel in Rheinland-Pfalz Auch in Schleswig-Holstein dominierte lange Zeit die CDU. Nach der BarschelPfeiffer-Affäre eroberte die SPD unter Björn Engholm 1988 die absolute Mehrheit. Anders als in Rheinland-Pfalz kam es hier zu einer beachtlichen Ausweitung der BStellen, wie die Abbildungen 5 und 6 zeigen. Betrug der Wachstumsfaktor der B-Stellen in den letzten acht Jahren vor Regierungsübernahme der SPD nie mehr als drei Prozent, schnellte er im ersten Haushalt nach der Machtübernahme auf 16 Prozent empor, um sich anschließend wieder im niedrigen einstelligen Prozentbereich zu bewegen. Allerdings gab es bei den A-Stellen keinen Zuwachs. 78 Analyse und Ergebnisse B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 2500 2000 Regierungswechsel Koalitionswechsel 1500 1000 500 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 5: Regierungs- und Koalitionswechsel in Schleswig-Holstein Als 1996 die Grünen in eine Koalitionsregierung mit der SPD eintraten, wiederholte sich das Schauspiel. Der B-Stellen-Wachstumsfaktor betrug für den ersten Haushalt nach dem Koalitionswechsel 8 Prozent, während er in den Vor- und Nachjahren nie höher als 1 Prozent, meist sogar negativ war. Wiederum gab es keinen vergleichbaren Zuwachs bei den A-Stellen. Die bisher präsentierten Abbildungen haben den Nachteil, dass die Entwicklung der B-Stellen aufgrund ihrer geringeren Anzahl gegenüber den AStellen nicht deutlich erkennbar ist. Um die Stellenzunahme infolge der Regierungsneubildungen 1988 und 1996 zu verdeutlichen, wird daher in der folgenden Abbildung anstatt der Absolutzahlen der Wachstumsfaktor verwendet. Dieser hat als standardisierte Maßzahl den Vorteil, die Entwicklung von A- und B-Stellen besser vergleichbar zu machen. Hierzu wurden zunächst für jedes Jahr alle Stellen der Besoldungsordnung B (Bsum)173 und alle Stellen der Besoldungsordnung A (Asum) addiert. Anschließend wurden die Wachstumsfaktoren bgrowth und agrowth mit den Formeln (Bsumt Bsumt-1)/Bsumt-1 bzw. (Asumt - Asumt-1)/Asumt-1 berechnet. Aus Abbildung 6 werden zwei Punkte ersichtlich: Zum einen kam es nach den Regierungsumbildungen 1996 und insbesondere 1988 zu deutlichen Ausweitungen der 173 Zur leichteren Identifizierung sind im Folgenden Variablennamen kursiv geschrieben. 79 Analyse und Ergebnisse Führungsstellen. Zum anderen erfolgte eine solche Stellenausweitung nicht nach allen Regierungswechseln, und es kam zu Zeitpunkten ohne vorausgehende Regierungwechsel zu Neueinstellungen in weitaus größerem Umfang. BWachstumsrat e AWachstumsrat e 1,50 1,00 Regierungswechsel Koalitionswechsel 0,50 0,00 -0,50 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 6: Wachstumsfaktor in Schleswig-Holstein Zum Vergleich soll abschließend Bayern betrachtet werden. Hier kam es im gesamten Beobachtungszeitraum lediglich zu einem Koalitionswechsel: 1962 beendete die CSU die Koalition mit FDP und GB/BHE, und stellte fortan dank absoluter Mehrheit alleine die Regierung. Auch in Bayern ist die Stellenentwicklung in erster Linie durch zwei Umstände gekennzeichnet: durch die enorme Expansion Ende der 1960er, Anfang der 1970er Jahre sowie den Wegfall der R-Stellen wenige Jahre darauf. Ansonsten verlief die Stellenentwicklung sehr gleichmäßig. 80 Analyse und Ergebnisse B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 12000 10000 Koalitionswechsel 8000 6000 4000 2000 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 7: Regierungs- und Koalitionswechsel in Bayern Aus den hier präsentierten Länderbeispielen sowie den restlichen Darstellungen im Anhang der Arbeit kann als vorläufiges Fazit festgestellt werden, dass es nach einzelnen „Großen Regierungswechseln“ und Koalitionswechseln zu der in Hypothese 1 vorhergesagten Stellenausweitung kam. Dies war jedoch weder durchgängig der Fall, noch kam es nur nach Regierungswechseln zu erhöhtem Stellenwachstum. Um zu eindeutigeren Ergebnissen zu kommen, wird daher im Folgenden auf die deskriptive sowie die Inferenzstatistik zurückgegriffen. 7.1.2 Mittelwertvergleiche Zunächst soll das durchschnittliche Stellenwachstum nach Regierungswechseln mit demjenigen in den sonstigen Jahren verglichen werden. Als abhängige Variable wird nicht die absolute Stellenzahl, sondern der Wachstumsfaktor der summierten B- bzw. A-Stellen verwendet. Ein möglicher Stellenzuwachs nach Regierungswechseln kann erst zeitverzögert in den Haushaltsplänen aufgespürt werden. Tabelle 7 zeigt die Zeitspanne, innerhalb derer die Auswirkung eines Regierungswechsels in den Haushaltsplänen zu beobachten sein könnte. Zunächst stellt sich die Frage, ob die neue Regierung alle Personalmaßnahmen in ihrem ersten Haushalt tätigt. Derlien (1989: 172) berichtet als Faustregel, dass die 81 Analyse und Ergebnisse Personalentscheidungen nach den beiden Regierungswechseln auf Bundesebene 1969 und 1982 zur Hälfte innerhalb der ersten vier Wochen nach Regierungsbildung getroffen wurden. Neun Monate nach Regierungsübernahme seien die Umbildungen abgeschlossen gewesen. Da in der Regel ein Jahr für die Planung eines Haushaltes benötigt wird, sollten alle Personalmaßnahmen im ersten Haushalt enthalten sein. Normalerweise wird der erste Haushaltsplan der neuen Regierung im ersten Jahr nach der Wahl verabschiedet (in der Tabelle als Beispiel „b“ dargestellt). Je nach dem, ob die Wahl sehr früh oder sehr spät im Jahr stattgefunden hat, können auch die durch „a“ bzw. „c“ gekennzeichneten Situationen eintreten. Im Fall „a“ könnte der Zeitraum zwischen Regierungsantritt und Haushaltsverabschiedung jedoch so knapp sein, dass einige Personalmaßnahmen erst im zweiten Haushalt getätigt werden. Schließlich ist auch zu beachten, dass in einigen Ländern zeitweise Doppelhaushalte verabschiedet wurden. In diesem Fall würde sich ein möglicher erster Effekt in zwei Jahren niederschlagen. Auch hier ist eine Verschiebung je nach Wahltermin und Zeitpunkt der Haushaltsverabschiedung um plus/minus ein Jahr möglich. Zudem sind bei Betrachtung des ersten und zweiten Haushaltes nach einem Regierungswechsel auch Kombinationen aus einem Doppel- und einem einfachen Haushalt denkbar. Tabelle 7: Wirkungszeitraum eines Regierungswechsels für das Stellenwachstum Jahr Regierungs- Zeitpunkt des wechsel 1. Haushaltes Zeitpunkt bei Doppelhaushalten 1980 1981 1982 1983 1984 X a a b a c b b c c (Die verschiedenen Buchstaben veranschaulichen die Zeitpunkte, zu denen der Erster Haushalt nach einem Regierungswechsel in Kraft treten kann.) Üblicherweise wird bei Zeitreihenanalysen eine sogenannte Lag-Variable generiert, die der Zeitverzögerung des Wirksamwerdens eines Effektes Rechnung trägt.174 Dabei wird die abhängige Variable um ein bestimmtes Zeitintervall verschoben. Für die vorliegende Untersuchung wurde dieses Verfahren verfeinert, da eine einfache Time-Lag-Variable 174 Um im vorliegenden Fall eine Time-Lag-Variable erster Ordnung für bgrowth zu berechnen, steht in SPSS der Befehl „CREATE /bgrowth_lag=LAG(bgrowth 1)“ zur Verfügung. 82 Analyse und Ergebnisse erster oder zweiter Ordnung, wie dargestellt, nicht zwangsläufig den ersten oder zweiten Haushalt nach einem Regierungswechsel erfasst. Basierend auf den Angaben zum Regierungsantritt (siehe hierzu die Tabellen „Regierungszusammensetzung“ im Anhang) und dem Datum der Verabschiedung der Haushaltsgesetze wurden neue Dummy-Variablen erzeugt, die den Wert 1 annehmen, wenn der Haushalt der erste nach einem „Großen Regierungswechsel“ (ehhnrw) bzw. nach einem Koalitionswechsel (ehhnkw) ist. Analog wurde der zweite Haushalt nach einem „Großem Regierungswechsel“ (zhhnrw) und nach einem Koalitionswechsel (zhhnkw) codiert. Anschließend wurde eine Variable gebildet, die den ersten und zweiten Haushalt nach einem „Großen Regierungswechsel“ umfasst (ezhhnrw), und eine Variable die für Koalitionswechsel den ersten und zweiten Haushalt angibt (ezhhnkw). Zuletzt wurden die bisher genannten Variablen kombiniert, um die ersten, die zweiten sowie ersten und zweiten Haushaltspläne nach „Großen Regierungs-“ und Koalitionswechseln zu erfassen. Tabelle 8 enthält die generierten Variablen, die im Weiteren als unabhängige Variablen dienen. Tabelle 8: Übersicht unabhängige Variablen „Großer Koalitions- „Großer Regierungs-“ Regierungswechsel“ wechsel und Koalitionswechsel 1. Haushalt ehhnrw ehhnkw ehhnrkw 2. Haushalt zhhnrw zhhnkw zhhnrkw ezhhnkw ezhhnrkw 1. + 2. Haushalt ezhhnrw In einem ersten Schritt wurde der jährliche durchschnittliche Wachstumsfaktor berechnet. Dieser beträgt 0,0547 für die B- und 0,0678 für die A-Stellen. Anschließend wurden die Durchschnittswerte für die in Tabelle 8 aufgeführten Variablen berechnet. Neben dem arithmetischen Mittel wurde zusätzlich der Median verwendet. Dieser ist einzelnen Extremwerten gegenüber robust (erinnert sei an das Stellenwachstum 1971/1972 oder den Wegfall der Richterstellen 1976/1977) und daher im vorliegenden Fall das geeignetere Maß. Die Ergebnisse finden sich in Tabelle 9.175 Vergleicht man die Haushalte nach „Großen Regierungswechseln“ mit allen anderen Haushalten, so ist der Median gleich, die Mittelwerte sind sogar durchgängig niedriger als der Gesamtdurchschnitt. In den ersten beiden Jahren nach einem Koalitionswechsel“ ist der Median 83 Analyse und Ergebnisse des B-Stellenwachstums mit 2 Prozent dagegen höher als in den Vergleichsjahren (1 Prozent). Bei den A-Stellen liegt er im ersten Haushalt sogar deutlich höher (4 Prozent) als in den restlichen Jahren (1 Prozent), ebenso das arithmetische Mittel. Kombiniert man „Kleine“ und „Große Regierungswechsel“ ist der Median sowohl bei den B- als auch bei den A-Stellen nur noch im ersten Haushalt höher als in den Vergleichshaushalten. Die gleichen Ergebnisse erhält man bei Verwendung des Datensatzes, der die addierten R-Stellen enthält. Tabelle 9: Mittelwerte Fehlende Werte: 27 Wachstumsrate B Mean Median St.Ab. Wachstumsrate A Mean Median St.Ab. N 176 0,0547 0,0100 0,2062 0,0678 0,0100 0,2458 439 Ja 0,0097 0,0100 0,0661 0,0124 0,0100 0,0282 Nein 0,0583 0,0100 0,2132 0,0723 0,0100 0,2550 406 Ja 0,0111 0,0100 0,0885 0,0133 0,0100 0,0318 Nein 0,0565 0,0100 0,2097 0,0701 0,0100 0,2507 421 Ja 0,0504 0,0200 0,1413 0,0884 0,0200 0,1991 Nein 0,0557 0,0100 0,2199 0,0625 0,0100 0,2563 350 Ja 0,0529 0,0200 0,1236 0,1006 0,0400 0,2158 Nein 0,0549 0,0100 0,2143 0,0638 0,0100 0,2492 391 0,0438 0,0100 0,2287 0,0698 0,0100 0,1768 117 Nein 0,0586 0,0100 0,1253 0,0670 0,0100 0,2667 322 Ja 0,0433 0,0200 0,1173 0,0792 0,0200 0,1908 Nein 0,0566 0,0100 0,2179 0,0658 0,0100 0,2542 375 wechsel ezhhnrw ehhnrw ezhhnkw ehhnkw Koalitionswechsel Großer Regierungs-/ Koalitionswechsel Großer Regierungs- INSGESAMT ezhhnrkw Ja ehhnrkw 33 18 89 48 64 Quelle: Eigene Berechnung Um die Verteilung der Wachstumsfaktoren grafisch zu verdeutlichen, wurde für die AStellen ein Boxplot gezeichnet. Innerhalb der gelben Box befinden sich die mittleren 50 175 Die Ergebnisse für die zweiten Haushalte wurden der Übersichtlichkeit halber nicht mit aufgeführt. Theoretisch bedeutsam sind nur die Stellenbewegungen im ersten Haushalt sowie im ersten und zweiten Haushalt zusammen. Alle SPSS-Ergebnis-Tabellen wurden in elektronischer Form der Arbeit beigefügt. 176 Aufgrund kurz aufeinanderfolgenden Wahlen kann ein Haushalt sowohl erster Haushalt nach einer Wahl, als auch zweiter Haushalt nach einer anderen Wahl sein. Daher kann die Anzahl von „erster und zweiter Haushalt“ geringer sein als die Addition von „erster Haushalt“ und „zweiter Haushalt“ ergäbe. 84 Analyse und Ergebnisse Prozent der Werte. Der schwarze Balken in der Mitte der Box stellt den Median dar. Alle Werte außerhalb des durch die dünnen Striche ober- und unterhalb der Box die gekennzeichneten Bereichs stellen Ausreißer bzw. Extremwerte dar. Die linke Box zeigt die Verteilung in normalen Jahren, ohne vorangegangenen Koalitionswechsel. Man kann deutlich erkennen, dass die Verteilung durch eine breite Streuung der Werte gekennzeichnet ist, während die mittleren 50 Prozent sehr eng beieinander liegen. Das heißt: die Wachstumsfaktoren sind sich in den meisten Jahren sehr ähnlich, in einzelnen Jahren kommt es aber zu sehr großen Abweichungen. Die rechte Box stellt die Verteilung der Werte im ersten Haushalt nach einem Koalitionswechsel dar. Die Werte schwanken in geringerem Maß und es gibt kaum negative Wachstumsraten. Dies bedeutet, dass nach einem Koalitionswechsel seltener Stellen abgebaut werden als in normalen Jahren. Die leicht nach oben verschobene Box weist auf etwas höhere Wachstumsraten nach einem Koalitionswechsel hin. Abbildung 8: Boxplot des A-Stellenwachstums getrennt nach erstem Haushalt nach einem Koalitionswechsel (ja/nein) 85 Analyse und Ergebnisse Bei Stichproben besteht generell die Möglichkeit, dass beobachtete Mittelwertunterschiede rein zufällig sind und in der Grundgesamtheit nicht auftreten. Daher wird meist ein sogenannter T-Test durchgeführt, der angibt in wie vielen von hundert Fällen der beobachtete Wert auch in der Grundgesamtheit beobachtet werden kann. Der von mir erstellte Datensatz stellt keine Stichprobe sondern eine Kompletterhebung dar. Ob Signifikanztests für solche „apparent populations“ zulässig sind und inwiefern die Ergebnisse sinnvoll interpretiert werden können, ist in der Wissenschaft umstritten.177 Da der Signifikanztest aber nicht als alleinige Basis der Bestätigung oder Ablehnung meiner Hypothesen dient, wird er hier unter Vorbehalt angewandt. Der T-Test setzt neben dem Vorliegen einer Zufallsstichprobe eine annähernde Gleichverteilung der abhängigen Variablen voraus.178 Um diese Annahme zu testen wurde zunächst die Häufigkeitsverteilung der beiden abhängigen Variablen gezeichnet. Aus Platzgründen wird hier nur die Abbildung für den B-Stellenwachstum präsentiert. Die Häufigkeitsverteilung des A-Stellenwachstums war nahezu identisch. Die schwarze Kurve stellt die Normalverteilung dar. Werte im Bereich von 0,1 sind viel häufiger vertreten als unter einer Normalverteilung zu erwarten wäre. Häufigkeit 300 200 100 Mean = 0,0547 Std. Dev. = 0,20623 N = 439 0 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 B-Wachstumsrate Abbildung 9: Histogramm des B-Wachstumsfaktors mit Normalverteilungskurve 177 Berk/Western/Weiss (1995) mit anschließender Diskussion. Vgl. auch Harlow/Mulaik/Steiger (1997). 86 Analyse und Ergebnisse Als weiterer Überprüfungsschritt wurden sogenannte Q-Q-Diagramme gezeichnet. In diesen werden die standardisierten beobachteten Werte gegen die theoretischen Werte einer Normalverteilung abgetragen. Abbildung 10 zeigt das trendbereinigte Q-QDiagramm des B-Stellenwachstumsfaktors. Wiederum wurde aus Platzgründen auf eine Wiedergabe des nahezu identischen Diagramms für die A-Stellen verzichtet. Abweichung von Normal 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 Beobachteter Wert Abbildung 10: Trendbereinigtes Q-Q-Diagramm des B-Wachstumsfaktors Da die beobachteten Werte systematisch und nicht zufällig von den theoretischen Werten abweichen ist es sicherer, die Annahme der Normalverteilung aufzugeben. Zum gleichen Ergebnis kommt der Kolmogorov-Smirnov-Test, dessen Werte für alle Bundesländer auf dem 0,001-Level signifikant sind.179 Daher wurde anstatt eines TTests der nichtparametrische Mann-Whitney-U-Test verwendet. Dieser testet (analog zum T-Test) die Hypothese, dass es in der Grundgesamtheit keinen Unterschied in den Wachstumsraten je nach verwendeter unabhängiger Variable gibt. Er vergleicht dazu nicht wie der T-Test Mittelwerte, sondern Rangwerte. 178 Brosius 2004: 479 Die Signifikanz beim Kolmogorov-Smirnov-Test gibt die geschätzte Irrtumswahrscheinlichkeit für die Ablehnung der Nullhypothese an, dass die abhängige Variable normalverteilt ist. Die Ergebnis-Tabellen sind auf CD-Rom der Arbeit beigefügt. 179 87 Analyse und Ergebnisse Tabelle 10: Ergebnisse Mann-Whitney-Test N=439, Fehlende Werte: 27 Bgrowth Agrowth Z Z P< 0,364 P< 1. Haushalt nach Regierungswechsel -0,276 0,783 -,908 1. und 2. Haushalt nach Regierungswechsel -0,685 0,493 -1,505 0,132 1. Haushalt nach Koalitionswechsel -1,908 0,056 -2,433 0,015* 1. und 2. Haushalt nach Koalitionswechsel -1,408 0,159 -2,284 0,022* 1. Haushalt nach Regierungs- und Koalitionswechsel -1,832 0,067 -1,821 0,069 1. -1,470 0,142 und 2. Haushalt nach Regierungs- und -1,387 0,165 Koalitionswechsel Quelle: Eigene Berechnung Für die B-Stellen konnte kein signifikanter Unterschied zwischen den gewählten Haushaltsplänen und den Vergleichshaushalten festgestellt werden. Einzig die Wachstumsraten in den ersten Haushalten nach einem Koalitionswechsel sind nur knapp nicht auf dem 0,05-Prozentniveau signifikant. Bei den A-Stellen dagegen ist der Wachstumsfaktor sowohl im ersten als auch im ersten und zweiten Haushalt nach einem Koalitionswechsel signifikant höher als in den restlichen Haushaltsjahren. Insgesamt gilt, dass das Signifikanzniveau durch Hinzunahme des zweiten Haushaltsjahres durchweg sinkt. Dies deutet darauf hin, dass in diesen Haushaltsplänen keine verzögerte Stellenausweitung stattfindet. Etwas überraschend ist das Ergebnis, dass die Stellenzahl nach „Kleinen Regierungswechseln“ offenbar stärker wächst als nach „Großen Regierungswechseln“, bei denen die Mittelwerte sogar noch niedriger liegen als in „normalen“ Haushaltsjahren. Theoretisch war das genaue Gegenteil zu erwarten, da der Wechsel der Regierungspartei ein größeres Revirement verursacht als der Austausch eines Juniorpartners in einer Koalition. Eine mögliche Erklärung für das festgestellte Ergebnis könnte eine Art „spurious relationship“ sein. Der Unterschied im Stellenwachstum wäre dann nicht auf die unabhängige Variable (hier die ersten und/oder zweiten Haushaltspläne nach einem Koalitionswechsel) zurückzuführen, sondern auf einen weiteren, bisher unentdeckten Faktor. Betrachtet man noch einmal die Abbildungen 4 und 5 dann fällt auf, dass sowohl in Rheinland-Pfalz als auch in Schleswig-Holstein ein Koalitionswechsel in die Phase der enormen Ausweitung der Personalstellen fällt. Auch für Baden-Württemberg, 88 Analyse und Ergebnisse Niedersachsen sowie das Saarland trifft dies zu. Es ist daher zu vermuten, dass nicht die Koalitionswechsel zum höheren Stellenwachstum führten, sondern dass dieser Effekt auf die staatliche Expansion Anfang der 1970er Jahre zurückzuführen ist. Dies soll mittels einer OLS-Regression geklärt werden, die es ermöglicht, für einzelne Variablen zu „kontrollieren“. 7.1.3 OLS-Regression Um einen möglichen Effekt von Regierungswechseln auf das Stellenwachstum festzustellen, wird als letzte Analysemethode eine Ordinary-Least-Squares (OLS) Regression durchgeführt. Ein Vorteil dieses statistischen Verfahrens ist die Möglichkeit, zusätzliche Variablen in das Modell aufzunehmen. Dadurch kann der Effekt einer unabhängigen Variablen unter „Konstanthaltung“ der zusätzlichen Variablen bestimmt werden. Damit eine lineare Regression angewendet werden kann, sind zwei Vorbedingungen zu erfüllen: Die abhängige Variable sollte annähernd normalverteilt sein und keine Autokorrelation aufweisen. Zudem sind weitere ex-post Bedingungen zu erfüllen, die im Anschluss an die Berechnung überprüft werden (siehe hierzu S. 96).180 7.1.3.1 Test auf Autokorrelation Eines der größten Probleme bei Zeitreihen ist die Autokorrelation. Der Wert zu einem bestimmten Zeitpunkt ist nicht völlig unabhängig von den vorherigen Werten, sondern beruht meist zu einem großen Anteil auf dem Vorgängerwert. Dies ist auch bei der absoluten Stellenzahl der Fall. Zum Aufspüren von Autokorrelation einer Variablen eignen sich am besten grafische Darstellungen. Hierfür wurde der Datensatz in Zeitreihen für jedes Bundesland aufgeteilt. Anschließend wurden partielle Autokorrelationsdiagramme gezeichnet. Diese zeigen die Stärke der Autokorrelation für insgesamt 16 Jahre an (sogenannte „Lags“). Je höher ein „Lag“ ist, desto stärker erklärt sich dessen Wert allein durch den Vorjahreswert. Die Korrelation höherer „Lags“ wird beim partiellen Diagramm um die Korrelation geringerer Verzögerungen bereinigt. Abbildung 11 zeigt als Beispiel die partielle Autokorrelation der B-Stellenanzahl für Berlin. Die beiden schwarz 89 Analyse und Ergebnisse eingezeichneten Linien stellen 95%-Konfidenzintervalle dar. Liegt ein „Lag“ über dem Konfidenzintervall, liegt demnach in 95 von 100 Fällen Autokorrelation vor. Wie in Berlin gibt es in allen Ländern eine starke Autokorrelation ersten Grades. B-Stellen Gesamt Bundesland: (West-)Berlin Koeffizient Konfidenzhöch stgrenzen Untere Konfidenzgren ze 1,0 Partielle ACF 0,5 0,0 -0,5 -1,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Lag-Nummer Abbildung 11: Partielle Autokorrelation für die B-Stellenanzahl (Berlin) Durch eine einfache Transformation der Daten (Differenzwerte, natürlicher Logarithmus) konnte das Problem der Autokorrelation nicht behoben werden. Daher wurden (wie bereits weiter oben beschrieben) die Wachstumsraten der Stellenanzahl berechnet und als abhängige Variable benutzt. Nun verschwand die Autokorrelation 1. Grades in allen Ländern bis auf Niedersachsen. Hier lag sie jedoch nur sehr knapp über dem Konfidenzintervall. Dagegen deutete sich nun eine Autokorrelation 4. Grades an, wie Abbildung 12 zeigt. Ähnlich verzögerte Autokorrelationen waren in den Ländern Bayern (5. Grades), Niedersachsen (4. Grades) und Nordrhein-Westfalen (5. und 10. Grades) zu beobachten. Diese sind aber nur schwach signifikant und es wechseln sich positive und negative Werte anscheinend zufällig ab. Es fällt theoretisch schwer, einen plausiblen Mechanismus für diese Art der Zeitverzögerung bei Wachstumsraten (im Unterschied zu Absolutzahlen) zu benennen. Die schwache Autokorrelation höheren Grades in den vier Bundesländern wird daher als unbedenklich eingestuft. 180 Tabachnik/Fidell 1996: 132ff. 90 Analyse und Ergebnisse B-Wachstumsrate Bundesland: (West-)Berlin Koeffizient Konfidenzhöch stgrenzen Untere Konfidenzgren ze 1,0 Partielle ACF 0,5 0,0 -0,5 -1,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Lag-Nummer Abbildung 12: Partielle Autokorrelation der B-Wachstumsrate für Berlin 7.1.3.2 Test auf Normalverteilung der abhängigen Variablen Bereits im Vorfeld des Mittelwerttests wurde festgestellt, dass die abhängigen Variablen bgrowth und agrowth nicht normalverteilt sind. Es wurde versucht, mittels Transformation der ursprünglichen summierten B- bzw. A-Stellenanzahl annähernde Normalverteilung zu erreichen. Die in solchen Fällen vorgeschlagenen Transformationen (bspw. Logarithmus) erzielten kaum Verbesserungen hinsichtlich einer Normalverteilung der Werte. Zudem würde durch Verzicht auf die Verwendung des Wachstumsfaktors das Problem der Autokorrelation wieder auftreten. Streng genommen ist die OLS-Regression bei nicht normalverteilten abhängigen Variablen nicht zulässig, da diese nicht mehr über die BLUE-Eigenschaft (best linear unbiased estimator) verfügt. Man müsste daher auf robustere Testverfahren zurückgreifen. Hier soll noch einmal daran erinnert werden, dass der Datensatz von mir selbst erstellt wurde, und dies den größten Teil der Bearbeitungszeit der Diplomarbeit in Anspruch nahm. In der anschließend noch verbleibenden Zeit konnte kein neues, robustes Schätzmodell entwickelt werden. Bereits die multivariate Regression geht über das in der Disposition vorgeschlagene Analyseinstrumentarium hinaus. Da der Test meiner 91 Analyse und Ergebnisse Hypothesen sich nicht alleine auf die Regressionsergebnisse stützt, wird die OLSRegression trotzdem angewandt. Bei der Interpretation der Ergebnisse muss dieser Umstand jedoch berücksichtigt werden. 