Zu den Ängsten über den globalen Kapitalismus

6.8.2001
Zu den Ängsten über den globalen Kapitalismus
Thesen zur Diskussion mit Elmar Altvater auf einer Veranstaltung der Ludwig-Erhard Stiftung
„Globaler Kapitalismus: Bändigen oder tolerieren?“
vom 27. März 2001 in Berlin,
überarbeitet und aktualisiert
Horst Siebert*
In den alten Industrienationen geht die Angst um, die Angst vor der Globalisierung, die Furcht,
dass die aufstrebenden Volkswirtschaften den Industrieländern die Wettbewerbsvorteile
wegkonkurrieren, das Bangen, dass Arbeitsplätze verloren gehen, und die Sorge, dass die
Altländer im globalen Wettbewerb an Wohlstand verlieren. Gleichzeitig machen die
Schwellen- und Entwicklungsländer geltend, dass sie in ihrer Entwicklung gehemmt werden,
dass sie sich marginalisiert fühlen, ja dass sie ihre Identität verlieren. Außerdem machen sich
Befürchtungen breit, dass außerökonomische Wertebereiche – so der Schutz der Umwelt – in
der internationalen Arbeitsteilung unter die Räder geraten.
In dieser Diskussion erscheint es wichtig, einige zentrale Punkte festzuhalten:
1. Jede Volkswirtschaft kann grundsätzlich durch einen intensiveren internationalen
Güteraustausch Wohlstand gewinnen. Von daher bietet Globalisierung Chancen.
Es ist unbestritten, dass sich die internationale Arbeitsteilung verändert. Dabei sind auf den
Gütermärkten zwei wichtige Tendenzen zu beobachten: Zum einen werden Marktsegmentierungen abgebaut; dadurch wird die Interdependenz der Produktion in verschiedenen Ländern durch
den Austausch von Gütern — einschließlich Dienstleistungen —, durch internationalen Kapitalverkehr und durch Transfer von technischem Wissen intensiver. Märkte werden bestreitbarer;
der Wettbewerb wird härter. Zum anderen treten mit den neuen Marktwirtschaften Mittel- und
Osteuropas und mit China wichtige Regionen der Welt, die in der Vergangenheit mehr oder
* Präsident des Instituts für Weltwirtschaft, Kiel und Mitglied des Sachverständigenrats zur
Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.
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weniger abgeschlossen waren, in die internationale Arbeitsteilung ein. Wir erleben derzeit
einen historischen Prozess, bei dem nahezu ein Viertel der Weltbevölkerung in die
Weltwirtschaft integriert wird.
Die internationale Arbeitsteilung ist kein Nullsummen-Spiel, bei dem das eine Land lediglich
dann gewinnt, wenn das andere Land verliert. Sie ist vielmehr ein Positivsummenspiel, bei dem
alle Volkswirtschaften Vorteile haben. Dies gilt vor allem deshalb, weil für jedes der an der
Arbeitsteilung partizipierenden Länder über den heimischen Absatzbereich hinaus zusätzliche
Absatzmöglichkeiten, also neue Märkte, entstehen. Anders gewendet: Man kann Güter
kostengünstiger vom Ausland haben, als man sie selbst produzieren kann. Technisch heißt dies,
dass sich nach Aufnahme von Handel die Terms of Trade1 sowohl der Industrienationen als
auch der Schwellenländer verbessern. Für die Industrieländer lohnt es sich verstärkt
humankapitalintensiv
hergestellte
Produkte
zu
erzeugen,
für
die
Schwellenländer
arbeitsintensive Produkte.
Zusätzlich stiftet die These des intra-industriellen Handels Hoffnung für die Weltwirtschaft:
Während bei dem interindustriellen Handel Länder nur dadurch Vorteile aus internationaler
Arbeitsteilung ziehen können, dass sie Sektoren mit einem relativen Preisnachteil bei sich
schrumpfen lassen, bedeutet intra-industrieller Handel, dass der gleiche Sektor in
verschiedenen Ländern durch eine intensivere Arbeitsteilung expandieren kann.
Freihandel lohnt sich für ein einzelnes Land selbst dann, wenn sich die anderen Staaten
abschotten. (Free trade for one theorem).
Auch die Schwellenländer gewinnen. Den (nicht erdölexportierenden) Entwicklungs- und
Schwellenländern ist es gelungen, ihren Anteil am Welthandel von 17 Prozent (1970) auf etwa
30 Prozent (1998) nahezu zu verdoppeln; die vier Tiger haben ihren Anteil von 3 vH (1970)
auf etwa 9 vH erhöht. Dies heißt, dass sich die Entwicklungs- und Schwellenländer insgesamt
in die Weltwirtschaft integriert haben. Vor allem haben es die Schwellenländer geschafft,
einfache und mittlere Industriegüter in ihre Exportpalette aufzunehmen.
