THEMA UMWELT 1/00

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THEMA UMWELT
1/2000
praktischer umweltschutz schweiz p
Umwelt- und Wasserpolitik
in Europa
Neue Entwicklungen
und die Rolle der Schweiz
sch
Inhalt
Leitartikel
Leitartikel
Gian-Reto Plattner
«Die Schweiz liegt in Europa.»
2
«Die Schweiz liegt
in Europa.»
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Jean-François Verstrynge
Aktuelle Entwicklungen in der
Umwelt- und Gewässerpolitik
der EU
Christoph Meier
Die Umweltsituation in Europa
nach 25 Jahren Umweltpolitik
6
Daniel Klingele
Rechtsgrundlagen und Instrumente
der europäischen Umweltpolitik
9
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Rinaldo Locatelli
und Gyorgy Bergou
Gemeinden spielen Schlüsselrolle.
KGRE, ICLEI, Klima-Bündnis –
drei Netzwerke
2
4
12
Andreas Grohmann
Gesundes Trinkwasser ist ein
zentrales Umweltanliegen
15
Christian Furrer
Gesamtheitliche Wassernutzung
in der Schweiz im Lichte der
europäischen Entwicklung
18
Hans-Peter Klein
Zeitgemässe Strukturen für die
Schweizer Wasserversorgung
20
Ueli Bundi
Nachhaltige Wassernutzung in der
Schweiz, in Europa und weltweit
22
Ansichtssache
Verbandsbeschwerderecht
unter Beschuss
24
Planung & Umwelt
Richard Maurer
Veränderungen der Landschaft
beurteilen
26
Recht & Umwelt
Denise Köppel
Gewerbeabfall kann auch
Siedlungsabfall sein
27
… und ausserdem
28
Gian-Reto Plattner,
Ständerat Kanton
Basel-Stadt,
Professor für Physik,
Universität Basel
Gerade im Umweltbereich setzt uns die europäische Politik einen
engen Rahmen für unsere eigene Politik. Einmal, weil die Sachen, die
wir diskutieren müssen, überall dieselben sind. Und zum andern, weil
Europa – und vor allem die Europäische Union EU – ein sehr grosser,
mächtiger und uns eng umschliessender Nachbar ist.
Die EU ist unsere Haupthandelspartnerin. Wir verdienen das,
wovon wir leben, hauptsächlich in der EU. Umgekehrt ist die Schweiz
natürlich nicht die Haupthandelspartnerin der EU, denn diese lebt vor
allem vom eigenen Binnenmarkt, und das ergibt ein Ungleichgewicht,
nicht nur ein geografisches, sondern auch ein finanz- und machtpolitisches.
Gegenseitiger Koordinationsbedarf
Einerseits müssen wir in der Schweiz die Entwicklungen in der EU
immer über kurz oder lang nachvollziehen. Andererseits müssen wir
unsere Innenpolitik mit der EU abstimmen.
Der Koordinationsbedarf besteht immerhin nicht nur unsererseits,
sondern auch EU-seitig. Das Schulbeispiel Güterverkehr – Verlagerung des Verkehrs auf die Schiene, Alpentransit, Leistungsabhängige
Schwerverkehrsabgabe – zeigt, dass auch wir manchmal bei uns etwas
einführen können, ohne vorher zu fragen, wie wir das machen sollen.
Nachher zieht dann der grosse Bruder zwar zögernd, aber doch gutwillig mit.
«Thema Umwelt»:
bewährtes Konzept unter neuem Namen
Der Zusammenschluss der Vereinigung für Gewässerschutz und
Lufthygiene VGL mit der Stiftung für Abfallverminderung SIGA/
ASS zu Pusch hat auch Änderungen bei der Fachzeitschrift «VGLInformation» zur Folge: Sie erscheint ab dieser Nummer neu unter
dem Namen «Thema Umwelt» und mit leicht verändertem Aussehen. Unverändert hingegen bleibt das Konzept, das sich seit Jahren bewährt hat: «Thema Umwelt» wird weiterhin schwerpunktmässig zu einem aktuellen Thema Fachbeiträge veröffentlichen
und Vollzugshilfen bieten.
Die AutorInnen verschiedenster fachlicher Herkunft garantieren
eine ausgewogene und unabhängige Darstellung des Themas.
Rubriken wie «Recht und Umwelt» oder «Planung und Umwelt»
runden den Inhalt ab, Leitartikel und Stellungnahmen unterstützen
die Meinungsbildung der LeserInnen.
Eine weitere Änderung zeichnet sich ab: Jacqueline Dougoud
wird die Redaktion von «Thema Umwelt» nach über neun Jahren
engagiertem Einsatz verlassen. Pusch sucht deshalb eine/n neue/n
RedaktorIn (siehe Inserat letzte Seite).
Wasser wird zum kontinentalen Problem
Bisher war Wasser ein von Koordinierungszwängen noch relativ unberührtes Thema.
Zwar hatten wir 1986 die Sandoz-Katastrophe in Basel. Was damals mit dem Rhein
passierte, hörte nicht an der Grenze auf, sondern floss bis in die Nordsee. Anfangs 2000
kam es zu ähnlichen länderübergreifenden
Katastrophen in Rumänien. Wir wissen hingegen auch, dass der Bodensee von den umliegenden Regionen schon lange als Wasserreserve gemeinsam bewirtschaftet wird.
Dennoch waren Gewässerschutz und
Trinkwasserversorgung als solche bisher eher
ein nationales Thema. Und in der Schweiz
mit ihren unzähligen kleinen Wasserversorgungen, die langsam alle an die Grenze ihrer
Praktischer Umweltschutz Schweiz
Pusch ist erfolgreich gestartet. Rund
250 Personen – VertreterInnen von
Wissenschaft, Wirtschaft, Behörden
und von verwandten Organisationen –
nahmen am 17. Februar 2000 an der
Gründungsfeier und am Symposium
zur «Wasserpolitik im Spannungsfeld
EU–Schweiz» teil.
Im Bild Jean-François Verstrynge, Stv.
Generaldirektor im Generaldirektorat
Umwelt der Europäischen Kommission,
sowie der Jongleur und Steptänzer
Lukas Weiss, der die Ziele und Tätigkeiten von Pusch künstlerisch umsetzte.
Möglichkeiten stossen, gehören sie gar zu
den kantonalen und kommunalen Aufgaben.
Die Uno-Berichte machen deutlich, dass
Gewässerschutz insgesamt, und Trinkwasser
und Wasserreinigung im Besonderen, zu
den kontinentalen Aufgaben gehören. Trinkwasser wird sogar zu einem weltweiten Problem werden, vielleicht nicht gerade in der
Schweiz, aber sicher an vielen Orten, wo
viele Menschen leben.
Auch bei dieser Frage ist der Zusammenfluss der Aktivitäten zwingend. Das gilt für
alle grossen Fragen dieser Welt, sei es nun
die Globalisierung im wirtschaftlichen, der
Nord-Süd-Ausgleich im sozialen oder die
Klimafrage im ökologischen Bereich – je ein
Beispiel für die drei Säulen einer nachhaltigen
Entwicklung. Nachhaltigkeit ist eine gemeinsame Aufgabe für alle, deren Lösung gerade
darauf beruht, dass niemand dabei vergessen
wird.
3
Aktivitäten müssen zusammenfliessen
Die Schweiz mit ihrer bevorzugten Stellung
bezüglich Niederschlägen und Topografie
hat die Aufgabe, Wasserschloss für den Kontinent zu sein und entsprechend zum Wasser
Sorge zu tragen, damit es – wenn nötig – zur
Verfügung steht.
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Ob die bilateralen Verträge zwischen der EU und der Schweiz zustande kommen
oder nicht: Fragen des Umweltschutzes und der Wassernutzung gewinnen gesamteuropäisch an Bedeutung. Das Dossier auf den folgenden Seiten informiert über
die wichtigsten Entwicklungen in der europäischen Umweltpolitik.
Das Integrationsbüro des Sekretariats für Wirtschaft seco hat die Veröffentlichung dieses Hefts mit einem namhaften finanziellen Beitrag unterstützt. Herzlichen Dank!
Sämtliche Internetadressen, die in diesem Heft vorkommen und noch ein paar
weitere zu Europa, sind als Links auf der Homepage von Pusch einprogrammiert:
www.umweltschutz.ch, Menüfeld Publikationen → Thema Umwelt.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Die umgekehrte Richtung ist die häufigere,
nämlich dass wir uns innenpolitisch anhand
dessen koordinieren, was in der EU bereits
läuft. Ein Beispiel sind die vom Parlament beschlossenen Energieabgaben. Besonders die
Exportwirtschaft und die multinationale
Wirtschaft sind sehr darauf bedacht zu
beweisen, dass wir hier einen unsinnigen
Voraus- und Alleingang machen und ihnen
dadurch – verglichen mit der ausländischen
Konkurrenz – ungleich lange Spiesse in die
Hand drücken. Sie möchten immer eine
aussenhandelsneutrale Lösung, und das
schränkt dann unsere innenpolitischen Ausgestaltungsmöglichkeiten ausserordentlich
stark ein. Das ist eigentlich der Normalfall.
Es ist nicht mehr so leicht, umweltpolitisch
voranzugehen in einem kleinen Land. Im
Grossen und Ganzen findet eine stille und
allmähliche Gleichschaltung auch der Innovativkraft der Umweltpolitik in Europa und
in der Schweiz statt.
Annetta Steiner
Allmähliche Angleichung
Christoph Grün, Biel
Leitartikel
We need many Puschs
Die Stiftung Praktischer Umweltschutz
Schweiz ist seit Anfang des Jahres 2000
aktiv. Sie fördert, wie es der Name sagt, den
praktischen Umweltschutz. PolitikerInnen
ihrerseits sind eher abstrakte UmweltschützerInnen, sie versuchen Normen vorzugeben, Gesetze zu verfassen und zu beschliessen, die es dann den PraktikerInnen erlauben
sollen, das zu tun, was vernünftig ist.
Der jungen Stiftung Pusch wünsche ich
einen guten Start und ein schönes und erfolgreiches Leben. «We need many pushs to
get things done.» Eine Pusch genügt nicht,
aber es ist gut, dass es mindestens diese eine
jetzt gibt.
䡲
(Leicht gekürzte Wiedergabe der frei gehaltenen Ansprache von Gian-Reto Plattner an
der Gründungsfeier von Pusch am 17.2.00).
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Aktuelle Entwicklungen in der
Umwelt- und Gewässerpolitik der EU
Umwelt und Gesundheit sowie die Integration in andere Politikbereiche sind die
Schwerpunkte der Umweltpolitik der europäischen Union EU. Mit einer WasserRahmenrichtlinie sollen die bisherigen Schutzbemühungen verstärkt und die Qualität
der Gewässer in der EU in den nächsten Jahrzehnten wesentlich verbessert werden.
von Jean-François Verstrynge
Die EU ist in der Umweltschutzpolitik
seit 30 Jahren aktiv und war in dieser
Zeit auch ziemlich erfolgreich. Mittlerweile gibt es 270 umweltrelevante
Gesetze. Praktisch jede Art von Verschmutzung wurde reglementiert, insbesondere nach Unfällen wie in Seveso,
Bhopal oder Tschernobyl.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Probleme nicht mit Gesetzen lösbar
4
Heute sind wir aber mit Problemen konfrontiert, die sich nicht über gesetzliche
Regelungen kontrollieren lassen: Es
handelt sich um indirekte oder verhaltensabhängige Umweltverschmutzungen. Ein Beispiel ist das Nitratproblem.
Die stetige Überdüngung durch die
Landwirtschaft führt zur Verschmutzung des Grundwassers, was sich insbesondere in ebenen Ländern wie Holland
oder Belgien stark auswirkt. Wir können
nicht jedem Bauern einen Polizisten hinterherschicken, um ihn beim Düngen zu
überwachen. Lösungen lassen sich nur
mittels Verhaltensänderungen erzielen.
Wir müssen die Bauern für dieses Problem sensibilisieren und ihnen Alternativen aufzeigen.
Ein anderes Beispiel ist das Auto. Die
Abgas-Bestimmungen der EU sind sehr
streng. In den letzten Jahren hat aber die
Benutzung des Autos so zugenommen,
dass dadurch die positiven Effekte der
mit technischen Verbesserungen und gesetzlichen Grenzwerten erzielten CO2Einsparungen aufgehoben wurden.
Jean-François Verstrynge, Stv. Generaldirektor,
Generaldirektorat Umwelt, Europäische Kommission,
Rue de la Loi 200, B-1049 Brüssel,
Telefon +32/2/295 11 47
www.europa.eu.int/comm/environment
Schwerpunkt Gesundheit und Umwelt
Für die neue Umweltkommissarin der
EU, Margot Wallström, haben die Bereiche Gesundheit und Umwelt Priorität, da sie die BürgerInnen am stärksten
betreffen. Bekannt ist zum Beispiel, dass
das Fortpflanzungssystem des Mannes
durch Umwelteinflüsse beeinträchtigt
wird, aber wir kennen die genaue Ursache nicht. Wir werden vermehrt Forschung betreiben müssen. Das ist insofern schwierig, weil wir zwar das
Problem sehen, aber die Wissenschaft
die Auslöser noch nicht kennt.
Ein weiterer Schwerpunkt der EUUmweltpolitik ist die Integration der
Umweltaspekte in die gesamte Politik.
Dies ist nicht einfach, wenn man weiss,
wie ungern sich andere Länder dreinreden lassen. Aber wenn wir etwas erreichen wollen, müssen wir es tun.
Mehr Integration
mit dem 6. EU-Aktionsprogramm
Das 5. Aktionsprogramm der EU wird
Ende 2000 auslaufen. Die EU-Staaten
haben beschlossen, ein sechstes folgen
zu lassen, das Massnahmen bis ins Jahr
2010 formuliert. Es ist klar, dass die
Integration in diesem Programm ein
wesentliches Element sein wird.
Eine weitere Pendenz ist Rio plus 10.
Die EU-Länder, die Schweiz und andere
Länder haben sich verpflichtet, bis ins
Jahr 2002 ein Programm für eine nachhaltige Entwicklung vorzulegen. Die
wenigsten haben es bisher präsentiert,
auch die EU nicht. Aber die Staatsoberhäupter der EU haben beim letzten
Treffen in Helsinki der Entwicklung
eines solchen nachhaltigen Programms
zugestimmt. Wie die drei Säulen der
Nachhaltigkeit – Umwelt, Wirtschaft
und Soziales – interagieren sollen, ist
noch offen.
Ein gutes Beispiel für die Entwicklung einer nachhaltigen Technologie
ist die Übereinkunft mit der Europäischen Vereinigung der Autoproduzenten. Diese soll innerhalb von fünf Jahren
eine Alternative zum benzinbetriebenen
Auto entwickeln, also einen Technologiewechsel forcieren. Wenn wir dies
erreichen, ist das ein grosser Schritt.
Weiter Weg
zur nachhaltigen Wassernutzung
Nachhaltigkeit ist eine schwierige Angelegenheit. Es ist einfacher zu definieren,
was nicht nachhaltig ist. Einige Beispiele:
䊳 Die Wasserknappheit in Athen anfangs der 90er Jahre, bei der die Stadt nur
noch einen Fünftel ihres Wasserbedarfs
selbst sicherstellen konnte. Für eine
Stadt mit 4,5 Millionen EinwohnerInnen
ist das unerträglich. Die EU finanzierte
einen neuen Damm, um das Wasser des
nächsten Flusseinzugsgebietes zu fassen
und nach Athen zu bringen.
䊳 Der Trinkwasserverlust in Dublin.
Als Dublin die EU um die Finanzierung
einer neuen Trinkwasserversorgung bat,
brachte eine Studie ans Licht, dass in der
Stadt 44% des Trinkwassers aufgrund
undichter Leitungen versickern. Die EU
war zur finanziellen Unterstützung bereit, allerdings nicht für ein neues Wasserversorgungswerk, sondern für die
Reparatur der Wasserleitungen.
䊳 Grössere Städte ohne Kläranlagen,
wie zum Beispiel Brüssel und Mailand.
Die EU ging mit Belgien und Italien deswegen vor Gericht.
Es gibt auch gute Beispiele, wie die
Zusammenarbeit Spaniens und Portugals bei der Wassernutzung. Drei grössere Flüsse fliessen von Spanien nach
Keystone
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Portugal, und Jahrhunderte lang stritten
die beiden Staaten um die Wassernutzungsrechte. Ein Abkommen ermöglicht es beiden Ländern, ihre Dämme
teilweise auf Territorium des Nachbarlandes zu erstellen und damit die Flüsse
als gesamtheitliche Wassersysteme über
die Landesgrenze hinaus zu nutzen.
Dies bedingt auch eine enge Zusammenarbeit auf der Managementebene.
Die Wasser-Rahmenrichtlinie
Die neue Wasser-Rahmenrichtlinie
strebt die Harmonisierung aller existierenden Richtlinien an. Neu dazu kommen zwei Punkte:
Der erste ist die Schutzbestimmung
im Einzugsgebiet der Flüsse. Damit
sollen die Oberflächengewässer und das
Grundwasser, sowohl quantitativ als
auch qualitativ, geschützt werden.
In einem zweiten Schritt soll der
Schutz der Meere einbezogen werden.
So soll die Sauberkeit des Baltischen
Ziele
Guter Zustand der Gewässer (gutes ökologisches Potenzial/guter chemischer Zustand)
䊳 Förderung einer nachhaltigen Wassernutzung
䊳 Beiträge zur Minderung von Überschwemmungen und Dürren
䊳
Integrierte Ansätze
Gesamtheitliches Management ganzer FlussEinzugsgebiete
䊳 Einbezug von Oberflächengewässern
und Grundwasser (plus Feuchtgebiete und
angrenzende terrestrische Ökosysteme)
䊳 Einbezug von Wasserqualität, Wassermenge
und Gewässerstrukturen
Meeres verbessert werden. Dies bedingt
Zusammenarbeit über die Grenzen der
EU hinaus. Kaliningrad und St. Petersburg verschmutzen die Gewässer in dem
Ausmass, wie die Finnen, Schweden und
Dänen sie sauber halten. Wir müssen
also in Russland intervenieren, damit
es seine Gewässer nicht verschmutzt
und das Baltische Meer davon profitiert.
