Denker des Sozialstaats: Hans F. Zacher 80 Jahre

ZSR 54 (2008), Heft 4, S. 419-424
© Lucius & Lucius, Stuttgart
Franz-Xaver Kaufmann
Denker des Sozialstaats: Hans F. Zacher 80 Jahre
Hans Friedrich Zacher, der Doyen der deutschen und internationalen Sozialrechtswissenschaft, wurde am 22. Juni 1928 in Erlach in Niederbayern geboren: Ein kleines
Dorf am Inn, wo der Vater Lehrer war, zu dem auch der einzige Sohn zunächst in die
Schule ging. Nichts deutete darauf hin, dass der Knabe in seinem späteren Leben
einen ganzen Wissenschaftszweig begründen und schließlich Präsident der MaxPlanck-Gesellschaft werden würde.
Wie Zacher in seiner autobiographischen Skizze beschreibt, hatte er Teil am typischen Schicksal seines Jahrgangs: Flakhelfer, Reichsarbeitsdienst, Kriegsgefangenschaft,
Zusammenbruch, aber doch Abitur mit 18 Jahren, mit 22 Jahren Rechtsreferendar,
mit 24 Dr. jur., mit 27 Assessor. Soweit lief alles auf eine ordentliche Beamtenlaufbahn im bayrischen Staatsdienst hinaus. Doch nun kam die Weichenstellung: Nach
der Promotion lud ihn sein Doktorvater, der bekannte Staats- und Verfassungsrechtler
Hans Nawiasky ein, sich zu habilitieren, und empfahl ihm als Thema „Das Verfassungsrecht der sozialen Intervention“, ein völlig unbearbeitetes Feld, das Verfassungs-,
Staats- und Verwaltungsrecht gleichermaßen betrifft. Eine finanzielle Förderung war
damit nicht verbunden, so dass Zacher zunächst die bayrische Verwaltungslaufbahn
einschlug. „Welch hartes Brot es sein würde, sich neben einem Alltag in der Praxis zu
habilitieren, und dabei auch noch mit einer Arbeit, welche die Grundlagen der Disziplin, auf der sie sich bewegte, erst selbst zu legen hatte, sollte ich erst noch sehen“
(Zacher 2005: 97).
Das Ergebnis wurde ein in der gekürzten Druckfassung über 1200 Seiten umfassendes Werk, mit dem der Verfasser sich 1962 in München habilitierte, das aber erst
1980 unter dem Titel „Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland“ veröffentlicht wurde, ergänzt um eine 102 Seiten starke Einleitung, welche die Fragestellung weiterführt und vertieft (Zacher 1980). „Umfassender ist weder früher noch später dargestellt worden, auf welche Art und Weise und in
welcher Richtung das Grundgesetz auf die soziale Intervention des Staates Einfluß
nimmt. Es ist schade daß dieses Werk ein ‚Geheimtip‘ geblieben ist“ (Ruland 1998:
XIX). Geheimtip wohl vor allem, weil es erst zwei Jahrzehnte nach seinem Abschluss
erschien, und inzwischen der Name und die Thesen Zachers in leichter zu lesender
Weise bekannt geworden waren.