7.1.3.3 Das Modell Als abhängige Variable dient sowohl bei den B-Stellen (Modelle 1 bis 3) als auch bei den A-Stellen (Modelle 4 bis 6) der jeweilige Wachstumsfaktor. Als unabhängige Variablen fungieren die bereits beschriebenen Dummy-Variablen, die die ersten Haushalte nach Regierungswechseln ausweisen (siehe Tabelle 8). Nachdem bei der Analyse der Mittelwerte bereits festgestellt wurde, dass die Wachstumsraten im zweiten Haushalt durchgängig abnehmen, wurde die Regression nur mit den unabhängigen Variablen für den ersten Haushalt gerechnet. Zusätzlich wurden in alle Modelle weitere Dummy-Variablen als Kontrollvariablen eingeführt. Im einzelnen sind dies: • die Variable rstellen, die für das Jahr, in dem die R-Stellen wegfallen den Wert 1 annimmt, • die Variable stateexp1, die für 1966, das Jahr des ersten außergewöhnlichen, in nahezu allen Ländern beobachtbaren Stellenausbaues, den Wert 1 annimmt, • die Variable stateexp3 kennzeichnet die extreme Stellenausweitung in den Jahren 1971 und 1972, • eine Dummy-Variable für jedes Bundesland. Die ersten drei unabhängigen Variablen dienen in erster Linie dazu, die Modellschätzung für diese „extremen“ Umstände statistisch zu kontrollieren. Dadurch wird deren Effekt aus den Werten der eigentlich interessierenden unabhängigen Variablen heraus gerechnet. Die Länderdummies überprüfen, ob die Wachstumsraten in einem Bundesland grundsätzlich höher sind als in anderen. Bei den Länderdummies schließt SPSS automatisch einen Dummy aus, um eine perfekte Kollinearität dieser Variablen zu verhindern (zur Kollinearität siehe S. 99). Die Koeffizienten der verbliebenen Länderdummies geben demnach an, in welchem Ausmaß der Wachstumsfaktor im Vergleich zur ausgeschlossenen Variablen höher oder niedriger ist. Im vorliegenden Fall wurde dem Vorschlag von SPSS gefolgt, Bayern als Referenz zu wählen. 92 Analyse und Ergebnisse Tabelle 11: Regressionsmodelle Modell 1 Modell 2 Modell 3 Modell 4 Modell 5 Modell 6 Abhängige bgrowth Variablen Unabhängige Variable agrowth ehhnrkw ehhnrw ehhnkw ehhnrkw ehhnrw ehhnkw rstellen rstellen rstellen rstellen rstellen rstellen stateexp1 stateexp1 stateexp1 stateexp1 stateexp1 stateexp1 stateexp3 stateex3 stateexp3 stateexp3 stateexp3 stateexp3 Länder- Länder- Länder- Länder- Länder- Länder- dummies dummies dummies dummies dummies dummies Bei der Analyse der in Tabelle 12 wiedergegebenen Werte muss folgendermaßen vorgegangen werden. Zunächst sollte das Vorzeichen des B-Koeffizienten betrachtet werden. Ein positiver Wert führt zu einer Erhöhung der abhängigen Variablen, ein negativer Wert zu einer Reduzierung. Damit Hypothese 1 bestätigt werden kann, müssen die Haushaltsvariablen ein positives Vorzeichen aufweisen. Die exakten Werte der B-Koeffizienten geben das Gewicht an, das die jeweilige unabhängige Variable auf den vorherzusagenden Wert hat. Der B-Wert von 0,245 der Variablen stateexp3 im Modell 1 bedeutet beispielsweise, dass sich der Wert des Stellenwachstums um 0,245 Einheiten erhöht wenn die Variable stateexp3 einen um 1 höheren Wert annimmt. Da alle im Modell verwendeten Variablen Dummy-Variablen sind, stellen die B-Werte jeweils das zusätzliche Stellenwachstum dar, das sich bei Eintreten der DummyVariablen ergibt. Zum Vergleich der Koeffizienten unterschiedlicher unabhängiger Variablen dienen die standardisierten Beta-Koeffizienten. Da alle im Modell verwendeten unabhängigen Variablen Dummy-Variablen sind, können die geschätzten Koeffizienten direkt interpretiert werden. Auf eine Aufführung der Beta-Koeffizienten wurde daher verzichtet. Um Hypothese 1 zu bestätigen, sollten die B-Koeffizienten der Haushaltsvariablen möglichst hoch sein. In Klammern wurde der jeweilige Standardfehler des geschätzten Parameters angegeben. Mit Hilfe dieser Werte lässt sich bestimmen, wie aussagekräftig die Koeffizienten überhaupt sind. 93 Analyse und Ergebnisse Tabelle 12: Ergebnisse OLS-Regression Korrigiertes R² N Durbin-Watson Konstante Regierungswechsel rstellen stateexp1 stateexp3 bw bay ber bre hes nie nrw rp saar sh Modell 1 Modell 2 Modell 3 Modell 4 Modell 5 Modell 6 0,371 0,371 0,371 0,186 0,185 0,186 439 439 439 439 439 439 2,112 2,109 2,111 2,295 2,288 2,293 Nicht-standardisierte Koeffizienten B (in Klammer: Standardfehler) 0,042 0,042 0,042 0,067* 0,067* 0,067* (0,024) (0,024) (0,024) (0,033) (0,033) (0,033) -0,014 -0,008 -0,016 -0,028 -0,028 -0,029 (0,023) (0,040) (0,026) (0,031) (0,055) (0,035) -0,299*** -0,299*** -0,300*** -0,082 -0,081 -0,084 (0,050) (0,050) (0,050) (0,068) (0,068) (0,068) 0,767*** 0,769*** 0,767*** 0,239*** 0,242*** 0,240*** (0,055) (0,055) (0,055) (0,075) (0,075) (0,075) *** *** *** *** *** 0,245 0,241 0,246 0,515 0,506 0,516*** (0,038) (0,038) (0,038) (0,051) (0,051) (0,052) -0,001 -0,003 -0,001 -,019 -,023 -,019 (0,034) (0,034) (0,034) (0,047) (0,047) (0,047) -0,005 -0,007 -0,006 0,016 0,014 0,014 (0,035) (0,035) (0,035) (0,048) (0,048) (0,048) -0,038 -0,039 -0,037 -0,016 -0,019 -0,016 (0,037) (0,037) (0,037) (0,050) (0,050) (0,050) 0,013 0,011 0,012 -0,021 -0,024 -0,022 (0,034) (0,034) (0,034) (0,047) (0,046) (0,046) -0,024 -0,026 -0,024 -0,036 -0,040 -0,038 (0,035) (0,035) (0,035) (0,048) (0,047) (0,047) -0,006 -0,006 -0,006 -0,032 -0,033 -0,032 (0,034) (0,034) (0,034) (0,047) (0,047) (0,047) 0,009 0,008 0,009 -0,028 -0,030 -0,029 (0,034) (0,034) (0,034) (0,046) (0,046) (0,046) 0,002 0,001 0,002 -0,044 -0,046 -0,046 (0,034) (0,034) (0,034) (0,047) (0,047) (0,047) -0,008 -0,009 -0,008 -0,031 -0,033 -0,032 (0,034) (0,034) (0,034) (0,046) (0,046) (0,046) Quelle: Eigene Berechnung. * = Signifikant auf dem 0,05-Niveau, *** = Signifikant auf 0,001-Niveau Als Gütemaß der Modellschätzungen dient das korrigierte R². Dieses gibt an, wieviel Prozent der Varianz durch das Modell „erklärt“ werden kann. Je kleiner R² ist, desto mehr einflussreiche Faktoren sind im Modell nicht enthalten. Da das normale R² alleine durch die Hinzunahme weiterer unabhängiger Variablen steigen kann, wurde die für die multivariaten Regressionen entwickelte korrigierte Maßzahl verwendet. Insbesondere die Modelle 4 bis 6 erzielen ein äußerst geringes R². Die niedrigen Werte deuten darauf hin, dass das Stellenwachstum in erster Linie durch Faktoren erklärt werden kann, die nicht im Modell enthalten sind. 94 Analyse und Ergebnisse Die Vorzeichen der Regierungswechsel-Variablen sind in allen Modellen negativ. Dies steht der Vorhersage der Hypothese 1 diametral entgegen. Zudem sind sämtliche Koeffizienten nicht signifikant und die Standardfehler sind größer als der geschätzte Koeffizient. Die Aussagekraft der Haushaltsvariablen ist demnach äußerst gering. Auch bei den Länderdummies sind die Standardfehler größer als die geschätzten Koeffizienten. Die Vorhersage ist demnach sehr ungenau. Allein durch die Kenntnis des Bundeslandes kann man somit nicht auf ein höheres oder niedrigeres Stellenwachstum (verglichen zum durchschnittlichen Wachstum) schließen. Dagegen sind die beiden Variablen, die für den Stellenausbau 1966 sowie 1971/1972 kontrollieren, hoch signifikant bzw. deren Standardfehler relativ klein. Dass der Koeffizient von stateexp1 in den Modellen 1 bis 3 höher ist, bedeutet, dass 1966 mehr B- als A-Stellen geschaffen wurden, während 1971/1972 der Stellenausbau bei den A-Stellen deutlich höher ausfiel als bei den B-Stellen. Letzteres kann an den Koeffizienten der Variablen stateexp3 abgelesen werden. Die Variable rstellen, die für die Einführung der Richterbesoldungsordnung 1976/1977 kontrolliert, ist lediglich für die Modelle 1 bis 3 signifikant. Bei den Modellen 4 bis 6 ist der Standardfehler im Vergleich zu den Koeffizienten viel zu groß. Dies bestätigt die Beobachtung, dass die neuen R-Stellen aus den B-Stellen hervorgegangen sind (siehe S. 68ff.). Die vermutete Umwandlung einiger A16- und A15-Stellen in R-Stellen kann durch die Regression nicht bestätigt werden. Zwar stützen das negative Vorzeichen sowie die Höhe der rstellenKoeffizienten in den Modellen 4 bis 6 (relativ zu den Koeffizienten in den Modellen 1 bis 3) diese Vermutung, die Koeffizienten sind aber nicht signifikant. 7.1.3.4 Gibt es einen Parteieneffekt? Im Untersuchungszeitraum stellten ausschließlich SPD und CDU die Ministerpräsidenten. Um einen möglichen Unterschied zwischen den beiden Volksparteien hinsichtlich des Stellenausbaus zu überprüfen, wurden Modell 2 sowie Modell 5 leicht modifiziert. Zunächst wurde für jeden „Großen Regierungswechsel“ festgestellt, welche Partei die Regierung neu übernahm. Diese Angaben können den Regierungstabellen im Anhang entnommen werden. Im Untersuchungszeitraum war dies neunmal die SPD und siebenmal die CDU. Nun wurden zwei neue Dummy-Variablen generiert, die die ersten Haushalte nach einer SPD-Regierungsübernahme (ehhspd) sowie einer CDURegierungsübernahme (ehhcdu) angeben. Diese beiden Variablen ersetzten nun in der 95 Analyse und Ergebnisse Regression die Variable ehhnrw. Da sich die Koeffizienten der anderen unabhängigen Variablen nicht änderten, werden im Folgenden nur die Werte der beiden neuen Variablen sowie die Modellzusammenfassung angegeben. Das korrigierte R² reduzierte sich in beiden Modellen minimal. Durch die Aufspaltung der erklärenden Variablen wurde das Modell also nicht verbessert. Tabelle 13: Ergebnisse OLS-Regression – Parteieneffekt Korrigiertes R² N ehhcdu ehhspd Model 2 Model 5 0,369 0,183 439 439 B (Std. Fehler) -0,003 -0,015 (0,064) (0,086) -0,012 -0,035 (0,051) (0,069) Quelle: Eigene Berechnung Die Koeffizienten bleiben in beiden Modellen negativ. Es kommt folglich nach Regierungswechseln, gleich welcher politischen Couleur, nicht zu einem systematischen Stellenzuwachs. Die Koeffizienten deuten darauf hin, dass nach einer SPD-Regierungsübernahme sogar mehr Stellen eingespart werden als nach einer CDURegierungsübernahme. Allerdings sind die Standardfehler viel größer als die geschätzten, erneut nicht signifikanten Koeffizienten. Deren Schätzung ist demnach nicht sehr genau. 7.1.3.5 Regressionsdiagnostik Damit die Ergebnisse einer OLS-Regression gültig sind, müssen neben den beiden eingangs getesteten Voraussetzungen auch die folgenden erfüllt sein:181 • Die Fehler müssen normalverteilt sein. • Es darf keine Autokorrelation vorherrschen, d.h. die Fehler müssen untereinander unabhängig sein. • Es darf keine Kollinearität oder Multikollinearität geben, d.h. die unabhängigen Variablen dürfen nicht voneinander abhängig sein. • Der Erwartungswert der Fehler muss gleich 0 sein. Somit dürfen keine einflussreichen Beobachtungen vorliegen. 181 Tabachnik/Fidell 1996: 132ff. 96 Analyse und Ergebnisse • Zwischen den unabhängigen und der abhängigen Variable muss eine lineare Beziehung bestehen. • Es muss Homoskedastizität vorliegen, d.h. die Fehlervarianzen müssen gleich sein. Diese Voraussetzungen wurden für alle Modelle überprüft. Die Ergebnisse werden im Folgenden – wenn nicht anders angegeben –für das Modell 1 vorgestellt. Test auf Normalverteilung der Residuen Die Residuen, also die Fehler der Schätzung, müssen zufällig auftreten und keinem systematischen Muster folgen. Zudem soll die Streuung der Residuen einer Normalverteilung folgen. Die nächsten beiden Abbildungen stellen die Häufigkeitsverteilung der Residuen einer Normalverteilung (schwarze Linie) gegenüber. Aus Abbildung 13 wird ersichtlich, dass die Residuen sehr stark um den Wert 0 streuen. Die für eine Normalverteilung zu erwartende Häufigkeit wird in diesem Bereich um das Dreifache übertroffen. Abhängige Variable: B-Wachstumsrate Häufigkeit 300 200 100 0 -5,0 -2,5 0,0 2,5 5,0 7,5 10,0 Regression Standardisiertes Residuum Mean = -3,12E-17 Std. Dev. = 0,985 N = 439 Abbildung 13: Häufigkeitsverteilung der Residuen, Modell 1 In Abbildung 14 wird die kumulierte Normalverteilung durch eine Gerade dargestellt. Folgen die standardisierten Residuen (dargestellt durch Punkte) einer Normalverteilung liegen sie exakt auf der Geraden. Dies ist offensichtlich nicht der Fall: Im Bereich 97 Analyse und Ergebnisse höherer Werte weichen sie nach unten, im Bereich niedriger nach oben ab. Dies deutet darauf hin, dass das Modell fehlerhaft oder unvollständig ist. Letzteres wäre für die vorliegende Fragestellung weniger gravierend, da nicht nach einem möglichst guten Modell für die Vorhersage des Stellenwachstums gesucht wird, sondern der Einfluss eines einzigen Faktors (Regierungswechsel) ermittelt werden soll. Da die Voraussetzung der Normalverteilung der Residuen nicht erfüllt ist, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Signifikanzprüfungen der Regressionskoeffizienten verzerrt sind. Weitere Auswirkungen auf die Schätzung der Koeffizienten hat die Verletzung dieser Annahme nicht. In Tabelle 12 wurden daher zusätzlich die Standardfehler angegeben. Mit deren Hilfe kann die Güte der B-Koeffizienten auch ohne Signifikanz bestimmt werden. Dazu müssen sie immer relativ zum Koeffizienten B interpretiert werden. Als Faustregel gilt, dass der Standardfehler im Vergleich zu B möglichst klein sein sollte. P-P-Diagramm von Standardisiertes Residuum Abhängige Variable: B-Wachstumsrate Erwartete Kum. Wahrsch. 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 Beobachtete Kum. Wahrsch. Abbildung 14: Normalverteilungsplot der Residuen, Modell 1 Test auf Autokorrelation der Residuen Bestehen zwischen den Residuen benachbarter Fälle systematische Zusammenhänge, spricht man von einer Autokorrelation der Residuen. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn einem besonders großen Residuum systematisch weitere große Residuen folgen. Eine Autokorrelation der Residuen hat keine Auswirkungen auf die Schätzwerte, aber die Standardabweichungen wären dann zu groß. Um dies zu überprüfen, wurde in 98 Analyse und Ergebnisse allen Regressionsmodellen der Durbin-Watson-Test durchgeführt. Dieser testet die Residuen auf Autokorrelation 1. Grades. Zulässig ist er nur, wenn die abhängige Variable nicht zugleich zeitversetzt als erklärende Variable in das Modell aufgenommen wurde, was in allen Modellen auch nicht geschah. Bei einem Testwert von 2 besteht keine Autokorrelation. Werte, die größer als 2 sind, kennzeichnen negative, Werte kleiner als 2 kennzeichnen positive Autokorrelation. Werte zwischen 1,5 und 2,5 gelten meist als akzeptabel.182 Alle in Tabelle 12 angegebenen Werte liegen in diesem Bereich. Eine Autokorrelation der Residuen kann demnach verneint werden. Test auf Kollinearität und Multikollinearität Kollinearität liegt vor, wenn sich eine unabhängige Variable durch eine Linearkombination einer anderen unabhängigen Variablen darstellen lässt. Kann man eine Variable durch die Kombination mehrerer anderer unabhängiger Variablen darstellen, spricht man von Multikollinearität. Eine solche führt zu einer systematischen Verzerrung der geschätzten Koeffizienten. Um auf Kollinearität zu testen, wurden die Korrelationswerte aller unabhängigen Variablen berechnet. Die Ergebnisse finden sich in der Korrelationsmatrix der Tabelle 14. Ein Wert von +1,00 bedeutet eine perfekte positive Korrelation, ein Wert von –1,00 eine perfekte negative Korrelation. Nimmt der Koeffizient den Wert 0 an, liegt keine Korrelation vor. Einzig die Variable ehhnrkw korreliert hoch mit den beiden Variablen ehhnkw und ehhnrw. Dies ist auch nicht verwunderlich, schließlich ist die Variable eine Kombination der beiden anderen. Da jede dieser drei Variablen aber nur einzeln in einem Modell verwendet wird, sind diese hohen Korrelationen nicht von Belang. Einen Sonderfall stellen die verwendeten Länderdummies dar. Jeder einzelne lässt sich durch eine Linearkombination der restlichen Länderdummies darstellen. Es herrscht demnach perfekte Kollinearität. Daher wird ein Länderdummy (im Modell war dies Bayern) aus dem Modell ausgeschlossen. Die in den Modellen gleichzeitig verwendeten Variablen haben sehr niedrige Korrelationswerte. Eine Kollinearität kann damit ausgeschlossen werden. 182 Brosius 2004: 584 99 Tabelle 14: Korrelationsmatrix der unabhängigen Variablen ehhnrw ehhnkw ehhnrkw rstellen state state exp1 exp3 bw bay ber bre hes nie nrw rp saar sh ehhnrw 1,000 ,001 ,489 ,042 -,030 -,042 -,066 -,067 ,120 -,068 ,044 ,083 -,029 ,007 ,008 -,030 ehhnkw ,001 1,000 ,855 -,009 -,004 ,197 ,022 -,095 ,045 ,040 ,020 ,091 -,047 -,026 -,024 -,026 ehhnrkw ,489 ,855 1,000 ,017 -,018 ,155 -,013 -,117 ,069 ,002 ,046 ,131 -,054 -,015 -,013 -,036 rstellen ,042 -,009 ,017 1,000 -,023 ,037 -,004 -,005 -,004 -,006 ,042 -,004 -,004 -,005 -,004 -,005 stateexp1 -,030 -,004 -,018 -,023 1,000 -,031 ,001 ,000 ,001 -,001 ,000 ,001 ,001 ,000 ,001 ,000 stateexp3 -,042 ,197 ,155 ,037 -,031 1,000 ,001 -,001 ,001 -,002 -,001 ,001 ,001 -,001 ,001 -,001 bw -,066 ,022 -,013 -,004 ,001 ,001 1,000 -,111 -,110 -,112 -,111 -,110 -,110 -,111 -,110 -,111 bay -,067 -,095 -,117 -,005 ,000 -,001 -,111 1,000 -,111 -,113 -,112 -,111 -,111 -,112 -,111 -,112 ber ,120 ,045 ,069 -,004 ,001 ,001 -,110 -,111 1,000 -,112 -,111 -,110 -,110 -,111 -,110 -,111 bre -,068 ,040 ,002 -,006 -,001 -,002 -,112 -,113 -,112 1,000 -,113 -,112 -,112 -,113 -,112 -,113 hes ,044 ,020 ,046 ,042 ,000 -,001 -,111 -,112 -,111 -,113 1,000 -,111 -,111 -,112 -,111 -,112 nie ,083 ,091 ,131 -,004 ,001 ,001 -,110 -,111 -,110 -,112 -,111 1,000 -,110 -,111 -,110 -,111 nrw -,029 -,047 -,054 -,004 ,001 ,001 -,110 -,111 -,110 -,112 -,111 -,110 1,000 -,111 -,110 -,111 rp ,007 -,026 -,015 -,005 ,000 -,001 -,111 -,112 -,111 -,113 -,112 -,111 -,111 1,000 -,111 -,112 saar ,008 -,024 -,013 -,004 ,001 ,001 -,110 -,111 -,110 -,112 -,111 -,110 -,110 -,111 1,000 -,111 -,030 -,026 -,036 -,005 ,000 -,001 -,111 -,112 -,111 -,113 -,112 -,111 -,111 -,112 -,111 1,000 sh Quelle: Eigene Berechnung 10 0 Analyse und Ergebnisse Zur Bestimmung von möglicher Multikollinearität wurden einige Teststatistiken für das Modell 1 berechnet. Tabelle 15 enthält für alle unabhängigen Variablen die sogenannten Toleranzwerte und deren Kehrwerte, den Variance Inflation Factor (VIF). Toleranzwerte unterhalb von 0,1 oder ein VIF-Wert über 10 deuten auf Multikollinearität hin.183 Die ermittelten Werte sind deutlich von diesen Schwellenwerten entfernt. Tabelle 15: Kollinearitätsstatistik Toleranz Konstante ehhnrkw rstellen stateexp1 stateexp3 bw ber bre hes nie nrw rp saar sh 0,933 0,996 0,993 0,973 0,560 0,567 0,614 0,550 0,557 0,562 0,556 0,560 0,557 VIF 1,072 1,004 1,007 1,028 1,785 1,765 1,630 1,817 1,796 1,779 1,800 1,785 1,797 Quelle: Eigene Berechnung Tabelle 16 präsentiert eine weitere Methode, um Multikollinearität aufzuspüren. Hier sind die Werte des Konditionsindexes sowie die Varianzanteile der einzelnen Dimensionen (zeilenweise zu lesen) von Bedeutung. Ein Konditionsindex über 10 weist auf moderate, Werte über 30 auf starke Multikollinearität hin.184 Der höchste Wert beträgt hier 6,648. Demnach liegt keine Multikollinearität vor. Bei den Varianzanteilen sollte ein und derselbe Eigenwert möglichst nicht die Varianzen vieler unabhängiger Variablen erklären. Dies ist zum Teil bei der Dimension 14 der Fall, deren Eigenwert jeweils gut 50 Prozent der Varianzen der Länderdummies erklärt. Ich betrachte diese Werte jedoch als noch akzeptabel. 183 184 Tabachnik/Fidell 1996: 86, Brosius 2004: 588f. Brosius 2004: 589 101 Tabelle 16: Kollinearitätsanalyse Varianzanteile Dimension Eigen- Konditions- Kons ehhn wert index tante rkw rstell en state state exp1 exp3 bw ber bre hes nie nrw rp saar sh 1 2,366 1,000 ,02 ,05 ,01 ,01 ,03 ,01 ,01 ,01 ,01 ,01 ,01 ,01 ,01 ,01 2 1,113 1,458 ,00 ,09 ,00 ,29 ,05 ,01 ,01 ,01 ,00 ,11 ,03 ,01 ,01 ,02 3 1,024 1,520 ,00 ,00 ,27 ,01 ,00 ,01 ,05 ,00 ,24 ,02 ,00 ,01 ,01 ,00 4 1,010 1,530 ,00 ,01 ,00 ,07 ,00 ,00 ,25 ,02 ,02 ,05 ,08 ,01 ,00 ,04 5 1,003 1,536 ,00 ,00 ,00 ,00 ,03 ,01 ,02 ,44 ,03 ,00 ,00 ,02 ,01 ,01 6 1,000 1,538 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,03 ,04 ,01 ,00 ,00 ,25 ,16 ,00 ,01 7 1,000 1,538 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,25 ,01 ,00 ,00 ,00 ,02 ,13 ,07 ,02 8 1,000 1,538 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,04 ,10 ,01 ,35 9 1,000 1,538 ,00 ,00 ,00 ,00 ,00 ,14 ,00 ,00 ,00 ,00 ,02 ,00 ,34 ,00 10 ,973 1,559 ,00 ,00 ,12 ,20 ,13 ,01 ,02 ,00 ,06 ,16 ,00 ,01 ,01 ,01 11 ,933 1,592 ,00 ,02 ,51 ,01 ,22 ,00 ,02 ,00 ,06 ,06 ,00 ,00 ,00 ,00 12 ,869 1,650 ,01 ,00 ,07 ,38 ,44 ,00 ,01 ,03 ,01 ,01 ,00 ,00 ,00 ,00 13 ,655 1,901 ,01 ,82 ,01 ,04 ,10 ,00 ,04 ,00 ,02 ,06 ,00 ,00 ,00 ,00 14 ,054 6,648 ,97 ,00 ,00 ,00 ,00 ,54 ,52 ,47 ,54 ,52 ,54 ,54 ,54 ,54 Quelle: Eigene Berechnung. Abhängige Variable: bgrowth 10 2 Analyse und Ergebnisse Die Kollinearitätsprüfung hat ergeben, dass für Modell 1 keine (Multi-)Kollinearität vorliegt. Diese Überprüfung wurde auch für die anderen Modelle durchgeführt und lieferte erwartungsgemäß die gleichen Ergebnisse. Schließlich wird in den verschiedenen Modellen lediglich eine unabhängige Variable ausgetauscht sowie das BStellenwachstum und das A-Stellenwachstum als abhängige Variable variiert. Test auf einflussreiche Beobachtungen Um einflussreiche Beobachtungen zu entdecken, wurde das Distanzmaß Cook’s D sowohl für das Modell 1 (B-Stellen) als auch für das Modell 4 (A-Stellen) berechnet. Anschließend wurden diese Werte für jedes Bundesland als Liniendiagramm dargestellt. Die gestrichelte horizontale Linie stellt den Schwellenwert (berechnet mit 4/n) dar, Werte oberhalb dieser Linie gelten als einflussreich. Ist kein Schwellenwert eingezeichnet, bedeutet dies, dass er größer als die im Diagramm dargestellten Werte ist. Aus den Schaubildern (aufgeführt im Anhang) wird ersichtlich, dass die einflussreichen Beobachtungen bei den A-Stellen mit zwei Ausnahmen sämtlich in die Zeit fallen, für die bereits mittels eigener Dummy-Variablen im Modell kontrolliert wurde. Ausnahmen stellen Bremen 1957 und Berlin 1997 dar. In Berlin kommt es zu einer enormen Ausweitung der A-Stellen. Es ist anzunehmen, dass dies eine Folge der deutschen Einigung ist. Durch die Zusammenlegung der Verwaltungen von Ost- und Westberlin kam es insbesondere im A-Stellen-Bereich zu einer Vervielfachung des Personals. Dadurch, dass nur die Hauptverwaltung und nicht auch die Bezirksverwaltungen im Datensatz berücksichtigt wurden, konnte dieser Effekt bereits reduziert werden. Die Zeitverzögerung kam u.a. auch deshalb zustande, weil die Haushalte 1995 und 1996 als Doppelhaushalte bereits im Kalendarjahr 1994 verabschiedet wurden. Bei den B-Stellen gibt es zwei Ausnahmen: Das Saarland 1980 und Schleswig-Holstein 1962 stellen außerordentlich einflussreiche Beobachtungen dar, die nicht in die Zeiten allgemeiner Stellenausweitung fallen. Die Modelle 1 und 4 wurden daher erneut ohne alle Fälle gerechnet, die über dem Schwellenwert liegen. Da sich weder ein Vorzeichen änderte, noch bisher nicht signifikante Koeffizienten nun signifikant sind, wurde das ursprüngliche Modell mit allen Fällen beibehalten. Auch konnte durch diesen Ausschluss keine bessere Normalverteilung der abhängigen Variablen erreicht werden. 