Christian Erthle

Julius-Maximilians-Universität Würzburg
Lehrstuhl für VWL, Geld und internationale Wirtschaftsbeziehungen
Prof. Dr. Peter Bofinger
Seminar Geldpolitik
WS 2013/2014
Emissionsreduktion über CO2 Handel –
ein gescheiterter Versuch?
Name: Erthle
Vorname: Christian
Studienfach: Master of Economics
Fachsemester: 3
Matrikelnummer: 1690090
E-Mail: [email protected]
Abgabetermin: 06.12.2013
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
IV
Tabellenverzeichnis
V
Abkürzungsverzeichnis
VI
Symbolverzeichnis
VIII
1 Einführung
1
2 Hintergrund des Emissionshandels
2.1 Treibhausgase und Klimawandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 Das Kyoto Protokoll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
2
3
3 Internalisierung externer Effekte
9
3.1 Internalisierung nach Pigou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3.2 Internalisierung durch Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
4 Instrumente der Umweltpolitik
4.1 Bewertungskriterien . . . . . . . . . . . .
4.2 Auflagen . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3 Abgaben und Steuern . . . . . . . . . . .
4.4 Emissionshandel . . . . . . . . . . . . . .
4.4.1 Grundlagen des Emissionshandels
4.4.2 Bewertung des Emissionshandels
5 Emissionshandel der
5.1 Phase I . . . . .
5.2 Phase II . . . .
5.3 Phase III . . . .
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12
13
14
15
16
16
17
EU
22
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6 Bewertung des Emissionshandels
31
6.1 Ökologische Treffsicherhiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
6.2 Ökonomische Effizienz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
6.3 Dynamische Anreizwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
7 Weltweiter Emissionshandel
37
8 Reformmöglichkeiten
37
8.1 Kurzfristige Reformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
8.2 Mittelfristige Reformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
II
Inhaltsverzeichnis
8.3
Langfristige Reformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
9 Fazit
42
Anhang
44
Literaturverzeichnis
48
III
Abbildungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Entwicklung der Erdoberflächentemperatur . . . . . . . . . . . . . .
Flexible Mechanismen des Kyoto-Protokolls . . . . . . . . . . . . .
Registrierte CDM-Projekte nach Zielland 2013 (in %) . . . . . . . .
Externe Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pigou-Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Instrumente der Umweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Emissionsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Marktgleichgewicht am Zertifikatemarkt . . . . . . . . . . . . . . .
Technologiewechsel mit exogenen Preisen . . . . . . . . . . . . . . .
Technologiewechsel mit endogenen Preisen . . . . . . . . . . . . . .
Preis für Emissionszertifikate an der EEX . . . . . . . . . . . . . .
EU-weite Entwicklung der Auktionen 2005-2012 . . . . . . . . . . .
Ausgestellten Zertifikate für CDM und JI 2008-2011 . . . . . . . .
Aufteilung des gesamten Emissionsbudgets für 2008-2012 . . . . . .
Preisentwicklung für Emissionsberechtigungen (bis Dezember 2013)
Entwicklung der genutzten und zugeteilten EUAs 2005-2012 . . . .
Entwicklung der globalen jährlichen CO2 -Emissionen 1880-2012 . .
Das Grüne Paradoxon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wirkung des EEG auf den Emissionshandel . . . . . . . . . . . . .
Auswirkung der Wirtschaftsentwicklung auf den Zertifikatepreis . .
CO2 -Emissionen weltweit nach Sektoren 2010 . . . . . . . . . . . .
IV
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3
5
6
10
11
13
16
19
20
21
26
27
27
28
29
29
32
33
36
39
40
Tabellenverzeichnis
Tabellenverzeichnis
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Treibhausgase des Kyoto Protokolls . . . . . . . . . . . . . . . . .
Entwicklung der CO2 -Äquivalente ausgewählter Anhang-B-Länder
Beurteilung umweltpolitischer Instrumente . . . . . . . . . . . . .
Verteilung der Reduktionsverpflichtungen . . . . . . . . . . . . . .
Kategorien von Tätigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
EU Emissionshandel im Handelszeitraum 2005-2007 . . . . . . . .
CO2 -Vermeidungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Vergleich des weltweiten Zertifikatehandels . . . . . . . . . . . . .
CO2 -Emissionen nach Regionen 2012 . . . . . . . . . . . . . . . .
V
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4
9
21
22
24
25
35
37
42
Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
AAU
Assigned Amount Unit
Art.
Artikel
BMJ
Bundesministerium der Justiz
BMU
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
CDM
Clean Development Mechanism
CER
Certified Emission Reduction
CH4
Methan
CO2
Kohlenstoffdioxid
DB
Deutsche Bank
DEHSt
Deutsche Emissionshandelsstelle
EEA
European Environment Agency
EEG
Erneuerbare-Energien-Gesetz
EEX
European Energy Exchange
EG
Europäische Gemeinschaft
EK
Europäische Kommission
ERU
Emission Reduction Unit
EHS
Emissionshandelssystem
ETS
Emission Trading System
EU
Europäische Union
EU EHS
Europäisches Emissionsrechtehandelssystem
EUA
European Union Allowances
EWR
Europäische Kommission
GHD
Gewerbe, Handel, Dienstleistungen
GS
Grenzschaden
GVK
Grenzvermeidungskosten
VI
Tabellenverzeichnis
GWP
Global warming potential
HFC
Teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe
Hrsg.
Herausgeber
IEA
International Energy Agency
IPCC
Intergovernmental Panel on Climate Change
JI
Joint Implementation
KMU
kleine und mittlere Unternehmen
MW
Megawatt
NASA
National Aeronautics and Space Administration
N2 O
Distickstoffoxid
PFC
Perfluorierte Kohlenwasserstoffe
ppm
parts per million
S.
Seite
SF6
Schwefelhexafluorid
t
Tonnen
UBA
Umweltbundesamt
UBW
Umweltministerium Baden-Württemberg
UK
Vereinigtes Königreich
Unt.
Unternehmen
UNFCCC
United Nations Framework Convention on Climate Change
USA
Vereinigte Staaten von Amerika
vgl.
vergleiche
Vol.
Volume
VII
Tabellenverzeichnis
Symbolverzeichnis
ei
Restemissionsmenge des Emittent i
e0i
Anfangsemissionen
ē
Anfangsausstattung an Emissionsrechten
ei (p)
Individuelle Nachfragefunktion
Ed (p)
Gesamtnachfragefunktion
Ē
Gesamtemissionsgrenze
Mt
Fördermenge
p
Zertifikatepreis
p̂
Zertifikatepreis im Marktgleichgewicht
Ri (vi )
Vermeidungskostenfunktion
e (v )
R
i i
Effizientere Vermeidungskostenfunktion
Ri‘ (vi )
Grenzvermeidungskostenfunktion
t
Steuersatz
vi
Vermeidungsmenge
X
Output an Schadstoffen
z
Weltmarktpreis für Brennstoffe
VIII
1
Einführung
1 Einführung
Ich kenne genau zwei Leute, die den Emissionshandel kapieren. Der eine ist tot, und
”
der andere ist verrückt geworden.“ 1 (Sigmar Gabriel 2007)
Der Klimawandel und seine Folgen spielen in der öffentlichen Diskussion seit vielen
Jahren eine große Rolle. Aktuelle Naturkatastrophen, wie der Taifun Haiyan“auf den
”
Philippinen, führen in regelmäßigen Abständen zu neuen Debatten über den Klimaschutz und dessen Instrumente. Infolgedessen gerät auch das Emissionshandelssystem
der Europäischen Union (EU EHS) in den Fokus der Berichterstattung und der Kritik.
Nachdem die USA bereits in den 1990er Jahren ein Emissionshandelssystem eingeführt
haben, wurde dieses in der Öffentlichkeit von vielen Seiten als eine Art Ablasshan”
del“kritisiert. Dennoch trat zum 1. Januar 2005 der europäische Emissionshandel mit
dem Ziel, die Emission der Treibhausgase zu reduzieren, in Kraft und steht seither
unter erheblicher Kritik. Vor allem aufgrund häufiger Gesetzesänderung und einer
großen Anzahl von Ausnahmeregelungen gilt dieses System einerseits als komplex und
andererseits in seiner Wirkung als beschränkt.
Folglich stellt sich die Frage, ob Klimaschutz und Emissionsreduktion mit Hilfe eines
CO2 -Handels einen gescheiterten Versuch darstellt oder ob es auch in Zukunft seine
Daseinsberechtigung hat. Ziel im Verlauf dieser Arbeit wird es sein, das EU EHS
darzustellen, die Probleme zu analysieren sowie mögliche und notwendige Reformen
aufzuzeigen.
Hierfür wird im anschließenden zweiten Kapitel ein Überblick über die Ursachen
und Entwicklung des Klimawandels gegeben. Darauf folgt, mit Schwerpunkt auf dem
Kyoto-Protokoll, eine Analyse des Verlaufs der internationalen Klimaschutzpolitik. In
Kapitel 3 werden die Besonderheiten von Umweltgütern dargestellt und gezeigt, warum
und mit welchen Möglichkeiten der Staat eingreifen muss. Diese Erkenntnisse führen
zu einer Darstellung der umweltpolitischen Instrumente im vierten Kapitel. Hierbei
erfolgt eine theoretische Darstellung und ein Vergleich der wichtigsten Instrumente,
mit einem Schwerpunkt auf dem Emissionshandel. In Kapitel 5 wird das EU EHS
dargestellt und die aktuellen Entwicklungen und Reformen näher beleuchtet. Darauf
aufbauend erfolgt im sechsten Kapitel eine Bewertung und Charakterisierung der
Probleme dieses Systems. Weitere Zertifikathandelssysteme werden in Kapitel 7 kurz
skizziert und miteinander verglichen. Aufgrund der aufgezeigten Probleme erfolgt im
achten Kapitel eine Darstellung möglicher Reformen für das EU EHS. Abgeschlossen
wird die Arbeit mit einer Zusammenfassung der Ergebnisse und einem Ausblick auf
mögliche Entwicklungen.
1
Nelles, 2007, S. 32.
1
2
Hintergrund des Emissionshandels
2 Hintergrund des Emissionshandels
2.1 Treibhausgase und Klimawandel
Der Klimawandel, welcher im Folgenden skizziert wird, beschäftigt seit Jahrzehnten
sowohl Forscher als auch Politiker gleichermaßen und ist regelmäßig ein Schwerpunkt
der öffentlichen Berichterstattung.
Hierbei ist die Veränderung der Erdtemperatur einerseits davon abhängig, wie viel
kurzwellige Sonnenstrahlung auf die Erde trifft und andererseits, wie viel von dieser
Energie wieder in das Weltall abgegeben werden kann. Die Sonnenstrahlung, welche
nicht von der Atmosphäre oder den Wolken zurück reflektiert wird, trifft die Erde und
wird von dieser absorbiert. Hierdurch erwärmt sich die Erdoberfläche. Diese Energie
wird als Ausgleich von der Erde wieder zurückgestrahlt. Ein Teil dieser langwelligen
Wärmestrahlung erreicht jedoch nicht das Weltall, sondern wird von den Treibhausgasen
auf die Erdoberfläche zurück gestrahlt, wodurch sich diese und die unteren Schichten
der Atmosphäre erwärmen (Vgl. Anhang 1).2
Dieser natürliche Treibhauseffekt verstärkt sich mit der steigenden Konzentration der
Treibhausgase. Wie in Anhang 2 zu sehen, führte die natürliche Schwankung der CO2 Konzentration zu einer starken Veränderung des Klimas in den letzten 800.000 Jahren.
Mit dem Beginn der Industriellen Revolution hat sich durch vermehrte Verbrennung
fossiler Energieträger die CO2 -Konzentration, wie in Anhang 3 dargestellt, von 280
parts per million (ppm) im Jahr 1750 auf über 380 ppm erhöht. Dies führte, wie
in Abbildung 1 dargestellt, zu einem Anstieg der globalen Oberflächentremperatur,
welche aktuell ca. 0,6°C über dem Vergleichszeitraum 1951-1980 liegt.3
Trotz Kritik vieler Wissenschaftler gilt der Einfluss des Menschen auf den Klimawandel mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit als erwiesen.4 Problematisch sind hierbei die
negativen ökonomischen, sozialen und ökologischen Folgeeffekte, wie ein Anstieg des
Meeresspiegels.5 Zur Begrenzung dieser Probleme wurde auf der UN-Klimakonferenz in
Cancún das Ziel beschlossen, die globale Erwärmung auf maximal 2 Grad6 gegenüber
dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen.7
2
Vgl. Stern, 2007, S. 4ff.; IPCC, 2013a, S. 135f.; Sturm/Vogt, 2011, S. 132f.
Vgl. BMU, 2013a, S. 1ff.; Sturm/Vogt, 2011, S. 135ff.
4
Vgl. IPCC, 2013b, S. 15.
5
Für eine detailliertere Darstellung der Auswirkungen des Klimawandels vgl. IPCC, 2007b, S. 7-22;
Sturm/Vogt, 2011, S. 138-147; BMU, 2013a, S. 3f.
6
Bei dem Ziel der 2-Grad-Erwärmung handelt es sich nicht um einen wissenschaftlichen Wert ab
dem der Klimawandel unumgänglich wäre. Dennoch zeigen Untersuchungen, dass das Risiko und
die negativen Folgen des Klimawandels ab diesem Wert stark ansteigen. Vgl. Smith et al., 2009, S.
4133ff. und Jaeger, C.C./Jaeger, J., 2011, S. 19-25.
7
Vgl. UNFCCC, 2011, S. 3.
3
2
2
Hintergrund des Emissionshandels
Abbildung 1: Entwicklung der Erdoberflächentemperatur
Legende: Durchschnittliche jährliche Oberflächentemperatur kombiniert aus Land- und Meeresdaten.
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: NASA, 2013.
Um dieses Ziel zu erreichen, müsste die CO2 -Konzentration unter 421 ppm gehalten
werden oder der kumulierte CO2 -Ausstoß der Jahre 2000 bis 2049 auf 1000 Milliarden
Tonnen (t) begrenzt werden.8 Da die Folgen der Emissionen unabhängig von ihrem
Entstehungsort auftreten, kann eine wirksame Klimapolitik nur international erfolgreich
sein. Dieser schwierige Weg und das in diesem Verlauf beschlossene Kyoto-Protokoll
werden im folgenden Abschnitt dargestellt.
2.2 Das Kyoto Protokoll
Bereits im Jahr 1979 wurde auf der Klimakonferenz9 von Genf auf einen möglichen Zusammenhang zwischen Kohlendioxid und Klima aufmerksam gemacht. Bis zum ersten
internationalen Abkommen dauerte es jedoch bis zur UN-Konferenz von Rio de Janeiro
im Jahr 1992. Die hier verabschiedete und 1994 in Kraft getretene Klimarahmenkonvention UNFCCC war das erste völkerrechtlich bindende Klimaschutzabkommen, welches
bis heute von über 190 Ländern ratifiziert wurde.10 Ziel dieses Abkommens war es,
die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre auf ein Niveau zu stabilisieren, bei
welchem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert werden
kann. Hierfür verpflichteten sich die Annex-I-Länder11 ihre Treibhausgasemissionen auf
das Niveau von 1990 zurückzuführen. Konkrete Rechtsverpflichtungen für die einzelnen
8
Vgl. IPCC, 2013b, S. 18ff. sowie Meinshausen et al., 2009, S. 1160f.
