LEO Skript Staatsorganisationsrecht
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Universität Leipzig Juristenfakultät und ausländisches öffentliches Recht, Prof. Dr. Markus Kotzur, LL.M. (Duke Univ.) Universität Leipzig, Juristenfakultät Otto-Schill-Str. 2, 04109 Leipzig, PSF 920, 04009 Leipzig LEO-Staatsorganisationsrecht Sommersemester 2011 (Kursteil April) A. Themenübersicht I. Demokratie, Wahlrecht, politische Parteien II. Staatsorgane, Organstreitverfahren III. Europäische Integration IV. Europäisches Recht in der Rechtsordnung des Grundgesetzes B. Literaturhinweise und Entscheidungen I. Literatur Berg/Dragunski, Die Partei der Nichtwähler, JuS 1995, 238 Degenhart, Staatsrecht I (Schwerpunkte Bd. 13), 26. Auflage, 2010 ders., Klausurenkurs im Staatsrecht II. Mit Bezügen zum Europarecht. Ein Fall- und Repetitionsbuch für Examenskandidaten, 5. Aufl. 2010 Gersdorf, Verfassungsprozessrecht und Verfassungsmäßigkeitsprüfung, 3. Aufl., 2010 Greve/Schärdel, Übungsklausur – Öffentliches Recht: Kommunalwahlrecht, JuS 2009, 531 Gusy, Parlamentarische Kontrolle, JA 2005, 395 Heinig, Parteirecht – zu BVerfGE 111, 54, JA 2005, 33 Herrmann, Examens-Repetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 2. Aufl. 2009 ders., Besprechung von BVerfG NJW 2004, 1473, JA 2005, 574. 2 Kotzur, Parteifreund auf Abwegen, JuS 2001, 54 ders., Informationsansprüche des Parlaments im demokratischen Verfassungsstaat, JURA 2007, 52 Maurer, Staatsrecht I, 6. Auflage, 2010 Nolte/Tams, Übungsklausur im Öffentlichen Recht: Der Bundespräsident und das Flugsicherungsgesetz, Jus 2006, 1088 Ortmann, Der umstrittene Untersuchungsausschuss?, JURA 2003, 847 Palm, Referendarexamensklausur – Öffentliches Recht: Plebiszitäre Abweichung, JuS 2007, 751 Palme, Theater im Bundesrat, JURA 2003, 272. Reimer, Vertrauensfrage und Bundestagsauflösung bei parlamentarischer Anscheinsgefahr, JuS 2005, 680 Schmidt-Radefeldt, Einsatz und Rückruf von Streitkräften im Ausland, JURA 2003, 201 Schwind, Besprechung von BVerfGE 112, 118, JA 2005, 580 II. Entscheidungen BVerfGE 95, 335 und 408 (Wahlrecht) BVerfGE 97, 317 (Listennachfolge) SächsVerfGH SächsVBl 2002, 236 (Budgetrecht des Parlaments und Volksentscheid) VG Dresden NVwZ-RR 2006, 225 (Wahlbrief) BVerfGE 104, 310 (Immunität) BVerfGE 105, 197 (Untersuchungsausschüsse); dazu Wiefelspütz, NJ 2002, 398 BVerfGE 106, 310 (Zuwanderungsgesetz) BVerfGE 108, 254 (Durchsuchung des Abgeordnetenbüros) BVerfGE 110, 199 (Informationsansprüche des Parlaments) BVerfGE 112, 118 (Besetzung des Vermittlungsausschusses) BVerfGE 113, 114 (Visa-Untersuchungsausschuss) BVerfGE 114, 121 (Vertrauensfrage) BVerfGE 121, 266 (negatives Stimmgewicht); BVerfG U. v. 03.03.2009, www.bverfg.de (Wahlautomaten) 3 C. Kurs I. Demokratie, Wahlrecht, politische Parteien 1. Wahlrechtsgrundsätze: Einstiegsfall nach BVerfG, 2 BvC 2/06 vom 21. April 2009 Durch Anordnung vom 21. Juli 2005 setzte der damalige Bundespräsident den Termin der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag auf den 18. September 2005 fest. Nach der Entscheidung über die Zulassung der Wahlvorschläge verstarb am 7. September 2005 die Wahlkreisbewerberin der X-Partei im Wahlkreis 160 (Dresden I). Am 8. September 2005 sagte der Kreiswahlleiter die Wahl im betroffenen Wahlkreis ab; die Landeswahlleiterin legte den Termin für die Nachwahl auf den 2. Oktober 2005 fest. Das erste vorläufige amtliche Ergebnis der Hauptwahl am 18. September 2005 wurde am frühen Morgen des 19. September 2005 vom Bundeswahlleiter verkündet. Die Zweitstimmenanteile für die einzelnen Parteien und die jeweiligen Mandatszahlen der Landeslisten, einschließlich der Überhangmandate, wurden zunächst ohne die Ergebnisse des Wahlkreises 160 errechnet. Dieses vorläufige Wahlergebnis enthielt nur das Ergebnis für 298 Wahlkreise, verteilte aber alle 598 Mandate. In dieser Situation konnten relativ präzise Berechnungen dazu angestellt werden, welches Zweitstimmenergebnis in dem Wahlkreis 160 zum Gewinn oder Verlust eines Überhangmandats oder zu Mandatsverschiebungen führen würde. In den Medien wurden in den Tagen bis zur Wahl entsprechende Berechnungen publiziert. Das Ergebnis der Dresdener Nachwahl lässt darauf schließen, dass sich jedenfalls ein Teil der Wähler „taktisch“ in seinem Stimmverhalten von den Presseberichten leiten ließ. Der A sieht mit dem Nachwahlprozedere die Wahlrechtsgrundsätze des Grundgesetzes verletzt. Zu Recht? a) Prozessuale Vorfragen aa) Die Frage könnte in einem Wahlprüfungsverfahren geklärt werden. Erläuterungen dazu finden sich bei Ch. Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 65. (1) Einschlägige Normen sind Art. 41 Abs. 2 GG, § 48 BVerfGG i.V.m. § 49 BWG. (2) Das Wahlprüfungsverfahren ist ein objektives Beanstandungsverfahren; eine Verletzung in eigenen Rechten muss der Antragsteller nicht dartun. (3) Kontrollfragen: Kennen Sie weitere objektive Beanstandungsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht? Hat auch das Verfassungsbeschwerdeverfahren eine objektive Kontrolldimension? (4) Dem Verfahren vor dem BVerfG ist ein Vorverfahren vorgeschaltet. Der Bundestag hat selbst den Einspruch eines Wahlberechtigten oder eines anderen Einspruchsberechtigten nach § 2 WahlprüfG zu überprüfen und darüber zu entscheiden. (5) Erst gegen den Beschluss des Bundestages kann dann Wahlprüfungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben werden. 4 (6) Beschwerdeberechtigt ist jeder einzelne Wahlberechtigte, aber seiner Beschwerde müssen mindestens weitere 100 Wahlberechtigte beitreten. Kontrollfrage: Was ist der Grund für diese Regelung? (7) Zu den weiteren Zulassungsvoraussetzungen: § 48 BVerfGG bb) Die Frage könnte grundsätzlich auch im Wege der Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG) geklärt werden, da es um den Verstoß gegen Wahlrechtsgrundsätze aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG geht. (1) Art. 38 GG ist explizit als beschwerdefähiges Recht genannt. Kontrollfrage: Gilt das für Art. 38 GG in seiner Gesamtheit? (2) Verhältnis der Wahlprüfungsbeschwerde zur Verfassungsbeschwerde (Degenhart, a.a.O. Rn. 66): Geht es um die Anwendung der Bestimmungen des Wahlrechts im Zusammenhang mit einem konkreten Wahlverfahren, ist die Wahlprüfungsbeschwerde nach § 48 BVerfGG einschlägig. (3) Kontrollfrage: In welchem Verhältnis steht Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG zu Art. 3 GG? (4) Kontrollfrage: In welchen europarechtlich relevanten Verfahren wurde der Weg zum Bundesverfassungsgericht über Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG eröffnet? b) Materiellrechtliche Prüfung (1) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, siehe BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 78: Die Wahlrechtsgleichheit „sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Gleichberechtigung der Staatsbürger. Er verlangt, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben können, und ist eine der wesentlichen Grundlagen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, wie sie das Grundgesetz verfasst“ (2) Die Wahlrechtsgleichheit meint eine streng formale Gleichheit (Zählwertgleichheit und Erfolgswertgleichheit). (3) Für differenzierende Regelungen bleibt daher nur ein eng bemessener Spielraum; sie müssen insbesondere zur Erreichung eines legitimen Zweck geeignet und erforderlich sein. (4) Es besteht ein enger Zusammenhang des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl mit dem Recht auf Chancengleichheit von Parteien und Wahlbewerbern bei Wahlen (Art. 21 Abs. 1 GG i.V. m. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG). BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 84 sagt: „Hier ist verfassungsrechtlich gefordert, dass die Rechtsordnung jeder Partei und jedem Wahlbewerber grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten in Wahlkampf und Wahlverfahren und damit eine gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen gewährleistet.“ (5) Konsequenz für die Dresdner Nachwahl? BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 87: „Das bestehende Regelwerk des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung führt bei einer Nachwahl, sofern sie nicht am Tag der Hauptwahl stattfinden kann, dazu, dass die zur Nachwahl berechtigten Bürger das vorläufige und unvollständige Wahlergebnis der Hauptwahl kennen. Damit können diese Wähler in Kenntnis des Wahlausgangs ihre Wahlentscheidung auch unter taktischen Gesichtspunkten treffen. Die Wahlergebnisse bei der Nachwahl im Wahlkreis 160 (Dresden I) 5 zeigen, dass von dieser Möglichkeit auch Gebrauch gemacht wurde. Taktische Wahlentscheidungen stellen grundsätzlich eine legitime Beteiligung des mündigen Bürgers an der Willensbildung in einem demokratisch verfassten Staat dar. Ob demgegenüber der ein solches Wahlverhalten leitende Informationsvorsprung der Wahlberechtigten einer Nachwahl im Verhältnis zu den übrigen Wählern die Gewährleistungsgehalte der Wahlrechtsgleichheit beeinträchtigt, kann offen bleiben, denn jedenfalls wäre eine derartige Beeinträchtigung gerechtfertigt. Dementsprechend ist die Nachwahl - auch außerhalb des deutschen Wahlsystems - ein anerkanntes und herkömmliches Institut des Wahlrechts. (6) Insbesondere die Chancengleichheit der Wahlbewerber und Parteien: BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 93: Dieser Grundsatz ist nicht verletzt. Alle Wahlbewerber „haben zwischen der Haupt- und der Nachwahl ausreichend Gelegenheit, um auf das Ergebnis der Hauptwahl zu reagieren und auf dieser Grundlage bei den Nachwählern um deren Stimmen zu werben. Diese Möglichkeit des Ausgleichs durch den Wahlwettbewerb steht allen Parteien gleichermaßen offen. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verlangt nicht, dass die sich aus der Größe, Leistungsfähigkeit und politischen Zielsetzung ergebenden Unterschiede durch staatliche Maßnahmen ausgeglichen oder von vornherein ausgeschlossen werden müssen (vgl. BVerfGE 21, 196 (199 f.)).“ (7) Allgemeinheit der Wahl: BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 89: „Die Nachwahl ermöglicht den Wählern in den betroffenen Wahlkreisen überhaupt erst die Teilnahme an der Wahl und verwirklicht damit den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG). Das Grundgesetz gestattet es dem Gesetzgeber, dafür zu sorgen, dass nach Möglichkeit alle Wahlberechtigten ihr Wahlrecht ausüben und erlaubt es insoweit auch, andere Wahlgrundsätze einzuschränken, so etwa durch die Zulassung der Briefwahl. Der Fall der Briefwahl zeigt auch, dass unterschiedliche Kenntnisstände der Wähler hinnehmbar sein können: Der Wissensstand der Briefwähler ist geringer, da sie ihre Stimme häufig deutlich vor dem Wahltermin abgeben. Diese Stimmabgabe kann auch unter dem Eindruck von zwischen der Stimmabgabe und dem Wahltermin stattfindenden Ereignissen nicht mehr revidiert werden. Briefwähler unterliegen damit einem Wissensdefizit, das im Interesse der Allgemeinheit der Wahl hingenommen wird.“ (8) Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl als ungeschriebener Wahlrechtsgrundsatz (Art. 21 Abs. 1 GG und Art. 38 Abs. 1 GG). Dazu auch BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 -, DVBl 2009, S. 511. Der Gesetzgeber muss das Wahlverfahren so gestalten, dass es eine öffentliche Kontrolle der Wahlen durch den Bürger erlaubt. Auch die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses unterfällt diesem Kontrollanspruch. BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 91: „Diese Kontrolle wäre zumindest erheblich erschwert, wenn die Ergebnisse der Hauptwahl erst nach Abschluss der Nachwahl ermittelt würden. Die ordnungsgemäße Aufbewahrung der Wahlurnen über einen längeren Zeitraum hin in einer für die Öffentlichkeit effektiv nachvollziehbaren Weise zu überwachen, stieße auf kaum überwindliche Schwierigkeiten.“ (9) Freiheit der Wahl: BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 95: „Jeder Wähler muss sein Wahlrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben können. Er soll sein Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen können. Der sachliche Geltungsbereich der Wahlfreiheit erstreckt sich über die Freiheit der Wahlbetätigung und der Stimmabgabe hinaus auf das gesamte Wahlvorbereitungsverfahren einschließlich des Wahlkampfes.“ Daher darf insbesondere keine amtliche Wahlbeeinflussung erfolgen. Das ist mit der 6 Feststellung des amtlichen Endergebnisses der Hauptwahl noch vor der Nachwahl auch nicht der Fall. BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 96: „Es fehlt schon an dem Willen, auf die Wahlhandlung der Wähler Einfluss auszuüben. Kein Wähler wird durch die vorläufige Bekanntgabe des Wahlergebnisses zu einem bestimmten Verhalten genötigt oder in seiner Entscheidungsfreiheit ernstlich beeinträchtigt.“ (10) Grundsatz der geheimen Wahl: BVerfG, 2 BvC 2/06, Rn. 98: „Die geheime Wahl stellt den wichtigsten institutionellen Schutz der Wahlfreiheit dar, die wiederum unabdingbare Voraussetzung für die Legitimation der Gewählten ist. Der Einzelne wird insoweit davor geschützt, dass seine Wahlabsicht oder Wahlentscheidung, also wie er wählen will, wählt oder gewählt hat, Dritten bekannt wird.“ Weiter heißt es in Rn. 99: „Es besteht jedoch kein Schutz davor, dass nach Abschluss des Wahlvorgangs ein Ergebnis ermittelt und bekannt gegeben wird. Damit wird keine Wahlentscheidung des Einzelnen individualisierbar offenbart. Vielmehr unterliegt dieser Teil der Wahl dem Grundsatz der Öffentlichkeit, der der Kontrolle des Wahlverfahrens und dem Schutz vor Manipulationen dient.“ 2. Weitere klausurrelevante Problemkreise aus dem Wahlrechtskontext a) Inwieweit stehen die Wahlrechtsgrundsätze aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG unter Ewigkeitsvorbehalt nach Art. 79 Abs. 3 GG? Prämisse ist dabei: Die Wahlrechtsgrundsätze ihrerseits haben als unmittelbarer Ausdruck des Demokratieprinzips zu gelten. b) Wäre auch ein reines Mehrheitswahlrecht verfassungskonform? c) Wahlkreiseinteilung, Problematik der Erfolgswertgleichheit: Das BVerfG wertet die Erfolgswertgleichheit in erster Linie als eine Gleichheit der Erfolgschancen. Es fordert deshalb auch annähernd gleiche Wahlkreise. d) Überhangmandate: Eine nicht mehr zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit sah BVerfGE 121, 266 im sog. negativen Stimmgewicht (dazu Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 58). e) 5%-Sperrklausel f) Familienwahlrecht: dazu Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 44, 53 g) Wahlautomat, online-Wahlen, Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl, der unmittelbar aus dem Demokratieprinzip folgt 3. Prüfungsaufbau bei dem klausurtypischen Problem der Wahlrechtsgleichheit nach Degenhart, LEO-Repetitorium, Skript Staatsrecht 1. Ist die Wahlrechtsgleichheit beeinträchtigt ? Insbesondere: ist der Erfolgswert der Stimmen unterschiedlich? 2. Ist dieser unterschiedliche Erfolgswert zwingend im geltenden Wahlsystem angelegt? 3. Kann die Ungleichheit aus Gründen gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert sind? 7 4. Ergänzende Kontrollfrage: Wie entsteht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament eine Erfolgswertungleichheit? Wie kann diese gerechtfertigt werden? 4. Politische Parteien a) Grundbegriffe aa) Parteibegriff: Politischen Parteien sind Vereinigungen – körperschaftliche Personenverbindungen; deren Zweck: Mitwirkung an der Vertretung des Volkes in den Parlamenten (Bundestag oder Landtag), und zwar im Sinne bestimmter politischer Richtungen und Interessen – näher: § 2 Abs. 1 PartG bb) Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG: Die Verfassungsfeindlichkeit einer politischen Partei darf nur durch das BVerfG festgestellt werden; bis zu einer solchen Feststellung darf die Partei nicht als verfassungsfeindlich behandelt werden (typischer verwaltungsrechtlicher Klausurfall: Zugang der vermeintlich verfassungsfeindlichen Partei zu einer öffentlichen Einrichtung, Gleichbehandlungsanspruch nach § 5 PartG) cc) Grundrechtsberechtigung politischer Parteien: (+), etwa auf Art. 8 GG bei Versammlungsverboten und auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG mit Blick auf Presseerzeugnisse politischer Parteien (vgl. auch BVerfGE 121, 30). b) Innerparteiliche Demokratie, Parteiausschluss, ein Fallbeispiel Sachverhalt Der Bauunternehmer F ist seit 1988 Mitglied der christlich geprägten, konfessionell nicht gebundenen C-Partei. Nach der Bundestagswahl 1994 errang er über die Landesliste der CPartei ein Bundestagsmandat und wurde als Abgeordneter auch Mitglied der C-Fraktion. Die CPartei bildet zusammen mit der Z-Partei seither auch die Regierungskoalition. Im Frühjahr 1996 trat F, ohne zunächst besondere öffentliche Aufmerksamkeit zu erregen, der "Rexonischen Kirche der Erleuchteten" (RKE) bei, in der er als besonders eifriger Anhänger schon bald den höchsten Vollkommenheitsgrad "clear" erlangte. Nach der Lehre der RKE gibt es eine unsterbliche Seele, die den Menschen von einem göttlichen Wesen verliehen worden ist. In einem schrittweisen Erlösungsprozess mit dem Ziel "vollkommener Göttlichkeit" könne der Einzelne durch Disziplin und absoluten Gehorsam gegenüber der Führung der RKE "totale" Freiheit erlangen. Voraussetzung für die Erlösung sind vor allem ostasiatische Meditationspraktiken, die in entgeltlichen "Erleuchtungsseminaren" und durch entsprechend geschulte Esoterikspezialisten eingeübt werden. Erklärte Absicht der RKE ist darüber hinaus eine "umfassende Missionierung der Gesellschaft". Um die dafür notwendigen Machtstrukturen zu erlangen, sollen Mitglieder der "Glaubensgemeinschaft" in allen gesellschaftlichen Bereichen, in politisch wie wirtschaftlich einflussreichen Positionen vertreten sein. Da die möglichen Gefahren durch Sekten schon seit längerem in der deutschen Öffentlichkeit Gegenstand kontroverser Diskussionen waren, wollte auch die C-Partei nicht untätig bleiben. Der Bundesparteitag verabschiedete im Januar 1997 formell ordnungsgemäß den Grundsatzbeschluss, dass die Mitgliedschaft in der RKE mit der Mitgliedschaft in der C-Partei 8 unvereinbar sei, da die autoritären Strukturen der RKE den Fundamentalprinzipien einer freiheitlich-demokratischen Gesellschaftsordnung und den Werten