103 Analyse und Ergebnisse Neben den Cook’s D-Werten wurde auch DFBeta berechnet. Hierzu wird die Regression so oft gerechnet, dass jede Beobachtung einmal nicht Teil der Regressionsschätzung war. Sollten diese Berechnungen Unterschiede bei den Koeffizienten ergeben, lassen sich diese auf die ausgeschlossene Beobachtung zurückführen. Sämtliche DFBeta-Werte lagen unterhalb des kritischen Wertes von |DFBeta| > 2/√n. Demnach liegen keine einflussreichen Fälle vor. Test auf Linearität Um zu überprüfen, ob die Beziehung zwischen der abhängigen Variablen und den unabhängigen Variablen linear ist, wurden sogenannte partielle Diagramme der Residuen gezeichnet. Dazu wird für die abhängige Variable und jede einzelne unabhängige Variable eine eigene Regression gegen alle anderen unabhängigen Variablen berechnet. Die sich hierbei ergebenden Residuen der abhängigen Variablen und der jeweiligen unabhängigen Variablen werden dann in einem Streudiagramm eingezeichnet. Die entsprechenden Abbildungen finden sich im Anhang. Da alle erklärenden Variablen im Modell Dummy-Variablen sind, sind die partiellen Diagramme nicht sehr einfach zu interpretieren. Ich betrachte die zugrunde liegenden Beziehungen aber als noch annehmbar linear. Test auf Homoskedastizität Um die Verteilung der Varianzen der Residuen zu überprüfen, wurde ein sogenannter Residuals-vs.-Fitted-Plot gezeichnet. In diesem werden die standardisierten vorhergesagten Werte gegen die standardisierten Residuen abgetragen. Für die abhängige Variable bgrowth können die Residuenvarianzen nicht als konstant angesehen werden. Dies ist maßgeblich auf die Verteilung der abhängigen Variablen zurückzuführen. Der Versuch, dem Problem der nicht gegebenen Normalverteilung mittels Transformation Herr zu werden, war, wie eingangs geschildert, nicht erfolgreich. 104 Analyse und Ergebnisse Abhängige Variable: B-Wachstumsrate Regression Standardisiertes Residuum 10,0 7,5 5,0 2,5 0,0 -2,5 -5,0 -4 -2 0 2 4 6 Regression Standardisierter geschätzter Wert Abbildung 15: Residuals-vs.-Fitted-Plot für Modell 1 Abbildung 16 zeigt den Residuals-vs.-Fitted-Plot für die abhängige Variable agrowth. Wieder streuen die Werte an den Außenstellen der Verteilung stärker als in der Mitte. Hier kann jedoch von einer annähernden Gleichverteilung der Varianzen gesprochen werden. Regression Standardisiertes Residuum Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 12 9 6 3 0 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 Regression Standardisierter geschätzter Wert Abbildung 16: Residuals-vs.-Fitted-Plot für Modell 4 105 Analyse und Ergebnisse Die Verletzung der Homoskedastizitätsannahme für bgrowth bedeutet, dass die Schätzung der Koeffizienten der Modelle 1 bis 3 ineffizient sein kann. Zusammenfassung: Laut Hypothese 1 hätte das Stellenwachstum nach Regierungswechseln höher sein müssen als in den sonstigen Jahren. Bei der Analyse wurde hierbei zwischen „Großen“ und „Kleinen Regierungswechseln“ unterschieden. Zwar konnte in Schleswig-Holstein nach beiden Ereignissen ein starkes Anwachsen der Stellen gegen den Trend beobachtet werden, dieses Ergebnis kann jedoch nicht auf alle Regierungswechsel in SchleswigHolstein und auch nicht auf alle Länder übertragen werden. Zur Analyse wurden Sequenzdiagramme sowie der Vergleich von Mittelwerten (Median) herangezogen. Die Mittelwertvergleiche ergaben ein etwas höheres Stellenwachstum nach Koalitionswechseln, insbesondere bei den A-Stellen. Dies ist aber in erster Linie dem Umstand zuzuschreiben, dass einige Koalitionswechsel in eine Zeit fielen, in der die Beschäftigtenzahl in der Ministerialverwaltung aller Bundesländer sehr stark ausgebaut wurde. Diese Koalitionswechsel in den Jahren 1970 bis 1972 waren größtenteils Folge des Machtwechsels auf Bundesebene. So schied beispielsweise in Rheinland-Pfalz, dem Saarland und in Schleswig-Holstein die FDP aus schwarz-gelben Regierungsbündnissen aus. Die Vermutung, dass der beobachtete Mittelwertunterschied die Folge einer Drittvariablen ist, bestätigte eine multivariate OLS-Regression, die für den angesprochenen Zeitraum sowie weitere prägnante Ereignisse statistisch kontrollierte. Die Vorhersagekraft des Modells ist niedrig. Das bedeutet, dass das Stellenwachstum nur zu einem kleinen Teil durch die verwendeten unabhängigen Variablen erklärbar ist. Wichtiger für den Test von Hypothese 1 ist der Umstand, dass die Koeffizienten der Haushaltsvariablen nicht signifikant sind und die Vorzeichen entgegen der Erwartung negativ sind. Die Unterscheidung von Regierungs- und Koalitionswechsel führte ebenfalls zu keinen Unterschieden bei den Effekten. Die Koeffizienten für die einzelnen Bundesländer zeigten, dass kein „Ländereffekt“ bei dem Stellenwachstum bestand. Die Aussagekraft der Regressionsschätzung ist leider durch den Umstand getrübt, dass die zentrale Annahme der Normalverteilung der abhängigen Variablen nicht erfüllt ist. Auch Versuche, eine solche mittels einer Transformation der Werte zu erzielen, führten 106 Analyse und Ergebnisse nicht zum Erfolg. Da die Erstellung des Datensatzes aufgrund des enormen Datenumfangs sehr zeitaufwendig war, konnte die Verletzung der Normalverteilungsannahme erst zu einem Zeitpunkt ermittelt werden, an dem das Ausweichen auf andere statistische Verfahren (robuste Regression, Panel-Regression) nicht mehr möglich war. Zudem geht die multivariate Analyse bereits über das in der Disposition dargelegte Analyseinstrumentarium hinaus. Die Regressionsdiagnostik ergab, dass keine Autokorrelation, keine (Multi-) Kollinearität und keine einflussreichen Beobachtungen vorliegen, die die Schätzungen beeinträchtigen. Während die Linearitätsannahme als erfüllt angesehen werden kann, wurde das Vorliegen von Heteroskedastizität für das BStellenwachstum festgestellt. Dies führt zu einer weiteren Ineffizienz der geschätzten Koeffizienten der Modelle 1 bis 3. Abschließend kann festgestellt werden, dass Hypothese 1 verworfen werden muss. Es kommt nicht systematisch zu einem höheren Stellenwachstum nach Regierungswechseln. 107 Analyse und Ergebnisse 7.2 Die Bedeutung des Umfangs von Regierungswechseln für das Stellenwachstum Die in Hypothese 1 aufgestellte Behauptung, dass nach Regierungswechseln ein erhöhtes Stellenwachstum als Folge parteipolitischer Herrschaftspatronage zu beobachten ist, wird von den Hypothesen 2 und 3 konkretisiert. Demzufolge ist das Stellenwachstum umso größer, je länger die Vorgängerregierung im Amt war und je mehr Ministerien die parteipolitische Führung wechseln. Um den Einfluss der Zeitspanne der Vorgängerregierung zu untersuchen, wurde die Variable pregovtime in den Datensatz aufgenommen. Diese gibt zum Zeitpunkt des ersten Haushalts nach einem „Großen Regierungswechsel“ die Zahl der Jahre an, die die Vorgängerregierung im Amt war. In Jahren, in denen es zu keinem Regierungswechsel kam, hat sie den Wert 0. Der Hypothese 2 folgend müsste das Stellenwachstum umso größer sein, je länger die Vorgängerregierung amtierte. Um dies zu überprüfen, wurde die Variable pregovtime gegen das Stellenwachstum der B- bzw. A-Stellen in einem Streudiagramm gegeneinander abgetragen. In „normalen“ Jahren streut der Wachstumsfaktor enorm. Mit zunehmender Amtszeit der Vorgängerregierung steigt das Stellenwachstum jedoch nicht an. Die Wachstumsraten der B-Stellen streuen mehr oder weniger zufällig im niedrigen einstelligen Prozentbereich um den Median (0,01). Dieser wurde in den Abbildungen 17 und 18 als gestrichelte horizontale Linie eingetragen. Nachdem es in Schleswig-Holstein nach 38 Jahren und in Hessen nach 40 Jahren erstmals im Untersuchungszeitraum zu einem „Großen Regierungswechsel“ kam, stiegen die B-Stellen um immerhin 16 bzw. 8 Prozent. Dagegen folgte dem ersten „Großen Regierungswechsel“ in Rheinland-Pfalz ein Abbau der B-Stellen um 2 Prozent. Niedersachsen ist 1976 ein Sonderfall, da in diesem Jahr die Richterstellen ausgegliedert wurden. Ein systematischer Trend ist nicht erkennbar. 108 Analyse und Ergebnisse 2,50 3,00 A-Wachstumsrate B-Wachstumsrate 2,00 1,50 1,00 0,50 Schleswig-Holstein 1989 2,00 1,00 Hessen 1988 0,00 0,00 Niedersachsen 1976 -0,50 0 10 20 30 40 50 Anzahl der Jahre, die die Vorgängerregierung im Amt war 0 10 20 30 40 50 Anzahl der Jahre, die die Vorgängerregierung im Amt war Abbildung 17: Streudiagramm Abbildung 18: Streudiagramm bgrowth * pregovtime agrowth * pregovtime Bei den A-Stellen ist das Wachstum nach allen Regierungsübernahmen etwa gleich groß, wie Abbildung 18 zeigt. Wie lange die Vorgängerregierung amtierte, spielt für das Stellenwachstum keine Rolle. Hypothese 2 kann demnach verworfen werden. Neue Regierungen schaffen auch dann nicht mehr Führungsstellen, wenn sie auf eine vermeintlich vom politischen Gegner durchdrungene Ministerialbürokratie treffen. Die dritte Hypothese stellt einen Zusammenhang zwischen dem Ausmaß eines Regierungswechsels und dem Stellenwachstum her. Das Ausmaß wurde hierbei über den selbst entwickelten Kontinuitätsfaktor operationalisiert. Dieser gibt für jedes Jahr und jedes Bundesland den relativen Anteil der parteipolitisch gleichbesetzten Ministerien an der Zahl aller Ministerien an. Hierzu wurden erstmals systematisch Angaben über die parteipolitische Ressortverteilung aller westdeutschen Länderministerien erhoben. Diese Tabellen ermöglichen es, für jedes Jahr die Gesamtzahl der Ministerien eines Bundeslandes sowie eventuelle parteipolitische Veränderungen in der Ressortverteilung zu ermitteln. Bei der dichotomen Einteilung der Ministerien in „gleichbesetzt“ oder „wechselnd“ mussten drei Sonderfälle besondere Beachtung finden. Erstens stellte sich die Frage, wie neu geschaffene Ministerien einzuordnen sind, da es an einem Vergleichswert im Vorjahr mangelt. Ein zweites Problem warfen neu geschaffene Ministerien auf, die zu einem früheren Zeitpunkt bereits einmal existiert hatten. Drittens musste geklärt werden, wie parteilose Minister einzuordnen sind. 109 Analyse und Ergebnisse Neu geschaffene Ministerien können dem Wortlaut nach eigentlich nicht als „gleichbesetzt“ eingestuft werden. Andererseits soll der Kontinuitätsfaktor die parteipolitische Stabilität – und im Umkehrschluss die Veränderung – messen. Eine simple Einstufung als Wechsel würde dem nicht gerecht werden. Für beide Argumente lassen sich leicht Beispiele angeben. In Nordrhein-Westfalen schuf die SPD-Alleinregierung nach den Landtagswahlen 1990 zusätzlich zu den bestehenden elf Ministerien zwei neue Ressorts (Verkehr, Soziales). Eine Kodierung dieser beiden Ministerien als „wechselnd“ hätte einen Kontinuitätsfaktor von 11/13 zur Folge und würde somit einen parteipolitischen Wechsel anzeigen, der nicht existierte. In Rheinland-Pfalz schufen SPD und FDP nach der Regierungsübernahme 1991 ebenfalls zwei neue Ministerien (Gleichstellung, Wissenschaft). Eine Kodierung dieser beiden Ministerien als „gleichbesetzt“ würde das Ausmaß des parteipolitischen Wechsels nicht korrekt wiedergeben. Um dieses Dilemma aufzulösen, wurde bei neu geschaffenen Ministerien nach der Zahl der beteiligten Parteien unterschieden. Während bei Einparteien-Regierungen das neue Ministerium als gleichbesetzt angesehen wird, zählt es bei Koalitionsregierungen als Wechsel. Tatsächlich sind neu geschaffene Ministerien nie wirklich neu, sondern werden aus Abteilungen und Referaten gebildet, die zuvor Teil eines bereits bestehenden Ministeriums waren. In Einparteien-Regierungen wird das neue Ministerium demnach immer aus einem – oder mehreren – parteipolitisch gleichbesetzten Ministerium „herausgelöst“, bei Koalitionsregierungen kann dies der Fall sein, muss es aber nicht. Eine Vergrößerung des Kabinetts in Koalitionsregierungen ist häufig Folge von Stimmengewinnen oder -verlusten bei Wahlen. Diese sollen sich für den Wähler sichtbar in der Ressortverteilung niederschlagen. Daher halte ich die Annahme, dass einzelne Referate oder ganze Abteilungen bei einer solchen Regierungsumbildung „die Partei wechseln“ für realistisch. Höchstwahrscheinlich kommt es bei der gewählten Einteilung neu geschaffener Ministerien zu einer gewissen Irrtumsrate. Diese ist meines Erachtens jedoch bei keiner der alternativen Vorgehensweisen geringer. Das zweite zu lösende Problem waren neu geschaffene – genauer gesagt: erneut geschaffene – Ministerien, die in der Vergangenheit bereits einmal existierten. Beispielsweise gab es in Bremen drei Jahre lang kein Umweltministerium und zwölf Jahre lang kein Ministerium für kirchliche Angelegenheiten. Wird ein Ministerium 110 Analyse und Ergebnisse „abgeschafft“, verschwindet zwar dessen Name, die Abteilungen oder zumindest die Referate bestehen aber weiter. Sie sind nur anderen Ministerien zugeordnet. Aufgrund der hohen Stabilität und fachlichen Spezialisierung der Beamtenschaft kann davon ausgegangen werden, dass die meisten Mitarbeiter noch eine erhebliche Zeit in diesen Abteilungen und Referaten arbeiten. Daher wurde pauschal eine Zeitspanne von acht Jahren (etwa zwei Legislaturperioden) festgelegt, innerhalb derer ein solches „wiederbesetztes“ Ministerium nicht als neu geschaffen gilt. Zusätzlich wird zwischen Ministerien unterschieden, die von derselben Partei und denjenigen, die von einer anderen Partei wiederbesetzt werden. Ressorts, die innerhalb zweier Legislaturperioden parteipolitisch gleich wiederbesetzt wurden, zähle ich als gleichbleibend, die anderen als wechselnd. Ministerien, die länger als zwei Legislaturperioden unbesetzt waren, werden bei Neuerrichtung als neu geschaffenes Ministerium eingestuft und nach der oben beschriebenen Vorgehensweise kodiert. Zuletzt musste die Einordnung von parteilosen Ministern festgelegt werden. Bei Einparteien-Regierungen wurden sie der Regierungspartei zugerechnet. Bei Koalitionsregierungen wurde im verwendeten Quellenmaterial recherchiert, welche Partei den parteilosen Minister berief. Um einen ersten Eindruck des Zusammenhangs von Kontinuitätsfaktor und Stellenwachstum zu erhalten, wurden die Variablen conti und bgrowth bzw. agrowth in Streudiagrammen abgetragen. Mit abnehmendem Kontinuitätsfaktor müssten laut Hypothese 3 die Wachstumsraten der Personalstellen ansteigen. Abbildungen 19 und 20 zeigen, dass dies nicht der Fall ist. 111 Analyse und Ergebnisse 2,50 3,00 A-Wachstumsrate B-Wachstumsrate 2,00 1,50 1,00 0,50 2,00 1,00 0,00 0,00 -0,50 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 0,00 0,20 Kontinutiätsfaktor 0,40 0,60 0,80 1,00 Kontinutiätsfaktor Abbildung 19: Streudiagramm Abbildung 20: Streudiagramm bgrowth * conti agrowth * conti Um die Richtung und die Stärke des Zusammenhangs zu ermitteln, wurden Korrelationskoeffizienten berechnet. Da die beiden abhängigen Variablen bgrowth und agrowth nicht normalverteilt sind, wurde anstatt Pearsons R eine nichtparametrische Rangkorrelation nach Spearman sowie nach Kendall berechnet.185 Auch hier können die Ergebnisse zwischen –1,00 und +1,00 streuen, wobei das Vorzeichen wiederum die Richtung des Zusammenhangs angibt. Nach Hypothese 3 erwarte ich negative Vorzeichen bei den Koeffizienten. Die Signifikanz gibt lediglich an, ob ein linearer Zusammenhang zwischen den beiden Variablen besteht. Rückschlüsse auf die Effektstärke erlaubt sie nicht. Die Berechnung wurde getrennt nach Bundesländern durchgeführt. Kendalls tau-b-Werte sind durchgängig geringfügig höher, wie Tabelle 17 zeigt. Die Ergebnisse zeigen überwiegend niedrige, nicht signifikante Werte. In einigen Ländern wie beispielsweise Bremen oder Rheinland-Pfalz bestand sogar ein positiver Zusammenhang zwischen den Variablen. Das heißt, je größer die parteipolitische Stabilität, desto größer ist gleichzeitig das Stellenwachstum. Ein Beispiel ist das AStellenwachstum in Bremen. Hier ist Spearmans rho-Wert sogar signifikant (der tau-bWert allerdings nicht). Dies ist genau das Gegenteil von dem, was Hypothese 3 vorhersagt. 185 Brosius 2004: 528 112 Analyse und Ergebnisse Tabelle 17: Rangkorrelation Stellenwachstum * Kontinuitätsfaktor Gesamt bw bay ber bre hes conti bgrowth agrowth * rho -0,002 -0,104 -0,138 0,186 0,243 -0,048 tau-b -0,001 -0,093 -0,122 0,154 0,203 -0,045 rho -0,023 -0,158 -0,161 0,309* 0,308 0,076 tau-b -0,020 -0,137 -0,141 0,241 0,244 0,065 ** = signifikant auf dem 0,05-Niveau; = signifikant auf dem 0,01-Niveau nie nrw rp saar sh conti bgrowth agrowth * rho 0,049 -0,386** 0,104 -0,079 -0,111 tau-b 0,041 -0,338** 0,089 -0,068 -0,092 rho -0,203 -0,344 * 0,021 -0,155 -0,031 tau-b -0,166 -0,290* 0,020 -0,136 -0,026 = signifikant auf dem 0,05-Niveau; ** = signifikant auf dem 0,01-Niveau Einzig in Nordrhein-Westfalen (NRW) waren sowohl der Korrelationskoeffizient für die A- als auch für die B-Stellen signifikant. Die Effektstärke kann hierbei mit Werten zwischen -0,290 bis -0,386 als schwach bezeichnet werden. Einzig NRW entsprach demnach auf den ersten Blick der in Hypothese 3 erwarteten Beziehung. Zeichnet man die Streudiagramme nur für die Beziehung der Variablen in NRW, erhält man das in den Abbildungen 21 und 22 dargestellte Muster. Zusätzlich zum Median des Stellenwachstums für NRW (0,01 für bgrowth; 0,02 für agrowth) wurde für die einflussreichen Fälle das jeweilige Jahr angegeben. Nun zeigt sich, dass zwei die Korrelation maßgeblich beeinflussende Fälle den Zeitpunkten allgemeinen Stellenausbaus zugerechnet werden muss (1966, 1970). 113 Analyse und Ergebnisse Bundesland: Nordrhein-Westfalen Bundesland: Nordrhein-Westfalen 1,20 1,20 1966 1971 1,00 1971 0,60 0,30 1970 A-Wachstumsrate B-Wachstumsrate 0,90 0,80 0,60 1970 0,40 1966 0,20 0,00 0,00 -0,30 -0,20 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 0,00 Kontinutiätsfaktor 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 Kontinutiätsfaktor Abbildung 21: Streudiagramm Abbildung 22: Streudiagramm bgrowth * conti (Nordrhein- agrowth * conti (Nordrhein- Westfalen) Westfalen) Eine erneute Berechnung der Rangkorrelation für NRW ohne die beiden Fälle 1966 und 1970 ergab nicht-signifikante Koeffizienten. Ob das Stellenwachstum in den Jahren 1966 und 1970 nun auf die Veränderungen in der Ressortverteilung zurückzuführen ist, oder auf die allgemeine Personalerweiterung der Ministerialbürokratie zu diesen Zeiten, bleibt offen. Aussagen über kausale Wirkungszusammenhänge sind allein auf Korrelationswerten basierend nicht zulässig. Für die Überprüfung der Hypothese 3 ist die Angabe einer kausalen Wirkung nicht notwendig. Es ist zwar theoretisch möglich, dass eine dritte Variable entweder eine oder beide Variablen beeinflusst und sich dadurch die beobachteten Korrelationswerte ändern, ich halte dies im vorliegend Fall aber für unwahrscheinlich. Da keine signifikante negative Korrelation vorliegt, muss Hypothese 3 verworfen werden. Somit konnte auch durch die in diesem Abschnitt vorgenommene weitere Differenzierung der Einflussfaktoren keine Belege für die systematische Anwendung von parteipolitischer Ämterpatronage gefunden werden. Beide in diesem Abschnitt verwendeten Variablen wurden in die Regressionsmodelle 2 und 5 integriert. Die Koeffizienten waren nahe null und nicht signifikant. Deshalb – und aus Platzgründen – wird auf eine Wiedergabe der Ergebnisse verzichtet. Zudem ist die 114 Analyse und Ergebnisse Anwendung des OLS-Modells erneut durch die Verletzung der Normalverteilungsannahme eingeschränkt. Die Hypothesen 2 und 3 können allein schon wegen Nichterfüllung der dargelegten notwendigen Bedingungen verworfen werden. Zusammenfassung: Die Hypothesen 2 und 3 unterstellten einen Zusammenhang zwischen dem Umfang eines Regierungswechsels und dem Ausmaß des Stellenwachstums. Dieses sollte umso höher ausfallen, je länger die Vorgängerregierung im Amt war und je mehr Ministerien parteipolitisch die Führung wechselten. Die Analyse mittels Streudiagrammen und Rangkorrelationen führte zu dem Ergebnis, dass beide Hypothesen verworfen werden müssen. Ein Hypothese 3 entsprechender signifikanter negativer Zusammenhang zwischen dem Kontinuitätsfaktor und dem Stellenwachstum in NRW stellte sich bei näherer Untersuchung als Ergebnis zweier einflussreicher Beobachtungen heraus. Zu dem Zeitpunkt, an dem der Kontinuitätsfaktor in NRW niedrige Werte annahm, kam es in allen Bundesländern zu einem größerem Personalausbau. Ob das höhere Stellenwachstum in diesen beiden Jahren auf den Kontinuitätsfaktor oder schlicht den Zeitpunkt zurückzuführen ist, kann nicht abschließend geklärt werden. Vieles spricht aber dafür, dass letzteres zutrifft. 115 Analyse und Ergebnisse 7.3 Die Bedeutung von Wahlen für die Struktur des Stellenkegels Hypothese 4 behandelt im Gegensatz zu den ersten drei Hypothesen nicht die Herrschafts-, sondern die Versorgungspatronage. Insbesondere vor Wahlen häufen sich Vorwürfe, die regierende Partei würde noch schnell vor einer möglichen Wahlniederlage treue Beamte befördern. So schlug beispielsweise aktuell in NRW die Beförderung einiger Beamter von B4 nach B7 hohe Wellen.186 Laut Hypothese 4 müssten im letzten Haushalt vor einer Wahl überdurchschnittlich viele Beförderungen sichtbar werden. Dies lässt sich mit Hilfe der verwendeten Aggregatdaten nur indirekt testen. Um einen indirekten Schluss auf Beförderungen zu ziehen, sollte man zwei Faktoren beobachten können. Zum einen sollte es vor Wahlen zu einer Stellenvermehrung in den obersten Besoldungsgruppen kommen. Zum anderen sollte sich die Verteilung der Besoldungsgruppenanteile verschieben. Während diese Anteile für die meisten Behörden im BBesG in einem sogenannten Stellenschlüssel fest vorgegeben sind, sind Landesministerien an diese Obergrenzen für Beförderungsämter nicht gebunden.187 Zunächst soll die Entwicklung der Spitzenämter betrachtet werden. Hierzu wurde das Wachstum der B-Stellen in einem Streudiagramm gegen die Variable lhhvw abgetragen. Diese Dummy-Variable unterscheidet zwischen „normalen“ Haushalten und den letzten Haushalten vor einer Wahl. Abbildung 23 zeigt etwas höhere Wachstumsraten in Haushalten vor einer Wahl: Das arithmetische Mittel liegt bei 0,684 gegenüber 0,484 in Wahlhaushalten. Ein Mann-Whitney-U-Test ergab jedoch, dass der Unterschied der Mittelwerte nicht signifikant ist (Z=-1,668, p<0,095). Der Median (0,0 1) ist in beiden Gruppen gleich. Zudem waren die Rangkorrelationskoeffizienten rho und tau-b beide nicht signifikant. Demnach kommt es kurz vor Wahlen zu keinem verstärken Stellenwachstum in der Besoldungsordnung B. 186 Tutt 2005. Allerdings werden Spitzenpositionen in NRW zunächst auf Zeit vergeben. Nach einem Regierungswechsel könnte die neue Regierung diese Beförderungen wieder zurücknehmen. 187 Richter und Struckmann 1989: 53 116 Analyse und Ergebnisse 2,50 B-Wachstumsrate 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 -0,50 0 1 Letzter Haushalt vor Wahl Abbildung 23: Streudiagramm bgrwoth * lhhvw In einem weiteren Schritt wurden nicht alle B-Stellen, sondern lediglich die Spitzenämter betrachtet. Hierzu wurde einmal das Wachstum der summierten B6- bis B10-Stellen sowie einmal das Wachstum der summierten B7- bis B10-Stellen in einem Streudiagramm gegen die Variable lhhvw abgetragen. Die Schaubilder zeigen, dass im letzten Haushalt vor einer Wahl nicht vermehrt Spitzenpositionen geschaffen werden. 