Um die Bedeutung dieses monumentalen Werkes klar zu machen, ist in Erinnerung zu rufen, dass die Väter und Mütter des Grundgesetzes in den so genannten Sozialstaatsklauseln (Art. 20 I, Art. 28 I GG) das Wörtchen „sozial“ ohne jede weitere Qualifikation in den Verfassungstext eingeführt haben, wobei im Zuge der Beratungen
„in keiner Phase der Erörterungen ... der Sinn des Wortes ‚sozial‘ problematisiert
(wurde)“ (Zacher 2001: 470). Die juristische Qualität dieses Begriffs blieb unklar, und
er wurde von den frühen Kommentatoren häufig als bloße Deklaration oder „Blan-
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kettformel“ qualifiziert, während andere Autoren damit spezifische inhaltliche gesellschaftspolitische Programmatiken zu begründen suchten.1 Der Staatsrechtslehre der
Weimarer Zeit erschienen die sozialpolitischen Passagen der Verfassung „als bloße
Absichtserklärungen, die in der Verfassung standen, ohne an deren normativer Geltung zu partizipieren“ (Grimm 1987: 155). Es bedurfte also weit mehr als der begrifflichen und juristischen Exegese, sondern eines grundlegenden Überdenkens des gesamten Verfassungszusammenhangs, um aus dem Nicht-Recht des Begriffs in der
traditionellen Staatslehre verbindliches Verfassungsrecht im Sinne der aktuellen
Staatsrechtslehre werden zu lassen, und den behaupteten Gegensatz von Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit zu überwinden. Die inzwischen allgemein anerkannte
Interpretation von Sozialstaatlichkeit als Staatsziel umfassend und auf Dauer begründet zu haben, ist das Hauptverdienst Zachers im Kontext seiner weitreichenden sozialpolitischen Wirksamkeit.2
Der konkrete Inhalt von Sozialstaatlichkeit als „sozialer“ Verpflichtung des Staates bleibt jedoch nach Zacher auf der Verfassungsebene weitgehend offen. Als Sozialstaat tritt der Staat „den wirtschaftlichen und wirtschaftlich bedingten Verhältnissen
in der Gesellschaft wertend, sichernd und verändernd mit dem Ziel gegenüber ...,
jedermann ein menschwürdiges Dasein zu gewährleisten, Wohlstandsunterschiede zu
verringern und Abhängigkeitsverhältnisse zu beseitigen oder zu kontrollieren“ (Zacher 1977: 237). Die Konkretisierung geschieht in der Form und im Kontext der
demokratischen und rechtsstaatlichen Prozesse der Gesetzgebung, die allerdings
durch das soziale Staatsziel auf bestimmte normative Leitvorstellungen hin orientiert
werden. An maßgeblicher Stelle formuliert sie Zacher wie folgt:
Die wichtigsten Ziele des ‚Sozialstaats‘ sind: Hilfe gegen Not und Armut und ein
menschenwürdiges Existenzminimum für jedermann; mehr Gleichheit durch
den Abbau von Wohlstandsdifferenzen und die Kontrolle von Abhängigkeitsverhältnissen; mehr Sicherheit gegenüber den ‚Wechselfällen des Lebens‘; und
schließlich Hebung und Ausbreitung des Wohlstandes. Diese Ziele leiten sich
aus dem „der gesamten Sozialbewegung Gemeinsamen“ (G. Dürig) her und erweisen sich als zukunftsoffen. Sie sind im Rahmen des Grundgesetzes möglich
und werden von ihm zum Teil auch ausdrücklich gebilligt.
Die wichtigste Prämisse des ‚Sozialen‘ aber ist: Das Gegenüber von Staat und
Gesellschaft bleibt aufrecht erhalten; der Staat hat kein Monopol auf das ‚Soziale‘ und keinen Titel, die Gesellschaft aufzuheben, um ihren ‚sozialen‘ Charakter
zu garantieren (Zacher 1987/1993: 18 f.).
Zacher sieht also im Sozialstaatsprinzip nicht nur den Auftrag der Inklusion, sondern
den Auftrag zur stets erneuten Auseinandersetzung mit den gesellschaftlichen Entwicklungen. „Der Sozialstaat muss deshalb immer bereit sein, auch andere, insbeson-
1
2
Zur frühen Diskussion vgl. den von Forsthoff (1968) herausgegebenen Sammelband.
Ich beschränke mich dem Erscheinungsort dieser Würdigung entsprechend auf seine
sozialpolitische Wirksamkeit. Für eine umfassende Würdigung des Schaffens und der
Wirksamkeit Zachers siehe Ruland 1998.
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dere neue soziale Probleme wahrzunehmen und alte Festschreibungen von daher zu
relativieren“ (Zacher 1987/1993: 18).