einer christlich geprägten Kultur vollständig widersprächen. Diese Grundsätze gehören zu den tragenden, im Parteiprogramm verankerten Prinzipien der C-Partei. Gleichwohl bekannte sich F im Sommer 1997 bei Bundestagsdebatten, in Fernseh- und Zeitungsinterviews nachdrücklich zu seiner RKE-Mitgliedschaft. Vor dem Plenum des Deutschen Bundestages lobte er mehrfach, die im Hinblick auf die RKE und andere religiös motivierte Bewegungen sehr viel "liberalere und tolerantere Haltung" der oppositionellen X-Partei und kündigte an, die X-Partei diesbezüglich zukünftig auch bei Abstimmungen im Bundestag zu unterstützen. Besondere Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit erregte im Herbst 1997 auch die Ankündigung des F, für die RKE in mehreren deutschen Großstädten Drogenrehabilitations-, Meditations- und Tagungszentren bauen zu wollen. Unterstützt von beiden christlichen Kirchen bildeten sich hiergegen zahlreiche Bürgerinitiativen in den betroffenen Städten. Darüber hinaus wurde in einer bundesweiten Pressekampagne mit scharfen Worten kritisiert, dass die C-Partei die "skandalösen Machenschaften ihres Mitgliedes F in der RKE" schweigend toleriere. Von diesen negativen Schlagzeilen und der Illoyalität des "Parteifreundes" beunruhigt, teilte der Fraktionsführer der C-Fraktion im Bundestag nach einem ausführlichen Gespräch mit dem Parteivorsitzenden Ende Januar 1998 dem F mit, er müsse mit einem Ausschluss aus Partei und Fraktion rechnen, wenn er seine Mitgliedschaft in der RKE nicht unverzüglich aufgebe und jedes öffentliche Eintreten für diese "gefährliche Sekte" unterlasse. Zum Parteiausschluss nach Parteienrecht sei die C-Partei berechtigt, denn sie habe einen entsprechenden Parteitagsbeschluss verabschiedet und ihr drohe wegen des verantwortungslosen, die Parteigrundsätze missachtenden Verhaltens des F schwerer Schaden bei kommenden Wahlen. Grundrechte des F, an die eine politische Partei ohnehin nicht gebunden sei, stünden dem nicht entgegen. Der Ausschluss aus der C-Fraktion stehe in deren freiem Ermessen und sei nur logische Konsequenz des Parteiausschlusses. Vor allem solle F noch eines bedenken: Der drohende Parteiausschluss führe automatisch auch zum Verlust des Bundestagsmandats, zumindest sei der ausgeschlossene Abgeordnete zu einem freiwilligen Mandatsverzicht verpflichtet. Als "Listenkandidat" sei F nur wegen seiner Parteizugehörigkeit überhaupt Abgeordneter geworden. Die Wähler hätten sich für die Partei, nicht für die Person entschieden. F ist über diese seiner Ansicht nach eklatant rechtswidrige Argumentation empört. Ein Parteiausschluss komme nicht in Betracht, weil der Partei kein Schaden drohe. Natürlich könne er sich auch gegenüber der C-Partei auf seine Grundrechte insbesondere aus Art. 4 und 5 GG berufen und schulde dem Parteiprogramm nicht "blinden Gehorsam". Auch ein Parteimitglied müsse wie jeder andere seine Meinung frei heraus sagen dürfen. Für den Ausschluss aus der Fraktion, der ihn - wie aus dem Grundgesetz und der Geschäftsordnung des Bundestags ersichtlich - in seinem Abgeordnetenstatus empfindlich verletze, fehle jede Rechtsgrundlage. Durch den angedrohten Ausschluss aus Partei und Fraktion nichtsdestoweniger zutiefst beunruhigt, jedoch fest entschlossen, der RKE auch weiterhin treu zu bleiben, wendet sich F hilfesuchend an seine Nichte, die Jurastudentin L. 9 1. Sie solle in einem umfassenden Gutachten alle angesprochenen Rechtsfragen erörtern. 2. Sie möge vorsorglich auch untersuchen, ob und wie er sich gerichtlich gegen den Parteiund den Fraktionsausschluss wehren könne, sollten diese tatsächlich vollzogen werden. Bearbeitungsvermerk: Die Gutachten der L sind zu erstellen. Lösung A. Materiellrechtliche Aspekte I. Der Parteiausschluss 1. Rechtsgrundlage Die Rechtsgrundlage für die Ausschließungsentscheidung bilden §§ 6 II Nr. 4, 10 IV ParteienG. Der Ausschluss ist nur dann zulässig, wenn das Mitglied "vorsätzlich gegen die Satzung oder erheblich gegen die Grundsätze oder Ordnung der Partei verstößt" und ihr damit zugleich "schweren Schaden" zufügt. 2. Verstoß gegen die Grundsätze der C-Partei Nach Wortlaut und Ziel des § 10 IV ParteienG fallen hierunter nicht rein aktuelle, tagespolitische Beschlüsse. Eine Grundsatzentscheidung muss vielmehr den "sachlich-politischen Identitätskern einer Partei" betreffen. Der - ausdrücklich als Grundsatz formulierte - Unvereinbarkeitsbeschluss des Bundesparteitages vom Januar 1997 genügt diesen Kriterien. Er konkretisiert das im Parteiprogramm verankerte christliche und freiheitlich-demokratische Selbstverständnis der C-Partei. 3. Die Verfassungsmäßigkeit des Unvereinbarkeitsbeschlusses Bei der Auslegung von § 10 IV ParteienG sind aber die fundamentalen Wertentscheidungen der Verfassung zu berücksichtigen, die vor allem im Grundrechtskatalog ihren Niederschlag gefunden haben. Der Grundsatzbeschluss vom Januar 1997 muss - selbst willkürfrei sein und - darf nicht gegen grundrechtlich geschützte Rechtspositionen der Parteimitglieder, - insbesondere aus Art. 4 und - Art. 5 GG verstoßen. Dabei ist zunächst die umstrittene Frage nach der generellen Grundrechtsbindung politischer Parteien zu klären. a) Verfassungsrechtliche Stellung der Parteien: In der Verfassungsordnung nehmen die Parteien eine Doppelstellung ein. Als frei gebildete, private Vereinigungen (vgl. § 2 I 1 ParteienG) formulieren sie eigene Zielvorstellungen und Programmentwürfe. Sie wirken im außerstaatlich-gesellschaftlichen Bereich maßgeblich an der politischen Willensbildung des Volkes mit und sind Träger eines freiheitlichen politischen Prozesses, der nur ohne staatlich- 10 institutionelle Bindungen sichergestellt ist. Andererseits überwindet die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der politischen Parteien in Art. 21 I GG aber gerade den strikten Dualismus von Staat und Gesellschaft. Die Parteien wirken in den staatlichen Bereich hinein, nehmen auch Einfluss auf die parlamentarische Willensbildung. b) Grundrechtsbindung der Parteien? aa) Die unmittelbare Geltung der Grundrechte: Politische Parteien können keine hoheitliche Gewalt ausüben und daher auch nicht die primären Adressaten staatsgerichteter Abwehrrechte im Sinne des klassischen status-negativus-Denkens sein. Gem. Art. 1 III GG binden die Grundrechte nur die drei Staatsgewalten als unmittelbar geltendes Recht. Demgegenüber können sich die Parteien auf ihre dem Staat gegenüber verbürgte Freiheitssphäre berufen (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG) und sind, ebenso wie ihre Mitglieder, selbstständige Grundrechtsträger. Unmittelbare Geltung daher eher (-), strittig. bb) Die innerparteiliche Demokratie: Denkbares Einfallstor für Freiheitsrechte des Parteimitgliedes könnte Art. 21 I 3 GG sein, wonach die innerparteiliche Ordnung demokratischen Grundsätzen entsprechen muss. Diese Homogenitätsklausel lässt Raum für unterschiedliche Organisationsmodelle. Es muss nur gewährleistet sein, dass jedes Parteimitglied seine Rechte als politischer Aktivbürger im Rahmen des demokratischen Willensbildungsprozesses wahrnehmen kann. Frage: Verhältnis von Grundrechten und Demokratie, strittig. Eine mittelbare Bindung kann vertretbarer Weise angenommen werden. cc) Die Drittwirkungsproblematik: Neben dem Gebot innerparteilicher Demokratie kann zur Begründung parteiinterner Grundrechtsgeltung auf die Drittwirkungslehre zurückgegriffen werden. Die Ausstrahlungswirkung der Grundrechte beeinflusst auch die Auslegung der Vorschriften des ParteienG. Bei der Ausschließungsentscheidung gem. § 10 IV ParteienG sind nicht nur die legitimen Interessen der Partei zu beachten, sondern auch die im Grundrechtskatalog gewährleisteten Rechte des Mitglieds. c) Spezifische Bindung an Art. 4 und Art. 5 GG? - Keine umfassende Grundrechtsbindung - Bindung an Art. 4 GG: Partei als Gesinnungsgemeinschaft? - Möglichkeiten und Grenzen innerparteilicher Meinungsbetätigung (Art. 5) d) Konkreter Grundrechtsverstoß? aa) Art. 4 GG: RKE als Religion, Bedeutung des wirtschaftlichen Aspekts, Schutzbereich dennoch eröffnet. Art. 4 GG ist ein vorbehaltlos gewährleistetes Grundrecht. Es kann aber durch kollidierendes Verfassungsrecht immanent eingeschränkt werden, da unter dem Aspekt der Einheit der Verfassung ein Ausgleich aller von Verfassungs wegen geschützter Rechtsgüter stattzufinden hat. Die in Art. 21 I GG i. V. mit Art. 20 I GG garantierten Grundprinzipien der Parteiendemokratie haben Verfassungsrang; „praktische Konkordanz“ ist herzustellen. Die Grundrechtsbegrenzung muss daher in diesem Sinne zur Verwirklichung der anderweitigen Verfassungsgüter geeignet, erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig sein. Ergebnis: Eingriff wohl zu rechtfertigen. 11 bb) Art. 5 I S. 1 Halbs. 