Dasselbe gilt auch für die Donau, die die
grösste Verschmutzung des Schwarzen
Meers verursacht.
Wir müssen über die regionale Integration hinausgehen und internationale
Abkommen abschliessen. Also auch mit
der Schweiz. Das haben wir bereits
innerhalb der Rheinkonvention getan,
und wir werden auch über die Donau
und das Mittelmeer verhandeln müssen.
䊳
Planung
Bewirtschaftungspläne mit Massnahmenplänen für Flusseinzugsgebiete
䊳
Wirtschaftliche Instrumente
Verursacherprinzip anwenden
䊳 Kostendeckende Wasserpreise anstreben
䊳
Partizipation
Einbindung der interessierten Stellen und
der Öffentlichkeit in die Planungs- und Entscheidungsprozesse
䊳
Integration
Wasserbelange in andere Politikbereiche
einbeziehen wie Landwirtschaft, Energie
und Regionalentwicklung
䊳
Offene Punkte
Noch ist die Wasser-Rahmenrichtlinie
nicht in Kraft. Der Rat der Europäischen
Union hat bereits sein Einverständnis
gegeben; nun muss das Parlament noch
zustimmen. Die Verhandlungen drehen
sich um folgende Punkte:
䊳 Die Frist für die Implementierung der
Richtlinie durch die EU-Mitglieder.
䊳 Die Höhe der Grenzwerte für gefährliche Stoffe. Die Kommission und das
Parlament wollen hier striktere Regeln
als der Rat der Europäischen Union.
䊳 Zukünftige Kosten für Wasser. Die
EU ist der Meinung, dass Wasser etwas
kosten muss. Gerade letztere Frage ist
nicht unerheblich, bezahlen doch bei-
spielsweise die EinwohnerInnen Irlands
bis anhin gar nichts für ihre Wasserversorgung. Konsequenz davon ist die
praktisch fehlende Sensibilisierung für
die sparsame Wassernutzung. Im Gegensatz dazu hob Athen während der Wasserknappheit die Wasserpreise an.
Um den künftigen Wasserbedarf und
Versorgungsanlagen planen zu können,
sind eine Finanzierung und eine Kontrolle des heutigen Wasserverbrauchs
unbedingt nötig.
Wasser und Sicherheit
In unserem Teil Europas erscheint der
Zusammenhang zwischen Wasser und
Sicherheit nicht besonders wichtig. Aber
wenn die Türkei EU-Mitglied wird,
wird diese Frage auch zu einem EUProblem. Baut die Türkei Dämme für
die Wasserversorgung, spielt gleichzeitig
auch die Sicherheitsfrage mit hinein.
Denn in allen Ländern, in denen Wasserknappheit herrscht, wird um die Nutzungsrechte gestritten. In der Nahostproblematik ist Wasser einer der Hauptstreitpunkte. Die Immigration aus den
arabischen Ländern rührt zu einem Teil
daher, dass in diesen Gegenden Wasserknappheit herrscht.
Wie setzen wir also die Umweltpolitik
in Zukunft ein, um die Sicherheitsfragen
zu beeinflussen und mögliche Bedrohungen abzuwenden? Diese Frage
können wir nicht alleine, sondern nur
auf internationaler Ebene gemeinsam
lösen.
䡲
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
(Richtlinie 1999 des Europäischen Parlaments
und des Rates der EU zur Schaffung eines
Ordnungsrahmens Wasserpolitik in der EU)
Ueli Bundi, Eawag
Die Wasser-Rahmenrichtlinie
in der Übersicht
Mit dem 6. Aktionsprogramm will die EU die Umweltpolitik noch stärker in die anderen Politikbereiche
einbinden, zum Beispiel in eine umweltverträglichere Ausgestaltung des Verkehrs.
5
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Die Umweltsituation in Europa
nach 25 Jahren Umweltpolitik
Erfolgreich war die europäische Umweltpolitik bisher vor allem dort, wo technische
Massnahmen und Ordnungsrecht zum Einsatz kamen. Defizite gibt es hauptsächlich
bei den Entwicklungen in der chemischen Industrie, beim Verkehr, beim Tourismus und
in der Landwirtschaft.
6
Nach mehr als 25 Jahren Umweltpolitik
zieht die Europäische Umweltagentur
(EUA) Bilanz. In ihrem Bericht «Umwelt in der Europäischen Union – an der
Wende des Jahrhunderts» beschreibt sie
den Zustand der Umwelt in der EU und
gibt eine Einschätzung der Entwicklung
bis 2010 (siehe Tabelle).
Messbare Erfolge gibt es vor allem
dort, wo die Umweltpolitik mit ihren
klassischen Instrumenten wie End-ofpipe-Massnahmen und Ordnungsrecht
operierte. Beim Festlegen von klaren
Zielen und politischen Richtlinien wurden dagegen bisher keine Fortschritte
gemacht.
Das grösste Hindernis für Verbesserungen ist indes nicht die Politik, sondern die mit dem Prinzip der Nachhaltigkeit unverträgliche Entwicklung
einiger Wirtschaftssektoren wie chemische Industrie, Abfallwirtschaft, Verkehr, Tourismus und Landwirtschaft,
aber auch das Individualverhalten.
Viele Gemeinden und Unternehmen
stehen Programmen der Lokalen Agenda 21 heute positiv gegenüber. Instrumente wie Umweltaudit und Umweltmanagement finden vermehrt Eingang
in die Unternehmen, allerdings mit grossen Unterschieden innerhalb der EU:
75% der zertifizierten Unternehmen
befinden sich in Deutschland.
Die Ökoeffizienz im Energiewesen
sowie bei Industrie und Verkehr konnte
verbessert werden: Die Emissionen pro
erzeugte Einheit sanken.
Konsum wird um 50% steigen
Die erzielten Verbesserungen werden
jedoch durch die Menge der gefahrenen
Keystone
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
von Christoph Meier
Kilometer und der konsumierten Güter
wieder zunichte gemacht. Zudem verlagert sich der Verkehr zunehmend auf
die Strasse und in die Luft. Trotz gleich
bleibender Bevölkerungszahl in der EU
wird von 1995 bis 2010 eine Steigerung
des Konsums um 50% prognostiziert.
Gründe sind höhere Einkommen, kleinere Haushalte und mehr Freizeit.
Da die Produktion schneller wächst
als die Recyclingraten, nimmt die
Abfallmenge weiter zu. Nach wie vor
wird der Hauptanteil der Abfälle deponiert.
Für den Zeitraum 1996 bis 2010 wird
ein Anstieg des Tourismus um 50%
erwartet, mit entsprechenden Auswirkungen auf Verkehr und Energiebedarf.
Problematisch wird dies vor allem für
ökologisch empfindliche Gebiete wie
die Küstenregionen. Die generelle Urbanisierung, die Verschlechterung des
Zustands der ländlichen Umwelt sowie
die zunehmende Bedrohung der biologischen Vielfalt und der Naturgüter in
Erfolge und neue Instrumente
Durch den reduzierten Eintrag von
Phosphor und organischen Stoffen
verbesserte sich die Wasserqualität der
Fliessgewässer erheblich. Die Luftqualität in den Städten hat sich dank des
Rückgangs der grenzüberschreitenden
Luftverschmutzung und säurebildender
Substanzen erholt. Die Freisetzung
ozonzerstörender Substanzen wurde
deutlich reduziert.
Christoph Meier, Praktischer Umweltschutz Schweiz
Pusch. Zusammenfassung des Berichts «Umwelt
in der Europäischen Union an der Wende des Jahrhunderts» (siehe Literatur Seite 7).
Von den europäischen Küsten sind etwa 85% durch Belastungen gefährdet, die von der Urbanisierung
herrühren.
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Mittel- und Osteuropa sowie im Mittelmeerraum sind ebenfalls absehbar.
Die Landwirtschaft beeinträchtigt
trotz rückläufiger Einsatzmengen von
Düngemitteln und Pestiziden nach wie
vor die Umwelt: Problematisch sind
Nährstoffeintrag, Pflanzenschutzmittel
im Grundwasser, Bodenzustand, Verringerung der biologischen Vielfalt.
Gerade bei Themen von grossem
öffentlichem Interesse besteht erhebliche Ungewissheit, so etwa bezüglich
der Auswirkungen von Schadstoffen in
Lebensmitteln oder der gesundheitlichen und ökologischen Gefahren gentechnisch veränderter Organismen.
und grössere Probleme geschaffen.
Fazit: Solange der Umweltschutz nicht
in die übrigen wirtschaftlichen und
politischen Strategien integriert wird,
geht es nicht vorwärts.
䡲
Ohne Integration kein Fortschritt
Literatur
EUA: Umwelt in der Europäischen Union an
der Wende des Jahrhunderts.
Informationen und Bezug (gratis): Europäische
Umweltagentur EUA, 1999, 44 Seiten, deutsch
und weitere EU-Sprachen. Fax +45 33 36 71 99,
[email protected],
http://org.eea.eu.int:80/documents/3-yearly/
Einige Probleme sind zwar durch die
Umweltpolitik etwas gemildert worden
(siehe Tabelle). Die jenseits ihres Einflusses liegende Wirtschaftspolitik und
andere Politikfelder haben aber neue
Bereich
Gegenwart
Zukunft (Prognosen)
Treibhausgase und
Klimaveränderung
Die Kohlendioxidemissionen gingen zwischen 1990 und
1996 um etwa 1% zurück. Die Methanemissionen entwickeln sich rückläufig.
Der Ausstoss von Treibhausgasen wird zwischen 1990 und
2010 um etwa 6% zunehmen. Man vermutet einen Anstieg
der atmosphärischen Konzentrationen von Kohlendioxid
(um 45%), Methan (80%) und Distickstoffmonoxid (20%)
bis 2010. Somit steigen auch die Temperaturen und die
Meeresspiegel.
Die Jahresmitteltemperaturen stiegen seit 1990 weltweit
um 0,3 bis 0,6 °C.
Ozonabbauende
Substanzen
Die wirksame Gesamtkonzentration von Chlor und Brom
erreichte 1994 ihren Höchstwert und geht seitdem zurück.
Der Einsatz ozonabbauender Substanzen ist rascher zurückgegangen als durch internationale Auflagen gefordert. Die
Halonkonzentration in der Atmosphäre steigt hingegen nach
wie vor.
Grenzüberschreitende
Luftverunreinigung
In den meisten Ländern sind die Emissionen von Schwefeldioxid, flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) und
Stickoxiden zurückgegangen. Die Erfolge bei stationären
Quellen wurden aber durch die wachsenden Emissionen des
Verkehrs (inklusive internationaler Schiffsverkehr) beinahe
aufgewogen.
Der Ausstieg aus Produktion und Verwendung ozonabbauender Stoffe wirkt sich positiv auf die Ozonschicht aus.
Mit der vollständigen Erholung ist dennoch nicht vor 2050
zu rechnen. Die ultraviolette Strahlung und ihre schädlichen
Auswirkungen (Hautkrebs) werden vermutlich weiter zunehmen.
Es ist mit einem Rückgang der Emissionen aller wichtigen
Gase, die zur Versauerung und Eutrophierung (Überdüngung) beitragen, zu rechnen. Dies dürfte zu deutlichen
Verbesserungen an den betroffenen Ökosystemen führen.
Seit 1994 werden sämtliche in der Ozonrichtlinie festgelegten Schwellenwerte für Sommersmog überschritten.
Gefährliche Stoffe
Das durch chemische Stoffe verursachte Risiko konnte
durch verschiedene Kontrollmassnahmen verringert werden.
Emission und Umweltkonzentration von Blei und schwer
abbaubaren organischen Schadstoffen sind im Abnehmen
begriffen. Bei anderen Schwermetallen, insbesondere
Cadmium und Kupfer, ist der Trend steigend.
75% der auf dem Markt erhältlichen, in Massen produzierten Chemikalien sind nicht einer Minimalrisikoanalyse
(Toxizität und Ökotoxizität) unterzogen.
Gewässerbelastung
Die Einleitung organischer Stoffe hat zwischen 1985 und
1999 um 50 bis 80% abgenommen. Die Zahl der stark
verschmutzten Flüsse ist erheblich zurückgegangen, da
viele Punktquellen von Phosphor eliminiert wurden.
Die Nitratkonzentrationen in den Flüssen haben sich seit
1980 wenig verändert. Der Eintrag aus der Landwirtschaft
ist nach wie vor zu hoch.
Die EU-Länder entnehmen jährlich im Schnitt rund 21%
ihrer regenerierbaren Süsswasserressourcen, was als dauerhaft umweltverträglich gilt. Grosse Verluste hingegen sind
in den südlichen EU-Ländern zu verzeichnen, wo jährlich
ca. 18% durch Bewässerung verloren gehen.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Übersicht über die heutige und die künftige Umweltsituation
7
Die Chemieproduktion und die Gesamtemissionen gefährlicher Substanzen in der EU werden bei deutlichen regionalen Unterschieden ansteigen.
Bis 2010 wird eine erhebliche Zunahme der Emissionen von
Quecksilber, Cadmium und Kupfer erwartet. Hingegen dürften die Emissionen und Immissionen von Blei, Dioxinen und
polychloriertem Biphenyl (PCB) zurückgehen.
Die Wasserqualität der Fliessgewässer und Seen in der EU
dürfte sich aufgrund des reduzierten Eintrags von Stickstoff
und Phosphor verbessern. Der Beitrag der Abwasserbehandlung ist besonders gross, doch steigt damit auch die Menge
an Schlamm. Ohne Massnahmen zur Verringerung des
Eintrags von Phosphor und Stickstoff aus der Landwirtschaft
bleiben die Gewässer in Regionen mit intensiver Landwirtschaft gefährdet.
Der Gesamtwasserbedarf wird voraussichtlich bis 2010
verhältnismässig stabil bleiben.
(Fortsetzung nächste Seite)
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Übersicht über die heutige und die künftige Umweltsituation (Fortsetzung)
Bereich
Gegenwart
Bodendegradation
Steigende Erosion, anhaltende lokale und diffuse Kontamination und Bodenversiegelung führen zu irreversiblen
Verlusten.
Abfall
Die Ziele der EU-Abfallstrategie wurden nicht erreicht:
Zwischen 1990 und 1996 ist die Abfallmenge um 10%
gestiegen. Die Deponierung ist nach wie vor die üblichste
Entsorgungsmethode.
Zukunft (Prognosen)
Trotz politischer Initiativen auf EU- und nationaler Ebene
ist mit steigendem Abfallvolumen zu rechnen.
Das Recycling hat sich in einer Reihe von EU-Mitgliedstaaten
äusserst erfolgreich entwickelt, jedoch nicht rasch genug, um
die Abfallströme insgesamt zu verringern.
Natürliche und
technologische
Gefahren
Zwischen 1990 und 1996 lagen die wirtschaftlichen Verluste
aufgrund von Hochwasser und Erdrutschen viermal höher als
in der gesamten vorangegangenen Dekade.
Seit 1984 wurden in der EU über 300 Industrieunfälle gemeldet. Viele der scheinbar trivialen «Lehren» aus diesen
Unfällen wurden noch nicht in Industriepraxis und -normen
einbezogen.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Menschliche
Gesundheit
In der EU sind traditionelle umweltbedingte Gesundheitsprobleme, unsauberes Trinkwasser, unzureichende Hygiene
und schlechte Wohnbedingungen im Wesentlichen verschwunden.
Der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zufolge ist die Gesundheit zu weniger als 5% direkt von Umwelteinwirkungen
betroffen. Unter der erwachsenen, städtischen Bevölkerung
werden vermutlich 40 000 bis 150 000 Todesfälle jährlich
durch Schwebestaub in der Luft verursacht.
Komplexe von Schadstoffen in der Luft, im Wasser, in
Nahrungsmitteln, Konsumgütern und Gebäuden können
die Lebensqualität insgesamt beeinträchtigen oder zur
Entstehung von Asthma, Allergien, Vergiftungen, gewissen
Krebsarten und Immunsuppression beitragen.
Städtische Gebiete
8
Die Luftqualität städtischer Gebiete hat sich von 1990 bis
1999 verbessert, weil die Konzentration der Schadstoffe
zurückgegangen ist. Schwebestaub liegt trotz Abwärtstrend
über den WHO-Richtwerten.
Trotz erheblicher Senkung der Lärmgrenzwerte aus Einzelquellen leben mehr als 30% der EU-Bevölkerung in erheblich
belasteten Wohnungen (Strassenlärm).
Küsten- und
Meeresregionen
Etwa ein Drittel der EU-Bevölkerung lebt an Küsten. Von
diesen sind etwa 85% durch verschiedene Belastungen
gefährdet, die generell mit der Urbanisierung zusammenhängen.
Für die menschliche Gesundheit werden vor allem von Belang sein: Wasserverschmutzung (Nitrat- und Pestizidrückstände, Trinkwasser aus geringer Tiefe), Lärmbelastung
(stressbedingte Zunahme von Herz-Kreislauf-Erkrankungen),
Chemikalienemissionen, belastete Nahrungsmittel Luftverschmutzung und Ozonabbau.
Infolge Grenzwertüberschreitungen von Schwebestaub,
Stickstoffdioxid, Benzo(a)pyren und Ozon in den meisten
Städten werden die Lebenserwartung sinken und die
Sterblichkeit sowie die allergischen Atemwegserkrankungen
weiter ansteigen.
Die Luftqualität dürfte sich weiter verbessern. Die Bevölkerung wird bei den meisten schädlichen Substanzen ausser
Schwebestaub, Stickstoffdioxid, Benzo(a)pyren und Ozon
nicht mehr von Konzentrationen über den Grenzwerten
belastet.
Die Lärmbelastung wird sich aufgrund des wachsenden
Verkehrsaufkommens vermutlich verschlimmern.
Die Benachteiligung einzelner Küstenregionen ist eine
schlechte Voraussetzung für ein umfassendes Umweltmanagement.
Hauptprobleme sind die schlechte Wasserqualität, die
Küstenerosion und das Fehlen eines integrierten Küstenzonenmanagements.