1 Sie sind definiert als Preisindex der Exportgüter zum Preisindex der Importgüter des jeweiligen Landes.
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Angesichts dieser Entwicklungen ist es verblüffend, dass Ökonomen nun darauf hinzuweisen
beginnen, dass die Globalisierung nicht uferlos zunehmen kann. Die Exportquoten der großen
Länder bewegen sich bei gut 10 vH des Bruttoinlandsprodukts, so dass 90 vH der Produktion
nicht direkt von der internationalen Arbeitsteilung erfasst sind; bei kleineren Volkswirtschaften
liegen die Exportquoten deutlich höher. Nachbarschaftseffekte spielen beim internationalen
Handel eine wichtige Rolle, regionale Integrationen stärken diese räumlichen Verbünde, kurzum
die geographische Distanz ist noch nicht gestorben.
2. Für die Arbeitnehmer bietet die internationale Arbeitsteilung Chancen auf höhere
Realeinkommen.
Die Sorge in den Industrieländern, das Hereindrängen der reichlich mit Arbeitskräften ausgestatteten Länder in Mittel- und Osteuropa und am pazifischen Rand – stellt man sich einen
Weltarbeitsmarkt vor, so nimmt das Arbeitsangebot der Weltwirtschaft effektiv um ein Viertel
zu - in die internationale Arbeitsteilung, habe negative Auswirkungen, so dass die Löhne in
Peking gesetzt werden, sind unbegründet: Zwar steigt effektiv in einem Gedankenexperiment
das Arbeitsangebot der Welt, und auch wenn die arbeitsintensiven Produkte dieser
bevölkerungsreichen Länder nicht alle direkt bei uns ankommen - China hat einen
Weltmarktanteil von nur etwa 2 vH -, so drücken sie, so das Argument, bisher arbeitsintensive
Anbieter wie Taiwan und Südkorea in höherwertige Produktionen. Manche Entwicklungs- und
Schwellenländer tragen inzwischen in der Tat einen falschen Namen, sie sind längst zu neuen
Industrieländern geworden, mit einem ähnlichen oder sogar einem größeren industriellen Anteil
an ihrer gesamtwirtschaftlichen Produktion und an ihren Exporten als in den alten Industrieländern; sie stoßen mit neuen Produkten auf die oberen Sprossen der Weltproduktleiter vor.
Aber: Die Arbeitnehmer in den Industrieländern sind besser qualifiziert, sie sind mit besserer
Technologie und hochwertigerem Sachkapital ausgestattet, so dass sie über eine höhere
Produktivität verfügen. Gleichzeitig entstehen neue Märkte, die vor allem die von den
Industrielländern uns hergestellten Investitionsgüter aufnehmen. Mit anderen Worten: die
Schranke der Marktgröße, so weit sie in der Vergangenheit eine Grenze für die Ausdehnung der
internationalen Arbeitsteilung darstellte, wird zunehmend weniger Bedeutung haben..2 Im
2 Etwa zehn Prozent der deutschen Exporte gehen inzwischen nach Mittel- und Osteuropa, ebenso viel
wie in die USA. Gerade wegen der neuen Märkte dürfen die Industrieländer erwarten, dass sich ihre
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Übrigen müssen die Arbeitskräfte insgesamt auch bei rein intersektoralem Handel nicht
verlieren.
Empirisch lässt sich ein Druck auf die Löhne der Industrieländer im Zusammenhang mit dem
Handel mit den Schwellenländern bisher nicht feststellen. Unbestritten ist aber, dass sich in den
Industrieländern die Struktur der Nachfrage nach Arbeitskräften massiv verschiebt, und zwar zu
Ungunsten der weniger Qualifizierten. Dies ist in allen Industrieländern zu beobachten, in
Europa ebenso wie in Nordamerika. So hat in Deutschland in den letzten zwanzig Jahren im
produzierenden Gewerbe die Nachfrage nach Unausgebildeten um 1,8 Millionen abgenommen,
die Nachfrage nach Ausgebildeten dagegen nur um 0,4 Millionen. Die Ausgebildeten sind also
von dem Nachfragerückgang deutlich weniger stark betroffen. Im Dienstleistungsgewerbe ist im
gleichen Zeitraum die Nachfrage nach Ausgebildeten um 2,8 Millionen gestiegen, nach
Unausgebildeten nur um 0,8 Millionen. Die Ausgebildeten sind von der Nachfragezunahme also
deutlich begünstigt.
Als Ursache für diese Nachfrageverschiebung wird in der Literatur ein arbeitssparender
technischer Fortschritt ausgemacht. Dabei wird eine originäre technologische Entwicklung
unterstellt. Ein direkter Zusammenhang mit der internationalen Arbeitsteilung wird nicht
gesehen, obwohl es nicht auszuschließen ist, dass der Austausch zwischen den
bevölkerungsreichen Staaten und den reichlich mit Kapital ausgestatteten Ländern ein Anreiz
sein kann, nach arbeitssparendem technischen Fortschritt zu suchen.
