Gliederung und Redemanuskript

Prof. Dr. Christoph Gröpl
Universität des Saarlandes
Der „Fall Westerwelle“: Eine medienrechtliche Betrachtung von „FernsehDuellen“ vor Bundestagswahlen
Wissenschaftlicher Vortrag,
Universität des Saarlandes, 24.10.2002
Gliederung
I. Der „Fall Westerwelle“
1. Sachverhalt und allgemeine Problemstellung
2. Rechtsprechungsanalyse und Kritik
a) Rundfunkrechtsspezifische Anspruchsgrundlagen
b) Meinungsverbreitungsfreiheit
c) Gleichbehandlungsanspruch politischer Parteien
d) Chancengleichheit politischer Parteien
II. Rundfunkfreiheit
1. Abwandlung des „Falls Westerwelle“:
mögliche Urteilsverfassungsbeschwerde der Rundfunkanstalten
2. Persönlicher und sachlicher Schutzbereich
a) Persönlicher Schutzbereich
b) Sachlicher Schutzbereich
c) Subsumtion
3. Rechtfertigung
a) Schranken, hier: Chancengleichheit der Parteien
b) Schranken-Schranken, „Wechselwirkungslehre“
4. Fazit
III. Zulässigkeit von „Fernseh-Duellen“
1. Abstufungen bei der Chancengleichheit nur in zwingenden Ausnahmefällen
2. Gewicht der redaktionellen Eigenverantwortung
3. Vergleich mit den Präsidentschaftswahlen in den USA
4. Maßgaben für die Zukunft
IV. Thesen
Redemanuskript
auf den folgenden Seiten
Gröpl, TV-Fernsehduelle – der „Fall Westerwelle“
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Meine sehr geehrten Damen und Herren,
[…]
I. Der „Fall Westerw elle“
1 . S a c h ve r h a l t u n d a l l g e m e i n e P r o b l e m s t e l l u n g
Bereits seit Anfang 2001 bemühten sich mehrere Fernsehsender, insbesondere ARD
und ZDF, den Bundeskanzler zu einem „TV-Duell“ gegen seinen Herausforderer bei
den Bundestagswahlen 2002 zu bewegen. Nachdem das seine Vorgänger stets abgelehnt hatten, war Gerhard Schröder der erste, der sich damit einverstanden erklärte,
und zwar, wie er als „Medienkanzler“ hinzufügte, „im Stehen, Sitzen oder Liegen“. Daraufhin wurde ein „TV-Duell“ im klassischen Sinne konzipiert, so wie wir das aus den
US-Präsidentschaftswahlkämpfen gewohnt sind. Wie sagte doch Rupert Murdoch: Globalisierung heißt Amerikanisierung der Welt.
Die FDP fühlte sich übergangen: Auf ihrem Parteitag am 12.5.2002 hatte sie mit
Dr. Guido Westerwelle – wie sich herausstellte: vor allem im Hinblick auf das „Fernsehduell“ – einen eigenen Kanzlerkandidaten benannt und strebte 18% der Wählerstimmen
an. Deshalb wollte sie an dem „Duell“ teilnehmen, es also zu einem „Trio“ umgestaltet
wissen. Als ARD und ZDF sich dem verweigerten, drohte die FDP über Monate hinweg
eine „Verfassungsklage“ an. Gerichtlich tätig wurde sie jedoch erst Anfang Juli 2002,
und das auch bescheidener: nämlich mit einer verwaltungsgerichtlichen Klage gegen
den für die ARD federführenden WDR und gegen das ZDF. Gleichzeitig beantragte die
FDP per einstweiliger Anordnung die Einbeziehung von Guido Westerwelle in das „Duell“. Wie die Sache ausging, wissen Sie: Die zuständigen Verwaltungsgerichte wiesen
den Eilantrag der FDP zurück (Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 19.7.2002, und
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.8.2002);
das Bundesverfassungsgericht nahm eine Verfassungsbeschwerde der FDP nicht zur
Entscheidung an (Beschluss vom 30.8.2002).
2 . R e c h t s p r e c h u n g s a n a l ys e u n d K r i t i k
Mittlerweile sind die Wahlen vorbei. Das Thema bleibt aktuell, in praktischer Hinsicht,
weil bei den nächsten Wahlen mit „Revanche-Duellen“ zu rechnen ist; in rechtlicher
Hinsicht, weil damit interessante Fragen des Rundfunkrechts aufgeworfen werden, insbesondere im Verhältnis zum Parteienrecht. Völlig neu sind rundfunkrechtliche Streitigkeiten dieser Art im Übrigen nicht: Bei verschiedenen Landtags- und Kommunalwahlkämpfen hatten vor allem die Oberverwaltungsgerichte in den 1990er Jahren über diverse Teilhabeansprüche von politischen Parteien zum Fernsehen zu entscheiden.