Natur und biologische
Vielfalt
Fragen der biologischen Vielfalt werden vermehrt in die
Landwirtschaftspolitik eingebunden.
Die Zerstörung des Lebensraums von Tieren und Pflanzen
gefährdet die biologische Vielfalt (Vordringen der Vorstädte
in ländliche Gebiete, Gleichförmigkeit der Landschaften).
Verschmutzung (Eutrophierung, Versauerung) sowie Einschleppung fremder Arten sind die Ursache dafür, dass sich
einzelne Tier- und Pflanzenarten übermässig ausbreiten
können.
Die Art der Landnutzung, die Verschmutzung sowie die Einschleppung fremder Arten werden praktisch für ganz Europa
bis 2010 von Bedeutung sein. Von 1990 bis 2050 werden
die arktischen und die gebirgigen Regionen hauptsächlich
vom Temperaturanstieg, Südeuropa mehr von veränderten
Niederschlagsmengen betroffen. Dadurch kann sich die
Verteilung der Arten deutlich verändern.
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Seit 1987 gehört es zu den Aufgaben der EU, die Umwelt zu schützen, ihre Qualität zu
verbessern sowie eine rationelle Nutzung der Ressourcen zu gewährleisten. Mit bislang
fünf Aktionsprogrammen sowie weiteren Instrumenten – Umweltverträglichkeitsprüfung, Umweltzeichen, EMAS – kommt sie ihren Verpflichtungen nach.
von Daniel Klingele
mit den wirtschaftlichen Zielen der EU
entgegen. Gleichzeitig wurde auch die
Gefährdung der gemeinsamen Umwelt
mehr und mehr wahrgenommen. Die
EU hat seit 1972 weit über 200 verbindliche Rechtsakte erlassen.
Die Rechtsgrundlagen
der EU-Umweltpolitik
Mit der Einheitlichen Europäischen
Akte wurde 1987 ein eigenes Kapitel
«Umwelt» in den EG-Vertrag (EGV)
Keystone
Eine Zuständigkeit der Europäischen
Union für die Umweltpolitik war in
den Gründungsverträgen von 1957 nicht
vorgesehen. Bereits zu Beginn der 70er
Jahre wurde aber die grundsätzliche
Notwendigkeit und Legitimität einer
gemeinsamen Umweltpolitik der EU
anerkannt und auch vom Europäischen
Gerichtshof bestätigt. Die umweltpolitischen Massnahmen und umweltrelevanten Produktenormen der Mitgliedstaaten erwiesen sich nämlich zunehmend
als Handelshemmnisse und standen so-
Regelungen wie das kürzlich von der Kommission präsentierte «Weissbuch zur Umwelthaftung»
sind wichtig. Dies unterstreichen die Katastrophen mit dem Tanker Erika in der Bretagne im
Dezember 1999 und in den rumänischen Bergwerken im Januar und März 2000.
aufgenommen. Zu den Aufgaben der EU
gehörte nun ausdrücklich die Aufgabe,
die Umwelt zu erhalten, zu schützen
und ihre Qualität zu verbessern sowie
eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen zu
gewähren. Die für die Gestaltung der
EU-Umweltpolitik massgeblichen Prinzipien wurden im EG-Vertrag im Sinne
bindenden Rechtes festgeschrieben.Umweltbeeinträchtigungen soll vorgebeugt
werden (Vorbeugungsprinzip), sie sollen
nach Möglichkeit an ihrem Ursprung
bekämpft werden (Ursprungsprinzip),
und der Verursacher soll für den entstandenen Schaden zahlen (Verursacherprinzip). Es wurde auch die Pflicht
verankert, die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und
Durchführung der anderen Politiken
einzubeziehen (Querschnittsfunktion
des Umweltschutzes). Hierdurch wurde
der Gedanke des Umweltschutzes als ein
überall und ständig mit zu bedenkender
Grundsatz besonders aufgewertet.
Durch den Maastrichter Vertrag beziehungsweise den Amsterdamer Vertrag wurde schliesslich der Grundsatz
der dauerhaften und nachhaltigen Entwicklung in den EG-Vertrag aufgenommen, und die Rechte des Europäischen Parlamentes wurden verstärkt.
Heute werden Umweltschutzmassnahmen (ausgenommen fiskalische Bestimmungen) auf Vorschlag der Kommission
vom Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet, wobei das tendenziell
umweltfreundliche Europäische Parlament ein Mitentscheidungsrecht hat.
In den Richtlinien und Verordnungen
werden in der Regel Mindeststandards
festgelegt. Mit der Umsetzung und dem
Vollzug des Umweltrechts sind im Wesentlichen die Mitgliedstaaten betraut.
Daniel Klingele, diplomatischer Mitarbeiter, Integrationsbüro EDA/EVD, Bundeshaus Ost, 3003 Bern,
Tel. 031/322 23 13, [email protected],
www.europa.admin.ch
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Rechtsgrundlagen und Instrumente
der europäischen Umweltpolitik
9
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Die Kommission überwacht aber die
Anwendung und Einhaltung des EUUmweltrechts und kann einen Mitgliedstaat vor dem Europäischen Gerichtshof
verklagen, wenn sie der Ansicht ist, dass
dieser gegen Vorschriften verstösst oder
diese unzureichend umsetzt.
Strenge Regelungen teilweise möglich
Der EG-Vertrag sieht ausdrücklich vor,
dass die Mitgliedstaaten bei anlage- und
standortbezogenen Umweltvorschriften
(Artikel 175ff. EGV) die Möglichkeit
haben, striktere Schutzmassnahmen
beizubehalten oder zu erlassen, zum
Beispiel betreffend Wasser- und Luftqualität oder Abfallentsorgung. Bei produktbezogenen Vorschriften (beispiels-
weise technische Vorschriften für Fahrzeuge oder Geräte) besteht nach Erlass
einer Harmonisierungsmassnahme vom
Grundsatz her keine Möglichkeit mehr,
das Umweltrecht autonom weiterzuentwickeln, da sonst gegen die Regeln
des Binnenmarktes verstossen würde.
Auf Basis der im EG-Vertrag enthaltenen Schutzklausel (Artikel 95 Absatz 4
und 5) kann ein Mitgliedstaat aber bestehende strengere Vorschriften beibehalten oder einführen, falls sie durch
wichtige Erfordernisse gerechtfertigt
sind beziehungsweise sich auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse stützen und
keine willkürliche Diskriminierung zur
Folge haben.
Für jene Produktebereiche, für die
noch keine Harmonisierung der Stan-
Bedeutende Instrumente der EU-Umweltpolitik
Neben Rahmenvorschriften, die ein hohes Mass an Umweltschutz und gleichzeitig
einen funktionierenden Binnenmarkt gewährleisten sollen, stehen der Gemeinschaft weitere Instrumente zur Verfügung. Die wichtigsten sind:
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Europäische Umweltagentur (EUA): Die seit 1994 tätige Agentur in Kopenhagen
10
sammelt und verarbeitet Umweltdaten und informiert die EU, die Mitgliedstaaten,
aber auch Drittstaaten objektiv (siehe auch Seite 6ff.). Ihre beratende Funktion
spielt eine immer grössere Rolle bei der Annahme neuer Massnahmen oder der
Bewertung der Auswirkungen bisheriger Vorschriften.
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP): Durch diese Richtlinie wurde ein syste-
matisches Verfahren zur Bewertung möglicher Umwelteinwirkungen einzelner
Projekte eingeführt, wobei die Öffentlichkeit in das Entscheidungsverfahren mit
einbezogen werden muss. Beim Bau grösserer Anlagen (wie Kernkraftwerke) muss
zudem eine grenzüberschreitende Konsultation vorgenommen werden.
Umweltzeichen (Eco-Label): Der Hersteller oder ein Erstimporteur eines Produktes
kann ein Umweltzeichen beantragen. Ziel ist es, Produktion, Vermarktung und
Gebrauch von möglichst umweltschonenden Produkten zu fördern und die
KonsumentInnen über die Umweltauswirkungen einzelner Produkte besser zu
informieren (siehe «VGL-Information» 3/99).
EMAS: Dies ist ein System der freiwilligen Durchführung von Umweltbetriebs-
prüfungen. Um ein Umweltzertifikat zu erhalten, müssen sich Unternehmen des
produzierenden Gewerbes einer Umweltbetriebsprüfung unterziehen und einen
Umweltbericht veröffentlichen. Ab Mitte des Jahres 2000 werden auch alle anderen Branchen und die Verwaltung am System teilnehmen können; die internationale Umweltnorm ISO 14001 soll als eine der Anforderungen in das EMAS-System
integriert werden.
LIFE: Dieses Finanzierungsinstrument unterstützt Massnahmen zugunsten der
Umwelt in der Gemeinschaft und bestimmten Drittländern. Für die Jahre 2000
bis 2004 stehen für das LIFE-Programm Mittel von insgesamt 613 Millionen Euro
zur Verfügung.
Freier Zugang zu Informationen: Nationale Behörden müssen Umweltinformationen auf Anfrage allen natürlichen und juristischen Personen zugänglich machen,
ohne dass diese ein berechtigtes Interesse nachweisen müssen.
dards vorgenommen wurde, darf einem
in einem anderen Mitgliedstaat rechtmässig hergestellten Produkt der Marktzugang in einem anderen Mitgliedstaat
grundsätzlich nicht verwehrt werden.
Gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes kann dieser
Grundsatz unter bestimmten Bedingungen aber aus Umweltschutzgründen
eingeschränkt werden. Der Gerichtshof
urteilte beispielsweise, dass Dänemark
sein System von Pfandflaschen für Bier
und alkoholfreie Getränke aus Umweltschutzgründen beibehalten darf, obwohl
es zu spürbaren Handelsbeeinträchtigungen führt.
Erwähnenswert ist zudem, dass
Österreich, Finnland und Schweden bei
ihrem Beitritt zur EU in gewissen Bereichen (z.B. Schwefelgehalt von Dieselöl,
Kennzeichnung von gefährlichen Stoffen) während einer Übergangszeit von
vier Jahren strengere Bestimmungen
beibehalten konnten. Die EU ihrerseits
hat sich verpflichtet, ihre Vorschriften
zu überarbeiten. Nach Ablauf dieser vier
Jahre hatte die EU ihre Standards verschärft, so dass sie entweder gleich strikt
oder aber noch strenger waren als die
Vorschriften in den drei Ländern.
Vorsorge mit den
Umwelt-Aktionsprogrammen
Als Orientierung zur Konzeption ihrer
Politik dienten der EU seit 1973 fünf
Aktionsprogramme. Darin legt die Gemeinschaft Leitlinien und Ziele fest.
Ging es bei den ersten beiden Aktionsprogrammen vor allem darum, erkannte
Umweltschäden zu beheben, stand in
den späteren Aktionsprogrammen vermehrt die vorbeugende Umweltpolitik
im Vordergrund. Bereits das Dritte
Aktionsprogramm von 1983 – 1986 unterstrich die Notwendigkeit der Einbeziehung von Umwelterfordernissen bei
allen Gemeinschaftsaktionen und legte
den Schwerpunkt auf die Grundprinzipien der Vorbeugung und Verhütung.
Mit der Anerkennung der natürlichen
Ressourcen als Grundlage, aber auch
als Grenze der wirtschaftlichen und
sozialen Entwicklung der EU wurde
mit dem Vierten Aktionsprogramm
von 1987–1992 der Übergang zu einer
vorbeugenden Politik vollzogen. Mit
Signifikante internationale Rolle
In Artikel 175 EGV wird als eines der
Ziele der Umweltpolitik der EU die
Förderung von Massnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme
genannt. Die EU arbeitet dafür mit
anderen Ländern und internationalen
Organisationen zusammen. Zur Zeit ist
die EU Vertragspartei von mehr als
30 Umweltübereinkommen und -vereinbarungen. Zu nennen sind etwa das
Wiener Übereinkommen zum Schutz
der Ozonschicht, das Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen sowie die UNKonventionen über biologische Vielfalt
und über Klimaänderungen oder das
Kyoto-Protokoll.
Die EU unterhält zudem enge Beziehungen zum Umweltprogramm der
Vereinten Nationen in Nairobi (UNEP)
oder nimmt aktiv an den Arbeiten der
UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung teil. Zwischen der Schweiz
und der EU besteht zur Zeit kein bilaterales Abkommen betreffend Umweltfragen.
Aussichten
In einer Gesamtbewertung des 5. Umwelt-Aktionsprogramms kommt die
Kommission zum Schluss, dass die EU
Fortschritte gemacht hat bei der Einführung neuer und verbesserter Instrumente zum Schutz der Umwelt. Die
EU-Umweltpolitik hat eine Verringerung der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung, eine Verbesserung der
Wasserqualität und eine Verringerung
ozonschädigender Stoffe bewirkt. Die
Kommission weist aber auch darauf hin,
dass die Umsetzung der EU-Umweltvorschriften in den Mitgliedstaaten besser sein könnte. Auch gebe der Zustand
der Umwelt insgesamt weiter Anlass zu
Besorgnis, und in einigen Bereichen
werde die Belastung wahrscheinlich
noch zunehmen.
Gemäss Kommission müssen deshalb
die Einbeziehung von Umweltbelangen
in andere Gemeinschaftspolitiken verstärkt und die BürgerInnen und Interessengruppen stärker beteiligt werden.
Bei der Einbeziehung von Umweltbelangen sollten so weit wie möglich
quantifizierte Ziele und Massnahmen
festgelegt, europäische, nationale und
lokale Komponenten berücksichtigt und
Indikatoren für die Überprüfung der
Fortschritte vorgesehen werden. Auch
muss sichergestellt werden, dass die
betroffenen Kreise sich ihrer Verantwortung verstärkt bewusst werden und
bestehende Instrumente (wie EMAS und
Umweltzeichen, siehe Kasten) besser
nutzen.
Diese Instrumente sollten durch die
Schaffung eines Systems von Haftungsregeln ergänzt werden, so dass die
VerursacherInnen für Umweltschäden
zahlen müssen. Die Kommission will
demnächst Vorschläge für solche Haftungsregeln vorlegen. Eine bessere Information der BürgerInnen soll schliesslich dazu führen, dass diese sich ihrer
Verantwortung bewusst werden und
dementsprechend handeln. Als entschei-
Das Basler Übereinkommen mit 131 Vertragsstaaten
sorgt für die Kontrolle des grenzüberschreitenden
Verkehrs mit gefährlichen Abfällen.
denden Schritt für eine Verbesserung des
Umweltschutzes betrachtet die Kommission zudem die vollständige Umsetzung der bereits erlassenen Rechtsakte
durch die Mitgliedstaaten. Oft mangelt
es in den Mitgliedstaaten an abschreckenden, wirkungsvollen und angemessenen Sanktionen für Vergehen gegen
Umweltschutzbestimmungen.
Um den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität zu lassen, wird die EU zudem
vermehrt Rahmenrichtlinien erlassen. In
diesen werden die Ziele festgelegt, aber
den Mitgliedstaaten wird die Flexibilität
gelassen, die notwendigen Massnahmen
nach ihrem Ermessen und den regionalen und lokalen Gegebenheiten entsprechend durchzuführen.
Schliesslich stellt die Erweiterung der
EU um die mittel- und osteuropäischen
Länder eine Herausforderung dar, da
die Lage der Umwelt in diesen Ländern
teilweise sehr schlecht ist. Andrerseits
wird sie zu einer Stärkung des Umweltschutzes in Europa führen. Die EU verlangt nämlich von den beitrittswilligen
Ländern die vollständige Umsetzung
und praktische Anwendung der EURechtsvorschriften im Umweltbereich
und die Integrierung des Grundsatzes
der nachhaltigen Entwicklung bei der
Formulierung und der Umsetzung der
Politik in allen anderen Sektoren.
䡲
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
dem Fünften Aktionsprogramm von
1992– 2000 wird diese Strategie weitergeführt.
Als Kernpunkt des Programmes sollten neben polizeirechtlichen Instrumenten vermehrt auch marktwirtschaftliche
Instrumente zur Anwendung kommen,
beispielsweise Steuern, Abgaben, die
Vergabe von Umweltzeichen, freiwillige
Vereinbarungen oder das EU-System
für das Umweltmanagement und die
Umweltbetriebsprüfung (EMAS). Zudem werden fünf Schwerpunktbereiche
genannt, in welche die Umweltaspekte
einbezogen werden sollten: Industrie,
Energie, Verkehr, Landwirtschaft, Tourismus.
In diesem Sinne hat die Kommission
auch eine stärke Einbeziehung der
Umweltbelange in alle Tätigkeiten und
Politikbereiche der EU vorgeschlagen.
Die Staats- und Regierungschefs der
Mitgliedstaaten haben im Juni 1998
diesen Vorschlag aufgenommen und
die verschiedenen Räte (zum Beispiel
Verkehrsministerrat, Energieministerrat) aufgefordert, ihre eigenen Strategien
zu entwickeln und über die Eingliederung des Umweltschutzes in ihren
Bereichen Bericht zu erstatten. (Zu den
wichtigsten Instrumenten der EU-Umweltpolitik siehe Kasten Seite 10.)
Atelier Fischer, Hittnau
Dossier «Umweltschutz in Europa»
11
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Gemeinden spielen
Schlüsselrolle
labors für Umweltpolitiken. Oft dienen
denn auch die von ihnen erprobten
konkreten Innovationen als Modell für
staatliche Programme und Politiken.
Die kommunale und regionale Verwaltung ist heute im Wandel begriffen.
Ihre Aufgaben ändern sich generell.
Zahlreiche neue Anforderungen kommen auf sie zu. Viele Behörden reagieren mit Weitsicht und Erfindungsgeist.
Sie entwickeln umfassende Programme
zum Einsparen von Energie und Wasser,
sie bauen Radwege und fördern den
öffentlichen Verkehr, sie sorgen dafür,
dass Abfall rezykliert und der Gebrauch
von umweltbelastendem Material vermieden wird.