Für eine genauere Darstellung der Klimakonferenzen siehe Wiesmeth, 2012, S. 36f.
10
Vgl. Barrett, 1998, S. 25f.; Hackl/Pruckner, 2001, S. 206f.; Wiesmeth, 2012, S. 31-40.
11
Hierbei handelt es sich um eine Gruppe von vorwiegend Industrieländern, welche im ersten Anhang
der Klimarahmenkonvention von 1992 aufgelistet sind. Vgl. UNFCCC, 1992, S. 23.
9
3
2
Hintergrund des Emissionshandels
Länder wurden jedoch nicht vereinbart.12
Sieben Jahre später wurde mit dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen
über Klimaänderungen (UNFCCC) auf der dritten Weltklimakonferenz in Kyoto
ein Folgeabkommen mit festgeschriebenen Verpflichtungsauflagen verabschiedet.13
Mit diesem sogenannten Kyoto-Protokoll verpflichten sich 38 Industrienationen, die
Annex-B-Länder14 , zu einer Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen. In der von 2008
bis 2012 dauernden Verpflichtungsperiode sollen die Emissionen um durchschnittlich
5,2% gegenüber dem Niveau von 1990 gesenkt werden. Die einzelnen Länder mit
ihren individuellen und sehr unterschiedlichen Emissionsbegrenzungen sind in Anhang
4 dargestellt. Deutschland hat sich bspw. verpflichtet, seine Treibhausgase um 8%
gegenüber dem Jahr 1990 zu verringern. Schwellen- und Entwicklungsländer müssen
im Gegensatz dazu keine Reduktionsverpflichtungen eingehen.15 Insgesamt werden im
Kyoto-Protokoll, wie in Tabelle 1 dargestellt, sechs verschiedene Treibhausgase explizit
genannt, welche unter die Reduktionsverpflichtungen fallen.
Tabelle 1: Treibhausgase des Kyoto Protokolls
Treibhausgas
CO2
CH4
N2 O
HFC
PFC
SF6
GWP (100 Jahre
Zeithorizont)
1
21
310
470-11700
6500-9200
23900
Anteil an
Gesamtemission
(2004)
76,7%
14,3%
7,9%
<1%
<1%
<1%
Quelle: Eigene Darstellung; Daten: UNFCCC, 1998, S. 19; IPCC, 1996, S. 22; IPCC, 2007c, S. 22.
Dennoch wird in der Literatur meist nur von CO2 -Emissionen gesprochen. Grund dafür
ist, dass die anderen Treibhausgase mittels GWP in CO2 -Äquivalente umgerechnet
werden. Die Reduktion von einer Tonne N2 O ist in diesem Fall gleichbedeutend mit
der Reduktion von 310 Tonnen CO2 .
Um die Emissionsreduktionen möglichst kosteneffizient zu erreichen, sind im KyotoProtokoll verschiedene Mechanismen vorgesehen, welche den Annex-B-Ländern hierbei
eine höhere Flexibilität ermöglichen sollen. Ziel dieser flexiblen Mechanismen ist dabei,
dass Maßnahmen zur Emissionsvermeidung dort betreiben werden, wo die Vermeidungs-
12
Vgl. UNFCCC, 1992, Art. 2 und Art. 4.
Vgl. UNFCCC, 1998.
14
Die Annex-B-Länder sind im Anhang B des Kyoto-Protokolls aufgelistet. Auf dieser Liste stehen
bis auf Weißrussland und der Türkei alle Annex-I-Länder und zusätzlich Kroatien, Liechtenstein,
Monaco und Slowenien. Die Annex-B-Ländern werden häufig mit den Industrieländern und
demgegenüber die Nicht-Annex-B-Länder mit Entwicklungs- bzw. Schwellenländern gleichgesetzt.
15
Vgl. Sturm/Vogt, 2011, S. 190f. und UNFCCC, 1998, Art. 3.
13
4
2
Hintergrund des Emissionshandels
kosten16 am geringsten sind.17 Hierbei kann, wie in Abbildung 2 dargestellt, zwischen
den projektbezogenen Mechanismen Clean Development Mechanism (CDM) und Joint
Implementation (JI) sowie dem emissionsbezogenen Mechanismus des Emissionshandels
unterschieden werden.
Abbildung 2: Flexible Mechanismen des Kyoto-Protokolls
Quelle: Eigene Darstellung.
Joint Implementation
Nach Art. 6 des Kyoto-Protokolls können zur Emissionsreduktion gemeinsame Vermeidungsprojekte zwischen Annex-B-Ländern stattfinden. Mit Hilfe dieses JI-Mechanismus
kann ein Emittent aus einem Annex-B-Land in einem anderen Annex-B-Land ein
Emissionsvermeidungsprojekt finanzieren. Für diese projektbezogene Emissionsreduktion erhält das investierende Land entweder Emissionsreduktionseinheiten18 (ERUs)
oder es darf die vermiedenen Emissionen in der ersten Verpflichtungsperiode zusätzlich
emittieren. Dem anderen Land wird die entsprechende Menge an Emissionsrechten
abgezogen. Foglich hat das JI keine Auswirkung auf die Gesamtheit der Emissionsrechte
der Annex-B-Länder.19
Unterschiedliche Vermeidungskosten in den Annex-B-Ländern können dementsprechend dazu genutzt werden, die Emissionsziele auf dem günstigsten Wege zu erreichen.
Dies kann sowohl durch Finanz- als auch durch Technologietransfer geschehen, wodurch
16
Vermeidungskosten bezeichnen die Kosten, welche zur Verringerung einer bestimmten CO2 -Menge
gegenüber einer Referenztechnologie anfallen. Vgl. Buchholz, et al., 2012, S. 55.
17
Vgl. Endres, 2013, S. 314f.; UNFCCC, 2008, S. 15.
18
Alle Gutschriften bzw. Emissionsrechte, wie die ERU, entsprechen einer Tonne CO2 -Äquivalent.
19
Vgl. Endres, 2013, S. 314f.; UNFCCC, 1998, Art. 6; UNFCCC, 2008, S. 17; Hackl/Pruckner, 2001,
S. 208.
5
2
Hintergrund des Emissionshandels
beide Länder von den JI profitieren. Aus diesem Grund sind JI vor allem für Länder
mit großen technologischen Unterschieden geeignet.20
Clean Development Mechanism
Ähnlich wie die JI erlaubt der CDM, welcher in Art. 12 des Kyoto-Protokolls geregelt
ist, gemeinsame Vermeidungsprojekte zwischen Ländern. Im Unterschied zum JI finden
die Investitionen nun jedoch zwischen einem Annex-B-Land und einem Nicht-Annex-BLand, also einem weniger entwickelten Land, statt. Da der Ort der Emissionsvermeidung
unabhängig von den Auswirkungen auf die Umwelt ist, kann somit eine kosteneffiziente
Klimaschutzmaßnahme erreicht werden. Die daraus erhaltenen Certified Emission
Reductions (CER) können, nach Überprüfung durch das Executive Board auf die
Vermeidungsziele des Annex-B-Landes angerechnet werden. Da Nicht-Annex-B-Länder
keine eigenen Reduktionsverpflichtungen übernommen haben, gibt es keinen Ausgleich,
wodurch sich die Gesamtmenge der verfügbaren Emissionsberechtigungen der AnnexB-Länder erhöht.21 Demzufolge ist der CDM ein wichtiges Instrument, da es das
einzige Mittel innerhalb des Kyoto-Protokolls liefert, um Emissionen in Nicht-AnnexB-Ländern zu verringern.22
Im Rahmen der JI und CDM können auch Senkenprojekte23 durchgeführt und teilweise
angerechnet werden.24 Insgesamt sollen sowohl mit dem CDM als auch mit den JI
Anreize für Unternehmen geschaffen werden, in ausländische Projekte zur Emissionsreduktion zu investieren. Aktuell sind über 7300 CDM-Projekte registriert und verteilen
sich, wie in Abbildung 3 dargestellt, vor allem auf China und Indien.
Abbildung 3: Registrierte CDM-Projekte nach Zielland 2013 (in %)
,
Legende: Stand Oktober 2013. Gesamtanzahl der registrierten Projekte beträgt 7366.
Quelle: UNFCCC, 2013, S. 4.
20
Vgl. Banholzer, 1996, S. 9f.; Stöbele, 2005, S. 326f.
Vgl. Endres, 2013, S. 314; UNFCCC, 1998, Art. 12; UNFCCC, 2008, S. 18.
22
Vgl. Barrett, 1998, S. 30f.
23
Bei Senken handelt es sich um Ökosysteme, wie beispielsweise Wälder und Böden, welche CO2 Emissionen aus der Atmosphäre binden können. Vgl. Sedjo/Amano, 2006, S. 20.
24
Vgl. Sedjo/Amano, 2006, S. 20f.
21
6
2
Hintergrund des Emissionshandels
Emissionshandel
Zur Erfüllung der Reduktionsverpflichtungen können sich Annex-B-Ländern, ergänzend
zu durchgeführten Maßnahmen im eigenen Land, nach in Art. 17 des Kyoto-Protokolls
an einem Handel mit Emissionen beteiligen. Hierfür erhalten die teilnehmenden Länder
Zertifikate, sogenannte Assigned Amount Units (AAU), in Höhe der vereinbarten
Emissionsgrenzen. Dieser Emissionshandel25 erfolgt zwischen Annex-B-Ländern und
erlaubt die ihnen zugeteilten aber nicht aufgebrauchten Emissionsrechte untereinander
zu handeln. Mit diesem Handel soll ein marktbasierter Anreiz zur Einsparung von
Emissionen geschaffen werden, ohne dass sich dadurch die Summe der Emissionsrechte
aller Annex-B-Länder in der Vermeidungsperiode verändert.26
Innerhalb des Emissionshandels sind Banking“und Hot-Air-Trading“ 27 erlaubt,
”
”
während Borrowing“ 28 nicht gestattet ist.29 Banking ermöglicht ein Ansparen und
”
Übertragen ungenutzter Zertifikate in eine zukünftige Verpflichtungsperiode. Dies
spielt aus ökologischen Gründen keine Rolle, da sich CO2 lange in der Atmosphäre
hält und eine zeitliche Verschiebung der Emissionen keine Rolle spielt. Außerdem wird
die Volatilität des Zertifikatepreises am Ende einer Handelsperiode verringert.30
Neben diesen drei großen flexiblen Mechanismen besteht die in Art. 4 des KyotoProtokolls aufgezeigte Möglichkeit zur Bildung von Bubbles“, sogenannten Zielge”
meinschaften, um die vereinbarten Verpflichtungen zu erfüllen. Dadurch wird es einer
Teilgruppe der Annex-B-Länder ermöglicht die Lasten eines gemeinsamen Vermeidungsziels gruppenintern auf die Mitgliedsstaaten aufzuteilen. Bis heute stellt die
EU31 die einzige existierende Zielgemeinschaft dar, obwohl während der Tagungen
zum Kyoto-Protokoll über eine weitere Zielgemeinschaft32 verhandelt wurde.33
Im Gegensatz zu bisherigen Klimaschutzabkommen sieht das Kyoto-Protokoll Sanktionen bei Vertragsbrüchen vor. Hierbei wird zwischen zwei Sanktionsmöglichkeiten
unterschieden. Auf der einen Seite muss ein Land, welches seine Reduktionsverpflichtungen nicht einhält, die überschrittenen Emissionen später zusätzlich reduzieren.
Weiterhin werden 30% der überschrittenen Emissionen als Strafaufschlag angerech25
An dieser Stelle soll der Emissionshandel nur kurz skizziert werden. Eine ausführliche Darstellung
erfolgt in Kapitel 3.
26
Vgl. Barrett, 1998, S. 39; UNFCCC, 1998, Art. 17; UNFCCC, 2008, S. 16.
27
Unter Hot Air“versteht man eine zugeteilte Emissionsmenge, welche über den tatsächlich benötigten
”
Emissionen liegt, weshalb eine Reduktion ohne Klimaschutzmaßnahmen erreicht werden. Dies ist
vor allem für Länder der ehemaligen Sowjetunion relevant, da diese im Zuge des Transformationsprozesses nach der Wende viel Industrie und somit Emissionen verloren haben. Vgl. Sturm/Vogt,
2011, S. 193.
28
Borrowing“ermöglicht das Vorziehen von Zertifikaten aus zukünftigen Verpflichtungsperioden oder
”
innerhalb einer Periode. Vgl. Sturm/Vogt, 2011, S. 98.
29
Vgl. Barrett, 1998, S. 28f.
30
Vgl. Chevallier, 2012, S. 157; BMU, 2006, S. 38;Hackl/Pruckner, 2001, S. 209.
31
Eine Beschreibung der Leistenverteilung innerhalb der EU wird in Kapitel 4 dargestellt.
32
Diese Verhandlungen zwischen den USA, Australien, Kanada, Japan, Neuseeland, Russland und
der Ukraine konnten jedoch nicht erfolgreich abgeschlossen werden. Vgl. Endres, 2013, S. 316.
33
Vgl. Barrett, 1998, S. 32; UNFCCC, 1998, Art. 4; Endres, 2013, S. 316.
7
2
Hintergrund des Emissionshandels
net, wodurch die zukünftige Reduktionsverpflichtung steigt. Auf der anderen Seite
kann als zweite Sanktionsmöglichkeit ein Land bei Nichteinhaltung des Vertrages vom
Emissionshandel ausgeschlossen werden.34
Bis zum endgültigen Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls, dem ersten Abkommen
mit völkerrechtlich verbindlichen Emissionsreduktionszielen, dauerte es jedoch noch
mehrere Jahre. Grund dafür war, dass zum Inkrafttreten mindestens 55 Staaten das
Kyoto-Protokoll ratifizieren mussten. Außerdem mussten diese Staaten mindestens
55% der kumulierten CO2 -Emissionen (des Basisjahres 1990) der Annex-I-Länder auf
sich bündeln. Mit dem Ausscheiden des größten CO2 -Emittenten, der USA (ca. 36%
der 1990 Emissionen), konnte dieses Ziel jedoch erst nach der Ratifizierung durch
Russland (ca. 17% der 1990 Emissionen) im Jahr 2004 erreicht werden, wodurch das
Kyoto-Protokoll zu Beginn des Jahres 2005 in Kraft trat.35
In Tabelle 2 sind die 13 größten CO2 -Emittenten des Jahres 1990, ihre Verpflichtungen
und Fortschritte bis zum Jahr 2010 dargestellt. Es zeigt sich, dass ein Teil der Länder,
wie Russland, die Ukraine und Rumänien ihre Emissionen stark verringern konnten.
