Call Allemand

Tagung am Centre Marc Bloch, Friederichstr. 191, 10117 Berlin
Am 24. u. 25. September 2010
Unterstützung der Deutsch-Französischen Hochschule.
Demokratien zwischen Autonomie der Institutionen
und Mehrheitsprinzip
Organisatoren:
Olivier Giraud, Centre Marc Bloch CNRS, Berlin
[email protected]
Carsten Herzberg, Goethe-Universität Frankfurt am Main, Centre Marc Bloch CNRS, Berlin
[email protected]
Bruno Jobert, PACTE CNRS / Grenoble
[email protected]
Sabine Saurugger, Institut d’Etudes Politiques de Grenoble
[email protected]
Tagungsziele:
Die eifrige Umsetzung von Reformen in Frankreich durch den Präsidenten der Republik hat Kritik an
dessen Führungsstil ausgelöst. Die umfassenden Reformen, welche in die Wege geleitet wurden,
werfen jedoch eine viel grundlegendere Frage auf: die Frage nach der Legitimität der gewählten
Mehrheit in einer Demokratie. In der Tat zielen viele der Reformen von Nicolas Sarkozy darauf ab, die
Macht der regierenden Mehrheit in den politischen Institutionen zu stärken.
Hauptargument der Befürworter dieser Reformen ist, dass die regierende Mehrheit mit den Mitteln
ausgestattet werden muss, welche die Umsetzung ihrer Politik ermöglichen. Die regierende Mehrheit
kann –legitimiert durch den Wahlsieg– die Leitung der politischen Institutionen übernehmen und
dadurch ihre politischen Ideen umsetzen. So kann beispielsweise eine bestimmte Medienpolitik über
die Ernennung eines neuen Fernsehdirektors geschehen, das Handeln der Staatsanwälte durch die
Ausgestaltung des Strafrechtes beeinflusst werden oder Abläufe in der Wissenschaft über deren
stärkere Anbindung an die politischen Institutionen gesteuert werden. Kritik an den laufenden
Reformen wird aus dieser Perspektive umgehend als Infragestellen des Wahlergebnisses gewertet.
Eine Regierung wurde nämlich aufgrund eines bestimmten politischen Programms gewählt. Wer sich
dessen Umsetzung in den Weg stellt, wird als schlechter Demokrat hingestellt, der aufgrund seiner
Zugehörigkeit zur Minderheit Unrecht hat.
Diese permanente Legitimierung politischen Handelns, welche sich aus dem Wahlergebnis der letzten
Wahl ableitet, muss hinterfragt werden. Dies aus zwei Gründen:
Erstens ist die Annahme problematisch, dass politische Parteien in der Lage sind, die zum Teil sehr
unterschiedlichen Anliegen der Bürgerinnen und Bürger in politische Programme umzusetzen, welche
zudem häufig in Konkurrenz zueinander stehen. Problematisch ist weiter das Bild vom Bürger als
Person, welcher darauf reduziert wird, dass er in regelmäßigen Abständen bei Wahlen seinen Willen
äußert und so geeignetes politisches Personal und klare politische Programme bestimmt. Auch das
Bild der politischen Parteien in diesem Modell ist schwierig. Von ihnen wird erwartet, dass sie aus der
Wahlentscheidung der Bürgerinnen und Bürger die korrekten Handlungen ableiten können. Diese
Annahme ist insbesondere vor dem Hintergrund problematisch, dass die sozialen Institutionen, welche
den Parteien jahrzehntelang nahe standen, zunehmend an Bedeutung verlieren (Mair 2009,
Mastropaolo 2009, Berger 2006). Politische Programme entstehen anscheinend nicht durch einen
induktiven Prozess, in welchen die Erfahrung der Parteimitglieder und sozialen Partner einfließen.
Vielmehr haben sie die Funktion eines symbolischen Auftrittes, der darauf abzielt, die Umfragewerte
zu verbessern. Auch sind die politischen Programme häufig mehrdeutig und versuchen, die
Erwartungen aller Wählerinnen und Wähler zu befriedigen, auch wenn diese widersprüchlich sind.