Zu Wahlwerbespots sind insbesondere folgende Entscheidungen ergangen:
− BVerfGE 14, 121 ff. – FDP;
− BVerfGE 47, 198 ff. – KBW;
− BVerfGE 69, 257 ff. – Zentrum;
Gröpl, TV-Fernsehduelle – der „Fall Westerwelle“
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In Bezug auf redaktionelle Sendungen sind folgende Entscheidungen erwähnenswert:
− 1990: NPD wg. sächsischer LT-Wahl (DFF), OVG Berlin v. 2.11.1990;
− 1990: Die Grünen wg. LT-Wahl Nordrhein-Westfalen, BVerfGE 82, 54 ff.;
− 1990: FDP wg. bayerischer LT-Wahl, BayVGH v. 8.10.1990 (stattgegeben);
Verfassungsbeschwerde des Bayerischen Rundfunks nicht zur Entscheidung
angenommen;
− 1991: Bremische LT-Wahl, OVG Bremen v. 18.9.1991;
− 1993: DVU wg. Hamburger LT-Wahl, OVG Hamburg v.14.9.1993;
− 1994: Die Republikaner wg. niedersächsischer LT-Wahl, NdsOVG v. 8.3.1994;
− 1999: Thüringer LT-Wahl, VG Weimar v. 9.9.1999.
Soweit ich sehe, schienen die Gerichte ehedem tendentiell stärker auf den Minderheitenschutz bedacht zu sein als beim Kanzlerduell im vergangenen Sommer.
Worin besteht nun die allgemeine Problemstellung? Es geht um das Zugangsrecht der
politischen Parteien zu den Medien – konkret: zu den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Völlig außen vor blieben die privaten Fernsehsender, obwohl wir in Deutschland seit Beginn der 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts das sog. duale System
haben und obwohl dementsprechend auch das für unseren Zusammenhang relevante
„Kanzler-Duell“ dual ausgetragen wurde, nämlich am 25. August 2002 in RTL und Sat.1
und erst am 8. September 2002 in ARD und ZDF. Mangels rechtlicher Aktualität werde
ich daher auf Teilhabeansprüche gegen Privatsender nicht weiter eingehen; sie ließen
sich aber – wenn Sie mögen – in der anschließenden Diskussion aufgreifen.
Für den „Fall Westerwelle“ stellt sich folgende Frage: Ist das Zugangsrecht der Parteien
zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk ähnlich zu behandeln wie andere Zulassungsansprüche zu öffentlichen Einrichtungen, etwa im Kommunalrecht (z. B. gemäß § 19
Abs. 1 des saarländischen Kommunalselbstverwaltungsgesetzes)? Das heißt: Hat jede
politische Partei ein formal gleiches (egalitäres) Teilhaberecht auf „Benutzung“ von
Fernsehsendern?
a) Rundfunkrechtsspezifische Anspruchsgrundlagen
a a ) A n s p r u c h a u f S e n d u n g vo n „ W a h l w e r b e s p o t s “
Welche Anspruchsgrundlagen kommen gegen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Betracht? Klassisch und nahe liegend sind die rundfunkrechtlichen Vorschriften: § 8 Abs. 2 des Gesetzes über den Westdeutschen Rundfunk (WDR-G) und § 11
Abs. 1 des ZDF-Staatsvertrages (ZDF-StV) begründen die Pflicht der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten, den politischen Parteien zur Vorbereitung von Wahlen
angemessene Sendezeiten einzuräumen – also für sog. Wahlwerbespots in Alleinverantwortung der jeweiligen Partei. Das Fernseh-Duell im September 2002 war jedoch
keine von SPD bzw. der CDU/CSU produzierte Wahlwerbesendung, sondern eine Art
Hearing, moderiert von zwei Fernsehjournalistinnen. Deshalb erwiesen sich § 8 WDR-G
und § 11 ZDF-StV als nicht einschlägig.