Dies ist vor allem auf die Hot Air“zurückzuführen. Kanada und Australien haben
”
hingegen ihre Emissionen gegenüber den Verpflichtungen stark ausgebaut. Als Folge
daraus ist Kanada, vor allem um möglichen Sanktionen zu entgehen, vom KyotoProtokoll zurückgetreten, was nach der Einhaltung einer Sperrzeit von drei Jahren für
jedes Land möglich ist.36
Seit der 3. Klimakonferenz in Kyoto wurden 16 weitere Konferenzen abgehalten, um ein
Nachfolgeabkommen für das Kyoto-Protokoll mit weitergehenden Emissionsreduktionen
in Kraft zu setzen. Hierbei konnte jedoch im Jahr 2012 nur die Verlängerung des
Kyoto-Protokolls um eine zweite, rechtlich bindende, Verpflichtungsperiode von 2013
bis 2020 erreicht werden. Jedoch beteiligen sich einige Länder, wie Russland und Japan,
nicht an dieser zweiten Verpflichtungsperiode und dürfen aus diesem Grund nicht mehr
am Zertifikatehandel teilnehmen. Das Ziel der nächsten Klimakonferenzen ist somit,
ein Folgeabkommen bis zum Jahr 2015 zu verabschieden, welches ab dem Jahr 2020 in
Kraft tritt und langfristig alle Staaten beinhalten soll.37
34
Vgl. Endres, 2013, S. 328f.
Vgl. Endres, 2013, S. 313f. Für eine genauere Darstellung der Verhandlungen und Hintergründe
zwischen der Verabschiedung und dem Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls siehe Sturm/Vogt, 2011,
S. 192-196.
36
Vgl. Endres, 2013, S. 328f.
37
Vgl. BMU, 2013b.
35
8
3
Internalisierung externer Effekte
Tabelle 2: Entwicklung der CO2 -Äquivalente ausgewählter Anhang-B-Länder
USAb
EU
Russland
Japan
Deutschlandc
Ukraine
UKc
Kanada
Polenc
Frankreichc
Italienc
Australien
Rumänienc
Spanienc
CO2 -Äquivalentea
1990
6161
5383
3350
1267
1246
930
767
589
564
562
519
418
290
283
in Mio. t
2010
6802
4721
2208
1258
937
383
594
692
401
528
501
543
123
356
Reduktionsverpflichtung
2008-2012
-7%
-8%
0%
-6%
-8%
0%
-8%
-6%
-6%
-8%
-8%
+8%
-8%
-8%
Reale Veränderung
1990-2010
+10,4%
-15,4%
-34,1%
-0,7%
-24,8%
-58,8%
-22,6%
+17,4%
-28,9%
-6,0%
-3,5%
+30,0%
-57,6%
+25,8%
a
Ohne Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft.
Die USA haben das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert.
c
Diese Länder haben innerhalb des europäischen Lastenverteilungsabkommen spezifische
Vermeidungsziele.
Quelle: Eigene Darstellung; Daten: UNFCCC, 2012, S. 14.
b
3 Internalisierung externer Effekte
In den folgenden Abschnitten wird dargestellt, wann der Staat zur Beseitigung von
Umweltproblemen eingreifen muss, welche umweltpolitischen Instrumente ihm dafür
zur Verfügung stehen und welche davon am effizientesten sind. Ein Eingriff des Staates
wird nötig, wenn die Allokation von Ressourcen nicht mehr funktioniert und es zu
einem Marktversagen, bei welchem im Marktgleichgewicht keine Pareto-Effizienz38
erreicht wird, kommt. Hierfür werden zuerst die Eigenschaften von Umweltgütern
untersucht.
In der Ökonomie wird vorwiegend zwischen privaten und öffentlichen Gütern unterschieden. Privates Güter sind durch die Rivalität im Konsum und die Ausschließbarkeit
von der Nutzung des Gutes gekennzeichnet. Umweltgüter, wie der Klimaschutz, erfüllen
diese beiden Kriterien jedoch nicht. Bei dem Gut der sauberen Umwelt ist es beispielsweise nicht möglich, Eigentumsrechte durchzusetzen, wodurch niemand vom Konsum
dieses Gutes ausgeschlossen werden kann. Weiterhin weist die saubere Umwelt auch
Rivalität im Konsum zu, da es zur selben Zeit von unterschiedlichen Individuen genutzt
werden kann.39
38
Ein Ergebnis ist pareto-optimal, wenn kein Individuum verbessert werden kann, ohne dabei einen
anderen schlechter zu stellen. Vgl. Fritsch, 2010, S. 113; Feess, 2007, S. 9.
39
Vgl. Siebert, 2008, S. 59-63; Feess, 2007, S. 37ff.
9
3
Internalisierung externer Effekte
Negative (technologische) externe Effekte treten auf, wenn sich die Aktivitäten eines
Wirtschaftssubjektes auf die Produktions- bzw. Nutzenfunktion auswirkt, ohne dass
dieser Wohlfahrtsverlust beim Träger dieser externen Kosten dafür kompensiert wird.40
Abbildung 4 stellt die Situation dar, dass ein Unternehmen eine Schadstoffmenge X
emittieren kann. Bei der emittierten Menge X erreicht das Unternehmen sein Nutzenmaximum (Fläche AB0). Diese Emissionen verursachen jedoch für die Gesellschaft
negative Externalitäten. Durch die Nutzenmaximierung des Unternehmens kommt es
zu einer übermäßigen Verschmutzung welche über dem sozial optimalen Ergebnis liegt.
Das sozial optimale Ergebnis wird durch die Reduktion der Emissionen auf die Menge
X∗ erreicht. Mit dem Auftreten der externen Effekte durch Umweltverschmutzung
kommt es, ohne einen Eingriff, zu Wohlfahrverlusten.41
Insgesamt zeigt sich, dass Umweltgüter der Bedürfnisbefriedigung dienen und es sich
somit Güter im ökonomischen Sinne handelt. Betrachtet man Umweltgüter jedoch
unter Effizienzgesichtspunkten, versagt der Marktmechanismus als Allokationsmechanismus und es kommt zu einem Marktversagen. Grund dafür ist, dass es sich bei den
Umweltgütern um öffentliche Güter handelt und externe Effekte bei Nutzung auftreten.
Folglich müssen Rahmenbedingungen geschafften werden, um die externen Effekte zu
internalisieren42 .43
Abbildung 4: Externe Effekte
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Pearce/Turner, 1990, S. 63.
40
Vgl. Fritsch, 2010, S. 80ff.; Pindyck/Rubinfeld, 2009, S. 836f.
Vgl. Pearce/Turner, 1990, S. 62f.; Fritsch, 2010, S. 67f. 80ff.
42
Unter Internalisierung versteht man, dass die externen Kosten dem Verursacher aufgebürdet werden,
damit dieser nicht nur seine, sondern die gesamten sozialen Kosten (private und externe Kosten)
in seiner Allokationsentscheidung berücksichtigt. Vgl. Endres, 2013, S. 40.
43
Vgl. Wiesmeth, 2012, S. 77f.
41
10
3
Internalisierung externer Effekte
3.1 Internalisierung nach Pigou
Eine Möglichkeit die negativen Effekte, welche aus der Differenz zwischen sozialen
und privaten Kosten entstehen, zu korrigieren, wurde von Pigou (1920) dargestellt.
Hierbei soll der Staat mit der Erhebung einer Steuer den Verursacher von negativen
externen Effekten44 beeinflussen. Diese Pigou-Steuer“sollte so bemessen werden, dass
”
der Verursacher aus eigenem Interesse seine Aktivität auf das pareto-optimale Niveau
zurückführt.45
Abbildung 5: Pigou-Steuer
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Pearce/Turner, 1990, S. 86.
Wie bereits in Abbildung 4 dargestellt, verursacht das Unternehmen Emissionen
in Höhe von X, wobei das sozial optimale Niveau bei X∗ liegt. Aus diesem Grund
wird, wie in Abbildung 5 dargestellt, eine Steuer für jede ausgestoßene Emission in
Höhe von t∗ eingeführt. Das gewinnmaximierende Unternehmen wird daraufhin seine
Emissionen senken um die Kosten zu reduzieren. Für reduzierte Emissionen entstehen
dem Unternehmen auf der einen Seite Kosten in Höhe der Grenzvermeidungskosten
GVK)46 und auf der anderen Seite spart es Abgaben in Höhe der Steuer t∗ . Folglich
wird das Unternehmen so lange seine Emissionen reduzieren, bis die Grenzkosten
dem Pigou-Steuersatz entsprechen. Der Steuersatz entspricht dabei der Höhe der
Grenzschäden im Optimum, wodurch die GVK den GS entsprechen und der externe
Effekt internalisiert wurde. Informationsdefizite des Staates über den Verlauf der GS
und GVK verhindern jedoch die Verwirklichung der Pigou-Steuer, da der optimale
44
Der Verursacher positiver Externer Effekte soll mit Subventionen beeinflusst werden.
Vgl. Endres, 2013, S. 116f.; Pigou, 1932, S. 224.
46
GVK sind die Kosten, welche zur Vermeidung einer zusätzlichen Emissionseinheit anfallen.
45
11
4
Instrumente der Umweltpolitik
Steuersatz nicht festgelegt werden kann.47
3.2 Internalisierung durch Verhandlungen
Eine weitere Möglichkeit, die externen Effekte zu internalisieren, ohne dabei permanente staatliche Eingriffe zu benötigen, wurde von Coase, 1960 dargestellt. Hierbei
wird davon ausgegangen, dass durch Verhandlungen zwischen dem Verursacher und
dem Geschädigten über die Höhe des externen Effektes (die Emissionen) ein optimales
Niveau erreicht wird. Erhält beispielsweise der Verursacher die Eigentumsrechte an
den Emissionen, muss der Geschädigte ihn durch Zahlungen dazu bewegen, Eigentumsrechte zu verkaufen, wodurch die Emissionen gesenkt werden. Dies lässt sich
anhand von Abbildung 4 grafisch darstellen. Da der Verursacher alle Rechte besitzt,
wird er die maximale Emissionsmenge X ausstoßen. Der Geschädigte bietet nun dem
Verursacher eine Kompensationszahlung für die Emissionsrechte an, welche die GVK
übersteigen. Hierdurch können sich beide Parteien verbessern. Folglich wird so lange
verhandelt, bis die GVK dem GS entsprechen, wodurch sich das soziale Optimum
bei der Emissionsmenge X∗ einstellt. Im umgekehrten Fall muss der Verursacher dem
Geschädigten die Eigentumsrechte abkaufen, wobei sich ebenfalls das soziale Optimum
einstellt.48
Dem Staat kommt hierbei lediglich die Aufgabe zu, einen Ordnungsrahmen für Eigentumsrechte zu schaffen und diese eindeutig an die Beteiligten zuzuweisen. Dabei ist das
Ergebnis unabhängig von der Zuweisung der Eigentumsrechte, welche entweder über die
Laissez-faire-Regel“(Verursacher erhält alle Eigentumsrechte) oder die Verursacher”
”
regel“(Geschädigter erhält alle Eigentumsrechte) erfolgen kann. Das Coase-Theorem
funktioniert jedoch nur unter bestimmten Voraussetzungen, welche in der Realität
nicht gegeben sind. Hauptkritikpunkte an den restriktiven Annahmen sind dabei, dass
in der Realität sowohl Transaktionskosten als auch Marktmacht entstehen und es
sich bei bei Umweltgütern meist um ein öffentliches Gut49 handelt. Insgesamt konnte
jedoch gezeigt werden, dass Umweltprobleme nicht zwingend durch eine Regelung nach
dem Verursacherprinzip“gelöst werden müssen.50
”
4 Instrumente der Umweltpolitik
Aufgrund von Informationsdefiziten des Staates ist die Erfüllung des ökonomischen
Effizienzkriteriums in der Praxis nur schwer zu erreichen und wird im Folgenden
47
Vgl. Pearce/Turner, 1990, S. 85f.; Endres, 2013, S. 116f.
Vgl. Pearce/Turner, 1990, S. 71ff.; Sturm/Vogt, 2011, S. 39f.
49
Bei der Zuteilung der Eigentumsrechte nach der Laissez-faire-Regel“wird die Emissionsreduktion
”
für alle Geschädigten ein öffentliches Gut. Dadurch kommt es zur Problematik des TrittbrettfahrerVerhaltens. Vgl. Endres, 2013, S. 69f.
50
Vgl. Pearce/Turner, 1990, S. 73-78; Endres, 2013, S. 61f.
48
12
4
Instrumente der Umweltpolitik
durch ein ökologisches Effizienzkriterium ersetzt. Hierbei wird auf die Ermittlung eines
Optimums verzichtet und es wird ein Umweltziel, in diesem Fall ein Emissionsziel,
von der Politik vorgegeben. In der Literatur wird in diesem Fall von einem Preis”
Standard-Ansatz“ 51 gesprochen.52
Abbildung 6: Instrumente der Umweltpolitik
Quelle: Eigene Darstellung.
Dem Staat stehen hierfür, wie in Abbildung 6 dargestellt, eine Reihe von umweltpolitischen Instrumenten zur Verfügung. Auf der einen Seite stehen marktorientierte
Instrumente, welche die Knappheit eines Gutes durch den Preis wiedergeben. Diese
teilen sich auf in Mengen- und Preisregulierung. Auf der anderen Seite ist der Einsatz
von ordnungspolitischen Instrumenten, wie Auflagen, möglich. In den folgenden Abschnitten werden zuerst Bewertungskriterien für die umweltpolitischen Instrumente
dargestellt und diese daraufhin dargestellt.
4.1 Bewertungskriterien
In der Theorie ist ein Instrument zu wählen, welches gegenüber allen anderen Instrumenten überlegen ist. Die theoretisch ideale Lösung stellt dabei das Pareto-Kriterium
dar. Aufgrund von asymmetrischen Informationen, welche bei Umweltgütern auftreten,
ist die Bestimmung des Pareto-Optimums in den meisten Fällen nicht möglich. Folglich
wird untersucht, welches Instrument angesichts der asymmetrischen Informationen die
bestmögliche Allokation erreicht. Hierbei handelt es sich um die second-best-Lösung.53
Für einen Vergleich der umweltpolitischen Instrumente werden im Folgenden das Kriterium der ökologische Treffsicherheit, der Ökonomische Effizienz und der dynamische
Anreizwirkung dargestellt.
51
Dieser Ansatz geht zurück auf Baumol/Oates, 1971.
Vgl. Baumol/Oates, 1971, S. 42ff.; Wiesmeth, 2012, S. 183f.; Fritsch, 2010, S. 111.
53
Vgl. Feess, 2007, S. 48f.
52
13
4
Instrumente der Umweltpolitik
Unter der ökologischen Treffsicherheit wird verstanden, wie genau ein politisch vorgegebenes Umweltziel (bzw. Emissionsziel) oder das gesamtwirtschaftlich optimale
Niveau der Externalität durch ein umweltpolitisches Instrument erreicht werden kann.