12,00 3,00 Wachstumsrate der B6-B10 Wachstumsrate B7-B10 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 2,00 1,00 0,00 0,00 -2,00 -1,00 0 1 Letzter Haushalt vor Wahl 0 1 Letzter Haushalt vor Wahl Abbildung 24: Streudiagramm Abbildung 25: Streudiagramm spgrwoth * lhhvw sp2growth * lhhvw 117 Analyse und Ergebnisse Um Hypothese 4 zu testen, reicht es nicht aus, nur die Entwicklung der Spitzenpositionen untersuchen. Zusätzliche Spitzenpositionen könnten Teil einer allgemeinen Stellenausweitung und nicht Folge von Beförderung sein. Um eine Verschiebung des Stellenkegels nach oben zu entdecken, muss daher die Dynamik der gesamten Besoldungsordnung erfasst werden. Dafür bieten sich zwei Vorgehensweisen an. Zum einen kann man die Anzahl der Stellen in den einzelnen Besoldungsgruppen über die Zeit hinweg betrachten. Bei dieser Betrachtungsweise besteht die Gefahr, das Verhältnis der Stellenzahlen zur Gesamtstellenzahl aus den Augen zu verlieren. Da die Stellenanzahl über die Jahre kontinuierlich gestiegen ist, ist dies ein nicht zu vernachlässigender Faktor. Die zweite Vorgehensweise trägt diesem Umstand Rechnung, indem die Stellenzahlen jeder Besoldungsgruppe zunächst in Prozentwerte umgerechnet werden. Hier stellt sich allerdings das Problem, dass kleinere Stellenverschiebungen leicht übersehen werden, da sie sich in Prozentwerte kaum bemerkbar machen. Um Beförderungen vor Wahlen aufzuspüren, muss die Stellenentwicklung im Haushalt vor einer Wahl mit dem Haushalt davor verglichen werden. Dies gestaltet sich aufgrund der enormen Datenmenge als äußerst schwierig. Im Beobachtungszeitraum kam es zu insgesamt 114 Wahlen. Am seltensten wurde in NRW gewählt (neunmal), am häufigsten in Hessen (13-mal). Tabelle 18: Anzahl der Landtagswahlen im Untersuchungszeitraum Gesamt bw Wahlen 114 11 bay bre 12 12 ber 12 hes 13 nie 12 nrw 9 rp 11 saar sh 10 12 Erfasster Zeitraum: 1959-2004 (Bremen 1957-2004; Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz und SchleswigHolstein 1958-2004) Aus Platzgründen beschränke ich mich hier auf zwei Vergleichsländer: das Bundesland mit der höchsten parteipolitischen Volatilität und das mit der höchsten Stabilität. Zu den meisten „Großen Regierungswechseln“ kam es in Berlin und Niedersachsen (je vier mal). Da es in Hannover mehr Koalitionswechsel gab, wird Niedersachsen ausgewählt. Das Land mit der höchsten Stabilität – lediglich ein Koalitions- und kein „Großer Regierungswechsel“ – ist Bayern. 118 Analyse und Ergebnisse Die im Datensatz erfassten Stellenzahlen wurden zunächst in Anteile umgerechnet.188 Auf diese Weise kann das Verhältnis der Anteile der Ämter einer Laufbahngruppe zueinander betrachtet werden. Tabelle 19 zeigt die Verteilung der B-Stellen im letzten Haushalt vor einer Wahl für Bayern (Jahreszahl ist fett gedruckt). In Bayern wurden zumeist Doppelhaushalte verabschiedet. Unterschieden sich im Doppelhaushalt vor einem Vorwahljahres-Haushalt die Stellenanteile, wurden diese nur für das zweite Jahr als Vergleich angegeben (beispielsweise 2001/2002). 1969 und 1977/1978 kam es jeweils vor einer Wahl zu einer teilweisen Verschiebung des Stellenkegels nach oben, wobei dies 1977/1978 auf überproportional hohe Stellenkürzungen in den niedrigen BBesoldungsgruppen zurückzuführen ist. 1966 wurden zwölf B6-Stellen zu B7-Stellen umgewandelt. 1981/1982 wurden zudem einige B2- in B3-Stellen umgewandelt. Zu massiveren Höhergruppierungen kam es in „normalen“ Jahren, beispielsweise 1971, als ein Großteil der Beamten eine Besoldungsstufe aufstieg. 188 Der Versuch mittels Gewichtung und anschließender Summierung der Anteilswerte eine Maßzahl zu konstruieren, die die jährliche Stellenbeförderung widerspiegelt lieferte keine verwertbaren Ergebnisse. 119 Analyse und Ergebnisse Tabelle 19: B-Stellenkegel Bayern in % B10 B9 B8 B7 B6 B5 B4 B3 B2 B1 1960/1961 1962 0 0 0 0 14 14 0 0 11 11 47 48 0 0 22 23 1 1 5 5 1965 1966 0 0 0 0 13 5 0 4 10 2 50 22 0 7 21 33 1 25 4 1 1968 1969 1970 0 0 0 0 0 0 5 5 4 4 4 4 2 2 1 22 22 21 7 7 6 36 40 43 23 20 20 1 1 1 1971/1972 1973/1974 0 0 2 2 0 0 2 2 11 12 3 3 4 4 60 60 16 16 0 0 1976 1977/1978 0 0 2 3 0 0 1 1 10 13 3 1 4 4 64 61 15 17 0 0 1980 1981/1982 0 0 3 2 0 0 1 1 13 12 0 1 4 4 63 66 16 13 0 0 1983/1984 1985/1986 0 0 2 2 0 0 2 2 12 12 1 1 4 4 66 66 13 12 0 0 1987/1988 1989/1990 0 0 2 2 0 0 2 2 12 12 1 1 4 4 67 67 12 13 0 0 1991/1992 1993/1994 0 0 2 2 0 0 2 2 12 12 1 1 4 4 67 66 12 13 0 0 1995/1996 1997/1998 0 0 2 2 0 0 2 2 12 13 1 1 4 4 66 65 13 13 0 0 1 1 4 3 66 65 13 14 0 0 2002 0 2 0 2 13 0 2 0 2 13 2003/2004 Differenzen zu 100% ergeben sich aufgrund von Rundungen. Niedersachen ist das Bundesland mit den häufigsten Regierungswechseln. Da die Wahrscheinlichkeit, das Regierungsamt zu verlieren, somit höher war als in Bayern, sind vermehrte Beförderungen vor Wahlen zu erwarten. Eine Verschiebung des Stellenkegels ist nach Tabelle 20 jedoch nicht erkennbar. Im Jahr 1966 kam es zu einer wesentlichen Verschiebung des Stellenkegels. Für dieses Jahr wurde im Haushalt auf eine Zergliederung der Stellenpläne nach Besoldungs- und Vergütungsgruppen verzichtet, da die Maßnahmen der Reform des Landesbesoldungsgesetzes noch nicht abgeschlossen waren.189 Eine weitere erhebliche Verschiebung des Stellenkegels gab es 1972. Dieser Zeitpunkt steht in keinem erkennbaren Zusammenhang mit einer Landtagswahl. 189 Vgl. Niedersachsen 1996: Haushaltsplan des Landes Niedersachsen: Haushaltsjahr 1966. 120 Analyse und Ergebnisse Tabelle 20: B-Stellenkegel Niedersachsen in % B10 B9 B8 B7 B6 B5 B4 B3 B2 B1 1962 1963 0 0 0 0 13 13 4 4 13 13 39 40 0 0 26 26 5 5 0 0 1966 1967 . 0 . 6 . 2 . 7 . 17 . 3 . 3 . 41 . 22 . 0 1969 1970 0 0 5 5 2 2 6 6 16 17 3 3 3 3 43 43 21 21 0 0 1973 1974 0 0 3 3 2 1 3 2 10 10 4 3 4 3 34 33 41 44 0 0 1977 1978 0 0 4 4 0 1 3 1 14 14 2 1 1 2 25 24 51 53 0 0 1981 1982 0 0 4 4 1 1 2 2 15 15 1 1 3 3 20 20 55 55 0 0 1985 1986 0 0 3 4 1 1 2 2 15 14 1 1 3 2 20 21 55 56 0 0 1989 1990 0 0 4 4 1 1 1 1 16 16 1 1 2 2 21 22 54 54 0 0 1993 1994 0 0 4 3 0 0 2 2 16 15 1 2 2 1 22 22 53 55 0 0 1996 a 1997 a 1998 0 0 0 3 3 3 0 0 0 2 2 2 14 13 13 2 2 2 1 1 1 23 22 21 54 56 56 0 0 0 2001 0 4 1 2 13 3 a 0 4 1 2 13 2 2002 a 0 4 1 2 13 2 2003 Differenzen zu 100% ergeben sich aufgrund von Rundungen. 1998 und 2003 waren Doppelhaushalte. a 2 5 5 Die letzten 21 55 19 55 20 55 Haushalte vor den 0 0 0 Wahlen In weiteren Ländern lässt sich beobachten, dass die deutlichsten Verschiebungen des Stellenkegels nicht systematisch mit Wahljahren in Verbindung stehen. So kam es Anfang/Mitte der 1960er Jahre und Anfang der 1970er Jahre zu beinahe kompletten Verschiebungen des Stellenkegels um eine Stufe nach oben. Die Schlüsseljahre waren meist 1962 oder 1966 sowie 1970-1972. Die enorme Staatsexpansion in diesen Jahren sorgte somit nicht nur für einen Anstieg der absoluten Beschäftigtenzahlen, sondern auch für eine Anhebung des Stellenkegels. Als Beispiel ist in Tabelle 21 die Entwicklung in Baden-Württemberg dargestellt. 121 Analyse und Ergebnisse Tabelle 21: Stellenkegelverschiebung in Baden-Württemberg B10 1961 1962 ... 1970 1971 B9 B8 B7 B6 B5 B4 B3 B2 B1 0 0 0 1 1 14 14 7 7 1 16 15 0 7 19 37 0 0 3 3 0 0 1 12 12 4 7 7 1 51 43 8 7 31 48 167 53 38 0 0 Angaben in Absolutzahlen Zwei Länder weichen von diesen Zeitpunkten ab. Sowohl im Saarland als auch in Schleswig-Holstein kam es 1980 zu einer weiteren Verschiebung des Stellenkegels um eine Stufe. Während 1980 der letzte Haushalt vor einer Wahl in Saarbrücken war, war dies in Kiel nicht der Fall. Auch diese beiden „Ausreißer“ stützen die Hypothese 4 nicht, die damit abgelehnt werden muss. Zusammenfassung: Hypothese 4 unterstellte eine systematische Versorgungspatronage. Sie müsste insbesondere vor Wahlen zu beobachten sein, da den Regierungsparteien der Verlust der Macht und damit der Patronagemöglichkeit droht. Deshalb wurde der Stellenkegel der einzelnen Bundesländern nach prägnanten Höhergruppierungen untersucht. Die beobachtbaren Verschiebungen scheinen auf länderübergreifende Reformen des Besoldungsrechts zurückzugehen, und nicht auf eine gezielte Versorgungspatronage vor Wahlen. Hypothese 4 wird somit verworfen. Einschränkend sei zwar angemerkt, dass einzelne Beförderungen, wie eingangs für NRW geschildert, in der großen Datenmenge leicht untergehen und übersehen werden können. Trotzdem kann als Schlussfolgerung festgehalten werden, dass der Großteil der Stellenkegelanhebungen in erster Linie nicht auf parteipolitische Motive zurückgeht, sondern auf länder- und parteiübergreifende Faktoren. 122 Fazit 8 Fazit Die vorliegende Arbeit hatte zum Ziel, das Vorhandensein parteipolitischer Ämterpatronage in der Ministerialbürokratie der Bundesländer empirisch zu überprüfen. Hierzu wurde zunächst die Literatur zum Thema erfasst und systematisiert. Für den weiteren Verlauf der Arbeit waren folgende daraus abgeleitete Erkenntnisse wichtig: • Die empirische Datenlage ist dürftig, gesicherte Erkenntnisse zur Ämterpatronage liegen nicht vor. Die zahlreichen negativen und positiven Effekte, die einer parteipolitischen Ämterpatronage zugeschrieben werden, wurden bisher nicht in Hypothesenform gefasst und empirisch überprüft. • Für eine solche empirische Untersuchung ist die grundlegende Unterscheidung in Herrschafts- und Versorgungspatronage notwendig. • Im Hinblick auf die Herrschaftspatronage sind insbesondere die Erkenntnisse der Prinzipal-Agenten-Theorie dazu geeignet, empirisch überprüfbare Hypothesen herzuleiten. Basierend auf den pauschalen Behauptungen einiger Autoren sowie auf theoretisch zu erwartenden Entwicklungen wurden drei Hypothesen zur Herrschaftspatronage sowie eine Hypothese zur Versorgungspatronage formuliert. Allen vier Hypothesen ist gemeinsam, dass sie Ämterpatronage nicht wie bisher über die Parteimitgliedschaft der Beamten erfassen wollen. Statt dessen werden zu genau definierten Zeitpunkten beobachtbare Änderungen beim Personal der Länderministerien vorhergesagt. Um diese empirisch zu testen, wurde ein Datensatz erstellt, der die Stellenentwicklung aller westdeutschen Bundesländer (ohne Hamburg), aufgegliedert nach Besoldungsgruppen, enthält. Hierzu wurden die einzelnen Länderhaushaltspläne ausgewertet. Mit Hilfe von deskriptiver sowie schließender Statistik können als zentrale Ergebnisse der Analyse folgende Punkte festgehalten werden: • Das Stellenwachstum ist nach Regierungswechseln nicht, wie erwartet, systematisch höher als in den sonstigen Jahren. 123 Fazit • Eine Unterscheidung von „Großen Regierungswechseln“ (Wechsel der Ministerpräsidentenpartei) und „Kleinen Regierungswechseln“ (Koalitionswechsel) führte zu keiner Veränderung dieses Ergebnisses. • Das Stellenwachstum nach Regierungswechseln unterschied sich nicht danach, ob die SPD oder die CDU die Regierungsgeschäfte übernahm. • Es wurden zwei Zeitspannen festgestellt, in denen es zu einer extremen Ausweitung der Stellenzahl kam. Die erste Phase hatte ihren Schwerpunkt im Jahr 1966, die zweite, längere Phase kann je nach Bundesland zwischen 1970 und 1973 verankert werden. • War die Vorgängerregierung besonders lange im Amt, kommt es nicht, wie erwartet, zu einem höheren Stellenwachstum als Folge verstärkter Herrschaftspatronage. • Das Stellenwachstum steht in keinem direkten Zusammenhang mit der Anzahl der Ministerien, die parteipolitisch neu besetzt wurden. • Im letzten Haushalt, den eine Regierung vor einer Wahl – und damit vor einem möglichen Verlust der Regierungsmacht – verabschiedet, kommt es zu keinen systematischen Verschiebungen des Stellenkegels. Wie sind diese Ergebnisse, nach denen alle vier Hypothesen zur parteipolitischen Ämterpatronage verworfen wurden, zu bewerten? Gibt es keine Parteienpatronage? Kann sie mit dem gewählten Forschungsdesign und den verwendeten Methoden nicht erfasst werden? Oder äußert sie sich vielleicht überhaupt nicht in der vorhergesagten Art und Weise? Zu Beginn dieser Arbeit war ich davon überzeugt – und in dieser Einschätzung wurde ich durch das Literaturstudium noch bestärkt –, dass Ämterpatronage in nicht unerheblichem Ausmaß ausgeübt wird. Zu zahlreich sind die Aussagen von Praktikern, zu drastisch die konkreten Einzelbeispiele, die von Kritikern angeführt werden. Zudem kann theoretisch plausibel dargelegt werden, warum insbesondere die Herrschaftspatronage für rational handelnde politische Parteien unverzichtbar ist. Daher war ich nicht wenig erstaunt, als sich nach und nach abzeichnete, dass die erhobenen Daten die Patronagethesen durchgängig nicht stützen. Hält man trotz der vorgelegten Ergebnisse an der Einschätzung fest, dass es parteipolitische Patronage gibt, stellt sich die Frage, warum man sie nicht in den Daten wiederfindet. 124 Fazit Den möglichen Einwand, dass Ämterpatronage sich nicht in der Art manifestiert, die in den vier Hypothesen behauptet wird, halte ich für nicht stichhaltig. Die Hypothesen testen die zentralen Aussagen der Literatur zur Parteienpatronage: Die nach Regierungswechseln vorhergesagte Herrschaftspatronage zur Behebung von Prinzipal-AgentenProblemen. Die beispielsweise von Derlien (1989: 51) aufgestellte Behauptung, Herrschaftspatronage falle umso höher aus, je länger die Vorgängerregierung im Amt war. Und die immer wiederkehrenden Klagen über Versorgungspatronage vor drohenden Wahlniederlagen.190 Ein weiterer Ansatzpunkt für Kritik könnten die in dieser Arbeit angewandten Methoden sein. Wie dargelegt, sind die Ergebnisse der OLS-Regression mit Vorsicht zu genießen. Aber selbst ohne dieses Analyseverfahren können alle Hypothesen so klar widerlegt werden, dass die gewählten Untersuchungsmethoden meines Erachtens als Fehlerquelle ausscheiden. Bleiben als letzte Möglichkeit die verwendeten Daten. Zwei denkbare Umstände könnten dazu führen, dass Ämterpatronage durch die Maschen des konstruierten Datennetzes schlüpft. Zum einen könnten die politischen Parteien das Machtmittel Ämterpatronage seltener einsetzen als in der Literatur behauptet wird. In diesem Fall gingen die einzelnen Patronagefälle in der schieren Masse der im Datensatz erfassten Stellen unter. Zum anderen könnte die zentrale Annahme meines Ansatzes falsch sein, dass Ämterpatronage immer zu Neueinstellungen führen muss, da die übernommenen Beamten aufgrund des Lebenszeitprinzips nicht kündbar sind. Sollte es entgegen der Annahme zu einer erhöhten Fluktuation nach Regierungswechseln kommen, könnte die neue Regierung mit den freiwerdenden Ämtern Patronage betreiben, ohne sofort neue Stellen schaffen zu müssen. Beide Fälle konnte ich mit Aggregatdaten nicht erfassen. Das Ausmaß der parteipolitischen Ämterpatronage könnte demnach unterschätzt worden sein. Ob dies zutrifft kann nicht abschließend beurteilt werden. Gegen die zweite Vermutung spricht, dass bisher noch nie von massenhafter Fluktuation der Beamtenschaft nach Regierungswechseln berichtet wurde. Um Effekte geringeren Ausmaßes zu entdecken, hätte es eines Datensatzes bedurft, der nicht alle Führungspositionen der Ministerialverwaltung, sondern nur Stellen mit hohem 190 Vgl. beispielsweise Eschenburg (1961: 22) und Bund der Steuerzahler (2002: 25). 125 Fazit Patronagepotential enthält. Ich denke hier insbesondere daran, anstatt ganzer Besoldungsgruppen lediglich bestimmte Funktionsgruppen wie Abteilungs- und Referatsleiter zu betrachten. Diese Konstruktion würde den Umfang des Datensatzes erheblich reduzieren und mögliche Stellenveränderungen leichter sichtbar machen. Hierzu müssten jedoch die Funktionen aller Personalstellen aus den Haushaltsplänen ermittelt werden, was einen kaum zu bewältigenden Arbeitsaufwand bedeutet. Übersichten, die das Ministerialpersonal nach Funktionsarten zusammenstellen, gibt es nicht. Die vorliegende Untersuchung konnte keinen Beweis für Ämterpatronage in der Ministerialverwaltung der Bundesländer liefern. Ich halte es trotzdem für wahrscheinlich, dass die im Literaturüberblick geschilderten und in den Hypothesen aufgestellten Praktiken tatsächlich vorkommen – allerdings in weit geringerem Maß als häufig behauptet. Vielmehr halte ich es für realistisch, dass eine neue Regierungspartei lediglich einige wenige Schlüsselpositionen sofort mit eigenen Leuten besetzt. Als illoyal angesehene Beamte können durch die Einrichtung von Stabsstellen umgangen oder durch die Einbindung in Arbeitsgruppen unter Kontrolle gehalten werden. Außerdem gehe ich davon aus, dass Spitzenbeamte bei Regierungswechseln doch in größerem Umfang aus dem Landesdienst ausscheiden, als ich in meiner Arbeit angenommen habe. Vorstellbar ist der Wechsel in parteinahe Einrichtungen und vor allem in Bundesministerien, soweit diese durch die eigene Partei geführt werden. Um Ämterpatronage nach einem Regierungswechsel zu erfassen, müsste neben der Stellenvermehrung auch die Personalfluktuation in die Analyse aufgenommen werden. Zwar kann trotz der Widerlegung aller getesteten Hypothesen die Existenz von Ämterpatronage nicht generell ausgeschlossen werden. Aufgrund der vorliegenden Untersuchung können jedoch einige in der Literatur bisher als sicher angenommene Behauptungen zweifelsfrei zurückgewiesen werden: • Ämterpatronage existiert nicht in dem häufig behaupteten Ausmaß. • Es kommt zu keiner Aufblähung des öffentlichen Dienstes durch Ämterpatronage. • Es gibt keinen Patronagezyklus, der sich mit jedem Regierungswechsel selbst verstärkt. 126 Fazit Die zentrale Frage, die die vorliegende Arbeit aufwirft, lautet demnach: Wieso tritt Ämterpatronage (wenn überhaupt) in geringerem Umfang auf als theoretisch vermutet werden kann? Für die Bundesebene stellt Manow (2005) die These auf, dass Parteien Landesbürokratien, die über einen längeren Zeitraum ihrer Kontrolle unterstanden, als Kontrollinstrument gegenüber den Bundesministerien einsetzen. Auf diese Weise können Praktiken der Herrschaftspatronage nach einem Regierungswechsel auf Bundesebene weniger dramatisch und über einen längeren Zeitraum geschehen als erwartet. Ob die Parteien ähnliche Instrumente zur Kontrolle der Landesministerien entwickelt haben, wäre eine interessante Fragestellung für die zukünftige politikwissenschaftliche Forschung. 127 Literaturverzeichnis Literaturverzeichnis Arnim, Hans Herbert von, 1980: Ämterpatronage durch politische Parteien. Ein verfassungsrechtlicher und staatspolitischer Diskussionsbeitrag. Wiesbaden: Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler. ——, 1983: Auswirkungen der Politisierung des öffentlichen Dienstes. In: Carl Böhret, und Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Verwaltung und Verwaltungspolitik. 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München, Wien: Olzog. 135 Anhang 9 Anhang 9.1 Sequenzdiagramme: Stellenwachstum und Regierungswechsel B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 10000 8000 6000 4000 2000 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 26: Große Regierungswechsel in Baden-Württemberg B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 27: Große Regierungswechsel in Bayern 136 Anhang B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 4000 3000 2000 1000 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 28: Große Regierungswechsel in Berlin B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 600 500 400 300 200 100 0 2002 1999 1996 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 1957 Jahr Abbildung 29: Große Regierungswechsel in Bremen 137 Anhang B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 30: Große Regierungswechsel in Hessen B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 31: Große Regierungswechsel in Niedersachsen 138 Anhang B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 15000 12000 9000 6000 3000 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 32: Große Regierungswechsel in Nordrhein-Westfalen B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 4000 3000 2000 1000 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 33: Große Regierungswechsel in Rheinland-Pfalz 139 Anhang B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 1000 800 600 400 200 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 34: Große Regierungswechsel in Saarland B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 2500 2000 1500 1000 500 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 35: Große Regierungswechsel in Schleswig-Holstein 140 Anhang 9.2 Sequenzdiagramme: Stellenwachstum und Koalitionswechsel B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 10000 8000 6000 4000 2000 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 36: Koalitionswechsel in Baden-Württemberg B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 37: Koalitionswechsel in Bayern 141 Anhang B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 4000 3000 2000 1000 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 38: Koalitionswechsel in Berlin B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 600 500 400 300 200 100 0 2002 1999 1996 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 1957 Jahr Abbildung 39: Koalitionswechsel in Bremen 142 Anhang B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 40: Koalitionswechsel in Hessen B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 41: Koalitionswechsel in Niedersachsen 143 Anhang B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 15000 12000 9000 6000 3000 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 42: Koalitionswechsel in Nordrhein-Westfalen B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 4000 3000 2000 1000 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 43: Koalitionswechsel in Rheinland-Pfalz 144 Anhang B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 1000 800 600 400 200 0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 44: Koalitionswechsel im Saarland B-Stellen Gesamt A15 und A16-Stellen Gesamt 2500 2000 1500 1000 500 0 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Abbildung 45: Koalitionswechsel in Schleswig-Holstein 145 Anhang 9.3 Einflussreiche Beobachtungen: Cook’s D Bundesland: (West-)Berlin Bundesland: Baden-Württemberg 0,30000 0,30000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 0,25000 0,20000 0,15000 0,10000 0,20000 0,10000 0,05000 0,00000 0,00000 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Jahr Abbildung 46: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (BadenWürttemberg) Abbildung 48: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Berlin) Bundesland: Bayern Bundesland: Bremen 0,20000 0,30000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 0,25000 0,15000 0,10000 0,05000 0,20000 0,15000 0,10000 0,05000 0,00000 0,00000 Abbildung 47: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Bayern) 2002 1999 1996 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 1957 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Jahr Abbildung 49: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Bremen) 146 Anhang Bundesland: Hessen Bundesland: Nordrhein-Westfalen 0,04000 0,30000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 0,25000 0,20000 0,15000 0,10000 0,03000 0,02000 0,01000 0,05000 0,00000 0,00000 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Jahr Abbildung 50: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Hessen) Abbildung 52: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Nordrhein-Westfalen) Bundesland: Rheinland-Pfalz 1,25000E-2 1,00000 1,00000E-2 0,80000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance Bundesland: Niedersachsen 7,50000E-3 5,00000E-3 0,60000 0,40000 2,50000E-3 0,20000 0,00000E0 0,00000 Abbildung 51: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Niedersachsen) 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Jahr Abbildung 53: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Rheinland-Pfalz) 147 Anhang Bundesland: Saarland Bundesland: Baden-Württemberg 0,07000 0,06000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 0,03000 0,02000 0,01000 0,05000 0,04000 0,03000 0,02000 0,01000 0,00000 0,00000 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Jahr Abbildung 54: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Saarland) Abbildung 56: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (BadenWürttemberg) Bundesland: Schleswig-Hollstein Bundesland: Bayern 0,14000 0,80000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 0,12000 0,10000 0,08000 0,06000 