Gröpl, TV-Fernsehduelle – der „Fall Westerwelle“
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b b ) A u s g e w o g e n h e i t s ve r p f l i c h t u n g
In Betracht kommen könnten allerdings § 5 Abs. 4 WDR-G und § 5 Abs. 1 ZDF-StV. Sie
verpflichten die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten angesichts der politischen
Meinungsvielfalt zur „Ausgewogenheit“ (BVerfGE 73, 118 [156] – 4. Fernsehurteil/Niedersachen) und erfassen damit gerade den Bereich außerhalb von Wahlwerbespots. Allerdings bestehen sie im öffentlichen Interesse, dienen also nicht der Rechtsverfolgung
Einzelner und gewähren damit keinen Drittschutz. Für die FDP erwiesen sie sich daher
als Papiertiger.
b ) M e i n u n g s ve r b r e i t u n g s f r e i h e i t
Auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG hilft nicht weiter: Er garantiert Meinungsverbreitungsfreiheit, begründet aber in diesem Rahmen kein Recht auf Meinungsäußerung durch ein
bestimmtes Medium (etwa den Rundfunk), wenn keine Verfügungsmacht darüber ausgeübt wird. Mit anderen Worten: Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG schützt die individuelle Meinungsverbreitung rein negatorisch, gewährt aber kein Teilhaberecht an Meinungsverbreitung durch andere.
c) Gleichbehandlungsanspruch politischer Parteien
Die Hauptargumentationslinie der FDP im Prozess war § 5 Abs. 1 des Parteiengesetzes
(PartG). Diese Vorschrift stellt eine bereichsspezifische Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitssatzes dar (BVerwG, Urteil vom 13.12.1974, BVerwGE 47, 280 [287 f.]):
Politische Parteien „sollen“ gleichbehandelt werden, wenn ihnen ein Träger öffentlichen
Gewalt Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere öffentliche Leistungen gewährt.
aa) Träger öffentlicher Gewalt
Die erste Interpretationsschwierigkeit dieser Norm besteht in der Frage, wer Träger öffentlicher Gewalt ist. Private Fernsehsender kommen dabei jedenfalls nicht in Betracht.
Und öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten? Im Westerwelle-Verfahren bestritten dies
WDR und ZDF mit der Behauptung, dass sie insoweit keine hoheitlichen Befugnisse
ausübten. Von den Gerichten wurde diese Frage nicht weiter problematisiert. Ich meine,
dass der Begriff des „Trägers öffentlicher Gewalt“ nicht auf hoheitliche Befugnisse abstellt, sondern auf die rechtliche Organisationsform, d. h. auf die Rechtsträgerschaft.
WDR und ZDF sind Anstalten des öffentlichen Rechts. Sie werden insbesondere aus öffentlich-rechtlichen Abgaben – den sog. Rundfunkgebühren – finanziert. Damit sind sie
Träger öffentlicher Gewalt im Sinne von § 5 Abs. 1 PartG – gleichviel, ob sie im Einzelfall hoheitlich handeln oder nicht.
b b ) Z u r ve r f ü g u n g s t e l l u n g vo n E i n r i c h t u n g e n
Zum zweiten Tatbestandsmerkmal, der Zurverfügungstellung von Einrichtungen: Der
Begriff der Einrichtung ist weit und schillernd; seine Konkretisierung kann hier dahinstehen. Denn bei der Einladung der Kanzlerkandidaten zum Duell erlangten die Parteien
jedenfalls keine Verfügungsmacht über irgendwelche Gegenstande sächlicher oder
persönlicher Art in Form einer eigenverantwortlichen Nutzung. Daher lag eine Zurverfügungstellung von Einrichtungen offensichtlich nicht vor. Indes könnten den beteiligten
Parteien andere öffentliche Leistungen gewährt worden sein. Öffentliche Leistungen
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werden – offenbar in Anlehnung an den zivilrechtlichen Leistungsbegriff – definiert als
bewusste und zweckgerichtete Vorteilsgewährung. Mittelbare oder faktische Vorteile
sollen dabei jedoch herausfallen. Nicht von § 5 PartG erfasst werden damit Diskussionen, Wahlhearings, Interviews, Reportagen mit eigenem journalistischen Konzept des
Fernsehsenders. Dies soll nach der Rechtsprechung (BVerwG, Beschluss vom
8.11.1972, zit. vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.8.2002, Umdruck S. 7) der Fall sein, wenn Thema, Teilnehmer, Form,
Ablauf und Zeitpunkt eigenverantwortlich durch die Redaktion der Rundfunkanstalt bestimmt werden und wenn die Sendung durch einen oder mehrere Fernsehmoderatoren
geleitet wird. Wir müssen also differenzieren zwischen Wahlwerbespots in Eigenverantwortung der Parteien und redaktionellen Sendungen (vgl. BVerfGE 35, 202 [222 ff.] –
Lebach). Letztere stellen nach herrschender Meinung keine Leistungsgewährung an
Parteien dar; sie stehen damit außerhalb des Anwendungsbereichs von § 5 PartG.