Hierbei ist neben der Fähigkeit, das Zielniveau möglichst exakt zu erreichen, auch die
Geschwindigkeit, mit der das Ziel erreicht werden kann, relevant.54
Das in der Theorie dominierende Kriterium ist das der ökonomischen Effizienz (bzw.
statische Effizienz). Damit wird untersucht, welche volkswirtschaftlichen Kosten entstehen, um ein bestimmtes Umweltziel zu erreichen. Ein umweltpolitisches Instrument ist
somit kosteneffizient, wenn es kein andres Instrument gibt, welches ein vorgegebenes
Emissionsziel unter konstanten Rahmenbedingungen mit geringeren Kosten erreichen
kann. Die Bedingung für diese Kosteneffizienz ist erfüllt, wenn ein Ausgleich der GVK
aller Emittenten erreicht wird.55
Ein weiteres Kriterium ist die dynamische Anreizwirkung. Hiermit ist die Fähigkeit
eines umweltpolitischen Instrumentes gemeint, einen Anreiz zur Entwicklung und
Diffusion von umwelttechnischem Fortschritt zu schaffen.56 Weitere mögliche Kriterien
sind die Transaktionskosten, die Auswirkungen auf Wettbewerbsbedingungen und die
Durchsetzbarkeit von umweltpolitischen Instrumenten.57
4.2 Auflagen
Die am häufigsten genutzte Form der Umweltpolitik stellen Auflagen dar. Darunter
wird die Vorgabe festgelegter Normen verstanden, welche bei Nicht-Einhaltung mit
Strafzahlungen an den Staat verbunden sind. Auflagen finden sich unter anderem in der
Luftreinhaltung und treten in Form von Emissions- oder Immissionsbeschränkungen58
auf. Jeder Emittent muss sich dabei an die gleiche Umweltauflage halten, welche sich
am aktuellen Stand der Technik orientiert.59
Die ökologische Treffsicherheit der Auflagen muss differenziert betrachtet werden. In
der Theorie ist bei einer Emissionsobergrenze, welche auf die einzelnen Anlagen verteilt
wird, eine schnelle und genau Zielerreichung zu erwarten. Bei Emissionsobergrenzen
je Anlage oder relativen Grenzen, wie einer bestimmten Menge CO2 je m3 Abgase,
ist die gesamte Emissionsmenge einerseits von der Dauer und Intensität einer Anlage
abhängig. Andererseits kann die Gesamtemissionsmenge nicht reguliert werden, da
die Anzahl der Emittenten unberücksichtigt ist und sich im Laufe der Zeit verändern
kann.60
54
Vgl. Fritsch, 2010, S. 100.; Feess, 2007, S. 49; Endres, 2013, S. 129.
Vgl. Feess, 2007, S. 49, 126; Böhringer/Lange, 2012, S. 13; Endres, 2013, S. 129; Fritsch, 2010, S.
99.
56
Vgl. Sturm/Vogt, 2011, S. 114; Feess, 2007, S. 50; Endres, 2013, S. 158ff.
57
Vgl. Feess, 2007, S. 50; Endres, 2013, S. 158ff.
58
Unter Immission wird die Schadstoffbelastung im Raum verstanden.
59
Vgl. Feess, 2007, S. 59f.
60
Vgl. Fritsch, 2010, S. 107; Endres, 2013, S. 169f.
55
14
4
Instrumente der Umweltpolitik
Um die volkswirtschaftlichen Kosten zu minimieren, müsste die geplante Gesamtemissionsvermeidungsmenge auf die unterschiedlichen Verursacher entsprechend deren
individuellen GVK verteilt werden. Je kostengünstiger ein Verursacher die Emissionen
vermeiden könnte, desto größer müsste dessen Anteil an der gesamten Vermeidungsmenge ausfallen. Mit steigenden GVK würde folglich die Auflage für die Verursacher sinken.
Hierbei ergibt sich jedoch aufgrund der unbekannten GVK ein Informationsproblem
für den Staat.61
Die dynamische Anreizwirkung von Auflagen ist als gering einzuschätzen. Die Unternehmen haben einen einmaligen Anreiz, eine Vermeidungstechnik einzusetzen, welche
das vorgegebene Emissionsziel am Kostengünstigsten erreicht. Ohne eine regelmäßige
Verschärfung der Auflage finden somit keine weiteren Anreize statt, neue Technologien
zu implementieren.62
4.3 Abgaben und Steuern
Im Vergleich zur Auflagenregelung werden bei Emissionsabgaben und -steuern63 die
Emissionen nicht direkt begrenzt, sondern es wird ein für alle Verschmutzer einheitlicher
Preis zugeordnet, welcher die Knappheit der Ressource widerspiegeln soll.64 Wie bereits
dargestellt wird in diesem Preis-Standard-Ansatz, im Vergleich zur Pigou-Steuer, zur
Verringerung negativer externer Effekte auf die Ermittlung eines Optimums verzichtet.
Dies führt zu geringeren Informationsanforderungen, da die Grenzschadenskosten nicht
mehr bekannt sein müssen. Insgesamt dient die Abgabe somit nicht der Internalisierung
externer Effekte im strengen Sinn.65 Mit der Einführung einer Emissionsabgabe in
Höhe des Satzes t steht jeder Emissionsverursacher vor der Wahl, die Abgabe zu
bezahlen oder Emissionen zu vermeiden. Die Wirkungsweise einer solchen Abgabe
wird in Abbildung 7 dargestellt. Bei gegebenen GVK ist es für den Verursacher
günstiger, alle Emissionen zu vermeiden, für welche die GVK kleiner sind als der
Abgabensatz t. Im Optimum entsprechen die GVK dem Abgabensatz. In Abbildung 7
wird der Verursacher die Emissionsmenge 0e1 emittieren und eine Abgabe in Höhe des
schraffierten Rechteckes bezahlen. Neben der Allokationsverbesserung führt die Abgabe
somit noch zu Staatseinnahmen, weshalb von einer Doppelten Dividende“gesprochen
”
wird.66 Bei Nichterreichung des geplanten Emissionsziels kann der Abgabensatz in
einem Versuch- und Irrtum-Prozess erhöht bzw. gesenkt werden, um sich dem optimalen
61
Vgl. Feess, 2007, S. 64-67; Endres, 2013, S. 147ff.
Vgl. Feess, 2007, S. 64-67; Endres, 2013, S. 147ff.
63
Der Unterschied zwischen Abgaben und Steuern besteht darin, dass Abgaben zweckgebunden zur
Beseitigung von Umweltschäden genutzt werden, während eine Steuer dem Gesamtdeckungsprinzip
unterliegt. Vgl. Feess, 2007, S. 71.
64
Vgl. Feess, 2007, S. 71; Endres, 2013, S. 131.
65
Vgl. Endres, 2013, S. 131.
66
Vgl. Fritsch, 2010, S. 111f.
62
15
4
Instrumente der Umweltpolitik
Abgabensatz anzunähern.67
Abbildung 7: Emissionsabgabe
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Fritsch, 2010, S. 112.
Die ökologische Treffsicherheit muss sowohl im Hinblick auf die Zielgenauigkeit als auch
auf die Geschwindigkeit negativ beurteilt werden. Problematisch ist, dass das geplante
Emissionsziel nicht direkter Gegenstand der Politik ist, sondern nur indirekt erreicht
werden kann. Da die Verursacher ihre GVK dem Abgabensatz anpassen, müsste der
Staat zur optimalen Zielsetzung Kenntnis über die GVK der Verursachen haben.68
Die Emissionsabgabe führt zu einer kostenminimalen Erzielung des gewünschten
Ziels und ist somit als ökonomisch effizient zu betrachten. Der Grund dafür ist, dass
jeder Emittent seine Emissionen so lange verringert, bis die GVK dem Abgabensatz
entsprechen. Da alle Emittenten dem gleichen Abgabensatz unterliegen, entsprechen
sich deren GVK, wodurch die Bedingung der ökonomischen Kosteneffizienz erfüllt ist.69
Aufgrund der Abgabe besteht für die Verursacher, im Gegensatz zur Auflage, ein
dauerhafter Anreiz, neue Technologien einzusetzen um damit die Kosten zu reduzieren.
Folglich ist die dynamische Anreizwirkung als positiv zu bewerten.70
4.4 Emissionshandel
4.4.1 Grundlagen des Emissionshandels
Der Emissionshandel71 kann als eine Kombination von Elementen der Verhandlungslösung des Coase-Theorems und des Preis-Standard-Ansatzes betrachtet werden.72
67
Vgl. Baumol/Oates, 1971, S. 43f.; Baumol/Oates, 1988, S. 160ff.
Vgl. Endres, 2013, S. 170f.; Fritsch, 2010, S. 117f.
69
Vgl. Feess, 2007, S. 78; Fritsch, 2010, S. 112f.
70
Vgl. Endres, 2013, S. 161f.
71
Auch Zertifikatehandel, Emissionsrechtehandel oder Lizenzhandel genannt.
72
Vgl. Fritsch, 2010, S. 123f.
68
16
4
Instrumente der Umweltpolitik
Die Idee geht auf Crocker (1966) und Dales (1968a)(1968b) zurück und wurde von
Montgomery (1972) weiterentwickelt. Der Grundgedanke besteht darin, dass ein Vertreter der Geschädigten, wie der Staat, für eine bestimmte Region eine Höchstmenge
an Emissionen für einem bestimmten Zeitraum festlegt und diese auf handelbare
Zertifikate aufteilt. Ein Zertifikat stellt folglich das Recht auf eine gewisse Umweltverschmutzung dar. Die Rolle des Staates beschränkt sich somit, ähnlich wie im
Coase-Theorem, auf die Festlegung von Eigentumsrechten. Im Unterschied zu Auflagen
sind diese Zertifikate nun handelbar und können auf einem Zertifikatemarkt ge- und
verkauft werden. Dies führt zu einem Marktmechanismus, in welchem sich infolge des
Handels ein Preis als Indikator für die relative Knappheit des Gutes herausbildet.73
Bei diesem sogenannte Cap-and-Trade-System74 erfolgt die Erstausgabe der Zertifikate
in den meisten Fällen in Form von Versteigerungen oder nach dem GrandfatheringPrinzip75 . Beim Grandfathering erfolgt eine kostenlose Zuteilung der Zertifikate anhand
historischer Emissionen. Als problematisch stellt sich hierbei die Tatsache heraus, dass
Neuemittenten ihre Zertifikate vollständig über den Markt erwerben müssen und
somit die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen droht.76 Außerdem werden wegen der
historischen Betrachtung Unternehmen bestraft, welche bereits in der Vergangenheit
auf umweltfreundliche Technologien umgestellt haben.77
Im Falle der Versteigerung werden die Zertifikate über eine Auktion vergeben wobei
sich die Emittenten bei den Geboten an ihren Grenzvermeidungskosten orientieren.
Hierdurch bildet sich bereits durch die Versteigerungen ein Marktpreis und der Staat
hat die Möglichkeit, Einnahmen zu erzielen. Problematisch ist jedoch, dass die Unternehmen mit Kosten belastet werden, welche die internationale Wettbewerbsfähigkeit
beeinträchtigen können und dass die Gefahr von Marktmacht78 besteht.79
4.4.2 Bewertung des Emissionshandels
Für die Beurteilung des Emissionshandels werden im Folgenden i=1,...,n Emittenten
betrachtet, wobei zur grafischen Darstellung nur zwei Emittenten betrachtet werden.
Dieses Emittenten haben die Anfangsemissionen e0i und die Vermeidungskostenkurven
73
Vgl. Dales, 1968b, S. 802f.; Montgomery, 1972, S. 395f.; Pearce/Turner, 1990, S. 110; Fritsch, 2010,
S. 125f.; Siebert, 2008, S. 63f., 140f.; Endres, 2013, S. 123.
74
Im Gegensatz zu diesem System besteht mit dem Baseline-and-Credit-System ein Verfahren,
dass Emissionen nur relativ zu einem bestimmten Output (CO2 je t Endprodukt) festgelegt
werden. Handelbare Credits werden hierbei bei Unterschreitung des Referenzwertes erteilt. Vgl.
Flachsland/Marschinski/Edenhofer, 2009, S. 1637f.; UBW, 2005, S. 29.
75
Weitere Vergabemöglichkeiten sind beispielsweise der Verkauf zum Festpreis, Lotterieverfahren
oder Vergabe nach dem First In-First Out“Prinzip. Vgl. Tietenberg, 2003, S. 410.
”
76
Vgl. UBA, 2007, S. 56; Klemfert, 2007, S. 13; BMU, 2006, S. 27.
77
Vgl. Feess, 2007, S. 124f.
78
Hierbei besteht die Gefahr, dass dominante Unternehmen ihre Marktmacht missbrauchen um die
Zertifikatepreise zu überhöhen, wenn sie als Nettoverkäufer auftreten bzw. die Preise drücken,
wenn sie als Nettokäufer auftreten. Vgl. Hintermann, 2013, S.2; Hahn, 1984, S. 753f.
79
Vgl. Endres, 2013, S. 135f.; Feess, 2007, S. 125; Hintermann, 2013, S. 2.
17
4
Instrumente der Umweltpolitik
Ri (vi ). Bei vi handelt es sich um die vorgenommene Vermeidungsaktivität eines i-ten
Emittenten mit vi = e0i − ei , wobei ei die Restemissionen nach der Vermeidung angibt.
Der Preis für ein Emissionszertifikat wird mit p und die vom Staat vorgegebene Gesamtemissionsmenge mit Ē bezeichnet. Diese wird nun, wie in Abbildung 8 dargestellt,
zu gleichen Teilen an die die beiden Emittenten kostenlos vergeben, wodurch beide
eine positive Anfangsausstattung ēi haben. Jeder der Emittenten kann die Differenz
aus ei und ēi nun am Markt zum Zertifikatereis p, je nach seiner benötigten Menge,
kaufen oder verkaufen. Hieraus ergeben sich die Gesamtkosten, welche aus den Vermeidungskosten und den Gewinnen bzw. Verlusten aus dem Handel ergeben. Durch die
Minimierung der individuellen Gesamtkosten (4.1) erhält man die Marginalbedingung
(4.2).
min = Ri (e0i − ei ) + p(ei − ēi )
(4.1)
Ri‘ (e0i − ei (p)) = p
(4.2)
ei
Der Emittent i wählt nun, um seine Kosten zu minimieren, genau die Zertifikatemenge
ei (p) bei dem seine GVK dem Preis p entsprechen. Aus der Summe der individuellen
Nachfragefunktionen ergibt sich somit die Gesamtnachfragefunktion:
Ed (p) =
n
X
ei (p).
(4.3)
i=1
Aufgrund der fixen Emissionsmenge Ē ergibt sich der gleichgewichtige Zertifikatepreis
p̂ im Schnittpunkt von Ed (p) und Ē. In diesem Gleichgewicht stimmen die GVK aller
Emittenten mit dem Preis p̂ überein und sind folglich alle gleich. Dies ist, wie bereits
dargestellt, die Bedingung für die ökonomische Effizienz. Insgesamt hat sich gezeigt,
dass die Zertifikatelösung dazu führt, dass Emissionen dort vermieden werden, wo
dies mit den geringsten Kosten zu erreichen ist. Dieses Ergebnis ist unabhängig davon
ob die Zertifikate anfangs versteigert werden oder kostenlos zur Verfügung gestellt
werden.80
80
Vgl. Montgomery, 1972, S. 416f.; Tietenberg, 2003, S. 401; Endres, 2013, S.150-155; Sturm/Vogt,
2011, S. 83-88; Feess, 2007, S. 126f.