Zahlreiche neue Aufgaben kommen auf regionale und kommunale Behörden zu –
auch beim Umweltschutz. Staatliche und regionale Behörden sowie lokale BürgerInnengruppen müssen neue Formen der Zusammenarbeit finden. Der Kongress der
Gemeinden und Regionen Europas (KGRE), der Internationale Rat für kommunale
Umweltinitiativen (ICLEI) und das Klima-Bündnis zeigen Wege auf.
12
Die lokalen und regionalen Behörden
spielen eine Schlüsselrolle im Umweltschutz. Sie nehmen zahlreiche wichtige
Aufgaben wahr, mit denen sie zu einer
zukunftsbeständigen Entwicklung und
zur Verbesserung der Lebensqualität in
ihrer Gemeinde oder Region beitragen
können. Zudem sind sie selbst bedeutende Arbeitgeber und Verbraucher. Als
solche tragen sie die Verantwortung für
Nachhaltigkeit in ihrer eigenen Verwaltung.
Die grösste Bedeutung kommt jedoch
der Tatsache zu, dass die Gemeinden
und Regionen ihren WählerInnen gegenüber verantwortlich sind. Sie sind
zuständig für Planung, Investition, für
den Ordnungsrahmen, das Management
und die Ausführung, weil sie der davon
betroffenen Bevölkerung am nächsten
stehen. Dadurch sind sie am ehesten in
der Lage, direkt auf ihre Wünsche und
Bestrebungen einzugehen.
Städte und ihre Fähigkeit, zur «Zukunftsbeständigkeit» beizutragen, sind
seit einiger Zeit vorrangige Themen der
europäischen Entscheidungsträger.
Gemeinden sind Erfinderlabors
für Umweltpolitiken
Zum Glück haben schon viele Gemeinden und Regionen in ganz Europa auf
eigene Faust Initiativen ergriffen, um die
Ursachen der Umweltbelastung an der
Wurzel anzupacken. Vielerlei Projekte
werden durchgeführt, an denen lokale
und regionale Behörden, Freiwilligenorganisationen sowie Verbände und
Unternehmen neue Partnerschaften eingehen. Vom Recycling über die Verkehrsverminderung bis zum lokalen
FCKW-Verbot und zur Städtepartnerschaft fungieren die Gemeinden und
Regionen gewissermassen als Erfinder-
Galoppierende Verstädterung
In den verschiedenen Ländern besitzen
die Gemeinden und Regionen zwar ganz
unterschiedliche Strukturen und Machtbefugnisse. Die Umweltprobleme, mit
denen sie sich konfrontiert sehen, sind
jedoch weitgehend dieselben. Die Ballungsräume sind grossflächiger und
dichter bevölkert denn je. Nie zuvor
haben sie so viel Energie und Ressourcen
verbraucht. Nie war das Abfallaufkommen so gross.
Mit einer Bevölkerung, die zu 70%
in Stadtgebieten lebt, ist Europa die
am stärksten verstädterte Weltregion.
Die Umweltverträglichkeit europäischer
Schwierige Aufgabe
Keystone
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
von Rinaldo Locatelli und Gyorgy Bergou
Die zunehmende Verstädterung ist eines der
grössten Probleme Europas.
Fragt sich nur, ob alle Gemeinden und
Regionen in der Lage sind, diesem Beispiel Folge zu leisten und, wenn nicht –
welche Hindernisse sie zu überwinden
haben. Generell steht einem gesamteuropäischen Vorgehen die grosse Verschiedenartigkeit des Einsatzgebiets entgegen, in dem es stattfinden soll.
In einer Reihe von Ländern haben die
Kommunal- und Regionalpolitiker allen
Grund zu Klagen. Einerseits verfügen
sie über eine zu geringe Anordnungsbefugnis und Finanzkraft, um mit den
globalen Auswirkungen ihrer Aktivitäten fertig zu werden. Andererseits sind
sie immer weniger im Stande, die zunehmend komplexen Probleme in den
Griff zu bekommen, mit denen sie konfrontiert sind.
In vielen Fällen ging die Übertragung
von Verantwortung nicht Hand in Hand
mit der entsprechenden Zuweisung von
Geldmitteln und von Machtbefugnis.
Unzulängliche Mittel und fehlender
politischer Wille gelten als Haupthindernisse, die der Zukunftsbeständigkeit im
Wege stehen. Zwar verfügen die meisten
europäischen Kommunen über Einnahmen aus Steuern, Gebühren und Abgaben sowie Zuweisungen vom Staat,
aber in deren Höhe bestehen erhebliche
Unterschiede.
Rinaldo Locatelli, Gyorgy Bergou, Sekretariat
Kongress der Gemeinden und Regionen Europas
(KGRE), Europarat, F- 67075 Strasbourg,
Telefon +33/3 88 41 28 04, [email protected],
[email protected], www.coe.fr
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Notwendige Reformen
Rat der Europäischen Union ≠ Europarat
Dem lokalen Handeln sind oft nationale
oder internationale Grenzen gesetzt.
Der Kongress der Gemeinden und
Regionen Europas (KGRE) hat deshalb
die Regierungen zu einer Reform ihrer
nationalen und internationalen Politiken
aufgerufen, damit sie Marktpreissignale
setzen, die mit der Zukunftsbeständigkeit vereinbar sind. Das soll heissen,
dass anstatt der Arbeit die Ressourcen
und umweltfreundlichere Produktionssysteme gefördert werden sollten.
Die Europäische Union
Die Europäische Union (EU) zählt 15 Mitgliedstaaten und kennt fünf wichtige Institutionen:
䊳 Europäisches Parlament (Legislative, Sitze
proportional zur Bevölkerung der Länder)
䊳 Rat der Europäischen Union (Ministerrat,
seine Zusammensetzung ist je nach Beratungsgegenstand unterschiedlich, z.B. Umweltminister für Umweltfragen, exekutive
und legislative Funktionen, verschiedene
Beschlusskompetenzen)
䊳 Europäischer Rat (Staats- und Regierungschefs, setzt Prioritäten und legt politische
Zielvorstellungen fest, trifft sich mindestens
zweimal jährlich)
䊳 EU-Kommission (Exekutive mit 20 Mitgliedern; die Kommissionsdienste beschäftigten 1998 rund 21 000 Personen;
http://europa.eu.int/comm/)
Im Gegenzug müssen sich die Kommunal- und Regionalbehörden selbst einem
Wandel unterziehen. Der Druck, mit
dem eine Veränderung erreicht werden
soll, kommt von unten, also von Bürgerinitiativen, die ein grösseres Mitspracherecht für sich und Rechenschaft von
den ihnen am nächsten stehenden Behörden verlangen. Die Bürokratie und
Organisationsstruktur wird sich deshalb
anpassen müssen: Das heisst, gleichberechtigte Zusammenarbeit mit den
betreffenden Gruppen, Überlassung von
Machtbefugnissen.
Die verschiedenen Verwaltungsebenen und die Bürgergruppen werden
Wege zur Zusammenarbeit finden müssen, um den Anforderungen der Bevölkerung entgegenzukommen, und zwar
auf eine Art, welche die Umwelt weniger
unter Druck setzt.
䡲
Umweltthemen beim Kongress
der Gemeinden und Regionen Europas
Im Laufe der Jahre hat der Europarat
(siehe Kasten) wesentlich zur Förderung
des Umweltbewusstseins beigetragen.
Mit Umweltfragen befassten sich Regierungsexperten, ein Fachausschuss der
Parlamentarischen Versammlung und
der Kongress der Gemeinden und
Regionen Europas (KGRE). Dieser hat
unter anderem diverse Berichte erstellt,
um lokalen und regionalen Behörden
mögliche Wege und Mittel zum Schutz
ihrer Umwelt aufzeigen:
䊳 Der Bericht über die kommunale und
regionale Umweltpolitik in Europa befasst sich mit der Frage, was die Gemeinden und Regionen unternehmen,
um ihrer Verantwortung auf diesem
Gebiet gerecht zu werden.
Der Bericht über Qualität und Quantität von Trinkwasser in Europa stellt
fest, dass die hohe Bevölkerungsdichte,
der schlechte Zustand der Versorgungssysteme und der zu geringe Gebrauch
von Oberflächengewässern die Hauptursachen von Wasserversorgungsproblemen sind.
䊳 Der Bericht zur Bekämpfung des
Treibhauseffekts und zum Schutz der
Ozonschicht empfiehlt verschiedene
Politiken, um die Klimakatastrophe abzuwenden.
䊳 Der Bericht über die Umwelt in den
mittel- und osteuropäischen Ländern
gibt einen Überblick über den aktuellen
Zustand, über bereits getroffene Massnahmen und mögliche neue Ansätze.
䊳
(Judikative)
www.europa.eu.int/inst-de.htm,
www.europa.admin.ch/d/int/ri.htm
Der Europarat
Seit seiner Gründung im Jahre 1949 arbeitet
der Europarat in Strasbourg am Aufbau
eines gemeinsamen Europas, dessen Grundlage Freiheit, Demokratie, Menschenrechte
und Rechtsstaatlichkeit sind. Er zählt 41
Mitgliedstaaten, unter anderem auch die
Schweiz, und umfasst drei wichtige Institutionen:
䊳 Ministerkomitee (Entscheidungsorgan)
䊳 Parlamentarische Versammlung (beratendes Gremium)
䊳 Kongress der Gemeinden und Regionen
Europas (KGRE, Sprachrohr der lokalen
Demokratie)
www.coe.fr/
Der Bericht über die Umweltzusammenarbeit zwischen Gemeinden und
Regionen im östlichen Baltikum beschreibt die dortigen kommunalen
Umweltpolitiken und Kooperationsmechanismen.
䊳 Der Bericht über das europäische
Naturschutzjahr (1995) ermuntert die
Gemeinden und Regionen zur Durchführung von Projekten, die den Erhalt
der biologischen Vielfalt fördern.
䊳 Mit dem Bericht über die nachhaltige
Entwicklung auf kommunaler und
regionaler Ebene unterstützt der KGRE
die europäische Kampagne zukunftsbeständiger Städte politisch.
䊳 Innovative Beispiele sind als Grundlage des Leitfadens der wirtschaftlichen
Instrumente für Gemeinde- und Regionalbehörden. Dieser gibt Basisinformationen über Einsatz und Wirkung von
Wirtschaftsinstrumenten auf Umwelt,
Finanzen und Beschäftigung.
䊳 Der
Entwurf einer europäischen
Landschaftskonvention entspricht dem
Wunsch europäischer BürgerInnen nach
internationalen Rechtsgarantien zum
Schutz der Landschaft.
䡲
䊳
Informationen und Bezug: Gyorgy Bergou,
Sekretär der KGRE-Arbeitsgruppe Umwelt
und nachhaltige Entwicklung, Europarat,
F-67075 Strasbourg, Telefon +33/3 88 41 28 04,
[email protected], www.coe.fr
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Umwelt weniger unter Druck setzen
䊳 Gerichtshof
13
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Klima-Bündnis der europäischen Städte
Das «Klima-Bündnis der europäischen
Städte mit indigenen Völkern der
Regenwälder/Alianza del Clima e.V.»
wurde im Jahr 1990 von VertreterInnen
europäischer Kommunen und indigener
Völker Amazoniens gegründet. Die gemeinsamen Ziele sind im Klima-Bündnis-Manifest niedergelegt und im Jahr
1992 in die Vereinssatzung aufgenommen worden. Sie umfassen die Halbierung der CO2-Emissionen in den
Bereichen Energie und Verkehr, den
kommunalen Tropenholzverzicht sowie
die Unterstützung der Indianervölker
Amazoniens beim Erhalt des tropischen
Regenwaldes, bei der Sicherung ihrer
Landrechte und bei der nachhaltigen
Nutzung ihrer Gebiete.
Bundesländer und Nichtregierungsorganisationen arbeiten als assoziierte
Mitglieder mit. Die COICA, der Dachverband der nationalen Indianerorganisationen aus der Amazonasregion, und
die von ihr vertretenen indianischen Gemeinden sind die Kooperationspartner
der europäischen Klima-Bündnis-Kommunen.
Tätigkeitsgebiete
Im Klima-Bündnis sind vor allem die
kommunalen Handlungsfelder angesprochen, die in ihren Auswirkungen
eine globale Dimension besitzen. Dies
sind die Bereiche Energie, Verkehr, Tropenholz, Zusammenarbeit mit indigenen
Völkern, umwelt- und entwicklungspolitische Bildung, biologische Vielfalt
und Lokale Agenda 21.
Inzwischen sind dem Klima-Bündnis
über 800 Städte, Kommunen und Landkreise aus zehn europäischen Ländern
(davon 12 Gemeinden aus der Schweiz)
als ordentliche Mitglieder beigetreten.
14
Im Internationalen Rat für Kommunale
Umweltinitiativen (International Council for Local Environmental Initiatives
ICLEI) haben sich lokale Behörden zur
Vermeidung und Lösung lokaler, regionaler und globaler Umweltprobleme
zusammengeschlossen. Dieses Ziel wollen sie durch lokale Aktionen erreichen.
Gegründet wurde ICLEI 1990 als
Rat für kommunale Umweltinitiativen –
unter der Schirmherrschaft des UnoUmweltprogramms und des internationalen Gemeindeverbands (International
Union of Local Authorities IULA).
Dem Rat gehören über 300 Grossstädte,
Städte und Gemeinden mit ihren entsprechenden Organisationen an.
Ziele und Umsetzung
Lokale Initiativen tragen viel zur Verbesserung
der Lebensqualität der BürgerInnen bei.
Informationen: Klima-Bündnis der europäischen Städte, European Secretariat, Galvanistrasse 28, D-60486 Frankfurt am Main,
Tel. +49/69/707 90 083, Fax +49/69/703 927,
[email protected],
www.klimabuendnis.org
ICLEI fördert lokale Aktionen
mit globaler Verantwortung
Keystone
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
10 europäische Länder machen mit
Durch Konferenzen, Seminare und
Veröffentlichungen fördert das KlimaBündnis den Erfahrungsaustausch zwischen den Gemeinden, verbreitet positive Beispiele und erfolgreiche Strategien
der Kommunen, erarbeitet gemeinsam
mit den Mitgliedern Empfehlungen zum
Vorgehen und fordert politische Unterstützung für den Klimaschutz auf nationaler und internationaler Ebene.
Die Europäische Klima-BündnisGeschäftsstelle in Frankfurt am Main
wird in mehreren Ländern von nationalen Koordinationsstellen unterstützt.
Die Arbeit der Klima-Bündnis-Städte
Schweiz (KBSS) koordiniert Emil Stutz,
Stadtökologe der Stadt Zug, Telefon
041/728 23 85, [email protected] 䡲
ICLEI hat es sich zur Aufgabe gemacht,
mit lokalen Behörden eine weltweite
Bewegung für eine zukunftsbeständige
Entwicklung aufzubauen und zu unterstützen. Konzentrierte lokale Aktionen
sollen messbare Verbesserungen der
globalen Umweltbedingungen erzielen.
Den unterschiedlichen Anforderungen
der LokalpolitikerInnen mit ihren Politiken, Entscheidungsprozessen, Strukturen und Praktiken wird dabei Rechnung getragen.
Erreicht werden soll das Ziel durch
internationale Netzwerke und Kampagnen. Die «Lokale Agenda 21 (LA 21)»
sowie «Städte für den Klimaschutz
(CCP)» sind zwei Beispiele. Ein weiteres
ist das innovative Umweltmanagementprogramm in Europa. Zahlreiche Fortbildungsprojekte und technischer Beistand sowie regionale Netzwerke helfen
den Kommunen, ihren Verpflichtungen
nachzukommen.
Die Städte zu besseren Umweltleistungen hinzuführen wird sicher auch
weiterhin zu den ICLEI-Aufgaben gehören. Aber auch das Trinkwassermanagement, der Bodenschutz und die
Raumplanung zählen künftig dazu.
䡲
Informationen: Europasekretariat, Eschholzstrasse 86, D-79115 Freiburg, Telefon +49/761/
368 920, [email protected], www.iclei.org
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Gesundes Trinkwasser
ist ein zentrales Umweltanliegen
von Andreas Grohmann
akzeptiert wird (Chlorung des Trinkwassers zur Abwehr von Krankheiten).
Wie gesund ist unser Trinkwasser?
Die Frage «Wie gesund ist unser Trinkwasser?» lässt sich im Sinne der Hygiene
beantworten: Es ist sehr gesund, wenn
bei Ressourcenschutz, Gewinnung,
Aufbereitung und Verteilung die Regeln
der Technik strikt eingehalten werden.
Das Produkt ist ein Wasser mit den
Eigenschaften «farblos, klar, kühl, geruchlos und geschmacklich einwandfrei,
und es ist appetitlich und zum Genuss
anregend».
Dabei reicht es nicht aus, Gesetze und
Verordnungen als Massstab zu nehmen.
Wasser hauptsächlich zur Seuchenabwehr
Keystone
Trinkwasser orientiert sich am Bild einer
klaren Quelle: ursprünglich rein, Lebensquell, unverzichtbar. Grenzwerte
für Trinkwasser festzulegen ist ein
Widerspruch in sich. Sie werden jedoch
verständlich beim Bemühen, Verunreinigungen abzuwehren:
䊳 nach Massgabe des technisch Unvermeidbaren, mit dem Ziel, keine Abweichung vom ursprünglich Reinen zu
erkennen,
䊳 nach Massgabe des gesundheitlich
Unbedenklichen, was wiederum im
Hinblick auf die Unempfindlichkeit der
menschlichen Natur manche Verunreinigung zulässt,
䊳 nach Massgabe des Unvermeidlichen,
sofern ein Nutzen erkennbar ist und
Die Landwirtschaft benötigt weitaus am meisten Wasser.
Nur 3 Liter Trinkwasser werden täglich
für die Zubereitung von Speisen und
Getränken benötigt. Weitere etwa 97 Liter dienen der Abwehr von seuchenhygienischen Gefahren. Diese Gefahren
(Hepatitis, Ruhr, infektiöse Hauterkrankungen) werden erst bei einer Unterbrechung der Wasserversorgung wahrgenommen, wenn keine Körperpflege
mehr möglich ist, wenn die Wohnungspflege vernachlässigt werden muss und
die Fäkalien wegen mangelnder Toilettenspülung nicht entsorgt werden
können.