Jetzt die Nagelprobe: War „Fernseh-Duell“ im Jahr 2002 eine redaktionelle Sendung in
diesem Sinne? Auf den ersten Blick und bei rein formaler Betrachtungsweise ohne jeden Zweifel. War es das aber auch in der Sache? Es war zweifelsohne objektiv geeignet, die großen Parteien zu begünstigen. Wenn es auch keine „Hofberichterstattung“ im
engeren Sinne darstellte, führte es in seinem Wirkungsbereich doch zur völligen Ausblendung der kleineren Parteien. Im Übrigen kam es zu einer starken Mitgestaltung des
Duells durch die beteiligten großen Parteien (SPD und CDU/CSU): So war das „Fernseh-Duell“ zwar vielleicht keine „Sendung auf Bestellung“, aber in Anlehnung an § 61
des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) gegebenenfalls eine „Sendung auf Unterwerfung“.
Gleichwohl verneinten die Gerichte eine öffentliche Leistung und verwehrten der FDP
so die Berufung auf § 5 PartG. Ich habe damit meine Schwierigkeiten, insbesondere
deshalb, weil das „TV-Duell“ nach Meinungsumfragen zwar nicht wahlentscheidend
war, aber doch bei immerhin 20% der Befragten wahlbeeinflussenden Charakter hatte.
Deutlich wird dies auch am enormen Medienecho: Gerade für Parteien ohne feste Koalitionsaussage, die nicht im Lager einer der Kanzlerkandidaten standen, galt der Grundsatz: „Ganz oder gar nicht“. Vor diesem Hintergrund passt die Reduktion des Tatbestandsmerkmals der Leistungsgewährung in § 5 Abs. 1 PartG auf die Verschaffung unmittelbarer Vorteile meines Erachtens nicht recht in die hochsensible Neutralitätsverpflichtung des demokratischen Rechtsstaates im Wahlkampf und ins grundrechtliche
Konzept, das seit langem davon ausgeht, dass auch faktische, nicht-finale oder mittelbare Beeinträchtigungen rechtliche Relevanz aufweisen können.
d) Chancengleichheit politischer Parteien
Meine Bedenken gegenüber der Rechtsprechung werden im Ergebnis nur besänftigt
durch die Tatsache, dass die Gerichte neben § 5 PartG immer auch eine weitere Anspruchsgrundlage prüfen, die die Konstellation solcher mittelbaren Eingriffe einfängt:
nämlich das Grundrecht der Parteien auf Chancengleichheit, verfassungsrechtlich verwurzelt in Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 7, 99 [107] – „Bund der
Deutschen“; BVerfGE 82, 54 [58] – „Die Grünen“). Daraus ergibt sich ein Verbot der
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Wettbewerbsverzerrung zwischen den Parteien sowie ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über etwaige Teilnahmeansprüche aller Parteien, und zwar auch
und gerade bei redaktionellen Sendungen. Damit wird die Lücke, die § 5 PartG gelassen hat, geschlossen (Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.8.2002, Umdruck S. 10).
aa) Grundrechtsbindung der Rundfunkanstalten
Im Fall Westerwelle brachten die Rundfunkanstalten freilich vor, dass sie nicht grundrechtsgebunden seien, da sie bei der Veranstaltung von redaktionellen Sendungen keine Staatsgewalt ausübten. Dies überzeugt mich nicht: Öffentlich-rechtlich organisierte
Einheiten sind stets an die Grundrechte gebunden, gleichviel, ob sie im Einzelfall hoheitlich handeln oder ob sie verselbständigte Rechtsträger darstellen. Ein „Herausmogeln“ aus der Grundrechtsbindung widerspräche Art. 1 Abs. 3 GG.
bb) Kollision zwischen Chancengleichheit und Rundfunkfreiheit
Betrachtet man den sachlichen Schutzbereich der Chancengleichheit, so ist er im vorliegenden Fall berührt, weil die Kanzlerkandidaten von SPD und CDU/CSU zum Duell
geladen wurden, nicht aber der Kanzlerkandidat der FDP. Zur Rechtfertigung solcher
Eingriffe in die Chancengleichheit rekurriert die herrschende Meinung in aller Regel unvermittelt auf die Rundfunkfreiheit der jeweiligen Rundfunkanstalt gemäß Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG. Es wird die Kollision zweier verfassungsrechtlicher Rechtspositionen festgestellt, nämlich der Parteiengleichheit und Rundfunkfreiheit. Im Rahmen der sog. kollisionsrechtlichen Lösung versucht man dann, praktische Konkordanz herzustellen und
tritt in eine Güterabwägung ein. So verfuhren auch die Verwaltungsgerichte im Fall
Westerwelle.