18
4
Instrumente der Umweltpolitik
Abbildung 8: Marktgleichgewicht am Zertifikatemarkt
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Pearce/Turner, 1990, S. 112; Endres, 2013, S. 152.
Die ökologische Treffsicherheit kann aufgrund der festgelegten Emissionsübergrenze als
sehr gut angesehen werden. Kommt es, wie bei CO2 -Emissionen, nicht auf die regionale
Verteilung der Schadstoffe an, erfüllt die Zertifikatelösung das Kriterium vollständig.81
Für die Bewertung der dynamischen Anreizwirkung wird nun die individuelle Entscheidung eines Emittenten betrachtet. Dieser hat nun die Möglichkeit eine neue
Vermeidungstechnolgie R̃‘i anstelle der alten R‘i einzusetzen, was mit einmaligen
Kosten in Höhe von K verbunden ist. Hierdurch verringert sich seine Emission von ei
auf ẽi , wodurch ein Teil der Zertifikate auf dem Markt verkauft werden kann. Bei einem
konstanten Preis p wird der Emittent die neue Technologie einsetzen, wenn seine Einsparungen bei den Vermeidungskosten und die Einnahmen aus dem Zertifikateverkauf
größer sind als die Kosten der neuen Technologie:
[Ri (e0i − ei ) − R̃(e0i − ẽi )] > K.
(4.4)
Diese Situation wird in Abbildung 9 dargestellt. Die alten Vermeidungskosten beliefen
sich auf die Fläche C+D, während sich die neuen auf die Fläche B+D belaufen. Ein
Wechsel wird somit durchgeführt, wenn die Differenz der neuen und alten Vermeidungskosten B-C und die Erlöse aus dem Zertifikateverkauf A+B größer als die Kosten
K sind:
81
Vgl. Fritsch, 2010, S. 142f.; Endres, 2013, S. 71f.
19
4
Instrumente der Umweltpolitik
[C + D − (B + D)] + (A + B) > K
(4.5)
A + C > K.
(4.6)
Abbildung 9: Technologiewechsel mit exogenen Preisen
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Endres, 2013, S. 164; Fritsch, 2010, S. 125.
Das Modell wird nun um einen endogenen Zertifikatepreis erweitert. Aufgrund des
Wechsels zu einer effizienteren Vermeidungstechnologie nimmt die Nachfrage nach Zertifikaten insgesamt ab. Dies führt zu einer Verringerung des Zertifikatepreises wodurch
die Verkaufserlöse (A+B) der Emittenten zurückgehen. Die dynamische Anreizwirkung
geht somit bei stetiger Weiterentwicklung der Vermeidungstechnologien und der daraus
resultierenden Verringerung der Zertifikatenachfrage zurück. In Abbildung 10 wird
diese Situation vereinfacht für zwei Emittenten dargestellt. Nutzen beide Emittenten
die alte Vermeidungstechnologie R‘i ergibt sich eine Gesamtnachfrage nach Zertifikaten
von Ed0 wodurch sich im Gleichgewicht ein Zertifikatepreis von p0 ergibt. Der Wechsel
eines Emittenten auf die neue Technologie R̃‘i reduziert die Nachfrage auf Ed1 . Dies
führt zu einem Sinken des Preises auf p1 und zu einer Verringerung der Erlöse aus
dem Zertifikateverkauf. Führen beide Emittenten einen Technologiewechsel durch,
verringern sich die Nachfrage und der Preis weiter auf Ed2 und p2 . Bei der Betrachtung
des ganzen Marktes wird deutlich, dass sich die dynamische Anreizwirkung verringert,
wenn aufgrund stetiger Weiterentwicklungen der Technologie die Nachfrage immer
weiter abnimmt. Der Preis kann dabei so weit fallen, dass sich ein Technologiewechsel
nicht mehr lohnt. Um diesem Effekt entgegenzuwirken und weiter dynamische Anreizwirkungen zu erreichen, muss der Staat die Gesamtmenge an Zertifikaten verknappen
(im Fall der Abbildung 10 von Ē auf Ē1 ) um dem Rückgang des Preises entgegenzuwirken. Somit kann die dynamische Anreizwirkung, bei entsprechender Kurspflege, als
20
4
Instrumente der Umweltpolitik
positiv angesehen werden.82
Abbildung 10: Technologiewechsel mit endogenen Preisen
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Endres, 2013, S. 254; Feess, 2007, S. 197.
Insgesamt hat sich gezeigt, dass die Zertifikatelösung ein geeignetes Instrument darstellt, wenn die ökonomische Effizienz und die ökologische Treffsicherheit entscheidend
sind, wie dies bei der CO2 -Vermeidung der Fall ist. Auflagen sind aufgrund der nicht
vorhandenen Kosteneffizienz und Abgaben aufgrund geringer ökologischer Treffsicherheit ungeeignet.83 Die Überlegenheit der marktwirtschaftlichen Instrumente steigt
gegenüber den ordnungsrechtlichen Instrumenten, in Bezug auf die Vermeidungskosten
und Kosteneffizienz, mit der Heterogenität der Emittenten. Die zu erreichenden Effizienzgewinne steigen mit der Unterschiedlichkeit der Vermeidungskosten der einzelnen
Emittenten.84 Für einen Einblick in die praktische Ausgestaltung des Zertifikatehandels
wird dieser anhand des EU EHS im nächsten Kapitel näher dargestellt.
Tabelle 3: Beurteilung umweltpolitischer Instrumente
ökologische
Treffsicherheit
ökonomische
Treffsicherheit
dynamische
Anreizwirkung
Auflagen
eingeschränkt
Abgaben
schlecht
Emissionshandel
gut
schlecht
gut
sehr gut
schlecht
gut
gut
Quelle: Eigene Darstellung,
82
Vgl. Sturm/Vogt, 2011, S. 123-126; Fritsch, 2010, S. 125f.; Endres, 2013, S. 162f.
Vgl. Feess, 2007, S. 126f.
84
Vgl. Newell/Stavins, 2003, S. 54-58; UBA, 2007, S. 38f.
83
21
5
Emissionshandel der EU
5 Emissionshandel der EU
Mit der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für
”
den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft“, wurde im
Jahr 2003 der Weg zur Umsetzung der Kyoto-Verpflichtungen bereitet.85 Im Rahmen
des Burden Sharing Abkommen wurden die Lasten zur Verminderung der gesamten
CO2 -Emissionen auf die einzelnen Mitgliedsstaaten verteilt.
Tabelle 4: Verteilung der Reduktionsverpflichtungen
Verpflichtungsziel
-28%
-21%
-13%
-12,5%
-7,5%
-6,5%
-6,0
± 0,0%
+4,0%
+13%
+15%
+25%
+27%
-8,0%
Luxemburg
Deutschland, Dänemark
Österreich
Vereinigtes Königreich
Belgien
Italien
Niederlande
Finnland, Frankreich
Schweden
Irland
Spanien
Griechenland
Portugal
Europäische
Gemeinschaft
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: EK, 2002, S. 19.
Wie in Tabelle 4 dargestellt, verteilen sich die Verplichtungsziele, bezogen auf das
Jahr 1990, sehr sehr unterschiedlich. Dies sollte vor allem wirtschaftlich schwächeren
Ländern die Möglichkeit geben, ihre Emissionen weiter zu erhöhen, da diese noch einen
Rückstand an Entwicklung und folglich auch an Emissionen haben.86
Bei der Ausgestaltung des europäischen Emissionshandels wurde sich für ein Capand-Trade-System mit Downstreamverfahren87 entschieden, bei dem sich die Gesamtemissionsmenge aus den Reduktionsverpflichtungen des Kyoto-Protokolls ergeben.
Die Handelswährung entspricht dabei einem Zertifikat (European Union Allowance
EUA äquivalent zum AAU), welches zur Emission von einer Tonne CO2 -Äquivalent
berechtigt.88 In der Richtlinie 2003/87/EG wird der Emissionshandel in zwei Phasen eingeteilt. Die erste Phase, die Einführungsphase, fand von 2005-2007 statt und
die zweite Phase, die Kyoto-Verpflichtungsphase, von 2008-2012. Mit der Richtlinie
85
Vgl. EK, 2003.
Vgl. Endres, 2013, S. 341.
87
Beim Downstreamverfahren werden die Emittenten direkt erfasst, während beim Upstreamverfahren
nicht die Endverbraucher, sondern die der Nutzung fossiler Brennstoffe vorgelagerte Stufe erfasst
wird. Vgl. Buchholz et al., 2012, S. 83.
88
Vgl. EK, 2003, S. 32-34.
86
22
5
Emissionshandel der EU
2009/29/EG wurden diese beiden Phasen durch eine dritte von 2013-2020 erweitert.89
Die erfassten Treibhausgase werden in Anhang III der Richtlinie 2003/86/EG geregelt
und entsprechen denen des Kyoto-Protokolls.90
In den ersten beiden Handelsperioden waren die Mitgliedsstaaten für die Festlegung
der Menge an Emissionszertifikate und deren Zuteilung zuständig. Dieser Nationale
Zuteilungsplan teilt sich in einen Mikro- und einen Makroplan auf. Der Makroplan legt
die gesamte Emissionsmenge der Periode fest und der Mikroplan regelt die Zuteilung
der Zertifikate auf die einzelnen Anlagen. Um Wettbewerbsneutralität innerhalb der
Mitgliedsländer zu ermöglichen, wurden die Nationalen Zuteilungpläne von der EK
anhand von festgelegten Kriterien überprüft.91
Ein Ansparen der Zertifikate für eine Folgeperiode (interphasen-Banking) war ab
zweiten Phase generell möglich , während dies von der ersten auf die zweite Phase der
Entscheidung der einzelnen Mitgliedsländern überlassen wurde und von den meisten
abgelehnt wurde.92 Die Ausgabe der Zertifikate erfolgte jährlich zum 28. Februar.
Indirekt ist Borrowing zwischen den Phasen möglich, indem man die Sanktionen von
40€ je Zertifikat in der ersten Phase und 100€ je Zertifikat ab der zweiten Phase in
Kauf nimmt.93 Die Leitlinien zur Messung, Überwachung und Berichterstattung über
den Emissionshandel sind anhand der Monitoring Guidelines“für die Mitgliedsstaaten
”
vorgegeben.94
89
Vgl. EK, 2003, S. 32; EK, 2009, S. 63.
Vgl. EK, 2003, S. 43.
91
Vgl. Böhringer/Lange/Moslener, 2005, S. 314f.; EK, 2003, Art. 9. Die Kriterien für die Nationalen
Zuteilungspläne werden im Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG aufgeführt.
92
Vgl. EK, 2003, Art. 13; Chevallier, 2012, S. 157;BMU, 2004, S. 48; Endres, 2013, S. 343.
93
Vgl. EK, 2003, Art. 16; Chevallier, 2012, S. 158.
94
Vgl. EK, 2003, Art. 14.
90
23
5
Emissionshandel der EU
5.1 Phase I
Trotz der Einbeziehung aller Kyoto-Treibhausgase beschränkt sich das EU EHS in der
ersten Phase auf CO2 -Emissionen der folgenden Wirtschaftsbereiche:
Tabelle 5: Kategorien von Tätigkeiten
Tätigkeit
Treibhausgas
Energieumwandlung und -umformung
Feuerungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung > 20 MW
Mineralölraffinerien
Kokereien
CO2
CO2
CO2
Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung
Röst- und Sinteranlagen für Metallerz
Anlagen für die Herstellung von Roheisen oder Stahl (>2,5
t/Stunde)
Mineralverarbeitende Industrie
Anlagen für Zementklinker (>500 t/Tag)
Anlagen für Glasherstellung (>20 t/Tag)
Anlagen für keramische Erzeugnisse (>75 t/Tag)
Sonstige Industriezweige
Industrieanlagen zur Herstellung von
a) Zellstoff aus Holz und anderen Faserstoffen
b) Papier und Pappe mit einer Produktionskapazität > 20 Tonnen
pro Tag
CO2
CO2
CO2
CO2
CO2
CO2
CO2
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: EK, 2003, S. 42.
Obwohl sich auf diese wenigen Sektoren, vor allem auf die Energieerzeugung und die
energieintensiven Industrieunternehmen beschränkt wurde, erwartete die EK, dass
diese Unternehmen im Jahr 2010 46% der gesamten CO2 -Emissionen und 38% der
gesamten Treibhausgasemissionen abdecken.95 Während der ersten Phase müssen 95%
der Zertifikate nach dem Grandfathering-Prinzip kostenlos vergeben werden, während
5% versteigert werden können. Diese Möglichkeit wurde jedoch nur von wenigen
Ländern genutzt.96
95
96
Vgl. EK, 2001, S. 11.
Vgl. EK, 2003, Art. 10; DB Research, 2010, S. 6.
24
5
Emissionshandel der EU
Tabelle 6: EU Emissionshandel im Handelszeitraum 2005-2007
Belgien
Dänemark
Deutschland
Estland
Finnland
Frankreich
Griechenland
Irland
Italien
Lettland
Litauen
Luxemburg
Malta
Niederlande
Österreich
Polen
Portugal
Schweden
Slowakei
Slowenien
Spanien
Tschechien
Ungarn
UK
Zypern
Insgesamt
CO2
Zertifikate
(in Mio. t)
188,80
100,50
1497,00
56,85
136,50
469,50
223,20
67,00
697,50
13,70
36,80
10,07
8,83
285,90
99,00
717,30
114,50
68,70
91,50
26,30
523,30
292,80
93,80
736,00
16,98
6572,40
Anteil an der
Gesamtmenge
(in %)
2,9
1,5
22,8
0,9
2,1
7,1
3,4
1,0
10,6
0,2
0,6
0,2
0,1
4,3
1,5
10,9
1,7
1,1
1,4
0,4
8,0
4,4
1,4
11,2
0,3
100,0
Erfasste
Anlagen
Emissionsziel
(in %)
363
378
1849
43
535
1172
141
143
1240
95
93
19
2
333
205
1166
239
499
209
98
819
435
261
1078
13
11428
-7,5
-21,0
-21,0
-8,0
0,0
0,0
+25,0
+13,0
-6,5
-8,0
-8,0
-28,0
-6,0
-13,0
-6,0
+27,0
+4,0
-8,0
-8,0
+15,0
-8,0
-6,0
-12,5
-
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: EK, 2005, S. 10.
Tabelle 6 stellt die Aufteilung des gesamten Emissionsbudgets und die Reduktionsziele
der Vermeidungsperiode von 2005-2007 für die Länder des EU EHS dar. Insgesamt
sind knapp 11.500 Anlagen erfasst, welchen innerhalb der dreijährigen Periode knapp
6.572 Mio. Zertifikate zu Verfügung standen. Daraus ergibt sich ein jährlicher Cap von
knapp 2.190 Mio. Zertifikaten.
25
5
Emissionshandel der EU
Abbildung 11: Preis für Emissionszertifikate an der EEX
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: EEX, 2013.