Auf keinen Fall lässt sich argumentieren, dass die Arbeitnehmer in den Industrieländern
verlieren, weil Arbeitskräfte in den Schwellenländern verstärkt für die Exportproduktion
eingesetzt werden, und dass gleichzeitig die Arbeitskräfte in den Schwellenländern verlieren.
Zumindest diese gewinnen, da sich die Nachfrage nach ihnen ausdehnt.
Eine Illusion wäre es, dass sich weltweit der Lohn angleicht. So bin ich in einer Diskussion in
Cordoba, Argentinien gefragt worden, ob es nicht einen Mindestlohn für die Welt geben sollte.
Dafür sind die Arbeitsproduktivitäten zu unterschiedlich. Ein Mindestlohn, der weltweit bindet,
würde die Arbeitslosigkeit in den Schwellenländern exorbitant ansteigen lassen. Es wäre ein
Interesseninstrument zu Ungunsten der Arbeitnehmer in den Schwellenländern.
Terms of Trade, also die relativen Tauschpreise, verbessern, das aber heißt Gewinne aus Handel für
die Industrieländer.
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3. Außer im Güteraustausch bieten sich den Staaten Vorteile auch durch die
internationale Mobilität der Produktionsfaktoren
Neben bestreitbaren Gütermärkten und der Zunahme des Weltarbeitsangebots bedeutet
Globalisierung aber auch etwas Weiteres: eine größere Faktormobilität. So ist die
Weltwirtschaft
durch
eine
größere
Mobilität
des
Kapitals
gekennzeichnet.
Die
Direktinvestitionen nehmen in den letzten zwei Jahrzehnten deutlich stärker zu, und zwar
dreimal so stark als der Weltexport, der wiederum kräftiger — doppelt so kräftig — als die
Produktion wächst. Und: Portfoliokapital ist weltweit mobil geworden. Es kann schlagartig,
sozusagen per Knopfdruck, von einem in das andere Land umgeschichtet werden. Aber auch
technisches Wissen ist im höchsten Maße beweglich. Ferner sind die hochqualifizierten
Arbeitskräfte wesentlich mobiler geworden.
Mit der Mobilität der Produktionsfaktoren gewinnt ein neuer Erklärungsansatz der
internationalen Arbeitsteilung Bedeutung: das Paradigma des Standortwettbewerbs. Dabei geht
es nicht darum, dass Unternehmen mit ihren Produkten auf den Gütermärkten der Welt im
Wettbewerb stehen und dort wirtschaftlich um Marktanteile streiten, sondern dass Staaten oder
Regierungen auf den internationalen Faktormärkten um die mobilen Produktionsfaktoren
konkurrieren, also um das mobile Kapital, um das mobile technische Wissen und um die
mobilen hoch qualifizierten Arbeitskräfte.
Staaten können in diesem Standortwettbewerb gewinnen, wenn sie die mobilen
Produktionsfaktoren zu Hause halten oder von draußen attrahieren und dadurch die Produktivität
ihrer immobilen Faktoren steigern. Dies gilt für mobiles Sachkapital, für mobiles technisches
Wissen und für mobile hochqualifizierte Arbeitskräfte. Staaten können auf diese Weise ihre
komparativen Vorteile gestalten (acquired comparative advantage). So ist es den mittel- und
osteuropäischen Ländern gelungen, einen Teil ihrer Bruttoinvestitionen durch ausländische
Direktinvestitionen zu finanzieren, beispielsweise Polen gut 15 vH im Zeitraum 1995-1999.
Besonders für Entwicklungs- und Schwellenländer besteht darin die Chance, schnell Zugang zu
neuen Technologien zu finden. Die Kehrseite ist, dass man den zugewanderten
Produktionsfaktoren eine Prämie zahlen muss. Will man dies nicht, so muss man auf ihre
Zuwanderung verzichten.
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Dort wo das Kapital abwandert, sehen sich der Staat oder die Regierung einem eingeengten Bewegungsspielraum gegenüber. Denn wenn Kapital abwandert oder es nicht hinreichend
zuströmt, so hat ein Land eine geringere Steuerbasis. Und: Wandert Kapital ab oder strömt es
nicht hinreichend zu, so werden die Arbeitnehmer schlechter mit Maschinen und Computern
ausgestattet, die Arbeitsproduktivität wird geringer oder nimmt schwächer zu, die Chancen für
Realeinkommen und Beschäftigung werden ungünstiger. Auch von daher wird die Steuerbasis
schwächer, die Finanzierung der Systeme der sozialen Sicherung wird schwieriger. Analog
lässt sich für mobiles technisches Wissen und hochqualifizierte Arbeitskräfte argumentieren.
Staaten müssen deshalb stärker zwischen der negativen Wirkung der Besteuerung auf Kapital —
hohe Steuern treiben die Investitionen ins Ausland — und der positiven Wirkung der
Infrastruktur - eine gute Infrastruktur lockt Investitionen an – abwägen. Dies heißt aber nicht,
dass Staaten machtlos geworden sind. Sie müssen sich auf den Standortwettbewerb einstellen.