0,04000 0,60000 0,40000 0,20000 0,02000 0,00000 0,00000 Abbildung 55: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 1 (Schleswig-Holstein) 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Jahr Abbildung 57: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Bayern) 148 Anhang Bundesland: (West-)Berlin Bundesland: Hessen 0,20000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 0,03000 0,15000 0,10000 0,05000 0,00000 0,02000 0,01000 0,00000 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Abbildung 58: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Berlin) Jahr Abbildung 60: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Hessen) Bundesland: Bremen Bundesland: Niedersachsen 0,04000 0,06000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 0,05000 0,04000 0,03000 0,02000 0,03000 0,02000 0,01000 0,01000 0,00000 0,00000 Abbildung 59: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Bremen) 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 2002 1999 1996 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 1957 Jahr Jahr Abbildung 61: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Niedersachsen) 149 Anhang Bundesland: Nordrhein-Westfalen Bundesland: Saarland 0,04000 1,20000E-2 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 1,00000E-2 0,03000 0,02000 0,01000 8,00000E-3 6,00000E-3 4,00000E-3 2,00000E-3 0,00000 0,00000E0 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 Jahr Jahr Abbildung 62: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Nordrhein-Westfalen) Abbildung 64: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Saarland) Bundesland: Rheinland-Pfalz Bundesland: Schleswig-Hollstein 0,07000 0,04000 Wert Cook's Distance Wert Cook's Distance 0,06000 0,03000 0,02000 0,01000 0,05000 0,04000 0,03000 0,02000 0,01000 0,00000 0,00000 Abbildung 63: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Rheinland-Pfalz) 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 Jahr Jahr Abbildung 65: Einflussreiche Beobachtungen im Modell 4 (Schleswig-Holstein) 150 Anhang 9.4 Partielle Regressionsdiagramme der Residuen Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 1,5 2,5 1,0 2,0 B-Wachstumsrate B-Wachstumsrate Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 0,5 0,0 1,5 1,0 0,5 -0,5 0,0 -1,0 -0,5 -0,5 0,0 0,5 1,0 Erster Haushalt nach Regierungs- oder Koalitionswechsel -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 Staatsexpansion 1966 Abbildung 66: Partielles Diagramm: Abbildung 68: Partielles Diagramm: bgrowth * ehhnrkw bgrowth * stateexp1 Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 1,5 1,5 1,0 1,0 B-Wachstumsrate B-Wachstumsrate Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 0,5 0,0 0,5 0,0 -0,5 -0,5 -1,0 -1,0 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 Einführung der Besoldungsordnung R 1,0 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 Staatsexpansion 1971-1972 Abbildung 67: Partielles Diagramm: Abbildung 69: Partielles Diagramm: bgrowth * rstellen bgrowth * statesexp3 151 Anhang Abhängige Variable: B-Wachstumsrate Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 1,5 1,5 1,0 B-Wachstumsrate B-Wachstumsrate 1,0 0,5 0,0 0,5 0,0 -0,5 -0,5 -1,0 -1,0 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 -0,6 -0,4 -0,2 Baden-Württemberg 0,0 0,2 0,4 0,6 Bremen Abbildung 70: Partielles Diagramm: Abbildung 72: Partielles Diagramm: bgrowth * bw bgrowth * bre Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 1,5 1,5 1,0 1,0 B-Wachstumsrate B-Wachstumsrate Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 0,5 0,0 0,5 0,0 -0,5 -0,5 -1,0 -1,0 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 -0,6 -0,4 Berlin -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 Hessen Abbildung 71: Partielles Diagramm: Abbildung 73: Partielles Diagramm: bgrowth * ber bgrowth * hes 152 Anhang Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 1,5 1,5 1,0 1,0 B-Wachstumsrate B-Wachstumsrate Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 0,5 0,0 0,5 0,0 -0,5 -0,5 -1,0 -1,0 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 Rheinland-Pfalz Niedersachsen Abbildung 74: Partielles Diagramm: Abbildung 76: Partielles Diagramm: bgrowth * nie bgrowth * rp Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 1,5 1,5 1,0 1,0 B-Wachstumsrate B-Wachstumsrate Abhängige Variable: B-Wachstumsrate 0,5 0,0 0,5 0,0 -0,5 -0,5 -1,0 -1,0 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 -0,6 -0,4 Nordhein-Westfalen -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 Saarland Abbildung 75: Partielles Diagramm: Abbildung 77: Partielles Diagramm: bgrowth * nrw bgrowth * saar 153 Anhang Abhängige Variable: B-Wachstumsrate Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 1,5 3 A-Wachstumsrate B-Wachstumsrate 1,0 0,5 0,0 2 1 0 -0,5 -1 -1,0 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 -0,2 0,6 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 Einführung der Besoldungsordnung R Schleswig-Holstein Abbildung 78: Partielles Diagramm: Abbildung 80: Partielles Diagramm: bgrowth * sh agrowth * rstellen Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 3 3 2 2 A-Wachstumsrate A-Wachstumsrate Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 1 0 1 0 -1 -1 -0,5 0,0 0,5 1,0 Erster Haushalt nach Regierungs- oder Koalitionswechsel -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 Staatsexpansion 1966 Abbildung 79: Partielles Diagramm: Abbildung 81: Partielles Diagramm: agrowth * ehhnrkw agrowth * stateexp1 154 Anhang Abhängige Variable: A-Wachstumsrate Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 3 A-Wachstumsrate A-Wachstumsrate 3 2 1 2 1 0 0 -1 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 -0,6 -0,4 -0,2 Staatsexpansion 1971-1972 0,0 0,2 0,4 0,6 Berlin Abbildung 82: Partielles Diagramm: Abbildung 84: Partielles Diagramm: agrowth * stateexp3 agrowth * ber Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 3 3 2 2 A-Wachstumsrate A-Wachstumsrate Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 1 1 0 0 -1 -1 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 -0,6 -0,4 Baden-Württemberg -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 Bremen Abbildung 83: Partielles Diagramm: Abbildung 85: Partielles Diagramm: agrowth * bw agrowth * bre 155 Anhang Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 3 3 2 2 A-Wachstumsrate A-Wachstumsrate Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 1 1 0 0 -1 -1 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 -0,6 0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 Nordhein-Westfalen Hessen Abbildung 86: Partielles Diagramm: Abbildung 88: Partielles Diagramm: agrowth * hes agrowth * nrw Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 3 3 2 2 A-Wachstumsrate A-Wachstumsrate Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 1 1 0 0 -1 -1 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 Rheinland-Pfalz Niedersachsen Abbildung 87: Partielles Diagramm: Abbildung 89: Partielles Diagramm: agrowth * nie agrowth * rp 156 Anhang Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 3 3 2 2 A-Wachstumsrate A-Wachstumsrate Abhängige Variable: A-Wachstumsrate 1 1 0 0 -1 -1 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 -0,6 -0,4 Saarland -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 Schleswig-Holstein Abbildung 90: Partielles Diagramm: Abbildung 91: Partielles Diagramm: agrowth * saar agrowth * sh 157 9.5 Regierungszusammensetzungen der Bundesländer Tabelle 22: Ressortverteilung Baden-Württemberg Legislatur periode 1 1 1 1 2 2 3 4 4 5 6 7 7 8 9 9 10 10 11 12 13 Wahl Start 09.03.1952 25.04.1952 15.05.1953 11.07.1953 07.10.1953 04.03.1956 09.05.1956 17.12.1958 15.05.1960 23.06.1960 26.04.1964 11.06.1964 16.12.1966 28.04.1968 12.06.1968 23.04.1972 08.06.1972 04.04.1976 02.06.1976 11.05.1978 16.03.1980 04.06.1980 25.03.1984 06.06.1984 01.07.1987 20.03.1988 08.06.1988 22.01.1991 05.04.1992 11.06.1992 24.03.1996 12.06.1996 25.03.2001 13.06.2001 Ende MP IM JM KM 15.05.1953 11.07.1953 07.10.1953 09.05.1956 17.12.1958 23.06.1960 11.06.1964 16.12.1966 12.06.1968 08.06.1972 02.06.1976 11.05.1978 04.06.1980 06.06.1984 01.07.1987 08.06.1988 22.01.1991 11.06.1992 12.06.1996 13.06.2001 31.12.2004 FDP FDP FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU CDU SPD FDP SPD FDP FDP FDP FDP FDP SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP FDP SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU WKM FM WM CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP FDP FDP FDP FDP FDP FDP FDP SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP FDP SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD FDP FDP VM CDU CDU ELFM FDP FDP FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU UM AM CDU CDU CDU SPD CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU CDU FFM VFKM BM GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU Tabelle 23: Abkürzungsverzeichnis Baden-Württemberg Parteien FDP/DVP GB/BHE Freie Demokratische Partei / Demokratische Volkspartei (Landesverband Baden-Württemberg der FDP) (in Tabelle als FDP erfasst) Gesamtdeutscher Block / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten Vorläufige Regierungen Wahl zur verfassunggebenden Landesversammlung: 09.03.1952 1. vorläufige Regierung: amtierend 25.04.1952 – 07.10.1953 unter Ministerpräsident Maier (FDP), Koalition aus FDP/DVP, SPD und GB/BHE 2. vorläufige Regierung: amtierend 07.10.1953 – 09.05.1956 unter Ministerpräsident Müller (CDU), Allparteien-Regierung ohne KPD, verfassungsmäßige Regierung ab 19.11.1953 (Verkündung der Landesverfassung) 159 Regierungen 25.04.1952 07.10.1953 09.05.1956 17.12.1958 23.06.1960 11.06.1964 16.12.1966 12.06.1968 08.06.1972 02.06.1976 30.08.1978 04.06.1980 06.06.1984 08.06.1988 22.01.1991 11.06.1992 12.06.1996 13.06.2001 2. Regierung Teufel 3. Regierung Teufel 4. Regierung Teufel Ministerien MP ab 25.04.1952 15.05.1953 – 11.07.1953 IM ab 25.04.1952 11.07.1953 – 07.10.1953 23.06.1960 – 11.06.1964 05.10.1983 – 06.06.1984 14.10.1998 – 10.11.1998 KM ab 25.04.1952 ab 11.05.1978 ab 12.06.1996 Regierung Maier 1. Regierung Müller 2. Regierung Müller 1. Regierung Kiesinger 2. Regierung Kiesinger 3. Regierung Kiesinger 1. Regierung Filbinger 2. Regierung Filbinger 3. Regierung Filbinger 4. Regierung Filbinger 1. Regierung Späth 2. Regierung Späth 3. Regierung Späth 4. Regierung Späth 1. Regierung Teufel FDP/DVP, SPD, GB/BHE CDU, SPD, FDP/DVP, GB/BHE CDU, SPD, FDP/DVP, GB/BHE CDU, SPD, FDP/DVP, GB/BHE CDU, FDP/DVP CDU, FDP/DVP CDU, SPD CDU, SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU JM ab 25.04.1952 15.05.1953 – 11.07.1953 05.10.1983 – 06.06.1984 ab 06.06.1 ab 01.01.1987 CDU, SPD CDU, FDP/DVP CDU, FDP/DVP Ministerpräsident MP geschäftsführend JM Innenministerium Staatssekretär Schmid (SPD) leitet das Ministerium Ministerium für Inneres und für Angelegenheiten der Vertriebenen, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigten JM geschäftsführend IM IM geschäftsführend UM Kultusministerium Ministerium wird geteilt in KM (Kultus und Sport) und WKM (Wissenschaft und Kunst) Ministerium für Kultus, Jugend und Sport ab 22.01.1991 Justizministerium MP geschäftsführend JM JM geschäftsführend IM Ministerium für Justiz und Bundesangelegenheiten Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Justizministerium FM ab 25.04.1952 Finanzministerium WM ab 25.04.1952 Wirtschaftsministerium ab 08.06.1972 ab 06.06.1984 ab 11.06.1992 ELFM ab 25.04.1952 ab 04.05.1953 ab 11.06.1964 ab 01.10.1972 ab 04.06.1980 ab 01.07.1987 ab 08.06.1988 ab 12.06.1996 ab 13.06.2001 AM ab 25.04.1952 ab 12.06.1968 ab 08.06.1972 ab 06.06.1984 ab 12.06.1996 VFKM ab 25.04.1952 ab 14.09.1953 Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie Wirtschaftsministerium Ministerium für Landwirtschaft und Ernährung Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Weinbau und Forsten Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Umwelt Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Umwelt und Forsten Ministerium für Ländlichen Raum, Landwirtschaft und Forsten Ministerium für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Ministerium für Ländlichen Raum Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum Arbeitsministerium Ministerium für Arbeit und Soziales Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung Ministerium für Arbeit, Gesundheit, Familie und Sozialordnung Sozialministerium Ministerium für Heimatvertriebene und Kriegsgeschädigte Ministerium für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte 07.07.1960 – 02.06.1976 BM ab 07.10.1953 ab 09.05.1956 23.06.1960 – 16.12.1966 16.12.1966 – 06.06.1984 06.06.1984 – 22.01.1991 22.01.1991 – 11.06.1992 11.06.1992 – 12.06.2001 ab 13.06.2001 „Staatssekretär für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte im Innenministerium“ (kein selbständiges Ressort, unter IM erfasst) Ministerium für Bundesangelegenheiten Vertretung beim Bund Vertretung beim Bund durch beamteten Ministerialdirektor mit der Amtsbezeichnung Staatssekretär (nicht Kabinettsmitglied) Ministerium für Bundesangelegenheiten Eingliederung in JM (Justiz und Bundesangelegenheiten) Ministerium für Bundes- und Europaangelegenheiten und Bevollmächtigter des Landes beim Bund Staatsekretär in der Vertretung des Landes beim Bund und Bevollmächtigter des Landes beim Bund (kein selbständiges Ressort, erfasst unter MP) Minister und Bevollmächtigter des Landes beim Bund WKM ab 11.05.1978 ab 22.01.1991 ab 12.06.1996 Ministerium für Wissenschaft und Kunst Ministerium für Wissenschaft und Forschung Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst UM ab 01.07.1987 ab 12.06.1996 14.10.1998 – 10.11.1998 Ministerium für Umwelt Ministerium für Umwelt und Verkehr IM geschäftsführend UM VM 22.01.1991 – 12.06.1996 ab 12.06.1996 Verkehrsministerium integriert in UM (Umwelt und Verkehr) FFM 11.06.1992 – 12.06.1996 Ministerium für Familie, Frauen, Weiterbildung und Kunst 160 Tabelle 24: Ressortverteilung Bayern Legislatur Wahltermin periode 1 1 1 1 1 1 2 2 3 3 4 5 6 7 8 9 10 11 11 12 13 14 14 15 01.12.1946 26.11.1950 28.11.1954 23.11.1958 25.11.1962 20.11.1966 22.11.1970 27.10.1974 15.10.1978 10.10.1982 12.10.1986 14.10.1990 25.09.1994 13.09.1998 21.09.2003 Beginn Ende MP IM JM KM FM WM ELM AM SoM 28.09.1945 09.02.1946 01.07.1946 03.07.1946 21.12.1946 10.01.1947 24.06.1947 15.07.1947 20.09.1947 20.07.1949 18.12.1950 01.10.1952 14.12.1954 16.10.1957 09.12.1958 11.12.1962 05.12.1966 08.12.1970 12.11.1974 07.11.1978 27.10.1982 30.10.1986 20.06.1989 30.10.1990 27.10.1994 06.10.1998 30.01.2001 14.10.2003 09.02.1946 01.07.1946 03.07.1946 21.12.1946 10.01.1947 24.06.1947 15.07.1947 20.09.1947 20.07.1949 18.12.1950 01.10.1952 14.12.1954 16.10.1957 09.12.1958 11.12.1962 05.12.1966 08.12.1970 12.11.1974 07.11.1978 27.10.1982 30.10.1986 20.06.1989 30.10.1990 27.10.1994 06.10.1998 30.01.2001 14.10.2003 31.12.2004 SPD SPD SPD SPD CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU SPD CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CSU CSU SPD SPD BP FDP CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CSU CSU CSU CSU SPD CSU FDP CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU SPD SPD SPD SPD CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU PL CSU CSU CSU CSU PL CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU PL PL PL PL CSU CSU CSU CSU CSU CSU SPD SPD SPD CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU PL PL PL PL SPD SPD SPD SPD CSU CSU CSU CSU FDP CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU BP CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CSU CSU SPD SPD GB/BHE GB/BHE GB/BHE CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU KPD KPD CSU WAV WAV CSU CSU VM BM UM WKM GM CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU PL CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU CSU PL CSU CSU CSU CSU CSU Tabelle 25: Abkürzungsverzeichnis Bayern Parteien BP GB/BHE WAV PL Bayern-Partei Gesamtdeutscher Block / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten Wirtschaftliche Aufbau-Vereinigung parteilos Ernannte Regierungen 1. ernannte Regierung: amtierend 28.05.1945 – 28.09.1945 unter Ministerpräsident Schäffer (CSU). 2. ernannte Regierung: amtierend 28.09.1945 – 21.12.1946 unter Ministerpräsident Hoegner (SPD),Koalition aus SPD, CSU und KPD 20.06.1989 30.10.1990 17.06.1993 27.10.1994 06.10.1998 14.10.2003 2. Regierung Streibl 1. Regierung Stoiber 2. Regierung Stoiber 3. Regierung Stoiber 4. Regierung Stoiber Ministerien MP ab 28.09.1945 15.01.1948 – 26.02.1948 08.02.1950 – 18.12.1950 09.01.1951 – 01.10.1952 30.10.1986 – 19.10.1988 25.02.1994 – 27.10.1994 27.10.1994 – 06.10.1998 ab 14.10.2003 Wahl zur Verfassunggebenden Landesversammlung: 30.06.1946 Regierungen 21.12.1946 24.06.1947 20.09.1947 18.12.1950 14.12.1954 162 16.10.1957 09.12.1958 26.12.1960 11.12.1962 05.12.1966 08.12.1970 12.11.1974 07.11.1978 27.10.1982 30.10.1986 19.10.1988 1. Regierung Ehard 2. Regierung Ehard 3. Regierung Ehard 2. Regierung Hoegner 1. Regierung Seidel 2. Regierung Seidel 4. Regierung Ehard 1. Regierung Goppel 2. Regierung Goppel 3. Regierung Goppel 4. Regierung Goppel 1. Regierung Strauß 2. Regierung Strauß 3. Regierung Strauß 1. Regierung Streibl CSU, SPD, WAV CSU, SPD CSU CSU, SPD SPD, BP, FDP, GB/BHE, PL CSU, FDP, GB/BHE CSU, FDP, GB/BHE CSU, FDP, GB/BHE CSU CSU CSU, PL CSU CSU CSU CSU, PL CSU, PL CSU CSU CSU CSU CSU CSU Ministerpräsident MP geschäftsführend ELM MP geschäftsführend FM MP zugleich VM Leiter der Staatskanzlei zugleich Minister für Sonderaufgaben MP geschäftsführend BM Leiter der Staatskanzlei mit Ministerrang Leiter der Staatskanzlei zugleich Staatsminister für Bundesangelegenheiten und Verwaltungsreform IM ab 28.09.1945 Ministerium des Innern JM ab 28.09.1945 28.09.1945 – 21.12.1946 Ministerium der Justiz MP zugleich JM KM ab 28.09.1945 ab 30.10.1986 20.06.1989 – 30.10.1990 ab 30.10.1990 ab 06.10.1998 Ministerium für Unterricht und Kultus Ministerium wird geteilt in KM (Unterricht und Kultus) und WKM (Wissenschaft und Kunst) KM geschäftsführend WKM KM und WKM werden zusammengelegt zum Ministerium für Unterricht, Kultus, Wissenschaft und Kunst (KM) Das Ministerium wird geteilt in KM (Unterricht und Kultus) und WKM (Wissenschaft, Forschung und Kunst) FM ab 28.09.1945 08.02.1950 – 18.12.1950 WM ab 28.09.1945 ab 08.12.1947 ab 27.10.1994 ab 14.10.2003 Ministerium der Finanzen MP geschäftsführend FM Ministerium für Wirtschaft Ministerium für Wirtschaft und Verkehr Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie Ministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie VM ab 09.02.1946 21.12.1946 – 10.01.1947 09.01.1951 – 01.10.1952 ab 01.10.1952 ab 14.12.1954 BM ab 11.12.1962 ab 30.10.1986 ab 08.12.1987 ELM ab 28.09.1945 15.01.1948 – 26.02.1948 ab 08.12.1970 ab 30.01.2001 AM ab 28.09.1945 ab 05.12.1966 ab 05.12.1967 ab 01.02.1991 ab 17.06.1993 ab 30.01.2001 SoM 28.09.1945 – 20.07.1949 01.07.1946 – 03.07.1946 ab 20.07.1949 30.10.1986 – 19.10.1988 für Ministerium für Ernährung und Landwirtschaft MP geschäftsführend ELM Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Ministerium für Landwirtschaft und Forsten 25.02.1994 – 27.10.1994 27.10.1994 – 06.10.1998 ab 14.10.2003 UM ab 08.12.1970 Ministerium für Arbeit Ministerium für Arbeit und soziale Fürsorge Ministerium für Arbeit und Sozialordnung Ministerium für Arbeit, Familie und Sozialordnung Ministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit Ministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen ab 14.10.2003 WKM ab 30.10.1986 20.06.1989 – 30.10.1990 ab 30.10.1990 ab 06.10.1998 Ministerium für Sonderaufgaben Ministerium nicht besetzt Minister verstorben, Ministerium nicht mehr besetzt Leiter der Staatskanzlei ist zugleich Minister Sonderaufgaben (wird unter MP erfasst) GM 30.01.2001 – 14.10.2003 Ministerium für Verkehr Ministerium nicht besetzt MP zugleich VM Ministerialdirektor Brunner mdWdGb. integriert in: WM (Wirtschaft und Verkehr) Ministerium für Bundesangelegenheiten Ministerium für Bundesangelegenheiten und Bevollmächtigter des Freistaates Bayern beim Bund Ministerium für Bundes- und Europaangelegenheiten MP geschäftsführend BM Ministerium für Bundesangelegenheiten Ministerium für Europaangelegenheiten und regionale Beziehungen Ministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen Ministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz Ministerium für Wissenschaft und Kunst KM geschäftsführend WKM WKM und KM werden zusammengelegt zum Ministerium für Unterricht, Kultus, Wissenschaft und Kunst (KM) Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Ministerium für Gesundheit, Ernährung und Verbraucherschutz 163 Tabelle 26: Ressortverteilung Berlin 1 Legislatur periode 1 1 1 1 1 1 2 3 3 4 4 5 5 6 7 7 8 8 9 9 9 11 11 12 13 14 14 14 15 Wahltermin Beginn 03.12.1950 01.02.1951 30.09.1953 12.11.1953 20.11.1953 24.11.1953 08.04.1954 05.12.1954 22.01.1955 07.12.1958 15.01.1959 16.04.1959 17.02.1963 11.03.1963 14.12.1966 12.03.1967 06.04.1967 19.10.1967 14.03.1971 20.04.1971 02.03.1975 25.04.1975 12.05.1977 18.03.1979 12.05.1979 23.01.1981 10.05.1981 11.06.1981 17.03.1983 10.03.1985 18.04.1985 29.01.1989 16.03.1989 19.11.1990 02.12.1990 24.01.1991 22.10.1995 25.01.1996 10.10.1999 09.12.1999 13.04.2000 16.06.2001 21.10.2001 17.01.2002 Ende RB IM JM FM WM VeM PM BWM AM SM 29.09.1953 12.11.1953 20.11.1953 24.11.1953 08.04.1954 22.01.1955 15.01.1959 16.04.1959 11.03.1963 14.12.1966 06.04.1967 19.10.1967 20.04.1971 25.04.1975 12.05.1977 12.05.1979 23.01.1981 11.06.1981 17.03.1983 18.04.1985 16.03.1989 19.11.1990 24.01.1991 25.01.1996 09.12.1999 13.04.2000 16.06.2001 17.01.2002 31.12.2004 SPD CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU SPD SPD PL PL PL PL FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU SPD SPD PL CDU CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP FDP FDP FDP SPD FDP FDP FDP FDP PL FDP CDU SPD SPD SPD SPD CDU CDU Grüne SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU FDP SPD SPD CDU SPD CDU CDU SPD SPD FDP FDP FDP FDP FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP FDP FDP FDP CDU CDU CDU SPD SPD SPD CDU CDU CDU PL PDS SPD SPD FDP FDP FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD FDP FDP FDP FDP FDP CDU SPD SPD SPD SPD SPD FDP FDP FDP FDP FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU SPD SPD SPD CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD Tabelle 26: Ressortverteilung Berlin 2 GM VoM KrM BA FDP FDP FDP FDP FDP FDP CDU CDU CDU FDP FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD PL CDU PL SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU SPD SPD CDU CDU PDS CDU JSM SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP PL SPD SPD SOM WKM SchW SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU PL PL PDS SPD SPD SPD SPD SPD FDP FDP FDP FDP CDU CDU CDU PL SPD CDU SPD SPD SPD SPD SPD KM UM SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD PL CDU FDP FDP PL SPD CDU CDU Tabelle 27 : Abkürzungsverzeichnis Berlin Parteien KPD Kommunistische Partei Deutschlands LDP Liberal-Demokratische Partei Deutschlands PL parteilos SED Sozialistische Einheitspartei Deutschlands Ernannte Regierungen 1. ernannter Magistrat: amtierend 17.05.1945 – 05.12.1946 unter Arthur Werner (PL), zusammengesetzt aus KPD (SED), SPD, CDU, LPD und PL 1. Wahlen zum Gesamtberliner Magistrat: 20.10.1946 19.10.1967 20.04.1971 25.04.1975 12.05.1977 12.05.1979 23.01.1981 