Nach anfänglichen unerwarteten Kurssteigerungen auf bis zu 30€ je Zertifikat brach der
Zertifikatepreis im Frühjar 2006 auf unter 10€ ein, da bekannt wurde, dass europaweit
zu viele Emissionszertifikate ausgegeben wurden.97 Die Preise konnten sich im weiteren
Verlauf nicht mehr erholen, da überschüssige Zertifikate nicht in die zweite Phase
übertragen werden konnten und somit wertlos wurden. Dieser Einbruch des Preises zum
Periodenende wurde bereits aufgrund des fehlenden Banking im Vornherein erwartet.98
Insgesamt war die erste Phase von einer Überallokation der Zertifikate gekennzeichnet
und es kam zwischen 2005 und 2007 zu einer Erhöhung der verbrauchten Zertifikate
um knapp 1,8%, von 2012,04 Mio. auf 2049,92 Mio. Zertifikate. Auch in Deutschland
stieg die Zahl der genutzten Zertifikate zwischen 2005 und 2007.99
Trotz der Überallokation und der nicht erfolglosen Emissionsreduktion, kann die erste
Phase teilweise als Erfolg gewertet werden. Grund dafür ist, dass Emissionsvermeidung
in den Unternehmen stattfand und sie von Anfang an als Lernphase angelegt wurde,
da das EU EHS in dieser Größenordnung bisher einzigartig war.100
5.2 Phase II
Das grundlegende Konzept der ersten Phase wurde, mit einigen Veränderungen, auch
in der Phase 2008-2012 fortgesetzt. Im Gegensatz zur ersten Phase konnten nun 10%
der Zertifikate versteigert werden, während 90% kostenlos vergeben werden mussten:101
97
Vgl. DEHSt, 2009, S. 96; DB Research, 2007, S. 3.
Vgl. Ströbele, 2005, S. 335; DEHSt, 2009, S. 94ff.
99
Vgl. EK, 2008a, S. 3.
100
Vgl. DB Research, 2007, Egenhofer, 2007, S. 3; S. 456.
101
Vgl. EK, 2003, Art. 10. Dies wurde jedoch, wie auch schon in der ersten Phase, nur von wenigen
Ländern genutzt. Ausnahmen stellten Deutschland und das UK dar, welche etwa 9% und 7% der
98
26
5
Emissionshandel der EU
Abbildung 12: EU-weite Entwicklung der Auktionen 2005-2012
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: EEA, 2013.
Weiterhin wurde mit dem Beginn der zweiten Phase die Anrechnung der JI-Zertifikate
(ERU) und der CDM-Zertifikate (CER), bis zu einer von den einzelnen Mitgliedstaaten
vorgegebenen Höchstgrenze102 , möglich.103 Abbildung 13 zeigt die Entwicklung der
herausgegebenen ERUs und CERs:
Abbildung 13: Ausgestellten Zertifikate für CDM und JI 2008-2011
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: EEA, 2013.
Des Weiteren erfolgte eine Ausdehnung des EU EHS auf weitere Treibhausgase und
Tätigkeitsbereiche, wie die Chemieindustrie.104 Die umstrittenste Weiterentwicklung
war die Einbeziehung des Flugverkehrs in den Emissionshandel. Unter diese Regelung
sollten alle Flugzeuge fallen, die von einem Flughafen eines Mitgliedsstaates starteten
oder auf einem landeten. Hierbei werden 15% der Zertifikate je Periode versteigert,
Zertifikate durchschnittlich pro Jahr versteigerten. Vgl. DB Research, 2010, S. 6.
Die deutsche Höchstgrenze lag bei 22% im Zeitraum 2008-2012 für die den Anlagen zugeteilte
Menge an Berechtigungen. Vgl. BMU, 2007, Art. 18.
103
Vgl. EK, 2004, Art. 11.
104
Vgl. EK, 2009, S. 84f.
102
27
5
Emissionshandel der EU
wobei die Gesamtmenge der Zertifikate 97% der historischen Luftverkehrsemissionen
(95% ab 2013) beträgt.105 Die restlichen Zertifikate werden anhand eines Banchmarks106
EU einheitlich vergeben. Aktuell beschränkt sich das System jedoch aufgrund der
internationalen Proteste auf innereuropäische Flüge. Ab 2014 sollen auch Flüge von und
aus Drittländern erfasst werden, wobei nur Flugstrecken über EWR-Gebiet angerechnet
werden.107
Beispielhaft für die Zuteilung des Emissionsbudget wird in der folgenden Abbildung
14 deutschen Nationalen Zuteilungsplans der Jahre 2008-2012 dargestellt. Mit die
Verpflichtung zur Reduktion der Treibhausgase um 21% gegenüber dem Jahr 1990,
ergibt sich für Deutschland ein jährliches Emissionsbudget von 972 Mio. t CO2 Äquivalent pro Jahr. Dies teilt sich auf in CO2 und nicht-CO2 , wobei ein großer Teil
der CO2 -Emissionen der privaten Haushalte sowie Gewerbe, Dienstleistung und Handel
(GWH) beim EU EHS nicht berücksichtigt werden. Aufgrund von Ausnahmen und der
Nichtberücksichtigung kleiner Anlagen beläuft sich die Emissionsgrenze (der Cap) für
das EU EHS in Deutschland auf 482 Mio. t CO2 .108
Abbildung 14: Aufteilung des gesamten Emissionsbudgets für 2008-2012
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: BMU, 2006, S. 19.
Nach einem anfänglichen Preisanstieg auf knapp 30€ fiel der Zertifikatepreis bis zum
Ende der Handelsperiode, wie in Abbildung 15 dargestellt, auf knapp 5€ je t CO2 .
105
Vgl. EK, 2008b, Art. 3.
Eine genauere Darstellung der Benchmarks erfolgt im nächsten Abschnitt.
107
Vgl. EK, 2013, S. 2ff.
108
Vgl. BMU, 2006, S. 18f.
106
28
5
Emissionshandel der EU
Abbildung 15: Preisentwicklung für Emissionsberechtigungen (bis Dezember 2013)
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: EEX, 2013.
Grund für diesen rapiden Kursverlust waren einerseits die Auswirkungen der Wirtschaftskrise in der EU ab dem Jahr 2008. Dies führte zu einem Rückgang der Nachfrage
nach Zertifikaten und aufgrund der festen Gesamtemissionsmenge für den Handelszeitraum zu einem Überangebot und Kursverlust. Andererseits kam es zu einem stärker
als erwarteten Zufluss an internationalen Emissionsgutschriften (CER und ERU siehe
Abbildung 13). Diese Differenz zwischen ausgegebenen EUAs und tatsächlich ausgestoßenen Emissionen ist in Abbildung 16 dargestellt.
Abbildung 16: Entwicklung der genutzten und zugeteilten EUAs 2005-2012
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: EEA, 2013.
Kurz nach der Nuklearkatastrophe in Fukushima im März 2011 stiegen die Preise
29
5
Emissionshandel der EU
wieder auf 15€ an, da die Marktteilnehmer nach dem Atomausstieg in Deutschland eine
größere Nachfrage nach Zertifikaten erwarteten. Mit der Verschärfung der Schuldenkrise
in Europa ab Mitte des Jahres 2011 setzte sich der negative Trend des Zertifikatepreises
jedoch fort.109
5.3 Phase III
Mit der seit Anfang des Jahres 2013 gestarteten dritten Phase des EU EHS, wurde
eine Reduktion der Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 um 20% gegenüber
der Basisperiode festgelegt. Dieses Ziel kann auf 30% ausgeweitet werden, wenn sich
andere Industrieländer zu ähnlichen Emissionsminderungen entschließen.110
Im Vergleich zu den ersten beiden Phasen wurden einige entscheidende Reformen
beschlossen. Die Nationalen Zuteilungspläne der ersten beiden Phasen wurden aufgrund
weiterer Harmonisierung und größerer Wettbewerbsneutralität abgeschafft. Ab dem
Jahr 2013 legt die EK die Emissionsobergrenze fest, welche mit einer jährlichen Rate
von 1,74% sinkt. Für das Jahr 2013 wurde eine Grenze von 2039,15 Mio. Zertifikaten
festgelegt, welche folglich bis zum Jahr 2020 auf 1777,20 Mio. Zertifikate sinkt. Dies
würde einer Verringerung von 21% gegenüber dem Jahr 2005 entsprechen. Diese lineare
Reduzierung soll über das Jahr 2020 hinweg fortgeführt werden und bis zum Jahr 2025
überprüft werden.111
Bei der Vergabe der Zertifikate ändern sich die Rahmenbedingungen grundlegend. Im
Gegensatz zu den ersten beiden Perioden werden ab dem Jahr 2013 alle Zertifikate
für die Stromproduzenten versteigert, da diese nicht dem internationalen Wettbewerb
ausgesetzt sind und in diesem Sektor die größten Potentiale bei der Emissionsreduktion
zu erwarten sind.112 Für alle anderen beteiligten Sektoren werden im Jahr 2013 20%
der Zertifikate versteigert, was sich bis zum Jahr 2020 linear auf 70% erhöht und im
Jahr 2027 ebenfalls 100% erreichen soll.113
Bis zur vollständigen Versteigerung aller Zertifikate findet die kostenlose Zuteilung nicht
mehr nach dem Prinzip des Grandfathering statt, sondern anhand eines Benchmarks,
welcher sich an der Best Available Technology“orientiert. Ausgangspunkt für diesen
”
Benchmark ist die Durchschnittsleistung der 10% effizientesten Anlagen eines Sektors
in den Jahren 2007/2008.114 Ausnahmen von dieser Regelung sind unter anderem
energieintensive Industrien, bei welchen aufgrund des internationalen Wettbewerbs
109
Vgl. DEHSt, 2012, S. 46f.
Vgl. EK, 2009, S. 63.
111
Vgl. EK, 2009, Art. 9; DB Research, 2010, S. 8f.
112
Vgl. EK, 2009, Art. 10a; DB Research, 2010, S. 9. Hierbei soll die Fähigkeit des Sektors berücksichtigt
werden, die Zertifikatekosten abzuwälzen. Für Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen können Stromerzeuger jedoch kostenlose Zertifikate erhalten. Vgl. EK, 2009, S. 63.
113
Vgl. Buchholz et al., 2012, S. 82. EK, 2009, Art. 10a.
114
Vgl. EK, 2009, Art. 10a.
110
30
6
Bewertung des Emissionshandels
eine Verlagerung der CO2 -Emissionen droht.115
Die Einnahmen aus der Versteigerung werden dabei zu 88% an die Mitgliedsländer
entsprechend ihrer Emissionen aus dem Jahr 2005 bzw. dem Durchschnitt der Jahre
2005-2007 aufgeteilt. Weitere 10% gehen an wachstumsschwache Mitglieder.116 Die
Einnahmen des deutschen Staates fließen dem Sondervermögen Energie- und Kli”
mafonds“zu und sollen zur Förderung des Klimaschutzes eingesetzt werden.117 Trotz
dieser Maßnahmen konnte der Preisverfall der Zertifikate, wie in Abbildung 15 zu
sehen ist, nicht aufgehalten werden und liegt aktuell bei 4,36€ je t CO2 . Der Grund
hierfür ist der weiter steigende Angebotsüberschuss, welcher aktuell bei bis zu zwei
Milliarden Zertifikaten liegt und bis 2015 auf 2,6 Milliarden steigen könnte. Folglich
ist auch bis zum Ende der nicht mit einer Erholung des Preises zu rechnen.118
6 Bewertung des Emissionshandels
Nach der Darstellung des EU EHS wird im Folgenden auf die Kritik des Systems
eingegangen. Hierbei werden anhand der in Kapitel 3 dargestellten Bewertungskriterien
die Probleme aufgezeigt, welche teilweise auch bei anderen Zertifikatshandelssystemen
in ähnlicher Form aufgetreten sind.119
6.1 Ökologische Treffsicherhiet
Aus rein ökonomischer Sicht ist das EU EHS ökologisch treffsicher, da es das vorgegebene Emissionsziel bereits seit der ersten Handelsperiode erfüllt hat. In Anbetracht der
in Abbildung 17 dargestellten Entwicklung der weltweiten CO2 -Emissionen, muss dem
EU EHS jedoch im Hinblick auf das übergeordnete Ziel des Klimaschutzes ein Scheitern
bescheinigt werden. Eine Annäherung an das Ziel, die Treibhausgaskonzentration zu
verringern um eine globale Erwärmung um mehr als 2° Celsius zu verhindern, ist
nicht zu erkennen. Die Treffsicherheit wird auch dadurch eingeschränkt, dass nicht
alle Sektoren, wie die Privathaushalte und Treibhausgase erfasst werden.120 Weder das
Kyoto-Protokoll, noch die Einführung des EU EHS im Jahr 2005 haben es vermocht,
den Anstieg der CO2 -Emissionen auch nur abzubremsen. Die einzigen Einbrüche in der
Entwicklung sind durch die beiden Ölkrisen und die Wirtschaftskrisen in den Jahren
2001 und ab 2007 entstanden.
115
Vgl.
Vgl.
117
Vgl.
118
Vgl.
119
Vgl.
120
Vgl.
116
EK, 2009, Art. 10b.
EK, 2009, Art. 10.
BMJ, 2010, Art. 2, 4.
Neuhoff/Schopp, 2013, S. 5; EK, 2012a, S. 5.
Savacool, 2011, S. 582ff.
EK, 2009, S. 63; Endres, 2013, S. 346.
31
6
Bewertung des Emissionshandels
Abbildung 17: Entwicklung der globalen jährlichen CO2 -Emissionen 1880-2012
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: Boden/Marland/Andres et al., 2013 und PBL Netherlands
Environmental Assessment Agency, 2013, S. 16f.
Das Wachstum der globalen CO2 -Emissionen verläuft in der letzten Dekade sogar
schneller als in der Zeit davor. Wissenschaftler, wie Sinn (2008) und Aichele/Felbermayr
(2012), sehen sogar einen Grund für diesen Anstieg in der Einführung umweltpolitischer
Instrumente wie dem Emissionshandel.
Ein Problem der Klimaschutzpolitik ist, dass diese nur die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen vermindern, aber das Angebot außer Acht lassen.121 Die Folgende
Abbildung 18 verdeutlicht dieses Problem anhand des Emissionshandels. Die Nachfragekurven der beiden Ländergruppen, auf der einen Seite die Teilnehmer des EU
EHS und auf der anderen Seite die Nicht-Teilnehmer, fallen mit steigendem Preis z
der fossilen Brennstoffe. Auf der horizontalen Achse wird von links nach rechts die
Nachfrage der Teilnehmerländer (EU) und umgekehrt die der Nicht-Teilnehmerländer
abgetragen. Die Breite des Diagramms gibt dabei die gesamte Fördermenge Mt an,
die sich ohne Politikmaßnahmen in einer Periode eingestellt hätte.