1 GG. Geschützt sind die Meinungsäußerung und Meinungsverbreitung, wobei der Meinungsbegriff durch die subjektiven Elemente des Dafürhaltens oder der Stellungnahme bestimmt wird, hier (+) Das Grundrecht ist nicht vorbehaltlos gewährleistet, sondern steht nach Art. 5 II GG unter dem Vorbehalt der Einschränkung durch allgemeine Gesetze. Darunter fallen nicht schon alle abstrakt-generellen Regelungen (in Abgrenzung zu "Einzelfallgesetzen"). Erfasst werden vielmehr nur die Gesetze, die nicht eine bestimmte Meinung als solche verbieten, sondern unabhängig davon dem Schutz wichtiger Rechtsgüter und Gemeinschaftswerte dienen (Abwägungslehre und Sonderrechtslehre). § 10 IV ParteienG, der bei Grundsatzverstößen die Ausschlussmöglichkeit vorsieht, ist ein solches allgemeines Gesetz, da er die Aufgabenerfüllung der Parteien als Kanalisierungsinstrumente politischer Willensbildung sichern will und nur innerhalb dieser Teleologie Beschränkungen des Art. 5 I GG mit sich bringt. Ergebnis der Abwägung: Eingriff gerechtfertigt 4. Erheblichkeit des Verstoßes, Vorsatzfrage Der Verstoß des F ist auch erheblich, da er kompromisslos darauf beharrte, für die Ziele der RKE einzustehen, und so den Grundkonsens mit der C-Partei in wesentlichen Punkten aufgekündigt hat. Ob das Vorsatzerfordernis sich nur auf den Satzungsverstoß bezieht - was der Wortlaut nahe legt - oder auch für einen Verstoß gegen die Grundsätze gilt, kann dahinstehen, da F sich jedenfalls wissentlich und willentlich über den Parteitagsbeschluss vom Sommer 1997 hinweggesetzt hat. 5. Schwerer Schaden für die Partei Der Schadensbegriff in § 10 IV ParteienG ist nicht als materielle Einbuße zu verstehen. Bei einer politischen Partei ist entscheidend auf den Verlust an Glaubwürdigkeit in der Öffentlichkeit und die damit verbundene Minderung von Wahlchancen abzustellen, daher Schaden (+). 6. Willkürfreie Abwägungsentscheidung Die Entscheidung über den Ausschluss steht im Ermessen der Partei. Die zu Art. 4 und 5 GG entwickelten Argumente geben auch die Kriterien für den willkürfreien Abwägungsprozess vor. Der angedrohte Parteiausschluss wäre somit eine im weiteren und engeren Sinne verhältnismäßige Sanktion. Da F "vorgewarnt" wurde und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben ist, bestünden gegen die Rechtmäßigkeit der Entscheidung keine Bedenken. 7. Ergebnis Der Parteiausschluss wäre rechtmäßig. Il. Der Fraktionsausschluss Wie sich aus Art. 53 a I 2 GG ergibt, setzt die Verfassung die Existenz von Fraktionen als traditionelles Gliederungsprinzip des parlamentarischen Systems voraus. Sie sind - "notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens" und - bilden auch den "verlängerten Arm" der politischen Parteien im Deutschen Bundestag35 12 Der Zusammenschluss der nach § 10 I GeschOBT in Frage kommenden Abgeordneten zu einer Fraktion beruht auf deren freier Entscheidung, es besteht keinerlei Aufnahmezwang und die Ausschlussmöglichkeit, wenngleich gesetzlich nicht explizit geregelt, ist nur das notwendige Gegenstück zu der weitgehenden Kooptationsfreiheit. Der Fraktionsausschluss beeinträchtigt aber erheblich die innerparlamentarische Rechtsstellung des Abgeordneten und seine in Art. 38 I 2 GG gesicherten - Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Arbeit im Bundestag und in den Ausschüssen. Deshalb steht die Ausschlussentscheidung auch nicht im freien Ermessen von Partei und Fraktion. Sie ist nur dann gerechtfertigt, wenn sich das Fraktionsmitglied grundsätzlich und beharrlich gegen die Politik der Fraktion stellt und dadurch erheblicher Schaden für die parlamentarische Arbeit droht. Das freie Mandat gem. Art. 38 I 2 GG steht einem Mindestmaß an Fraktionsdisziplin nicht entgegen. Denn nur so können die Fraktionen ihren oben umschriebenen, von der Verfassung vorausgesetzten Aufgaben gerecht werden und arbeitsfähig bleiben. Darüber hinaus setzt auch das für den demokratischen Willensbildungsprozess und die parlamentarische Kontrolle entscheidende Gegeneinander von Regierungs- und Oppositionsfraktionen voraus, dass beide in bewusster Abgrenzung ihre jeweiligen Politikentwürfe vor dem Forum des Bundestages wie in den Ausschüssen einheitlich vertreten sind. Nach diesen Maßgaben wäre der Ausschluss des F aus der C- Fraktion unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gerechtfertigt. F hat den Konsens mit seiner Fraktion in einer wesentlichen Grundsatzfrage aufgekündigt und die oppositionelle X-Fraktion mehrfach unterstützt. Durch sein öffentliches Eintreten für die RKE droht der C-Partei durch Vertrauensverlust bei den Wählern erheblicher Schaden, der letztlich auch die parlamentarische Arbeit der C-Fraktion nicht unberührt lässt. Außerdem knüpft § 10 I GeschOBT die Fraktionsmitgliedschaft an die Parteimitgliedschaft. Der wirksame Parteiausschluss nach den Vorschriften der §§ 10 IV, V sowie 14 ParteienG gibt eine zusätzliche Rechtfertigung für den Fraktionsausschluss. III. Mandatsverlust bei Parteiausschluss? Maßgebend für diese Frage ist das Spannungsverhältnis zwischen freiem Mandat gem. Art. 38 I 1 GG und der Konstitutionalisierung der Parteiendemokratie in Art. 21 I GG. Aus dem konkreten Zusammenspiel der beiden Normen ergibt sich eine nicht völlig widerspruchsfreie Doppelstellung des Abgeordneten, der zugleich Parteimitglied ist und sein Mandat auch über die Partei und die Identifikation mit deren Programmatik errungen hat. Andererseits folgt aus Art. 38 I 2 GG, dass der Abgeordnete nicht Vertreter bestimmter Partikularinteressen, sondern weisungsunabhängiger, nur seinem Gewissen verpflichteter Repräsentant des ganzen Volkes ist. Daher: Abgeordnetenstatus ist von Parteimitgliedschaft getrennt zu beurteilen. Zudem zeigt der Kontext von Art. 21 II 1 GG und § 46 I 1 Ziff. 5 BWG, dass ein Mandatsverlust als ultima ratio nur bei einem vom BVerfG festgestellten Verstoß der gesamten Partei gegen die "freiheitlich demokratische Grundordnung" notwendige Folge ist. Im Gegenschluss kann festgehalten werden, dass anderweitige parteiinterne Auseinandersetzungen keine ausreichende Grundlage für einen Mandatsverlust bieten können. 13 B. Prozessuale Möglichkeiten I. Der Parteiausschluss Für gerichtlichen Schutz gegen die gem. §§ 10 V, 14 ParteienG zu treffende Ausschlussentscheidung kommt der Rechtsweg zum BVerfG, zu den Verwaltungsgerichten oder zu den ordentlichen Gerichten in Betracht. 1. Verfahren vor dem BVerfG Mitgliedschaftsstreitigkeiten lassen sich unter keine der in Art. 93 GG, § 13 BVerfGG abschließend geregelten Zuständigkeiten subsumieren. Die Verfassungsbeschwerde gem. Art. 93 I Nr. 4 a, § 13 Nr. 8 a, §§ 90 ff. BVerfGG scheidet aus, da politische Parteien trotz ihrer Nähe zur institutionalisierten Staatlichkeit keine öffentliche, hoheitliche Gewalt ausüben. Auch ein Organstreitverfahren gem. Art. 93 I Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG ist nicht zulässig. Zwar hat das BVerfG anerkannt, dass Antragsteller oder Antragsgegner gem. Art. 93 I Nr. 1 GG auch politische Parteien als "andere Beteiligte" sein können, wenn sie ihre organschaftliche Funktion im Verfassungsleben wahrnehmen und gegenüber anderen Verfassungsorganen durchsetzen wollen. Dem einzelnen Parteimitglied kommt aber keine, einem Verfassungsorgan vergleichbare Stellung zu. Genauso wenig wäre der F als Abgeordneter und damit Teil des Verfassungsorgans "Bundestag" gem. § 63 BVerfGG oder kraft eigener Statusrechte als "anderer Beteiligter" parteifähig, da er sich der Partei gegenüber nicht auf seinen Abgeordnetenstatus, sondern lediglich auf seine mitgliedschaftlichen Rechte berufen kann. 2. Verwaltungsrechtliche Streitigkeit Gem. § 40 I VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg nur für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten eröffnet. Das Mitgliedschaftsverhältnis ist zwar von öffentlich-rechtlichen Vorschriften mitgeprägt, die Parteien bleiben aber trotzdem freiwillige Zusammenschlüsse von Bürgern im politisch-gesellschaftlichen Bereich. Verband und Parteimitglied stehen einander auf der Ebene privatrechtlicher Gleichordnung gegenüber und die Partei kann weder im Innen- noch Außenverhältnis hoheitlichen Befugnisse ausüben. Der Verwaltungsrechtsweg bleibt daher versperrt. 