Und es heißt auch nicht, dass es bei den Steuern ein „race to the bottom“ gibt.
Die einzelnen Länder haben nach wie vor ein breites Instrumentenspektrum, um ihre
Standortgunst und damit ihre Entwicklungschancen zu verbessern: Bei der Besteuerung der
Unternehmen müssen die Länder darauf achten, dass Kapital auch anderswo eingesetzt werden
kann. Bei der Bereitstellung öffentlicher Güter ist das Äquivalenzprinzip zu beachten. Die
Steuern müssen der angebotenen Leistung des Staates entsprechen. Die Stichworte lauten
„Benefit Taxation“, „User Charges“, Knappheitspreise und Privatisierung der Infrastruktur. Die
Grundlagenforschung und die Diffusion des neuen Wissens müssen gestärkt werden. Dies weist
auf die Rolle des Universitätssystems und der Grundlagenforschung hin. Die Bedingungen für
Investition, Innovation und Unternehmensführung müssen günstig sein. Der Staat darf durch
seine Genehmigungspolitik den Marktzugang nicht vereiteln. Die Chancen für den Arbeitnehmer
können dadurch verbessert werden, dass er über ein besseres Humankapital verfügt.
Verblüffend ist, dass in der Literatur jetzt verstärkt darauf hingewiesen wird, dass ja die
Kapitalmobilität gar nicht viel höher ist als vor dem ersten Weltkrieg, dass die Investitionen
eines Landes überwiegend aus den nationalen Ersparnissen finanziert werden und die
Kapitalbilanzen der einzelnen Volkswirtschaften in aller Regel nur einen geringen Prozentssatz
des Bruttoinlandsprodukts ( etwa 3- 4 vH, in seltenen Fällen mehr) ausmachen.
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4. Es gibt Bedingungen dafür, dass ein Land Gewinne aus der internationalen
Arbeitsteilung und dem Standortwettbewerb zieht.
Die Gewinne aus der internationalen Arbeitsteilung und aus dem Standortwettbewerb fallen
nicht wie Manna vom Himmel. Es gibt Bedingungen dafür, dass sie eintreffen. Diese
Bedingungen sind ausführlich in der Literatur der Entwicklungsländer diskutiert worden.
Erstens: Ein wichtiger Aspekt ist, dass ein Land sich an veränderte Wettbewerbsbedingungen
anpassen und sich neue Exportgüter erschließen kann. So ist es denkbar, dass das zentrale
Exportgut eines Landes auf dem Weltmarkt von einem neuen Substitutionsgut ersetzt wird. Die
Terms of Trade verschlechtern sich dann. Zweitens kann der Exportbereich nicht auf die
gesamte Volkswirtschaft ausstrahlen (Exportenklave, kein carry over, duale Volkswirtschaft).
Drittens können Länder in ihrer Position gefangen sein (locked in, Teufelskreise), so dass sie
neuen Entwicklungen nicht begegnen können und keinen hinreichenden Schub für einen take-off
entfalten können. Viertens sind wirtschaftliche Wachstums- und Entwicklungsprozesse
pfadabhängig; Strukturen, die zu einem Zeitpunkt gegeben sind, wirken in die Zukunft fort.
Fünftens fehlen oft entscheidende institutionelle Voraussetzungen, und zwar eine verlässliche
Rahmenordnung, für wirtschaftliche Dynamik. Sechstens brauchen Konvergenzprozesse, bei
denen die armen Länder aufholen können, viel Zeit. Siebtens sind Länder in ihrer
wirtschaftlichen Entwicklung und in ihrer Rangordnung zurückgefallen, so Argentinien, das um
1900 zu den zehn reichsten Ländern der Erde zählte. Schließlich: Auch wenn ein Land Gewinne
aus Außenhandel hat, ist damit noch nicht gesagt, dass alle Mitglieder der Gesellschaft
gewinnen. Die Fixierung auf die Verteilungsdebatte kann wirtschaftliche Dynamik kosten.
Für eine ganze Reihe von Volkswirtschaften lassen sich empirisch Konvergenzprozesse in der
Weltwirtschaft feststellen. So haben viele asiatische Länder den relativen Abstand im
Einkommen pro Kopf zu den USA in den letzten dreißig Jahren verkürzt. Dies gilt trotz des
Rückschlags während der Währungskrise 1997 für die asiatischen Tiger, es trifft in den letzten
zwei Jahrzehnten ebenfalls für China zu. Lateinamerika verharrt in fünf Jahrzehnten in der
relativen Position zu den USA, wobei die verlorene Dekade der achtziger Jahren einer
Abnahme im Bruttoinlandsprodukt pro Kopf besonders ins Gewicht fällt (Siebert 1999, Figure
1.2). Nach empirischen Untersuchungen liegt die Konvergenzrate zwischen den Industrieländern
bei etwa 1 vH pro Jahr; dieses Ergebnis dürfte sich eher noch bessern, wenn man die
erfolgreichen
Schwellenländer
hinzufügt.