Mit der Einführung des EU EHS verringert sich nun die Nachfrage der EU, was
durch die senkrechte Linie dargestellt wird. Der Weltmarktpreis für Brennstoffe fällt
hierdurch von z ∗ auf z ∗ ∗ und die Nicht-Teilnehmerländer werden genau die Menge an
Brennstoffen mehr kaufen, welche die EU weniger kauft. Für die Verbraucher in der
EU steigt der Gesamtpreis für Brennstoffe auf z ∗ ∗ plus dem Zertifikatepreis. Dieses
Phänomen, dass durch Klimaschutzpolitik in einem Land der Weltmarktpreis sinkt und
in der Folge die Emissionsnachfrage in den anderen Ländern steigt, wird als Leakage”
121
Vgl. Sinn, 2008, S. 6.
32
6
Bewertung des Emissionshandels
Effekt“bezeichnet.122 Das grüne Paradoxon“besteht dabei nun darin, dass die Anbieter
”
fossiler Brennstoffe aufgrund der weiteren Verschärfung der Mengenbeschränkung in
der EU einen weiteren Preisverfall in der Zukunft erwarten. Folglich werden sie in der
Gegenwart mehr Brennstoffe fördern was den Klimawandel beschleunigt.123
Abbildung 18: Das Grüne Paradoxon
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Sinn, 2008, S. 36.
Ein weiteres Problem besteht darin, dass infolge von Wettbewerbsverzerrungen durch
das EU EH, emissionsintensive Industrien ins Ausland verlagert werden. Aufgrund
dieses sogenannten Carbon Leakage“ändert sich die weltweite Emissionsmenge nicht,
”
obwohl Vermeidung in der EU stattfindet. Teilweise kann dies auch zu steigenden
Gesamtemissionen führen, da die Verlagerung oft in Länder mit geringerer Vermeidungstechnologie und geringeren Klimaanforderungen stattfindet.124 Dieser Effekt
konnte empirisch zwischen Kyoto-Ländern und Nicht-Kyoto-Ländern nachgewiesen
werden und stellt somit ein real existierendes Problem dar.125 Um diesem Carbon
”
Leakage“vorzubeugen erhalten energieintensive Industrien, welche dem Risikos der Verlagerung von CO2 -Emissionen ausgesetzt sind seit Beginn der dritten Handelsperiode
ihre nach dem Benchmark berechnete Zuteilung kostenlos.126
122
Vgl. Savacool, 2011, S. 581; Endres, 2013, S. 347.
Vgl. Sinn, 2008, S. 30, 36-38.
124
Vgl. Ishakawa/Kiyono/Yomogida, 2012, S. 201; Tietenberg, 2003, S. 414; Aichele/Felbermayr, 2011,
S. 26f.
125
Vgl. Aichele/Felbermayr, 2012, S. 350f; Aichele/Felbermayr, 2011, S. 27ff.
126
Vgl. EK, 2009, Art. 10; Kfw/ZEW CO2 Barometer, 2011, S. 35f.
123
33
6
Bewertung des Emissionshandels
Bei jährlichen Untersuchungen in Deutschland zeigt sich, dass bis zu 31% der befragten Unternehmen, welche Kapazitätserweiterungen planen, diese außerhalb der EU
durchführen wollen. Hauptgrund hierfür ist jedoch mehr die Bedeutung ausländischer
Märkte, als die Belastung durch das EU EHS. Dennoch zeigt sich ein Risiko für
auftretendes Carbon Leakage“, da die Energiekosten sowohl für die Standortwahl bei
”
Neuinvestitionen (61%) als auch für eine wirtschaftliche Fertigung (76%) den höchsten
Stellenwert in der Befragung einnahmen.127
6.2 Ökonomische Effizienz
Auch das Ziel der ökonomischen Effizienz, dass sich die GVK für alle Treibhausgase
angleichen, konnte bisher vom EU EHS nicht erreicht werden. Bei einem idealen System
müssten sich die GVK über alle Anlagen, Treibhausgase, Sektoren und Regionen
angleichen. Damit würden die Vermeidungsmaßnahmen dort stattfinden, wo sie am
kostengünstigsten zu erreichen sind.128 Aufgrund der begrenzten Reichweite des EU
EHS ist ein solches Kostenminimum jedoch nicht zu erreichen.
Die größte Restriktion ist hierbei, dass aktuell nur knapp 50% der CO2 -Emissionen
innerhalb der EU erfasst werden.129 Dies ist vor allem bedingt dadurch, dass nur
ein Teil der Sektoren in den Emissionshandel einbezogen wurde. Zwar wurde der
Handel im Laufe der zweiten und mit Beginn der dritten Phase um neue Treibhausgase
und Industriesektoren erweitert, doch fehlen mit den Privathaushalten und dem
Transport große Emittenten, welche, wie in Kapitel 2 dargestellt, für bis zu 30% der
CO2 -Emissionen verantwortlich sind. Außerdem ist die partielle Einbeziehung der
Treibhausgase problematisch, da diese aufgrund der unterschielichn GWP, teilweise
geringere GVK als CO2 aufweisen.130
In diesem Zusammenhang ist auch die Begrenzung der Projektmaßnahmen Mechanismen JI und CDM kritisch zu betrachten. Mögliche kostengünstigere Emissionsreduktion
können aufgrund der Einschränkung nicht durchgeführt werden, wodurch kein optimaler
Ausgleich der GVK stattfinden kann.131
Im Vergleich zu anderen Handelssystemen fallen die Transaktionskosten beim EU
EHS für die Unternehmen, mit aktuell geschätzt 8,7 Mio. € allein in Deutschland,
geringer aus. Nachdem die nationalen Zuteilungspläne und die aufwändige Zuteilung
der Mikropläne aufgrund der Versteigerung wegfallen, wird vor allem der Aufwand
für den Staat geringer ausfallen, was die Kosten senken wird. Dennoch leiden vor
allem kleine Emittenten gegenüber großen Emittenten unter unverhältnismäßig hohen
127
Vgl.
Vgl.
129
Vgl.
130
Vgl.
131
Vgl.
128
Kfw/ZEW CO2 Barometer, 2011, S. 35-40.
Buchholz et al., 2012, S. 80; Böhringer/Lange, 2012, S. 13; Endres, 2013, S. 348f.
Böhringer/Lange, 2012, S. 12.
Endres/Ohl, 2005, S. 348f.
Endres, 2013, S. 349; EK, 2009, Art. 11a.
34
6
Bewertung des Emissionshandels
Transaktionskosten.132
6.3 Dynamische Anreizwirkung
Analog zur ökonomischen Effizienz, wird die dynamische Effizienz infolge der Restriktionen des EU EHS stark eingeschränkt.133 Empirisch hat sich nach aktuellen
Untersuchungen gezeigt, dass 71% der befragten Unternehmen (Unt.) seit Einführung
des EU EHS im Jahr 2005 Investitionen getätigt haben, welche zu einer Reduktion
des CO2 -Ausstoßes geführt haben. Vor allem große Unternehmen waren aktiver in der
CO2 -Vermeidung als kleine und mittlere Unternehmen (KMU). Auch waren Unternehmen im verarbeitenden Gewerbe (81%) aktiver in der Emissionsvermeidung als
Energieversorger (57%). Entgegen dem Anschein setzte dabei das EU EHS jedoch nur
geringe dynamische Anreizwirkungen, da für 91% der befragten Unternehmen die CO2 Verrringerung nur ein positiver Nebeneffekt von ohnehin geplanten Ersatzinvestitionen
war.134
Tabelle 7: CO2 -Vermeidungsmaßnahmen
Alle Unt.
Große Unt.
KMU
Verarbeitendes
Gewerbe
Energieversorger
ja
71%
80%
56%
81
57
nein
29%
20%
44%
19
43
Quelle: Eigene Darstellung; Daten: Kfw/ZEW CO2 Barometer, 2011, S. 18f.
Ein Grund für dieses Zurückhaltung der Investitionen war der geringe Zertifikatepreis
und die hohe Preisvolatilität (siehe Abbildung 15). Vor allem bei Investitionen in
Emissionsreduktion, welche, wie bspw. neue Kraftwerke, eine lange Refinanzierungzeit aufweisen, führen Preisrisiken und die Innovationsunsicherheit zu verminderter
Forschung und Einsatz dieser Technologien.135 Da das gesetzte Emissionsziel keine
Knappheit erzeugt hat und die Zertfikikatepreise sehr gering sind, haben die Unternehmen vor allem in günstige Vermeidungstechnologien, wie der Optimierung des
Produktionsprozesses investiert und teure Investitionen mit langer Amortisationszeit
vermieden.136 Grund für diesen Preisverfall war, wie bereits in Kapitel 5 dargestellt,
eine Überallokation der zugeteilten Emissionsmenge, aufgrund der falsch eingeschätzten
Auswirkungen der Rezession in der EU.
Wie bereits dargestellt, war die Vermeidungsaktivität der Energieversorger geringer.
Hierfür ist vor allem die geringe Wettbewersintensität auf dem Strommarkt ausschlaggebend. Dies hat auch in den ersten beiden Perioden zu sogenannten Windfall”
132
Vgl.
Vgl.
134
Vgl.
135
Vgl.
136
Vgl.
133
Savacool, 2011, S. 582ff.; Heindl, 2012, S. 16f.
Endres, 2013, S. 352.
Kfw/ZEW CO2 Barometer, 2011, S. 17-20.
Hepburn, 2006, S. 230f.
Kfw/ZEW CO2 Barometer, 2011, S. 19-25.
35
6
Bewertung des Emissionshandels
Profits“geführt. Dies bedeutet, dass vor allem Stromerzeuger, trotz kostenloser Zertifikatezuteilung, diese als Opportunitätskosten auf den Strompreis aufgeschlagen haben.
Mit der vollständigen Versteigerung können die Windfall-Profits“seit 2013 verhindert
”
werden, da tatsächliche Kosten für die Erzeuger entstehen.137
Ein weiteres Problem, das sich auf den Zertifikatepreis auswirken kann, ist der Zielkonflikt des EU ETS mit dem deutschen EEG. Aufgrund der CO2 -Einsparungen,
welche als Folge der Förderung regenerativen Energien mit dem EEG erreicht wurden,
sinkt die Nachfrage in Deutschland nach CO2 -Zertifikaten. Diese frei gewordenen
Zertifikate können jedoch von anderen Emittenten außerhalb Deutschlands genutzt
werden. Wie in Abbildung 19 dargestellt, verringert sich bei einem festen Cap, aufgrund der gesunkenen Nachfrage nach Zertifikaten, der Preis von p1 auf p2 . An den
gesamten CO2 -Emissionen ändert dies jedoch nichts, weshalb die Klimaschutzwirkung
neutralisiert wird. Um diesem Effekt entgegenzuwirken müsste die zugeteilte Gesamtzertifikatemenge entsprechend dem CO2 -Minderungsbeitrag des EEG reduziert werden
(von Ē auf Ē1 ).138
Abbildung 19: Wirkung des EEG auf den Emissionshandel
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Diekmann/Horn, 2008, S. 15.
Folglich würden die Strompreise in Deutschland aufgrund des EEG steigen, ohne dass
eine ein entsprechende Klimaschutz erreicht würde. Das BMU hält dieser Sichtweise
jedoch entgegen, dass das EEG das Instrument ist, mit dem in Deutschland die meisten
Treibhausgase eingespart wurden. Außerdem sei dieser Effekt bereits in die Berechnung
der Emissionsobergrenze des EU ETS mit eingeflossen.139 Böhringer/Koschel/Moslener
(2008) konnten jedoch in einer Simulationsanalyse nachweisen, dass eine unilaterale
137
Vgl. DEHSt, 2012, S. 11; DB Research, 2007, S. 2; DB Research, 2010, S. 8.
Vgl. Diekmann/Horn, 2008, S. 12-16.
139
Vgl. BMU, 2009.
138
36
8
Reformmöglichkeiten
Emissionssteuer innerhalb des EU EHS im allgemeinen negative ökologische Wirkungen
aufweist.
7 Weltweiter Emissionshandel
Trotz unterschiedlicher Konzeptionen leiden viele der Zertifikatehandelssysteme weltweit unter ähnlichen Problemen, wie hohen Transaktionskosten, Preisvolatilität und
Überallokation.140 In der folgenden Tabelle werden eine Reihe dieser Systeme miteinander verglichen:
Tabelle 8: Vergleich des weltweiten Zertifikatehandels
EU EHS
Kalifornien
Australien
Neuseeland
Startjahr
Teilnehmer
Treibhausgase
2005
International
CO2 , N2 O, PFC
Emissionen in
Mio. t
CO2 -Äquivalent
Abdeckungsrate
der Emissionen
Reduktionsziele
2000
2012
national
CO2 , N2 O, HFC,
PFC, SF6
409
2012
national
CO2 , CH4 , N2 O,
HFC, PFC, SF6
550
2008
national
CO2 , CH4 , N2 O,
HFC, PFC, SF6
77,6
ca. 50%
ca. 8%
ca. 55%
ca. 51%
80%-90%
gegenüber 1990
Auktion und
Benchmark
ca. 55%
gegenüber 1990
Auktion und
Benchmark
Downstream
Up- und
Downstream
83% bis 2020
27% über 1990
Auktion und
kostenlose
Zuteilung
Up- und
Downstream
bis 2030 30%
über 2005
Auktion und
kostenlose
Zuteilung
Up- und
Downstream
Allokation
Verfahren
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Savacool, 2011, S. 582ff., Flachsland et al., 2008, S. 77ff.
8 Reformmöglichkeiten
Insgesamt hat sich gezeigt, dass das EU EHS auch in seiner dritten Handelsperiode
vor großen Herausforderungen steht. Auf der einen Seite wurden mit der erweiterten
Auktionierung, der Hinzunahme neuer Sektoren sowie Treibhausgasen und der linearen Reduzierung der Emissionsmenge richtige Reformen durchgeführt. Andererseits
konnten weder die weltweiten Treibhausgasemissionen gebremst werden, noch können
die ökonomische Effizienz und die dynamische Anreizwirkung als zufriedenstellend
angesehen werden. Als eine erste Maßnahme wurde deshalb vom EU Parlament eine
Verschiebung von 900 Mio. Zertifikaten an das Ende der aktuellen Handelsperiode
beschlossen, um das Überangebot abzubauen und eine vorübergehende Knappheit
140
Vgl. Savacool, 2011, S. 582ff.
37
8
Reformmöglichkeiten
zu schaffen.141 Bei einem transparenten Markt wird diese Verschiebung jedoch kaum
Preiseffekte haben, da die Marktteilnehmer den Überschuss am Periodenende einkalkulieren und es zu einem preisneutralen Interperioden-Banking kommt. Anhang
5 zeigt die Auswirkungen eines solchen Backloading von 900 Mio. Zertifikaten in
den ersten drei Handelsjahren und deren zusätzlicher Auktion ab 2015. Backloading
wäre folglich nur mit kombinierten Strukturreformen, welche im Folgenden dargestellt
werden, erfolgreich.