Zacher hat sich nicht nur um die verfassungsmäßige Grundlegung des Sozialrechts bleibende Verdienste erworben, sondern auch maßgeblich zur Etablierung des
Sozialrechts als einem eigenständigen Gebiet der Jurisprudenz auf nationaler und internationaler Ebene beigetragen. Zwar gab es in Deutschland ‚Sozialrecht‘ spätestens seit
der Etablierung des Reichsversicherungsamtes, aber eine Sozialgerichtsbarkeit wurde
erst 1953 etabliert, und sie musste zunächst ohne wissenschaftliche Unterstützung
auskommen. Zacher wurde im Jahre 1962 von der ihn habilitierenden Fakultät noch
die venia für „Sozialrecht“ verweigert, weil es sich nicht um ein selbstständiges
Rechtsgebiet handle. Das erste Lehrbuch des Sozialversicherungsrechts stammte von
einem Praktiker (Wannagat 1965). Und es war nicht von ungefähr Georg Wannagat,
der sich als Präsident des Bundessozialgerichts an die Max-Planck-Gesellschaft wandte, um deren Förderung für die wissenschaftliche Durchdringung des Sozialrechts zu
erwirken. Das bescherte Hans F. Zacher die Chance seines Lebens: Er wurde 1974
beauftragt, eine Projektgruppe für internationales Sozialrecht aufzubauen, welche
schon vor Ablauf der Projektdauer in das heute von Ulrich Becker geleitete MaxPlanck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht umgewandelt wurde,
dessen Direktor Zacher von 1980 bis zu seiner Wahl zum Präsidenten der MaxPlanck-Gesellschaft (1990-1996) gewesen ist.
Auch wenn er seinen Lehrstuhl für „Öffentliches Recht, insbesondere deutsches
und bayerisches Staats- und Verwaltungsrecht“ an der Universität München beibehielt und auch durch Publikationen die ganze Breite seines Faches ausfüllte, wurde
von 1974 an doch das Sozialrecht zur Kernaufgabe von Zachers Wirken. Er engagierte sich maßgeblich in zahlreichen einschlägigen nationalen und internationalen Vereinigungen und nahm wesentliche Gutachter- und Beratungsaufgaben wahr, darunter
die langjährige Mitgliedschaft im Wissenschaftlichen Beirat des Bundesministeriums
für Wirtschaft und in der Kommission zur Schaffung eines Sozialgesetzbuches, in der
er den Gründungsvorsitz innehatte. Viele der inzwischen eingerichteten Lehrstühle
für Sozialrecht sind mit Schülern Zachers besetzt worden. Vor allem aber hat die
Tätigkeit des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Sozialrecht
maßgeblich zur systematischen Rekonstruktion ausländischer Sozialrechtsordnungen
als Vorstufe zur vergleichenden Sozialrechtsforschung und damit auch zur internationalen Etablierung der Disziplin beigetragen.
Weit stärker als andere Sozialrechtler bleibt Zacher sich der Offenheit des Sozialrechts im Hinblick auf die gesellschaftlichen Gegebenheiten und Veränderungen
bewusst. Er betont deshalb auch das Erfordernis interdisziplinärer Orientierung, und
zwar sowohl innerhalb der Rechtswissenschaft, wo er vor allem Zusammenhänge
zwischen Wirtschaftsrecht und Sozialrecht herausgearbeitet hat, als auch im Verhältnis zu den nicht-juristischen Sozialwissenschaften.
Zachers zentrales wissenschaftliches Bemühen gilt in jüngerer Zeit erneut dem
„Sozialen als Leitbegriff der Politik und des Rechts“ (Zacher 2001: 345 ff., vgl. auch
2005: 137 ff.). Für den Soziologen erscheint dieses Unterfangen zunächst irritierend,
gehört das Wort sozial doch zu den Vorbegriffen seiner Disziplin, die nahezu beliebig
ausdeutbar erscheinen. Aber Zacher hält sich am Text der Verfassung fest, der nun
eben dieses Wort hat Programm werden lassen. In seiner zweiten großen Abhand-
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lung zum Sozialstaat wird das Paradox noch schärfer gefasst: Einerseits erscheint das
‚Soziale‘ als „eine gesellschaftliche Norm von großer Autorität … Sie will, dass das
Gemeinwesen sozial ist und durch seine Politik und sein Recht einen Zustand herbeiführt und gewährleistet, der den Namen sozial verdient.“ Gleichzeitig handelt es sich
um einen „extrem unbestimmte(n) Begriff“ (Zacher 2001: 345), dessen Inhalt nur mit
Bezug auf historisch-konkrete Umstände näher bestimmt werden kann.
Das soziale Staatsziel ist der verfassungsnormative Ausdruck der sozialen
Grundnorm der Gesellschaft, die sich durch das Grundgesetz verfasst hat. Der
Auftrag dieser Grundnorm ist offen. Er bedarf der immer neuen Konkretisierung. Diese Konkretisierung ist ein Prozess. Und dieser Prozess ist dem Bundesstaat, dem Rechtsstaat und der Demokratie anvertraut. Die Verfassung ... hat
diesem Sozialstaat keine eigenen Institutionen gegeben, sich zu verwirklichen
(Zacher 2001: 433).