Bei den vorbeugenden Schutzmassnahmen muss auch mit dem Auftreten
von neuartigen Krankheitserregern gerechnet werden, so mit Legionellen und
mit pathogenen Escheria coli (siehe auch
«VGL-Information» 2/99). Nichts berechtigt zur Annahme, dass von nun
an alles so bleiben wird, wie es ist. Die
Prof. Dr. Andreas Grohmann, Leiter Abteilung Trinkwasserhygiene, Umweltbundesamt, Corrensplatz 1,
D-14195 Berlin, Telefon +49/30/8903 1588,
www.umweltbundesamt.de
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Ein Wasser, das «nur» die Parameterwerte einhält, ist als Trinkwasser unzumutbar, obwohl es rechtlich nicht zu
beanstanden ist. Gesetze und Verordnungen sind nur notwendige Mindestanforderungen und nur unvollkommen
geeignet als Massstab für gesundes
Trinkwassers.
Die Festsetzung von Grenzwerten
für Parameter des Trinkwassers ist ein
eigenständiger Prozess aus Kooperations-, Vermeidungs- und Verursacherprinzip, bei dem sowohl die technischen
Möglichkeiten der Vermeidung als auch
die gesundheitlich zulässigen Höchstkonzentrationen bei lebenslanger Aufnahme von Schadstoffen mit dem
Trinkwasser zu berücksichtigen sind
(Grohmann, 1996, WHO, 1993).
Trinkwasser ist Träger, Ansporn, Mahnung und zugleich Sensor der Wirksamkeit von
Umweltschutzmassnahmen. Am Beispiel des Trinkwassers werden einige wichtige
Grundprinzipien des Umweltschutzes aufgezeigt. Die Wasser-Rahmenrichtlinie der EU,
die 2000 verabschiedet werden soll, wird die Sicherung der Trinkwasserversorgung
unterstützen.
15
Wasserversorgung Zürich
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Die im Wasser festgestellten Konzentrationen betragen etwa 1⁄10 der Konzentrationen, die sich rechnerisch aus
der Verordnung dieser Arzneimittel im
Wasserversorgungsgebiet ergeben. So
sind nur diejenigen Mittel im Wasser zu
erwarten, die häufig verschrieben, verkauft und verwendet werden.
Erst allmählich wird die Notwendigkeit anerkannt, dass neben den Bewertungen des Nutzens und der Risiken
von Arzneimitteln auch die Umweltverträglichkeit betrachtet werden muss.
Clofibrin beispielsweise wirkt zwar
erst in Konzentrationen von 40 000 µg/l
(40 mg/l) auf Leuchtbakterien negativ,
beeinträchtigt aber die Reproduktion
von Daphnien bereits mit Konzentrationen von etwa 10 µg/l.
Besonders für grosse Städte ist eine nachhaltige Wasserversorgung sehr wichtig.
Tierarzneimittel besonders problematisch
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Hygiene muss vor dem Auftreten von
neuartigen Krankheitserregern ständig
auf der Hut sein.
16
Landwirtschaft hat
den grössten Wasserbedarf
Wo eine nachhaltige Wasserversorgung
anzusetzen hat, zeigt der Wasserbedarf
des Menschen (siehe Tabelle unten).
Nicht die Versorgung mit Trinkwasser
zur Zubereitung von Speisen und
Getränken sowie zur Erhaltung der
Hygiene benötigt am meisten Wasser,
sondern die Landwirtschaft. Zur Erzeugung menschlicher Nahrung verbraucht
sie 30- bis 60-mal so viel Wasser, wie
direkt in die Siedlungen gelangt (Klon
und Wolter, 1997).
Dieser Zusammenhang bleibt in den
nördlichen Ländern mit ausreichendem
Regen verborgen. Wie wichtig die Wasserversorgung für die Landwirtschaft
ist, wird erst in Gebieten mit langer
Trockenzeit deutlich. Hier gilt, dass es
Wasserbedarf je EinwohnerIn in m3/Jahr
in Siedlungen und Haushalten
für Herstellung von Lebensmitteln
– ohne Fleisch
– mit Fleisch
35
1000
2200
mittlere Industrie
50
Grossindustrie
50
keine Trinkwassernot gibt, solange
genügend Wasser für die Landwirtschaft
verfügbar ist. Denn es ist recht einfach,
das vorhandene Wasser als Trinkwasser
in den Städten zu nutzen, nach der
Nutzung nahezu vollständig zu reinigen
und es dann der Landwirtschaft zur
Bewässerung in der Umgebung grosser
Städte zur Verfügung zu stellen.
Ein weiterer Aspekt betrifft die internationale Arbeitsteilung zwischen Wassernutzung und Lebensmittelproduktion (Zehnder, 1999). Mit importierten
Lebensmitteln sparen zum Beispiel
Israel etwa 800 m3/Jahr und Libyen etwa
600 m3/Jahr je EinwohnerIn an Wasser.
Diese Mengen – virtuelles Wasser genannt – müssten ohne Import der Lebensmittel jährlich zusätzlich zur Verfügung gestellt werden, zum Beispiel
durch weitere Entsalzungsanlagen.
Mikroverunreinigungen:
Arzneimittel und hormonaktive Stoffe
Die Entdeckung von Arzneimittelrückständen im Wasser Anfang der 90er Jahre
ist weder überraschend noch besonders
alarmierend. Sie ist das Ergebnis einer
verbesserten Analysentechnik, mit der
sich geringe Spuren von Stoffen im
Wasser nachweisen lassen. Dank des
Nachweises lassen sich Massnahmen
ergreifen, bevor eine Gesundheitsgefährdung eintreten kann.
Die grösste Gefahr der Verunreinigung
des Wassers geht von Tierarzneimitteln
aus, die vorbeugend gegen Krankheiten
oder zur Leistungsförderung eingesetzt
werden. In der Gülle der Massentierhaltung finden sich so hohe Konzentrationen, dass bei Auswaschungen
erhebliche Auswirkungen auf die Gewässer zu erwarten sind. Hinzu kommt
die zunehmende Resistenz von Bakterien gegenüber wichtigen Antibiotika.
Auf Tierarzneimittel sind deshalb dieselben Standards anzuwenden, die für
andere Chemikalien üblich sind. Für
Humanarzneimittel werden allerdings
andere Massstäbe gelten, weil der Heilungserfolg nicht gefährdet werden darf.
Da aber eine Belastung des Wassers nur
von sehr häufig verkauften Arzneimitteln ausgeht, ist es angemessen, zusammen mit den Herstellern für diese
wenigen Stoffe nach Wegen zu suchen,
um die Belastungen des Wassers zu
minimieren.
Schwieriger wird die Bewertung der
hormonellen Wirkung einiger Stoffe.
Hierzu gehören Alkylphenole, Phtahlate, Tributylzinn-Verbindungen und
auch DDT. Bei marinen Schnecken
wurden Störungen der hormonellen
Steuerung bereits bei Konzentrationen
von 0,01 µg/l nachgewiesen, also weit
unterhalb der bekannten anderen toxischen Wirkungsgrenzen. Das Problem
kann weder durch Abwasserreinigung
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Wasser aus Kreislauf ist so sicher
wie aus unbelasteten Quellen
Die Wasserversorgung funktionierte
traditionellerweise meist nach dem
Durchlaufprinzip: von der reinen Quelle
durch die Stadt und als verbrauchtes
Wasser in das Irgendwo, nach dem
keiner fragt. Die Kontamination mit
schwer abbaubaren Stoffen erscheint als
Versagen der Sorgfaltspflicht der Verursacher, Versagen der Aufsicht der
Behörden und Versagen der Politik bezüglich strenger, wirksamer Umweltschutzgesetze.
Eine nachhaltige Entwicklung hingegen setzt auf den Kreislauf, entweder
in einem Multibarrierensystem «Trinkwasser → mechanisch biologische Abwasserreinigung → weitergehende Abwasserreinigung → Oberflächengewässer → Bodenpassage/Uferfiltration →
Trinkwasser» oder indirekt nach Verwendung des nahezu vollständig gereinigten Wassers in der Landwirtschaft.
Beim Kreislauf sind Belastung und
Reinigung integraler Bestandteil des
Systems. Aufgabe der Verwaltung ist
die Regulierung dieses Prozesses unter
Einbeziehung der Bedürfnisse der Menschen und der technischen Möglichkeiten.
Die Grenzen zwischen Durchlauf
und Kreislauf werden immer weiter verschwimmen. Denn eine nachhaltige
Wasserversorgung kann auf die Entfernung schwer abbaubarer organischer
Verbindungen nicht verzichten.
Eine Wasserversorgung mit Kreislauf
des Wassers reagiert zwar empfindlicher
auf Unachtsamkeiten im Umgang mit
gefährlichen Stoffen, ist aber bei sachgemässer Bewertung, Beschränkung,
Verbot oder aber biologischem Abbau
von toxischen Stoffen im Klärwerk genauso sicher wie die Wasserversorgung
aus einer unbelasteten Quelle. Dies ist
von besonderer Bedeutung für die Entwicklung grosser Städte, die auf eine
nachhaltige Wasserversorgung achten
müssen.
䡲
Die Wasser-Rahmenrichtlinie der EU und das Trinkwasser
Von 1972 bis 1980 hat die EU zahlreiche Richtlinien verabschiedet, die sich mit
dem Schutz des Wassers befassten. Hiervon hatten auf die Trinkwasserversorgung
neben der Trinkwasserrichtlinie 80/778/EWG (jetzt 98/83/EG) folgende weitere
Richtlinien direkt oder indirekt Einfluss:
䊳 Richtlinie über Oberflächenwasser und Trinkwassergewinnung (75/440/EWG)
䊳 Grundwasserrichtlinie (80/68/EWG)
䊳 Richtlinie über die Ableitung gefährlicher Stoffe (76/464/EWG)
Derzeit bestehen über 30 EU-Richtlinien, die den Wasserbereich betreffen. Dieser
Flickenteppich, der sich aufgrund sehr unterschiedlicher Bedürfnisse und Probleme entwickelt hat, weist erhebliche Defizite und Inkonsistenzen auf. Die Wasserrichtlinien stellen damit keine befriedigende Grundlage für eine moderne
europäische Wasserpolitik dar (Bundesumweltministerium, 1999).
Diese Defizite sollen mit der Wasser-Rahmenrichtlinie (WRRL) durch ein
modernes, kohärentes europäisches Wasserrecht behoben werden. Die WRRL ist
mittlerweile in der Abstimmung zwischen der Kommission und dem Europäischen
Parlament (Dokument 599PC0271, siehe http://europa.eu.int/eur-lex/de/com/
dat/1999/de_599PC0271.html). Mit einer Verabschiedung wird im Laufe des
Jahres 2000 gerechnet.
Zielsetzung
Die Richtlinie hat folgende Ziele:
䊳 den Schutz und die Verbesserung der aquatischen Ökosysteme
䊳 die Förderung einer nachhaltigen Nutzung der Wasserressourcen
Im Rahmen der Bestrebungen, einen guten Zustand der Gewässer herzustellen, soll
auch Folgendes erreicht werden:
䊳 eine stetige Verringerung der Gewässerverschmutzung durch gefährliche Stoffe
entsprechend den Meeresschutzabkommen
䊳 eine Verminderung der ökologischen Auswirkungen von Hochwasser und
Dürren
Einzig die inzwischen verabschiedete Trinkwasserrichtlinie (98/83/EG) wurde von
der WRRL ausgenommen. Trotzdem ist eine Identifizierung der Trinkwasserhygiene mit den Zielen der WRRL möglich. Sowohl der Grundwasserschutz in
Einzugsgebieten für die Trinkwasserversorgung als auch der Schutz vor gefährlichen Stoffen scheint ausreichend gesichert – umso mehr, als sich die WRRL ausdrücklich zu den Zielen der Vermeidung jeglicher Verschlechterung der aquatischen Umwelt bekennt.
Auch die Aufstellung von Flussgebietsplänen für Flussgebietseinheiten mag als
ein geeignetes Instrument zur Sicherung einer nachhaltigen Versorgung mit einwandfreiem Trinkwasser gelten. Jedenfalls sind daran erhebliche Hoffnungen
geknüpft, auch wenn die Fristen für die Umsetzung der WRRL mit etwa 18 bis zu
30 Jahren sehr lang erscheinen.
Literatur
Bundesumweltministerium (Hrsg.): Neue Europäische Wasserrahmenrichtlinie. Umwelt Nr. 5/1999,
S. 228–231, (www.umweltbundesamt.de/wasser/themen/5_99_wrrl.htm).
Grohmann, A. (Red.), Umweltbundesamt (Hrsg.), (1996): Transparenz und Akzeptanz von Grenzwerten am Beispiel des Trinkwassers. Erich Schmidt Verlag, Berlin.
Klohn, W. und Wolter, H. (1997): Perspectives of Food Security and Water Development. DVWK
Bulletin 20, Deregulation, Decentralisation, Privatisation and Irrigation. Wirtschafts- und Verl.Ges.
Gas und Wasser, Bonn.
Umweltbundesamt: Jahresbericht 1996 und Jahresbericht 1997, Berlin (www.umweltbundesamt.de).
WHO (World Health Organization, 1993): Guidelines for Drinking Water Quality, 2nd ed., Vol. 1:
Recommendations. WHO, Geneva.
Zehnder, A.J.B.: Wassernutzung und Nahrungsmittelproduktion – eine internationale Arbeitsteilung?
Eawag news 46 (1999), 18–20 (Eawag, 8600 Dübendorf; www.eawag.ch).
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
noch durch besondere Verfahren der
Trinkwasseraufbereitung vollständig gelöst werden, sondern nur durch strenge
Beschränkung oder durch Verbot der
beanstandeten Stoffe.
17
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Gesamtheitliche Wassernutzung in
der Schweiz im Lichte der europäischen
Entwicklung
Die schweizerische Gesetzgebung ist – hinsichtlich der Wasser-Rahmenrichtlinie –
EU-konform. In einzelnen Punkten sind die schweizerischen Bestimmungen strenger als
jene der EU. Die Koordination mit dem Ausland wird hauptsächlich über die internationalen Kommissionen und Abkommen laufen, an denen die Schweiz schon seit langem
beteiligt ist.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
von Christian Furrer
18
Die Wasserwirtschaft beschäftigt sich
umfassend mit den Eingriffen in den
Wasserkreislauf, welche der Nutzung
der Wasservorkommen, dem Schutz der
Gewässer und der Abwehr schädigender
Wirkungen des Wassers dienen. In Artikel 24 der Bundesverfassung von 1874
wurde dem Bund die Oberaufsicht über
Wasserbau- und Forstpolizei zugewiesen: Das Wasserbaupolizeigesetz von
1877 (Hochwasserschutz) ist das erste
Bundesgesetz im Bereich der Wasserwirtschaft. Im Jahre 1908 folgte der
Wasserwirtschaftsartikel der Bundesverfassung (Art. 24bis), der als Nutzungsartikel mengenmässige Eingriffe in den
Wasserhaushalt regelte.
Das Bundesgesetz von 1916 über
die Nutzbarmachung der Wasserkräfte
leitete den Ausbau der Wasserkraftnutzung zur Energieerzeugung ein, der in
den Jahren 1946 bis 1970 seine Blütezeit
erreichte. Der Anteil der Wasserkraft –
als einheimische und erneuerbare Energie – an der Elektrizitätsproduktion in
der Schweiz beträgt heute 60 Prozent.
Von der sektoralen zur
übergreifenden Wasserwirtschaft
Im Jahre 1953 wurde die Bundesverfassung durch einen Artikel zum Schutz
der Gewässer gegen Verunreinigung
(Art. 24quater) ergänzt, 1955 wurde das
Dr. Christian Furrer, Direktor, Bundesamt für Wasser
und Geologie BWG, Postfach, 2501 Biel, Telefon
032/328 87 83, [email protected],
www.bwg.admin.ch
erste Gewässerschutzgesetz (qualitativer Schutz) erlassen und 1971 revidiert.
Mit der Aufnahme eines neuen Wasserwirtschaftsartikels (24bis) in die Bundesverfassung wurde dann 1975 die Basis
für eine ganzheitliche Betrachtungsweise
geschaffen. Die anzustrebenden Ziele
sind wie folgt umschrieben: Haushälterische Nutzung und Schutz der Wasservorkommen sowie Abwehr schädigender Einwirkungen des Wassers, unter
Berücksichtigung der gesamten Wasserwirtschaft. Diese Ziele stehen auch im
Artikel 76 (Absatz 1) der neuen Bundesverfassung.
Das 1992 vom Schweizer Volk gutgeheissene revidierte Gewässerschutzgesetz brachte entscheidende Verbesserungen, indem es unter anderem für
Flüsse und Bäche angemessene Restwassermengen festlegt, den natürlichen
Wasserkreislauf unterstützt und den
Grundwasserschutz verstärkt. Das Wasserbaugesetz von 1991 will bauliche
Eingriffe auf ein Minimum beschränken
und die Wiederherstellung naturnaher
Verhältnisse ermöglichen.
Fünf Wasserziele
in der Departementsstrategie
Im Zweckartikel der neuen Bundesverfassung (Artikel 2 Absatz 2) verpflichtet
sich die Schweizerische Eidgenossenschaft dazu, die nachhaltige Entwicklung zu fördern. An diesem Grundsatz
orientiert sich auch die Departementsstrategie des Bundesamtes für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation
Uvek, die per 1. Januar 2000 erlassen
wurde. Bei der Erfüllung der wasserwirtschaftlichen Aufgaben haben die
Bundesämter – insbesondere das Buwal
und das Bundesamt für Wasser und
Geologie BWG – die ökologische, wirtschaftliche und soziale Dimension der
Nachhaltigkeit zu berücksichtigen. Dies
setzt eine ständige Abwägung der drei
Schlüsselfaktoren der Nachhaltigkeit
(Wirtschaft, Soziales und Ökologie)
voraus. Es wird nicht einfach sein, diesem Anspruch gerecht zu werden. Denn
im konkreten Einzelfall ist häufig umstritten, wie die Zielkonflikte zwischen
ökologischen Anforderungen, volkswirtschaftlichen Bedürfnissen und den
Anliegen der Bevölkerung zu lösen sind.