8.1 Kurzfristige Reformen
Da eine zeitliche Zurücknahme nicht den gewünschten Effekt hat, wäre die dauerhafte Reduktion der Zertifikatemenge eine erste mögliche Reform. Hierbei spielt es aus
ökonomischer Sicht keine Rolle, ob die Zertifikatemenge durch striktere Reduktionsziele
oder dauerhaft einbehaltene Zertifikate verknappt wird. Der lineare Reduktionsfaktor
könnte von aktuell 1,74% auf 2,5%-3% erhöht werden oder das Reduktionsziel von
derzeit 20% auf 30% geändert werden. Die EK geht davon aus, dass zur Erreichung
dieses Ziels eine Kürzung der Auktionsrechte innerhalb der dritten Handelsperiode
von ca. 1,4 Mrd. Zertifikaten nötig ist. Hierdurch würden die Zertifikatepreise ansteigen, was zu höheren Versteigerungseinkünften und einer stärkeren dynamischen
Anreizwirkung führt.142 Nachträgliche Stilllegungen von Zertifikaten und Änderungen
der Mengenbegrenzung sollten jedoch nur in Ausnahmefällen durchgeführt werden,
da sie zu Marktunsicherheiten führen und nachträgliche politische Verhandlungen
benötigen.143
Da die jeweiligen Handelsperioden einen langen Planungsvorlauf haben, bleiben große
Unsicherheiten bezüglich der zukünftigen Entwicklung. Nach dem Beginn der Handelsperioden können unvorhergesehene Ereignisse zu ungewollten Zertifikatepreisen führen.
Neben der Entwicklung der Energiepreise hat vor allem die gesamtwirtschaftliche
Entwicklung einen starken Einfluss auf den Zertifikatepreis.144 Abbildung 20 stellt
den Zusammenhang zwischen der konjunkturellen Entwicklung in Europa und dem
Zertifikatepreis dar.
141
Vgl.
Vgl.
143
Vgl.
144
Vgl.
142
Neuhoff/Schopp, 2013, S. 5; EK, 2012a, S. 5.
EK, 2010, S. 6f.; Neuhoff/Schopp, 2013, S. 9; EK, 2012a, S. 7f.
Diekmann, 2012, S. 43.
Diekmann, 2012, S. 5ff.
38
8
Reformmöglichkeiten
Abbildung 20: Auswirkung der Wirtschaftsentwicklung auf den Zertifikatepreis
Blaue Linie: Preis für EUAs (linke Skala)
Rote Balken: Entwicklung BIP der EU 27 (rechte Skala)
Quelle: Eigene Darstellung Daten: Eurostat, 2013; EEX, 2013.
Folglich ist zur Verstetigung des Preises die Schaffung einer dynamischen Regelung für
unvorhergesehene Ereignisse nötig. Eine mögliche Regelung wäre hierbei die Einführung
einer relativen Emissionsgrenze, welche sich an der wirtschaftlichen Entwicklung
orientiert. Der Preis bleibt somit in wirtschaftlich guten und schlechten Phasen konstant.
Die stabilisierende Wirkung eines sinkenden Zertifikatepreises für die Unternehmen
würde dabei jedoch verloren gehen und die Unternehmen in einer Rezession zusätzlich
belasten.
Eine weitere dynamische Regelung wäre der Aufbau einer Auktionsreserve. Diese
könnte, je nach Preislage, versteigert oder dauerhaft einbehalten werden. Falls am
Ende der Periode noch ein Teil dieser Reserve vorhanden ist, könnte diese entweder
vollständig gelöscht werden oder in die folgende Handelsperiode übertragen werden.
Der Vorteil solcher dynamischen Regelungen besteht vor allem darin, dass sie keine
weiteren politischen Verhandlungen im Nachhinein benötigen.145
Aufgrund des starken Anstiegs der Gutschriften aus CDM und JI könnte durch eine
Begrenzung dieser Aktivitäten eine größere Knappheit am Zertifikatemarkt geschaffen
werden.146 Dies würde jedoch der in den vorherigen Kapiteln beschriebenen Effizienz
widersprechen, dass Vermeidungen dort durchzuführen sind, wo sie am günstigsten zu
erreichen sind.
145
146
Vgl. Diekmann, 2012, S. 43.
Vgl. EK, 2012a, S. 9.
39
8
Reformmöglichkeiten
8.2 Mittelfristige Reformen
Eine Forderung vieler Wissenschaftler ist die Ausweitung des EU EHS auf alle Treibhausgase und Sektoren.147 Wie in Abbildung 21 dargestellt, entstehen die globalen
CO2 -Emissionen, neben dem Energie- und Industriesektor, vor allem im Transport
und bei den privaten Haushalten.
Abbildung 21: CO2 -Emissionen weltweit nach Sektoren 2010
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: IEA, 2012, S. 125.
Mit der Erweiterung könnte die Effizienz des EU EHS gesteigert werden, wobei dies
im Transport- und Haushaltssektor, aufgrund der großen Anzahl an kleinen Emittenten, mit sehr hohen Transaktionskosten verbunden wäre.148 Aus diesem Grund
könnte die Kombination eines Up- und eines Downstreamverfahrens, wie in Australien, eingeführt werden. Hierbei würden die Verkäufer von fossilen Energieträgern und
nicht die Kleinemittenten in das System des Emissionshandels aufgenommen werden.149
Eine Möglichkeit zur Verringerung der Preisvolatilität im EU EHS ist die Kombination von Preis- und Mengeninstrumenten in einem Hybrid-System.150 Im Vergleich
zu anderen Handelssystemen, wie in Australien, gibt es beim EU EHS keine festen
Preisgrenzen. Mit dem Einsatz von Mindest- und Höchstpreisen könnte einerseits
die dynamische Anreizwirkung erhöht werden, da dies Unsicherheiten bei langfristigen Investitionen verringert. Andererseits könnte mit Hilfe eines Höchstpreises die
Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Unternehmen gesichert werden, falls der Zertifikatepreis zu stark ansteigen sollte. Die Ausgestaltung dieser Preisgrenzen kann dabei
147
Vgl.
Vgl.
149
Vgl.
150
Vgl.
148
Böhringer/Lange, 2012, S. 16; Endres, 2013, S. 348ff.
Heindl, 2012, S. 16f.
Buchholz et al., 2012, S. 83; Böhringer/Lange, 2012, S. 16.
Hepburn, 2006, S. 230f.; Jacoby/Ellerman, 2004, S. 481.
40
8
Reformmöglichkeiten
auf unterschiedliche Arten erfolgen. Einerseits können feste Preisgrenzen und andererseits flexible Preisgrenzen implementiert werden. Seit der Einführung der verstärkten
Auktionierung in der dritten Handelsphase scheint ein solcher Preiskorridor auch
praktisch durchsetzbar. Mit Hilfe von Mindestgeboten auf Primärauktionen könnte
der Preis langfristig stabilisiert werden. Problematisch hierbei ist jedoch, dass es auf
dem Sekundärmarkt noch immer zu einem Preisverfall kommen kann. Dies könnte mit
einer Verknappung der Zertifikate, welche zum Mindestpreis verkauft werden, oder mit
einem Rückkauf der Zertifikate verhindert werden. Da der Staat Einnahmen aus den
Auktionen erzielt, wäre ein Rückkauf der Zertifikate bis zum Mindestpreis nicht mit
einer Belastung des Staatshaushaltes verbunden. Dies gilt jedoch nur, wenn weniger
Zertifikate zurückgekauft werden müssen als versteigert wurden. Falls der Höchstpreis
erreicht wird, können Reserven verkauft werden, um den Preis zu stabilisieren.151
Insgesamt gibt es zwei Institutionen, welche ein solches Preismanagement durchführen
könnten. Auf der einen Seite könnte ein regelbasierter Mechanismus eingeführt werden.
Auf der anderen Seite könnte eine unabhängige Institution, wie eine Zentralbank für
Zertifikate (Carbon Bank), mit Hilfe preisstützender Marktinterventionen, dieses Ziel
erreichen.152 Eine solche Carbon Bank hätte die Aufgabe, im Falle von unvorhergesehenen Ereignissen den Zertifikatepreis stabil zu halten. Auf dem Primärmarkt würde
sie die Zuteilung der Auktionierung übernehmen und könnte auf dem Sekundärmarkt
stabilisierend als Käufer oder Verkäufer von Zertifikaten auftreten. Als Lender of last
Resort wäre die Carbon Bank in der Lage, zusätzliche Zertifikate bereitzustellen, um
die Liquidität des Marktes zu erhalten.
Eine weitere Möglichkeit zur Erreichung eines Mindestpreises könnte in der Form einer
Emissionssteuer eingeführt werden. Hierdurch könnten auch Sektoren erfasst werden,
welche bisher nicht Teil des EU EHS sind.153
8.3 Langfristige Reformen
Da eine globale Emissionsreduktion nur international zu erreichen ist, muss das langfristige Ziel die Einbindung aller Treibhausgase und Verursacher sein. Dieser Geburtsfeh”
ler“des Kyoto-Protokolls, dass nicht alle Länder einen Beitrag zur Emissionsreduktion
leisten, muss auf zukünftigen Klimaverhandlungen beseitigt werden.154 Ohne die, in
Tabelle 9 dargestellten, größten CO2 -Emittenten China und USA wird eine Reduktion
der Treibhausgase kaum zu erreichen sein.
151
Vgl. Jacoby/Ellerman, 2004, S. 485ff.; Diekmann, 2012, S. 32ff.; Hepburn, 2006, S. 230ff.; EK, 2012a,
S. 9f.
152
Vgl. Taschini, 2013, S. 5; Diekmann, 2012, S. 35.
153
Vgl. Buchholz et al., 2012, S. 85.
154
Vgl. Ströbele, 2005, S. 327.
41
9
Fazit
Tabelle 9: CO2 -Emissionen nach Regionen 2012
Welt
China
USA
EU
Indien
Russland
in Mrd. t
35,5
9,86
5,19
4,01
1,97
1,77
in %
100
29
15
12
6
5
Quelle: Eigene Darstellung; Daten: Netherlands Environmental Assessment Agency, 2013, S. 16f. und
eigene Berechnungen.
Da dies ein langer Weg mit unabsehbarem Ausgang sein wird, sollte das vorgelagerte
Ziel die Erweiterung des EU EHS um neue Teilnehmer sein. Ein Schritt in die Richtung
eines globalen Emissionsmarktes kann hierbei die Verbindung des EU EHS mit anderen
EHS sein. Indirekt wurde eine solche Verbindung bereits durch das CDM und das JI
erreicht. Aktuell verhandelt die EU mit der Schweiz und Australien und es kann damit
gerechnet werden, dass es noch in der aktuellen Handelsperiode zu einer Verlinkung
dieser Systeme mit dem EU EHS kommen wird.155
Bei einer schrittweisen Erweiterung des Emissionshandels und einer graduellen Verringerung der Mengenbeschränkung besteht jedoch mit dem bereits dargestellten
Problem des Grünen Paradoxon“, die Gefahr, dass die Anbieter fossiler Brennstoffe
”
die Förderung beschleunigen. Folglich sollte bei einem neuen Klimaabkommen eine
bindende globale Mengenbeschränkung festgelegt werden, an der sich alle Länder
beteiligen, um diesem Problem zu entgehen.156
9 Fazit
Alles in allem hat sich gezeigt, dass der Klimawandel zu unkalkulierbaren Kosten
und Risiken in der Zukunft führen kann. Aus diesem Grund ist zur Verringerung
der Treibhausgase eine aktive Umweltpolitik gefragt. Dieser stehen mit Auflagen,
Abgaben und dem Emissionshandel eine Reihe von Instrumenten zur Verfügung.
Der Emissionshandel hat sich hierbei in der Analyse als das effizienteste dieser drei
Instrumente herausgestellt.
Mit der Einführung des EU EHS im Jahr 2005 waren jedoch eine Reihe von Problemen
verbunden. Trotz einer Vielzahl an Reformen konnte eine Stabilisierung des Zertifikatepreises nicht erreicht werden und wird auch in den nächsten Jahren nicht die
erwarteten Preise erreichen. Dennoch stellt der Emissionshandel, sowohl in Europa
155
156
Vgl. DEHSt, 2013, S. 6-9.
Vgl. Sinn, 2008, S. 44f.
42
9
Fazit
als auch in anderen Teilen der Welt, keinen gescheiterten Versuch zur Emissionsreduktion dar. Die Notwendigkeit des Klimaschutzes ist ein langfristiges Problem.
Folglich führen temporäre Ineffizienzen in den ersten Jahren des Emissionshandels
nicht zu einem Scheitern des ganzen Systems. Vor allem aufgrund politischer Einschränkungen konnten die Vorteile eines Emissionshandels nicht vollständig genutzt
werden. Aus diesem Grund müssen in der Zukunft eine Reihe von Reformen eingeleitet
werden, um die Einschränkungen des bisherigen Systems zu verringern und es flexibler
gegenüber unvorhergesehenen Ereignissen zu gestalten. Ein solches modernisiertes
europäisches Handelssystem könnte auch in der Zukunft die Vorreiterrolle für andere
Länder übernehmen und sie zur Nachahmung anregen. Ein Scheitern der Reformen
könnte hingegen zu einer Abkehr von dem marktorientierten Klimaschutz, hin zu
Auflagen und Regulierungen führen und die internationale Klimapolitik um Jahre
zurückwerfen.
Entsprechend des EU Roadmap 2050 sollen die Reduktionsziele auf 80% bis 90% erhöht
werden, wodurch weitere Reformen des EU EHS unausweichlich sind. Dennoch muss
das langfristige Ziel der Umweltpolitik ein globales Vorgehen beinhalten, da Europa
alleine den Klimawandel nicht aufhalten kann. Ein Kyoto-Protokoll 2.0“, welches alle
”
Länder, Treibhausgase und Sektoren erfasst, muss deshalb zum Schutz des Klimas in
den nächsten Jahren erreicht werden.
43
Anhang
Anhang
Anhang 1: Treibhauseffekt
Quelle: IPCC, 2007a, S. 96.
Anhang 2: Entwicklung der CO2 -Konzentration und der Temperaturunterschiede
Quelle: Lüthi, 2008; Jouzel, 2007.
44
Anhang
Anhang 3: Entwicklung der CO2 -Konzentration
Quelle: IPCC, 2007a, S. 3.
45
Anhang
Anhang 4: Annex-B-Länder und deren Emissionsverpflichtungen
Vertragspartei
Quantifizierte
Emissionsbegrenzung (in %
des Basisjahres 1990)
108
92
92
92
92
92
92
92
92
92
92
110
92
94
94
95
92
92
92
92
92
100
92
101
92
94
92
92
100
92
92
92
92
92
92
100
94
93
92
Australien
Belgien
Bulgarien
Dänemark
Deutschland
Estland
Europäische Gemeinschaft
Finnland
Frankreich
Griechenland
Irland
Island
Italien
Japan
Kanada
Kroatien
Lettland
Liechtenstein
Litauen
Luxemburg
Monaco
Neuseeland
Niederlande
Norwegen
Österreich
Polen
Portugal
Rumänien
Russland
Schweden
Schweiz
Slowakei
Slowenien
Spanien
Tschechien
Ukraine
Ungarn
UK
USA
Quelle: Eigene Darstellung, Daten: UNFCCC, 1998, S. 20.
46
Anhang
Anhang 5: Mögliche Resultate des Backloading
Quelle: EK, 2012b, S. 23.
47
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