Wählt
man
den
Kreis
der
beobachteten
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Volkswirtschaften dagegen weit (wie in der Untersuchung von Barro und Sala-i-Martin (1992)
mit 98 Ländern), so stellt sich Divergenz ein. Dieses Resultat dürfte insbesondere auf die
Länder Afrikas südlich der Sahara zurückzuführen sein.
5. Eine Abschottungsstrategie wird nicht erfolgreich sein
Auch wenn es Bedingungen dafür gibt, dass Länder Gewinne aus der internationalen
Arbeitsteilung und dem Standortwettbewerb ziehen, wird eine Abschottungsstrategie dazu
führen, dass die Länder auf die möglichen Vorteile aus der internationalen Arbeitsteilung
verzichten. Einfach weltweit Sand ins Getriebe zu schaufeln, mindert die Wohlfahrt für viele.
Und auf einen Außenschutz zu setzen, lässt Chancen der Wohlstandssteigerung ungenutzt. Der
Beleg hierfür ist die Erfahrung Lateinamerikas mit der fehlgeschlagenen Politik der
Importsubstitution in den vier Jahrzehnten seit 1950. Ein anderer Beleg ist der Fehlschlag der
Arbeitsteilung des Comecon, die sich im wesentlichen auf einen Binnenorientierung mit einer
im Comecon von oben geplanten Spezialisierung stützte und letztlich kläglich scheiterte.
Abschottung würde bedeuten, dass die Länder keine Signale mehr bekämen, wo die
Gewinnchancen liegen. Die Länder würden die Knappheitspreise nicht mehr kennen, und die
Unternehmen dieser Länder würden deshalb nicht wissen, in welche Richtung sie sich
spezialisieren sollen.
6. Finanzkrisen wird es zwangsläufig immer wieder geben, wenn einzelne Länder von dem
Pfad der Stabilität abweichen
In den bisherigen Aussagen haben wir nur die Realwirtschaft betrachtet; Störungen können vom
monetären Bereich ausgehen. Wir haben eine reichhaltige Erfahrung über die Hyperinflationen
lateinamerikanischen Typs. Wenn wie in Brasilien die Geldmenge jährlich – wie im Zeitraum
1991- 1995 mit 219,9 vH zunimmt, darf man sich nicht wundern, dass die jährliche
Inflationsrate bei 223, 7 vH liegt, also von stabilem Geld keine Rede sein kann. Dass dann die
heimische Währung abgewertet werden muss, darf ebenfalls nicht überraschen. Und wenn diese
Abwertung zeitweise hinausgezögert wird, so wenn die gleitende Anpassung die
Inflationsdifferenz zum Ausland nicht hinreichend wiederspiegelt, muss es zwangsläufig zu
einer Währungskrise kommen. Deren Ursache liegt in der mangelnden Stabilität, der Auslöser
ist das Ausbleiben des kurzfristigen und kurzsichtigen Kapitalverkehrs, ja das Umdrehen des
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Kapitalverkehrs, der einem currency run gleichkommt. Ohne eine solide nationale
Stabilitätspolitik werden solche Krisen nicht zu vermeiden sein: Dies heißt, dass die Notenbank
nicht die Budgetdefizite des Staates finanzieren darf, dass sie von der Politik unabhängig sein
muss und auf einen stabilen Geldwert verpflichtet sein muss. Notwendig sind aber auch
Bedingungen, die die Stabilität des Banken- und Finanzsektors sicherstellen.
Die Dinge können wesentlich komplizierter sein als bei den typischen lateinamerikanischen
Währungskrisen, wie die asiatische Krise des Jahres 1997 zeigte. Mangelnde Regulierung des
Bankensektors zusammen mit einem Immobilienboom (wie in Thailand), eine etwas
unglückliche Entwicklung des Exports und damit der Leistungsbilanz zusammen mit
strukturellen Schwächen (wie in Kora) oder anderen Ursachenfaktoren (wie in Indonesien)
können zu Währungskrisen führen, die sich gegenseitig anstecken. Das Stabilitätserfordernis
wird in einem solchen Umfeld um so gravierender: Eine Volkswirtschaft muss wegen der
Ansteckungsgefahr für eigene Immunstärke Sorge tragen. Dies ist nicht umsonst zu haben.
Globalisierungsgegner werden nicht argumentieren können, Länder sollten sich um monetäre
und finanzielle Stabilität nicht scheren. Dies würde sich in der mittleren Frist bitter rächen und
zu Lasten der Menschen in diesen Ländern gehen.
7. Man braucht einen Ordnungsrahmen (global governance) in der internationalen
Arbeitsteilung
Aus einer ganzen Reihe von Gründen brauchen souveräne Staaten ein internationales Regelwerk
für eine Reihe von Bereichen. Dabei geht es darum, dass Staaten (teilweise) auf ihre
Souveränität verzichten und sich für ihr Verhalten an bestimmte Regeln binden. Ein sehr simpel
erscheinender Ansatz lautet, mit den institutionellen Regelungen die Transaktionskosten zu
senken. Aber dieser Ansatz trägt weit: er vermeidet strategisches Verhalten einzelner Länder
(vor allem der großen) zum Nachteil der anderen, etwa in der Handelspolitik, er reduziert
negative externe Effekte (dazu zählen auch Kriege) und schöpft positive externe Effekte aus.