Zweitens gibt es immer wieder Beispiele von Regierungen, der mitten in der Legislaturperiode ihr
politisches Programm ändern müssen (Beispiel hierfür siehe Jobert/ Theret 1994). In diesem Fall
reicht die Diskussion um politische Programme im Wahlkampf nicht aus, um das politische Handeln
der regierenden Mehrheit zu legitimieren. Die Diskussion müsste in diesem Fall zur öffentlichen
Debatte werden, in welcher über die möglichen Interpretationen des öffentlichen Interesses debatiert
wird. Die Definition davon, was unter öffentlichem Interesse zu verstehen ist, kann nicht der
regierenden Mehrheit überlassen werden sondern muss Resultat einer öffentlichen Debatte sein, an
welcher auch die Oppositionsparteien teilnehmen.
Die öffentliche Debatte soll hier nicht als rationelle Diskussion unter Gleichen (vgl. Walzer 2003)
verstanden werden. Vielmehr sollen die Diskussionen und Kontroversen, welche den öffentlichen
Diskurs ausmachen, als Ausdruck von Konflikten verstanden werden, die Bürgerinnen und Bürger in
unterschiedlichen sozialen Positionen austragen. Die Aufgabe der Politik ist nicht die Suche nach
Wahrheit, wohl aber das Aufrechterhalten einer legitimen politischen Ordnung, welche vereinbar ist
mit einer mehr oder weniger akzeptierten Hierarchie (Mouffe 2005). Die öffentliche Debatte ist nicht
nur ein Ort, an welchem konkurrierende Interessen aufeinanderprallen. Vielmehr müssen die
beteiligten sozialen Akteure hier ihre Forderungen so kommunizieren, dass das öffentliche Interesse
ihres Anliegens deutlich wird.
Die öffentliche Debatte hat zwei Funktionen. Einerseits legt sie die verschiedenen Möglichkeiten offen.
Die zweite Funktion der öffentlichen Debatte besteht darin, durch Abwägen und Aushandeln eine der
Möglichkeiten auszuwählen.
Häufig wird die öffentliche Debatte mit dieser zweiten Funktion assoziiert. In dieser fortgeschrittenen
Phase des Prozesses werden Entscheidungen in Form von Kompromissen getroffen, welche den
politischen Handlungen zugrunde liegen.
Häufig wird die erste Phase des Entscheidungsprozesses vernachlässigt, in welcher alle
Möglichkeiten ausgelotet werden, in welcher die sozialen Cleavages, die verschiedenen
Probleminterpretationen und Gerechtigkeitsprinzipien sichtbar werden. Die öffentliche Debatte muss in
dieser frühen Phase die unterschiedlichen Meinungen der Bürgerinnen und Bürger und die
Kontroversen zwischen den verschiedenen Parteien widerspiegeln. Die Leitung dieser wichtigen
ersten Phase ist grundlegend für das weitere Vorgehen, welches einen Kompromiss zwischen den
konkurrierenden Parteien zum Ziel hat. Auch wenn in dieser Phase der Abwägung insbesondere die
Vorschläge der regierenden Mehrheit diskutiert werden (da deren Umsetzung wahrscheinlich ist), ist in
dieser frühen Phase des Prozesses die Anhörung aller Meinungen und so die Abwägung und
Zuspitzung der eigenen Position möglich.
Die Autonomie der Foren, in welchen die öffentliche Debatte stattfindet, scheint in dieser ersten Phase
des Prozesses sehr wichtig zu sein. Sie gewährleistet die Anhörung möglichst vieler Alternativen, was
letztlich auch den Vorschlägen der regierenden Mehrheit zugute kommt.
Die repräsentative Demokratie befindet sich in einem Dilemma. Einerseits müssen die mehrheitlich
gewählten Volksvertreter die Mittel besitzen, die politischen Maßnahmen durchzuführen, für die sie
gewählt wurden. Andererseits kann die Beherrschung eben dieser Ressourcen der regierenden
Mehrheit einen unverhältnismäßig großen Einfluss auf die Ausrichtung der öffentlichen Debatte und so
auf zukünftige Wahlentscheidungen geben.