11.06.1981 17.03.1983 09.02.1984 18.04.1985 16.03.1989 19.11.1990 24.01.1991 25.01.1996 09.12.1999 16.06.2001 17.01.2002 1. Senat Schütz 2. Senat Schütz 3. Senat Schütz 1. Senat Stobbe 2. Senat Stobbe Senat Vogel Senat Weizsäcker 1. Senat Diepgen 2. Senat Diepgen Senat Momper 3. Senat Diepgen 4. Senat Diepgen 5. Senat Diepgen 1. Senat Wowereit 2. Senat Wowereit SPD, FDP SPD SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP, PL CDU, PL CDU, FDP, PL CDU, FDP, PL CDU, FDP SPD, PL SPD CDU, SPD, PL CDU, SPD CDU, SPD, PL SPD, Grüne, PL SPD, PDS 1. Gesamtberliner Magistrat: amtierend 05.10.1946 – 18.04.1947 unter Oberbürgermeister Ostrowski (SPD), ab 24.06.1947 unter Ernst Reuter (SPD), von Alliierter Militärkommandatur nicht bestätigt, 08.05.1947 – 07.12.1948 unter Louise Schroeder (SPD), Koalition aus SPD, CDU, SED, LDP Ministerien RB ab 01.02.1951 30.09.1953 – 12.11.1953 1. Wahlen zum Magistrat der Westsektoren Berlins: 05.12.1948 30.08.1957 – 03.10.1957 1. Magistrat der Westsektoren Berlins: amtierend 18.01.1949 – 18.01.1951 unter Oberbürgermeister Reuter (SPD),Koalition aus SPD, CDU, LDP/FDP 14.12.1966 – 06.04.1967 Regierender Bürgermeister RB Reuter (SPD) verstorben – Bürgermeister Schreiber (CDU) geschäftsführend RB Suhr (SPD) verstorben – Bürgermeister Amrehn (CDU) geschäftsführend RB geschäftsführend PM und BA IM ab 01.02.1951 11.03.1963 – 06.04.1967 19.09.1967 – 19.10.1967 Senatsverwaltung für Inneres IM zugleich VeM BA geschäftsführend IM 166 Regierungen 01.02.1951 12.11.1953 24.11.1953 22.01.1955 03.10.1957 11.03.1963 14.12.1966 06.04.1967 Senat Reuter Senat Schreiber Senat Suhr 1. Senat Brandt 2. Senat Brandt 1. Senat Albertz 2. Senat Albertz SPD, FDP, CDU, PL CDU, FDP, PL CDU, FDP SPD, CDU SPD, CDU SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP JM ab 01.02.1951 ab 18.04.1985 ab 16.03.1989 ab 09.12.1999 Senatsverwaltung für Justizwesen Senatsverwaltung für Justiz und Bundesangelegenheiten Senatsverwaltung für Justiz Ressort wird RB zugeordnet. FM ab 01.02.1951 12.11.1953 – 22.01.1955 Senatsverwaltung für Finanzen FM zugleich BA ab 25.01.1996 ab 09.12.1999 ab 18.06.2001 WM ab 01.02.1951 ab 22.01.1955 ab 11.03.1963 ab 06.04.1967 ab 25.04.1975 ab 23.01.1981 ab 18.04.1985 ab 16.03.1989 ab 24.01.1991 ab 25.01.1996 ab 09.12.1999 VeM ab 01.02.1951 15.01.1959 – 16.04.1959 11.03.1963 – 06.04.1967 ab 06.04.1967 ab 25.04.1975 ab 18.04.1985 ab 24.01.1991 PM ab 01.02.1951 22.01.1955 – 19.11.1961 14.12.1966 – 06.04.1967 BWM ab 01.02.1951 Wohnungswesen Senatsverwaltung für Wirtschaft und Ernährung Senatsverwaltung für Wirtschaft und Kredit Senatsverwaltung für Wirtschaft Senatsverwaltung für Wirtschaft, Verkehr und Betriebe Senatsverwaltung für Wirtschaft Senatsverwaltung für Wirtschaft und Verkehr Senatsverwaltung für Wirtschaft und Arbeit Senatsverwaltung für Wirtschaft Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe Senatsverwaltung für Wirtschaft AM ab 01.02.1951 ab 24.11.1953 15.01.1959 – 16.04.1959 ab 11.03.1963 Senatsverwaltung für Verkehr und Betriebe VeM geschäftsführend AM IM zugleich VeM VeM integriert in WM (Wirtschaft, Verkehr und Betriebe) Senatsverwaltung für Verkehr und Betriebe Senatsverwaltung für Verkehr und Betriebe Senatsverwaltung für Verkehr ab 09.12.1999 Senatsverwaltung für Post- und Fernmeldewesen PM zugleich BA RB geschäftsführend PM Senatsverwaltung für Bau- und Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Verkehr, Bauen und Umwelt Senatsverwaltung für Stadtentwicklung ab 18.06.2001 Senatsverwaltung für Arbeit Senatsverwaltung für Arbeit und Sozialwesen VeM geschäftsführend AM Senatsverwaltung für Arbeit und Soziale Angelegenheiten AM, GM und JSM werden zusammengelegt AM (Soziales, Gesundheit, Jugend und Sport) Teilung in AM (Arbeit, Gesundheit und Soziales) und JSM Senatsverwaltung für Arbeit und Soziales AM geschäftsführend VeM Senatsverwaltung für Arbeit und Betriebe Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen Senatsverwaltung für Arbeit, Gesundheit und Soziales Senatsverwaltung für Arbeit und Soziales SM ab 01.02.1951 ab 12.11.1953 24.01.1991 – 25.01.1996 Senatsverwaltung für Sozialwesen integriert in AM (Arbeit und Sozialwesen) Senatsverwaltung für Soziales ab 06.04.1967 ab 19.10.1967 ab 20.04.1971 23.02.1976 – 06.12.1977 ab 11.06.1981 ab 24.01.1991 ab 25.01.1996 GM ab 01.02.1951 ab 06.04.1967 ab 20.04.1971 ab 11.06.1981 ab 18.04.1985 ab 24.01.1991 ab 25.01.1996 Senatsverwaltung für Gesundheitswesen GM, JSM und AM zusammengelegt zu AM (Soziales, Gesundheit, Jugend und Sport) Senatsverwaltung für Gesundheit und Umweltschutz Senatsverwaltung für Gesundheit, Sozialwesen und Familie Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales aufgeteilt in GM (Gesundheit) und SM (Soziales) Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales 167 VoM 01.02.1951 – 16.04.1959 KrM 01.02.1951 – 12.11.1953 BA ab 01.02.1951 12.11.1953 – 22.01.1955 22.01.1955 – 19.11.1961 14.12.1966 – 06.04.1967 19.09.1967 – 19.10.1967 24.01.1991 – 25.01.1996 ab 25.01.1996 JSM ab 22.01.1955 06.12.1962 – 11.03.1963 ab 06.04.1967 ab 06.04.1967 ab 19.10.1967 ab 18.04.1985 ab 16.03.1989 ab 24.01.1991 SchW ab 11.03.1963 ab 11.06.1981 ab 18.04.1985 ab 16.03.1989 ab 25.01.1996 ab 09.12.1999 ab 18.06.2001 Senatsverwaltung für Schulen und Familie Senatsverwaltung für Schule und Sport Senatsverwaltung für Volksbildung SOM 11.03.1963 – 14.12.1966 Senatsverwaltung für Kreditwesen Senatsverwaltung für Bundesangelegenheiten FM zugleich BA PM zugleich BA RB geschäftsführend BA BA geschäftsführend IM Senatsverwaltung für Bundes- und Europaangelegenheiten Ressort wird RB zugeordnet WKM ab 11.03.1963 ab 06.12.1977 ab 11.06.1981 ab 17.03.1983 ab 25.01.1996 ab 09.12.1999 Senatsverwaltung für Jugend und Sport Senatsverwaltung unbesetzt Senatsverwaltung für Familie, Jugend und Sport JSM, AM und GM zusammengelegt zu AM (Soziales, Gesundheit, Jugend und Sport) Senatsverwaltung für Familie, Jugend und Sport Senatsverwaltung für Jugend und Familie Senatsverwaltung für Frauen, Familie und Beruf Senatsverwaltung für Jugend und Familie Senatsverwaltung für Schulwesen Senatsverwaltung für Schulwesen, Jugend und Sport Senatsverwaltung für Schulwesen, Berufsausbildung und Sport Senatsverwaltung für Schule, Berufsbildung und Sport Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport KM ab 06.12.1977 ab 11.06.1981 17.03.1983 – 25.01.1996 UM ab 11.06.1981 ab 25.01.1996 Senatsverwaltung für Polizei, Sicherheit und Ordnung Senatsverwaltung für Wissenschaft und Kunst Teilung in WKM (Wissenschaft und Forschung) und KM (kulturelle Angelegenheiten) WKM und KM zusammengelegt zu: WKM(Wissenschaft und Kultur) Teilung in WKM (Wissenschaft und Forschung) und KM (kulturelle Angelegenheiten) Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur Senatsverwaltung für Wissenschaft und Kultur Senatsverwaltung für kulturelle Angelegenheiten KM und WKM zusammengelegt zu WKM (Wissenschaft Kultur) Senatsverwaltung für kulturelle Angelegenheiten Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie 168 Tabelle 28: Ressortverteilung Bremen 1 Legislaturperiode Wahltermin 1 1 1 1 1 1 1 2 3 3 3 4 5 6 6 7 8 9 10 11 11 11 12 13 14 15 12.10.1947 07.10.1951 09.10.1955 11.10.1959 29.09.1963 01.10.1967 10.10.1971 28.09.1975 07.10.1979 25.09.1983 13.09.1987 29.09.1991 14.05.1995 06.06.1999 25.05.2003 Beginn 06.06.1945 01.08.1945 21.08.1945 30.03.1946 16.05.1946 23.07.1946 01.08.1946 28.11.1946 06.12.1946 17.12.1946 27.03.1947 07.11.1947 21.11.1947 22.01.1948 02.02.1948 13.04.1948 18.05.1948 01.01.1950 11.01.1951 21.05.1951 29.11.1951 28.12.1955 16.12.1958 25.02.1959 21.12.1959 26.11.1963 28.11.1967 01.06.1971 15.12.1971 03.11.1975 07.11.1979 10.11.1983 15.10.1987 08.02.1989 12.10.1991 11.12.1991 04.07.1995 07.07.1999 04.07.2003 Ende 31.07.1945 21.08.1945 30.03.1946 16.05.1946 23.07.1946 01.08.1946 28.11.1946 06.12.1946 17.12.1946 27.03.1947 07.11.1947 21.11.1947 22.01.1948 02.02.1948 13.04.1948 18.05.1948 01.01.1950 11.01.1951 21.05.1951 29.11.1951 28.12.1955 16.12.1958 25.02.1959 21.12.1959 26.11.1963 28.11.1967 01.06.1971 15.12.1971 03.11.1975 07.11.1979 10.11.1983 15.10.1987 08.02.1989 12.10.1991 11.12.1991 04.07.1995 07.07.1999 04.07.2003 31.12.2004 S PL SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD IM GM BDV BDV BDV KPD KPD SPD SPD+KPD SPD+KPD SPD+KPD SPD+KPD SPD+KPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP CDU CDU CDU BDV BDV BDV BDV FDP FDP CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD WM PL + BDV PL + BDV PL + BDV PL + BDV PL + BDV PL + BDV PL + BDV BDV BDV SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP CDU CDU CDU VM BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV FDP FDP FDP CDU CDU CDU FDP FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD JM BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV FDP FDP FDP CDU CDU CDU FDP FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD KA AM SPD SPD FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD BaM SPD + BDV SPD + BDV SPD + BDV SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU SPD CDU Tabelle 28: Ressortverteilung Bremen 2 BiM FM SPD PL + BDV SPD PL + BDV SPD PL + BDV SPD PL SPD PL SPD PL SPD PL SPD PL SPD + KPD PL SPD + KPD PL SPD + KPD PL SPD + KPD PL SPD + KPD PL SPD PL SPD PL SPD PL SPD PL SPD PL SPD PL PL SPD FDP SPD FDP SPD FDP SPD FDP SPD FDP SPD FDP SPD FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU SPD CDU SPD PL JgM SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD Grüne AuM BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV BDV FDP FDP FDP FDP FDP FDP ELM KPD+PL KPD+PL KPD+PL KPD+PL SPD+PL SPD+PL SPD+PL SPD SPD SPD SPD SPD SPD BDV BDV BDV BDV SPD SPD SPD CDU WoM BM KPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU WohlM SPD KPD KPD KPD SPD SPD SPD PBM WKM UM SpM SPD PL PL PL PL PL SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD Grüne CDU SPD SPD SPD Tabelle 29: Abkürzungsverzeichnis Bremen Parteien BDV Bremer Demokratische Volkspartei (ab 1951: FDP) KPD Kommunistische Partei Deutschlands Ernannte Regierungen 1. kommunale Verwaltung: amtierend 06.06.1945 – 28.11.1946 unter Regierendem Bürgermeister Vagts (PL) 1. ernannter Senat: amtierend 28.11.1946 – 22.01.1948 unter Bürgermeister und Senatspräsident Kaisen (SPD), Koalition aus SPD, BDV, KPD. Regierungen 28.11.1946 22.01.1948 29.11.1951 28.12.1955 21.12.1959 26.11.1963 28.11.1967 01.06.1971 15.12.1971 03.11.1975 07.11.1979 10.11.1983 15.10.1987 11.12.1991 04.07.1995 07.07.1999 04.07.2003 171 Ministerien S ab 06.06.1945 1. (gewählter) Senat Kaisen 2. Senat Kaisen 3. Senat Kaisen 4. Senat Kaisen 5. Senat Kaisen 6. Senat Kaisen 1. Senat Koschnick 2. Senat Koschnick 3. Senat Koschnick 4. Senat Koschnick 5. Senat Koschnick 1. Senat Wedemeier 2. Senat Wedemeier 1. Senat Scherf 2. Senat Scherf 3. Senat Scherf SPD, PL, BDV, KPD SPD, PL, BDV SPD, FDP, CDU SPD, FDP, CDU SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD, FDP, Grüne SPD, CDU SPD, CDU SPD, CDU, PL Regierender Bürgermeister ab 28.11.1946 01.06.1971 – 15.12.1971 25.06.1979 – 07.11.1979 10.11.1983 - 31.12.2004 15.10.1987 – 26.01.1988 08.02.1989 – 11.12.1991 04.07.1995 – 31.12.2004 Präsident des Senats und Bürgermeister S geschäftsführend VM S geschäftsführend BaM S zugleich KA S geschäftsführend BM S zugleich AM S zugleich JM IM ab 02.02.1948 01.08.1969 – 01.12.1969 21.11.1988 – 06.12.1988 ab 11.12.1991 ab 04.07.1995 ab 07.07.1999 14.07.2001 – 29.08.2001 ab 04.07.2003 13.07.2004 – 08.09.2004 Senatsverwaltung für Inneres IM geschäftsführend BaM FM geschäftsführend IM Senatsverwaltung für Inneres und Sport Senatsverwaltung für Inneres Senatsverwaltung für Inneres, Kultur und Sport FM geschäftsführend IM Senatsverwaltung für Inneres und Sport IM geschäftsführend WKM GM ab 21.08.1945 ab 28.11.1946 06.12.1946 – 22.01.1948 ab 02.02.1948 22.01.1948 – 02.02.1948 ab 29.11.1951 ab 21.12.1959 21.12.1959 – 15.12.1971 ab 15.12.1971 ab 10.11.1983 10.11.1983 – 25.01.1984 01.02.1987 – 15.10.1987 ab 15.10.1987 15.10.1987 – 26.01.1988 12.10.1991 – 11.12.1991 ab 11.12.1991 Senatsverwaltung für Gesundheitswesen Senatsverwaltung für Gesundheit und Wohlfahrt Senatorin Popall (KPD) ist dem Senator Ehlers (SPD) beigeordnet Senatsverwaltung für Gesundheitswesen Senatsverwaltung nicht besetzt Senatsverwaltung für Wohlfahrts- und Gesundheitswesen Senatsverwaltung für das Gesundheitswesen AM zugleich GM Senatsverwaltung für Gesundheit und Umweltschutz Senatsverwaltung für Gesundheit und Sport GM geschäftsführend UM JgM geschäftsführend GM Senatsverwaltung für Gesundheit JgM geschäftsführend GM Senatsverwaltung nicht besetzt Senatsverwaltung für Soziales, Familie und Gesundheit 11.12.1991 – 25.03.1992 01.03.1994 – 16.03.1994 ab 04.07.1995 ab 07.07.1999 16.01.2002 – 20.03.2002 WM ab 06.06.1945 ab 28.11.1946 28.11.1946 – 17.12.1946 ab 29.11.1951 16.12.1958 – 25.02.1959 ab 21.12.1959 01.06.1971 – 15.12.1971 15.12.1971 – 03.11.1975 07.11.1979 – 10.11.1983 10.11.1983 – 31.12.1985 ab 15.10.1987 ab 04.07.1995 ab 07.07.1999 04.07.2003 – 13.07.2004 13.07.2004 – 08.09.2004 08.09.2004 – 31.12.2004 VM ab 28.11.1946 28.11.1946 – 17.12.1946 ab 29.11.1951 01.06.1971 – 15.12.1971 15.10.1987 – 07.02.1989 08.02.1989 – 11.12.1991 ab 11.12.1991 172 11.12.1991 – 04.07.1995 AM geschäftsführend GM AM geschäftsführend GM Senatsverwaltung für Frauen, Gesundheit, Jugend, Soziales und Umweltschutz Senatsverwaltung für Arbeit, Frauen, Gesundheit, Jugend und Soziales BaM geschäftsführend GM Senatsverwaltung für Wirtschaft, Häfen und Verkehr (und interzonale Wirtschaftsfragen) Senatsverwaltung für Wirtschaft und Arbeit VM geschäftsführend WM Senatsverwaltung für Wirtschaft Senatsverwaltung nicht besetzt Senatsverwaltung für Wirtschaft und Außenhandel WM geschäftsführend FM AM zugleich WM AM zugleich WM AM Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Außenhandel Senatsverwaltung für Wirtschaft, Mittelstand, Technologie und Europaangelegenheiten Senatsverwaltung für Wirtschaft und Häfen WM zugleich WKM BaM geschäftsführend WM WM zugleich WKM Senatsverwaltung für Häfen und Schifffahrt VM geschäftsführend WM Senatsverwaltung für Häfen, Schifffahrt und Verkehr S geschäftsführend VM VM zugleich AM VM zugleich BaM Senatsverwaltung für Häfen, Schifffahrt und Außenhandel VM zugleich BM ab 04.07.1995 04.07.1995 – 07.07.1999 JM ab 06.06.1945 ab 28.11.1946 ab 28.12.1955 26.11.1963 – 01.06.1971 01.06.1971 – 15.12.1971 ab 15.12.1971 10.11.1983 – 15.10.1987 15.10.1987 – 11.12.1991 ab 11.12.1991 11.12.1991 – 04.07.1995 04.07.1995 – 07.07.1999 KA ab 26.11.1963 26.11.1963 – 01.06.1971 10.11.1983 – 31.12.2004 AM ab 22.01.1948 13.04.1948 – 18.05.1948 ab 18.05.1948 ab 29.11.951 21.12.1959 – 15.12.1971 18.08.1968 – 16.10.1968 15.12.1971 – 03.11.1975 03.11.1975 – 07.11.1979 07.11.1979 – 10.11.1983 18.09.1985 – 31.12.1985 15.10.1987 – 07.02.1989 08.02.1989 – 11.12.1991 ab 11.12.1991 Senatsverwaltung für Häfen, überregionalen Verkehr und Außenhandel VM zugleich AM Senatsverwaltung für Justiz Senatsverwaltung für Justiz, Verfassung und kirchliche Angelegenheiten Senatsverwaltung für Justiz und Verfassung JM zugleich KA BaM geschäftsführend JM Senatsverwaltung für Rechtspflege und Strafvollzug JM zugleich BM JM zugleich SpM Senatsverwaltung für Justiz und Verfassung JM zugleich BiM S zugleich JM Senatsverwaltung für kirchliche Angelegenheiten JM zugleich KA S zugleich KA Senatsverwaltung für Arbeit, Sozialversicherung, Wohnungswesen Senatsverwaltung nicht besetzt Senatsverwaltung für Arbeit und Wohlfahrt Senatsverwaltung für Arbeit AM zugleich GM Senatsverwaltung nicht besetzt AM zugleich WM AM zugleich JgM AM zugleich WM FM geschäftsführend AM VM zugleich AM S zugleich AM Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen 11.12.1991 – 25.03.1992 01.03.1994 – 16.03.1994 04.07.1995 – 07.07.1999 BaM ab 06.06.1945 01.06.1971 – 15.12.1971 01.08.1969 – 01.12.1969 04.09.1978 – 27.09.1978 25.06.1979 – 07.11.1979 15.07.1987 – 08.02.1989 08.02.1989 – 11.12.1991 ab 04.07.1995 ab 07.07.1999 ab 04.07.2003 13.07.2004 – 08.09.2004 BiM ab 06.06.1945 06.12.1946 – 22.01.1948 ab 22.01.1948 21.05.1951 – 29.11.1951 ab 29.11.1951 ab 15.12.1971 ab 03.11.1975 ab 10.11.1983 ab 11.12.1991 11.12.1991 – 04.07.1995 ab 04.07.1995 ab 07.07.1999 FM ab 06.06.1945 AM geschäftsführend GM AM geschäftsführend GM VM zugleich AM Senatsverwaltung für das Bauwesen BaM geschäftsführend JM IM geschäftsführend BaM BaM geschäftsführend FM MP geschäftsführend BaM Senatsverwaltung nicht besetzt VM zugleich BaM Senatsverwaltung für Bau, Verkehr und Stadtentwicklung Senatsverwaltung für Bau und Umwelt Senatsverwaltung für Bau, Umwelt und Verkehr BaM geschäftsführend WM Senatsverwaltung für Schulen und Erziehung Senatorin Popall (KPD) ist dem Senator Paulmann (SPD) beigeordnet Senatsverwaltung für Schulen und Erziehung, Kunst und Wissenschaft Senatsverwaltung nicht besetzt Senatsverwaltung für das Bildungswesen Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Kunst Senatsverwaltung geteilt in BiM (Bildung) und WKM (Wissenschaft und Kunst) Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Kunst Senatsverwaltung für Bildung und Wissenschaft JM zugleich BiM Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft, Kunst und Sport Senatsverwaltung für Bildung und Wissenschaft Senatsverwaltung für Finanzen ab 29.11.1951 01.06.1971 – 15.12.1971 04.09.1978 – 27.09.1978 18.09.1985 – 31.12.1985 21.11.1988 – 06.12.1988 14.07.2001 – 29.08.2001 JgM ab 29.11.1951 ab 1957 ab 21.12.1959 ab 15.12.1971 03.11.1975 – 07.11.1979 ab 10.11.1983 01.02.1987 – 15.10.1987 15.10.1987 – 26.01.1988 ab 11.12.1991 ab 25.02.1992 23.02.1995 – 04.07.1995 AuM ab 28.11.1946 28.12.1955 – 21.12.1959 ELM ab 06.06.1945 Senator Nolting-Hauff (PL seit 06.06.1945) wird als FDP-Mitglied geführt WM geschäftsführend FM BaM geschäftsführend FM FM geschäftsführend AM FM geschäftsführend IM FM geschäftsführend IM Senatsverwaltung für Jugendwesen Senatsverwaltung für Jugendwesen und Sport Senatsverwaltung für Wohlfahrt und Jugend Senatsverwaltung für Soziales, Jugend und Sport AM zugleich JgM Senatsverwaltung für Jugend und Soziales JgM geschäftsführend GM JgM geschäftsführend GM Senatsverwaltung für Kultur, Ausländerintegration und Jugendarbeit Senatsverwaltung für Kultur und Ausländerintegration JgM geschäftsführend UM Senatsverwaltung für Wirtschaftsforschung und Außenhandel Senatsverwaltung für Außenhandel 14.09.1949 – 31.12.1949 09.04.1952 – 28.12.1955 Senatsverwaltung für Ernährung und Arbeitseinsatz Senatsverwaltung für Ernährung und Landwirtschaft Senatsverwaltung nicht besetzt ELM zugleich WoM WoM ab 01.08.1946 ab 22.01.1948 Senatsverwaltung für Wohnungswesen Senatsverwaltung für Landeskultur ab 22.01.1948 173 ab 13.04.1948 ab 29.11.1951 29.11.1951 – 09.04.1952 09.04.1952 – 28.12.1955 Senatsverwaltung für Wohnungswesen und Landeskultur Senatsverwaltung für Wohnungswesen WohlM geschäftsführend WoM ELM zugleich WoM BM ab 15.12.1971 10.11.1983 – 15.10.1987 15.10.1987 – 26.01.1988 12.10.1991 – 11.12.1991 11.12.1991 – 04.07.1995 Senatsverwaltung für Bundesangelegenheiten JM zugleich BM S geschäftsführend BM Senatsverwaltung nicht besetzt BM zugleich VM WohlM 06.06.1945 – 28.11.1946 29.11.1951 – 09.04.1952 Senatsverwaltung für Wohlfahrtswesen WohlM geschäftsführend WoM PBM ab 27.03.1947 07.11.1947 – 21.11.1947 21.11.1947 – 31.12.1949 31.12.1949 WKM 03.11.1975 – 10.11.1983 ab 10.11.1983 ab 04.07.2003 04.07.2003 – 13.07.2004 13.07.2004 – 08.09.2004 08.09.2004 – 31.12.2004 UM ab 10.11.1983 10.11.1983 – 25.01.1984 01.01.1986 – 15.10.1987 ab 15.10.1987 Senatsverwaltung für Politische Befreiung Senatsverwaltung nicht besetzt Senator Liftschütz (PL) ist nur für sein Ressort stimmberechtigt „Dienststelle wurde aufgelöst“ Senatsverwaltung für Wissenschaft und Kunst WKM integriert in BiM (Bildung, Wissenschaft und Kunst) Senatsverwaltung für Kultur WM zugleich WKM IM geschäftsführend WKM WM zugleich WKM 174 Senatsverwaltung für Umweltschutz GM geschäftsführend UM UM zugleich AM Senatsverwaltung für Umweltschutz und Stadtentwicklung 08.02.1989 – 11.12.1991 Senatsverwaltung nicht besetzt SpM ab 15.10.1987 15.10.1987 – 11.12.1991 Senatsverwaltung für Sport JM zugleich SpM Tabelle 30: Ressortverteilung Hessen Legislatur periode 1 1 1 1 2 2 3 4 5 6 7 8 9 9 10 11 11 11 11 12 12 13 14 15 16 Wahltermin Beginn 01.12.1946 07.01.1947 31.03.1949 31.10.1949 09.11.1949 19.11.1950 10.01.1951 14.01.1953 28.11.1954 19.01.1955 23.11.1958 29.01.1959 11.11.1962 31.01.1963 06.11.1966 19.01.1967 08.11.1970 17.12.1970 27.10.1974 18.12.1974 08.10.1978 14.12.1978 28.09.1982 26.09.1982 01.12.1982 25.09.1983 25.09.1983 04.07.1984 12.12.1985 09.02.1987 05.04.1987 24.04.1987 11.09.1987 20.01.1991 05.04.1991 19.02.1995 05.04.1995 07.02.1999 07.04.1999 02.02.2003 05.04.2003 Ende MP IM KM JM FM WM 31.03.1949 31.10.1949 09.11.1949 09.01.1951 14.01.1953 18.01.1955 28.01.1959 30.01.1963 18.01.1967 16.12.1970 17.12.1974 13.12.1978 28.09.1982 01.12.1982 25.09.1983 04.07.1984 12.12.1985 09.02.1987 23.04.1987 11.09.1987 05.04.1991 05.04.1995 07.04.1999 05.04.2003 31.12.2004 SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU SPD Grüne CDU CDU AM LM PB CDU CDU PL CDU CDU SPD CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD GB/BHE GB/BHE GB/BHE SPD GB/BHE SPD SPD GDP/BHE SPD SPD SPD FDP SPD SPD FDP SPD SPD FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP CDU PL FDP CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD FDP CDU CDU CDU BA SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP FDP CDU WKM UM FrM SPD SPD SPD FDP FDP SPD SPD FDP PL Grüne SPD CDU CDU Grüne Grüne CDU CDU SPD SPD Grüne Tabelle 31: Abkürzungsverzeichnis Hessen Parteien GB/BHE GDP/BHE KPD LDP Gesamtdeutscher Block / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten Gesamtdeutsche Partei / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten Kommunistische Partei Deutschlands Liberal-Demokratische Partei Deutschlands Ernannte Regierungen 1. ernannte Regierung: amtierend 16.10.1945 – 01.11.1945 unter Ministerpräsident Geiler (PL), Koalition aus SPD, KPD, PL 2. ernannte Regierung: amtierend 01.11.1945 – 05.01.1947 unter Ministerpräsident Geiler (PL), Koalition aus CDU, SPD, LDP, KPD, PL Wahl zur Verfassungberatenden Großhessischen Landesversammlung: 30.06.1946 176 Regierungsparteien 07.01.1947 Regierung Stock 31.03.1949 10.01.1951 1. Regierung Zinn 19.01.1955 2. Regierung Zinn 29.01.1959 3. Regierung Zinn 31.01.1963 4. Regierung Zinn 19.01.1967 5. Regierung Zinn 23.10.1969 1. Regierung Oswald 17.12.1970 2. Regierung Oswald 18.12.1974 3. Regierung Oswald 20.10.1976 1. Regierung Börner 14.12.1978 2. Regierung Börner 28.09.1982 01.12.1982 Geschäftsführende Regierung Börner SPD, CDU, PL SPD, CDU SPD SPD, GB/BHE SPD, GB/BHE SPD, GDP/BHE SPD SPD SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP SPD SPD 04.07.1984 12.12.1985 09.02.1987 24.04.1987 11.09.1987 05.04.1991 05.04.1995 07.04.1999 05.04.2003 3. Regierung Börner Regierung Wallmann 1. Regierung Eichel 2. Regierung Eichel 1. Regierung Koch 2. Regierung Koch Ministerien MP ab 07.01.1947 31.03.1949 – 09.11.1949 31.10.1949 – 09.11.1949 10.01.1951 – 31.01.1963 01.12.1982 – 04.07.1984 IM ab 07.01.1947 ab 09.11.1949 ab 23.10.1969 SPD SPD, Grüne SPD CDU, FDP, PL CDU, FDP SPD, Grüne SPD, Grüne CDU, FDP CDU, PL Ministerpräsident MP geschäftsführend PB MP geschäftsführend WM MP zugleich JM MP-Kandidat Wallmann (CDU) nicht gewählt – der zuvor zurückgetretene MP Börner bleibt geschäftsführend im