Damit umfasst dieser Ansatz auch öffentliche Güter, d.h. für den Ökonomen Güter, die von allen
in gleicher Intensität genutzt werden wie die globale Umwelt, Biodiversität, die Verlässlichkeit
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von Handelsregeln und die Stabilität des weltweiten Finanzsystems.3 Dementsprechend sollte
sich das internationale Regelwerk auf die internationale Handelsordnung im Rahmen der WTO
(einschließlich der Dienstleistungen) , die internationale Wettbewerbspolitik, globale
Umweltgüter und die internationale Finanzordnung beziehen.
Im Rahmen der Welthandelsordnung verpflichten sich die inzwischen 142 Mitgliedsländer der
WTO, ihren Handel zu liberalisieren, Liberalisierungsschritte, die sie einem Land einräumen,
auch allen anderen zu gewähren (Meistbegünstigung) und von protektionistischen Maßnahmen
abzusehen.
Von
den
Globalisierungsgegnern
und
einer
Reihe
der
NGOs,
der
Nichtregierungsorganisationen, wird eine mögliche Lösung darin gesehen, dass in den
Entwicklungs- und Schwellenländern die gleichen Arbeits- und Sozialnormen wie in den
reichen Industrieländern durchgesetzt werden. Dabei geht es nicht um Mindeststandards, zu
denen sich die meisten Staaten dieser Erde in den Abkommen über die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) verpflichtet haben; dies gilt etwa in Bezug auf Kinderarbeit und das Recht
der gewerkschaftlichen Organisation. Es geht um Sozialnormen, die über diese
Mindeststandards hinausgehen.
Solche Vorschriften wären unfair. Denn die Arbeitnehmer in den Industrieländern sind reichlich
mit
Sachkapital
ausgestattet
und
mit
modernster
Technologie
ausgerüstet.
Ihre
Arbeitsproduktivität ist deshalb deutlich höher. Dagegen können die Entwicklungs- und
Schwellenländer zunächst nur ihren reichlich vorhandenen Faktor Arbeit setzen, der nicht so gut
mit Sachkapital ausgestattet ist und auch nicht über eine vergleichbare moderne Technologie
verfügt. Entwicklungs- und Schwellenländer hätten keine Chance. Ihnen würden positive
Perspektiven genommen. Es wäre ähnlich, als ob jemand fordern würde, die Entwicklungs- und
Schwellenländer müssten den gleichen Lohn wie die Industrieländer bezahlen (siehe oben); die
Arbeitslosigkeit würde dort ins Übermaß steigen. Es darf daher auch nicht verwundern, dass
die Forderung nach einer Angleichung der Sozialnormen von den Entwicklungs- und
Schwellenländern nicht akzeptiert wird. Es macht keinen Sinn, die Ausstattungsvorteile der
Länder dieser Erde harmonisieren zu wollen. Die internationale Arbeitsteilung begründet sich
aus Unterschieden in der Ausstattung mit Produktionsfaktoren. Die Forderung nach einer
3 Unter diesen Ansatz lassen sich auch grundlegende Menschenrechte subsumieren. Ein weitergehender
Ansatz ist, Verteilungsaspekte zwischen Volkswirtschaften explizit in das Regelwerk einzubeziehen.
Dies reicht von Ansätzen der Armutsreduzierung im Rahmen der freiwilligen Entwicklungshilfe bis
hin zu einer expliziten Umverteilungspolitik.
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Harmonisierung entspringt also dem Schutzbedürfnis der Industrieländer, nicht jedoch den
Interessen der Entwicklungs- und Schwellenländer. Die Einführung von Sozialnormen in der
Dritten Welt wäre anders zu beantworten, wenn wir in den Industrienationen bereit wären, die
anderen Länder dafür zu kompensieren. Selbst innerhalb der Europäischen Union lässt sich eine
Harmonisierung in den Standards des Arbeitsmarktes und in den Systemen der sozialen Sicherung nicht realisieren.
8. Die Ausgestaltung von Umweltregeln erweist sich als komplex
Auch bei Umweltnormen wird eine Harmonisierung gefordert. So weit hierfür die Begründung
angeführt wird, dass die Unternehmen in den verschiedenen Ländern die gleichen
Ausgangsbedingungen brauchen, ist das Argument falsch. Die internationale Arbeitsteilung
beruht darauf, unterschiedliche Ausstattungen der Volkswirtschaften mit Arbeit, Kapital und
auch mit natürlichen Ressourcen auszunutzen. Wenn andere Länder reichlicher mit
Umweltgütern ausgestattet sind, so können sie auch umweltintensiver produzieren. Und wenn
sie auf Umweltschutz keinen so großen Wert legen wie die Industrieländer, so haben wir in den
Industrienationen kein Recht, unsere Präferenzen den Menschen in den Entwicklungs- und
Schwellenländern aufzuoktroyieren. Sie müssen auch die Kosten für eine bessere Umweltqualität tragen, also auf Realeinkommen verzichten. Wir sollten deshalb auch nicht festlegen dürfen,
wie andere Länder ihre Güter herstellen.