3. Zivilrechtliche Streitigkeit Das Verhältnis von Partei und Parteimitglied ist vielmehr vom Vereinsrecht her zu erschließen. Damit ist der Zivilrechtsweg gem. § 13 GVG eröffnet. Sachlich zuständig ist gem. §§ 23, 71 GVG das Landgericht. Zutreffende Klageart ist die Feststellungsklage gem. § 256 ZPO. II. Der Fraktionsausschluss 1.Verfassungsrechtliche Streitigkeit a) Verfassungsbeschwerde gem. Art. 93 I Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8 a, 90 ff BVerfGG. Problematisch ist, ob der Fraktionsausschluss als ein Akt der öffentlichen Gewalt i. S. von Art. 93 I Nr. 4 a GG, § 90 I BVerfGG qualifiziert werden kann. Das richtet sich nach der Rechtsnatur einer Parlamentsfraktion. Teile der Literatur und (verwaltungsrechtlichen) Judikatur stellen 14 diesbezüglich auf den engen Zusammenhang von Parteizugehörigkeit und Fraktionszugehörigkeit (vgl. § 10 I GeschOBT) ab, der es nahe legt, den Streit über die Fraktionszugehörigkeit privatrechtlich zu beurteilen. Im Innenverhältnis zu ihren Abgeordneten hat die Fraktion denn auch weniger einen spezifisch staatlichen Organcharakter, sondern bleibt, wie die Partei, eher einem privatrechtlichen Verein vergleichbars1. Demgegenüber erscheinen die Fraktionen auch als Gliederung oder Organe des Parlaments und sind so in den staatlich-institutionellen Bereich einbezogen. Wegen dieses engen Sachbezuges zu den Aufgaben, die vorrangig das Außenverhältnis betreffen, kann auch das Innenverhältnis dem öffentlichen Recht zugeordnet werden. Dafür spricht ein weiteres Argument: Da die Geschäftsordnung des Bundestages Regelungen bezüglich des Rederechts (§ 35 I 3) oder Gesetzesinitiativrechts (§ 76) an die Fraktionsangehörigkeit knüpft und dem fraktionslosen Abgeordneten darüber hinaus in den Ausschüssen kein Stimmrecht zusteht, berührt die Innenrechtsbeziehung zwischen Fraktion und Abgeordnetem wenigstens mittelbar auch dessen verfassungsrechtlich gewährleisteten Statusrechte aus Art. 38 I 2 GG. Ob der Fraktionsausschluss einen Akt der öffentlichen Gewalt darstellt, kann aber letztlich offen bleiben, da Art. 93 I Nr. 4 a GG, § 90 I BVerfGG als Beschwerdegegenstand eine Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten voraussetzen. Vorliegend kann sich F seiner Fraktion gegenüber nur darauf berufen, dass ihn deren Verhalten in seinem verfassungsrechtlich gewährleisteten Abgeordnetenstatus gem. Art. 38 I 2 GG beeinträchtige. Die mit dem Status verbundenen Rechte können aber nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden. Zwar ist Art. 38 GG in Art. 93 I Nr. 4 a GG, § 90 I BVerfGG genannt, doch nur soweit, als dieser Artikel grundrechtsgleiche Individualrechte garantiert. Bezüglich statusrechtlicher Fragen kommt hingegen nur der eigens für diese Konfliktlage konzipierte Organstreit in Betracht. b) Organstreit gem. Art. 93 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff BVerfGG aa) Der Antragsteller F ist zwar selbst kein oberstes Bundesorgan, aber Teil des Organs Bundestag und in der Geschäftsordnung des Bundestages mit eigenen Rechten ausgestattet. Zudem besitzt er einen eigenen, aus Art. 38 I 2 GG hergeleiteten, verfassungsrechtlichen Status. Daher kann der einzelne Abgeordnete eine Verletzung der Ausübung seines freien Mandats im Wege des Organstreitverfahrens geltend machen. Da F sich gegen die Maßnahme seiner Fraktion wenden will, kommt nur diese als Antragsgegnerin in Betracht. Fraktionen sind ein Teil des Organs Bundestag. Sie finden schon auf Verfassungsebene in Art. 53 a I 2 GG Anerkennung, sind aber vor allem in der Geschäftsordnung des Bundestages mit eigenen Rechten ausgestattet. Als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens können sie Beteiligte am Organstreitverfahren sein. bb) Der beabsichtigte Fraktionsausschluss ist ein rechtserhebliches Verhalten der Antragsgegnerin und somit eine Maßnahme i. S. von § 64 I BVerfGG. cc) Nach § 64 I BVerfGG ist der Antrag nur dann zulässig, wenn F geltend machen kann, durch die konkrete Maßnahme der Fraktion in seinen ihm durch das GG übertragenen Rechten und Pflichten möglicher Weise verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Diese Voraussetzung ist hier gegeben, da der Fraktionsausschluss den Abgeordneten in seinen Statusrechten aus Art. 38 I 2 GG verletzen könnte. 15 Ein entsprechender Antrag des F im Organstreitverfahren wäre daher zulässig. c) Weitere klausurrelevante Probleme aus dem Kontext politischer Parteien aa) Wahlwerbung und Wahlempfehlungen regierungsamtlicher Stellen, sonstige Fragen der Wahlwerbung (Hirtenbrief), Wahlwerbestände auf öffentlichen Plätzen etc. (anspruchsbegründende Wirkung von Art. 21 I, eventuell verbunden mit einer Drittwirkungsfrage, wenn es um Wahlwerbestände in einer privaten Shopping Mall oder im Privatrundfunk und -fernsehen geht) bb) Chancengleichheit politischer Parteien: Wahlwerbespots (im öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk), Elefantenrunde. Dazu die folgende Fallkonstellation nach Degenhart, LEO-Repetitorium, Staatsrecht I, II, S. 6: Fallkonstellation: Fernsehduell Kanzler (A-Partei) – Herausforderer (B-Partei), Kanzlerkandidat (D-Partei): Anspruch auf Beteiligung ? Vom zuständigen Verwaltungsgericht/OVG abgelehnt (Eilverfahren), daraufhin Verfassungsbeschwerde, deren Erfolgsaussichten zu prüfen sind: (A.) Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde (I.) Beschwerdefähigkeit: D-Partei (+) beschwerdefähig? (+) Art. 3 I GG i.V.m. Art. 21 I GG (II.) Beschwerdegegenstand: Beschluss VG/OVG (III.) Beschwerdebefugnis (1.) Grundrechtsverletzung: Art. 21 I GG i.V.m. Art. 3 I GG – Drittwirkung (+) (2.) Betroffensein IV. Rechtswegerschöpfung, § 90 II 2 BVerfGG V. Form und Frist (B.) Begründetheit der Verfassungsbeschwerde (I.) Vorbemerkung: Prüfungsmaßstab (II.) Art.3 I GG i.V.m. Art.21 I GG (1.) Ungleichbehandlung (a) Gleichheitsbindung (+) (b) Programmfreiheit der Rundfunkveranstalter, redaktionell bearbeitete Sendungen (2.) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung (a) Berücksichtigung nur von Amtsinhaber(in) und Herausforderer (b) Differenzierung nach der Bedeutung der Parteien (+) 5. Direkte Demokratie Ausgangsfall: Der Reformvertrag von Lissabon, mit dem die EU eine neue rechtliche Gestalt und weitergehende Kompetenzen erhalten soll, ist hoch umstritten. Die X-Partei ist daher der Meinung, vor der Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland bedürfe es daher einer Volks- 16 abstimmung, wie sie auch in anderen Mitgliedstaaten der EU vorgesehen sei. Sollte ein verbindliches Referendum an die Maßgaben des GG scheitern, dann solle wenigstens eine Volksbefragung (konsultatives Referendum) stattfinden. Rechtslage? a) GG kennt keine direktdemokratischen Institutionen (Ausnahme: Art. 29 GG); nur die Länderverfassungen sehen heute durchgängig die Möglichkeit des Plebiszits vor (davon wiederum ausgeschlossen sind etwa der Haushaltsplan, Gesetze über Steuern und Abgaben und über Dienstbezüge). b) Daher: die Verfassungsgrundlagen für ein verbindliches Referendum müssten erst innerhalb der Grenzen von Art. 79 III GG geschaffen werden. c) Ob ein bloß konsultatives Referendum einer verfassungsrechtlichen Grundlage bedürfte, ist strittig; aufgrund seiner mittelbaren Bindungswirkung spricht aber einiges dafür. 6. Parlamentsvorbehalt Ausgangsfall: Trotz der Enthaltung im Sicherheitsrat plant die Bundesregierung nun doch, sich mit drei AWACS-Aufklärungsflugzeugen der Bundeswehr an der Überwachung der Flugverbotszone in Libyen zu beteiligen. Bedarf es dazu einer vorherigen Zustimmung des Bundestages? a) Die Wurzeln des Parlamentsvorbehalts liegen zu einen im Rechtsstaatsprinzip, dort im Vorbehalt des Gesetzes (vor allem im grundrechtsrelevanten Bereich). b) Die Wurzeln liegen aber auch im Demokratieprinzip. Nur durch parlamentarische Öffentlichkeit (Stichwort: Parlamentsfunktionen) und parlamentarische Kontrolle kann hinreichende demokratische Legitimation all derjenigen politischen Entscheidungen sichergestellt werden, die für das Zusammenleben in einer politischen Gemeinschaft wesentlich sind. In diesem Bereich muss das Parlament selbst entscheiden und darf die Entscheidung nicht via Ermächtigung der Exekutive überlassen. II. Staatsorgane, Organstreitverfahren 1. Der Bundespräsident Ausgangsfall: Der Bundespräsident hält das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon für verfassungsrechtlich problematisch und möchte wissen, ob er es auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen darf (a). Die X-Fraktion möchte darüber hinaus wissen, ob sie noch vor Unterschrift des Bundespräsidenten einen Normenkontrollantrag zum Bundesverfassungsgericht stellen kann (b). Die Y-Fraktion möchte wissen, ob der Bundespräsident in einem Verfahren vor dem BVerfG zur „Unterschrift gezwungen werden“ kann (c). a) (I.) Formelles Prüfungsrecht: Ein solches wird unstreitig bejaht. Es folgt schon aus dem Wortlaut von Art. 82 I 1 GG: Die nach den Vorschriften des GG zustande gekommenen Gesetze werden ausgefertigt. Eine Tendenz in der Praxis, nur evidente Verfahrensfehler zu pürüfen, bleibt daher problematisch. (II.) Materielles Prüfungsrecht: 17 (1.) Wortlautauslegung: Art. 82 I 1 GG spricht keine eindeutige Sprache: „ nach Vorschriften des Grundgesetzes“ sind in jedem Falle formelle, können aber auch materielle Bestimmungen sein. (2.) Rechtsvergleich: hilft aufgrund der großen Unterschiede zwischen Präsidialdemokratien, parlamentarischen Demokratien etc. kaum weiter (3.) Historische Auslegung: Abgrenzung zu den Befugnissen der WRV können ein Anhaltspunkt sein; es kommt aber entscheidend auf die Regelungssystematik des GG an, das nicht schlicht auf einen Gegenentwurf zu Weimar verkürzt werden darf. (4.) Systematische Auslegung: (aa): Amtseid nach 56 GG, Gefahr des Zirkelschlusses, um welche Pflichten nämlich geht es? bb) Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 und 3 GG: Verpflichtung aller Verfassungsorgane zur Wahrung der verfassungsmäßigen Ordnung, Art. 20 III GG; das reduziert sich nicht etwa auf die Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts. Der Bundespräsident darf nicht unter Verweis auf Karlsruhe das Gesetz blind unterschreiben. Aber: politische Entscheidungskompetenz liegt primär bei unmittelbar demokratisch legitimierten Parlament. Der Legislative kommt damit auch eine weitreichende Einschätzungsprärogative zu. Die materielle Kontrollkompetenz des