Für die Wasserressourcen gelten –
gemäss Strategie – folgende Ziele:
䊳 Die sichere Versorgung mit Trinkwasser von ausreichender Qualität (ganzheitlicher Schutz der Grundwasservorkommen, wo erforderlich qualitativ
verbessert und angereichert).
䊳 Genügend Ressourcen von ausreichender Qualität und Menge für Industrie, Landwirtschaft, Fischerei, Transport
und Wasserkraftnutzung.
䊳 Erhaltung oder Wiederherstellung natürlicher Wasserkreisläufe; Gewässer als
natürliche Lebensräume für Tiere und
Pflanzen.
䊳 Effiziente Bewirtschaftung des Wassers mit dem Ziel, Hochwasserschäden
und die Folgen von Trockenheit zu
minimieren.
䊳 Nutzung der Wasserkraft – als einheimische und erneuerbare Energie –
mindestens auf dem heutigen Niveau.
Zielkonflikte offen legen
Durch eine amtsübergreifende Kooperation will der Bund sicherstellen, dass
Der Schutz des Rheins soll mit dem Übereinkommen vom 12. April 1999 verbessert werden. Dieses
liegt bei den eidgenössischen Räten zur Ratifizierung vor.
die drei Dimensionen der Nachhaltigkeit frühzeitig einbezogen werden. Dabei sind die Zielkonflikte offen zu legen
und die getroffenen Wertungen zu begründen.
Der Bund sucht gemeinsam mit
externen Partnern in- und ausserhalb
der Bundesverwaltung nach tragfähigen
Lösungen. Er ist sich bewusst, dass er
seine Ziele nicht allein erreichen kann,
sondern auf eine enge Zusammenarbeit
mit Kantonen, Gemeinden, öffentlichen
und privaten Unternehmungen sowie
gemeinnützigen Organisationen angewiesen ist.
Grenzüberschreitende Wasserwirtschaft
Bei der Europäischen Wasser-Rahmenrichtlinie (WRRL) geht es vor allem um
die Qualitätsverbesserung von Oberflächengewässern und Grundwasser (s.
Kasten Seite 17). Ziele und Massnahmen
sollen innerhalb von Einzugsgebieten
(Flussgebietseinheiten) umgesetzt werden. Wenn eine Flussgebietseinheit über
das Gebiet der Gemeinschaft hinausgeht, bemühen sich die Mitgliedstaaten
um geeignete Koordinierung mit den
entsprechenden Nichtmitgliedstaaten
(Erwägung 31, Artikel 3 Ziffer 5). Das
betrifft insbesondere auch die Schweiz.
Sie wird Ansprechstellen bezeichnen
müssen, damit die nach Anhang 1 zuständigen Behörden aus dem EU-Raum
über entsprechende Partner verfügen.
Diese Stossrichtung steht im Einklang
mit der von der Schweiz 1995 ratifizierten Helsinki-Konvention: Übereinkommen zum Schutz und zur Nutzung
grenzüberschreitender Wasserläufe und
internationaler Seen. Dieses Rahmenübereinkommen bezweckt die Verstärkung der Massnahmen zum Schutz
ober- und unterirdischer grenzüberschreitender Gewässer. Es ist auf die
Verbesserung der Wasserqualität ausgerichtet.
Auf bilateraler Ebene bestehen schon
lange vertragliche Beziehungen mit EUStaaten zum Schutz von Gewässern, was
zeigt, dass die Bestrebungen auf beiden
Seiten in die gleiche Richtung gehen.
Schweiz an multilateralen
Übereinkommen beteiligt
Auf multilateraler Ebene zu erwähnen
sind die Vereinbarung vom 29. April
1963 über die Internationale Kommission zum Schutz des Rheins gegen Verunreinigungen und das Übereinkommen vom 3. Dezember 1976 zum Schutz
des Rheins gegen chemische Verun-
reinigung. Beide Vereinbarungen werden jetzt durch das Übereinkommen
vom 12. April 1999 zum Schutz des
Rheins abgelöst. Der Bundesrat hat am
8. Oktober 1999 beschlossen, den eidgenössischen Räten die Genehmigung
des Übereinkommens zu beantragen.
Das neue Rheinschutz-Übereinkommen ist mit der Wasser-Rahmenrichtlinie vereinbar. Es ist einer ökologisch
ganzheitlichen Betrachtung des Rheins
verpflichtet. Insbesondere sollen die natürlichen Fliessgewässerfunktionen einschliesslich der freien Fischwanderung
gewährleistet werden. Bei technischen
Ausbaumassnahmen im Bereich des
Hochwasserschutzes, der Schifffahrt
und der Wasserkraftnutzung müssen
die ökologischen Erfordernisse berücksichtigt werden. Die Schweiz kann die
Verpflichtungen des neuen Übereinkommens erfüllen, ohne das nationale
Gewässerschutzrecht zu erweitern oder
zu verschärfen.
CH-Recht ist eurokonform
In den vergangenen Jahrzehnten wurden
in der Schweiz und in den EU-Ländern
erfreuliche Fortschritte in der Wasserpolitik erzielt. Es ist auch klar geworden,
dass Wasser keine Grenzen kennt: Die
Bedeutung der grenzüberschreitenden
Zusammenarbeit, insbesondere innerhalb der gemeinsamen Einzugsgebiete,
hat zugenommen. Die Wasser-Rahmenrichtlinie der EU wird dieser Entwicklung neue Impulse geben.
Die schweizerische Gesetzgebung
ist – bezüglich Wasser-Rahmenrichtlinie
– EU-konform. In einzelnen Punkten
sind die schweizerischen Bestimmungen
strenger als jene der EU. Tendenzen und
Stossrichtung sind auf beiden Seiten dieselben. In Zukunft wird es unter anderem darum gehen, auf internationaler
Ebene die Grundlagen besser gegenseitig abzustimmen. Oberlieger und Unterlieger an Flussgebieten sind aufeinander angewiesen. Dabei ist stets von einer
ganzheitlichen Betrachtungsweise auszugehen: Eine zukunftsweisende Hochwasservorsorge – wie sie zum Beispiel
grenzüberschreitend auf dem Rhein angestrebt wird – muss im Einklang mit
einem ökologisch ausgerichteten Gewässerschutz stehen.
䡲
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Keystone
Dossier «Umweltschutz in Europa»
19
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Zeitgemässe Strukturen
für die Schweizer Wasserversorgung
Die Öffentlichkeit fordert von der Schweizer Wasserversorgung mehr Flexibilität und
Wirtschaftlichkeit. Dies ist nur mit neuen Strukturen zu erreichen. Als bestmögliche
Organisationsform für das Trinkwassermonopol werden selbstständige, regionale oder
überregionale Wasserversorgungsunternehmen vorgeschlagen, die mehrheitlich in
Besitz der versorgten Gemeinden sind.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
von Hans-Peter Klein
Die Schweizer Wasserversorgung ist mit
ihren gegenwärtigen Strukturen schlecht
für die auf sie zukommenden Aufgaben
vorbereitet. Es fragt sich, wie sie sich den
zukünftigen Herausforderungen nach
mehr Effizienz, grösserer Kundennähe
und Leistungsfähigkeit stellen will. Dabei dürfen nicht nur wirtschaftliche
Gesichtspunkte und eine kurzfristige
Gewinn-Maximierung im Vordergrund
stehen, wie es bei einem natürlichen
Monopol naheliegen würde. Vorrangig
berücksichtigt werden müssen Wasserqualität und Versorgungssicherheit und
zumindest gleichrangig Kundenzufriedenheit, Umweltverträglichkeit und
auch ethische Gesichtspunkte wie das
Recht jedes Menschen auf ausreichende
Versorgung mit Wasser.
20
Unterschiedliche Rechtsformen
In der Schweiz steht überall ausreichend
gutes Wasser für die Trinkwasserversorgung zur Verfügung, sei dies Quell- und
Grundwasser oder Wasser aus Seen und
Flüssen. Dies hat, zusammen mit der
föderalistischen Struktur der Schweiz
und dem Streben nach weitgehender
Autonomie, zu einer sehr starken Aufsplitterung der Wasserversorgung geführt. Bund und Kantone haben die
Verantwortung für die Wasserversorgung an die Gemeinden delegiert. Deshalb gibt es für eine Bevölkerung von
rund 7 Millionen in der Schweiz mehr
als 3000 Wasserversorgungsunterneh-
Hans-Peter Klein, Direktor Wasserversorgung Zürich,
Hardhof 9, 8023 Zürich, Telefon 01/435 21 11,
[email protected], www.wvz.ch
men, die in der Regel von der politischen
Gemeinde selbst in Form von öffentlichen Anstalten oder Kooperationen
betrieben werden.
Vereinzelt existieren Aktiengesellschaften mit der öffentlichen Hand und
auch Privaten als Teilhaber. Zudem vernetzen zur Zeit mehrere Gemeinden ihre
Wasserversorgungen und schliessen sich
in Gruppenwasserversorgungen als öffentlich-rechtliche Zweckverbände oder
als einfache Gesellschaften zusammen,
um die Aufgabe der Wasserversorgung,
insbesondere Wassergewinnung und
Spitzenabdeckung, gemeinsam zu lösen.
In den Ballungsgebieten Zürich, Genf,
Bern und Basel kommt zu der Gruppenwasserversorgung die Überlagerung mit
einem überregionalen Verbundsystem
hinzu.
Ausser den reinen Wasserversorgungen existieren in vielen Gemeinden
Polyversorger, also Betriebe, die mehrere Versorgungsaufgaben – Wasser, Gas,
Strom und Kabelfernsehen – wahrnehmen. Dagegen kommt es praktisch nicht
vor, dass Wasserversorgung und Abwasserentsorgung unter einer gemeinsamen
Unternehmungsführung stehen.
Ungeeignete Struktur
durch extreme Grössenunterschiede
Auch die Grössen der verschiedenen
Wasserversorgungen sind sehr unterschiedlich. Lediglich fünf Versorgungen
– Basel, Bern, Genf, Lausanne und
Zürich – geben Trinkwasser an jeweils
mehr als 100 000 Personen ab. Diese fünf
Versorgungen liefern zusammen jährlich
rund 250 Millionen Kubikmeter Wasser
an ihre Kunden, während es bei den über
1200 Klein- und Kleinstversorgungen
mit jeweils weniger als 500 KundInnen
lediglich 50 Millionen Kubikmeter sind.
Diese Struktur ist für die Lösung
heutiger und zukünftiger Probleme aus
verschiedenen Gründen nicht mehr geeignet:
1. Die öffentlichen Unternehmen und
damit auch die Wasserversorgung sind
zu wenig flexibel und effizient. Dies ist
auf die Politisierung unternehmerischer
Entscheide zurückführen. Auch rein
betriebswirtschaftliche Entscheide über
Sparmassnahmen, dringend notwendige
Investitionen oder begründete Tarifanpassungen unterliegen politischen
Stimmungen. Die Entscheidungswege
sind oftmals lang und kompliziert.
2. Die Finanzknappheit der öffentlichen
Hand verzögert oder verhindert notwendige Investitionen für Unterhalt und
Erneuerung der kapitalintensiven Infrastrukturen. Die Folge davon ist ein teilweise schlechter Zustand der Anlagen
und des Leitungsnetzes und ein Investitionsstau. Investitionen, die heute vernachlässigt werden, müssen die nächsten
Generation tragen. Hier können neue
Finanzierungsmodelle weiterhelfen.
3. Viele Wasserversorgungen arbeiten
heute aufgrund mangelnder Koordination unter den Gemeinden und wegen
ihrer unterschiedlichen Betriebsgrössen
unwirtschaftlich. Zum Teil entstehen
volkswirtschaftlich unsinnige Überkapazitäten, anstatt dass vorhandene
Synergien genutzt würden. Durch gemeinsam genutzte Produktions- und
Speicherkapazitäten kann beispielsweise
die Versorgungssicherheit ohne Mehrkosten erhöht werden.
4. Darüber hinaus kommen die kleinen
Wasserversorgungen zunehmend in
Schwierigkeiten wegen der steigenden
gesetzlichen Anforderungen (Hygienevorschriften, Selbstkontrolle, Qualitätssicherung, Arbeitssicherheit, Notwasserversorgung). Mit dem vorhandenen
Personal, das häufig nicht über die notwendige Fachausbildung verfügt, sind
die höheren Standards nur noch schwer
erfüllbar. Um ihnen genügen zu können, benötigen die Wasserversorgungen
Werkpersonal mit einer weitergehenden
Ausbildung.
Fotos: Wasserversorgung Zürich
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Lösungsansätze zur
betriebswirtschaftlichen Optimierung
Politische und unternehmerische
Verantwortung trennen
Bei der Umstrukturierung der Schweizer Wasserversorgung sollten die Erfahrungen des Auslandes genutzt werden.
Die Ansprüche an die Wasserqualität steigen. Um sie zu erfüllen, ist gut ausgebildetes Personal notwendig.
Gleichzeitig gilt es, den besonderen
Umständen der Schweiz mit den reichlich vorhandenen Wasserressourcen und
dem relativ guten Zustand der bestehenden Anlagen und des Leitungsnetzes
Rechnung zu tragen. Auch die berechtigten Forderungen der VerbraucherInnen nach weiterhin hoher Versorgungssicherheit und guter Wasserqualität sind
zu berücksichtigen. Unter diesen Voraussetzungen ist ein stufenweises Vorgehen möglich:
In einem ersten Schritt sind die staatlichen Unternehmen zu verselbstständigen, das heisst aus der Verwaltung
auszugliedern. Sie könnten zu privaten
Gesellschaften werden, die aber weiterhin ganz oder zumindest mehrheitlich
im Besitz der Gemeinden sind. Durch
diese Ausgliederung werden politische
und unternehmerische Verantwortung
getrennt. Das Unternehmen bleibt unter
staatlicher Kontrolle, weil PolitikerInnen in den Verwaltungsrat Einsitz nehmen. Die Politik konzentriert sich dort
unter Wahrung des gesetzlichen Leistungsauftrags auf die Festlegung der
langfristigen Unternehmensziele und
der zugehörigen Strategie. Die Unternehmensführung andererseits nimmt
die operativen Aufgaben wahr. Mit der
so gewonnenen Handlungsfreiheit kann
sie besser und schneller auf neue oder
veränderte Situationen reagieren. Für
notwendige Investitionen kann die bestmögliche Finanzierung gesucht werden.
Kontrollmechanismen
Bei einer Verselbstständigung stellt sich
die Frage nach der Preiskontrolle, die
verhindert, dass das Monopol missbraucht wird. Diese nimmt heute bei den
Gemeindeunternehmen die Politik und
letztendlich, mittels des Finanzreferendums, die Stimmbevölkerung wahr. Neu
fällt diese Aufgabe dem Preisüberwacher zu. Er ist befugt, unter gewissen
Bedingungen Tariferhöhungen zu verbieten oder sogar Tarifreduktionen zu
verfügen. Dies fordert von den Unternehmen eine offene Darlegung ihrer
Kosten.
Zusätzlich braucht es eine technische
Aufsicht. Sie wacht darüber, dass die
Wasserversorgung nicht eine Gewinnmaximierung zu Lasten der Anlagesubstanz, der Umwelt oder der Zukunftsplanung macht. Diese Aufgabe
nehmen heute bei den Gemeindebetrieben kantonale Behörden wahr.
Die Beantwortung der Fragen nach
Preisüberwachung und technischer
Kontrolle sind schon jetzt aktuell, da
von der geplanten und eingeleiteten Verselbstständigung von Polyversorgern
auch Wasserversorgungen betroffen
sind. Es bleibt zu hoffen, dass diese
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Es gibt verschiedene Ansätze für die
Neuorganisation der Wasserversorgung.
Diese reichen von einer vollständigen
Überführung in Privateigentum, wie sie
in England praktiziert wurde, über die
Bildung selbstständiger Unternehmen
ausserhalb der Verwaltung, die aber im
Besitz der versorgten Gemeinden bleiben, wie in den Niederlanden, bis hin
zur Gewährung von mehr operativer
Freiheit im Rahmen des New Public
Management. Daneben finden Zusammenschlüsse zu grösseren, leistungsfähigeren Unternehmen teilweise unter
Einbezug der Abwasserentsorgung statt.
Bei allen Ansätzen kann jedoch kein
echter Wettbewerb zur Effizienzsteigerung geschaffen werden, da die Trinkwasserversorgung ein natürliches Monopol ist: Die KonsumentInnen eines
Gebietes können aus wirtschaftlicher
Sicht nur über ein einziges Verteilnetz
versorgt werden. Für die Verteilung
kann es daher keinen Wettbewerb geben.
Und auch hinsichtlich der Förderung
des Trinkwassers sind der Einführung
eines freien Wettbewerbes aus Gründen
des Gewässerschutzes und des nachhaltigen Ressourcenschutzes enge Grenzen
gesetzt.
Den Beweis, dass ein privates Monopol als oberstes Ziel die Gewinnmaximierung und nicht die Kundenzufriedenheit hat, haben die privaten
englischen Wasserversorgungsunternehmen in den letzten 10 Jahren erbracht.
Deshalb scheint es wichtig, dem staatlich
kontrollierten Monopol den Vorzug zu
geben.
21
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Unternehmen sich nicht den im Folgenden beschriebenen regionalen Zusammenschlüssen verweigern, weil ihnen
das gewinnträchtige Monopol für Quersubventionierungen dienen kann.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Grössere Betriebe nötig
22
Die Verselbstständigung alleine hat keinen Einfluss auf die volkswirtschaftlich
sinnvolle Planung und Nutzung der Anlagen sowie die wirtschaftlich optimale
Betriebsführung. Dies ist nur mit der
Schaffung von grösseren Unternehmen
wie in England oder Holland möglich.