Dass der politischen Ordnung der Bundesrepublik eine eigene Institution für Sozialstaatlichkeit fehlt, ist für Zacher die entscheidende Lücke im deutschen Konzept des
Sozialstaats. Denn auch wenn die Konkretisierung seiner Ziele Aufgabe von Gesetzgebung und Verwaltung bleibt, ist doch keineswegs gesichert, dass sie diese Aufgabe
im Sinne des sozialen Staatsziels tatsächlich erfüllen. Ihr Handeln ist vielmehr oft
historisch und moralisch blind, von aktuellen Meinungsströmungen und interessengeleiteten Einflussnahmen inspiriert und mit Bezug auf grundsätzlich akzeptierte
normative Vorstellungen inkonsequent und inkonsistent. Wie sollte es anders sein,
solange das normative Konzept selbst politisch nicht präsent ist? Deshalb fordert
Zacher eine mit Rechercheautorität ausgestattete Instanz innerhalb des politischen
Systems, die die Belange des sozialen Staatsziels und seiner Verwirklichung thematisiert, beispielsweise analog zum Rat zur Begutachtung der gesamtswirtschaftlichen
Entwicklung oder der Bundesbank (Zacher 2000: 77 ff; 2001a: 96 ff.)
Die Konkretisierung des sozialen Staatsziels beobachtet Zacher nicht durch die
Brille des Sozialwissenschaftlers, dessen Methoden eher die Oberflächenphänomene
gesellschaftlicher Selbstverständigung erfassen. Er hält sich an die Tiefenstrukturen,
die in Prozessen der Gesetzgebung und Rechtsprechung Gestalt angenommen haben,
an die historisch gewordenen und sich verändernden Institutionen, konkret: diejenigen der Bundesrepublik Deutschland. Deren ‚sozialen‘ Gehalt präzisiert er durch
zwei komplementäre und zugleich spannungsgeladene Perspektiven: Zum einen die
„Grundformel (scil. gesellschaftlicher Normalität F.X.K.), dass jeder noch nicht alte
und nicht durch Familienarbeit gebundene Erwachsene die Möglichkeit haben soll,
aber auch die Verantwortung trägt, durch Arbeit ein Einkommen zu verdienen und
damit seine Bedarfe und die Bedarfe derer zu decken, die mit ihm in einem Unterhaltsverband zusammenleben und von seinem Unterhalt abhängen.“ Und zum anderen aus dem impliziten Zweck der „Politikfelder, in denen sich die soziale Verantwortung des Staates in besonderer Weise verdichtet“ (Zacher 2001: 347 f.), insbesondere
die Wirtschafts- und Sozialpolitik in ihrer Spannung und ihrem Zusammenspiel mit
Bezug auf „ökonomisch bedingte oder ökonomisch relevante Ungleichheiten und
Gleichheiten“ (Zacher 2001: 346).
Diese Grundgedanken werden in der genannten Abhandlung systematisch und
in historischer Rekonstruktion der deutschen Sozialpolitik eindrücklich entwickelt
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und abschließend auf die Frage nach der „Krise des Sozialstaats“ hin zugespitzt.
Zacher diagnostiziert eine doppelte Krise: Eine Krise der Institutionen, die durch
externe und interne Entwicklungen in ihrer Leistungsfähigkeit überfordert werden
und daher die gestiegenen Erwartungen zwangsläufig enttäuschen müssen. Und eine
Krise des deutschen Sozialstaatsverständnisses, das mit Herausforderungen konfrontiert wird, die sich nicht mehr aus der gewachsenen Tradition heraus meistern lassen.
„Es bedarf einer Kreativität, einer Kompetenz und einer Führungsleistung, wie sie in
den fünf Jahrzehnten ... für den Politikbereich des Sozialen nie so offenkundig gefordert war“ (Zacher 2001: 683).