Bundespräsidenten ist daher auf eine Evidenzkontrolle beschränkt. b) Grundsätzlich muss vor dem Normenkontrollantrag das Gesetzgebungsverfahren vollständig abgeschlossen sein; allenfalls die Publikation im Bundesgesetzblatt darf noch fehlen. Indes wird bei Zustimmungsgesetzen zu völkerrechtlichen Verträgen eine Ausnahme gemacht. Die Bundesrepublik soll nicht eine völkerrechtliche Bindung eingehen, die ihrerseits verfassungswidrig wäre, und so gewissermaßen zu einem völkerrechtswidrigen Verhalten gezwungen werden. Deshalb darf nach Verabschiedung des Gesetzes durch die Legislative (Bundestag und Bundesrat) bereits die verfassungsgerichtliche Überprüfung erfolgen. c) Organstreitverfahren 2. Der Bundestag a) Die Stellung des Abgeordneten Ausgangsfall: In der ethisch hoch problematischen Abstimmung des Bundestages zur Zulässigkeit der Stammzellenforschung soll der „Fraktionszwang“ gelockert werden. Der Abgeordnete A hält demgegenüber jede Fraktionsdisziplin mit seinem freien Mandat für unvereinbar. Er lasse sich immer nur von seinem Gewissen leiten. Rechtliche Bewertung? aa) Ausgangsnorm für die Rechtsstellung des Abgeordneten ist Art. 38 I 2 GG: freies Mandat, gleichberechtigte Teilhabe an allen Funktionen des Bundestages bb) Zwischen dem freien Mandat aus Art. 38 I 2 GG und der parteienstaatlichen Demokratie besteht ein Spannungsverhältnis, das es im Sinne praktischer Konkordanz (K. Hesse) zu lösen gilt. Das gilt etwa auch in den Fällen des Fraktionsausschlusses. dd) In prozessualer Hinsicht gilt (Degenhart, LEO-Skript Staatsrecht I, II), dass der Abgeordnete seine Rechte aus dem Grundgesetz im Weg des Organstreitverfahrens – auch gegenüber 18 dem Bundestag selbst geltend machen kann. Ausnahmsweise kommt aber auch Verfassungsbeschwerde in Betracht, wenn keine andere Verfahrensart eröffnet ist (BVerfGE 108, 254; Degenhart, Staatsrecht, Rn 756, bezogen auf Art. 47 GG). Dies ist z.B. der Fall bei einer richterlichen Durchsuchungsanordnung für ein Abgeordnetenbüro – ein Organstreit scheidet hier aus, da das Amtsgericht kein Verfassungsorgan ist. Die Beschwerdebefugnis wird dann daraus hergeleitet, dass es sich um Rechte aus dem Abgeordnetenstatus nach Art. 38 I 2 GG handelt. Für Abgeordnete der Landtage kommt jedoch eine auf Art. 38 I 2 GG gestützte Verfassungsbeschwerde zum BVerfG nicht in Betracht. Der einzelne Abgeordnete des Bundestag ist jedoch nicht befugt, dessen Rechte im Wege der Prozessstandschaft im Organstreitverfahren geltend zu machen, vgl. für Art. 59 II GG BVerfGE 117, 359. Im übrigen ist bei einer Verletzung von Statusrechten auf das Organstreitverfahren zurückzugreifen. b) Untersuchungsausschüsse aa) Einsetzung von Untersuchungsausschüssen: dazu Degenhart, LEO-Skript I, II: „Das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen, ist eines der wesentlichen Instrumente der Kontrolle der Regierung durch das Parlament. Verfassungskonflikte und Untersuchungsausschüsse beschäftigen häufig die Rechtsprechung (...). Allerdings hat das PUAG eine Reihe von Streitfragen geklärt; ältere Aufgabenstellungen und Falllösungen sind daher nur noch bedingt aussagekräftig. Weiterhin relevant bleiben die Aussagen der Rechtsprechung zu Art. 44 GG (bzw. zu den entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen). Der Gesetzgeber hat die Ergebnisse der Rechtsprechung weitgehend in das Gesetz übernommen; für die Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen, wenn es etwa um die Frage geht, ob einem Herausgabeverlangen die Wahrung des „Kernbereichs exekutivischer Eigenverantwortung“ oder Rechte Dritter entgegenstehen, ist dann nach wie vor auf den verfassungsrechtlichen Auftrag der Untersuchungsausschüsse, wie er von der Rechtsprechung zu Art. 44 GG entwickelt wurde, zurückzugreifen. Vergleichbare Problemlagen können sich ergeben, wenn das Parlament in Ausübung seines Fragerechts von der Regierung die Vorlage von Akten verlangt: dem Frage- und Informationsrecht der Abgeordneten entspricht eine Antwortpflicht der Regierung. Denn auch parlamentarische Anfragen sind ein Instrument der Kontrolle der Regierung durch das Parlament. bb) Prüfungsaufbau zu Untersuchungsausschüssen gegenüber der Exekutive, nach Degenhart, LEO-Skript I, II (ein jüngeres Beispiel wäre etwa der Kundus-Untersuchungsausschuss): (1.) Untersuchungsausschuss verfassungsmäßig eingesetzt? (a) Ausschuss verfahrensfehlerfrei eingesetzt? Beschluss des Bundestags, § 1 II PUAG; Untersuchungsgegenstand hinreichend bestimmt bezeichnet? (b) Untersuchungsgegenstand verfassungsrechtlich zulässig? (aa) Aufklärung von Tatsachen (bb) Zuständigkeit des Bundestages (§ 1 III PUAG), – bundesstaatliche Kompetenzverteilung – „Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung (cc) öffentliches Interesse am Untersuchungsgegenstand - Vorgänge außerhalb des staatlichen Bereichs? 19 (2.) Befugnisse des Untersuchungsausschusses: verfassungsrechtlicher Auftrag, § 18 I PUAG (3.) Verfassungsrechtliche Einwände – verfassungsrechtlichen Auftrag des Ausschusses vs. entgegenstehende Rechten anderer Verfassungsorgane und privater Dritter cc) Prüfungsaufbau zu Untersuchungsausschüssen gegenüber Privaten, nach Degenhart, LEO-Skript I, II. „Der Untersuchungsausschuss kann hoheitliche Befugnisse auch gegenüber Privaten ausüben. Dies ist dann die Verfahrenskonstellation der Verfassungsbeschwerde: der Private, der etwa dem Aussagezwang unterworfen wird, ist Adressat einer Maßnahme der öffentlichen Gewalt. Zunächst aber ist der Rechtsweg auszuschöpfen, wie im vorstehenden Fall die Beschwerde nach § 36 III PUAG.“ (1.) Einsetzung des Untersuchungsausschusses (a) Formelle Voraussetzungen (b) Untersuchungsgegenstand – öff. Interesse (2.) Rechtliche Voraussetzungen der Maßnahme (a) Rechtsgrundlage: Art. 44 GG – Ausübung hoheitlicher Gewalt im Verhältnis zu Privaten legitimiert (b) Beweiserhebungsrecht: Art. 44 I 1, II 1 GG, § 29 PUAG c) Insbesondere: Beschlagnahme (aa) Grundlage: § 29 III PUAG (bb) Zuständigkeit: § 29 III PUAG, Ermittlungsrichter beim BGH (cc) Materielle Rechtmäßigkeit: § 29 III 1 PUAG, Bedeutsamkeit für Beweiserhebung; Zeugnisverweigerungsrechte, § 29 III 1 2. Halbs. PUAG i.V.m. § 97 StPO?; Zumutbarkeit, § 30 I PUAG: verfassungsrechtlicher Untersuchungsauftrag des Ausschusses vs. Grundrechte, § 14 I Nr. 3 PUAG; (dd) Sonstige Problemstellungen: - Beweiserhebungsrecht der Ausschussminderheit (+), siehe § 17 II PUAG, der insoweit Art. 44 I GG konkretisiert: „dem Recht einer Minderheit von Abgeordneten, die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zu verlangen, entsprach hiernach das Recht der Ausschussminderheit, eine Beweiserhebung zu fordern. Neuere Landesverfassungen enthalten z.T. ausdrücklich entsprechende Rechte (z.B. Art. 54 III SächsVerf, Art. 64 III 1 ThürVerf); andernfalls ist auf etwaige einfachgesetzliche Regelungen im Land und in deren Ermangelung auf die zu Art. 44 GG entwickelten Grundsätze als Ausdruck der parlamentarischen Demokratie zurückzugreifen.“ - Veränderung/Erweiterung des Untersuchungsgegenstands durch die Ausschussmehrheit: § 2 II PUAG (+). „Die Aussagen des BVerfG unmittelbar zu Art. 44 GG bleiben aber bedeutsam: Sie stellen klar, dass es sich insoweit um Rechte mit Verfassungsrang handelt. Sie können also im Organstreitverfahren geltend gemacht werden. Soweit § 18 III PUAG die Zuständigkeit des BVerfG vorsieht, handelt es sich um einen besonderen Fall des Organstreitverfahrens. Für die Begründetheit des Antrags kommt es also darauf an, dass Rechte nach dem Grundgesetz verletzt sind – die Rechte des Untersuchungsaus- 20 schusses nach Art. 44 GG werden jedoch durch das PUAG konkretisiert – Prüfungsmaßstab ist also Art. 44 GG i.V.m. § 18 PUAG. Wann jener „Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung“ betroffen ist, der sich einer Ausforschung entzieht, ist nicht abschließend geklärt – jedenfalls fällt die interne Entscheidungsvorbereitung der Regierung darunter und darf der Untersuchungsausschuss nicht in laufende Verfahren eingreifen.