c c ) K r i t i k : V e r m e n g u n g vo n f r e i h e i t s - u n d g l e i c h h e i t s r e c h t l i c h e r M e t h o d e
Auf Rundfunkfreiheit wird später noch genauer zurückzukommen sein; hier ist jedoch
bereits Folgendes anzumerken: So gängig und beliebt die Heranziehung der Rundfunkfreiheit in diesem Prüfungsstadium auch sein mag – meines Erachtens ist und bleibt
das methodisch vorschnell. Denn die Chancengleichheit ist kein Freiheitsrecht, das der
freiheitsrechtlichen Schranken- und Kollisionsdogmatik unterworfen werden dürfte. Es
muss vielmehr zunächst untersucht werden, ob zwischen dem Vergleichspaar nach genuin gleichheitsimmanenten Kriterien differenziert werden kann, ob also die Parteiengleichheit – unabhängig vom kollidierenden Grundrecht der Rundfunkfreiheit – überhaupt beeinträchtigt ist. Im Ergebnis wurde dogmatische Unsauberkeit jedoch dadurch
bereinigt, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im „Fall
Westerwelle“ in der Sache im Rahmen der praktischen Konkordanz gleichheitsrechtliche Differenzierungskriterien geprüft hat.
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Es schichtete ab
− nach der politischen Bedeutung der Parteien,
− nach dem Ergebnis bei vorausgegangenen Wahlen (Rekurs auf § 5 Abs. 1 Satz 3
PartG – vgl. BVerfGE 14, 121 ff.) und
− nach den Aussichten, im Anschluss an die Bundestagswahlen 2002 den Kanzler stellen zu können.
Dass hier zwischen SPD und CDU/CSU einerseits und FDP andererseits deutliche Unterschiede bestanden und bestehen, gab selbst die FDP zu – trotz der „Möllemann’schen 18%-Parole“. Als Quintessenz der Rechtsprechung lässt sich demnach
konstatieren: Es besteht keine Pflicht der Rundfunkanstalten zur Einebnung der politischen Unterschiede zwischen den großen und den kleinen Parteien. Mit Rücksicht auf
diese „abgestufte“ Chancengleichheit erhielt die Rundfunkfreiheit den kollisionsrechtlichen Vorrang vor der Parteiengleichheit. – Soweit die Rechtsprechungsanalyse im „Fall
Westerwelle“. Daran schließen sich zwei Fragen an:
1. Welche Rolle spielt Rundfunkfreiheit, wenn man – wie ich das getan habe – die kollisionsrechtliche Lösung bei gleichheitsrechtlichen Konstellationen ablehnt?
2. Geht das Ergebnis in Ordnung, d. h. durfte Guido Westerwelle ausgeschlossen werden?
II. Rundfunkfreiheit
Zunächst zur ersten Frage: Die Rundfunkfreiheit spielt sehr wohl eine Rolle, aber nicht
als pauschaler Abwägungsfaktor, mit dem gleichheitsrechtliche Differenzierungskriterien
überspielt werden könnten, sondern vielmehr im Rahmen der Untersuchung, ob die
Chancengleichheit überhaupt verletzt ist, und zwar dort als Instrument zur Eröffnung eines gewissen Entscheidungsspielraums für die Rundfunkanstalten bei der eigenverantwortlichen Auswahl der gleichheitsrechtlichen Differenzierungskriterien. Das bedeutet
jedoch nicht, dass die Rundfunkfreiheit bei der Wahlberichterstattung nur von untergeordneter Bedeutung wäre.
1 . A b w a n d l u n g d e s „ F a l l s W e s t e r w e l l e “ : m ö g l i c h e U r t e i l s ve r f a s s u n g s b e s c h w e r d e
der Rundfunkanstalten
Illustrieren lässt sich dies am besten anhand einer Abwandlung des „Falls Westerwelle“:
Nehmen wir an, Verwaltungsgerichte hätten dem Begehren der FDP stattgegeben und
WDR sowie ZDF verpflichtet, Guido Westerwelle als dritten Mann zur Diskussion einzuladen. (Die Rechtsfolgen für „Die Grünen“ und die PDS sollen hier außen vorbleiben.) In
einer solchen Situation hätten die Rundfunkanstalten Verfassungsbeschwerde vor dem
Bundesverfassungsgericht wegen Verletzung ihrer Rundfunkfreiheit eingelegen können.