Zachers Sache ist das Bohren dicker Bretter: Getragen von ethischen Überzeugungen aufgrund seines nie herausgestellten, aber tiefen christlichen Glaubens hat er
versucht, seine Zeitgenossen für die normativen Implikationen dessen zu sensibilisieren, was sie unreflektiert für richtig halten. Der Sozialstaat ist nichts Vollendbares,
sondern die Spannung zwischen institutioneller Trägheit und dem Wandel sozialer
Probleme im Lichte weithin akzeptierter ethischer Grundvorstellungen. Unbeirrt von
Konjunkturen politischer Präferenzen, sozialwissenschaftlicher Skepsis und Volten
des Zeitgeistes geht es Zacher darum, die normative Substanz des Willens zum Zusammenleben zu verdeutlichen, wie sie sich im Grundgesetz der Bundesrepublik
Deutschland manifestiert. Seine Texte, deren Umfang meist herausgeberische und
verlegerische Vorgaben sprengt, sind dennoch dicht geschrieben und erschließen
ihren Reichtum oft erst beim zweiten und dritten Lesen. Eine ungeheure Schaffenskraft und persönliches Engagement charakterisieren seine Person, verbunden mit
Klugheit, Verhandlungsgeschick und großem, wenngleich empfindlichem Wohlwollen. Diese persönlichen Eigenschaften und gewiss auch der Rückhalt seiner Familie –
das Ehepaar Zacher hat sieben Kinder – erklären, wie aus dem Knaben vom Lande
eine so hoch geachtete Persönlichkeit geworden ist.
Literaturverzeichnis
Forsthoff, Ernst (1968): Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit. Darmstadt: Wissenschaftliche
Buchgesellschaft.
Grimm, Dieter (1987): Recht und Staat der bürgerlichen Gesellschaft. Frankfurt a. M.: Suhrkamp.
Ruland, Franz (1998): „Hans F. Zacher – Zu Person und Werk“, in: Franz Ruland; Bernd
Baron von Maydell; Hans-Jürgen Papier (Hg.): Verfassung, Theorie und Praxis des Sozialstaats. Festschrift für Hans F. Zacher zum 70. Geburtstag. Heidelberg: C .F. Müller, XVIIXXXV.
Wannagat, Georg (1965): Lehrbuch des Sozialversicherungsrechts, Band 1. Tübingen: Mohr.
Zacher, Hans. F. (1977): „Was können wir über das Sozialstaatsprinzip wissen?“, in: Rolf
Stödter; Werner Thieme (Hg.): Hamburg, Deutschland, Europa. Festschrift für Hans Peter
Ipsen zum 70. Geburtstag. Tübingen: Mohr, 207-267.
Zacher, Hans F. (1980): Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland. Berlin: Schweitzer.
Zacher, Hans F. (1987/1993): „Das soziale Staatsziel“, in: Josef Isensee; Paul Kirchhof (Hg.):
Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 1. Heidelberg: C.F. Müller,
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1987, 1045-1111 (Hier zitiert nach Baron von Maydell, Bernd (Hg.) (1993): Hans F. Zacher: „Abhandlungen zum Sozialrecht“, Heidelberg: C.F. Müller, 3-93).
Zacher, Hans F. (2000): „Der deutsche Sozialstaat am Ende des Jahrhunderts“, in: Stephan
Leibfried; Uwe Wagschal (Hg.): Der deutsche Sozialstaat: Bilanzen – Reformen – Perspektiven.
Frankfurt/New York: Campus, S. 53-90.
Zacher, Hans F. (2001): „Grundlagen der Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland“,
in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung und Bundesarchiv (Hg.): Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Band 1: Grundlagen der Sozialpolitik. BadenBaden: Nomos, 333-684.
Zacher, Hans F. (2001a): „Die Dilemmata des Wohlfahrtsstaates“, in: Thomas Rauscher;
Heinz-Peter Mansel (Hg.): Festschrift für Werner Lorenz zum 80. Geburtstag. München: Sellier, 83-98.
Zacher, Hans F. (2005): „Sechs Jahrzehnte Rechtsgeschichte“, in: Martin Huber; Gerhard
Lauer (Hg.): Wissenschaft und Universität: Selbstportrait einer Generation. Wolfgang Frühwald
zum 70. Geburtstag. Köln: Du Mont, 95-144.
Korrespondenz:
Prof. Dr. Franz-Xaver Kaufmann
Universität Bielefeld
Fakultät für Soziologie
Postfach 100131
33501 Bielefeld
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