Die Lösung dieses Dilemmas wurde traditionell nicht im Verzicht des Staates auf öffentliche
Einflussnahme gesucht, wie das neoliberale Politiker gewünscht hätten, sondern in der Anerkennung
der Autonomie der staatlichen Akteure, welche bei der Bewältigung öffentlicher Aufgaben mit der
Mehrheit zusammenarbeiten. Diese Autonomie ist im Bereich der Justiz stark institutionalisiert
worden, aber sie betrifft in unterschiedlichem Maße auch die wissenschaftlichen Institutionen, die
Politikberater und Verwaltungsangestellten, die Foren der gesellschaftlichen Verständigung und ihre
Teilnehmer, d.h. soziale Partner und Organisationen der Zivilgesellschaft.
Wir wollen im Rahmen dieser Tagung untersuchen, inwiefern der Wandel des Staates dazu führt,
dass die Grundlagen dieser institutionellen Autonomie im Namen der Effizienz in Frage gestellt
werden. Es stehen dabei folgende Themen zur Debatte:
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Die Bürokratien und die öffentlichen Bediensteten
Die wissenschaftlichen Foren und die Experten
Die sozialen Akteure und die soziale Verständigung
Die parlamentarischen Arenen und das Steuerungssystem durch Netzwerke
1. Die Bürokratisierung und Politisierung öffentlichen Handelns
Das Vorhandensein einer starken Bürokratie wurde vielfach als notwendiges Gegengewicht zur
Einmischung der Politik ins öffentliche Handeln wahrgenommen. Die Idee des „service public“
(Chevalier 2008) ist ein gutes Beispiel für diesen Vorschlag. Es wurde hier versucht, die Autonomie
der Berufsstände und Bürokratien zu stärken.
Die Wirkung dieser Institution auf demokratische Prozesse soll hier genauer untersucht werden.
Haben die begrenzten Einflussmöglichkeiten der Politiker nicht bereits dazu geführt, dass vielmehr die
Verwaltungsangestellten und nicht die Politiker selbst öffentliches Handeln gestalten? Diese
Schwäche wurde insbesondere von Vertretern des New Public Management immer wieder
offengelegt. Ihr Gegenvorschlag besteht darin, öffentliches Handeln in Agenturen zu organisieren. Mit
der einhergehenden Strukturierung der Arbeit nach Zielvorgaben wird die Autonomie der
Verwaltungsangestellten stark eingeschränkt. Dies hat zur Folge, dass die Planung und Ausarbeitung
bestimmter Aufgaben in viel stärkerem Maße von deren Ausführung getrennt verläuft und zusätzlich
durch regelmäßige Qualitätskontrollen beeinflusst wird (OECD 2005). In Anbetracht dessen muss der
Einfluss dieser umfassenden Reform auf die demokratischen Prozesse untersucht werden. Hier stellt
sich die Frage nach dem Einfluss der regierenden Mehrheit auf die Öffentlichkeit, welche durch die
Beschränkung der Autonomie der Verwaltungsangestellten sowie die Schaffung von Agenturen
möglich wird (Suleiman 2005 , Raadschelders/ Toonen/ Van der Meer 2007 ).
Wäre es umgekehrt möglich, die Autonomie der Verwaltungsangestellten als Bedingung dafür zu
sehen, damit ihnen im öffentlichen Handeln eine neue Rolle zugeschrieben werden kann? Müsste
ihnen nicht anstelle der Rolle von Ausführenden vielmehr die Rolle von Vermittlern zwischen den
Bürgern und den Politikern zuteil werden? Diese Vermittlerrolle müßte zwei Hauptaufgaben umfassen.
Es geht einerseits darum, allgemeine Richtlinien des Staates in Praktiken des öffentlichen Handelns
zu übersetzen. Diese Aufgabe erfordert unter anderem spezifische Kenntnisse der jeweiligen
administrativen Prozesse, in welchen die Richtlinien umgesetzt werden müssen. Der zweite
Aufgabenbereich betrifft die Vermittlung zwischen Politikern und Bürgern, welche in Zeiten des
Rückgangs oder gar der Krise von politischer Repräsentation besonders wichtig erscheint.