2. Persönlicher und sachlicher Schutzbereich
a) Persönlicher Schutzbereich
Hierbei hätte sich im Rahmen des Prüfungsspektrums von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zunächst die Frage nach der Grundrechtsträgerschaft gestellt: Juristische Personen des
öffentlichen Rechts sind prinzipiell nicht grundrechtsfähig: Die Grundrechte schützen
Gröpl, TV-Fernsehduelle – der „Fall Westerwelle“
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nicht den Staat und seine Untergliederungen, sondern nur gegen den Staat (BVerfGE 61, 82 ff. – Sasbach). Eine Ausnahme besteht dann, wenn eine juristische Person
des öffentlichen Rechts den Bürgern unmittelbar zur Verwirklichung von deren Grundrechten dient. In diesem Sinne ist die Grundrechtsberechtigung anerkannt nicht nur für
Universitäten und Fakultäten, für Kirchen und andere Religionsgemeinschaften, sondern auch für Rundfunkanstalten, und zwar wegen der durch sie institutionalisierten
Freiheit der Rundfunkberichterstattung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
b) Sachlicher Schutzbereich
Die zweite Frage wäre die nach dem Inhalt der Rundfunkfreiheit. Der Wortlaut von Art. 5
Abs. 1 Satz 2 ist im Grundgesetz kurz und knapp formuliert: „Die Freiheit der Berichterstattung durch [den] Rundfunk [wird] gewährleistet.“ Das deutet auf ein klassisches Abwehrrecht gegen Staat hin. Dem ist aber nicht so, jedenfalls nach RundfunkRechtsprechung des Bundesverfassungsgericht, die ohnehin eine – wie es Herbert
Bethge euphemistisch ausdrückt – recht „prätorische“ Leistung darstellt. Danach sei
Rundfunkfreiheit kein naturwüchsiges Menschenrecht, ebenso wenig ein originäres
Freiheitsgrundrecht zur Entfaltung der individuelles Persönlichkeit. Es beständen zwei
wesentliche Unterschiede:
− Erstens komme der Rundfunkfreiheit eine „dienende“ Funktion insofern zu, als sie zur
individuellen Meinungsbildung beitrage. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfolge den überindividueller Zweck der „öffentlichen Kommunikation mit integrierender Funktion für das
Staatsganze“.
− Der zweite Strukturunterschied zu den klassischen Freiheitsrechten liege darin, dass
die Rundfunkfreiheit ausgestaltungsbedürftig sei, und zwar durch den Landesgesetzgeber. Die Rundfunkfreiheit ist damit gesetzesakzessorisch und ähnlich normgeprägt
wie Eigentumsgarantie. Erforderlich sei also ein freiheitssicherndes Organisationsgesetz, das an die Stelle eines freien Spiels der Kräfte eine positive Ordnung mit pluralistischen Sicherungselementen setze. Insbesondere der öffentlich-rechtliche Rundfunk wird solchermaßen auf Ausgewogenheit, auf Neutralität verpflichtet.
Was ist die Konsequenz? Bleibt vom Grundrecht in seiner klassisch abwehrrechtlichen
Dimension nichts mehr übrig? Doch: In seiner negatorischen Dimension garantiert Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG die „Staats- und Parteienfreiheit“ des Rundfunks im Sinne einer Veranstalterfreiheit. Wichtigster Ausfluss ist die Programmautonomie, die allerdings weniger als individuelle, sondern stattdessen vielmehr als institutionelle Garantie begriffen
wird.
c) Subsumtion
Welche Fragen ergeben sich daraus für unsere Abwandlung des Falls Westerwelle?
Erstens: Ist Schutzbereich der Programmfreiheit berührt? Er ist berührt, wenn eine von
der Rundfunkredaktion gestaltete Sendung vorliegt. Das könnte vorliegend fraglich sein
wegen der gewichtigen Mitsprache der beiden großen Parteien bei Form, Ablauf und
Zeitpunkt im Vorfeld der Sendung. In der Gesamtbetrachtung wird der redaktionelle
Gröpl, TV-Fernsehduelle – der „Fall Westerwelle“
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Charakter gleichwohl noch zu bejahen sein, da das letzte Wort über „Ob“ und „Wie“ offenbar doch bei den Rundfunkanstalten liegt.
Zweitens: Liegt ein Eingriff in Programmfreiheit vor? Die Rundfunkfreiheit ist staatsgerichtet. Gegen Private – und dazu zählen insoweit auch die politischen Parteien – besteht keine Programmfreiheit. In unserer Fallabwandlung aber handelt es sich um die
spätestens seit dem Lüth-Urteil aus dem Jahr 1958 (BVerfGE 7, 198 ff.) bekannte Konstellation der Urteilsverfassungsbeschwerde: Der Eingriff in die Rundfunkfreiheit erfolgt
nicht durch die FDP, sondern durch die Entscheidung des staatlichen Gerichts, wonach
aus dem „Kanzlerduell“ ein „Trio“ hätte werden müssen. Insoweit wären die Rundfunkanstalten in ihrer Programmautonomie beeinträchtigt.