Amt ab 07.04.1999 Ministerium für Inneres und Wiederaufbau Innenministerium Ministerium für Inneres und Bevollmächtigter des Landes Hessen beim Bund Innenministerium JM geschäftsführend IM JM geschäftsführend IM Ministerium des Innern und für Europaangelegenheiten Ministerium des Innern Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz Ministerium des Innern und für Sport KM ab 07.01.1947 ab 07.01.1947 31.10.1949 – 09.11.1949 Kultusministerium Ministerium für Kultus und Unterricht KM geschäftsführend AM ab 17.12.1970 28.09.1982 – 04.07.1984 06.11.1990 – 20.11.1990 ab 05.04.1991 ab 01.02.1994 ab 05.04.1995 ab 09.11.1949 ab 10.01.1951 ab 31.01.1963 11.01.1999 - 07.04.1999 JM ab 07.01.1947 ab 09.11.1949 –10.01.1951 Ministerium für Erziehung, Volksbildung und Justiz Ministerium für Erziehung und Volksbildung Kultusministerium KM geschäftsführend WKM 20.09.1995 – 09.10.1995 23.02.1998 – 23.03.1998 ab 07.04.1999 FM ab 07.01.1947 06.04.1972 – 11.04.1972 28.09.1982 – 04.07.1984 20.01.1994 – 26.01.1994 Ministerium der Finanzen Ministerium nicht besetzt FM geschäftsführend WM Ministerium nicht besetzt ab 23.10.1969 ab 17.12.1970 ab 14.12.1978 28.09.1982 – 04.07.1984 06.11.1990 – 20.11.1990 12.05.1993 – 15.06.1993 ab 05.04.1995 WM ab 07.01.1947 31.10.1949 – 09.11.1949 ab 09.11.1949 ab 14.01.1953 ab 29.01.1959 28.09.1982 – 04.07.1984 ab 05.04.1991 ab 01.02.1994 Ministerium der Justiz integriert in: KM (Erziehung, Volksbildung und Justiz) MP zugleich JM Ministerium der Justiz und für Bundesangelegenheiten Ministerium der Justiz Ministerium der Justiz und Bevollmächtigter des Landes Hessen beim Bund Ministerium der Justiz JM geschäftsführend IM JM geschäftsführend IM JM geschäftsführend AM Ministerium der Justiz und für Europaangelegenheiten JM geschäftsführend UM JM geschäftsführend UM Ministerium der Justiz 10.01.1951 – 31.01.1963 ab 31.01.1963 ab 23.10.1969 11.05.1981 – 22.06.1981 Ministerium für Wirtschaft und Verkehr MP geschäftsführend WM integriert in AM (Arbeit, Landwirtschaft und Wirtschaft) integriert in AM (Arbeit, Wirtschaft und und Verkehr) Ministerium für Wirtschaft und Verkehr ab 05.04.1995 AM ab 07.01.1947 31.10.1949 – 09.11.1949 ab 09.11.1949 ab 14.01.1953 ab 29.01.1959 ab 23.10.1969 ab 18.11.1969 ab 04.07.1984 ab 12.12.1985 09.02.1987 – 24.04.1987 ab 05.04.1991 12.05.1993 – 15.06.1993 ab 07.04.1999 LM ab 07.01.1947 07.01.1947 – 09.11.1949 09.11.1949 – 14.01.1953 ab 14.01.1953 ab 19.01.1955 ab 17.12.1970 Ministerium für Wirtschaft und Technik Minister Karry (FDP) ermordet – Hoffie (FDP) m.d.W.d.G.b. FM geschäftsführend WM Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie Wirtschaft, Verkehr, Technologie und Europaangelegenheiten Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung Ministerium für Arbeit und Wohlfahrt KM geschäftsführend AM Ministerium für Arbeit, Landwirtschaft und Wirtschaft Ministerium für Arbeit, Wirtschaft und Verkehr Ministerium für Arbeit, Volkswohlfahrt und Gesundheitswesen Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheitswesen Sozialministerium Ministerium für Arbeit, Umwelt und Soziales Sozialministerium AM geschäftsführend UM Ministerium für Frauen, Arbeit und Sozialordnung JM geschäftsführend AM Sozialministerium Ministerium für Ernährung und Landwirtschaft Ministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft integriert in AM (Arbeit, Landwirtschaft und Wirtschaft) Ministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Forsten Ministerium für Landwirtschaft und Forsten Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt 177 ab 14.12.1978 26.03.1980 – 13.05.1980 ab 04.07.1984 ab 12.12.1985 ab 24.04.1987 11.09.1987 ab 05.04.1991 ab 05.04.1995 Ministerium für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten Ministerium nicht besetzt Ministerium für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz Ministerium für Landwirtschaft und Forsten Ministerium für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz parteilose Ministerin (seit 24.04.1987) Reichardt tritt CDU bei Ministerium für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz integriert in IM (Inneres und Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz) UM ab 12.12.1985 09.02.1987 – 24.04.1987 ab 24.04.1987 ab 05.04.1991 ab 05.04.1995 20.09.1995 – 09.10.1995 23.02.1998 – 23.03.1998 ab 07.04.1999 ab 05.04.2003 PB ab 07.01.1947 31.03.1949 – 09.11.1949 BA ab 31.03.1963 31.03.1963 – 23.10.1969 ab 23.10.1969 23.10.1969 – 17.12.1970 17.12.1970 – 14.12.1978 ab 14.12.1978 ab 04.07.1984 04.07.1984 – 12.12.1985 24.04.1987 – 05.04.1991 05.04.1991 – 05.04.2003 ab 05.04.2003 WKM ab 04.07.1984 24.04.1987 – 05.04.1991 11.01.1999 – 07.04.1999 Ministerium für Politische Befreiung MP geschäftsführend PB FrM 12.12.1985 – 24.04.1987 05.04.1991 – 05.04.1995 Ministerium für Bundesangelegenheiten JM zugleich BA Bevollmächtigter des Landes Hessen beim Bund IM zugleich BA JM zugleich BA Ministerium für Bundesangelegenheiten Bevollmächtigter des Landes Hessen beim Bund Ministerium nicht besetzt WKM zugleich BA Ministerium nicht besetzt Minister für Bundes- und Europaangelegenheiten und Bevollmächtigter des Landes Hessen beim Bund Ministerium für Wissenschaft und Kunst WKM zugleich BA KM geschäftsführend WKM Ministerium für Umwelt und Energie UM Fischer (Grüne) entlassen – AM Clauss (SPD) m.d.W.d.G.b. Ministerium für Umwelt und Reaktorsichersicherheit Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten Ministerium für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit JM geschäftsführend UM JM geschäftsführend UM Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz Die Bevollmächtigte der Hessischen Landesregierung für Frauenangelegenheiten Ministerium für Jugend, Familie und Gesundheit 178 Tabelle 32: Ressortverteilung Niedersachsen Leg. Per. 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 3 3 3 3 3 3 3 4 5 5 5 6 7 8 8 8 8 9 10 11 12 13 14 14 14 15 Wahltermin Beginn 20.04.1947 11.06.1947 13.10.1947 09.06.1948 22.05.1949 22.06.1950 23.08.1950 18.09.1950 13.10.1950 06.05.1951 13.06.1951 01.12.1953 24.04.1955 26.05.1955 11.06.1955 14.09.1955 28.02.1956 30.06.1956 03.10.1956 19.11.1957 19.04.1959 12.05.1959 19.05.1963 12.06.1963 24.04.1965 19.05.1965 04.06.1967 05.07.1967 14.06.1970 08.07.1970 09.06.1974 10.07.1974 15.01.1976 13.02.1976 19.01.1977 04.06.1978 28.06.1978 21.03.1982 22.06.1982 15.06.1986 09.07.1986 13.05.1990 21.06.1990 13.03.1994 23.06.1994 01.03.1998 30.03.1998 15.12.1999 13.12.2000 02.03.2003 04.03.2003 Ende MP 13.10.1947 09.06.1948 22.05.1949 21.06.1950 22.08.1950 18.09.1950 12.10.1950 13.06.1951 01.12.1953 26.05.1955 11.06.1955 14.09.1955 28.02.1956 30.06.1956 03.10.1956 19.11.1957 12.05.1959 12.06.1963 24.04.1965 13.05.1965 05.07.1967 08.07.1970 10.07.1974 14.01.1976 13.02.1976 19.01.1977 28.06.1978 22.06.1982 09.07.1986 21.06.1990 23.06.1994 30.03.1998 15.12.1999 13.12.2000 04.03.2003 31.12.2004 SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD DP DP DP DP DP DP DP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD CDU IM FM SM SPD CDU DP SPD CDU DP SPD CDU SPD SPD CDU SPD SPD CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU SPD SPD GB/BHE SPD SPD FDP SPD SPD FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU KM WM ELFM JM SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP DP FDP SPD SPD CDU CDU CDU SPD SPD SPD GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE SPD FDP FDP FDP CDU CDU SPD FDP CDU CDU FDP CDU CDU FDP SPD SPD SPD SPD PL FDP NLP NLP CDU CDU SPD SPD SPD SPD GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE CDU SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU DZP DP DP DP SPD FDP CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD CDU DZP DZP SPD DP DP DP DP DP FDP CDU FDP FDP FDP CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD CDU EntNaz VuBM CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE SPD GB/BHE SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU FDP Grüne SPD SPD SoAM AuM WKM UM SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU PL PL SPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD FDP FrM DZP DZP DZP DZP DZP FDP FDP FDP FDP FDP FDP Grüne SPD Tabelle 33: Abkürzungsverzeichnis Niedersachsen Parteien DP Deutsche Partei DZP Deutsche Zentrumspartei (Zentrum) KPD Kommunistische Partei Deutschlands NLP Niedersächsische Landespartei Ernannte Regierungen Ernannte Staatsministerien und Kabinette in den Gebietsteilen Braunschweig, Hannover, Oldenburg: 1945/1946 1. ernanntes Kabinett: amtierend 09.12.1946 – 11.06.1947 unter Ministerpräsident Kopf (SPD), Koalition aus SPD, FDP, CDU, NLP, KPD 180 Regierungen 11.06.1947 09.06.1948 23.08.1950 13.06.1951 01.12.1953 26.05.1955 19.11.1957 12.05.1959 29.12.1961 12.06.1963 19.05.1965 05.06.1967 08.07.1970 10.07.1974 15.01.1976 19.01.1977 28.06.1978 22.06.1982 09.07.1986 21.06.1990 1. Regierung Kopf 2. Regierung Kopf Regierung Hellwege 3. Regierung Kopf 1. Regierung Diederichs 2. Regierung Diederichs 3. Regierung Diederichs 1. Regierung Kubel 2. Regierung Kubel 1. Regierung Albrecht 2. Regierung Albrecht 3. Regierung Albrecht 4. Regierung Albrecht 1. Regierung Schröder SPD, CDU, DP, NLP SPD, CDU, DZP SPD, DZP SPD, GB/BHE, DZP SPD, GB/BHE DP, CDU, GB/BHE, FDP DP, SPD, CDU SPD, FDP, GB/BHE SPD, FDP, GB/BHE SPD, FDP SPD, CDU SPD, CDU SPD SPD, FDP CDU CDU, FDP CDU CDU CDU, FDP SPD, Grüne, PL 23.06.1994 30.03.1998 28.10.1998 15.12.1999 13.12.2000 04.03.2003 2. Regierung Schröder 3. Regierung Schröder 1. Regierung Glogowski 1. Regierung Gabriel 1. Regierung Wulff SPD, PL SPD SPD SPD SPD, PL CDU, FDP Ministerien MP ab 11.06.1947 11.06.1947 – 09.06.1948 15.11.1948 – 09.12.1948 22.06.1950 – 13.09.1951 23.08.1950 – 13.06.1951 01.12.1953 – 26.05.1955 11.06.1955 – 14.09.1955 15.01.1976 – 12.05.1976 15.01.1976 – 25.02.1976 15.01.1976 – 25.02.1976 04.04.1978 – 28.06.1978 04.11.1980 – 03.12.1980 Ministerpräsident MP geschäftsführend IM MP geschäftsführend KM MP geschäftsführend ELFM MP geschäftsführend FM MP zugleich JM MP geschäftsführend KM MP geschäftsführend JM MP geschäftsführend FM MP geschäftsführend WM MP geschäftsführend JM MP geschäftsführend FM IM ab 11.06.1947 11.06.1947 – 09.06.1948 22.06.1982 – 22.09.1982 01.11.1988 – 09.11.1988 ab 04.03.2003 Ministerium des Innern MP geschäftsführend IM IM geschäftsführend KM JM geschäftsführend IM Ministerium für Inneres und Sport FM ab 11.06.1947 23.08.1950 – 13.06.1951 19.05.1965 – 05.07.1967 15.01.1976 – 25.02.1976 25.02.1976 – 19.01.1977 04.11.1980 – 03.12.1980 Ministerium der Finanzen MP geschäftsführend FM FM zugleich SM MP geschäftsführend FM FM geschäftsführend WM MP geschäftsführend FM SM ab 11.06.1947 Ministerium für Arbeit, Aufbau und Gesundheit 23.08.1950 – 18.09.1950 18.09.1950 – 13.06.1951 ab 13.06.1951 19.05.1965 – 05.07.1967 15.01.1976 – 13.02.1976 ab 30.03.1998 ab 04.03.2003 KM ab 11.06.1947 15.11.1948 – 09.12.1948 11.06.1955 – 14.09.1955 28.02.1956 – 30.06.1956 30.06.1956 – 03.10.1956 15.01.1976 – 13.02.1976 13.02.1976 – 16.02.1977 22.06.1982 – 22.09.1982 WM ab 11.06.1947 23.08.1950 – 18.09.1950 ab 08.07.1970 ab 10.07.1974 15.01.1976 – 25.02.1976 25.02.1976 – 19.01.1977 ab 09.07.1986 ab 04.03.2003 ELFM ab 11.06.1947 22.06.1950 – 18.09.1950 15.01.1976 – 13.02.1976 ab 04.03.2003 SM geschäftsführend WM integriert in VuBM (Vertriebene, Sozial- und Gesundheitsaufgaben) Sozialministerium FM zugleich SM Ministerium nicht besetzt Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit Kultusministerium MP geschäftsführend KM MP geschäftsführend KM Ministerium nicht besetzt JM zugleich KM Ministerium nicht besetzt KM geschäftsführend WKM IM geschäftsführend KM Ministerium für Wirtschaft und Verkehr SM geschäftsführend WM Ministerium für Wirtschaft und öffentliche Arbeiten Ministerium für Wirtschaft und Verkehr MP geschäftsführend WM FM geschäftsführend WM Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr JM ab 11.06.1947 13.10.1947 – 22.05.1949 23.08.1950 – 18.09.1950 01.12.1953 – 26.05.1955 30.06.1956 – 03.10.1956 15.01.1976 – 12.05.1976 04.04.1978 – 28.06.1978 09.07.1986 – 21.06.1990 01.11.1988 – 09.11.1988 ab 30.03.1998 ab 15.12.1999 EntNaz 13.10.1947 – 22.05.1949 VuBM ab 09.06.1948 ab 18.09.1950 ab 13.06.1951 ab 19.05.1965 06.07.1965 – 13.10.1965 ab 08.07.1970 15.01.1976 – 13.02.1976 ab 09.07.1986 23.06.1994 – 15.12.1999 15.12.1999 – 04.03.2003 Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten MP geschäftsführend ELFM Ministerium nicht besetzt Ministerium für ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz SoAM 09.06.1948 – 12.10.1950 23.08.1950 – 18.09.1950 Ministerium der Justiz JM zugleich EntNaz SoAM geschäftsführend JM MP zugleich JM JM zugleich KM MP geschäftsführend JM MP geschäftsführend JM JM zugleich UM JM geschäftsführend IM Ministerium für Justiz und Europaangelegenheiten Justizministerium Ministerium für die Entnazifizierung, JM zugleich EntNaz Ministerium für die Flüchtlingsangelegenheiten Ministerium für Vertriebene, Sozial- und Gesundheitsangelegenheiten Ministerium für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte Ministerium für Vertriebene, Flüchtlinge und Bundesangelegenheiten Ministerium nicht besetzt Ministerium für Bundesangelegenheiten Ministerium nicht besetzt Ministerium für Bundes- und Europaangelegenheiten Ministerium nicht besetzt Ministerium für Bundes- und Europaangelegenheiten Ministerium für Sonderaufgaben SoAM geschäftsführend JM 181 AuM 26.05.1955 – 19.11.1957 Aufbauministerium WKM ab 10.07.1974 13.02.1976 – 16 .02.1977 ab 21.06.90 Ministerium für Wissenschaft und Kunst KM geschäftsführend WKM Ministerium für Wissenschaft und Kultur UM ab 09.07.1986 09.07.1986 – 21.06.1990 Umweltministerium JM zugleich UM FrM 21.06.1990 – 30.03.1998 Frauenministerium Minister ohne Geschäftsbereich 11.06.1947 – 09.06.1948 DZP, FDP, KPD (bis 05.02.1948), SPD 182 Tabelle 34: Ressortverteilung Nordrhein-Westfalen Legislatur periode 1 1 1 2 2 2 3 3 3 4 5 6 6 6 7 8 9 10 11 12 12 12 13 13 Wahltermin Beginn 20.04.1947 17.06.1947 07.02.1948 05.04.1948 18.06.1950 27.07.1950 15.09.1950 01.10.1953 27.06.1954 27.07.1954 20.02.1956 28.02.1956 06.07.1958 24.07.1958 08.07.1962 26.07.1962 10.07.1966 26.07.1966 01.12.1966 08.12.1966 14.06.1970 28.07.1970 04.05.1975 04.06.1975 11.05.1980 04.06.1980 12.05.1985 05.06.1985 13.05.1990 12.06.1990 14.05.1995 17.07.1995 09.06.1998 23.03.1999 14.05.2000 27.06.2000 12.11.2002 Ende MP IM FM JM KM ELFM WM WAM AM SM VM 07.02.1948 05.04.1948 27.07.1950 15.09.1950 01.10.1953 27.07.1954 20.02.1956 28.02.1956 24.07.1958 26.07.1962 26.07.1966 01.12.1966 08.12.1966 28.07.1970 04.06.1975 04.06.1980 05.06.1985 12.06.1990 17.07.1995 09.06.1998 23.03.1999 27.06.2000 12.11.2002 31.12.2004 CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU FDP FDP CDU FDP FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU DZP DZP DZP DZP DZP CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD Grüne Grüne Grüne Grüne Grüne SPD SPD SPD CDU CDU CDU FDP CDU FDP CDU FDP FDP CDU SPD FDP FDP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD KPD SPD SPD CDU CDU SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD DZP DZP DZP CDU DZP KPD SPD CDU CDU SPD SPD SPD FDP FDP SPD CDU CDU CDU CDU FDP SPD SPD SPD Grüne Grüne Grüne Grüne Grüne SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD BM CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD ALV WFM DZP SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD Tabelle 35: Abkürzungsverzeichnis Nordrhein-Westfalen Parteien DZP Deutsche Zentrumspartei (Zentrum) KPD Kommunistische Partei Deutschlands Ernannte Regierungen Ernannte Regierungen den Provinzen Nordrhein, Westfalen und dem Land Lippe: 1945 1. ernannte Regierung: amtierend 29.08.1945 – 05.12.1946 unter Ministerpräsident Amelunxen (PL, später DZP), Koalition aus SPD, FDP, KPD, Zentrum 2. ernannte Regierung: amtierend 05.12.1946 – 17.06.1947 unter Ministerpräsident Amelunxen (PL, später DZP), Koalition aus CDU, SPD, FDP, KPD, Zentrum, PL 184 Regierungen 17.06.1947 07.02.1948 27.07.1950 15.09.1950 27.07.1954 28.02.1956 24.07.1958 26.07.1962 26.07.1966 01.12.1966 08.12.1966 28.07.1970 04.06.1975 20.09.1978 04.06.1980 05.06.1985 12.06.1990 17.07.1995 1. Regierung Arnold 2. Regierung Arnold 3. Regierung Arnold Regierung Steinhoff 1. Regierung Meyers 2. Regierung Meyers 3. Regierung Meyers 1. Regierung Kühn 2. Regierung Kühn 3. Regierung Kühn 1. Regierung Rau 2. Regierung Rau 3. Regierung Rau 4. Regierung Rau 5. Regierung Rau CDU, SPD, KPD, DZP CDU, SPD, DZP CDU CDU, DZP CDU, FDP, DZP SPD, FDP, DZP CDU CDU, FDP CDU, FDP CDU SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP SPD SPD SPD SPD, Grüne 09.06.1998 27.06.2000 12.11.2002 1. Regierung Clement 2. Regierung Clement Regierung Steinbrück Ministerien MP ab 17.06.1947 05.04.1948 – 27.07.1950 05.07.1950 – 27.07.1950 27.07.1950 – 15.09.1950 15.01.1954 – 27.07.1954 24.07.1958 – 12.10.1959 26.07.1966 – 05.10.1966 01.12.1966 – 08.12.1966 04.06.1980 – 17.08.1980 16.06.1983 – 03.10.1983 ab 12.06.1990 IM ab 17.06.1947 27.07.1950 – 15.09.1950 01.12.1966 – 08.12.1966 17.01.1985 – 10.06.1986 ab 09.06.1998 ab 01.03.1999 SPD, Grüne SPD, Grüne SPD, Grüne Ministerpräsident MP zugleich VM geschäftsführendes Kabinett Arnold MP geschäftsführend IM MP geschäftsführend BM MP geschäftsführend BM MP geschäftsführend JM MP geschäftsführend IM MP geschäftsführend BM MP geschäftsführend ELFM MP zugleich BM Innenministerium MP geschäftsführend IM MP geschäftsführend IM FM geschäftsführend IM Ministerium des Inneren und der Justiz Ministerium des Inneren (Gemäß Urteil des Landesverfassungsgerichts werden IM und JM wieder getrennt). FM ab 17.06.1947 27.07.1950 – 15.09.1950 31.12.1951 – 08.01.1952 17.01.1985 – 10.06.1986 Finanzministerium FM geschäftsführend WM Ministerium nicht besetzt FM geschäftsführend IM JM ab 17.06.1947 24.05.1948 – 07.09.1948 27.07.1950 – 15.09.1950 ab 09.06.1998 Justizministerium Ministerium nicht besetzt JM geschäftsführend VM integriert in: IM (Inneres und Justiz) ab 01.03.1999 KM ab 17.06.1947 27.07.1950 – 15.09.1950 ab 17.07.1995 ab 09.06.1998 ab 27.06.2000 ab 12.11.2002 ELFM ab 17.06.1947 27.07.1950 – 15.09.1950 16.06.1983 – 03.10.1983 ab 05.06.1985 ab 27.06.2000 Justizministerium (Gemäß Urteil des Landesverfassungsgerichts werden IM und JM wieder getrennt). Der neue JM amtiert nur von 01.03.– 08.03, sein Nachfolger ab 23.03. Kultusministerium KM geschäftsführend SM Ministerium für Schule und Weiterbildung Ministerium für Schule, Weiterbildung, Wissenschaft und Forschung Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung Ministerium für Schule, Jugend und Kinder ab 27.06.2000 ab 12.11.2002 WAM ab 17.06.1947 27.07.1950 – 15.09.1950 01.10.1953 – 27.07.1954 ab 27.07.1954 ab 01.05.1961 ab 21.01.1967 28.07.1970 – 04.06.1980 ab 04.06.1980 ab 05.06.1985 Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und ab 12.06.1990 Forsten ELFM geschäftsführend AM sowie WAM ab 27.06.2000 MP geschäftsführend ELFM Ministerium für Umwelt, Raumordnung und AM Landwirtschaft ab 17.06.1947 Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und 27.07.1950 – 15.09.1950 Verbraucherschutz ab 01.10.1953 WM ab 17.06.1947 Wirtschaftsministerium 07.02.1948 – 05.04.1948 WM geschäftsführend VM 27.07.1950 – 15.09.1950 FM geschäftsführend WM ab 15.09.1950 Ministerium für Wirtschaft und Verkehr ab 01.05.1961 Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr 01.12.1966 – 08.12.1966 BM geschäftsführend WM 28.09.1967 – 01.11.1968 BM zugleich WM ab 05.06.1985 Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie ab 17.07.1995 Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr ab 27.07.1954 12.10.1959 – 09.08.1960 ab 28.07.1970 10.09.1992 – 09.12.1992 ab 09.06.1998 ab 27.06.2000 SM ab 17.06.1947 27.07.1950 – 15.09.1950 Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr Ministerium für Wirtschaft und Arbeit Ministerium für Wiederaufbau ELFM geschäftsführend WAM integriert in AM (Arbeit, Soziales und Wiederaufbau) Ministerium für Wiederaufbau Ministerium für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten Ministerium für Wohnungsbau und öffentliche Arbeiten Ministerium nicht besetzt Ministerium für Landes- und Stadtentwicklung Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr Ministerium für Bauen und Wohnen Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport Arbeitsministerium ELFM geschäftsführend AM Ministerium für Arbeit, Soziales und Wiederaufbau Ministerium für Arbeit und Soziales AM geschäftsführend BM Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales Ministerium nicht besetzt Ministerium für Arbeit und Soziales, Stadtentwicklung, Kultur und Sport Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie Sozialministerium KM geschäftsführend SM 185 ab 01.10.1953 ab 13.06.1990 ab 09.06.1998 ab 27.06.2000 ab 12.11.2002 VM ab 17.06.1947 07.02.1948 – 05.04.1948 05.04.1948 – 27.07.1950 27.07.1950 – 15.09.1950 ab 15.09.1950 ab 12.06.1990 ab 17.07.1995 ab 09.06.1998 ab 12.11.2002 BM ab 05.04.1948 ab 01.08.1950 ab 19.05.1953 15.01.1954 – 27.07.1954 24.07.1958 – 12.10.1959 12.10.1959 – 09.08.1960 01.12.1966 – 08.12.1966 28.09.1967 – 01.11.1968 integriert in AM (Arbeit, Soziales und Wiederaufbau) Ministerium für die Gleichstellung von Frau und Mann Ministerium für Frauen, Jugend, Familie, und Gesundheit Ministerium für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit Ministerium für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie 13.06.1990 – 17.07.1995 ab 17.07.1995 09.06.1998 – 27.06.2000 27.06.2000 – 12.11.2002 ab 12.11.2002 ALV 30.09.1953 – 27.07.1954 Verkehrsministerium WM geschäftsführend VM MP zugleich VM JM geschäftsführend VM integriert in WM (Wirtschaft und Verkehr) Ministerium für Stadtentwicklung und Verkehr Ministerium für Stadtentwicklung, Kultur und Sport integriert in WM (Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr) Ministerium für Verkehr, Energie und Landesplanung Landesminister als Bevollmächtigter des Landes NW beim Länderrat für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet der britischen und amerikanischen Zone; später: Vertreter des Landes NW beim Bund und Mitglied des Bundesrates Minister zur Wahrnehmung der Vertretung des Landes NW beim Bund Ministerium für Bundesangelegenheiten MP geschäftsführend BM MP geschäftsführend BM AM geschäftsführend BM BM geschäftsführend WM BM zugleich WM WFM 28.07.1970 – 09.06.1998 ab 09.06.1998 ab 12.11.2002 MP zugleich BM Ministerium für Bundes- und Europaangelegenheiten Ministerium im 1. Kabinett Clement nicht besetzt Ministerium für Bundes- und Europaangelegenheiten Ministerium im Kabinett Steinbrück nicht besetzt Ministerium für Angelegenheiten der Landschaftsverbände Ministerium für Wissenschaft und Forschung integriert in KM ( Schule, Weiterbildung, Wissenschaft und Forschung) Ministerium für Wissenschaft und Forschung 186 Tabelle 36: Ressortverteilung Rheinland-Pfalz Legislatur Wahltermin periode 1 1 1 1 1 2 3 3 4 5 6 7 8 9 9 10 10 11 11 12 12 13 14 Beginn 03.12.1946 18.05.1947 13.06.1947 09.07.1947 09.04.1948 20.10.1949 14.12.1949 29.04.1951 13.06.1951 15.05.1955 01.06.1955 11.11.1958 19.04.1959 19.05.1959 31.03.1963 18.05.1963 23.04.1967 18.05.1967 21.03.1971 18.05.1971 09.03.1975 20.05.1975 18.03.1979 18.05.1979 12.06.1981 06.03.1983 18.05.1983 23.05.1985 17.05.1987 23.06.1987 21.06.1990 21.04.1991 21.05.1991 26.10.1994 24.03.1996 20.05.1996 25.03.2001 18.05.2001 Ende MP IM 13.06.1947 09.07.1947 09.04.1948 20.10.1949 14.12.1949 13.06.1951 01.06.1955 