Deshalb müssen auch in der Schweiz in
einem zweiten Schritt die verselbstständigten, aber vielfach zu kleinen und
daher unwirtschaftlichen Wasserversorgungen zusammengeschlossen werden
zu leistungsfähigen regionalen oder
überregionalen Unternehmen. Diese
sind für Wassergewinnung, Aufbereitung, Transport, Speicherung und Verteilung zuständig. Damit verschwinden
auch die unsinnigen politischen Grenzen von Versorgungsgebieten zugunsten
natürlicher, geografischer Grenzen. Diese Unternehmen können die vielfältigen
Synergien nutzen, unter anderem bei
der Qualitätssicherung, Wartung und
Unterhalt der Anlagen, der Lagerhaltung, beim Bereitschaftsdienst, der
Wasseranalytik und den Installationskontrollen sowie bei kaufmännischen
Aufgaben und bei der Öffentlichkeitsarbeit. Die von der Tagespolitik unabhängige Unternehmungsführung sorgt
für klare Entscheidungen, für deren
rasche Kommunikation und die Vermeidung von Doppelspurigkeiten.
䡲
Nachhaltige Wassernutzung in der Schweiz,
in Europa und weltweit
Die nachhaltige Wassernutzung gibt es nicht. Es geht vielmehr darum, problematische
Nutzungsarten schrittweise zu verbessern, sprich nachhaltiger zu gestalten. Je nach
Problem- und Bedürfnislage sind dabei unterschiedliche Stossrichtungen erforderlich.
Das gilt nur schon innerhalb der Schweiz. Gar völlig andersartige Situationen finden sich
in der Dritten Welt oder in Schwellenländern. Gemeinsam ist, dass Nachhaltigkeit in
ökologischer, ökonomischer und sozialer Hinsicht sehr oft nicht besteht. In der EU und
in der Schweiz sind die gesetzlichen Voraussetzungen geschaffen, die Umsetzung wird
jedoch 20 bis 30 Jahre erfordern.
von Ueli Bundi
Die Europäische Union EU postuliert
mit ihrer Wasser-Rahmenrichtlinie
(WRRL), dass die lebensnotwendigen
Nutzungen der Gewässer gewährleistet
sein müssen. Sie sind aber so auszulegen,
dass die Gesundheit der Menschen nicht
beeinträchtigt wird und die Gewässerökosysteme als naturnahe Lebensräume
für Tiere und Pflanzen bestehen können.
Weit entfernt von den Zielen
Von den erwähnten Zielen sind wir heute in Mitteleuropa weit entfernt. Viele
Gewässer sind stark verbaut und können
wichtige Funktionen nicht erfüllen, zum
Beispiel als naturnahe Lebensräume und
erbauliche Elemente der Landschaft.
Weiterhin gibt es gefährliche chemische
Belastungen. Das haben uns die Erkenntnisse über hormonelle Wirkungen
von Chemikalien und Medikamenten,
die sich in einer Vielzahl im Wasser
finden, wieder vor Augen geführt.
Der Konflikt zwischen der Wasserkraftnutzung und den ökologischen
Funktionen der Gewässer spielt gerade
in den Alpenländern weiterhin eine
wichtige Rolle. Der moderne Gewässerschutz hat auch einen hohen Preis. Kos-
ten und Vollzugsaufwand sind enorm,
ebenso der Bedarf an finanziellen, technischen und materiellen Mitteln.
In Regionen, wo sich Ballungsräume
und die Landwirtschaft rasch entwickeln, wie etwa in Teilen Südeuropas,
wird das Wasser zunehmend rar und
zugleich verunreinigt. Es entsteht ein
grosser Druck zur Nutzung tiefliegender Grundwässer, die sich nur langsam
erneuern, sowie zur Fernwasserversorgung. Dies führt zu gravierenden, langfristig wirksamen ökologischen Problemen.
Primäre Bedürfnisse stillen
In den Entwicklungsländern haben über
eine Milliarde Menschen keinen Zugang
zu qualitativ und quantitativ genügendem Trinkwasser. Gar mehr als 1,7 Milliarden Menschen sind praktisch ohne
hygienische Fäkalienentsorgung. Die
Folge davon sind verbreitete Infektionskrankheiten, die zu vielen Todesfällen
führen. Hier geht es primär darum, einen
minimalen Wasserkomfort zu gewährleisten und damit grundlegende hygienische Bedürfnisse zu befriedigen.
Bestehende Konflikte mildern
Das Recht der BürgerInnen auf eine ausreichende
Versorgung mit qualitativ gutem Wasser ist genauso
wichtig wie die Wirtschaftlichkeit der Versorgungen.
Ueli Bundi, Präsident Pusch, Mitglied Direktion Eidg.
Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung
und Gewässerschutz Eawag, 8600 Dübendorf, Telefon 01/823 50 21, [email protected], www.eawag.ch
Wasser ist ein Schlüsselfaktor für Entwicklung, Wohlstand und Wohlergehen,
ausschlaggebend für die Natur, die Pro-
Dossier «Umweltschutz in Europa»
Der Beitrag von Praktischer Umweltschutz Schweiz Pusch zur nachhaltigen Ressourcennutzung
nutzung. Der Transfer geht von der
Wissenschaft, Wirtschaft, den Behörden
und der Politik zu den Handelnden und
Betroffenen, speziell den Gemeinden,
den Dienstleistern und der Bevölkerung. Er erfolgt in unterschiedlicher
Form, beispielsweise durch Seminarien,
Ausbildungskurse und konkrete Handlungshilfen.
Der Transfer geht aber auch in umgekehrter Richtung. Denn auch beim
konkreten Handeln entsteht neues Wissen und Know-how, das die Entwicklung der Ansätze und Instrumente der
nachhaltigen Umweltnutzung massgeblich befruchten kann. Um die Transfers bewerkstelligen zu können, muss
Transferstelle für nachhaltige Ressourcennutzung
Wi
rtsc
haf
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Entwicklungsländer
PUSCH
t
Rech
Pusch versteht sich als Transferstelle für
Wissen, Know-how und gesetzliche
Vorgaben zur nachhaltigen Ressourcen-
duktion von Nahrungsmitteln, die Gesundheit und die Wirtschaft. Es ist durch
nichts ersetzbar und muss bewusst und
sorgfältig bewirtschaftet werden. Am
Wasser bestehen zumeist verschiedene,
sich widersprechende Interessen. Nach-
Partnerschaften
Behörd
en
Wissenschaft
Transferstelle für nachhaltige
Umweltnutzung
Pusch die Materie selber verdauen und
für die jeweiligen EmpfängerInnen verständlich machen. Auch daraus entsteht
neues Wissen und Know-how.
Pusch sucht in ihrer Tätigkeit immer
die aktive Partnerschaft mit anderen
privaten und öffentlichen Institutionen.
Dadurch lassen sich Kräfte bündeln und
Synergien erzeugen. Ihr Engagement
für und mit verschiedenartigen Gruppierungen macht Pusch auch zur Vermittlerin zwischen unterschiedlichen
Interessen. Die Rolle als Mediatorin hat
für sie in der Abfallwirtschaft bereits
Tradition und wird auch bei der Wasserund bei anderen Ressourcennutzungen
zum Tragen kommen.
k
liti
Po
Mediation
haltiges Nutzen heisst in jedem Fall, die
unterschiedlichen Nutzungsinteressen
gesamthaft zu erfassen und die bestehenden Konflikte mit Blick auf ein optimales Gemeinwohl zu behandeln und zu
mildern. Die Konfliktlösung soll in
Schwellenländer
Entwickelte Länder
Hygiene
Nahrung
Komfort
Wohlstand
Ökologie
Ästhetik
Die Anforderungsprofile einer nachhaltigen Wassernutzung sind je nach Ausgangslage unterschiedlich (sie variieren allerdings auch innerhalb der Ländertypen).
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Dienstleister
Gemeinde
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transparenten Verfahren unter Beteiligung aller Interessierten und Betroffenen geschehen.
Die Wegfindung der nachhaltigen
Wassernutzung ist auf gute methodische, technische, wirtschaftliche und
politische Instrumente angewiesen. Zu
erwähnen sind beispielsweise die Technologien zur Wasserversorgung, zur
Abwasserbehandlung oder zur Bewässerung in der Landwirtschaft. Eine
wichtige Rolle spielen auch wirtschaftliche Anreizsysteme, welche die wirtschaftliche und ökologische Optimierung der Wassernutzung massgeblich
unterstützen können.
In der EU und in der Schweiz sind
diese Zusammenhänge erkannt und
sollen nun zum Tragen kommen. Die
Umsetzung erfolgt als Fortsetzung der
bisherigen Anstrengungen zum Gewässerschutz und wird uns in den kommenden 20 bis 30 Jahren stark fordern.
䡲
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Die Stiftung Pusch will als massgebende
Kraft für eine nachhaltige Ressourcennutzung auf lokaler und regionaler
Ebene wirken. Sie versteht sich dabei
als vertrauenswürdige Partnerin aller
Akteure und Betroffenen.
Der lokal-regionale Fokus steht im
Vordergrund, weil das Handeln hier
unmittelbar wirksam ist für die Lebensqualität der ansässigen Bevölkerung.
Damit können aber auch wichtige Beiträge zur Lösung nationaler und internationaler Umweltprobleme geleistet
werden. Lokal und regional getragenes
Handeln bildet die Voraussetzung für
nachhaltige Fortschritte auf jeder Ebene
der Umweltentwicklung.
Als nationale Organisation konzentriert sich Pusch auf schweizerische
Lokalitäten. Sie wird aber auch die
grenzüberschreitende Zusammenarbeit
fördern und ihre Ansätze im internationalen Kontext ausrichten.
23
Ansichtssache
Verbandsbeschwerderecht
unter Beschuss
Seit über 30 Jahren sehen das Umweltschutzgesetz (USG) sowie das Natur- und
Heimatschutzgesetz (NHG) ein Verbandsbeschwerderecht vor. Dieses erlaubt es, national aktiven, beschwerdeberechtigten Verbänden gegen Bau- und Infrastrukturvorhaben
Beschwerde zu erheben, um die gültigen Gesetzesbestimmungen durchzusetzen. Eine
parlamentarische Initiative verlangt zurzeit seine Aufhebung. Hans Fehr, Nationalrat
SVP und Initiant, und Martin Bösch, Präsident von Pro Natura, erläutern ihre Gründe
für die Abschaffung respektive die Beibehaltung des Beschwerderechts.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Stopp dem Missbrauch mit Verbandsbeschwerde
24
Hans Fehr,
Nationalrat SVP,
Eglisau
1999 reichte ich im Nationalrat meine
Parlamentarische Initiative zur «Abschaffung des Verbandsbeschwerderechts im Bau- und Planungsbereich» –
zusammen mit 82 NationalrätInnen –
ein (siehe Kasten). Und ich nehme davon
kein Wort zurück. Im Gegenteil: Es ist
völlig unverständlich, dass der Bundesrat vor 11⁄2 Jahren auch noch der militanten Organisation Greenpeace Schweiz
die Beschwerdelegitimation verliehen
hat – einer Organisation, die 1998 vom
Bundesgericht wegen Hausfriedensbruchs und Nötigung strafrechtlich verurteilt worden ist!
Ein typisches Beispiel
Stellvertretend für hunderte von anderen Fällen sei das folgende Beispiel
genannt: Vor gut sechs Jahren wollte ein
Unternehmen in Biel ein Einkaufszentrum erstellen. Vorschriftsgemäss wurde
zunächst der Nachweis erbracht, dass
Hans Fehr, Geschäftsstelle AUNS, Postfach 218,
3000 Bern 16, Tel. 031/356 27 27, [email protected],
www.auns.ch
das Vorhaben nötig, sinnvoll und von
Nutzen sei. Die kantonalen Behörden
gaben grünes Licht. Danach brauchte es
eine Änderung des Zonenplanes sowohl
der Stadt Biel als auch des regionalen
Richtplanes. Die betroffenen Gemeinden und die Stimmberechtigten der Stadt
Biel haben diesen Änderungen zugestimmt, und damit im Grundsatz auch
dem Projekt.
Aufgrund der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) wurde das Projekt
redimensioniert, die Bedingungen der
UVP wurden erfüllt. Danach reichte
die Bauherrschaft das Baugesuch ein.
Das Vorhaben wurde jedoch auf unbestimmte Zeit blockiert – durch eine
Beschwerde des VCS!
Beschwerderecht von Städten,
Gemeinden und Direktbetroffenen
bleibt gewahrt
Wenn von Befürworterseite gebetsmühleartig behauptet wird, nur ein relativ kleiner Teil der Beschwerden stamme
von Umwelt- und Heimatschutzverbänden, so geht dies am Problem vorbei.
Genau in diesen leider zahlreichen
Fällen geht es oft um Bauvorhaben in
vielfacher Millionenhöhe und um wichtige volkswirtschaftliche Vorhaben wie
beispielsweise «Bahn 2000» im Raum
Langenthal. Und genau in diesen Fällen
handeln die Umweltverbände oft willkürlich, unberechenbar, und sie verstossen gegen Treu und Glauben.
Fazit: Das oft willkürlich angewandte
und als Drohungs-, Erpressungs- und
Blockierungsinstrument missbrauchte
Verbandsbeschwerderecht muss abgeschafft werden. Das sinnvolle Beschwer-
Initiative zur «Abschaffung des Verbandsbeschwerderechts im Bau- und Planungsbereich»
«Das Verbandsbeschwerderecht, insbesondere jenes der Umweltschutzorganisationen, das
vor über 25 Jahren auf Bundesebene eingeführt wurde, erweist sich immer mehr als folgenschwerer Hemmschuh für unsere Wirtschaft, für Gewerbe und Arbeitsplätze.
Dringend nötige Bauvorhaben im öffentlichen und privaten Bereich werden durch Verbandsbeschwerden, die wie ein Vetorecht wirken, oft auf Jahre hinaus verzögert, blockiert
oder sogar verhindert. Verbandsbeschwerden setzen oftmals die Entscheide von demokratisch gewählten Behörden oder des Volkes ausser Kraft. Dies ist sowohl aus wirtschaftlicher
als auch aus rechtsstaatlicher Sicht unhaltbar.
Die Verbände haben in der Regel einen sehr langen Atem; sie ziehen die Beschwerden nicht
selten bis ans Bundesgericht. Investoren werden unter Druck gesetzt und mit Beschwerdedrohungen geradezu erpresst, damit Bauvorhaben in ihrem Sinne ausgeführt oder verhindert
werden. Den Schaden haben die öffentlichen und privaten Investoren, die Gewerbetreibenden, also jene Leute, die arbeiten, Arbeitsplätze schaffen und Steuern bezahlen. Die oft
willkürliche Verzögerungs- und Verhinderungspraxis von Verbänden wirkt sich in wirtschaftlich schwierigen Zeiten besonders verheerend aus.
Eine Umfrage der kantonalen Baudirektorenkonferenz und weitere Abklärungen haben
ergeben, dass derzeit baureife Investitionsvorhaben von vielen Milliarden Franken durch
Verbandsbeschwerden und durch «politische Unwägbarkeiten» blockiert werden oder
während Jahren blockiert und zum Teil gar verhindert wurden. Beispiele sind: der Flughafenausbau Zürich-Kloten, der Islisbergtunnel im Bezirk Affoltern, die Westumfahrung
Zürich, der Casino-Grossbau Gäu in Egerkingen, ein grosses Möbelzentrum in Rothrist,
der Baregg-Tunnel, ein Parkhaus im Flughafen Kloten, ein Baukomplex in Wallisellen, um
nur einige zu nennen.»
(Begründung von Hans Fehr)
derecht von Kantonen, Gemeinden und
betroffenen Privaten und die umfangreichen Auflagen im Planungs- und Baube-
willigungsverfahren (inklusive Umweltverträglichkeitsprüfung) genügen für
einen effizienten Umweltschutz vollauf!
Pro Natura
Ansichtssache
Verbandsbeschwerde – Rechte für die Natur!
Wie kommt die Natur zu ihrem Recht?
Auenwälder, Hochmoore und Birkhühner haben keine Lobby. Sie brauchen
deshalb eine Anwältin, welche für sie
und ihr Überleben eintritt. Diese Rolle
übernimmt Pro Natura mit dem Instrument der Verbandsbeschwerde.
Stellen Sie sich vor, das Verbandsbeschwerderecht ist abgeschafft. Und
Sie erfahren aus der Zeitung, dass in
Ihrer Gemeinde soeben der Bau eines
grossen Bootshafens im Schilfgürtel
bewilligt wurde – in krasser Verletzung
der Gesetze, welche die Erhaltung der
Ufervegetation zwingend verlangen!
Ohnmächtig müssen Sie dieser Naturzerstörung zuschauen, denn ohne Verbandsbeschwerde ist gegen einen solchen Entscheid nichts zu machen.
Immer wieder: Angriff gegen Verbände
Kaum wurde der letzte Angriff gegen
das Verbandsbeschwerderecht pariert,
lancierte Nationalrat Hans Fehr im
Parlament eine neue Attacke zu dessen
Abschaffung. Argumente wie «Hemmschuh für Wirtschaft, Gewerbe und
Arbeit» wurden vorgebracht, und sogar erpresserische Machenschaften und
trölerische Absichten werden den beschwerdeberechtigten Verbänden vorgeworfen. Darüber hinaus wird kolportiert, die Verbände würden «diktatorisch
entscheiden». Wer so daherredet, übersieht dabei (wider besseres Wissen)
unsere rechtsstaatliche Ordnung – es
sind die Behörden und Gerichte, die
Martin Boesch, Pro Natura, Postfach, 4020 Basel,
Telefon 061/317 92 11, [email protected],
www.pronatura.ch
Dichtung und Wahrheit
Tatsache ist, dass kaum 10% aller Einsprachen von den Schutzverbänden eingereicht werden. Die übrigen 90% erfolgen durch Private, Gemeinden und
andere Interessengruppen. Und mit fast
70% positiven Entscheiden ist die Erfolgsquote der Schutzverbände so hoch,
dass von Missbrauch keine Rede sein
kann. Im Gegenteil: Nur dank dem
Beschwerderecht der Verbände erhalten
die Gerichte Gelegenheit, dem Recht
auch Nachachtung zu verschaffen, wenn
untergeordnete Instanzen dazu nicht
in der Lage sind. Die Gegner der Verbandsbeschwerde fürchten in Tat und
Wahrheit die korrekte Anwendung
unserer Gesetze und die Wahrnehmung
der öffentlichen Interessen – ein sehr
merkwürdiges Rechtsverständnis für
eidgenössische Parlamentarier! Einmal
mehr muss auch festgehalten werden,
dass Pro Natura pro Jahr und Kanton
bloss vier bis sechs Beschwerden macht.