3. Rechtfertigung
a) Schranken, hier: Chancengleichheit der Parteien
Ließe sich ein solcher Eingriff in die Rundfunkfreiheit rechtfertigen? Nach Art. 5 Abs. 2
GG kann die Rundfunkfreiheit nur durch die allgemeinen Gesetze eingeschränkt werden. Ein allgemeines Gesetz auf Gleichbehandlung der Parteien besteht hier insoweit
nicht, als sich – wie oben gesehen – weder rundfunkrechtliche Normen noch § 5 Abs. 1
PartG als tatbestandlich einschlägig erweisen würden. Es bleibt die Chancengleichheit
als Grundrecht der Parteien, gestützt unmittelbar auf Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1
GG. Anerkannt ist, dass verfassungsrechtliche Vorschriften ebenfalls Schranken von
Art. 5 Abs. 1 GG bilden können (BVerfGE 73, 118 [166] – 4. Rundfunkurteil/Niedersachen).
b ) S c h r a n k e n - S c h r a n k e n , „ W e c h s e l w ir k u n g s l e h r e “
Die Rundfunkfreiheit ist freilich nicht unbegrenzt einschränkbar. Die Grenzen der Rundfunkfreiheit – hier gezogen durch die Chancengleichheit der Parteien – müssen nämlich
ihrerseits im Lichte der Rundfunkfreiheit gesehen werden. Hier ist die sog. Wechselwirkungslehre des Lüth-Urteils (BVerfGE 7, 198 ff.) – im Gegensatz zur gleichheitsrechtlichen Prüfung – angebracht und anwendbar. Hier sind deshalb auch die Kriterien am
Platze, die die Chancengleichheit als Schranke der Rundfunkfreiheit ihrerseits relativieren. Gleichheit bedeutet im Allgemeinen nicht Gleichmachung, sondern verhältnismäßige Gleichbehandlung unter Berücksichtigung bestehender Unterschiede. In Bezug auf
die Parteien propagieren die Gerichte, allen voran das Bundesverfassungsgericht, in
ständiger Rechtsprechung die sog. abgestufte Chancengleichheit (BVerfG, Beschluss
vom 30.5.1962, BVerfGE 14, 121 [136]). Konkret bedeutet das: Es darf nach den politischen Kräfteverhältnissen differenziert werden; Unterschiede im Wählerzuspruch brauchen nicht eingeebnet zu werden. Bei einem „Kanzlerduell“ müssen demzufolge nur
diejenigen Politiker eingeladen werden, die eine realistische Chance auf spätere Wahl
und Ernennung zum Bundeskanzler haben.
4. Fazit
Im Ergebnis der Fallabwandlung würde die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten
damit gegenüber der Chancengleichheit der Parteien obsiegen; die Rundfunkanstalten
Gröpl, TV-Fernsehduelle – der „Fall Westerwelle“
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hätten ihre Programmfreiheit gegen einen Teilhabeanspruch der FDP am Kanzlerduell
spätestens vor dem Bundesverfassungsgericht verteidigen können.
I I I . Z u l ä s s i g k e i t vo n „ F e r n s e h - D u e l l e n “
Geht dieses Ergebnis in Ordnung? Durfte Guido Westerwelle – oder allgemeiner: Dürfen die Spitzenkandidaten der kleineren Parteien aus „Kanzlerduellen“ ausgeschlossen
werden? Anders gefragt: Ist ein „Kanzlerduell“ der Spitzenkandidaten der beiden großen Parteien ein zulässiges Sendeformat? Das Schrifttum hat sich bisher noch kaum
geäußert. Abgesehen vom konkreten Fall allerdings werden gegen die Rechtsprechungskonzeption der „abgestuften“ Chancengleichheit gewichtige Einwände vorgebracht.
1. Abstufungen bei der Chancengleichheit nur in zwingenden Ausnahmefällen
Die Abstufung nach der politischen Bedeutung der Parteien ist in hohem Maße wertausfüllungsbedürftig: Dürfen letztlich Ermessenserwägungen der Rundfunkanstalten im
hochsensiblen Bereich der demokratischen Willensbildung des Volkes den Ausschlag
geben? Besteht dabei nicht die Gefahr, dass durch unterschiedliche Darstellungschancen die jeweiligen Mehrheitsverhältnisse zementiert werden? Abstufungen sollten jedenfalls im Zusammenhang mit Wahlen nur erlaubt sein, wenn sie durch zwingende
Gründe gefordert werden.