11.11.1958 19.05.1959 18.05.1963 18.05.1967 18.05.1971 20.05.1975 18.05.1979 12.06.1981 18.05.1983 23.05.1985 23.06.1987 21.06.1990 21.05.1991 26.10.1994 20.05.1996 18.05.2001 31.12.2004 CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD FM JM AM GM SPD SPD CDU SPD FDP FDP PL FDP FDP FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP FDP FDP CDU FDP FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP FDP FDP FDP FDP FDP SPD CDU SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU SM SPD CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU PL SPD SPD SPD SPD LWFM WM KM WAM CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU CDU LDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU FDP FDP FDP FDP FDP FDP CDU CDU KPD CDU KPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD BA GlM WFM CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD Tabelle 37: Abkürzungsverzeichnis Rheinland-Pfalz Parteien KPD Kommunistische Partei Deutschlands LDP Liberal-Demokratische Partei Deutschlands Ernannte Regierungen 1. ernannte Regierung: amtierend 01.12.1946 – 13.06.1947 unter Ministerpräsident Boden (CDU),Koalition aus CDU, SPD, KPD 2. ernannte Regierung: amtierend 13.06.1947 – 09.07.1947 unter Ministerpräsident Boden (CDU), Einparteien-Übergangskabinett der CDU 188 Regierungen 09.07.1947 09.04.1948 20.10.1949 14.12.1949 13.06.1951 01.06.1955 11.11.1958 19.05.1959 18.05.1963 18.05.1967 18.05.1971 20.05.1975 02.12.1976 18.05.1979 18.05.1983 23.06.1987 08.12.1988 21.06.1990 21.05.1991 26.10.1994 20.05.1996 1. Regierung Altmeier 2. Regierung Altmeier 3. Regierung Altmeier 4. Regierung Altmeier 5. Regierung Altmeier 6. Regierung Altmeier 1. Regierung Kohl 2. Regierung Kohl 1. Regierung Vogel 2. Regierung Vogel 3. Regierung Vogel 4. Regierung Vogel 1. Regierung Wagner Regierung Scharping 1. Regierung Beck 2. Regierung Beck CDU, SPD, LDP, KPD CDU, SPD CDU CDU, SPD CDU, FDP CDU, FDP CDU, FDP, PL CDU, FDP CDU, FDP CDU, FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU, FDP CDU, FDP CDU, FDP, PL SPD, FDP SPD, FDP SPD, FDP 18.05.2001 3. Regierung Beck SPD, FDP Ministerien MP ab 09.07.1947 09.04.1948 – 18.05.1967 20.10.1949 – 18.05.1951 Ministerpräsident MP zugleich WM MP zugleich IM IM ab 09.07.1947 20.10.1949 - 18.05.1951 ab 13.06.1951 ab 18.05.1967 ab 18.05.1979 ab 21.06.1990 ab 26.10.1994 Innenministerium MP zugleich IM Ministerium für Inneres und Soziales Trennung in IM (Inneres) und SM (Soziales) Ministerium des Innern und für Sport Ministerium für Inneres Ministerium des Innern und für Sport FM ab 09.07.1947 ab 20.10.1949 ab 14.12.1949 ab 18.05.1971 Ministerium für Finanzen und Wiederaufbau Ministerium für Finanzen, Wiederaufbau, Landwirtschaft, Ernährung und Forsten Ministerium für Finanzen und Wiederaufbau Finanzministerium JM ab 09.07.1947 ab 14.12.1949 ab 13.06.1951 Ministerium für Justiz, Erziehung und Kultus Ministerium für Justiz, Unterricht und Kultus Justizministerium AM ab 09.07.1947 ab 20.10.1949 GM ab 09.07.1947 ab 20.10.1949 Arbeitsministerium integriert in GM (Gesundheit, Wohlfahrt und Arbeit) Ministerium für Gesundheit und Wohlfahrt Ministerium für Gesundheit, Wohlfahrt und Arbeit ab 14.12.1949 ab 23.05.1985 ab 21.05.1991 ab 26.10.1994 SM ab 14.12.1949 ab 13.06.1951 ab 18.05.1967 ab 18.05.1971 ab 18.05.1979 ab 23.05.1985 ab 23.06.1987 ab 08.12.1988 ab 21.07.1990 ab 21.05.1991 ab 26.10.1994 ab 18.05.2001 LWFM ab 09.07.1947 20.10.1949 – 14.12.1949 ab 14.12.1949 ab 18.05.1971 ab 18.05.1979 ab 26.10.1994 integriert in SM (Sozialministerium) Ministerium für Umwelt und Gesundheit Ministerium für Umwelt Ministerium für Umwelt und Forsten Sozialministerium integriert in IM (Inneres und Soziales) Sozialministerium Ministerium für Soziales, Gesundheit und Sport Ministerium für Soziales, Gesundheit und Umwelt Teilung in SM (Soziales und Familie) und GM (Umwelt und Gesundheit) Ministerium für Soziales und Gesundheit Ministerium für Soziales und Familie Ministerium für Soziales, Familie und Sport Ministerium für Arbeit, Soziales, für Familie und Gesundheit Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit Ministerium für Arbeit, Soziales, für Familie und Gesundheit Ministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Forsten integriert in: FM (Finanzen, Wiederaufbau, Landwirtschaft, Ernährung und Forsten Ministerium für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten Ministerium für Landwirtschaft, Weinbau und Umweltschutz Ministerium für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten integriert in WM (Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau) ab 26.10.1994 KM ab 09.07.1947 ab 18.05.2001 integriert in JM (Justiz, Erziehung und Kultus, ab 14.12.1949: Justiz, Unterricht und Kultus) Ministerium für Justiz, Unterricht und Kultus Ministerium für Unterricht und Kultus Ministerium nicht besetzt Kultusministerium Ministerium für Bildung und Kultur Ministerium für Kultur, Jugend, Familie und Frauen Ministerium für Bildung, Frauen und Jugend WAM ab 09.07.1947 ab 09.04.1948 Ministerium für Wiederaufbau integriert in FM (Finanzen und Wiederaufbau) ab 14.12.1949 ab 13.06.1951 03.08.1956 – 11.09.1956 ab 18.05.1971 ab 21.05.1991 ab 26.10.1994 BA ab 12.06.1981 ab 21.05.1991 ab 26.10.1994 GlM 21.05.1991 - 26.10.1994 WFM ab 21.05.1991 ab 26.10.1994 ab 18.05.2001 WM ab 09.07.1947 09.04.1948 - 18.05.1967 Ministerium für Wirtschaft und Verkehr MP zugleich WM Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau Ministerium für Bundesangelegenheiten Ministerium für Bundesangelegenheiten und Europa Zuständigkeitsbereich auf Staatssekretär übertragen, in der Übersicht nicht mehr aufgeführt Ministerium für Gleichstellung von Frau und Mann Ministerium für Wissenschaft und Weiterbildung Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Weiterbildung Ministerium für Wissenschaft, Weiterbildung, Forschung und Kultur 189 Tabelle 38: Ressortverteilung Saarland Legislatur periode 1 1 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 5 6 6 7 8 9 10 10 11 12 13 Wahltermin Beginn 05.10.1947 20.12.1947 28.04.1951 30.11.1952 23.12.1952 17.07.1954 29.10.1955 18.12.1955 10.01.1956 17.12.1956 04.06.1957 26.02.1959 14.12.1960 17.01.1961 27.01.1963 06.02.1963 27.06.1965 17.07.1965 14.06.1970 13.07.1970 23.01.1974 04.05.1975 01.03.1977 27.04.1980 23.05.1980 09.07.1984 10.03.1985 09.04.1985 28.01.1990 21.02.1990 14.02.1991 16.10.1994 23.11.1994 05.09.1999 29.09.1999 14.09.2004 06.10.2004 Ende MP IM FM JM KM AM WM 28.04.1951 23.12.1952 17.07.1954 29.10.1955 10.01.1956 17.12.1956 04.06.1957 26.02.1959 17.01.1961 27.01.1963 06.02.1963 17.07.1965 13.07.1970 23.01.1974 01.03.1977 23.05.1980 09.07.1984 09.04.1985 21.02.1990 14.02.1991 23.11.1994 29.09.1999 06.10.2004 31.12.2004 CVP CVP CVP CVP PL CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD CDU CDU CVP CVP CVP CVP PL DPS PL CVP CVP CVP PL PL PL CDU CDU FDP/DPS SPS CVP SPS CVP PL CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD CDU CDU CVP CVP CVP CVP PL CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU PL FDP SPD SPD SPD SPD CDU CDU SPS CVP SPS CVP PL SPD SPD SPD SPD FDP/DPS FDP/DPS FDP/DPS FDP/DPS CDU CDU FDP FDP FDP SPD SPD CVP CVP CVP CVP PL CDU CDU DPS CDU CDU CDU CDU CDU CDU PL FDP FDP FDP SPD SPD SPD CDU SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD CDU CDU PL FDP/DPS CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU ÖWM BA UM CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD PL PL GM SchM SPD SPD SPD CDU SPD SPD CVP CVP CVP PL DPS DPS CDU CDU CDU CDU CDU SPD CDU Tabelle 39: Abkürzungsverzeichnis Saarland Parteien CVP DPS FDP/DPS SPS Christliche Volkspartei des Saarlands Demokratische Partei Saar Freie Demokratische Partei / Demokratische Partei Saar Sozialdemokratische Partei des Saarlands Ernannte Regierung 1. Wahl zur Gesetzgebenden Versammlung: 05.10.1947 1. ernannte Regierung: amtierend 20.12.1947 – 23.12.1952 unter Ministerpräsident Hoffmann (CVP),Koalition aus CVP, SPS, PL 191 Regierungen 20.12.1947 28.04.1951 23.12.1952 17.07.1954 29.10.1955 10.01.1956 17.12.1956 04.06.1957 26.02.1959 30.04.1959 17.01.1961 06.02.1963 17.07.1965 13.07.1970 23.01.1974 01.03.1977 05.07.1959 23.05.1980 09.07.1984 09.04.1985 21.02.1990 1. Regierung Hoffmann 2. Regierung Hoffmann Regierung Welsch Regierung Ney Regierung Reinert 1. Regierung Röder 2. Regierung Röder 3. Regierung Röder 4. Regierung Röder 1. Regierung Zeyer 2. Regierung Zeyer 1. Regierung Lafontaine 2. Regierung Lafontaine CVP, SPS, PL CVP CVP, SPS CVP PL CDU, DPS, SPD, PL CDU, SPD, PL CDU, DPS, SPD CDU, SPD CDU, SPD CDU, FDP/DPS CDU, FDP/DPS, PL CDU, FDP/DPS CDU CDU, PL CDU, FDP CDU, FDP CDU, FDP, PL CDU, FDP SPD SPD 23.11.1994 09.11.1998 29.09.1999 3. Regierung Lafontaine Regierung Klimmt 1. Regierung Müller Ministerien MP ab 20.12.1947 20.12.1947 – 08.11.1948 28.04.1951 – 23.12.1952 28.04.1951 – 29.10.1955 04.11.1953 – 17.07.1954 29.10.1954 – 10.01.1956 29.10.1954 – 10.01.1956 29.10.1954 – 10.01.1956 26.02.1959 – 23.04.1959 30.04.1959 – 17.07.1965 IM ab 20.12.1947 20.12.1947 – 08.11.1948 08.11.1948 – 28.04.1951 ab 28.04.1951 29.10.1954 – 10.01.1956 10.01.1956 –17.12.1956 17.12.1956 – 04.06.1957 17.01.1961 – 17.07.1965 ab 29.09.1999 ab 06.10.2004 FM ab 20.12.1947 09.02.1960 - 17.01.1961 ab 01.03.1977 23.11.1994 – 29.09.1999 ab 29.09.1999 SPD SPD CDU, PL Ministerpräsident MP geschäftsführend IM MP zugleich AM MP zugleich ÖWM MP geschäftsführend KM Übergangskabinett parteiloser Fachminister MP zugleich JM MP zugleich AM MP geschäftsführend JM MP zugleich KM Ministerium für Inneres und Wiederaufbau MP geschäftsführend IM Ministerium nicht besetzt (Staatssekretär geschäftsführend) Ministerium für Inneres IM zugleich KM IM geschäftsführend ÖWM Ministerium unbesetzt IM zugleich ÖWM Ministerium für Inneres und Sport Ministerium für Inneres, Familie, Frauen und Sport Ministerium für Finanzen und Forsten FM geschäftsführend ÖWM Ministerium der Finanzen Ministerium nicht besetzt /integriert in WM (Wirtschaft und Finanzen) Ministerium der Finanzen JM ab 20.12.1947 28.04.1951 – 23.12.1952 29.10.1954 – 10.01.1956 10.01.1956 – 04.06.1957 26.02.1959 – 23.04.1959 ab 23.01.1974 ab 01.03.1977 09.07.1984 ab 09.04.1985 ab 06.10.2004 KM ab 20.12.1947 28.04.1951 – 23.12.1952 22.07.1953 – 04.11.1953 04.11.1953 – 29.10.1954 29.10.1954 – 10.01.1956 10.01.1956 – 04.06.1957 30.04.1959 – 17.07.1965 ab 01.03.1977 ab 09.04.1985 21.02.1990 – 23.11.1994 ab 23.11.1994 ab 29.09.1999 ab 06.10.2004 AM ab 20.12.1947 28.04.1951 – 23.12.1952 29.10.1954 – 10.01.1956 23.10.1957 – 14.02.1958 ab 26.02.1959 ab 13.07.1970 ab 23.01.1974 Justizministerium JM zugleich KM MP zugleich JM JM zugleich KM MP geschäftsführend JM Ministerium für Justiz und Rechtspflege Ministerium für Rechtspflege und Bundesangelegenheiten Minister Knies (bisher parteilos) tritt der CDU bei (angenommenes Datum) Ministerium für Justiz Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales Ministerium für Kultus, Unterricht und Volksbildung JM zugleich KM Ministerium unbesetzt MP geschäftsführend KM IM zugleich KM JM zugleich KM MP zugleich KM Ministerium für Kultus, Bildung und Sport Ministerium für Kultus, Bildung und Wissenschaft Ministerium geteilt in KM (Wissenschaft und Kultur) und SchM (Schule und Bildung) Ministerium für Wissenschaft, Kultur und Bildung Ministerium für Wissenschaft und Bildung Ministerium für Bildung, Kultur und Wissenschaft ab 01.03.1977 ab 21.02.1990 14.02.1991 – 29.09.1999 WM ab 20.12.1947 29.10.1954 – 10.01.1956 ab 26.02.1959 ab 09.04.1985 ab 23.11.1994 ab 29.09.1999 ab 06.10.2004 ÖWM ab 28.04.1951 28.04.1951 – 29.10.1955 ab 23.12.1952 Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Ernährung und Landwirtschaft WM zugleich ÖWM Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landwirtschaft Wirtschaftsministerium Ministerium für Wirtschaft und Finanzen Ministerium für Wirtschaft, Forschung und Technologie Ministerium für Wirtschaft und Arbeit 192 09.02.1960 – 17.01.1961 17.01.1961 – 17.07.1965 Ministerium für Wiederaufbau MP zugleich ÖWM Ministerium für öffentliche Arbeiten und Wiederaufbau WM zugleich ÖWM IM geschäftsführend ÖWM Ministerium unbesetzt Ministerium für öffentliche Arbeiten und Wohnungsbau Minister Schnur (CDU) war bis zum Zusammenschluß von CVP und CDU am 19.04.1959 Mitglied der CVP FM geschäftsführend ÖWM IM zugleich ÖWM BA 23.01.1974 – 01.03.1977 09.04.1985 – 21.02.1990 Sonderministerium und Vertretung beim Bund Ministerium für Bundesangelegenheiten 29.10.1954 – 10.01.1956 10.01.1956 – 17.12.1956 17.12.1956 – 04.06.1957 ab 26.02.1959 ab 26.02.1959 Ministerium für Arbeit und Wohlfahrt MP zugleich AM MP zugleich AM Ministerium unbesetzt Ministerium für Arbeit und Sozialwesen Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung Ministerium für Familie, Gesundheit und Sozialordnung Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung Ministerium geteilt in AM (Arbeit und Frauen) und GM (Gesundheit und Soziales) Ministerium integriert in GM (Frauen, Arbeit, Gesundheit und Soziales) ab 06.10.2004 UM ab 23.01.1974 ab 23.05.1980 ab 09.04.1985 ab 23.11.1994 ab 29.09.1999 GM ab 21.02.1990 ab 14.02.1991 ab 06.10.2004 SchM 21.02.1990 – 23.11.1994 Ministerium für Bundes- und Europaangelegenheiten Ministerium für Umwelt Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Bauwesen Ministerium für Umwelt Ministerium für Umwelt, Energie und Verkehr Ministerium für Umwelt Ministerium für Gesundheit und Soziales Ministerium für Frauen, Arbeit, Gesundheit und Soziales Ministerium integriert in IM (Inneres, Familien, Frauen und Sport), JM (Justiz, Gesundheit und Soziales) und WM (Wirtschaft und Arbeit) Ministerium für Schule und Bildung 193 Tabelle 40: Ressortverteilung Schleswig-Holstein Legislatur Wahltermin Beginn Ende periode 1 20.04.1947 29.04.1947 29.08.1949 1 29.08.1949 05.09.1950 2 09.07.1950 05.09.1950 25.06.1951 2 25.06.1951 27.07.1951 2 28.07.1951 08.10.1951 2 08.10.1951 04.01.1952 2 04.01.1952 01.10.1952 2 01.10.1952 11.10.1954 3 12.09.1954 11.10.1954 08.09.1958 4 28.09.1958 08.09.1958 20.09.1958 4 20.09.1958 22.10.1959 4 22.10.1959 21.10.1962 5 23.09.1962 21.10.1962 07.01.1963 5 07.01.1963 30.04.1963 5 01.05.1963 03.05.1967 6 23.04.1967 03.05.1967 10.05.1967 6 10.05.1967 03.02.1971 6 03.02.1971 24.05.1971 7 25.04.1971 24.05.1971 15.05.1973 7 15.05.1973 26.05.1975 8 13.04.1975 26.05.1975 29.05.1979 9 29.04.1979 29.05.1979 12.04.1983 10 13.03.1983 13.04.1983 02.10.1987 11 13.09.1987 02.10.1987 21.05.1988 11 21.05.1988 31.05.1988 12 08.05.1988 31.05.1988 05.05.1992 13 05.04.1992 05.05.1992 31.12.1993 13 01.01.1994 04.03.1994 13 04.03.1994 22.05.1996 14 24.03.1996 22.05.1996 28.10.1998 14 28.10.1998 28.03.2000 15 27.02.2000 28.03.2000 31.12.2004 MP IM FM WM SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD BHE CDU GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE CDU CDU CDU CDU CDU FDP FDP FDP PL PL CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD FDP FDP FDP FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD PL SPD KM ELFM JM AM BiM BaM SPD SPD DP CDU CDU GB/BHE GB/BHE GB/BHE FDP FDP FDP FDP CDU FDP FDP FDP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD Grüne SPD SPD BHE FDP GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE GB/BHE PL CDU CDU CDU CDU FDP FDP PL CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD CDU SPD CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD DP CDU DP DP DP CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD SPD BA CDU CDU CDU CDU SPD SPD SPD SPD FrM UM SPD SPD SPD SPD Grüne Grüne PL PL SPD PL Grüne Grüne Grüne Tabelle 41: Abkürzungsverzeichnis Schleswig-Holstein Parteien BHE DP GB/BHE KPD Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten Deutsche Partei Gesamtdeutscher Block / Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten Kommunistische Partei Deutschlands Ernannte Regierungen 1. ernannte Regierung: amtierend 11.04.1946 – 22.11.1946 unter Oberpräsident Steltzer (CDU),Koalition aus CDU, SPD, KPD 2. ernannte Regierung: amtierend 23.11.1946 – 29.04.1947, unter Ministerpräsident Steltzer (CDU),Koalition aus CDU und SPD Regierungen 29.04.1947 29.08.1949 05.09.1950 25.06.1951 28.07.1951 04.01.1952 01.10.1952 11.10.1954 20.09.1958 22.10.1959 21.10.1962 07.01.1963 03.02.1971 24.05.1971 15.05.1973 14.10.1982 02.10.1987 Regierung Lüdemann Regierung Diekmann Regierung Bartram Regierung Lübke Regierung von Hassel Regierung Lemke Regierung Stoltenberg 195 Regierung Barschel Geschäftsführende Regierung Schwarz SPD SPD CDU, BHE, DP, FDP CDU, FDP CDU, GB/BHE, DP, FDP CDU, GB/BHE, DP CDU, GB/BHE CDU, GB/BHE, FDP CDU, FDP, PL CDU, FDP CDU CDU, FDP CDU, PL CDU, PL CDU CDU CDU 31.05.1988 05.05.1992 19.05.1993 01.01.1994 04.03.1994 22.05.1996 28.10.1998 28.03.2000 1. Regierung Engholm 2. Regierung Engholm 1. Regierung Simonis 2. Regierung Simonis 3. Regierung Simonis Ministerien MP ab 29.04.1947 29.04.1947 – 06.11.1947 29.08.1949 – 05.09.1950 25.06.1951 – 27.07.1951 25.06.1951 – 27.07.1951 25.06.1951 – 08.10.1951 14.01.1952 – 13.09.1952 11.08.1955 – 25.11.1955 21.10.1962 – 07.01.1963 07.01.1963 – 30.04.1963 02.10.1987 – 31.05.1988 SPD, PL SPD, PL SPD, PL SPD SPD, PL SPD, Grüne SPD, Grüne, PL SPD, Grüne 04.05.1993 – 19.05.1993 Ministerpräsident MP zugleich im IM MP zugleich ELFM MP geschäftsführend FM MP geschäftsführend ELFM MP geschäftsführend JM MP geschäftsführend WM MP geschäftsführend IM MP geschäftsführend JM MP geschäftsführend IM Geschäftsführende Landesregierung unter MP Schwarz (CDU) Kabinett Engholm (SPD) geschäftsführend IM ab 29.04.1947 29.04.1947 – 06.11.1947 05.09.1950 – 25.06.1951 25.06.1951 – 27.07.1951 28.07.1951 – 11.10.1954 11.08.1955 – 25.11.1955 25.11.1955 – 17.01.1956 07.01.1963 – 30.04.1963 Ministerium des Inneren MP zugleich im IM IM zugleich BiM IM geschäftsführend KM IM zugleich KM MP geschäftsführend IM IM geschäftsführend KM MP geschäftsführend IM FM ab 29.04.1947 25.06.1951 – 27.07.1951 08.10.1951 – 20.10.1953 Ministerium für Finanzen MP geschäftsführend FM FM zugleich JM 20.10.1953 – 07.11.1953 07.11.1953 – 11.10.1954 08.09.1958 16.11.1969 – 24.05.1971 03.02.1971 ab 19.05.1993 WM ab 29.04.1947 ab 06.08.1948 02.02.1948 - 06.08.1948 ab 05.09.1950 25.06.1951 - 27.07.1951 25.06.1951 - 27.07.1951 14.01.1952 - 13.09.1952 ab 11.10.1954 03.05.1967 - 01.07.1967 21.03.1969 - 24.03.1969 ab 31.05.1988 ab 22.05.1996 KM ab 25.06.1951 25.06.1951 - 27.07.1951 28.07.1951 - 11.10.1954 25.11.1955 - 17.01.1956 25.02.1964 - 07.04.1964 ab 31.05.1988 ab 05.05.1992 ab 19.05.1993 ab 22.05.1996 Ministerium unbesetzt FM zugleich JM Parteiübertritt von Minister Schäfer von GB/BHE zu CDU FM geschäftsführend AM Minister Qualen tritt aus FDP aus Ministerium für Finanzen und Energie Ministerium für Wirtschaft und Verkehr Ministerium für Arbeit, Wirtschaft und Verkehr WM zugleich ELFM Ministerium für Wirtschaft, Aufbau und Verkehr Ministerium für Wirtschaft und Verkehr WM geschäftsführend AM MP geschäftsführend WM Ministerium für Wirtschaft und Verkehr Ministerium unbesetzt Ministerium unbesetzt Ministerium für Wirtschaft, Technik und Verkehr Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr Kultusministerium IM geschäftsführend KM IM zugleich KM IM geschäftsführend KM Ministerium nicht besetzt Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Jugend und Kultur Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Kultur und Sport Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur ELFM ab 29.04.1947 12.01.1948 - 02.02.1948 02.02.1948 - 06.08.1948 29.08.1949 - 05.09.1950 05.09.1950 - 25.06.1951 25.06.1951 - 27.07.1951 01.10.1992 ab 31.05.1988 01.01.1994 - 04.03.1994 ab 22.05.1996 ab 28.03.2000 JM ab 29.04.1947 29.04.1947 - 01.12.1947 24.01.1949 - 29.08.1949 05.09.1950 - 25.06.1951 20.10.1953 - 07.11.1953 25.06.1951 - 08.10.1951 08.10.1951 - 20.10.1953 20.10.1953 - 07.11.1953 07.11.1953 - 11.10.1954 21.10.1962 – 07.01.1963 13.04.1983 – 16.12.1985 ab 22.05.1996 ab 28.03.2000 AM ab 29.04.1947 Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Ministerium unbesetzt WM zugleich ELFM MP zugleich ELFM ELFM zugleich JM MP geschäftsführend ELFM Parteiübertritt von Minister Sieh, bisher DP, „ab Herbst 1952 CDU“. Als willkürliches Datum wurde der 1.10. gewählt. Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei ELFM geschäftsführend UM Ministerium für ländliche Räume, Landwirtschaft, Ernährung und Tourismus Ministerium für ländliche Räume, Landesplanung, Landwirtschaft und Tourismus Ministerium der Justiz Ministerium unbesetzt JM zugleich BiM ELFM zugleich JM Ministerium unbesetzt MP geschäftsführend JM FM zugleich JM Ministerium unbesetzt FM zugleich JM MP geschäftsführend JM BA zugleich JM Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Ministerium für Justiz, Frauen, Jugend und Familie Ministerium für Wohlfahrt, Arbeit und Gesundheitswesen 196 ab 06.08.1948 ab 05.09.1950 ab 22.05.1996 Ministerium für Wohlfahrt und Gesundheitswesen Ministerium für Soziales, Arbeit und Flüchtlingsfragen Ministerium für Arbeit, Soziales und Vertriebene WM geschäftsführend AM Ministerin Ohnesorge tritt aus GB/BHE aus Ministerin Ohnesorge tritt in CDU ein FM Qualen (FDP, ab 03.02.1971 parteilos) geschäftsführend AM Sozialministerium Ministerium unbesetzt Ministerium für Soziales, Gesundheit und Energie Ministerium für Arbeit und Soziales, Jugend, Gesundheit und Energie Ministerium für Arbeit und Soziales, Jugend und Gesundheit Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit BiM ab 29.04.1947 24.01.1949 - 29.08.1949 05.09.1950 - 25.06.1951 Ministerium für Volksbildung JM zugleich BiM IM zugleich BiM BaM ab 29.04.1947 29.04.1947 - 07.11.1947 ab 24.01.1949 Ministerium für Umsiedlung und Aufbau Ministerium unbesetzt Sozialministerium ab 25.06.1951 25.06.1951 - 27.07.1951 20.09.1958 22.10.1959 16.11.1969 - 24.05.1971 ab 24.05.1971 21.05 1988 - 31.05.1988 ab 31.05.1988 ab 05.05.1992 ab 19.05.1993 BA ab 29.05.1979 13.04.1983 – 16.12.1985 ab 05.05.1992 19.05.93 – 22.05.1996 FrM ab 31.05.1988 ab 19.05.1993 Ministerium für Bundesangelegenheiten BA zugleich JM Ministerium für Bundes- und Europaangelegenheiten integriert in JM (Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten) 197 Frauenministerium Ministerium für Frauen, Bildung, Weiterbildung und Sport ab 22.05.1996 UM ab 31.05.1988 ab 19.05.1993 01.01.1994 - 04.03.1994 ab 22.05.1996 Ministerium für Frauen, Jugend, Wohnungs- und Städtebau Ministerium für Natur, Umwelt und Landesentwicklung Ministerium für Natur und Umwelt ELFM geschäftsführend UM Ministerium für Natur, Umwelt und Forsten Anhang 9.6 Erklärung 1. Ich versichere, dass ich die vorliegende Diplomarbeit mit dem Thema: „Parteipolitische Ämterpatronage in der Ministerialverwaltung der Bundesländer“ selbständig verfasst und keine anderen Hilfsmittel als die angegebenen benutzt habe. Die Stellen, die anderen Werken dem Wortlaut oder dem Sinn nach entnommen sind, habe ich in jedem einzelnen Falle durch Angaben der Quelle, auch der benutzten Sekundärliteratur, als Entlehnung kenntlich gemacht. Darüber hinaus reiche ich die Arbeit zusätzlich auch in elektronischer Form als Datei beim Dozenten ein. 2. Diese Arbeit wird nach Abschluss de Prüfungsverfahrens der Universitätsbibliothek Konstanz übergeben und ist durch Einsicht und Ausleihe somit der Öffentlichkeit zugänglich. Als Urheber der anliegenden Arbeit stimme ich diesem Verfahren zu / nicht zu*). Konstanz, den 10. Mai 2005 ______________________ (Unterschrift) *) Nichtzutreffendes bitte streichen. 198