Ob den Verwaltungsangestellten diese Autonomie zugeschrieben werden kann, hängt entscheidend
von ihrer Kommunikationsfähigkeit ab. Sind sie in der Lage, einem breiten Publikum öffentliches
Handeln zu vermitteln? Diese hängt wiederum davon ab, welches Recht auf Information den
Bürgerinnen und Bürgern zugestanden wird. Werden den Bürgern lediglich die politischen
Entscheidungen mitgeteilt oder wird die Öffentlichkeit auch darüber informiert, welche Studien,
Evaluationen und Absprachen dem Resultat öffentlichen Handelns zugrunde liegen?
2. Wissenschaftliche Foren und Experten
Die Möglichkeit des Machtwechsels in einer Demokratie bedeutet, dass weder die regierende
Mehrheit noch andere soziale Kräfte einen unverhältnismäßig großen Einfluss auf das Urteil der
Bürgerinnen und Bürger haben. Die „Demokratie des Publikums“ wie es Bernard Manin in seinem
1996 erschienen Werk nennt, ist nicht das irreversible Resultat einer politischen Entwicklung. Diese
Demokratie wird dadurch bestimmt, dass „die Kanäle, über die die öffentliche politische Meinung
gebildet wird, sich im Verhältnis zu den Cleavages der konkurrierenden Parteien relativ neutral
verhalten.“ Unter Kanälen versteht Manin nicht nur die Medien sondern auch Expertenkreise und foren, welche den Medien ihre Ideen liefern.
Es fällt nicht immer leicht zu unterscheiden, ob eine Regierung lediglich ihren legitimen Anspruch
wahrnimmt, über staatliche Institutionen ihre politischen Ideen umzusetzen, oder ob sie der
Versuchung unterliegt, die staatlichen Institutionen ausschließlich zu ihren Gunsten arbeiten zu
lassen. Zwei Fragen, welche mit der Monopolisierung von Expertenwissen sowie der Beziehung der
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regierenden Mehrheit mit wissenschaftlichen Foren in Verbindung, stehen soll hier nachgegangen
werden:
Kann die Monopolisierung von Expertenwissen durch die regierende Mehrheit begrenzt werden?
Wäre es möglich, Platz zu schaffen für Experten, die von anderen Akteuren (Bsp. Oppositionsparteien
oder sozialen Akteuren) bestimmt werden?
Wie kann die Veröffentlichung von Expertisen, die von der regierenden Mehrheit in Auftrag gegeben
worden sind, erfolgen? Ist durch diesen Vorgang des „Öffentlichmachens“ ein Ausgleich des Vorteils
möglich, den die Regierung durch ihre politische Macht hat?
Zweiter Fragenkomplex: Kann die vielzitierte Schnittmenge der Einflussbereiche von politischen
Entscheidungsträgern und Wissenschaftlern die Suche und/ oder Veröffentlichung von wichtigen
Fakten für die öffentliche Debatte behindern? Besteht die Problematik nicht auch in der Exklusion
bzw. der Nicht-Beachtung bestimmter Thematiken in der Öffentlichkeit?
3. Die sozialen Akteure
Das Risiko der Instrumentalisierung betrifft auch die zivilgesellschaftlichen Organisationen und
sozialen Partner, welche Teil des öffentlichen Handelns sind (Jobert, Kohler Koch 2009). Grund dafür
ist, dass viele zivilgesellschaftliche Organisationen weder über eigene finanzielle Mittel noch über
andere Unterstützung als die der Regierung verfügen, um den Aufgaben nachzugehen, welche sie
sich zum Ziel gesetzt haben. Die traditionelle Autonomie der Institutionen, welche durch die globale
Finanzierung von Verbänden gesichert werden soll, konnte nicht verhindern, dass sich die Interessen
der jeweiligen politischen Mehrheit mit denen der staatlichen Institutionen verknüpft haben. Auch die
Finanzierung von einzelnen Projekten (im Gegensatz zu einer fortlaufenden, projektunabhängigen
Finazierung) kann beträchtlichen Einfluss auf den Handlungsspielraum dieser Institutionen haben.
Dieses Risiko der Instrumentalisierung wird durch die neoliberale Tendenz in den meisten
europäischen Ländern, den Haushalt von sozialstaatliche Institutionen zu kürzen, weiter verstärkt.