2 . G e w ic h t d e r r e d a k t i o n e l l e n E i g e n ve r a n t w o r t u n g
Das zweite Unbehagen an der Rechtsprechung zur Rundfunkfreiheit wiegt umso leichter, je weiter das redaktionelle Element bei einer Rundfunksendung zurückgedrängt
wird, d. h. je stärker der gestalterische Einfluss der Gäste, hier also der Parteien, ist.
Und dieser politische Einfluss war beim „Kanzlerduell“ mit Rücksicht auf die vorhergehenden Absprachen sehr groß.
3. Vergleich mit den Präsidentschaftswahlkämpfen in den USA
Bisweilen werden als „Vorbild“ für deutsche „Kanzlerduelle“ die entsprechenden Fernsehsendungen vor den Präsidentschaftswahlen in den USA herangezogen. Dieser Vergleich hinkt jedoch in zweierlei Hinsicht: Zum einen bestehen signifikante Unterschiede
im Parteien- und vor allem im Wahlsystem. Insbesondere erfolgt die Präsidentenwahl in
den USA nicht durch das Parlament, sondern über Wahlmänner durch Volk. Zum anderen werden selbst in den USA auch dritte Kandidaten – falls vorhanden – bei den Fernsehauftritten berücksichtigt (z. B. Ross Pereau im Jahr 1992). Dementsprechend hat
Deutschland – wie auch im universitären Bereich – wieder einmal recht stümperhaft kopiert, ohne die Vorlage vollständig zu übernehmen.
4. Maßgaben für die Zukunft
Was ist nun das Ergebnis? Sind „Kanzlerduelle“ im Fernsehen zulässig oder nicht? Ich
meine, „Kanzlerduelle“ mit einem derart großem Medienecho wie im Sommer 2002 bewegen sich am Rande des für die Chancengleichheit Tolerierbaren. Zum einen bergen
sie die Gefahr, die Wahlentscheidung auf zwei Personen statt auf Programme zu kon-
Gröpl, TV-Fernsehduelle – der „Fall Westerwelle“
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zentrieren. Zum anderen blenden sie solche Parteien aus der öffentlichen Wahrnehmung aus, die – wie die FDP und anders als z.B. „Die Grünen“ – keine feste Koalitionsaussage zugunsten einer großen Partei getroffen haben. „Kanzlerduelle“ sind daher
meines Erachtens nur zulässig, wenn die kleineren Parteien andere prominente „mediale Plattformen“ erhalten, die eine vergleichbare Tragweite entfalten wie das „Duell“. Entscheidend ist hier die Klasse, nicht die Masse der Sendungen. Im Übrigen haben die
Moderatoren in einem „Kanzlerduell“ das „Heft in der Hand zu behalten“, d. h. insbesondere den allfälligen Beeinflussungsversuchen der Parteien zu widerstehen und die
programmatischen Inhalte der Parteien, nicht aber Einzelpersonen in den Vordergrund
zu rücken. Schließlich ist ein ausreichender zeitlicher Abstand vor dem Wahltag einzuhalten. Zwei Wochen erscheinen hier eher als zu kurz bemessen.
IV. Thesen
1. Das „Fernseh-Duell“ der Kanzlerkandidaten befindet sich so, wie es im Jahr 2002
abgelaufen ist, im Randgebiet einer redaktionellen Sendung, wird aber gleichwohl
noch als solche anzusehen sein.
2. Aus diesem Grunde versagen die spezifisch rundfunkrechtlichen oder parteigesetzlichen Anspruchsgrundlagen für den Teilnahmeanspruch der kleineren Parteien.
3. Es bleibt der grundrechtlich radizierte Anspruch auf Chancengleichheit der Parteien
aus Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG. Seine Anwendung durch die Rechtsprechung begegnet Bedenken, und zwar unter zwei Gesichtspunkten:
a) Es erscheint methodisch verfehlt, die Chancengleichheit unter Herstellung praktischer Konkordanz mit der Rundfunkfreiheit zu verwässern und so die spezifisch
gleichheitsrechtlichen Prüfungskriterien zu untergraben.
b) Nach der herrschenden Konzeption der „abgestuften“ Chancengleichheit dürfen
kleinere Parteien entsprechend ihrer politischen Bedeutung insbesondere in den
Medien zurückgesetzt werden. Das ist jedenfalls im Rahmen der demokratischen
Willensbildung des Volkes vor Wahlen vor allem bei medialen Großereignissen
problematisch.
4. „Kanzlerduelle“ sind daher nur zulässig, wenn die kleineren Parteien als Ausgleich
„mediale Plattformen“ von vergleichbarer Tragweite erhalten, das Sendeformat eindeutig redaktionell gestaltet ist und ein hinreichender zeitlicher Abstand vor dem
Wahltag besteht.