Grundsätzlich anders ist die Frage zu beantworten, wenn ein Land Güter importiert, die
Schadstoffe enthalten, ob dies nun Toxide oder BSE-Erreger sind. Dann hat ein Land
grundsätzlich ein Recht, Qualitätsnormen für die Importgüter zu bestimmen. Allerdings darf
dabei nicht der Protektionismus die Begründung sein. Auch muss man sehen, dass die
Festlegung von Mindestnormen an Importgüter den internationalen Handel schnell zum Erliegen
kommen lassen kann. Denn wenn jedes einzelne Bestimmungsland von Importen Produktnormen
für seine Importe definieren würde (Bestimmungslandprinzip), so wäre der Willkür Tür und
Tor geöffnet. Deshalb gründet sich das Regelwerk der internationalen Arbeitsteilung im
Rahmen der Welthandelsordnung (WTO) nicht auf das Bestimmungslandprinzip, sondern auf
das Ursprungslandprinzip. Demnach sollen grundsätzlich die Regeln des Ursprungslandes
akzeptiert werden. Von daher braucht man in diesem Bereich eine internationale Abstimmung.
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Die Frage einheitlicher Umweltnormen stellt sich auch bei globalen Umweltgütern anders.
Dabei geht es um Fragen wie die globale Klimaerwärmung oder die Erhaltung von
Biodiversität in einzelnen Regionen der Erde wie am Amazonas. So gilt es, für die CO2Emissionen eine globale Lösung zu finden. Allerdings heißt das nicht, dass die Industrieländer
den Entwicklungs- und Schwellenländern vorschreiben können, wie viel CO2-Emissionen dort
zulässig sind. Vielmehr stellt sich dann auch die Frage, inwieweit die Industrieländer bereit
sind, die Kosten für die globale Umweltqualität mitzutragen. Insgesamt ist nach einem
multilateralen Regelwerk zu suchen, in dem sich die Staaten binden, ihre CO2-Emissionen
einzuschränken und unter Kontrolle zu halten. Im Grunde geht es darum, sich international auf
Nutzungsrechte der einzelnen Staaten an der globalen Umwelt in ihrer Funktion als Aufnahmemedium für Schadstoffe zu verständigen. Ein anderer Bereich sind internationale Abkommen
zur Erhaltung der Artenvielfalt.
9. Regeln sollten systemische Finanzkrisen vermeiden helfen
Bei Finanz- und Währungskrisen stellen sich zwei Fragen (Siebert 1999, Kapitel 5-6): Erstens:
Was ist zu tun, um eine Krise – wenn sie ausgebrochen ist – ex post abzumildern und ihre
Ausdehnung in eine systemische Krise der Weltwirtschaft zu verhindern? Das ist die Aufgabe
des Internationalen Währungsfonds. Zweitens: Was kann man tun, um ex ante das Entstehen
einer Krise zu vermeiden?
Bei der Bekämpfung einer bereits ausgebrochenen Währungskrise ist ein neues Gleichgewicht
für den Wechselkurs zu finden. Das Problem liegt darin, dass eine Finanzspritze des
Internationalen Währungsfonds allein dazu nicht ausreicht, wenn in der Zukunft in dem
betroffenen Land Stabilität nicht gewährleistet ist. Daraus leitet sich die Auflagenpolitik des
IMF ab. Diese Politik greift jedoch massiv in den nationalen Gestaltungsspielraum ein, so dass
sich die Frage der Legitimation des IMF stellt. Bei der Krise in Asien wurden zum Teil falsche
Rezepte angewandt. Vor allem kann es nicht das Ziel sein, einen gegebenen Wechselkurs zu
verteidigen. Hinzu kommt, dass den privaten Gläubigern die Lasten oft abgenommen werden.
Eine besondere Schwierigkeit der IMF- Aktivitäten liegt darin, dass sie ein Moral Hazard
Problem aufwerfen: Souveräne Staaten und private Kreditgeber können allzu leicht versucht
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sein, darauf zu setzen, dass ihnen Hilfe zu teil wird. Von daher setzt die ex-post Hilfe Anreize
für ex-ante Fehlverhalten.
Sollen Währungskrisen ex ante vermieden oder unwahrscheinlicher gemacht werden, so wird
dies nur dadurch zu erreichen sein, dass jedes einzelne Land bei sich selbst für monetäre
Stabilität sorgt (siehe oben).