Diese führen vorwiegend zu Einigungen
oder werden gutgeheissen, so dass wir
bloss wenige weiterziehen müssen. Und
von diesen zirka 20 Beschwerden gelangt wiederum nur ein Viertel, also vier
bis fünf Fälle pro Jahr, auf Bundesebene.
Präventive Wirkung
Obwohl nicht sehr häufig genutzt, hat
das Beschwerderecht seit seiner Einführung zunehmend an Bedeutung gewonnen. Die meisten Bauherren und
Behörden wissen um die Rechte der
Natur und kennen das Beschwerderecht
der Verbände. So erwägen sie bereits in
der Projektierungsphase die Umweltverträglichkeit ihres Vorhabens. Und
wenn es nicht zu diesem Zeitpunkt
Zwischen 1972 und 1980 drohte im Aletschgebiet, einer
der schönsten Landschaften der Schweiz, ein fataler
Eingriff. Heute sind alle froh, dass das damalige Projekt
abgeändert wurde – und die Region trotzdem gut mit
Wasser versorgt ist.
geschieht, so spätestens dann, wenn Pro
Natura oder andere Schutzverbände sie
mittels Einsprache an ihre Pflicht erinnern. Durch die mehr oder weniger
freiwillige, aber häufig sehr effiziente
Zusammenarbeit werden vielerorts allseitig befriedigende Lösungen gefunden,
überdimensionierte Projekte auf ein
vernünftiges Mass reduziert oder riskante Vorhaben aufgegeben, bevor die
Gerichte sich dazu äussern müssen.
Wirtschaft kontra Umwelt
Der Streit um das Verbandsbeschwerderecht ist nur die Spitze des Eisberges.
Denn nicht die Beschwerden als solche
sind der Wirtschaft offenbar im Wege,
sondern die korrekte Beachtung der
öffentlichen Interessen. Letztlich geht es
den Gegnern dieses Rechtsbehelfes also
um die gesamte Umweltschutzgesetzgebung, vorab um das Natur- und Heimatschutzgesetz. Deren Schwächung, ja
Abschaffung ist das eigentliche Ziel von
Nationalrat Hans Fehr und seinen Verbündeten. Es wäre ehrlicher, den Angriff
direkt gegen diese Gesetze zu richten als
gegen die Schutzverbände, welche lediglich ihre Aufgabe wahrnehmen, der Natur zu ihrem Recht zu verhelfen beziehungsweise die Behörden zu ermahnen,
䡲
die Gesetze korrekt anzuwenden.
Literatur
Tanquerel et al. (1999): Evaluation du droit
de recours des organisations de protection
de l’environnement.
Rosenmund (1999): Pro Natura-Einspracheund Beschwerdetätigkeit in den Kantonen.
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Martin Boesch,
Professor HSG,
Präsident von
Pro Natura, Basel
entscheiden, nicht Pro Natura! Und
obwohl solche Behauptungen jeglicher
Grundlage entbehren, sind sie leichter
in Umlauf gebracht als entkräftet.
25
Planung & Umwelt
Veränderungen der
Landschaft beurteilen
Eine Checkliste des Kantons Aargau erlaubt es, Landschaftsveränderungen systematisch
zu beurteilen. Sie unterstützt Behörden bei der Interessenabwägung, wenn ein Veränderungsgesuch vorliegt.
26
Zwei Prozesse prägen die Landschaft:
einerseits die Ausdehnung und Qualität
der Siedlungen, anderseits jene Veränderungen, die ausserhalb der Bauzonen
ablaufen. Die Trennung von Siedlungsund Nichtsiedlungsgebiet ist ein Hauptanliegen der Raumplanung. Trotz der
Konzentration der baulichen Nutzung
im Baugebiet sind auch weiterhin Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen möglich, sei es als Ausnahme oder
als zonenkonforme Veränderung. Überall dort, wo aus den Bestimmungen der
Nutzungsordnung keine abschliessenden Entscheide ableitbar sind, müssen
die Behörden eine Interessenabwägung
durchführen, bevor über ein Veränderungsgesuch entschieden werden kann.
Anspruchsvolle Abwägung
der Interessen
Diese Interessenabwägungen sind für
die Beteiligten eine besondere Herausforderung. Artikel 3 der Raumplanungsverordnung (RPV) gibt einen groben
Raster vor, wie dabei vorzugehen ist. Je
offener die Schutz- und Entwicklungs-
ziele für einen Raum formuliert sind,
desto mehr findet die inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Natur- und
Landschaftsschutz in jedem einzelnen
dieser Verfahren wieder neu statt. Der
Qualitätssicherung in den genannten
Einzelverfahren kommt daher grosse
Bedeutung zu. Mit der Öffnung der
Landwirtschaftszone für weitere Bauten
durch die Änderung des Bundesgesetzes
über die Raumplanung ist die Problematik noch akzentuiert worden. Die Frage
der Landschaftsverträglichkeit stellt sich
zudem bei der Ausscheidung von Spezialzonen nach Artikel 16a Absatz 3 des
Raumplanungsgesetzes (RPG).
Am 1. Dezember 1999 hat der aargauische Regierungsrat eine «Checkliste
zur Beurteilung von Landschaftsveränderungen» zur Kenntnis genommen und
für die Verwaltungspraxis als methodisch verbindlich erklärt. Bereits 1979
hatte eine Arbeitsgruppe eine Vorläuferliste dazu erarbeitet. Die Methodik
diente zur Beurteilung von Gesuchen
für Konzessionen, Bauten und Anlagen,
aber auch bei der Ausweisung neuer
Nutzungszonen. Seither hat sie sich in
Keine Vorwegnahme von Entscheiden
Der methodische Leitfaden nimmt keine
Gewichtungen oder materiellen Entscheide vorweg, sondern stellt die Nachvollziehbarkeit für alle Betroffenen
sicher. Sie besteht aus dem Vorschlag für
ein schrittweises Vorgehen, ergänzt mit
Rechtskommentar und Beispielen aus
der Verwaltungs- und Gerichtspraxis
von Bund und Kantonen. Obwohl die
Beispiele hauptsächlich aus dem Kanton
Aargau stammen, ist das methodische
Vorgehen in der ganzen Schweiz einsetzbar.
䡲
Eine Kurzform der Checkliste (ohne
Rechtskommentar) ist abrufbar unter
www.ag.ch/natur2001, Menü Arbeitshilfen. Die gedruckte Publikation ist erhältlich beim Baudepartement Kanton
Aargau, Abteilung Landschaft und Gewässer, Buchenhof, 5001 Aarau, Telefon
062/835 34 55.
Richard Maurer, Leiter Abteilung Landschaft
und Gewässer, Baudepartement Kanton Aargau,
Buchenhof, 5001 Aarau, Tel. 062/835 34 50,
[email protected], www.ag.ch/natur2001
documenta natura
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
von Richard Maurer
den Grundzügen bewährt. Neue Rechtsgrundlagen – 1979 war noch nicht einmal das RPG in Kraft –, zahlreiche Revisionen von Erlassen und schliesslich der
kantonale Richtplan mit der Ausweisung der Siedlungstrenngürtel oder der
Landschaften von kantonaler Bedeutung gaben Anlass dazu, die Checkliste
zu aktualisieren. Die nun vorliegende
Methodik ist zwischen den verschiedenen Fachabteilungen des Kantons Aargau, dem Rechtsdienst des Regierungsrates und des Verwaltungsgerichtes
abgestimmt und mehrfach ausgetestet.
Landschaftswandel: Ansicht
von Zuoz GR und
dem Südosthang.
Links die Landschaft im Jahr 1899
(im Vordergrund
der Inn), rechts
eine Aufnahme
aus dem Jahr 1996.
VU
VUR
R
Recht & Umwelt
Vereinigung für Umweltrecht
Die Umweltschutzgesetzgebung verwendet neben dem allgemeinen Abfallbegriff
auch Unterbegriffe wie «Siedlungsabfälle», «Bauabfälle» sowie «Sonderabfälle». Die
Abgrenzung der einzelnen Ausdrücke ist in der Rechtsprechung jedoch nicht restlos
geklärt. Im folgenden Fall hatte das Bundesgericht den Begriff des Siedlungsabfalles
im Zusammenhang mit dem kantonalen Entsorgungsmonopol näher zu spezifizieren.
Dabei musste es insbesondere zur Zusammensetzung des Siedlungsabfalles sowie
zum Mengenkriterium Stellung nehmen.
Ausgangslage
Am 3. Mai 1994 wurden die Heer AG sowie
weitere Gewerbebetriebe in Reinach BL vom
Gemeinderat verpflichtet, ihre vermischten
Abfälle ab 1. August 1994 durch das von der
Gemeinde beauftragte Entsorgungsunternehmen abführen zu lassen sowie die entsprechenden Gebühren dafür zu entrichten.
Gegen diese Verfügung erhoben die Heer AG
sowie weitere betroffene Betriebe beim
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
Beschwerde. Der Regierungsrat sowie später
auch das Verwaltungsgericht wiesen die
Beschwerde ab. Die Verfügungsadressaten
gelangten anschliessend ans Bundesgericht.
Argumentation der Beschwerdeführer
In ihrer Beschwerdeschrift stellen sich die Beschwerdeführer auf den Standpunkt, dass es
sich beim umstrittenen Abfall um gewerblichen Abfall handle, für dessen Entsorgung
jeder Gewerbebetrieb selber zuständig sei
und nicht das von der Gemeinde beauftragte
Entsorgungsunternehmen. Sie argumentieren,
dass ihre Abfälle sowohl aus quantitativen
Gründen als auch wegen der Zusammensetzung nicht als Siedlungsabfälle gelten könnten und daher auch nicht unter das kantonale
Entsorgungsmonopol fielen.
Stellungnahme des Bundesgerichts
Laut Umweltschutzgesetz (USG) ist es Aufgabe
der Kantone, Siedlungsabfälle, Abfälle aus
dem öffentlichen Strassenunterhalt und der
öffentlichen Abwasserreinigung sowie Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden
kann oder zahlungsunfähig ist, zu entsorgen,
Denise Köppel, Fürsprecherin, juristische Mitarbeiterin
der Vereinigung für Umweltrecht VUR, Postfach 2430,
8026 Zürich, Telefon 01/241 76 91, Fax 01/241 79 05,
[email protected], www.VUR-ADE.ch
wobei die Kantone den Entsorgungsauftrag an
die Gemeinden delegieren dürfen. Im vorliegenden Fall hat der Kanton Basel-Landschaft
von dieser Möglichkeit insofern Gebrauch gemacht, als die Sammlung der Siedlungsabfälle
Aufgabe der Gemeinden ist, die Beseitigung
jedoch vom Kanton erledigt wird.
In der Umweltschutzgesetzgebung des
Bundes werden neben einem allgemeinen
Abfallbegriff verschiedene Unterbegriffe wie
«Siedlungsabfälle», «Bauabfälle» sowie «Sonderabfälle» verwendet. Diese Unterbegriffe,
so das Bundesgericht, würden jedoch nicht abschliessend Kategorien von unterschiedlichen
Abfallarten bezeichnen, sondern es könnten
durchaus inhaltliche Überschneidungen bestehen. Sonderabfälle, deren umweltverträgliche Entsorgung besondere Massnahmen
erfordert, könnten somit auch als Siedlungsabfälle gelten.
Laut der Botschaft des Bundesrates zur
USG-Revision 1995 sind Siedlungsabfälle Abfälle, die aus Haushalten stammen, sowie
andere Abfälle mit vergleichbarer Zusammensetzung, zum Beispiel aus Gewerbe- und
Dienstleistungsbetrieben.
Der umstrittene Abfall setzt sich laut
Feststellung des Verwaltungsgerichts folgendermassen zusammen: Betriebsspezifischer
Abfall wie Verpackungsmaterial, Holz, Kabel,
Schläuche, Plastik, Teppichreste, Parkett- und
Sockelleisten, Wischgut etc. vermischt mit
Getränkedosen, Speiseresten, Abfallsäcken
und weiteren Haushaltabfällen.
Ausgehend von dieser Abfallzusammensetzung stellte sich das Bundesgericht hier die
Frage, ob diese Art von vermischten Abfällen
mit Haushaltabfällen vergleichbar sei und ob
die Menge bei der Definition des Siedlungsabfalles überhaupt eine Rolle spiele. Dabei
reicht laut Bundesgericht allein die Tatsache,
dass Abfälle aus Industrie und Gewerbe
vermischt vorliegen, nicht aus, um diese als
Siedlungsabfall zu qualifizieren. Im Weiteren
hätten die Kantone die Möglichkeit, die Entsorgungspflicht auf die Inhaber zu übertragen,
wenn die Abfälle sortenrein, das heisst sortiert
bereitgestellt würden (z.B. Glas, Karton, Altpapier etc.). Umgekehrt könnten die Abfallinhaber in solchen Fällen das Recht beanspruchen, diese Abfälle in Eigenverantwortung
zu entsorgen.
So entschied das Bundesgericht, dass die
zur Diskussion stehenden Abfälle von ihrer
Zusammensetzung her mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar seien sowie dass solche
vermischte, das heisst unsortierte Abfälle
grundsätzlich unabhängig von der Menge als
Siedlungsabfall zu gelten hätten. Der umstrittene Abfall fällt somit unter das kantonale
Entsorgungsmonopol.
Die Beschwerde wurde abgewiesen.
Nähere Angaben zum besprochenen Fall:
Urteil des Bundesgerichts vom 22. Juni 1999
(Umfang 13 Seiten, veröffentlicht in «Umweltrecht in der Praxis (URP)», 1999/Heft 9, Seite
786ff.)
Wer ist die VUR?
Die Vereinigung für Umweltrecht wurde
1985 gegründet. Sie ist eine private,
nichtkommerzielle Fachorganisation mit
dem Ziel, das Umweltrecht und seine
Anwendung zu fördern. Zu diesem Zweck
organisiert die VUR regelmässig Tagungen
und gibt die Zeitschrift «Umweltrecht in
der Praxis» sowie den «Kommentar zum
Umweltschutzgesetz» heraus. Im weiteren
führt sie eine Sammlung von Gerichts- und
Verwaltungsentscheiden.
In «Thema Umwelt» werden jeweils
Entscheide besprochen, die für PraktikerInnen in den Gemeinden von Nutzen sind.
Dabei wird aus Platzgründen nur auf das
Wesentliche eingegangen. Wer aber mehr
wissen möchte, kann entweder die
Zeitschrift «Umweltrecht in der Praxis»
abonnieren (erscheint rund achtmal pro
Jahr; Jahresabonnement: Fr. 110.–) oder
die entsprechende CD-ROM (für PC und
Mac) mit den Jahrgängen 1986 bis 1998
bestellen.
Vereinigung für Umweltrecht VUR,
Postfach 2430, 8026 Zürich,
Telefon 01/241 76 91, Fax 01/241 79 05,
[email protected], www.vur-ade.ch
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Gewerbeabfall kann
auch Siedlungsabfall sein
27
PUSCH Thema Umwelt 1/2000
Veranstaltungen
28
Jahrestagung, 21.6.2000, Landhaus, Solothurn
«Umweltabgaben – Ergänzung oder Ersatz für Polizeirecht?»
Über das Zusammenspiel von marktwirtschaftlichen Instrumenten, Umweltschutz und dem Menschen als ökonomisch
denkendem Wesen.
Informationen: VUR, Postfach 2430, 8026 Zürich,
Telefon 01/241 76 91, Fax 01/241 70 05, [email protected],
www.vur-ade.ch
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Anmeldung: Bergwaldprojekt, Rigastrasse 14, 7000 Chur,
Telefon 081/252 41 45, Fax 081/252 41 47,
[email protected], www.bergwaldprojekt.ch
Studie des ökologischen Fussabdruckes
«Energie – Wirtschaft – Nachhaltigkeit»
Daten, Perspektiven, Energiemodelle und Analysen der Auswirkungen von Massnahmen, Kosten und Wirtschaftlichkeit,
Energiemassnahmen und Vollzug der Energiepolitik, Verkehrsmassnahmen, Energiemärkte. Ruedi Meier, Martin Renggli,
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Literatur
Belichtung: Repro+Montage AG, Sellenbüren Druck: Ammann Druck, Sellenbüren, auf Cyclus Recyclingpapier Abonnement: Fr. 50.– pro Jahr; für PUSCH-Mitglieder
Betrifft
Boden
Neue Pusch-Broschüre und -Merkblätter
«Betrifft Boden. 9 Aktionsfelder für den
kommunalen Bodenschutz». Viele Fragen
rund um die Nutzung des Bodens entscheiden sich im Alltag, besonders bei der
Raumplanung, bei Bauvorhaben, bei der
Freizeitgestaltung und in der Land- und
Forstwirtschaft. Gemeinden können einen
wichtigen Beitrag leisten zur langfristigen Erhaltung der Böden.
Wie, zeigt diese Broschüre, die Pusch mit der Bodenkundlichen
Gesellschaft Schweiz BGS publiziert hat.
Vier Bodenschutz-Merkblätter konkretisieren die in der Broschüre präsentierten Massnahmen:
– Bodenschutz in der Nutzungsplanung
– Bodenschutz beim Bauen
– Bodenschutz bei Sport und Freizeit
– Bodenschutz bei der Abfallentsorgung
Praktischer Umweltschutz Schweiz
Herausgeber: Praktischer Umweltschutz Schweiz PUSCH, Hottingerstrasse 4, Postfach 211, 8024 Zürich, Telefon 01/267 44 11,
Bodenschutz in der Gemeinde:
9 Aktionsfelder
Pusch
Impressum: Ausgabe 1/2000, März 2000
Betrifft Boden
Fax 01/267 44 14, [email protected], www.umweltschutz.ch Redaktion: Jacqueline Dougoud (jd), Ion Karagounis (ik) Satz und Bild: Peter Nadler, Küsnacht
… und ausserdem
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