Zivilgesellschaftliche Organisationen übernehmen zunehmend Aufgaben, die vormals der Sozialstaat
geleistet hat. Trotzdem wird deren Rolle als Akteur in der öffentlichen Debatte wenig Wertschätzung
entgegen gebracht. Auch der Trend der partizipativen Demokratie ändert nichts daran. Die neuen
Instrumente der politischen Partizipation sind oft auf den einfachen Bürger zugeschnitten. Darüber
hinaus entscheiden meist die Exekutive, welche zivilgesellschaftlichen Organisationen an Prozessen
der Partizipation teilnehmen dürfen. Auch muss der Einfluss der Teilnehmer an partizipativen
Prozessen auf am Ende getroffene politische Entscheidungen kritisch hinterfragt werden (Gaudin
2007 et 2009).
4. Parlament und Netzwerk-Governance
Die Entwicklung hin zu einem Governance auf mehreren Ebenen geht einher mit einer
Marginalisierung der parlamentarischen Instanzen. Diese werden häufig erst am Ende von
komplexen Verhandlungen in den Entscheidungsprozess einbezogen und können darüber hinaus nur
noch bereits vorgefertigte Kompromisslösungen zustimmen (Papadopoulos 2008). Die
Nachvollziehbarkeit der Arbeit der Exekutive durch die Parlamentsabgeordneten ist dadurch
schwierig geworden. Die Verantwortung für unpopuläre Entscheidungen kann von den Exekutiven
somit immer an andere Akteure und Institutionen weitergeschoben werden. Die Suche nach
Kompromissen und Konsens lähmt die Bestrebungen der Parlamentarier in ihrer Suche nach
möglichen Alternativen. Folge davon sind Unstimmigkeiten zwischen den Insidern des Regierens auf
mehreren Ebenen und den Parlamentariern. Letztere sind immer weniger Teil der eigentlichen
politischen Entscheidungen und verlagern deshalb ihre Tätigkeit immer mehr auf die symbolische
Dimension der Politik.
Literatur :
Berger, S. (2006): Representation in trouble; in: Culpeper(P), Hall (P) Changing France : the politics
that markets make, Houndmills, Palgrave Macmillan, New York.
Gaudin, J-P. (2007): La démocratie participative, 128 pA. Colin, Paris
Gaudin, J-P (2008): Politiques publiques : dispositifs participatifs et démocratie; in Giraud, O./ Warin
Ph.: Politiques publiques et démocratie, la Découverte, Paris.
Giraud, O. (2009): De la démocratie de négociation à la démocratie délibérative – débats théoriques
et trajectoires nationals; in: revue “Négociations”.
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Jobert, B./ Theret, B. (1994): La consécration républicaine du néo-libéralisme; in: Jobert, B. (ed): Le
tournant neo-libéral en Europe, l’Harmattan, Paris.
Jobert , B./ Kohler Koch B. (2009): Changing images of civil society - from protest to governance,
Routledge, London.
Mair, P. (2009): Representative versus Responsible Government, MPIfG Working Paper 09/8.
Manin, B. (1996): Principes du gouvernement représentatif, Flammarion, Paris.
Mastropaolo, A. (2009): A democracy bereft of parties; in: Jobert, B/ Kohler Koch, B.: Changing
images of civil society - from protest to governance, Routledge, London, p.32-34.
Mouffe, C. (2005): On the Political, Routledge, New York.
Papadopoulos, Y. (2008): La gouvernance en réseaux : les conséquences pour la démocratie
parlementaire; in: Giraud, O./ Warin, Ph.: Politiques publiques et démocratie, La Découverte,
Paris.
Fung and Erik Olin Wright [Hrsg.] (2003), Deepening Democracy: Institutional Innovations in
Empowered Participatory Governance, Verso Press, London, p.3-42.
OCDE (2005): Moderniser l’Etat. La route à suivre, OCDE, Paris.
Suleiman, E (2005): Le démantèlement de l’état démocratique, Seuil, Paris.
Raadschelders, J./ Toonen, T./ Van der Meer, F. [Hrsg.] (2007): The civil service in the 21st century,
Palgrave MacMillan, New York.
Walzer, M. (2003): Raison et passion. Pour une critique du libéralisme, Circé, Paris.
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