“ c) Fragerechte der Abgeordneten aa) Solche Fragerechte sind zwar in einigen Landesverfassungen, nicht aber explizit im GG verankert. bb) Deshalb müssen sie auf GG-Ebene aus allg. Prinzipien hergeleitet werden: - Demokratieprinzip (informierte Kontrolle) - parlamentarische Verantwortlichkeit der Exekutive - Grenze: „Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung“ d) Die Fraktionen Ausgangsfall: X ist fraktionsloser Abgeordneter. Ihm wird die Mitwirkung in allen Ausschüssen des Bundestages mit der Begründung verweigert, die Ausschüsse müssten spiegelbildlich die Mehrheitsverhältnisse im Plenum wiedergeben. Würde ein fraktionsloser Abgeordneter mitberücksichtig, so sei er „hoffnungslos überrepräsentiert“. Der X hält dieses Vorgehen für verfassungswidrig und will sich wehren. Siehe dazu die Wüppesahl-Entscheidung des BVerfG (E 80, 188). aa) Fraktionen sind gem. § 10 GeschOBT Zusammenschlüsse von Abgeordneten des Bundestags, die grundsätzlich der gleichen Partei oder jedenfalls gleichgerichteten Parteien angehören müssen. Im Grundgesetz sind die Fraktionen lediglich in Art. 53a I 2 GG erwähnt. Die Rechte und Pflichten der Fraktionen müssen also aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung ermittelt werden. Entscheidend sind hier ihre Funktionen: Sie sind der verlängerte Arm der politischen Parteien. Die politische Willensbildung im Bundestag erfolgt maßgeblich über die Fraktionen (Stichwort: Fraktionszwang). Sie gelten deshalb als „notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens“. Aus der Anerkennung der politischen Parteien in Art. 21 GG folgt mittelbar auch die Anerkennung der Fraktionen. Rechte der Fraktionen: - gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Arbeit - Antragsrechte - Rechte der Minderheitenfraktionen zur Kontrolle von Mehrheitsbeschlüssen bb) Rechte des fraktionslosen Abgeordneten: Art. 38 I 2 GG garantiert das freie Mandat aller Abgeordneten. Aus diesem Mandat resultiert das Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am parlamentarischen Verfahren. Dieses ist auch dann berührt, wenn dem Abgeordneten die Beteiligung an parlamentarischen Gremien wie Ausschüssen verweigert wird; hierfür müssen besonde- 21 re Rechtfertigungsgründe gegeben sein. Diese sind augrund des Prinzips formaler Gleichheit restriktiv zu behandeln. cc) Die überproportionale Vertretung des fraktionslosen Abgeordneten könnte ein rechtfertigender Grund sein. Dies gilt nur für den einen, punktuell betrachteten Ausschuss. Wird die Gesamtheit der Ausschüsse herangezogen, ist dies wiederum relativiert. dd) Nach strittiger, aber wohl herrschender Ansicht folgt daraus ein Recht, in einem, nicht aber das Recht, in einem bestimmten Ausschuss mitwirken zu dürfen. ee) Wehrmöglichkeiten: Organstreitverfahren e) Europäische Integration Art. 23 GG regelt die Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundestages; auf die neu eingeführte Subsidiaritätsklage nach Art. 23 I a GG sei verwiesen. 3. Der Bundesrat Klausurtypische Fallkonstellationen: a) Die Beteiligung des Bundesrates am Gesetzgebungsverfahren : Degenhart, LEO-Skript I, II: „Abgesehen von seinem Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren ist der Bundesrat im Wesentlichen dar- auf beschränkt, bei Entscheidungen anderer Verfassungsorgane mitzuwirken. Diese Mitwirkungsrechte kann er ggf. im Wege des Organstreitverfahrens geltend machen. Es sind dies an erster Stelle seine Rechte im Gesetzgebungsverfahren.“ b) Mitwirkungsmöglichkeiten mit Blick auf die EU: Art. 23 I bis VI GG. Art. 23 I 2 GG: Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU bedarf der Zustimmung des Bundesrates; aus Art. 50 GG folgen indes keine eigenständigen Befugnisse des Bundesrates; ein Organstreitverfahren kann darauf nicht gestützt werden. c) Neu: Art. 23 I a GG: Subsidiaritätsklagemöglichkeit vor dem EuGH. d) Uneinheitliche Stimmabgabe im Bundesrat: Die Frage ist mit der Leitentscheidung des BVerfG zum Zuwanderungsgesetz geklärt (BVerfGE 106, 310). Dazu Degenhart, LEO-Skript I, II: „Die uneinheitlich abgegebenen Stimmen sind ungültig. Wenn die Stimmen nur einheitlich abgegeben werden können, so bedeutet dies eben, dass eine uneinheitliche Stimmabgabe unwirksam ist. Ob allerdings die Stimmen des Landes Brandenburg einheitlich abgegeben worden waren, dazu bestanden auch im Gericht unterschiedliche Auffassungen; die Senatsmehrheit sprach dem Bundesratspräsidenten das Recht zur nochmaligen Nachfrage ab, anders das Sondervotum (...). Ebenso ist mit BVerfGE 106, 310 geklärt, welches eigentlich die Mitglieder des Bundesrats sind: nicht die Länder, vertreten durch die Mitglieder der Landesregierungen, sondern Letztere selbst.“ Zur Wiederholung und Vertiefung Degenhart, Staatsrecht I, Rn 653 ff., 664 bis 665 a. 22 4. Die Bundesregierung Klausurtypische Fallkonstellationen: a) Fragerechte, Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung, auswärtige Gewalt, Auslandseinsätze der Bundeswehr (siehe oben). b) Warnfälle: Die exekutive Warnung vor den unterschiedlichsten Gefahrenherden hat in der Rechtsprechung des BVerfG auch unter grundrechtlichen Gesichtspunkten bereits Niederschlag gefunden: So der in Art. 12 Abs. 1 GG angelegte chancengleiche Wettbewerb, BVerfGE 105, 252 – Glykol; die Religionsfreiheit, BVerfGE 105, 279 – Osho; dazu auch Michael/Morlok, Grundrechte, 2. Aufl. 2010, Rn. 569. c) Vertrauensfrage: Dazu Degenhart, LEO-Skript Staatsrecht I, II: „Nach Art. 68 I GG kann der Bundespräsident i.F.d. Vertrauensfrage den Bundestag auflösen. (...). Typische Fallkonstellation ist dann das Organstreitverfahren (...). Zu beachten ist hier für den Prüfungsmaßstab: Den zuständigen Verfassungsorganen, Bundeskanzler und Bundespräsident, kommt in der Beurteilung dieser Voraussetzungen durch die politische Natur der zu entscheidenden Fragen eine Einschätzungsprärogative zu, wie insbesondere BVerfGE 114, 121 betont. Der Bundespräsident kann also die vom Bundeskanzler getroffene Einschätzung übernehmen, wenn sie auf gesicherter Tatsachengrundlage beruht und in den Folgerungen und Prognosen nicht evident fehlerhaft ist. Im Fall der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers Schröder vom 01.07.2005 war durchaus zweifelhaft, ob diese Grenzen gewahrt wurden.“ Prüfungsschema (1.) Formelle Voraussetzungen: - Vertrauensfrage des Bundeskanzlers an den Bundestag - keine Mehrheit der Mitglieder des Bundestages für die Vertrauensfrage - Antrag des Bundeskanzlers an den Bundespräsidenten, den Bundestag aufzulösen (der Bundeskanzler muss diesen Antrag aber nicht stellen; er kann zurücktreten oder aber weiter regieren) (2.) materielle Voraussetzungen: - Stellung der Vertrauensfrage in Übereinstimmung mit dem Normzweck des Art. 68 GG - Bestehen einer materiellen Auflösungslage im Sinn politischer Instabilität, so BVerfGE 62, 1 und BVerfGE 114, 121 5. Das Bundesverfassungsgericht a) Höchst klausurrelevant sind alle Verfahrensarten vor dem BVerfG, dazu: Gersdorf, Verfassungsprozessrecht und Verfassungsmäßigkeitsprüfung, 3. Aufl., 2010 b) Fallkonstellation: Auf zulässigen Normenkontrollantrag hin verwirft das BVerfG das AGesetz. Ein knappes Jahr später verabschiedet der Bundestag ein wortgleiches Gesetz. Verfassungswidrigkeit? Problem: Änderung der Verhältnisse, Grundsatz der Verfassungsorgantreue 23 III. Europäische Integration Fallkonstellation nach Epping/Lenz, Fallrepetitorium Europarecht, 2005, Fall 20: Nach dem Scheitern des Europäischen Verfassungsvertrages wollen die Staats- und Regierungschefs der EU das Reformprojekt dennoch nicht aufgeben. Auf Ihrem Gipfel in Lissabon erarbeiten sie einen Reformvertrag. Dieser beinhaltet die folgenden wesentlichen Neuerungen: eine Europäische Grundrechtecharta, die im Wesentlichen mit dem Grundrechtskatalog des deutschen Grundgesetzes korrespondiert soll verbindlich werden. Weiterhin wird ein Kompetenzkatalog eingeführt, der sich an der typisch bundesstaatlichen Kompetenzordnung orientiert. Es soll ausschließliche Kompetenzen und geteilte Zuständigkeiten für Union und Bundesstaat geben. Auch die Kompetenzen des Europäischen Parlaments werden erweitert. Es soll in Zukunft zum echten Mitgesetzgeber werden. Auch Änderungen der europäischen Verträge sollen künftig unter erleichterten Voraussetzungen möglich sein. Jede Änderung muss nur noch vom Europäischen Parlament mit absoluter Mehrheit beschlossen und anschließend im Rat mit einer Zweidrittelmehrheit gebilligt werden. Einer Zustimmung der Mitgliedstaaten soll es, um Streit zu vermeiden, künftig nicht mehr bedürfen. Bundestag und Bundesrat verabschieden mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit ein Zustimmungsgesetz zu diesem Reformvertrag. Noch vor Ausfertigung und Inkrafttreten des Zustimmungsgesetzes stellt die Landesregierung des Bundeslandes B einen Normenkontrollantrag zum Bundesverfassungsgericht. Zur Begründung trägt sie unter anderem vor, der Vertrag führe zu einem Verlust der souveränen Staatlichkeit der Bundesrepublik. Das sei umso schlimmer, weil die Europäische Union demokratisch nicht hinreichend legitimiert sei und ihr mit dem Reformvertrag letztlich eine Kompetenz-Kompetenz zugewiesen wird. Der Reformvertrag unterwandere weiterhin die Rechte der deutschen Länder und stelle die Verfassungsidentität der Bundesrepublik Deutschland in Frage. Die Erfolgsaussichten des Antrages sind zu prüfen. Weiterhin möchte auch der A, ein Abgeordneter des Deutschen Bundestages, gegen den Reformvertrag vorgehen. Er fragt, ob und ggf. welche Klagemöglichkeit vor dem Bundesverfassungsgericht ihm hier offen steht. 1. Vorbemerkung: Leitentscheidungen sind BVerfGE 89, 155 (Maastricht); BVerfGE 123, 267 (Lissabon); BVerfG EuGRZ 2010, S. 497 (Ultra vires-Beschluss) 2. Literatur zur Lissabon-Entscheidung: Ch. Calliess, Nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts – Parlamentarische Integrationsverantwortung auf europäischer und nationaler Ebene, ZG 2010, S. 1 ff.; W. Cremer, Lissabon-Vertrag und Grundgesetz, Jura 2010, S. 296 ff.; P. Häberle, Das retrospektive Lissabon-Urteil als versteinernde Maastricht IIEntscheidung, JöR 58 (2010), S. 317 ff.; F. J. Lindner, Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Konsequenzen für die europäische Integration, BayVBl. 