Im Zusammenhang mit Währungsfragen taucht immer wieder der Wunsch nach Referenzzonen
für Wechselkurse der großen Weltwährungen auf. So erfreulich stabile Wechselkurse auch sein
mögen, die Idee ist impraktikabel und unrealistisch. Unter anderem verlangt ein solches System
eine auf mehrere Jahre haltende Abstimmung der Geld- und Finanzpolitiken der drei großen
Regionen der Welt — die drei Regionen müssen stabilitätspolitisch im Konzert fahren. Sie
müssen ihre Makropolitiken aufeinander abstimmen. Dies gilt nicht nur für die Geldpolitik,
sondern auch für die Finanzpolitik und die Lohnpolitik, jedenfalls in den Volkswirtschaften, in
denen die Löhne nicht auf dem Markt gefunden werden und in denen stattdessen eine
Lohnpolitik betrieben wird. Dies wird aber nicht funktionieren. Vielmehr werden die einzelnen
Länder
versuchen,
jeweils
dem
Ausland
den
schwarzen
Peter
für
notwendige
Anpassungsprozesse in die Schuhe zu schieben.
10. Es wäre naiv zu meinen, man könne volkswirtschaftliche Zwänge aus der
internationalen Arbeitsteilung verbannen.
Liest man die Literatur über die Besorgnisse der Globalisierungsgegner, so hat man zuweilen
den Eindruck, volkswirtschaftliche Restriktionen könnten aus der Welt geschafft werden. Dies
ist eine Illusion. Es gibt sie, die wirtschaftlichen Zwänge, man kann sie nicht einfach
verdrängen: Ein Land kann wertmäßig nicht mehr konsumieren als es selbst produziert, es sei
denn es verschuldet sich im Ausland. Dies ist die Zahlungsbilanzrestriktion. Und es kann nicht
mehr produzieren, als es seine technischen Produktionsmöglichkeiten und seine vorhandenen
Produktionsfaktoren erlauben. Will man Kapital akkumulieren, so muss man Sparen, also
Konsumverzicht leisten – es ist verblüffend, dass arme Länder wie China in den letzten zwanzig
Jahren mit 40 vH eine deutlich höhere Sparquote hatten als die Industrieländer; dort liegt sie
nur halb so hoch.
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Die vorstehenden Punkte können nicht beanspruchen, die gesamte Thematik der Globalisierung
abzudecken. Einige wichtige Aspekte dürfen bei der derzeitigen Orientierungsdebatte aber nicht
unter den Teppich gekehrt werden: Müssen unsere Gesellschaften — in den Worten Karl
Poppers — nicht „offene Gesellschaften“ sein, in der sich — so Popper —„die Individuen
persönlichen Entscheidungen gegenübersehen“, „die Institutionen. Raum für die persönliche
Verantwortlichkeit“ lassen und die die kritischen Fähigkeiten der Menschen in Freiheit setzt“.
Nicht verdrängt werden sollte auch, dass sich die Marktwirtschaft gegenüber der
Zentralplanung zum Ende des letzten Jahrhunderts durchgesetzt hat. Ein Zurück können auch die
Globalisierungsgegner nicht wollen. Vielmehr geht es um eine Weiterentwicklung der
Marktwirtschaft.
Institutioneller Wettbewerb hat positive Wirkungen. Er ist ein Mechanismus zur Kostendeckung
und zur Aufdeckung neuer Lösungen im Sinne Hayeks. Man darf deshalb davon ausgehen, dass
der Wettbewerb zwischen Staaten auch zur Effizienzverbesserung beiträgt. So wird RentSeeking eingeschränkt. Standortwettbewerb zähmt Regierungen, wie es in dem Aufsatztitel „The
Taming of Leviathan„ von Sinn (1991) zum Ausdruck kommt. Der institutionelle Wettbewerb in
der Europäischen Union, ausgelöst durch die Anerkennung der Regeln des Ursprungslandes, hat
sich als ein Büchsenöffner für nationale Regulierungen erwiesen. .
Wettbewerb ist ein Entdeckungsverfahren, er ist ergebnisoffen und bringt Innovationen mit sich.
Es ist auch ein Mechanismus zur Kontrolle von Regierungen. Die Abstimmung der Menschen
mit den Füßen gegen die Systeme der Zentralwirtschaftssysteme war den damaligen
Regierungen bei leibe nicht angenehm, sie sind durch ihn zusammengebrochen. Aber wer will
daran zweifeln, dass er für die Menschen in der langen Frist eine Wohlstandssteigerung
bedeutet hat. Das Fazit: Wir dürfen getrost auf den Wettbewerb setzen. Wie heißt es doch bei
John Stuart Mill „If competition has its evils, it prevents greater evils...„
15
Literatur
Barro, R.J. und X. Sala-i- Martin (1992). Convergence across States and Regions, Brookings
Papers on Economic Activity, 107-158.
Siebert, H. (1999). The World Economy. Routledge, London und New York.
— (2000). Außenwirtschaft, 7. völlig überarbeitete Auflage, Lucius & Lucius, Stuttgart.