2010, S. 193 ff.; F. C. Mayer, Rashomon in Karlsruhe, NJW 2010, S. 714 ff.; P.-Ch. Müller-Graff, Das Lissabon-Urteil – Implikationen für die Europapolitik, ParlBeilage Nr. 18, 2010, S. 22 ff.; U. J. Schröder, Die offene Flanke. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begleitgesetzgebung zum Vertrag von Lissabon, DÖV 2010, S. 303 ff.; A. Weber, Die Europäische Union unter Richtervorbehalt?, JZ 2010, S. 157 ff.; M. Wiemers, Der Lissabon-Vertrag und das Bun- 24 desverfassungsgericht – Zum BVerfG-Urteil über den Vertrag zur Reform der Europäischen Union, VR 2010, S. 73 ff.; C. D. Classen, Legitime Stärkung des Bundestages oder verfassungsrechtliches Prokrustesbett?, JZ 2099, S. 881 ff.; K. F. Gärditz/Ch. Hillgruber, Volkssouveränität und Demokratie ernst genommen – Zum Lissabon-Urteil des BVerfG, JZ 2009, S. 872 ff.; D. Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 475 ff.; M. Jestaedt, Warum in die Ferne schweifen, wenn der Maßstab liegt so nah?, Der Staat 48 (2009), S. 497 ff.; Ph. Terhechte, Souveränität, Dynamik, Integration – making up the rules as we go along, EuZW 2009, S. 724 ff.; D. Thym, Europäische Integration im Schatten staatlicher Souveränität, Der Staat 48 (2009), S. 559 ff.; R. Wahl, Die Schwebelage im Verhältnis von Europäischer Union und Mitgliedstaaten, Der Staat 48 (2009), S. 587 ff. 3. Lösungshinweise (A.) Zulässigkeit (I.) Zuständigkeit des BVerfG: Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG (+) (II.) Antragsberechtigung der Landesregierung: § 76 Abs. 1 BVerfGG (+) (III.) Antragsgegenstand: § 76 Abs. 1 BVerfGG: Normenkontrolle nur gegen geltendes Recht zulässig; keine präventive Normenkontrolle aber: Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 59 Abs. 2 GG: völkerrechtliche Bindungswirkung soll erst entstehen, wenn innerstaatlich die Verfassungsmäßigkeit sichergestellt ist; daher: bei Zustimmungsgesetzen zu völkerrechtlichen Verträgen ist ausnahmsweise die präventive Normenkontrolle zulässig (IV.) Antragsgrund: Art. 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG: Antragsteller muss das Gesetz für nichtig halten, hier (+) B. (Begründetheit) Der Antrag ist begründet, wenn das Zustimmungsgesetz in formeller oder in materieller Hinsicht verfassungswidrig ist (I.) Formelle Verfassungsmäßigkeit (1.) Zuständigkeit: gem. Art. 23 Abs. 1 S. 2, 2 GG der Bund (+) (2.) Verfahren (a) Zustimmung des Bundesrates: Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG notwendig bei der Übertragung von Hoheitsrechten; das ist der Fall, wenn nicht deutschen Hoheitsträgern die Ausübung hoheitlicher Gewalt im Inland ermöglicht wird (Durchgriffswirkung), hier (+). (b) Notwendigkeit einer Zweidrittelmehrheit, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG i. V. m. Art. 79 Abs. 2 GG: erforderlich, wenn das Grundgesetz entweder seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder wenn eine solche Änderung oder Ergänzung ermöglicht wird. Sinn der Regelung ist, jede Hoheitsrechtsübertragung an die Strukturprinzipien des Grundgesetzes rückzubinden (Struktursicherungsklausel). 25 Teilweise wird vertreten, dies sei bei jeder Hoheitsrechtsübertragung ohnehin immer der Fall, da auf diese Weise eine materielle Änderung der Regelungsgehalte des Grundgesetzes eintrete. Diese Deutung überzeugt aber aus Wortlaut- wie systematischen Gründen nicht. Andernfalls hätte es der komplizierten Formulierung aus Art. 23 Abs. 1 Satz 3 gar nicht bedurft. Eine Zweidrittelmehrheit ist nur dann notwendig, wenn es zu einer wesentlichen Änderung des Primärrechts kommt oder die Stellung der Mitgliedstaaten der Europäischen Union grundlegend verändert ist. Das ist jedenfalls immer dann der Fall, wenn der Union neue Kompetenzen eingeräumt werden oder ihre institutionelle Struktur verändert wird. Damit war vorliegend eine Zweidrittelmehrheit erforderlich. Sie liegt auch vor (+). (3.) Form: (+) (II.) Materielle Verfassungsmäßigkeit (1.) Verstoß gegen die Struktursicherungsklausel aus Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG? (a) Verstoß gegen demokratische Grundsätze Das Demokratieprinzip verlangt ein hinreichendes demokratisches Legitimationsniveau der Europäischen Union. Dieses muss aber nicht spiegelbildlich zu den auf nationaler Ebene vorfindlichen Legitimationsstrukturen sein. Vielmehr ist der eigenständigen supranationalen Struktur der Union Rechnung zu tragen. Entscheidend ist dabei vor allem die hinreichende demokratische Legitimation der am Rechtsetzungsverfahren beteiligten Unionsorgane. (aa) Europäisches Parlament: unmittelbar demokratisch durch Wahlen legitimiert (bb) Rat: mittelbare demokratische Legitimation über die Mitgliedstaaten (cc) Kommission: mittelbare demokratische Legitimation über die mitgliedstaatlichen Exekutiven Gesamtergebnis zu (a): kein Verstoß gegen das Demokratiegebot (b) Verstoß gegen rechtsstaatliche Grundsätze: (-) (c) Verstoß gegen soziale Grundsätze: (-) (d) Verstoß gegen bundesstaatliche Grundsätze: insbesondere die neuen Kompetenzkataloge genügen föderativen Anforderungen. Selbst wenn der Union eine KompetenzKompetenz eingeräumt wurde, läge darin kein Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip. Ergebnis zu (1): ein Verstoß gegen die Struktursicherungsklausel liegt nicht vor. (2.) Verstoß gegen die Ewigkeitsklausel: Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG i. V. m. Art. 79 Abs. 3 GG (a) Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG): substantiell eigene Entscheidungsbefugnis der nationalen Parlamente; wäre nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts wohl nicht mehr gegeben, wenn der Union eine Kompetenz-Kompetenz eingeräumt würde. Ob und wie weit hier die substantielle Mitwirkung der nationalen Legislative noch sichergestellt werden könnte, müsste erörtert werden. (b) Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG): zu diskutieren wäre, ob den Ländern substantielle Rechte entzogen werden und eine Erosion ihrer Kompetenzen droht; zu diskutieren 26 wäre auch, ob eine Kompetenz-Kompetenz bei der Union gegen das Bundesstaatsprinzip verstößt. (c) Verstoß gegen die Verfassungsidentität des Grundgesetzes: in seiner LissabonEntscheidung hat das BVerfG über Art. 79 Abs. 3 GG hinaus Kriterien entwickelt, die die Verfassungsidentität der Bundesrepublik Deutschland prägen. Zu prüfen wäre, ob hier eine Verletzung dieser Identitätskriterien vorliegt. (d) Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG durch Aufgabe der Staatlichkeit: zu diskutieren wäre hier, ob Schutzzweck der Ewigkeitsklausel der Schutz der Staatlichkeit als solcher ist (strittig, von BVerfG und herrschender Meinung aber bejaht). Zu diskutieren wäre auch, ob mit der Kompetenz-Kompetenz der Union ein automatischer Verlust der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland verbunden ist. Gesamtergebnis: nach Lesart des Bundesverfassungsgerichts ginge die Hoheitsrechtsübertragung wohl zu weit; das Zustimmungsgesetz wäre materiell verfassungswidrig und die Normenkontrollklage damit begründet. (III.) Zu den sonstigen Fragen: (1.) Hinweis: gegenüber Art. 24 GG ist Art. 23 GG die speziellere Norm. (2.) In seiner Rolle als Bundestagsabgeordneter wäre an ein Organstreitverfahren wegen einer Verletzung von Statusrechten des Abgeordneten zu denken (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG); eine solche Verletzung liegt aber nicht nahe. (3.) Als natürliche Person könnte der Abgeordnete auch Verfassungsbeschwerde erheben. Diese könnte auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gestützt werden. Das lässt das Bundesverfassungsgericht zu, da die Wahlen wesentlicher politischer Bestimmungs- und demokratischer Legitimationsakt sind und gleichsam ins Leere gingen, wenn dem Deutschen Bundestag nicht hinreichend politische Gestaltungsmöglichkeiten und Kompetenzen verblieben. IV. Europäisches Recht in der Rechtsordnung des Grundgesetzes 1.Grundsatz ist der Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Nach Auffassung des BVerfG greift dieser aber bei ultra vires-Akten der Union nicht. 2.Der Anwendungsvorrang verlangt die europarechtskonforme Interpretation nationalen Rechts, auch nationalen Verfassungsrechts. Beispiel: Art. 19 Abs. 3 GG: Zählen zu den inländischen juristischen Personen auch solche mit Sitz im europäischen Ausland? 3.Grundrechtliche Überprüfung von Hoheitsakten der Union: Dazu Epping/Lenz, Fallrepetitorium Europarecht, 2005, Fall 19, Bananenmarkt (BVerfGE 102, 147 ff.) 4.Staatshaftungsanspruch wegen Verstoßes gegen Unionsrecht, dazu Epping/Lenz, Fallrepetitorium Europarecht, 2005, Fall 19; Herrmann, Examens-Repetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 2. Aufl. 2009, Fall 7 5.Einfluss des Europarechts auf das deutsche Verwaltungsrecht, dazu Herrmann, ExamensRepetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 2. Aufl. 2009, Fälle 9 bis 11. 27 Für eine rasche Kurzwiederholung der europarechtlichen Bezüge sei der Fragenkatalog bei Herrmann, Examens-Repetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 2. Aufl. 2009, Teil 5 mit Nachdruck empfohlen. Sehr gut auch zur Kurzwiederholung unmittelbar vor dem Examen.
